INFORME SOBRE EL DESARROLLOMUNDIAL 2000/2001

LUCHA CONTRA LA POBREZA

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INFORME SOBREEL DESARROLLO

MUNDIAL 2000/2001

LUCHA CONTRA LA POBREZA

Ilustracin de la portada

Viaje al Nuevo Mundo, 1999. Tcnica mixta sobre madera, de Manuel Cunjam,Mxico. Las imgenes utilizadas al comienzo de los captulos estn tomadas tambin deesta obra y de otras tres del mismo autor: Dilogo con el universo, Cometa mgica y Enbusca del equilibrio csmico.

Manuel Cunjam naci en 1971 en Tuxtla Gutirrez (Chiapas, Mxico). Comenz a exponer su obra en Chiapas en 1992. Actualmente, la Galera Ana Quijano de la Ciudadde Mxico est presentando a Cunjam en exposiciones itinerantes en los Estados Unidos. Algunas obras de Cunjam forman parte de la coleccin del Programa de Artedel Banco Mundial.

En mi obra, hago lo posible por incorporar los smbolos y elementos autctonos que me remon-tan a temas prehispnicos, y todo lo que considero vlido para conseguir ese efecto.

Utilizo el sol, la luna, la noche y el universo como smbolos que representan la preocupacin yansiedad del ser humano por el todo que le rodea: el infinito.

Manuel Cunjam

El Programa de Arte del Banco Mundial pone especial empeo en encontrar artistas de na-ciones en desarrollo y presentar su obra a un pblico ms amplio. El Programa organiza ex-posiciones, asociaciones educativas y culturales, concursos, proyectos de artistas e instalacionesen lugares especficos.

INFORME SOBREEL DESARROLLO

MUNDIAL 2000/2001

LUCHA CONTRA LA POBREZA

Publicado para el BANCO MUNDIAL POREDICIONES MUNDI-PRENSAMadrid Barcelona Mxico

2001 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/BANCO MUNDIAL1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU.

Diseo de la portada y de los grficos iniciales de los captulos: Tomoko Hirata.

Publicado por Ediciones Mundi-PrensaCastell, 37 - 28001 Madrid

Ediciones Mundi-Prensa es una marca registrada de Mundi-Prensa Libros, S.A.

Todos los derechos reservados. No se permite la reproduccin totalo parcial de este libro ni el almacenamiento en un sistema infor-mtico, ni la transmisin de cualquier forma o cualquier medio,electrnico, mecnico, fotocopia, registro u otros medios sin el per-miso previo y por escrito de los titulares del Copyright.

El Informe es un estudio realizado por el personal del BancoMundial, y los juicios que se formulan en l no reflejan, necesa-riamente, la opinin del Directorio de la institucin ni de lospases representados en ste. El Banco Mundial no garantiza la exac-titud de los datos que figuran en esta publicacin ni acepta res-ponsabilidad alguna de las consecuencias que su uso pudiera tener.Las fronteras, colores, denominaciones y dems informacin queaparezca en cualquier mapa contenido en este volumen no supo-nen juicio alguno por parte del Grupo del Banco Mundial respectode la situacin jurdica de ningn territorio, ni respaldo o acep-tacin de tales fronteras.

ISBN 0-8213-4689-X (Banco Mundial)ISBN 84-7114-952-4 (Mundi-Prensa)Depsito legal: M-49.398-2000Imprime: A. G. Cuesta, S.A.

Texto impreso en papel ecolgico.

Mundi-Prensa Libros, s. a.Castell, 37 - 28001 Madrid

Tel. 914 36 37 00 - Fax 915 75 39 98E-mail: libreria@mundiprensa.es

Internet: www.mundiprensa.com

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06500 Mxico, D. F.Tel. (+52)-5-533 56 58 - Fax (+52)-5-514 67 99

E-mail: resavbp@data.net.mx

Grupo Mundi-Prensa

La pobreza en medio de la abundancia es el mayordesafo mundial. En el Banco, nos hemos propuestocomo misin combatir la pobreza con pasin y profe-sionalidad, colocando esta lucha en el centro de todas nues-tras actividades. Estamos convencidos de que un desarrolloeficaz debe ser una tarea ambiciosa, diversificada y debi-damente integrada.

En el presente Informe se intenta ampliar la com-prensin de la pobreza y de sus causas y se proponen ac-ciones para conseguir un mundo libre de la pobreza entodas sus dimensiones. Por un lado, est basado en nues-tras reflexiones y estrategias del pasado y, por el otro, ana-liza con mayor amplitud y profundidad los requisitos pararesponder al desafo de reducir la pobreza. En l se man-tiene que es posible conseguir reducciones sustanciales dela privacin humana, y que las fuerzas de la integracinmundial y el avance tecnolgico pueden y deben ponerseal servicio de los intereses de los pobres. El xito o el fra-caso en este intento depender de cmo funcionan losmercados, las instituciones y las sociedades, y de las po-sibilidades de intervencin pblica en el plano mundial,nacional y local.

El Informe acepta el concepto ya generalizado de lapobreza en cuanto realidad que significa un bajo nivel noslo de ingresos y de consumo sino tambin de instruc-cin, salud y nutricin, y de otras reas del desarrollo hu-mano. Adems, tomando como base lo que los pobres

mismos dicen acerca de su situacin, propone una defi-nicin ms amplia en la que se incluye la impotencia yla falta de representacin, la vulnerabilidad y el miedo.Estas dimensiones de la privacin humana aparecieronclaramente en nuestro estudio La voz de los pobres, rea-lizado como labor previa al Informe, y en el que se re-cab sistemticamente la opinin de ms de 60.000hombres y mujeres que viven en la pobreza en 60 pases.

Estas diferentes dimensiones de la pobreza estn fuer-temente interrelacionadas. Lo mismo ocurre con las in-tervenciones para mejorar la situacin de los pobres. Siprogresa la educacin, progresan tambin los resultadosen el campo de la salud. Si mejora la salud, crece el po-tencial de generacin de ingresos. El establecimiento desistemas de proteccin social permite a los pobres em-prender actividades ms arriesgadas pero ms rentables.Y la eliminacin de la discriminacin contra la mujer, lasminoras tnicas y otros grupos desfavorecidos contribuyedirectamente a su bienestar y aumenta su capacidad deobtener ms ingresos.

En el siglo XX se han conseguido grandes progresosen la lucha contra la pobreza y en la mejora del bienes-tar. En los cuatro ltimos decenios, la esperanza mediade vida en el mundo en desarrollo ha aumentado 20aos, la tasa de mortalidad infantil se ha reducido amenos de la mitad y las tasas de fecundidad han des-cendido casi un 50%. En los dos ltimos decenios la tasa

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Prefacio

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neta de matrcula primaria en los pases en desarrollo ha au-mentado un 13%. Entre 1965 y 1998 el ingreso medio seduplic con creces en los pases en desarrollo, y slo en199098 el nmero de personas en situacin de extrema po-breza se redujo en 78 millones.

No obstante, al comienzo del nuevo siglo, la pobreza con-tina siendo un problema mundial de enormes proporciones.De una poblacin total de 6.000 millones de habitantes,2.800 millones viven con menos de $2 al da, y 1.200 millo-nes con menos de $1 al da. Seis de cada 100 nios no llegana cumplir el primer ao, y ocho no llegan a su quinto cum-pleaos. Entre los que alcanzan la edad escolar, nueve niosy 14 nias de cada 100 no van a la escuela primaria.

Estas tendencias generales ocultan una extraordinariadiversidad de situaciones en las diferentes partes del mundo,y grandes divergencias entre las regiones: algunas han pro-gresado y otras han retrocedido con respecto a algunos in-dicadores de la pobreza distintos del ingreso. La ampliacinde las divergencias mundiales ha agravado en muchos casosla sensacin de privacin e injusticia. La movilidad social yla igualdad de oportunidades continan siendo conceptosajenos para demasiadas personas.

Los futuros cambios demogrficos harn todava ms di-fcil el avance en la lucha contra la pobreza. En los prxi-mos 25 aos, se sumarn a la poblacin mundialaproximadamente 2.000 millones de personas, casi todas ellas(un 97%, segn las estimaciones) en los pases en desarro-llo, lo que sometera a esas sociedades a una enorme presin.Indudablemente, es mucho lo que debe hacerse todavapara reducir la pobreza en sus mltiples dimensiones y parapromover la libertad humana, hoy y en los aos prximos.

Si bien los desafos actuales y futuros continan siendosobrecogedores, entramos en el nuevo milenio con unacomprensin ms adecuada del desarrollo. Hemos apren-dido que los elementos tradicionales de las estrategias parafomentar el crecimiento estabilidad macroeconmica yreformas favorables al mercado son fundamentales parareducir la pobreza. Pero ahora comprendemos tambin lanecesidad de hacer mayor hincapi en sentar las bases ins-titucionales y sociales para el proceso de desarrollo y en co-rregir la vulnerabilidad y alentar la participacin para llegara un crecimiento integrador. Si bien la actuacin nacionales imprescindible, hemos aprendido tambin que los acon-tecimientos mundiales ejercen una poderosa influencia enlos procesos de cambio de alcance nacional y local, y que laintervencin mundial es fundamental para la reduccin dela pobreza. Hemos mirado desde una nueva perspectivanuestra labor a travs del Marco Integral de Desarrollo,que coincide con las opiniones y resultados de este Informe.

Tomando como base su anlisis de las ideas y experiencias,en este Informe se recomiendan acciones en tres esferas: Oportunidad: Ampliar la oportunidad econmica para

los pobres estimulando el crecimiento general y multi-

plicando sus activos (por ejemplo, la tierra y la educa-cin) y elevando la rentabilidad de los mismos, me-diante una combinacin de medidas encaminadas almercado y de otro tipo.

Empoderamiento: Conseguir unas instituciones estatalesms responsables y atentas a las necesidades de los po-bres, fortalecer la participacin de los pobres en los pro-cesos polticos y en las decisiones locales y eliminar losobstculos sociales derivados de las diferencias de sexo,etnia, raza, religin y rango social.

Seguridad: Reducir la vulnerabilidad de las personas po-bres frente a la mala salud, las crisis econmicas, las pr-didas de cosechas, los trastornos provocados por laspolticas, los desastres naturales y la violencia, adems deayudarles a hacer frente a las adversidades cuando sepresenten. Gran parte de esta tarea consiste en la intro-duccin de sistemas eficaces de proteccin social para mi-tigar los efectos de las calamidades personales y nacionales.Los avances en estas tres esferas son en buena parte com-

plementarios: cada una de ellas es importante por derechopropio, pero adems redunda en beneficio de las otras. Par-tiendo de este concepto, los pases deben elaborar sus pro-pias estrategias de reduccin de la pobreza, de maneracoherente con la conservacin de la cultura. Las decisionessobre las prioridades deben adoptarse en el plano nacional,de acuerdo con las prioridades del pas. En estas medidases tambin importante la direccin e identificacin local, deacuerdo con las realidades de ese nivel. No hay una solu-cin sencilla y universal.

No obstante, la actuacin en el plano local y nacional noes suficiente. Los testimonios del pasado decenio revelan cla-ramente la importancia de una intervencin de alcance uni-versal, no slo para que las oportunidades derivadas de laintegracin mundial y el avance tecnolgico beneficien a lospobres sino tambin para gestionar los riesgos de inseguri-dad y exclusin que pueden derivarse de este cambio pla-netario. En este sentido pueden adoptarse cinco medidas: Promover la estabilidad financiera mundial y abrir los

mercados de los pases ricos a los productos agrcolas, ma-nufacturas y servicios de los pases pobres.

Superar la brecha digital y de conocimientos, acercandoas la tecnologa y la informacin a las personas de todoel mundo.

Ofrecer recursos financieros y de otro tipo para los bie-nes pblicos internacionales, en especial la investiga-cin mdica y agrcola.

Incrementar la ayuda y el alivio de la deuda para ayudara los pases a adoptar medidas contra la pobreza, dentrode un marco general que coloque a los pases mismosno a los organismos de ayuda externa en el centrodel diseo de la estrategia de desarrollo y garantice quelos recursos externos se utilicen de manera eficaz enapoyo de la reduccin de la pobreza.

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Ofrecer a los pases y personas pobres la oportunidad dehacerse escuchar en los foros mundiales, en particular me-diante contactos internacionales con organizaciones es-tablecidas por los mismos pobres.La accin pblica debe estar impulsada por el compro-

miso de reduccin de la pobreza. Los sectores pblico y pri-vado deben colaborar entre s y con la sociedad civiltanto dentro de cada pas como en el plano internacional.Si bien es mucho todava lo que debemos aprender, y aun-que el mundo contina cambiando con rapidez, las expe-

riencias examinadas en este Informe revelan que se disponeya de un entendimiento suficiente como para que las me-didas de reduccin de la pobreza sean verdaderamente efi-caces. Vivimos en un tiempo en que los esfuerzos y losproblemas en torno a la reduccin de la pobreza son objetode atento examen. Despus de una oleada de protestas ycuando estamos sumidos en plena controversia, este In-forme llena de contenido el debate pblico y sita el di-logo en el primer plano, que es precisamente donde se debecolocar la meta de un mundo sin pobreza.

James D. WolfensohnPresidenteBanco MundialAgosto de 2000

Este Informe es obra de un equipo dirigido por Ravi Kanbur (director del equipo hasta mayo de 2000) y Nora Lustig (di-rectora adjunta hasta mayo de 2000 y directora a partir de esa fecha). Monica Das Gupta, Christiaan Grootaert, VictoriaKwakwa, Christina Malmberg Calvo y Kevin Morrison fueron miembros del equipo de plena dedicacin. Otros miembrosdel equipo bsico fueron Alice Sindzingre, Michael Woolcock y Zainal Yusof. Efectuaron importantes contribuciones a loscaptulos Homi Kharas, Aart Kraay, Peter Lanjouw y Giovanna Prennushi, as como Benu Bidani, William Easterly, En-rique Flores, Hlne Grandvoinnet, Richard Newfarmer, Gi-Taik Oh y Mattia Romani. Michael Walton, en calidad dedirector de Reduccin de la pobreza, colabor estrechamente con el equipo durante todo el proceso. Ayudaron tambin alequipo Shanka Chakraborty y Shahin Yaqub. Se cont con la valiosa ayuda de pasantes del Centro de Washington. La laborse llev a cabo bajo la direccin general de Jozef Ritzen y Joseph E. Stiglitz y, en las fases finales, de Nicholas Stern. El Grupode gestin de datos sobre el desarrollo se encarg de los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial. Bruce Ross-Lar-son y Meta de Coquereaumont fueron los redactores principales del Informe.

El grupo cont con el asesoramiento de Anthony Atkinson, Anthony Bebbington, Nancy Birdsall, Franois Bourguig-non, Angus Deaton, Alain de Janvry, Yujiro Hayami, Emmanuel Jimenez, Grzegorz Kolodko, Michael Lipton, Lant Prit-chett, Martin Ravallion, Amartya Sen, Lyn Squire, T. N. Srinivasan y Mariano Tommasi. Deepa Narayan dirigi el estudioLa voz de los pobres. Vinod Thomas organiz el estudio Quality of Growth, complementario de este Informe. Ariel Fiszbeinse ocup de organizar el proceso de consulta. Fueron muy instructivos los documentos y debates del seminario de veranocelebrado en la ciudad de Washington del 6 al 10 de julio de 1999, as como los documentos de antecedentes preparadospara este Informe. Los autores, comentaristas y participantes, as como los documentos de antecedentes, aparecen recogi-dos en la Nota bibliogrfica. Otras muchas personas, tanto pertenecientes al Banco Mundial como ajenas a la institucin,han hecho valiosos comentarios y otras aportaciones; sus nombres se enumeran tambin en la Nota bibliogrfica.

Como preparacin para este Informe, desde el esbozo inicial hasta la redaccin final, se realizaron numerosas consultascon acadmicos, lderes populares, organizaciones no gubernamentales (ONG), representantes del sector privado y autori-dades pblicas. Merecen agradecimiento todas las instituciones pblicas y de la sociedad civil que ayudaron a hacer posi-bles estas consultas, as como los organizadores y participantes, cuyas aportaciones han enriquecido enormemente este Informe.Debemos expresar nuestro especial agradecimiento al Proyecto Bretton Woods y al New Policy Institute del Reino Unido,que moderaron el debate electrnico sobre el proyecto de documento aparecido en la Web, y a todos los que contribuye-ron con sus observaciones: se recibieron 424 aportaciones de 44 pases (pases en desarrollo en el 44% de los casos). Se ce-lebraron consultas en Alemania (Berln), Argentina (Buenos Aires), Bangladesh (Dhaka), Canad (Ottawa), Chile (Santiago),Dinamarca (Copenhague), Egipto (El Cairo), los Estados Unidos (Boston, Nueva York, Washington, D.C.), Etiopa(Addis Abeba), Francia (Pars), Guatemala (Antigua), Hungra (Budapest), India (Ahmedabad, Nueva Delhi), Japn(Tokio), Malasia (Kuala Lumpur), Marruecos (Marrakesh), el Reino Unido (Brighton, Londres), Rusia (Mosc), Senegal(Dakar), Sudfrica (Johannesburgo), Suecia (Estocolmo) y Viet Nam (Hanoi). Se organizaron tambin consultas conjun-

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tamente con el Fondo Monetario Internacional, los bancos regionales de desarrollo y varias organizaciones de las NacionesUnidas.

La preparacin de los documentos de antecedentes y la convocacin de varios talleres contaron con el respaldo de losgobiernos de Alemania, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Japn, Pases Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza;la Fundacin MacArthur; la Cornell University, y el Foro de Poltica para el Desarrollo de la Fundacin Alemana para elDesarrollo Internacional. El estudio La voz de los pobres cont con la ayuda de la Fundacin MacArthur, la Cornell Uni-versity, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido y el Agencia Sueca de Cooperacin Internacio-nal para el Desarrollo, y varios de los estudios sobre los pases fueron financiados parcial o totalmente por las ONG querealizaron la investigacin.

Rebecca Sugui desempe las funciones de ayudante ejecutiva del equipo, y Maribel Flewitt, Shannon Hendrickson,Khin-U Khine, Rudeewan Laohakittikul, Jimena Luna, Nelly Obias, Gracie Ochieng, Leila Search y Robert Simms las deauxiliares del equipo. Mara D. Ameal intervino como ayudante administrativa. Nacer Megherbi y Edith Thomas ofrecie-ron apoyo tcnico.

La preparacin del manuscrito y la produccin estuvieron a cargo de Fiona Blackshaw, Garrett Cruce, Terry Fisher, WendyGuyette, Daphne Levitas, Molly Lohman, Megan Klose, Jessica Saval y Alison Strong, todos ellos de Communications Deve-lopment. Las tareas de diseo, edicin y produccin fueron coordinadas por Jamila Abdelghani, Catherine Hudson, Brett Kra-vitz, Nancy Lammers, Brenda Meja, Randi Park y Betty Sun, de la Oficina del Editor del Banco Mundial. Artemis Zenetou,directora y conservadora del Programa de Arte del Banco Mundial, y su personal colaboraron de manera decisiva en la utiliza-cin de la parte grfica de la obra. El diseo de la portada y de los comienzos de los captulos es obra de Tomoko Hirata.

Ravi Kanbur es titular de la ctedra T.H. Lee de Asuntos Mundiales del Departamento de Economa de la Agricultura,los Recursos y la Gestin, en la Cornell University de Ithaca (Nueva York). Nora Lustig es asesora superior y jefa de la Uni-dad de Asesoramiento sobre la Pobreza y la Desigualdad del Banco Interamericano de Desarrollo. Kevin Morrison es be-cario del Consejo para el Desarrollo de Ultramar. Alice Sindzingre es investigadora del Centre National de la RechercheScientifique (CNRS) de Pars e investigadora asociada del Centre dEtude dAfrique Noire (CEAN) de Burdeos. Zainal Yusofes subdirector general del Instituto de Estudios Estratgicos e Internacionales (ISIS) de Kuala Lumpur (Malasia). El BancoMundial agradece a esas seis instituciones que hayan permitido su participacin en la preparacin del Informe.

Los numerosos colaboradores del Informe quizs no respalden todas las opiniones o afirmaciones en l contenidas, y noson en absoluto responsables de los posibles errores.

Panorama general: Lucha contra la pobreza: Oportunidad, empoderamiento y seguridad 1La historia de Basrabai 2La pobreza en un mundo caracterizado por la desigualdad 3Una estrategia para el alivio de la pobreza 6De la estrategia a la accin 7Colaboracin en la lucha contra la pobreza 12

Parte I Marco general

Captulo 1. Naturaleza y evolucin de la pobreza 15Las numerosas dimensiones de la pobreza 15Cuantificar la pobreza en sus mltiples dimensiones 16Evolucin de la pobreza 21

Captulo 2. Causas de la pobreza y marco general de accin 31Causas de la pobreza 34Marco general de accin 37

Parte II Oportunidad

Captulo 3. Crecimiento, desigualdad y pobreza 45Crecimiento econmico y reduccin de la pobreza 46Qu es lo que impulsa el crecimiento econmico? 49Por qu tasas de crecimiento semejantes estn asociadas a tasas diferentes de reduccin de la pobreza? 52Crecimiento econmico y dimensiones de la pobreza distintas del ingreso 57

Captulo 4. Mercados ms eficientes para los pobres 61Han contribuido realmente al crecimiento las reformas del mercado? 62Han sido las reformas del mercado realmente beneficiosas para los pobres? 64Conseguir que los mercados hagan ms por los pobres 72

Captulo 5. Aumentar los activos de los pobres y resolver las desigualdades 77Los activos y sus sinergias 000Intervencin pblica para facilitar la acumulacin de activos 77Redistribucin del gasto pblico 78Reformas institucionales para un desempeo eficaz: sistema de gobierno, mercados y competencia 80Participacin: posibilidad de eleccin, supervisin y rendicin de cuentas 88Relaciones de complementariedad en la intervencin estatal 93

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Parte III Empoderamiento

Captulo 6. Instituciones estatales ms atentas a las necesidades de los pobres 99La administracin pblica y la reduccin de la pobreza 99Los pobres y el estado de derecho 102Una descentralizacin que redunde en beneficio de los pobres 106Poltica y reduccin de la pobreza: las coaliciones en favor de los pobres 108Regmenes polticos y pobreza 112

Captulo 7. Eliminar obstculos y establecer instituciones en la esfera social 117Discriminacin por razn de sexo y pobreza 117Estratificacin social y pobreza 123Fragmentacin y conflicto social 126Desarrollo de las instituciones sociales y del patrimonio social 128

Parte IV Seguridad

Captulo 8. Ayudar a los pobres a afrontar los riesgos 135Tipologa de los riesgos 136Naturaleza y magnitud de la vulnerabilidad 138Medidas adoptadas por los hogares y las comunidades para hacer frente a los riesgos 140Polticas para mejorar la gestin del riesgo 146

Captulo 9. Gestin de las crisis econmicas y de los desastres naturales 161Evitar y hacer frente a las crisis econmicas 161Reducir la vulnerabilidad a los desastres naturales 170

Parte V Intervenciones internacionales

Captulo 10. Encauzar las fuerzas mundiales en favor de los pobres 179Ampliacin del acceso a los mercados de los pases de ingreso alto 179Reduccin del riesgo de crisis econmicas 181Creacin de bienes pblicos internacionales que favorezcan a los pobres 181Representacin de los pobres en los foros mundiales 186

Captulo 11. Reforma de la cooperacin para el desarrollo con el fin de combatir la pobreza 189Una ayuda ms eficaz para reducir la pobreza 192Alivio de la carga de la deuda de los pases pobres 201

Nota bibliogrfica 205Indicadores seleccionados del desarrollo mundial 267

Recuadros1 La voz de los pobres 32 Un mundo mejor para todos: metas internacionales de desarrollo 51.1 La pobreza, segn los pobres 161.2 Cuantificacin de la pobreza de ingresos: 1899 y 1998 17

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Recuadros (continuacin)1.3 Cuantificacin de la vulnerabilidad 201.4 Cuantificar la representacin y el poder con mtodos basados en la participacin 211.5 Cuantificacin del sistema de gobierno: mtodos basados en la participacin y encuestas supranacionales 211.6 Multidimensionalidad: distintas formas de agregacin 221.7 Metas de reduccin de la pobreza de Uganda 221.8 Seguimiento de la pobreza en la India durante los aos noventa 262.1 Acerca de la interaccin con las instituciones estatales: la voz de los pobres 362.2 Prevencin de hambrunas: importancia de la prensa local 402.3 Lucha contra la pobreza en Viet Nam 413.1 Poblacin, crecimiento y pobreza 493.2 La guerra y sus efectos devastadores en los pobres 503.3 Divergencia y desigualdad mundial de los ingresos 513.4 Tendencias de la desigualdad y reduccin de la pobreza 533.5 Qu hace que en la India el crecimiento redunde en beneficio de los pobres? 543.6 Pautas complejas del cambio en la distribucin del ingreso en tres economas 553.7 Diversificacin y migracin en la China rural 563.8 La redistribucin puede favorecer la eficiencia 574.1 El consenso de Washington 634.2 Por qu fracasan a veces las reformas? 654.3 En Chile y China, la reforma agraria ayuda a los pequeos agricultores 684.4 Los mercados inmobiliarios y los campesinos pobres de Mxico 684.5 Qu opinan los agricultores de Zambia 694.6 Combatir la pobreza con la informacin 735.1 Interacciones entre capital humano y capital fsico 785.2 Conexiones entre medio ambiente y salud 785.3 Polticas doblemente beneficiosas en el sector de la salud 795.4 Las tasas de educacin y salud, posible factor de exclusin 835.5 Progresa (Mxico): pagar a los padres para que enven a los nios a la escuela 845.6 Algunos principios generales sobre las subvenciones 855.7 Asociacin eficaz entre el sector pblico y el privado para la inmunizacin 875.8 Los empresarios locales promueven el acceso a los servicios de telecomunicaciones 875.9 Participacin local en el sistema descentralizado de educacin de Nicaragua 895.10 Mecanismos unisectoriales y multisectoriales para mejorar los caminos rurales en Zambia 915.11 Rejuvenecimiento de los bosques de la India mediante una accin conjunta 925.12 Nuevo concepto de reforma agraria en Brasil 945.13 Empresas de frica occidental experimentan nuevos servicios de abastecimiento de agua y saneamiento

para la poblacin urbana pobre 955.14 Servicios sostenibles de abastecimiento de agua y saneamiento en los barrios urbanos pobres de Brasil 966.1 Los pobres sufren con frecuencia los malos tratos de los funcionarios 1006.2 La ilegalidad contribuye a la pobreza 1036.3 Las organizaciones de servicios jurdicos ayudan a los pobres a gozar de la proteccin que les ofrece el sistema

jurdico 1056.4 La supervisin de la comunidad puede reducir la contaminacin ambiental 1076.5 Coaliciones nacionales contra las enfermedades transmisibles en Occidente 1096.6 Las ONG pueden ayudar a movilizar y a potenciar la capacidad de accin de las comunidades 1106.7 Poltica y pobreza en los pases de la OCDE 1146.8 La evolucin de la sociedad civil y la reforma del Estado en Mxico 115

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Recuadros (continuacin)7.1 Reduccin de los prejuicios por razn de sexo en la concesin de ttulos de propiedad sobre la tierra

en Amrica Latina 1217.2 Utilizacin de subvenciones para salvar las diferencias por razn de sexo en la instruccin 1227.3 Mayor representacin de la mujer en la formulacin de polticas: iniciativas presupuestarias de la mujer

en frica meridional 1227.4 Utilizacin de programas de desarrollo para poner fin al poder de las elites agrarias: estudio monogrfico

de la zona oriental de Uttar Pradesh (India) 1237.5 La discriminacin tiene efectos psicolgicos devastadores 1257.6 Accin afirmativa contra la discriminacin de las castas en la India 1267.7 Divisiones tnicas y conflicto civil 1277.8 Cmo influye el patrimonio social en el desarrollo? 1297.9 La federacin de comedores en el Per: creacin de patrimonio social basado en los enlaces 1307.10 Movilizacin y creacin de patrimonio social en los proyectos de desarrollo 1318.1 Exposicin de los pobres al riesgo 1378.2 SIDA y pobreza 1398.3 Algunos trminos fundamentales: riesgo, exposicin al riesgo y vulnerabilidad 1398.4 Control de riesgos: concepcin modular de las redes de proteccin social 1478.5 Es conveniente que la comunidad determine los beneficiarios? 1508.6 Opciones de seguro para el sector informal 1518.7 Dos sistemas de seguro mdico universal: Costa Rica y Singapur 1538.8 Pensiones sociales en Chile y Namibia 1548.9 Principios de un programa acertado de asistencia social vinculada al trabajo 1568.10 El Fondo de Desarrollo Comunitario de Eritrea 1578.11 La Asociacin de Trabajadoras por Cuenta Propia de la India 1579.1 Proteccin social en respuesta a la crisis en la Repblica de Corea 1679.2 Exmenes del gasto pblico para determinar cmo repercuten en los pobres los recortes del gasto pblico 1689.3 Proteccin de los pobres en situaciones de ajuste fiscal: ley del Per de prudencia y transparencia fiscal 1699.4 La mitigacin de los efectos, pieza clave de la gestin de emergencias en los Estados Unidos 1739.5 Mitigacin de los riesgos de catstrofes naturales: enseanzas de los terremotos de 1999 en Turqua 1739.6 De la reconstruccin a la mitigacin de riesgos, con ayuda de una ONG local 1749.7 Mitigar los riesgos con bonos para situaciones catastrficas 1749.8 Compartir los costos de las catstrofes: el Fondo Mexicano para Desastres Naturales 1759.9 Intervencin de las comunidades en la reconstruccin despus de los desastres: enseanzas del Programa

de rehabilitacin de urgencia despus del terremoto de Maharashtra 17610.1 El xito de la lucha contra la oncocercosis en frica 18210.2 Investigaciones, maz y cerdos en las zonas rurales de Guizhou 18410.3 Casi todas las patentes en el campo de la biotecnologa estn en manos privadas 18510.4 El Fondo para el Medio Ambiente Mundial, un modelo para la participacin de los pases en desarrollo 18711.1 Aprendizaje sobre el proceso de consulta a travs del Marco Integral de Desarrollo 19511.2 Nueva estrategia para la reduccin de la pobreza 19511.3 Cooperacin para el desarrollo sectorial 19711.4 Fondo comn de cooperacin para el desarrollo 19711.5 Evaluacin de las polticas e instituciones de los pases 19811.6 Qu utilidad puede tener la ayuda en los pases sin el debido entorno de polticas? 19911.7 Iniciativa reforzada para la reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados 20111.8 Cmo encaja el alivio de la deuda en una estrategia de reduccin de la pobreza: Fondo de accin contra

la pobreza de Uganda 204

ndice xiii

Grficos1 Dnde viven los pobres del mundo en desarrollo 42 Dnde ha disminuido la pobreza y dnde no 43 Las tasas de mortalidad infantil varan enormemente en las distintas regiones del mundo 41.1 La pobreza en el mundo en desarrollo se est desplazando hacia Asia meridional y frica al sur del Sahara 242.1 La pobreza presenta una fuerte relacin con las contracciones y expansiones econmicas 353.1 En general, cuanto ms rico es un pas menor es la incidencia de la pobreza 463.2 Los indicadores de salud mejoran a medida que aumenta el ingreso 473.3 Las tendencias de la pobreza siguieron la pauta de las tendencias del crecimiento en los decenios de 1980

y de 1990 473.4 El crecimiento econmico contribuy a la reduccin de la pobreza en los decenios de 1980 y de 1990... 483.5 La desigualdad acus grandes diferencias en los decenios de 1980 y de 1990 pero no present ninguna

asociacin sistemtica con el crecimiento 533.6 Las desigualdades iniciales influyen en el ritmo de reduccin de la pobreza 543.7 En los distintos pases, el coeficiente de alfabetizacin femenina-masculina aumenta en paralelo con el ingreso

per cpita 584.1 Indicadores del xito de las reformas normativas en el mundo en desarrollo 634.2 Las reformas impulsaron el desarrollo en Amrica Latina, aunque los progresos no siempre fueron iguales 644.3 La diferencia entre los salarios de los trabajadores calificados y no calificados se ampli en Mxico 716.1 Existe una correlacin entre la contratacin basada en el mrito personal en la administracin pblica

y la reduccin de la corrupcin y de las demoras burocrticas 1016.2 La corrupcin es un impuesto regresivo 1026.3 Existe una correlacin entre el grado de solidez del estado de derecho y el aumento del ingreso per cpita 1036.4 La descentralizacin reduce el costo necesario para aumentar los ingresos de la poblacin pobre en Sudfrica 1066.5 Las coaliciones entre el Estado y las comunidades pueden fomentar un rpido desarrollo y mejorar la prestacin

de servicios 1126.6 Existe una correspondencia entre la calidad de las instituciones polticas y administrativas y el crecimiento

econmico 1127.1 La reduccin acelerada de la diferencia entre sexos en las tasas de matrcula impulsara el crecimiento econmico 1197.2 Las tendencias de la educacin femenina y la esperanza de vida evidencian una igualdad creciente entre

el hombre y la mujer 1207.3 Los grupos minoritarios de Viet Nam tienen menos acceso a los servicios que los otros grupos 1247.4 La diversidad tnica est asociada con la violencia cuando la calidad institucional es baja 1288.1 Las transferencias privadas representan una gran proporcin de los ingresos de los pobres 1448.2 Los gastos en seguridad social de los gobiernos centrales acusaron grandes diferencias en 1995 1489.1 Los pases en desarrollo fueron los ms perjudicados por los desastres naturales en 1990-98 17110.1 Los pases de ingreso alto protegen sus productos manufactureros y agrcolas 18010.2 La carga del VIH/SIDA est muy concentrada en frica al sur del Sahara 18211.1 Las economas de los pases donantes crecieron despus de 1992, pero su asistencia para el desarrollo disminuy 19011.2 Con excepcin de Europa y Asia central, la distribucin regional de la asistencia oficial para el desarrollo

se mantuvo prcticamente constante... 19011.3 ... pero los ingresos bajaron despus de 199293 en todas las regiones menos Amrica Latina y el Caribe 19111.4 La ayuda no llega nicamente a los pases pobres 19611.5 Las ONG encauzaron en 1998 hacia los pases en desarrollo unos $10.000 millones, aproximadamente

la mitad de los cuales procedan del sector oficial 20011.6 A medida que ha disminuido el ingreso per cpita de los pases pobres muy endeudados, la deuda

ha aumentado y viceversa 20111.7 Las transferencias en condiciones concesionarias compensan en gran parte las transferencias netas negativas

de recursos no concesionarios 202

xiv informe sobre el desarrollo mundial 2000 2001

Cuadros1.1 Pobreza de ingreso por regiones, en algunos aos del perodo de 1987-98 231.2 Pobreza de ingreso relativa por regiones, en algunos aos del perodo de 1987-98 241.3 Pobreza de ingreso en siete pases africanos, varios aos 254.1 Efecto de las reformas en los precios, la produccin y la productividad del sector agrcola en siete pases 675.1 Gasto pblico en educacin desglosado por quintil de ingreso en algunos pases en desarrollo, varios aos 805.2 Gasto pblico en salud desglosado por quintil de ingreso en algunos pases en desarrollo, varios aos 818.1 Principales fuentes de riesgos 1368.2 Crisis a que estn expuestos los hogares rurales de Etiopa 1408.3 Mecanismos de gestin de riesgos 1418.4 Diversificacin del ingreso entre los agricultores africanos 1428.5 Transferencias privadas en efectivo y en especie para los hogares pobres 1449.1 Efecto de las crisis econmicas en la incidencia de la pobreza de algunos pases 1639.2 Efectos sociales de las crisis econmicas en algunos pases 164

Los pases incluidos en las agrupaciones nacionales que se uti-lizan en este Informe figuran en el cuadro sobre clasificacin delos pases que aparece al final de los Indicadores seleccionadosdel desarrollo mundial. Las clasificaciones por niveles de ingresomencionadas en el texto del Informe se basan en estimacionesdel PNB per cpita de 1998, mientras que las de los Indicado-res seleccionados estn basadas en estimaciones del PNB per c-pita de 1999 (vase el cuadro de Clasificacin de las economas).Los umbrales de las clasificaciones por niveles de ingreso y lasdiferencias entre las clasificaciones de pases de 1998 y 1999 pue-den verse en la Introduccin a los Indicadores seleccionados deldesarrollo mundial. Salvo indicacin en contrario, los prome-dios de los grupos que figuran en los grficos y cuadros deltexto son los promedios sin ponderar de los pases incluidos enel grupo.

Adems de los cambios registrados en las clasificaciones porniveles de ingreso, las revisiones recientes en los datos de los In-dicadores seleccionados del desarrollo mundial pueden dar lugara diferencias con los datos del texto principal (vase la Intro-duccin a los Indicadores seleccionados del desarrollo mun-dial).

El uso del trmino pases para hacer referencia a las econo-mas no supone juicio alguno por parte del Banco Mundial encuanto a la situacin jurdica o de otra ndole de un territorio.El trmino pases en desarrollo engloba economas de ingreso bajoy mediano y, por lo tanto, es posible que por razones de con-

veniencia en esa categora se incluyan economas en transicinde un sistema de planificacin centralizada. El trmino pases avan-zados, industrializados o ricos puede utilizarse por motivos de co-modidad para designar a las economas de ingreso alto.

Los ndices agregados sobre la pobreza que aparecen en el In-forme estn basados con frecuencia en el umbral de pobreza de$1 al da. Este umbral equivale a $1,08 al da en cifras de pa-ridad del poder adquisitivo de 1993 (puede verse una explica-cin ms detallada en el recuadro 1.2 del Captulo 1).

Las cifras en dlares se expresan en dlares estadounidensescorrientes, salvo indicacin en contrario.

Se emplean las siguientes siglas:

GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Co-mercio.

OCDE Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econ-micos.

OMC Organizacin Mundial del Comercio.ONG Organizacin no gubernamental.PIB Producto interno bruto.PNB Producto nacional bruto.PPA Paridad del poder adquisitivo.PPME Pas pobre muy endeudado.SEWA Asociacin de trabajadoras por cuenta propia.SIDA Sndrome de inmunodeficiencia adquirida.VIH Virus de la inmunodeficiencia humana.

Definiciones y notas sobre los datos

Los pobres no tienen acceso a libertades fundamen-tales de accin y decisin que los ms acomodados dan pordescontadas1. Con frecuencia carecen de viviendas y ali-mentos y de servicios de educacin y salud adecuados, y estasprivaciones les impiden adoptar el tipo de vida que todosdeseamos para nosotros mismos. Tambin son sumamentevulnerables a las enfermedades, los reveses econmicos y losdesastres naturales. Por si todo eso fuera poco, son trata-dos en forma vejatoria por las instituciones del Estado y lasociedad, y carecen de poder para influir en las decisionesclave que les afectan. Todos estos factores representan al-gunas de las dimensiones de la pobreza.

La experiencia de sufrir mltiples privaciones es intensay dolorosa. La forma en que los propios pobres describenlo que significa vivir en la pobreza es un elocuente testimoniode su sufrimiento (Recuadro 1). Quienes viven sumidos enla pobreza pueden llegar a pensar que es imposible salir deesa situacin. Pero no lo es. La historia de Basrabai pre-sidenta del consejo local de un poblado de la India re-vela las muchas facetas que tiene la pobreza y las posibilidadesde actuar para combatirla (vase la pgina 2).

La historia de Basrabai sirve de marco para analizar la

PANORAMA GENERAL

Lucha contra la pobreza:oportunidad,

empoderamiento y seguridad

naturaleza y las causas de la pobreza y las medidas quepueden adoptarse para abordar este problema. La pobrezaes consecuencia de procesos econmicos, polticos y socia-les que estn relacionados entre s y con frecuencia se re-fuerzan mutuamente, lo que agrava todava ms lasprivaciones que sufren los pobres. Los exiguos activos conque cuentan, la falta de acceso a los mercados y la escasezde oportunidades de empleo les impiden salir de su situa-cin de pobreza material. Por esta razn, la creacin de opor-tunidades mediante la adopcin de medidas que estimulenel crecimiento econmico, consigan unos mercados msatentos a las necesidades de la poblacin pobre e incrementensus activos es un factor clave para el alivio de la pobreza.

Pero esto es slo un aspecto del problema. En un mundoen que la distribucin del poder poltico es desigual y confrecuencia se asemeja a la distribucin del poder econmico,la forma en que funcionan las instituciones estatales puedeser particularmente desfavorable para la poblacin pobre.Por ejemplo, los pobres a menudo no perciben beneficiosde las inversiones pblicas en educacin y salud y, con fre-cuencia, son vctimas de la corrupcin y la arbitrariedad delsector estatal. Tambin ejercen gran influencia en la pobreza

1

2 informe sobre el desarrollo mundial 2000 2001

las normas, valores y costumbres sociales que, en el seno de lafamilia, la comunidad o los mercados, provocan la exclusinde las mujeres, de determinados grupos tnicos o raciales o de

quienes sufren discriminacin social. Por todo ello, las medi-das para propiciar el empoderamiento de los pobres haciendoque las instituciones estatales y sociales respondan mejor a sus

Basrabai vive en Mohadi, un poblado del estado de Gujarat enla India, situado en la costa del mar Arbigo a 500 kilmetros deAhmedabad2. Es la primera mujer que ha ocupado el cargo depresidenta (sarpanch) del consejo local (panchayat) gracias a lasenmiendas de la Constitucin en virtud de las cuales un terciodel total de escaos y un tercio de las presidencias de los con-sejos locales se reservan a las mujeres.

Para llegar al poblado de Basrabai tuvimos que recorrer un largotrayecto por carretera y atravesar una pequea ensenada utilizandoun camino que es intransitable cuando la marea est alta. La primeraedificacin que divisamos fue una estructura de hormign de recienteconstruccin, la escuela primaria. El ao pasado, cuando el pobladofue azotado por el cicln ms intenso que se recuerde y las chozasde paja fueron destruidas por el vendaval, la gente se refugi en lanica construccin slida que haba en el pueblo: la escuela. Cuandose iniciaron las actividades para reparar los estragos causados por elcicln, los residentes solicitaron que se construyeran ms edificacionesde hormign, y ahora el poblado tiene alrededor de una docena.

Fuimos a la casa de hormign de Basrabai, con una sola ha-bitacin, situada junto a una choza de paja. Tras los saludos derigor, hablamos de la escuela. Como era un da de semana, pre-guntamos si podramos asistir a una clase. Basrabai nos dijo queel maestro no estaba, y que haca tiempo que no daba sealesde vida. En realidad, slo vena una vez al mes, o menos. Comogozaba de la proteccin del oficial de educacin del distrito, engeneral haca lo que quera.

El maestro vino al pueblo al da siguiente, en cuanto se enterde que haba visitantes. Fue a la casa de Basrabai, y nos pusimosa hablar de la escuela y de los nios. Convencido de que los recinllegados, por ser personas instruidas, compartiran sus opiniones,empez a recitar una letana de sus problemas y de las dificulta-des con que tropezaba para ensear a sus alumnos. Se refiri a ellosdespectivamente, llamndolos criaturas de la jungla.

Meeraiben, miembro de SEWA, la organizacin de trabajadoraspor cuenta propia que haba hecho los arreglos para nuestra visita,no pudo contenerse. Seal que el maestro ganaba 6.000 rupias almes (cifra seis veces superior a lo que se considera como umbralde pobreza en la India) y gozaba de seguridad en su empleo, y quecomo mnimo tena la obligacin de presentarse a trabajar. Los pa-dres desean que sus hijos aprendan a leer y a escribir, aun cuandoel hecho de que stos vayan a la escuela supone que no van a ir apescar con sus padres y que las nias no pueden ayudar a sus ma-dres en el acarreo de agua y lea ni en las faenas agrcolas.

Esa noche Basrabai dirigi una reunin del consejo en la quese trataron dos temas principales. El primero era el de la indemni-zacin por los estragos causados por el cicln; a pesar de que losplanes de rehabilitacin se haban anunciado con bombo y platilloen la capital del estado, su aplicacin a nivel local dejaba muchoque desear y los funcionarios de la localidad no tomaban cartas enel asunto. Las organizadoras de SEWA anotaron los nombres delas personas que todava no haban recibido la indemnizacin a quetenan derecho, y se acord que, junto con Basrabai, se reunirancon funcionarios locales la semana siguiente.

El segundo tema tratado se relacionaba con una prohibicinde pescar en las aguas costeras dictada por el gobierno para pro-teger las poblaciones de peces. Aunque las responsables de lasobrepesca eran las grandes embarcaciones de arrastre, quie-nes pagaban las consecuencias eran los pequeos pescadores.Las embarcaciones grandes podran proseguir sus actividades

pesqueras siempre y cuando hicieran llegar dinero a manos delas autoridades competentes.

Durante la reunin se produjo un imprevisto. El hermano deBasrabai haba recibido una cornada en la cara cuando trataba deseparar dos vacas que se estaban peleando. Si la herida no setrataba inmediatamente, se infectara. Pero eran altas horas dela noche, y el mdico ms cercano estaba en un poblado situadoa 10 kilmetros de distancia. En otras circunstancias, habra sidoimposible que recibiera atencin inmediata. Pero, como tenamosnuestro Jeep, pudimos llevar al hermano de Basrabai al mdico.

Durante nuestra estada tambin pudimos admirar las arte-sanas que las mujeres del poblado vienen haciendo desde hacevarias generaciones. Gracias a la inmensa popularidad interna-cional de que gozan los productos de la India y al inters en vol-ver a sus races que tiene la creciente clase media del pas, hayuna gran demanda de los tradicionales objetos bordados y tei-dos utilizando el mtodo de atar las prendas antes de teirlas.Pero, debido al aislamiento de las mujeres, los intermediarios quecompran esos objetos los pueden pagar a precios bajsimos.

El gobierno nacional y los gobiernos estatales tienen numero-sos planes para respaldar las artesanas tradicionales, pero ningunofunciona muy eficazmente. Por esta razn, SEWA est proce-diendo a organizar a las artesanas que trabajan en sus hogares ya proporcionarles acceso directo a los mercados internacionales.Vimos una prenda bordada que podra venderse por 150 rupias enel mercado internacional y por 60 rupias en las tiendas guberna-mentales, pero que los intermediarios adquiran por 20 rupias.

El ltimo da de nuestra visita fuimos al campo que cultiva Bas-rabai, situado a una hora de camino de su casa. All pudimos ob-servar claramente los riesgos que entraa la agricultura. Debido ala falta de lluvia, el terreno estaba duro y seco. Si no llova en losprximos das, se malograra la cosecha de mijo y Basrabai perderala inversin que haba hecho contratando un tractorista con el di-nero obtenido de la venta de sus artesanas. Cuando vimos a Bas-rabai unos das despus en Ahmedabad, todava no haba llovido.

Nuestros contactos con Basrabai y los muchos miles de per-sonas pobres a quienes consultamos para la preparacin deeste Informe ponen de relieve una serie de cuestiones recurrentesy bien conocidas. La gente pobre habla de la ausencia de opor-tunidades de obtener ingresos, de los deficientes enlaces conlos mercados y de la indiferencia de las instituciones estatalesante sus necesidades. Mencionan los problemas de inseguridad,por ejemplo, los riesgos en terrenos como la salud, el empleo ylas actividades agrcolas, que hacen que cualquier ganancia quepuedan obtener siempre sea frgil. Las historias que relatan lospobres en todos los lugares del mundo desde los poblados dela India hasta las favelas de Rio de Janeiro, los barrios de tugu-rios aledaos a Johannesburgo y las explotaciones agrcolas deUzbekistn plantean siempre los mismos temas.

Pero las conversaciones con Basrabai y otras personas pobrestambin revelan las posibilidades existentes. Aunque los funcio-narios locales y las instancias estatales todava no estn obligadosa rendir cuentas a Basrabai y la gente de su poblado, la poltica ex-plcita de accin afirmativa que permiti la eleccin de Basrabaicomo presidenta del consejo local de su poblado pone de mani-fiesto lo que puede lograrse mediante la accin estatal. Y SEWAdemuestra que los pobres pueden tener influencia cuando se or-ganizan para defender sus derechos, aprovechar las oportunida-des que brinda el mercado y protegerse contra los riesgos.

La historia de Basrabai

lucha contra la pobreza: oportunidad, empoderamiento y seguridad 3

necesidades tambin revisten importancia clave para redu-cir la pobreza.

La vulnerabilidad de los pobres frente a acontecimientos ex-ternos que en gran medida estn fuera de su control enfer-medades, violencia, conmociones econmicas, inclemenciasatmosfricas, desastres naturales intensifica su sensacin demalestar, agrava su pobreza material y debilita su capacidad denegociacin. Por eso mismo, la seguridad mediante la re-duccin del riesgo de guerras, enfermedades, crisis econmi-cas y desastres naturales es fundamental para el alivio de lapobreza. Otro requisito es reducir la vulnerabilidad de la po-blacin pobre a los riesgos y establecer mecanismos que laayuden a superar los traumas que puedan surgir.

La pobreza en un mundocaracterizado por la desigualdad

Nuestro mundo se caracteriza por una gran pobreza en mediode la abundancia. De un total de 6.000 millones de habitantes,2.800 millones casi la mitad viven con menos de $2 dia-rios, y 1.200 millones una quinta parte con menos de $1al da; el 44% de este grupo se encuentra en Asia meridional (Gr-fico 1). En los pases ricos, los nios que no llegan a cumplircinco aos son menos de uno de cada 100, mientras que en lospases ms pobres una quinta parte de los nios no alcanza esaedad. Asimismo, mientras que en los pases ricos menos del 5%de todos los nios menores de cinco aos sufre de malnutricin,en las naciones pobres la proporcin es de hasta el 50%.

Esta situacin de miseria persiste a pesar de que las condi-ciones humanas han mejorado ms en el ltimo siglo que en todoel resto de la historia de la humanidad: la riqueza mundial, los

contactos internacionales y la capacidad tecnolgica son ahoramayores que nunca. Pero la distribucin de esas mejoras ha sidoextraordinariamente desigual. El ingreso promedio en los 20pases ms ricos es 37 veces mayor que el de las 20 naciones mspobres; esta brecha se ha duplicado en los ltimos 40 aos. Ade-ms, la experiencia de las distintas partes del mundo ha sido muydiversa (Grfico 2; vase tambin el Cuadro 1.1 en el Captulo1). En Asia oriental el nmero de personas que vivan conmenos de $1 al da baj de unos 420 millones a alrededor de280 millones entre 1987 y 1998, a pesar de los reveses sufridosa causa de la crisis financiera3. En cambio, en Amrica Latina,Asia meridional y frica al sur del Sahara el nmero de perso-nas pobres no ha dejado de aumentar. Y en las naciones de Eu-ropa y Asia central que estn en la etapa de transicin haciaeconomas de mercado, el nmero de personas que viven conmenos de $1 diario se ha multiplicado por ms de 204.

Tambin se han registrado importantes avances y graves re-trocesos en indicadores cruciales de la pobreza distintos del nivelde ingreso. En la India ha ascendido sustancialmente el nmerode nias que asisten a la escuela; en el estado ms adelantadodel pas, Kerala, la esperanza de vida es mayor que en otros lu-gares del mundo con niveles de ingreso varias veces superiores(como la ciudad de Washington). Pero en los pases de fricams castigados por la epidemia de VIH/SIDA, como Botswanay Zimbabwe, uno de cada cuatro adultos est infectado, los quequedan hurfanos a causa del SIDA se estn convirtiendo enuna abrumadora carga para los mecanismos tanto tradiciona-les como formales de proteccin, y pronto se esfumarn todoslos progresos de la esperanza de vida conseguidos desde mediadosdel siglo XX. Las diferencias existentes a nivel mundial en lastasas de mortalidad infantil en frica al sur del Sahara son

Recuadro 1La voz de los pobres

El estudio La voz de los pobres, basado en casos reales de msde 60.000 hombres y mujeres pobres de 60 pases, se realizcomo base para el Informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001.Consta de dos partes: un examen de los recientes estudios sobrela pobreza con participacin de los interesados, llevados a cabo en50 pases con intervencin de unas 40,000 personas pobres, y unnuevo estudio comparativo realizado en 1999 en 23 pases con in-tervencin de unas 20.000 personas pobres. En el estudio se ob-serva que los pobres demuestran capacidad de iniciativa en su vidapersonal, pero muchas veces son impotentes para influir en los fac-tores econmicos y sociales que determinan su bienestar.

Las siguientes citas son una ilustracin de lo que significa viviren la pobreza.

No me pregunten qu es la pobreza porque la han encon-trado fuera de casa. Miren la casa y cuenten los agujeros.Miren mis utensilios y la ropa que llevo. Miren todo y escribanlo que ven. Eso que ven, eso es la pobreza.

Hombre pobre, Kenya

Nuestra actividad agrcola es reducida; todo lo que com-pramos en las tiendas es caro; la vida es dura: trabajamos pero

ganamos poco dinero, compramos poco, hay pocos produc-tos, no hay dinero y tenemos la impresin de ser pobres. Sihubiera dinero...

De un grupo de debate de hombres y mujeres pobres, Ecuador

Cuando mi marido se pone enfermo, la situacin es ca-tastrfica. Nuestra vida se paraliza hasta que se recupera yvuelve a trabajar.

Mujer pobre, Zawyet Sultan (Egipto)

La pobreza es humillacin, es tener la sensacin de de-pender de ellos, y de verse obligada a aceptar las malas ma-neras, los insultos y la indiferencia cuando buscamos ayuda.

Mujer pobre, Letonia

Al principio, tena miedo de todos y de todo: de mi esposo,del jefe de la aldea, de la polica. Hoy, no temo a nadie. Tengomi propia cuenta bancaria. Dirijo el grupo de ahorro de mialdea... Hablo a mis hermanas acerca de nuestro movimiento.Y contamos con una asociacin de 40.000 miembros en el dis-trito.

De un grupo de debate de hombres y mujeres pobres, India

Fuente: Narayan, Chambers, Shah y Petesch, 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher y Koch-Schulte, 2000.

4 informe sobre el desarrollo mundial 2000 2001

15 veces mayores que en los pases de ingreso alto dan unaidea de las enormes divergencias existentes (Grfico 3).

Hay asimismo grandes discrepancias en los distintos nive-les subnacionales y en el caso de las minoras tnicas y de lasmujeres. El crecimiento beneficia en grado muy distinto a lasdiferentes regiones de un pas. En Mxico, por ejemplo, el nivelglobal de pobreza experiment un descenso, aunque mo-desto, a principios de los aos noventa, pero la pobreza au-ment en la regin sudoriental del pas, que es ms pobre.Tambin hay desigualdad entre diferentes grupos tnicos demuchos pases. En algunas naciones africanas las tasas de mor-talidad infantil son ms bajas en los grupos tnicos que detentanel poder poltico, y en los pases latinoamericanos la tasa mediade escolarizacin de los grupos indgenas no llega en muchoscasos a las tres cuartas partes de la que se observa en los gru-pos no indgenas. Por otra parte, la situacin de las mujeressigue siendo ms desfavorable que la de los hombres. En Asiameridional, el nmero de aos que las mujeres asisten a la es-cuela es aproximadamente la mitad del correspondiente a loshombres, y en el nivel secundario las tasas de matrcula fe-meninas slo equivalen a dos tercios de las masculinas.

Ante este panorama global de pobreza y desigualdad, la co-munidad internacional se ha fijado varias metas para los pri-meros aos del actual siglo, basadas en las deliberaciones devarias conferencias de las Naciones Unidas celebradas en el de-cenio de 1990 (Recuadro 2). Estas metas internacionales dedesarrollo, en su mayora fijadas para el ao 2015, compren-den la reduccin de la pobreza de ingreso y de las privacioneshumanas en sus mltiples facetas (las cifras de referencia co-rresponden a 1990). Son las siguientes: Reducir a la mitad la proporcin de personas que viven en

situacin de pobreza extrema (con menos de $1 diario).

Asegurar la educacin primaria universal. Eliminar las diferencias de gnero en la educacin prima-

ria y secundaria (para el ao 2005).

Grfico 1Dnde viven los pobres del mundo en desarrollo

Distribucin de la poblacin que vive con menos de $1 diario, 1998 (1.200 millones)

Fuente: Banco Mundial, 2000s.

Oriente Medio y Norte de frica 0,5%

Europa y Asia central2,0%

Amrica Latinay el Caribe

6,5%

Asia orientaly el Pacfico

23,2%

frica al surdel Sahara

24,3%

Asia meridional 43,5%

Grfico 2Dnde ha disminuido la pobreza y dnde no

Variacin en el nmero de personas que viven con menos de $1 diario, 198798 Millones

fricaal surdel

Sahara

Asiameridional

OrienteMedio yNorte de

frica

AmricaLatina

y elCaribe

Europay

Asiacentral

Asia orientaly el

Pacfico

Fuente: Banco Mundial, 2000.

150

125

100

75

50

25

0

25

50

75

100

Grfico 3Las tasas de mortalidad infantil varanenormemente en las distintas regiones del mundo

Tasa de mortalidad infantil, 1998 Por 1.000 nacidos vivos

Fuente: Banco Mundial 2000.

Pasesde

ingresoalto

fricaal surdel

Sahara

Asiameridional

OrienteMedioy Norte

de frica

AmricaLatina

y elCaribe

Europay

Asiacentral

Asiaoriental

y elPacfico

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

lucha contra la pobreza: oportunidad, empoderamiento y seguridad 5

Aplicar estrategias nacionales de desarrollo sostenible para 2005 conel fin de invertir la prdida de recursos ambientales para 2015

7

Ofrecer acceso a todos los que necesitan servicios de salud reproductiva para 2015

6

Reducir en tres cuartas partes los coeficientes de mortalidad materna entre 1990 y 2015

5

Reducir en dos tercios la mortalidad infantil y en la niez entre 1990 y 2015

4

Progresar hacia la igualdad de sexos y el empoderamiento de la mujer eliminandolas diferencias por razn de gnero en la educacin primaria y secundaria para 2005

3

Matricular a todos los nios en centros de enseanza primaria no ms tarde de 2015

2

Reducir a la mitad la proporcin de personas que viven en extrema pobreza entre 1990 y 2015

1 Personas que viven con menos de 1$ al da (%)

1990 2015

10

20

30

Recorrido medio hacia la meta

Progreso 199098

50

0

Pases con estrategias ambientales (%)

Tasa de prevalencia de anticonceptivos (%)

Tasa de mortalidad de nios menoresde cinco aos (por 1.000 nacidos vivos)

Nacimientos con ayuda de personalsanitario especializado (%)

Recorrido medio haciala meta

Recorrido medio haciala meta

Recorrido medio haciala meta

Progreso 199098

Progreso 199098

Progreso 198898

Progreso 199398

Progreso 198497

Coeficiente nias-nios en centros de enseanza primaria y secundaria (%)

Tasa neta de personas matriculadasen enseanza primaria (%)

20151990

75

50

100

75

50

100

75

50

100

Recorrido medio hacia la meta

Progreso 199098

100

1990 2005

1990 2015

2015

50

0

100

1988

19981993

80

0

19971984

25

50

50

60

70

Recuadro 2Un mundo mejor para todos: metas internacionales de desarrollo

Nota: Los datos corresponden a pases de ingreso bajo y mediano, excepto en el caso de las estrategias ambientales, en el que se hace refe-rencia a todos los pases.Fuente: Banco Mundial, FMI, Naciones Unidas, OCDE, 2000 (www.paris21.org/betterworld/).

Las metas internacionales de desarrollotratan de satisfacer el deseo ms hondode la humanidad: un mundo libre de la po-breza y de la miseria que la acompaa.

Cada una de las siete metas est re-lacionada con un aspecto de la pobreza.Deberan considerarse en su conjunto, yaque se refuerzan mutuamente. Unamayor tasa de matrcula escolar, espe-cialmente en el caso de las nias, reducela pobreza y la mortalidad. Los progresosen la atencin de la salud bsica incre-mentan la tasa de matrcula y reducen lapobreza. Muchos pobres encuentran sumedio de vida en el medio ambiente. Porello, es necesario avanzar en el caminohacia cada una de esas siete metas.

En el pasado decenio, el mundo, con-siderado en su conjunto, no ha progre-sado en ese sentido. No obstante, losavances conseguidos en algunos pasesy regiones demuestran qu es lo que sepuede hacer. China redujo el nmero depobres de 360 millones en 1990 a unos210 millones en 1998. Mauricio recortsu presupuesto militar e invirti fuerte-mente en salud y educacin. Hoy, todoslos habitantes de Mauricio tienen accesoa servicios de saneamiento, el 98% dis-pone de abastecimiento de agua potabley el 97% de los nacimientos tienen lugaren presencia de personal sanitario espe-cializado. Muchos pases de Amrica La-tina han avanzado notablemente hacia laigualdad entre el hombre y la mujer en elterreno de la educacin.

La conclusin es la siguiente: Si algu-nos pases pueden realizar importantesprogresos en la reduccin de la pobreza, ensus numerosas formas, los otros puedenhacerlo tambin. Pero los conflictos estnechando por tierra los progresos socialesconseguidos en muchos pases de fricaal sur del Sahara. La propagacin delVIH/SIDA est empobreciendo a las per-sonas, a las familias y a las comunidadesen todos los continentes. Por otra parte, lamitad de los pases del mundo no han po-dido alcanzar todava el objetivo del creci-miento econmico sostenido, requisitofundamental para reducir la pobreza a largoplazo. En ms de 30 de esos pases, el in-greso real per cpita ha disminuido en losltimos 35 aos. Y, en los casos en que hahabido crecimiento, ste debera distri-buirse de forma ms equitativa.

Las metas propuestas se pueden al-canzar con una combinacin de iniciativaseficaces de alcance tanto nacional comointernacional.

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Rebajar en dos tercios las tasas de mortalidad en la infan-cia y en la niez.

Reducir las tasas de mortalidad materna en tres cuartas partes. Asegurar el acceso universal a servicios de salud reproductiva. Aplicar estrategias nacionales orientadas a lograr un desarro-

llo sostenible en todos los pases para el ao 2005, con el finde invertir la prdida de recursos ecolgicos para el ao 2015.Estas metas tendrn que alcanzarse en un mundo en el que

el total de la poblacin crecer aproximadamente 2.000 mi-llones de personas en los prximos 25 aos, y el 97% de eseaumento se concentrar en lo que hoy es el mundo en desa-rrollo. Los estudios realizados acerca de lo que ser preciso hacerpara alcanzarlas revelan la magnitud del desafo que tenemosante nosotros. Por ejemplo, para reducir a la mitad la pobrezade ingreso entre 1990 y 2015 ser preciso alcanzar una tasacompuesta de descenso del 2,7% anual durante esos 25 aos.Las estimaciones ms recientes del Banco Mundial apuntana una reduccin de aproximadamente el 1,7% anual entre 1990y 1998. Gran parte de la lentitud observada en algunas regionesse debe a una tasa de crecimiento baja o negativa. En algunoscasos, sobre todo en ciertos pases de la antigua Unin Sovi-tica, este proceso se ha intensificado debido a la creciente de-sigualdad. Es poco probable que el actual ritmo de aumentode la matrcula escolar permita alcanzar la educacin prima-ria universal, particularmente en frica al sur del Sahara. Parareducir las tasas de mortalidad infantil en dos tercios entre 1990y 2015 habra sido necesario que estas tasas bajasen entre1990 y 1998 un 30%, porcentaje muy superior al del 10%alcanzado en los pases en desarrollo. En algunas partes de fricaal sur del Sahara la mortalidad infantil de hecho est aumen-tando, en parte como consecuencia de la epidemia de SIDA.Adems, el descenso de los coeficientes de mortalidad maternaes demasiado lento para hacer realidad esas aspiraciones.

Para alcanzar las metas internacionales de desarrollo esta-blecidas se precisar la adopcin de medidas encaminadas aestimular el crecimiento econmico y a reducir la diferenciade ingresos, pero ni siquiera este crecimiento equitativo sersuficiente para lograr la consecucin de las metas en las esfe-ras de la salud y la educacin. Para reducir en dos tercios lastasas de mortalidad en la infancia y en la niez habr que de-tener la propagacin de VIH/SIDA, ampliar la capacidad delos sistemas de salud de las naciones en desarrollo para ofre-cer ms servicios y asegurar que los progresos tecnolgicos al-canzados en el campo de la medicina lleguen al mundo endesarrollo5. Por otra parte, a fin de lograr las metas de igual-dad entre el hombre y la mujer en la educacin ser necesa-rio adoptar polticas orientadas especficamente a eliminar lasbarreras culturales, sociales y econmicas que impiden la asis-tencia de las nias a la escuela6. Adems, las medidas para con-seguir una mayor sostenibilidad ambiental sern decisivaspara aumentar los activos a disposicin de los pobres y parareducir la incidencia de la pobreza a largo plazo7. Todas estasmedidas debern compaginarse para impulsar la consecucinde las metas mencionadas. En otras palabras, se requiere unaestrategia ms amplia e integral de lucha contra la pobreza.

Una estrategia para el alivio de la pobreza

El enfoque utilizado para la reduccin de la pobreza ha venidoevolucionando durante los ltimos 50 aos a medida que seha llegado a una mayor comprensin de la complejidad delproceso de desarrollo. En los aos cincuenta y sesenta muchosconsideraban que la realizacin de inversiones de gran enver-gadura en capital fsico e infraestructura era el medio ms efi-caz para impulsar el desarrollo.

En el decenio de 1970 comenz a haber una conciencia msclara de que no era suficiente crear capital fsico, y de que lasmejoras en la salud y la educacin revestan por lo menos igualimportancia. Estas nuevas ideas se plasmaron en el Informe sobreel Desarrollo Mundial 1980, en el que se alegaba que era im-portante mejorar los niveles de salud y de educacin no slopor su significado intrnseco, sino tambin en cuanto instru-mento para aumentar los ingresos de la poblacin pobre.

Durante los aos ochenta se produjo un nuevo cambio derumbo a causa de la crisis de la deuda y la recesin mundial yde las diferentes experiencias de los pases de Asia oriental, poruna parte, y de Amrica Latina, Asia meridional y frica al surdel Sahara, por la otra. El resultado fue que se hizo ms hin-capi en mejorar la gestin econmica y dar ms rienda sueltaa las fuerzas del mercado. En el Informe sobre el DesarrolloMundial 1990: La pobreza se propuso una doble estrategia: porun lado, promocin de un crecimiento basado en el uso intensivode la mano de obra mediante la apertura de las economas y lainversin en infraestructura; por el otro, suministro de servi-cios sociales bsicos de salud y educacin a la poblacin pobre.

En el decenio de 1990 pasaron a ocupar el primer planoel buen gobierno y el sector institucional, y tambin las cues-tiones relativas a la vulnerabilidad a nivel local y nacional. Enel presente informe se analizan las estrategias anteriores desdela perspectiva de los datos y experiencias acumulados duranteel pasado decenio, y en el contexto de los cambios ocurridosen la situacin mundial. En l se propone una estrategia delucha contra la pobreza basada en la adopcin de medidas entres esferas: oportunidad, empoderamiento y seguridad. Oportunidad. Los pobres destacan sistemticamente la im-

portancia fundamental de las oportunidades materiales, esdecir, el empleo, el crdito, las carreteras, la electricidad,los mercados para sus productos, y las escuelas y los servi-cios de abastecimiento de agua, saneamiento y salud quese requieren para tener el nivel de salud y de conocimien-tos imprescindible para poder trabajar. El crecimiento eco-nmico global es un factor crucial para la generacin deoportunidades, como tambin lo son la pauta o la calidadde ese crecimiento. La introduccin de reformas en los mer-cados puede ser un factor clave de expansin de las opor-tunidades para los pobres, pero es preciso que esas reformasse enmarquen en las condiciones institucionales y estruc-turales locales. Tambin se necesitan mecanismos paracrear nuevas oportunidades e indemnizar a los que expe-rimenten prdidas durante la transicin. En las sociedades

lucha contra la pobreza: oportunidad, empoderamiento y seguridad 7

con grandes desigualdades, es particularmente importanteincrementar la equidad a fin de poder lograr progresos r-pidos en la reduccin de la pobreza. Y para aumentar la equi-dad es preciso que el Estado respalde la acumulacin de losactivos recursos humanos, tierras e infraestructuraque poseen los pobres o a los que tienen acceso.

Empoderamiento. La seleccin y la aplicacin de medidas p-blicas que respondan a las necesidades de los pobres dependende la interaccin de procesos polticos, sociales e institu-cionales. El acceso a las oportunidades del mercado y a losservicios del sector pblico con frecuencia depende enbuena medida de las instituciones estatales y sociales, quedeben considerar las necesidades de la poblacin pobre y darlecuentas. El logro del acceso a esas oportunidades, de la res-ponsabilidad y la rendicin de cuentas es un proceso de ca-rcter intrnsecamente poltico y exige una activa colaboracinentre los pobres, la clase media y otros grupos de la socie-dad. La colaboracin activa puede facilitarse considerable-mente con un sistema de gobierno que contribuya a unamayor eficiencia y responsabilidad ante la ciudadana porparte de la administracin pblica, las instituciones jurdi-cas y los servicios pblicos, y con una mayor participacinde los pobres en la vida poltica y en las decisiones de alcancelocal. Tambin es importante eliminar las barreras socialese institucionales derivadas de las diferencias de gnero, ori-gen tnico y clase social. La existencia de instituciones quesean slidas y respondan a las necesidades de la poblacinno slo redundar en beneficio de los grupos pobres sinoque es tambin esencial para todo el proceso de crecimiento.

Seguridad. La reduccin de la vulnerabilidad a las crisiseconmicas, los desastres naturales, las enfermedades, la dis-capacidad y la violencia personal es esencial para mejo-rar los niveles de bienestar y fomentar las inversiones encapital humano y en actividades de mayor riesgo y ms ren-tables. En este sentido es preciso tomar medidas naciona-les eficaces para la gestin de los riesgos de graves crisiseconmicas generales y establecer mecanismos eficientes parareducir los riesgos a que se ven expuestos los pobres, incluidoslos relacionados con la salud y las condiciones climatol-gicas. Tambin es necesario acrecentar los activos de los po-bres, diversificar las actividades de los hogares y ofrecer, paralas situaciones adversas, toda una gama de mecanismos deproteccin, desde las obras pblicas hasta los programas con-tra la evasin escolar y el seguro de salud.No se puede hablar de un orden jerrquico entre estas es-

feras. Las tres son mutuamente complementarias. Cada unade ellas influye en las causas bsicas de la pobreza, que las otrasdos intentan tambin corregir. Por ejemplo, la promocin delas oportunidades mediante el suministro de activos y accesoa los mercados incrementa la independencia de los pobres ypor ende contribuye a su empoderamiento, ya que fortalecesu capacidad de negociacin frente al Estado y la sociedad. Tam-bin intensifica la seguridad, ya que una reserva adecuada deactivos representa una proteccin frente a las crisis. Asimismo,el fortalecimiento de las instituciones democrticas y el em-

poderamiento de las mujeres y los grupos tnicos y raciales des-favorecidos por ejemplo, eliminando las medidas jurdicasdiscriminatorias contribuyen a ampliar las oportunidadeseconmicas para los pobres y las vctimas de la exclusin so-cial. El robustecimiento de las organizaciones de la poblacinpobre puede ayudar a que se ofrezcan servicios y se adoptenpolticas que respondan a sus necesidades y contribuir a reducirla corrupcin y la arbitrariedad en el sector estatal. Adems,si los pobres participan ms activamente en el seguimiento ycontrol del suministro de los servicios sociales a nivel local, esms probable que se destinen fondos pblicos a ayudarlos enmomentos de crisis. Por ltimo, cuando se les proporcionaayuda para superar los traumas y abordar los riesgos, los po-bres estn en mejores condiciones de aprovechar las oportu-nidades existentes en los mercados emergentes. Por eso, en elpresente informe se propone un enfoque integral para lucharcontra la pobreza.

De la estrategia a la accin

No hay ninguna gua sencilla y universal para la aplicacin deesta estrategia. Los pases en desarrollo deben preparar su pro-pio repertorio de polticas para reducir la pobreza, en las quedebern reflejarse las prioridades nacionales y las realidades lo-cales. Las decisiones dependern del contexto econmico, so-ciopoltico, estructural y cultural de cada pas o, mejor, de cadacomunidad.

Si bien en el presente informe se propone un planteamientoms global, las prioridades debern formularse en los casos con-cretos teniendo en cuenta cules son los recursos disponiblesy qu es posible desde el punto de vista institucional. Se puedeprogresar en la reduccin de algunos de los componentes dela indigencia sin necesidad de cambio en otras esferas. Porejemplo, las campaas de rehidratacin oral, de bajo costo, pue-den reducir significativamente la mortalidad infantil, auncuando no cambien los ingresos de los pobres8. Por otro lado,en general habr que adoptar intervenciones en los tres fren-tes oportunidad, empoderamiento y seguridad debido ala relacin de complementariedad existente entre ellos.

Las medidas adoptadas por los pases desarrollados y las or-ganizaciones multilaterales sern de importancia trascenden-tal. Muchas de las fuerzas que condicionan la vida de lospobres escapan a su influencia o control. Los pases en desa-rrollo no pueden conseguir por s solos objetivos como la es-tabilidad financiera internacional, o importantes progresosen la investigacin agrcola y sanitaria o grandes oportunida-des en el comercio internacional. La intervencin de la co-munidad internacional y la cooperacin para el desarrollocontinuarn siendo imprescindibles.

A continuacin se proponen algunas esferas de accin dealcance nacional e internacional, por ese orden.

OportunidadLas polticas e instituciones bsicas que pretenden crear nue-vas oportunidades suponen acciones complementarias para es-

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timular el crecimiento global, hacer que los mercados funcionenen beneficio de los pobres y multiplicar sus activos, en parti-cular, acabando con las arraigadas desigualdades en la distri-bucin de recursos como la educacin.

Aliento eficaz de la inversin privada. La inversin y la in-novacin tecnolgica son los principales motores del creci-miento del empleo y de los ingresos derivados del trabajo. Parafomentar la inversin privada hay que reducir el riesgo paralos inversionistas privados, con una poltica fiscal y moneta-ria firme, regmenes estables de inversin, sistemas financie-ros slidos y un entorno econmico claro y transparente. Perosupone tambin garantizar el imperio de la ley y adoptar me-didas para acabar con la corrupcin: combatir aquellas situa-ciones en que la vida de las empresas est basada en comisionesclandestinas, subvenciones para los grandes inversionistas,acuerdos especiales y monopolios favorecidos.

En muchos casos es preciso adoptar medidas especiales paragarantizar que las microempresas y las pequeas empresas, queson con frecuencia particularmente vulnerables a los abusosburocrticos y a la compra de privilegios por los crculos quegozan de los debidos contactos, puedan participar de maneraeficaz en los mercados. Entre esas medidas se incluyen la ga-ranta del acceso al crdito, promoviendo el desarrollo de lasactividades financieras y reduciendo las causas de inoperan-cia del mercado; la reduccin de los costos de transaccin quesupone el acceso a los mercados de exportacin, ampliandoel acceso a la tecnologa de Internet, organizando ferias de ex-portacin e impartiendo actividades de capacitacin en prc-ticas comerciales modernas, y la construccin de caminossecundarios para reducir los obstculos fsicos. La creacin deun entorno econmico slido para los hogares pobres y las pe-queas empresas puede suponer tambin la liberalizacin y unareforma institucional complementaria, por ejemplo, la re-duccin de las restricciones al sector informal, en particularlas que afectan a la mujer, y la correccin de los problemas detenencia de la tierra o de registro de propiedad de la misma,que desalientan las pequeas inversiones.

La inversin privada deber complementarse con la inversinpblica para aumentar la competitividad y crear nuevas opor-tunidades de mercado. Especialmente importante es la inver-sin pblica complementaria para la expansin de lainfraestructura y las comunicaciones y para conseguir unamayor especializacin de la mano de obra.

Expansin en los mercados internacionales. Los mercados in-ternacionales ofrecen una enorme oportunidad de empleo yde crecimiento de los ingresos (en la agricultura, la industriay los servicios). Todos los pases que han conseguido reducirde forma notable la pobreza de ingreso han recurrido al co-mercio internacional. Pero la apertura al comercio puede crearvctimas adems de vencedores, y slo dar beneficios consi-derables cuando los pases tengan infraestructura e institucionesque respalden una decidida respuesta por parte de la oferta.Eso significa que la apertura debe estar bien concebida, conespecial atencin a las caractersticas especficas del pas y a lastrabas institucionales y de otra ndole. El orden de introduc-cin de las polticas deber alentar la creacin de empleo y con-

trolar la destruccin del mismo. Una liberalizacin ms favo-rable a los pobres no tiene que ser necesariamente ms lenta;un avance acelerado puede crear ms oportunidades para losnecesitados. Por otro lado, algunas polticas deben orientarseexpresamente a compensar los costos transitorios que puedenrecaer sobre los pobres, como en el caso de las donaciones parapequeos productores de maz de Mxico a raz del Tratadode Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN).

La apertura de la cuenta de capital debe efectuarse con pru-dencia en armona con el desarrollo del sector financiero na-cional para reducir el riesgo de una fuerte inestabilidad delos flujos de capital. La inversin directa a largo plazo puedeconseguir externalidades positivas, como la transferencia de co-nocimientos, pero los flujos a plazo ms corto pueden provocarexternalidades negativas, en particular la inestabilidad. Laspolticas deben ocuparse de unas y otras por separado.

Multiplicacin de los activos de los pobres. Para crear activoshumanos, fsicos, naturales y financieros que los pobres pue-dan poseer o utilizar se requiere una actuacin en tres frentes.En primer lugar, hay que destinar una parte mayor del gastopblico a los pobres, y en particular, ampliar la oferta de ser-vicios sociales y econmicos bsicos y acabar con los obstcu-los existentes por parte de la demanda (por ejemplo, con becaspara los nios pobres). En segundo lugar, hay que garantizarla prestacin de servicios de buena calidad mediante una in-tervencin institucional basada en el buen gobierno y en el re-curso a los mercados y a numerosos agentes. Ello puede significarla reforma de la prestacin de servicios pblicos por ejem-plo, en el sector de la educacin o una privatizacin que ga-rantice la expansin de los servicios a los pobres, como sueleser aconsejable en los servicios urbanos de abastecimiento deagua y saneamiento. En tercer lugar, hay que garantizar la par-ticipacin de las comunidades y hogares pobres en la selecciny prestacin de los servicios y en la supervisin de los mismos,para pedir cuentas a quienes los suministran, como se ha in-tentado en algunos proyectos en El Salvador, Tnez y Uganda.Entre las medidas para incrementar los activos de los pobrescabe sealar la expansin general de la matrcula escolar conparticipacin de los padres y de la comunidad, los programaspara evitar el abandono escolar como los adoptados en Ban-gladesh, Brasil, Mxico y Polonia, los de nutricin y los desalud maternoinfantil, las vacunaciones y otras intervencionessanitarias y los planes comunitarios para proteger los recursoshdricos y otros recursos ambientales.

Hay fuertes relaciones de complementariedad entre las in-tervenciones en las diferentes esferas. Por ejemplo, debido a losestrechos vnculos entre los activos humanos y fsicos, si mejorael acceso de los pobres a la energa o el transporte puede aumentartambin su acceso a la educacin y los beneficios derivados deella. Por otro lado, las mejoras en el medio ambiente puedentener efectos significativos en la pobreza. Esta realidad est per-fectamente documentada en lo que respecta a los notables pro-gresos de la salud cuando se reduce la contaminacin del aire ydel agua, estrechamente asociada a algunas de las enfermeda-des ms importantes de la poblacin pobre, en particular los pro-blemas diarreicos de los nios y las infecciones respiratorias.

Corregir las desigualdades en la distribucin de los activos porrazn de sexo, etnia, raza y extraccin social. En muchas socie-dades se requiere una intervencin especial para hacer frentea esas desigualdades cuando estn basadas en motivos socia-les. Aunque las dificultades polticas y sociales obstaculizan confrecuencia el cambio, hay muchos ejemplos de mecanismoseficaces, basados en una combinacin de gasto pblico, reformainstitucional y participacin. Uno de ellos podra ser una re-forma agraria negociada, respaldada por intervenciones pblicasen favor de los pequeos agricultores, como ha ocurrido enel Brasil nororiental y en Filipinas. Otro consiste en aumen-tar la tasa de matrcula femenina, por ejemplo, ofreciendo re-cursos en efectivo y alimentos a las nias que van a la escuela,como se ha hecho en Bangladesh, Brasil y Mxico, y contra-tando ms personal docente femenino, como en Pakistn. Untercer mecanismo es el apoyo a los planes de microcrdito paralas mujeres pobres.

Llevar la infraestructura y los conocimientos a las zonas pobres,tanto rurales como urbanas. Se requiere tambin una interven-cin especial en las zonas pobres, en las que la combinacin defalta de activos en el plano comunitario o regional puededeteriorar las perspectivas materiales de los pobres. Para abor-dar este problema se requiere una vez ms apoyo pblico y unaserie de planteamientos institucionales y basados en la partici-pacin. Hay que llevar a las zonas pobres y remotas la infraes-tructura social y econmica, en particular los servicios detransporte, telecomunicaciones, enseanza, salud y electricidad,como en los programas de China para las reas pobres. Se pre-cisa tambin una amplia iniciativa de servicios urbanos bsi-cos en los barrios de tugurios, en el contexto de una estrategiaurbana general. Es tambin importante ampliar el acceso de lasaldeas pobres a la informacin, para que puedan participar enlos mercados y supervisar el gobierno local.

EmpoderamientoEl potencial de crecimiento econmico y de reduccin de lapobreza depende en buena medida del Estado y de las insti-tuciones sociales. Las intervenciones para mejorar su funcio-namiento contribuyen tanto al crecimiento como a la equidad,ya que reducen las trabas burocrticas y sociales a la actividadeconmica y a la ascensin social. No obstante, para formu-lar y aplicar estos cambios se requiere una decidida voluntadpoltica, sobre todo cuando los cambios representan un fuertedesafo para los valores sociales o los intereses slidamente arrai-gados. El Estado puede hacer mucho para influir en el debatepblico con el fin de lograr un mayor reconocimiento de losbeneficios sociales de una accin pblica en favor de los po-bres y recabar apoyo poltico para esas medidas.

Establecimiento de las bases polticas y jurdicas para un de-sarrollo basado en la integracin. Las instituciones estatalesdeben dar muestras de apertura y de responsabilidad hacia todos.Ello significa que deben contar con instituciones transparen-tes, con mecanismos democrticos y participativos para latoma de decisiones y la supervisin de su cumplimiento, res-paldados por un ordenamiento jurdico que fomente el cre-cimiento econmico y promueva la igualdad ante la ley. Como

los pobres carecen de los recursos y de la informacin nece-sarios para tener acceso al sistema jurdico, medidas como laasistencia letrada y la difusin de informacin sobre los pro-cedimientos judiciales por ejemplo, la ofrecida por la or-ganizacin Ain-O-Salish Kendra (ASK) en Bangladesh soninstrumentos especialmente eficaces para crear mecanismos le-gales ms integradores y responsables.

Creacin de administraciones pblicas que fomenten el creci-miento y la equidad. Las administraciones pblicas que son ca-paces de adoptar polticas con eficiencia y sin necesidad de recurrira la corrupcin o el hostigamiento mejoran la prestacin de ser-vicios del sector pblico y facilitan el crecimiento del sector pri-vado. Para conseguir unas administraciones pblicas responsablesy atentas a las necesidades de los usuarios hay que incentivar ade-cuadamente el desempeo. Por ejemplo, el acceso a la infor-macin sobre los presupuestos, los mecanismos depresupuestacin basados en la participacin y la calificacin deldesempeo de los servicios pblicos son otros tantos medios queayudan a los ciudadanos a modificar y supervisar el comporta-miento del sector pblico, al mismo tiempo que reducen las opor-tunidades y el alcance de la corrupcin. La reforma de lasadministraciones pblicas y otros organismos, como la polica,para hacerlas ms responsables y atentas a las necesidades de lospobres pueden tener importantes efectos en su vida diaria.

Promocin de una descentralizacin integradora y del desarrollocomunitario. La descentralizacin puede conseguir un mayoracercamiento entre los organismos que ofrecen servicios y lascomunidades y personas pobres, lo que podra permitir a stasun mayor control de los servicios a los que tienen derecho. Paraello, habr que fortalecer la capacidad local y la descentraliza-cin de los recursos financieros. Es tambin preciso adoptar me-didas para evitar que el Estado quede en manos de las minorasprivilegiadas. La descentralizacin debe compaginarse con me-canismos eficaces de participacin popular y de supervisin ciu-dadana de los organismos gubernamentales. Como ejemplocabra sealar una descentralizacin que favorezca las decisio-nes comunitarias acerca de la utilizacin de los recursos y la eje-cucin de los proyectos. Son tambin muchas las iniciativas quese pueden adoptar para implicar a las comunidades y hogaresen las actividades sectoriales, como la intervencin de los pa-dres en la escuela y de las asociaciones de usuarios en los pla-nes de abastecimiento de agua y riego.

Fomento de la equidad entre el hombre y la mujer. La desi-gualdad en las relaciones entre sexos forma parte del pro-blema ms amplio de la desigualdad social derivada de lasnormas y valores aceptados por la sociedad. No obstante, laigualdad entre el hombre y la mujer reviste una importanciatan grande que merece tratarse por separado. Si bien la desi-gualdad entre uno y otro sexo presenta enormes variantes enlas distintas sociedades, en casi todos los pases la mayora delas mujeres y nias se encuentran desfavorecidas en lo que res-pecta a la distribucin del poder y del control sobre los recursosmateriales (en la mayor parte de los casos, los ttulos de pro-piedad de la tierra se confieren a los varones), y muchas vecesse ven expuestas a situaciones de inseguridad ms graves (porejemplo, despus del fallecimiento de su esposo). Por ello, las

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mujeres pobres sufren una doble desventaja. Adems, la faltade autonoma de la mujer tiene importantes consecuencias ne-gativas para la educacin y la salud de los hijos.

La mayor equidad entre los sexos es deseable en s mismay por sus importantes beneficios sociales y econmicos para lareduccin de la pobr