Alejandro Muñoz-Alonso Juan Ignacio Rospir

(Directores de la Edición)

Comunicación Política

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EDITORIAL UNIVERSITAS, S.A.

C a p í t u l o 1

EL CAMPO DE COMUNICACIÓN POLÍTICA.LA DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS

D a v id L. S w a n s o n

Durante más de dos milenios los pensadores han estado interesados en el papel de la comunicación en la política. Retórica v Política de Aristóteles, escritas en el siglo iv a. C , proporcionan un buen número de puntos de refe­rencia para la ubicación del comienzo de estudios serios sobre política y co­municación. De hecho, las obras de Aristóteles han formado una tradición intelectual que sigue influyendo en el pensamiento sobre este tema.

No obstante, el estudio académico de la comunicación política en la for­ma en que la conocemos,ahora> tiene unos orígenes mucho más recientes._A partir de los años cincuenta! han empezado a producirse en los países flgjmo-- craticos una serie de importantes acontecimientos que cambiarían de forma dramática las relaciones entre la comunicación v la política. Muchos de estos acontecimientos surgieron por primera vez en los Estados Unidos, donde tu­vieron efectos profundos sobre la manera de conducir las campañas políti­cas y más~taíde~hárfdado forma a muchos de los actuales procedimientos dé los funcionarios e instituciones gubernamentales. Posteriormente, la ola de innovácfón sé extendió a un creciente número de países, donde Jos nuevos procedimientos han sido aceptados y aplicados en un proceso de cambio rá­pido que continúa hasta ahora

| En la actualidad, los cambios más relevantes que han creado la relación entre la comumcación y la política en la segunda mitad del siglo veinte pare­cen corrientes y familiares a los ciudadanos de la mayoría de los estados de­mocráticos. Entre los más importantes de estos acontecimientos están la aparición de la televisión como medio de comunicación de masas —quizás el más géñúmaméSíé «masivo» de los medios— yjm conversión en la principal fuente de noticias sobre política y gobierno para el públicoJA medida que

las noticias televisivas se establecen como la primera fuente de información para el público, aumenta la rivalidad entre los medios de información y los funcionarios del gobierno por controlar el orden de los acontecimientos y por determinar cuales serán considerados como asuntos de importancia, y como serán presentados. En su afán de ser más sofisticadamente comunica­tivos y persuasivos, los candidatos, partidos políticos y gobiernos llegan a confiar en los estudios de opinión pública como técnica de conocer las pos­turas y preocupaciones de los votantes y para formular estrategias encamina­das a conseguir el apoyo del público. En la mayoría de los países se utiliza la publicidad, sobre todo la publicidad televisiva, para generar el apoyo popu­lar para los partidos políticos, candidatos y programas políticos. Incluso cuando la publicidad política no está permitida, con frecuencia se utilizan técnicas publicitarias en los programas de televisión emitidos por los parti­dos políticos en el tiempo «gratuito» del cual disponen durante las campañas electorales. La necesidad de los líderes, candidatos y partidos de convertirse en diestros «empaquetadores» de sus ideas y personalidades para el consu­mo de los medios, hace que confíen cada vez más en especialistas en mate­rias tales como sondeos, uso eficaz de los medios de comunicación o recau­dación de fondos.

A medida que los gobiernos en un número de países cada vez mayor han incorporado a las campañas políticas nuevas técnicas de comunicación, téc­nicas de sondeos y otras innovaciones, ha surgido una preocupación rela­cionada con la «nueva política» que, para muchos observadores, parece al mismo tiempo fascinante por su fuerza y amenazadora por sus posibles con­secuencias. jf¿Entremezclar la política con los medios de comunicación de masa? y los sofisticados métodos de persuasión y manipulación de imágenes proporciona a los altos cargos, partidos políticos y candidatos la posibilidad de manipular al público con el uso de técnicas «científicas» contra las que los votantes tienen pocas clefensasTl. ¿Será resultado de esto una «democra-i cia centrada en los medios» que aplastará y reemplazará los procedimientos e instituciones políticas tradicionales? 2 El campo de la comunicación polí­tica ha surgido en nuestros tiempos paca, contestar a preguntas como éstas y se ha extendido de un país a otro siguiendo las innovációñes en los medios

1 E jem plos de algunos trabajos de periodistas que estimularon el interés y preocupación públi­cos por la nueva política son: Burdick, G., The 480, M e Graw-Hill, Nueva York 1964; M e Ginnis, J., C om o se vende un Presidente, Península, Barcelona, 1972 (1." de. V.O., 1969); W hite, T. H. The M aking o f the President 1960, A theneum , N ueva York, 1961.

2 E jem plos de los primeros estudios académ icos que describieron la incorporación de nuevas y soficticadas estrategias del uso de los m edios de com unicación de masas, sondeos, etc., en la polí­tica y las consecuencias de estas nuevas estrategias en las formas de llevar a cabo las campañas polí­ticas son: M endelson, H. y Crespi, L, Polls, Television an d the N ew Politics, Chandler Scranton, P. A., 1970; N im m o, D., The political Persuaders: the Techniques o f M odem Election Campaigns, Prentice- Hall, E nglew ood Cliffs, NJ, 1970; Perry, I. M., The N ew Politics, Potter, Nueva York, 1968.

de comunicación, el gobierno y las política^/que sitúan tales preguntas en los primeros puestos de la lista de las preocupaciones del público.

En mayor o menor medida, prácticamente todas las democracias se han 1 visto afectadas en el centro de su vida gubernamental y política por la aseen- ■ sión de los medios de comunicación de masas, de los expertos en comunica­ción y sondeos y de estrategias sofisticadas de comunicación. Algunos países tienen larga experiencia en este estado de cosas; en otros países los primeros movimientos hacia la política centrada en los medios aparecen ahora. Como iniciativa académica, el estudio de la comunicación p olítica toma formas algo djferentes en cada país, reflejando su situación específica, su experien­cia particular _con «la.nue.va política», y los planteamientos preferidos del es­tudio sistemático de la política y los medios. A pesar de estas diferenciaste! campo de la comunicación política como tal tienejvarias cargcterísticas|que destacaremos para proporcionar una imagen general de éste "ámbito de in- ^ vestigación. Una de estas características eartfcl reconocimiento que la intru- 1 sión de los medios en el proceso político v la incorporación de nuevas estra­tegias centradas en los medios en la política y el gobierno constituyen un proceso, y no un acontecÍTOetttp^ Este proceso es continuo: en cada país con- áñceTT u n 7 !ñ ^1 T t?^ lcoht'iñiinS pimhins deproreriimientos en la política y el gobierno y continuos cambios de relaciones entre la política, el gobierno, los medios y el público. No existe un punto en el cual se puede decir que el proceso ha concluido. En consecuencia, el estudio de la comunicación polí­tica está continuamente desarrollando nuevas, estrate&iasy planteamientos para entender su siempre cambiante naturaleza.

En segundo lugar, en cada p a í ^ l proceso de cambio está, hasta cierto punto, condicionadoj>or el entorno nacional. Las innovaciones adoptan for­mas algo diferentes, van en direcciones diferentes, y tienen consecuencias algo diferentes en cada país, reflejando cosas tales como la particular cultura política, instituciones. Historia o el sistema de medios de comunicación del país en cuestión. Al mismo tiempo, existen similitudes entre páises en cuanto a las firm as y consecuencias de innovaciones en comunicación política. Así, el estudio de la comunicación política se está volviendo cada vez más com­parativo a medida que busca principios generales en las diversas experien­cias de muchos países e intenta entender mejor la situación de cada país comparando sus experiencias con las de los demás.X En tercer lugarIStas formas v las consecuencias de las innovaciones en cqauuúcación política traspasan las fjrpnterasjde. la&.tradicionales.disciplinas académicas, Sociología, ciencias políticas, estudios de literatura y disertacio­nes, periodismo y estudios de comunicación, psicología y otras materias aportan perspectivas importantes contribuyendo así al entendimiento de la comunicación política moderna. Pero cada disciplina ofrece sólo un punto de vista parcial y limitado del tema. Por tanto, el estudio de la comunicación

política es una empresa interdisciplinari que refleja un deseo de formular unas perspectivas más amplias sobre el tema que pueda permitir cualquier disci­plina académica por separado.y F inalm ente^ estudio de la comunicación política tiene varios objetivos

y va (fingido. a varios, púhlicns .simultáneamente, luchas lineas de trahajp académico en materia de comunicación política reflejan un interés tecnologi* co en descubrir cómo ciertas estrategias e innovaciones pueden ser utilizadas con mavor eficacia/ si. realmente, los nuevos planteamientos son más pode- rosQS.V Persuasivdsque los procedimientos tradicionales. Es típico que este tipo de trabajos orientados hacia lo tecnológico sea la primera forma de in- vestigación de la comunicación política que aparezca en un país y que emer­ja tan pronto como los acontecimientos descritos anteriormente se dejen sentir en la política y en el gobierno. Losjestudios^tecnológicos no solamente explican qué innovaciones han sido introducidas y cuáles son sus conse­cuencias, sino también proporcionan asesoramientQ en materia de nuevas tégmcas-a-los-profesionales deJa palifica, miembros del gobierno y los me­dios. Además del interés tecnológico^los estudios de comunicación política también intentan satisfacer la necesidad por parte dél púbircó de saber si las nuevas” tecrucairy'piucediimentus dSTS^comunícaclon política constituyen una amenaza o fortalecen ía soberanía"deTpubTÍc(^rAsí, muchos estudios de comunicación política reflejan un Interés normativo en informar al ciudada- no y ayudar a formular un sólido propTama-públicnjeferente a los procedi-

información y temas_áetÍYados^Se plantean cuestiones empíricas y filosófi­cas esenciales concernientes a los efectos en las instituciones políticas, en la vida civií y en los cambios de formas de comunicarse los partidos políticos, los candidatos y los miembros del gobierno con el público y del creciente papel de los medios de comunicación en asuntos políticos. A medida que persiguen esos objetivos, los investigadores en comunicación política inten­tan sobre todo avanzar en el entendimiento académico del tema, ofreciendo nuevas ideas, descubrimientos y teorías que llevan cada vez a más minucio­sos y precisos conceptos del evasivo y complicado objeto de sus estudios 3.

Quizás la corta descripción precedente aclara algunas de las razones por las que el campo de la comunicación política resulte especialmente excitante y estimulante para los estudiantes e investigadores. La materia es excitante porque estudia algunos de los más importantes, de mayor alcance y más pro­fundos cambios, que están formlndo él carácter de la vida moderna en todo

3 U n libro importante que ayudó a definir e l cam po de la com unicación política en su estado actual es Nim m o, D . y Sanders, K. R. (Eds.) H andbook o f Political Communication, SA G E, L on­dres, 1981; David Swanson y D an N im m o proporcionan una actualización, subrayando sobre todo las nuevas direcciones de investigación en la materia, New D irections in Political Communication. A Resource Book, Sage, Londres, 1990.

el mundo, y porque todavía queda tanto por aprender sobre estos cambios. Los mismos fenómenos que estamos estudiando están continuamente cam ­biando, adoptando nuevas formas y dejando atrás nuestros esfuerzos de en­tenderlos plenamente. La materia es estimulante porque el objeto de su estu­dio no puede ser reducido a consideraciones de una sola disciplina yajque se extiende a través de numerosos campos convencionales'humanísticos y de ciencias sociales. Como consecuencia de esto, el estudio de la comunicación política pone a pruéba los.conocimientos y alcance de los investigadores, los desafía a explorar los límites de sus propios enfoques dentro de sus discipli­nas y nos animá a todos a aprender de otras perspectivas y otras tradiciones académicas.

Muchas de las actuales preocupaciones y planteamientos de los investi­gadores de la comunicación política convergen en el estudio de la democra­cia centrada en los medios, que constituye el objeto del presente capítulo y es, hoy en día, tema de intenso interés por parte de la investigación en comu­nicación políticaJfen los últimos años la idea de que la democracia está cen­trada en los medios de comunicación ha originado la creencia de que acon­tecimientos singulares, formas de actuar de los gobiernos y directrices políticas están interrelacionadas y que consideradas en su conjunto dan for­ma a la vida política ! El estudio de la democracia centrada en los medios constituye unesfuérzo por entender estas diversas relaciones y descubrir un modelo más amplio del cual forman parte. Por supuesto, la democracia cen­trada en los medios en sí es un amplio campo de estudio que abarca un te­rreno muy extenso. El presente capítulo ofrece una discusión introductoria (preliminar) bastante general y de gran alcance sobre el tema, centrado en primer término en la adaptación de las instituciones políticas, en especial del gobierno y del parlamento, a la democracia centrada en los medios. Es in­tención de esta discusión describir algunas de las actuales preocupaciones y planteamientos que se encuentran dentro del campo de la comunicación po­lítica indicando cómo se enlazan en el estudio de la democracia centrada en los medios; identificar algunos de los asuntos importantes en comunicación política que emergen a raíz de los recientes acontecimientos en muchos paí­ses y describir los resultados de algunos de los últimos estudios sobre el tema.

INSTITUCIONES POLÍTICAS EN UNA DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS

Las relaciones entre los medios de comunicación de masas, el gobierno y la opimón pública son complejas. Pueden ser examinadas en varios niveles distintos —desde las acciones de los periodistas, funcionarios y otras perso-

ñas individuales, hasta las interacciones de grandes instituciones burocráti­cas en contextos nacionales e internacionales. Se las puede analizar y evaluar desde varias perspectivas diferentes, abarcando desde un interés tecnológico en conocer como los líderes consiguen apoyo público para sus programas, hasta un interés filosófico en mantener y fortalecer instituciones democráti­cas y un interés más académico en entender la dinámica de la opinión públi­ca y de un gobierno democrático en la sociedad moderna. Cada nivel y cada perspectiva muestran una imagen distinta del tema y proporcionan diferente información sobre el mismo.

Este capítulo intenta describir el tema desde la amplia perspectiva de fuerzas que hoy en día están cambiando las instituciones en muchos estados democráticos en el mundo. Para hacerlo examinamos el tema a nivel institu­cional desde una perspectiva internacional y comparativa al mismo tiempo. Desde este punto de vista, las actuaciones de los políticos, los parlamenta­rios y altos cargos del gobierno y los periodistas se ven como reflejo de la in­teracción entre las instituciones políticas, el gobierno y la comunicación. No obstante, en los ambientes de la política, el gobierno y el mundo informativo, la gente actúa dentro de los contextos institucionales y sus actuaciones están inevitablemente condicionadas por los objetivos institucionales, organiza­ción, cultura e historia. Si comparamos las actuaciones de altos cargos, líde­res y periodistas desde el punto de vista del individuo, país y tiempo, pode­mos empezar a distinguir unas pautas que muestran como las formas institucionales condicionan las relaciones entre el gobierno y los medios de comunicación y la relación de ambas instituciones con el público.

Con el fin de preparar el terreno para esta discusión debemos considerar a inodo de introducción dos observaciones^En primer lugar, cuando estu­diamos las democracias en el mundo, quizás el hecho más chocante que notamos es la diferencia Las instituciones, y procedimientos políticos están condicionados por el entorno nacional^ En cada país, el gobierno y la políti­ca reflejan un particular contexto nacional. Cada uno de estos contextos es único, complejo, en continuo cambio e incluye, además de otros, aspectos históricos, sociales, culturales y económicos. En muchos casos existen gran­des parecidos entre instituciones y procedimientos en diferentes países, pero en el fondo, el planteamiento de gobierno de cada nación es una particular expresión de su historia, cultura y manera de organizar los ámbitos y activi­dades de la vida comunal.

En. segundo lugar, a pesar de las profundas diferencias nacionales las ins­tituciones y procedimientos políticos en muchos países están siendo afecta­dos y tienen que responder a fuerzas similares, algunas veces también con si­milares resultados.ÍEstamos viendo como en cada vez más países los medios de comunicación ae masas y, en especial, la televisión, se están convirtiendo en la principal fuente de información para el público! A medida que los me-

é

dios de comunicación de masas se sitúan en ei centro de la vida social y polí­tica, están cambiando las formas tradicionales de periodismo y sus vínculos con el gobierno y la políticaJEl gobierno y la política se ven entrelazados con la utilización eficaz de los medios de comunicación a causa de la enor­me capacidad de éstos de formar la opinión públicaS Y sin embargo, al mis­mo tiempo que las instituciones políticas están dedicando más recursos y pe­ricia a comunicar con el público, grandes sectores de éste en muchos países expresan su escepticismo hacia la política y decepción con los líderes, se de­bilitan las tradicionales lealtades de los votantes a los partidos políticos y la opinión pública es más inconstante que antes4.

Estas dos observaciones sugieren que está teniendo lugar un proceso de cambio generalizado y profundolEn el núcleo del proceso se encuentran las formas en que las_instituciones ^ p rocedimientos de la política y del gobier­no se están adaptando al papel central de los medios de comunicación, espe­cialmente la televisión, en la vida moderna, creando como resultado lo que podríamos describir como la «democracia centrada en los medios>j). En cierta medida, las relaciones entre los parlamentos y la opinión pública son reflejo y resultado de fuerzas más potentes que dan forma a la democracia centrada en los medios. La exposición que sigue intenta identificar algunos de los ele­mentos que forman parte de una democracia centrada en los medios, descri­bir la dinámica que los une, considerar sus implicaciones para las institucio­nes y procedimientos políticos y, finalmente, indicar algunas maneras en las que las relaciones entre un gobierno democrático y el público pueden ser moldeadas por estas fuerzas más generales.

COMPONENTES DE UNA DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS

Cuando comparamos la evolución en los países democráticos en todo el mundo durante los últimos años, emergen algunos elementos comunes que parecen desempeñar un papel clave en el procesó de modernización. AI des­cribir estos elementos no estoy contando experiencias de ningún país en par­ticular. De hecho, es importante que los investigadores interesados en estu­dios comparados tengan siempre presente que la experiencia de cada país es sui generis, única e irrepetible en otro lugar. No obstante, es también impor­tante evitar que el interés por los aspectos únicos de los acontecimientos en

4 Ejem plos de recientes análisis com parados en esta línea general se pueden encontrar en: But­ler, D ., y Ranney, A ., (Ed.) Electionnering: A Comparative Study o f Continuity an Change, Clerendon Press, Oxford, 1992; Kard, L. F., G erstle, J. y Sanders, K. R., (Ed.) M ediated Politics in Two Cultures, Draeger, N ueva York, 1991.

cada país nos impida ver pautas generales que pueden existir en varios paí­ses, ya que éstas pueden mostrar el esquema de un proceso global en desa­rrollo que de otra forma quedaría inadvertido 5.

Al describir algunos de los componentes de una democracia centrada en los medios estoy trazando un modelo construido a partir de la experiencia de muchos países y que ha captado algunos de los ingredientes básicos de esta moderna formación. Por supuesto, en cada país en particular estos ele­mentos están presentes en menor o mayor grado y están adaptados de for­mas distintas a la cultura e instituciones del país en cuestión. Aquí, sin em­bargo, me concentro en temas comunes para muchos países, con el fin de describir el proceso general que parece estar afectando a democracias de todos los continentes.

(Modernización de ios Medios

El proceso de modernización parece estar asociadocon varios aconteci­mientos relacionados éntres sT en los medios de comunicación de masas. Como ya hemos visto, uno de estos acontecimientos es el crecimiento de los medios, y en especial el hecho de convertirse la televisión en la principal fuente de información y entretenimiento del público X á raHiodifusión cam­bió la situación tradicional de los medios de comunicación ya que —al con­trario que los periódicos— los servicios de radio y luego televisión se estable­cieron en la mayoría de los países como los primeros medios de alcance no solamente local o regional, sino verdaderamente nacional y llegaron al públi­co general y no solo a audiencias locales o de élite. En un creciente número de países que disponen de sistemas de comunicación tecnológicamente avanzados^1 en muchos casos la televisión ha asumido el lugar de las fuentes más tradicionales de información, como organizaciones y periódicos de par­tido, el papel de principal proveedor de información sobre la política y el gobierno: Al tener una audiencia masiva a nivel nacional,la televisión se ha convertido en una considerable fuerza de configuración de la opinión públi­ca y en un importante^intermediano entre los dirigentes y líderes pófíticos y el público en general.

i Este papel crítico de la televisión se puede ver claramente en los Estados Unidos, que quizás puedan ser situados en la vanguardia de la mo­dernización. En los Estados Unidos, las organizaciones de base de los parti­

5 Blumei, J. G.; M cLeod, J. M., y Rosengren, K. E. (Ed.), Comparatively Speaking: Com m unica­tion and Culture Across Space and Time, Sage, Londres, 1992; Blumer, J. G., Electoral Com m unica­tion: A Comparative Perspective, en J. G. Blumer (Ed.), Communicating to Voters: Television in the

Jÿrst European Parlamentary Election, Sage, Londres, 1983, pp. 359-378 ,

dos políticos están en declive y, durante los últimos treinta años las encues­tas han demostrado que la mayoría de los ciudadanos obtiene de la televi­sión la mayor parte de su información sobre la política y el gobierno. La si­tuación en España puede ser similar en algunos aspectos, dado que la influencia de la televisión sobre la audiencia a nivel nacional ya estaba ase­gurada antes del establecimiento de la democracia en 1976-1977/6. En mi­tad del proceso podemos encontrar países como Argentina, Brasil, Francia y el Reino Unido, donde los partidos políticos siguen proporcionando infor­mación a sus seguidores por medio de actividades tradicionales,Jpero los mí­tines, congresos y otras actividades están cada vez en mayor medida adapta­dos a los requisitos de la televisión 7.|En la cola del proceso se encuentran países como La India, donde grandes sectores de la población todavía no tienen televisión en sus casas y donde, como consecuencia de esto, los me­dios de comunicación modernos tienen poca importancia como fuente de información política para la mayor parte del público. No obstante, la televi­sión india se está extendiendo con rapidez, y los comparativamente altos ni­veles de analfabetismo crean unas condiciones en qué el poder potencial de la televisión está limitado solamente por su accesibilidad 8.

¡A medida que la televisión se ha convertido en el medio de comuniea- i dominante en países con sistemas de comunicación avanzados, su sta-

tus'institucional, y en particular sus relaciones con el gobierno y los partidos políticos, se ha hecho especialmente importantes. De hecho, hay quien man­tiene que estás relacfoñes sóñ^óy éñ diá eseñéiátés para la definición de sis­temas nacionales de comunicación política 9i La tendencia general en mu­chos países ha sido el debilitamiento de vínculos entre la televisión y otros medios por un lado, y éntre el gobierno^ y los partidos políticos por otro. Esta tendencia Teflefa varios acontecimientos. Uno de ellos es la creciente privatización de los medios de difusión. El modelo de televisión y radiodifu­sión como servició^úfeliccTesta"éñ declive en varios países de Europa Occi- dental y en otras partes ya que crece rápidamente el número de televisiones y otros medios de comunicación privados. Italia es quizás un ejemplo más

6 Rospir, J. I . , Mass M edia and Vote Decision in Spain. Ponencia presentada al congreso anual de la International Com m unicatio A ssociation, W ashington, D C , 1993.

7 Angelí, A.; Kinzo, M., y Urbaneja, D., «Latin America», en D . Butler y A . Ranney (Ed.), ob. cit.; Gerstlé, J., The M odernization o f Election Campaigns in France, ponencia presentada al congreso anual de la International Com m unication A ssociation, Miami, FI., 1992; W aisbord, S. R., A sign o f the Times: Television and Electoral Politics in Argentina, H elen Kellogg Institute for International Studies, University o f N otre D am e, 1993.

8 Scamm el, M., y Karan, K., L im its o f Am erican Influence: A Com parative Assessm ent o f political Advertising in Britain and India, ponencia presentada a la N ovena C onferencia de com unicación In­ternacional e Intercultural, M iami, F l , 1992.

9 Gam ham , N., «The M edia and the Public Sphere», en C. Calhoun (E d.), H aberm as an d the Public Sphere, M IT Press, Cambridge, M A., 1992; Gurevitch, M., y Blumer, J. G., «Comparative R e­search; the E xtending Frontier», en D . Swanson y D . N im m o, ob. cit., 1990.

dramático, ya que los medios de comunicación privados allí crecieron con tanta rapidez, que hoy en día parece que nadie es capaz de decirnos cuantos sistemas de radiodifusión privados hay.

Uno de los efectos del avance de la privatización ha sido llevar a un gran número de profesionales de ía información a sistemas de romunicaciSn'mb- vidospor intereses comerciales, en los que el éxito se mide por el tamaño de fa audiencia. La^strecha vinculación con los partidos políticos y posturas ideológicas no hacen un buFñ sérviqip^i Ja necesidad de los medios comer­ciales deatraSr un cadS vez mayor numeró de lebforés,'"oyentes y espectado­res de todo el espectro político. Al mismo tiempo, la enorme y creciente au­diencia en todo el mundo de noticias de cadenas privadas internacionales que parecen políticamente independientes, como CNN y Sky News, puede llegar a hacer pensar que los medios de información nacionales e internacio­nales deberían ser políticamente neutrales 10. Aunque en algunos países, por ejemplo en Malasia, sigue existiendo una fuerte influencia gubernamental so­bre los medios de comunicación privados, en general, la continua expansión de televisiones privadas nacionales e internacionales está permitiendo al pú­blico en la mayor parte de los países el acceso a medios que tienen pocas o ningunas conexiones con el gobierno o los partidos políticos.

También en la radiodifusión pública b? te n id o lugar un debilitamiento de vínculos entre el gobierno y la televisión. Hoy en día, en la mayoría de los países los servicios públicos de televisión funcionan dentro de unos marcos institucionales y legales _que r e piila n su s j-fí|goir»npg m a j b m h k m n ylos par- JtMosj^h'ticQs. Aunque sigue habiendo un fuerte control de los medios pú- bhcos de comunicación en determinados países —por ejem ploen Oriente Medip y Africa^^está claro que"én los paisésbémbcráticos la tendencia es la de mayor autonomía de los servicios públicos de telexisiyn. Así, en países ta­les como Gran Bretaña, Alemania y Francia, la vulnerabilidad de la televi­sión pública a la influenciá del gobierno es constantemente objeto de obser­vación y control u .

Con su creciente autonomía, los servicios púbjicos de radiodifusión que actúan en sistemas de comunicación mas avanzados se encuentran en la si­tuación de tener que competir por la audiencia con los políticamente inde­pendientes^ servicios de noticias privados nacionales e internacionales. De hecHoTahora es más importante que nunca que los servicios públicos de in-

10 Para la globalización de las noticias de televisión y algunas consecuencias de este fenóm eno ver: Friedland, L. A., Covering the World: International Television News Services, Twentieth Century Fund, N ew York, 1992; Parker, R., The Future o f G lobal Television News, Joan Shorenstein Center on the Press, Politics and Public Policy, Harvard University, Cambridge, M A., 1994.

11 Schoenbach, K., The Decline o f Proportional Representation? Possible Consecuences o f an «Americanization» o f German Election Campaigns, ponencia presentada al congreso Anual de la In­ternational Communication A ssociation, Miami, FL., 1992.

formación atraigan una audiencia grande para sobrevivir y para justificar su continua financiación de fondos públicos.JEn el actual ambiente competitivo de los medios de comunicación, ser percibido como portavoz del gobierno o de un partido político puede ser una desventaja para los medios de informa­ción públicos a la hora de atraer una audiencia numerosa y heterogénea. Como consecuencia de esto, los servicios públicos con frecuencia se sienten fuertemente incentivados para aprovechar su autonomía para ofrecer opi­niones políticamente neutrales.jDe esta manera, tanto en medios privados como públicos el avance de la modernización está aumentando las distancias entre las instituciones de los medios y las del gobierno y la política. |

La creciente fuerza e independencia de las instituciones de lós medios de información tanto públicos como privados ha fomentado una tendencia similar en los procedimientos informativos. Hoy en día podemos detectar una profusión de cultura profesional periodística que suple la cultura políti­ca que antes predominaba en la información en muchos países. Este cambio, sin duda, ha sido fomentado por cada vez más estrechas conexiones interna­cionales entre los medios, que han ayudado a difundir el periodismo profe­sional. ftksí que, hoy en día podemos observar en países como Francia e Ita­lia, por ejemplo, donde el periodismo político ha sido considerado históricamente como una rama de la política, como el periodismo está con­templado más como una profesión en su propio derecho que debería tener sus propios valores y desarrollar sus propias usanzas 12. r

En muchos países, en la nueva cultura profesional de periodismo, los tradicionales compromisos ideológicos y políticos están siendo reemplaza­dos por un diferente concepto de los valores, objetivos sociales y usanzas que deberían guiar la información 13. A pesar de la existencia de importantes diferencias a nivel nacional en las culturas periodísticas locales, en general, las culturas de periodismo profesional en un creciente número de países ex- P£^^lalñi éñdenaa~nM Qca3CTó¿j^^r~dregmugrcácróh~eñcüm- brarido ía objetividad y neutralidad política como valores principales que debiSBS^BBB^BSIaFEtñmaElffiSSdttlbbrela^^tléáy'él gobierno. Por otra parte, los intereses institucionales de la mayoría de las organizaciones infor­mativas en mantener y ampliar sus audiencias, con frecuencia conduce a io j- mas de .informar que están pensadas para hacer las noticias más interesantes '

12 Mancini, P., Party Affiliation, Election campaigns and the New Mass M edia System, ponencia presentada al congreso anual d e la International C om m unication A ssociation, Miami, FL., 1992.

13 Para un análisis de las prácticas periodísticas y la posición del periodism o com o institución y su relación con el gobierno y los partidos políticos ver: Hailin, D., y Mancini, P., «Speaking o f the P resident Political Structure and Representational Form in US and Italian T elevision News» en Theory and Society, 1984, vol. 13, pp. 829-859; M azzoleni, G., «Media L ogic and Party Logic in Campaign Coverage: the Italian General E lection o f 1983» en European Journal o f Communication, 1987, vol. 2 , pp. 81-103.

y atractivas para las audiencias, gran parte de las cuales en muchos países no tiene ningún interés especial en seguir en detalle el día-a-día de las activida­des del gobierno y de los políticosfAsí que, es bastante común ver las noti­cias construidas de manera que hagp que el gobierno y los políticos sean más interesantes para la audiencia. Las formas usadas más frecuentem ent^e ha­cer las noticias más interesantes para el público incluyen lo siguiente: Enfati­zar dramas y conflictos^oncentrarse en acontecimientos concretos y no en iáeas absTfacTá3Spersonalízar las noticias presentando a personas concretas en representación de instituciones, ideas-y otras fuerzas impersonales que por ellas mismas son difíciles de visualizar^reducir asuntos complejos a unas simples historias con moralejal

| Estas actitudes periodísticas son, por supuesto, conocidas en los Estados Unidos, donde con frecuencia han sido criticadas por presentar una imagen distorsionada e incompleta del proceso político *« El punto clave que debemos observar es que estas actitudes suelen aparecer cuando el periodis­mo como institución adopta las características que parecen estar asociadas con el proceso de modernización.

Resumiendo:|La consecuencia del proceso tie modernización de los me­dios de comunicaciónüe traduce, en muchospaíses, en el avance de perio­dismo políticamente neutrgjL que atrae la atención de una audiencia a nivel nacíolñal y qiré guarda celosamente su independencia! Presentándose a sí mismo como un observador objetivo y desinteresado. Él periodismo, inclu­yendo el periodismo televisivo, está intentando, en algunos países, interpo­ner su propia voz independiente en el diálogo entre los líderes políticos y el público. Y al hacerlo, puede hablar con más autoridad y credibilidad que an­tes, precisamente como resultado de su posición en el centro de la sociedad y de su aparente independencia de la influencia del gobierno y los partidos políticos. Hasta tal punto que si las instituciones informativas en un país con- cuerdan con esta descripción, este país está bien orientado en el camino ha­cia la democracia centrada en los medios.

Modernización de la Política v el Gobierno

La democracia centrada en los medios se asocia también con algunos cambios ~páfaleló?éiirias in'Stitúefóhés~y procedimiéntos de la política y del goBiémó. Estos cambios tienen~siT*oHge» éhTa"extendida creencia q u e ja abundante y favorable atención por parte de los medios es esencial_para el éxito en las elecciones y en el gobierno. El reconocimiento de este hecho aparente de la democracia moderna lleva a los gobiernos y a los partidos po-

14 Patterson, T. E., Out o f Order, Knopf, N ew York, 1993.

líricos a sojicjtarconsejo de los expertos técnicos sobré la forma de asegurar una atención favorabje por parte de losperiodistas y, por tanto, de explotar éí poder dé lá televisión y otros medios para formar la opinión pública^Hoy en día, en casi todos los partidos políticos y gobiernos encontramos expertos en materias tales como investigación de la opinión pública, trato adecuado con los medios de comunicación, comunicación eficaz a través de la televi­sión, creación de acontecimientos y mensajes que mejor aprovechen la capa­cidad de los medios para influir sobre las creencias y sentimientos del pú- blico.j

Debido en parte a la influencia de esta clase profesional y técnica, los procedimientos de la política y del gobierno en la mayoría de los países, es­tán cada vez con más frecuencia confeccionados para satisfacer las preferen­cias y requisitos de seguimiento favorable por parte de los medios de comu­nicación. En un gran número de países de América del Norte y del Sur, Europa Occidental y Oriental, Asia y la región del Pacífico, es frecuente en­contrar a los altos cargos y dirigentes dedicando gran parte de su tiempo a acontecimientos cuidadosamente preparados con el fin de atraer un segui­miento favorable por parte de los medios de comunicación. Generalizando, en casi todas partes los gobiernos están dedicando cada vez más energía'y pericia a lo que Blumfer describió como «el moderno proceso público» 15.

|| Siendo la televisión el medio de comunicación dominante en muchos países, el mismo discurso políticoesta muchas veces configurado para cum­plir los requisitos de lo que $e considera «buena televisión»: corto, sencillo, personal, concreto con unas cuantas frases memorables qué pueden ser cita­das en telediarios y en la prensa. Por supuesto, donde está permitida ^ pu­blicidad políticadurante las campañas electorales, y en especial la publici­dad en televisión, ésta tiende a convertirse en la forma dominante del discumo^túítíco e introduceÜn él recursos adicionales tales como imágenes dramáticas, música apremiante y la manipulación de la opinión subjetiva 16.j Incluso donde la publicidad política en televisión como tal está prohibida, cada vez con más frecuencia se incorporan técnicas publicitarias en los pro­gramas políticos más largos que los partidos pueden presentar. Brasil, Fran­cia y el Reino Unido son buenos ejemplos de este último fenómeno de inser­tar publicidad en el diálogo político 17.

Como dicen los expertos, los lemas desarrollados en publicidad política

15 Blumer, J. G., «Elections, the M edia and the M odern Publicity Process» en M. Ferguson (Ed.), Public Communication: the New Imperatives, Sage, Londres, 1990, p. 101-103; Franklin, B., Packaging Politics: Political C om m unications in Britain’s M edia Democracy, Edward Arnold, Lon­dres, 1994.

16 Kaid, L. L., y Holtz-Bacha, C. (Eds.), Political Advertising in Western Democracies, Sage, L on­dres, 1994.

17 Angeli, A., et A l, ob. c it; G erstlé, ob. cit.; M. Scamm el y K. Karan, ob. cit.

T 'son tanto mas eficaces cuanto^ más se. repitan y refuercen en todas las demas formas de comunicación-discursos,{posters, mítines )y toda clase de declara­ciones.'|tos Estados Unidos nos ofrecen un claro ejemplo de como, de esta manera, la publicidad tiende a influir sobre todo el contenido de las campa­ñas políticas, y como los requisitos de una publicidad eficaz pueden conver­tirse en una fuerza que influye en todas las formas del discurso político 18.

En el proceso de adaptación al moderno papel de los medios, la cultura interna, el personal y las prioridades institucionales y gubernamentales pue­den cambiar al tiempo que cambian sus procedimientos. Los expertos con­tratados para ofrecer consejo con frecuencia asumen papeles políticos e in­troducen nuevos temas en el proceso de toma de decisiones. Su presencia durante las discusiones políticas puede llevar a los dirigentes a pensar cons­tantemente en la posible reacción de los medios y del público a las alternati­vas políticas, quizás de forma más visible y apremiante que antes. El resulta­do puede traducirse en dar mayor importancia en el proceso deliberativo al deseo de una favorable respuesta de los medios y del público.

También hay que decir, que el poder ganado a través de una eficaz utili­zación de los medios de comunicación ha resultado efímero erunuchas oca- .slqnes. En estos tiempos de electorados más volátiles, cuyos sentimientos se ven influidos por las imágenes de los medios de comunicación, el poder po­lítico se apoya en menor medida en las seguras y duraderas bases de genera­ciones de lealtad a los partidos fundadas en los intereses de grupo y de clase. La aprobación del público ganada por medio de una eficaz utilización de los medios puede perderse con la misma rapidez con la que ha sido ganada cuando las imágenes se vuelven amargas y los dirigentes parecen incapaces de controlar los acontecimientos. Así que, para mantener la aprobación del público hay que cultivada constantemente|Como resultado de esto, en algu­nos países se ha creado J a situación “dé úi*a permanente campaña electoral en la que el gobierno se ve obligado a ganarse continuamente el favor del pú­blico para permanecer en el poder. La necesidad de utilizar los medios de comunicación para mantener el apoyo de los electores se convierte en una prioridad diaria e implacable del gobierno, y los estrategas y expertos que pueden proporcionar asesoramiento referido a los medios pueden hacerse cada vez más poderosos.!

Además de esto, los partidos políticos están viendo que la democracia centrada en los medios ha encareddcLenqrmemente los costes de las campa­ñas electorales. Hay que buscar más ingresos, y las personas que pueden aportar grandes Contribuciones pueden conseguir un nuevo y más importan­

18 Para una detallada discusión sobre este fenóm eno y sus consecuencias para e l discurso políti­co ver. Jamieson, K. H., Dirty Politics: Deception, Distraction and Democracy, Oxford University Press, N ueva York, 1992.

te papel en los asuntos de los partidos. Así que, tanto en los partidos políti* eos como en los gobiernos, la democracia centrada en los medios, de comu* nica?ión puede cambiar no sólo la forma de presentar las decisiones y .pror gramas al público, sino también puede alterar las prioridades y permitir que en el proceso político se oigan nuevas voces representando nuevos intereses.

La Dinámica de la Democracia centrada en los Medios de Comunicación <

Cuando los elementos de la democracia centrada en los medios de co­municación están en su sitio, la interacción entre las instituciones de la co­municación, la política y el gobierno tiende a seguir una dinámica particular o un modelo de desarrolloAEn el centro de esta dinámica está el potencial de la lucha entre los altos cargos y periodistas por el control de la agenda;y por la posibilidad de adaptar o interpretar los acontecimientos y asuntos impor­tantes de la actualidadl|Este potencial es virtualmente inseparable del proce­so de modernización. Este proceso produce unas instituciones informativas que son más poderosas, más autónomas y más decididas a conseguir sus in­tereses y objetivos por medio de su propia cultura profesional. Al mismo tiempo, el proceso resulta en la profesionalización de la comunicación polí­tica y gubernamental, ya que los altos cargos y lideres políticos dedican cada vez mayores recursos y conocimientos a la manipulación de los medios 19.

En países dkmde la democracia centrada en los medios esta' altamente. desarrollada..los. altos..cargos. del gohierno y los partidos políticos, con fre­cuencia sacan proyecho de una acertada manipulación de los medios de co­municación, Los ejemplos incluyen las recientes elecciones presidenciales en los Estados Unidos, que ahora reciben una extensa cobertura informa­tiva en todas partes, y las elecciones generales británicas de 1992, en las que los esfuerzos de los políticos tuvieron tanto éxito, que los periodistas de la BBC se convirtieron en «virtuales co-productores de la campaña», según el reciente estudio no publicado de Michael Gurevítch y Jay Blumer. En vista de tal manipulación, los medios independientes tienen que elegir la respues­ta con el fin de conservar su autonomía. Lo que hanjgcho los medios de co­municación en los Estados Unidos, fue intentar descubrir los esfuerzos de manipulación de la información por parte de los políticos, con la esperanza de hacer así menos efectiva la manipulación. Así, ha surgido una especie de estilo «desdeñoso» de información política en el que los reportajes sobre un acontecimiento político incluyen la explicación de como éste ha sido prepa­

19 Sem etko, H. A ., et AI., The Formation o f Campaign Agendas: A Comparative Analysis o f Party and M edia Roles in Recent Am erican an British Elections, Erlbaum Hillsdale, N. J., 1992.

rado para obtener una favorable cobertura por parte de los medios de comu­nicación. A los personajes políticos que intentan influir en las interpretacio­nes periodísticas de los acontecimientos se les permite hablar libremente en los reportajes, pero sólo después de haberles identificado como «spin doc- tors» y haber explicado sus fines manipulativos a los espectadores.

En los últimos años los periodistas en los Estados Unidos han ido más allá de la exposición de la manipulación en los reportajes y han adoptado un papel más agresivo, haciendo valer su independencia por medio del control de la veracidad de las declaraciones de los altos cargos y candidatos. Repor­tajes «vigilantes de anuncios» se han hecho comunes durante las campañas electorales; en ellos, los periodistas identifican elementos falsos o engañosos de la publicidad política.

En los Estados Unidos el efecto del esfuerzo de los periodistas de resis­tir la manipulación no ha consistido en frustrar los esfuerzos de los políticos de manera que provocase a éstos a inventarse nuevas estrategias para supe­rar las de los periodistas. Por ejemplo, en la campaña de 1992 existen varios ejemplos famosos de intentos de convencer a los periodistas por los agentes de un candidato para que califiquen de falsas algunas declaraciones o publi­cidad del candidato contrario, incluso en casos en que estas declaraciones resultaran correctas más adelante. Además, en la campaña presidencial del 92 los candidatos eligieron la estrategia de aparecer en los populares «talk shows» de la radio y la televisión, donde contestaban a las preguntas del pú­blico o de los espectadores u oyentes que llamaban a los programas. El obje­tivo de los candidatos era comunicar directamente con el público, sin la me­diación de los periodistas 20. Como sugieren estos ejemplos, la relación de adversidad entre los medios y los políticos que ha surgido como resultado de la democracia centrada en los medios en los EE. UU., está produciendo una lucha en continua escalada en la que cada una de las partes busca incesante­mente nuevas formas de dominar a la otra 21.

Gran Bretaña ofrece un ejemplo de respuesta diferente al intento de ma­nipulación de los medios. La BBC tradicionalmente ha sido más deferente con los dirigentes políticos y gubernamentales que los medios en los EE. UU. Pero esto no significa que los políticos británicos sean menos mani­puladores o que los periodistas no reconozcan la manipulación. Franklin22, argumenta muy convincentemente lo contrario. La respuesta de la BBC ha sido intentar reducir un poco la cobertura de los actos políticos preparados y en vez de esto producir más análisis independientes de los candidatos y

20 Rosen, }., y Taylor, A., The New News vs. the O ld News: the Press and Politics in the 1990s, Twentieth Century Fund, N ew York, 1992.

21 Patterson, T. E., ob. cit.; Swanson, D. L., Changing Roles o f M edia in the 1992 US Presidential Campaign, Toronto, 1993.

22 Franklin, B., ob. cit.

problemas utilizando los recursos de las unidades especializadas de la BBC. Actuando de esta manera, los periodistas intentan dar forma a la agenda in- cluyendo en ella los temas que consideran más importantes.Xos periodistas que cubrieron las últimas elecciones en Canadá para la CBC, se prepararon para la tarea en una conferencia intensiva de tres días en la que fueron consi­deradas cuestiones tales como p. ej. la posibilidad de terminar con la cos­tumbre de mandar reporteros y cámaras a los aviones de los candidatos para seguir sus actividades diarias en campaña.

Así que, parece que la democracia centrada en los medios influye en la forma de las in stituciones^ los m Blíos^iñfbrm acioñ^poM cas'jrgu^erná-" mentales de varias maneras y que sigue una dinámica que puede contrapo­nerlas en u n a ju ch a 'p o fd control.de la agenda. Esta dinámica puede adop­tar una forma explícitamente adversa cuando los periodistas intentan exponer las falsedades y estrategias manipulativas por parte de los altos car­gos o puede producir esfuerzos por parte de los periodistas de trasladar la atención de las actividades de los políticos hacia una agenda alternativa ge­nerada por los periodistas. Independientemente de la forma que adopta la dinámica, Jla característica general de una democracia centrada en los me­dios de comunicacióniconsiste en general en la competencia de todos los partidos por capitalizar el poder y el lugar central de los medios, en especiál de la televisión, en la vida moderna

CONSECUENCIAS DE UNA DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS DE COMUNICACION

Los elementos de la democracia basada en los medios que acabo de des­cribir están, de formas distintas en diferentes países, asociados a algunos cambios en procesos políticos que pueden tener unas implicaciones muy im­portantes en el funcionamiento de una democracia moderna.

Cambios en los Partidos Políticos

Consideremos en primer lugar las implicaciones para los partidos políti­cos. Seguramente, en los sistemas parlamentarios los partidos políticos por lo general mantienen un gran poder sobre la selección y nominación dé los candidatos. En otros aspectos, sin embargo, su fuerza puede estar erosiona­da por el proceso de modernización. .

En muchos países, debido en parte a la influencia de la televisión, jla de- hiocrasia. centrada en Jos medios está causando una personalización de la políticaj} Como hemos visto, en el proceso de modernización los medios, con

la televisión en cabeza, tienden a presentar las noticias políticas centrando la atención en las personalidades y no en las ideas. Los partidos políticos pue­den verse inducidos a responder sacando al frente a los líderes o candidatos que quedan especialmente atractivos e irresistibles en las imágenes de televi­sión y en otros medios.iCon el transcurso del tiempo, los votantes pueden llegar a considerar los partidos políticos no como unas organizaciones buro­cráticas comprometidas con unos programas e ideologías particulares, sino como conjuntos de unos cuantos individuos atractivos y fuertemente promo- cionados a quienes llegan a sentirse vinculados personalmente. Este fenóme­no puede producir cambios en el funcionamiento interno de los partidos po­líticos y en su relación con los votantesijLa buena imagen en los medios se convierte en la base del poder e influencia"3eun político dentro del partido político y puede llegar a ser requisito en la selección de líderes y candidatos. Los programas e ideologías de los partidos pueden quedar eclipsados por las personalidades y carisma d e jo s candidatos como factores del atractivo de los partidos para los votantes^

La personalización también puede conducir a los cambios en el sistema electoral. Los votantes que dan su apoyo a personas y n o n partidos pueden quedar frustrados por sistemas electorales que les obligan a votar las listas de cándidatos del partido y no directamente a candidatos individuales. Hoy en día parece haber indicios de tal frustración entre los votantes alemanes, por ejemplo 23. En otros países, los recientes movimientos a favor de permitir la votación directa a personas individuales, han dado como resultado campa­ñas que en algunos áspectos se asemejan al modelo americano. En Italia, por ejemplo, donde los ciudadanos votan ahora a candidatos individuales para la Cámara de los Diputados, hubo algunos casos de candidatos que montaron campañas publicitarias contra otros de su propio partido 24. A escala nacio­nal, la introducción de la votación directa en la elección del Primer Ministro en Israel, ha llevado a una campaña altamente personalizada y centrada en los medios, familiar desde hace tiempo en los EE. UU.

Además de la personalización, el proceso de modernización puede tam­bién cambiar la forma de atraer votantes a los partidos políticos. Cada vez más, los partidos centran susesfuerzos gnJa.televisión, ya que ésta constitu­ye un medió de alcance nacional capaz de llegar a todos los sectores del electorado. Los partidos que triunfan en las democracias modernas pueden encontrarse con el hecho de que las mismas estrategias que llevan al éxito hacen que sus compromisos ideológicos se vuelvan borrosos e indistintos, y su discusión sobre problemas y sus soluciones se hace vaga y general para no alienar innecesariamente a ninguna parte del electorado. Esta tendencia se

23 Schoenbach, K., ob. c it24 M ancini, P., ob. c it

ha hecho notar en varios países con largas tradiciones de política movida por ideologías. En Israel y Suecia, esta tendencia ha sido citada como causa de la creciente insatisfacción de los votantes con los partidos políticos que parecen ahora carecer de interés por ofrecer soluciones concretas y específi­cas a los problemas de los votantes 25.

Así que, quizás permanezca igual la posición estructural de los partidos políticos en el proceso de modernización, pero su carácter y su relación con los votantes puede verse formada de manera diferente por las fuerzas que conducen a la democracia centrada en los medios de comunicación.

Cambios en el Gobierno

La democracia centrada en los medios también parece tener consecuen­cias para los gobiernos, jfcomo ya hemos visto, el proceso de modernización puede inducir a los gobiernos a intentar mantener su popularidad buscando una constante y favorable atención de los medios de comunicación. Gober­nar se convierte en una actividad más pública y visible que antes.|Para los ciudadanos, el gobierno deja de ser una burocracia grande e impersonal, va­gamente comprensible y se convierte en una actividad más fácil de abarcar para sus conocimientos, ejercida a la vista del público por personas que éste ve con regularidad en televisión y sobre las que se forma fuertes opiniones.

Cuando el gobierno se hace más visible para los ciudadanos, éstos pue­den llegar a esperar más cle é]. Uno de los resultados de una intensa cobertu­ra informativa puede ser a veces indeseables presiones sobre el gobierno exi­giéndole reacciones rápidas a los acontecimientos, creación de nuevos programas como si éstos, sobre la marcha, proporcionaran soluciones inme­diatas a los problemas y dejarse ver tomando posturas decididas en cada asunto y preocupación que surge. Falta de soluciones rápidas o imagen de inactividad, puede ser la causa de pérdida de apoyo por parte de un público impaciente. De forma paralela, cuando el gobierno se somete al imperativo de la modernización de ser visto actuando y tomando posturas en un cre­ciente número de materias y acontecimientos, el público puede llegar a creer que cada vez más ámbitos de la vida pasan a ser, en cierta manera, responsa­bilidad del gobierno. Es decir, para el público, en connivencia con el gobier­no centrado en los medios, los atributos del gobierno se hacen más amplios. Cuando el gobierno resulta ser incapaz de cumplir estas nuevas y más gran­des expectativas, un creciente número de votantes puede desinteresarse con la política y tratar el proceso político con escepticismo.

25 Asard, E., y Bennett, W. L., Regulating the Marketplace o f Ideas: Tax Reform and Election Rhe­toric in Sweden and the United States, U ppsala University, U ppsala, 1992.

Esto no quiere decir que todas las posibles consecuencias de ^ d e m o ­cracia centrada en los medios sean preocupantes. Al contrario, un proceso que hace qlie íoirciudadanos sesientan más enterados sobre los asuntos del gobierno y los líderes políticos y más implicados en las actividades del go­bierno! es, con certeza, saludable para la democracia. Tampoco podemos

"clear que estas consecuencias sean necesariamente inevitables o que vayan a tener la misma forma en cada país que atraviesa el proceso de moderniza­ción. Aquí repetiré lo que dije al principio: a pesar de las similitudes, las ins­tituciones y procedimientos políticos del gobierno están siempre adaptados y reflejan sus únicos contextos nacionales y culturales.

He intentado describir un modelo general, cuyos indicios parecen estar emergiendo en muchos países y en muchos contextos culturales diferentes. Creo que es importante el reconocimiento de este modelo, ya que implica unos cambios fundamentales en el carácter de las instituciones y procedi­mientos democráticos. Entre estas instituciones se encuentran, por supuesto, los parlamentos. Para concluir, me gustaría indicar brevemente unas cuantas maneras en las que las fuerzas puestas en juego por la modernización pue­den afectar la relación de los parlamentos con la opinión pública.

DEMOCRACIA CENTRADA EN LOS MEDIOS Y EL ESTÍMULO PARA EL GOBIERNO DEMOCRÁTICO

Los cambios que una democracia centrada en los medios puede suponer para elgobierno, para los medios de comunicación, sus relaciones mutuas y las relaciones de ambos con el público, pueden tener consecuencias muy sig- m 5cati¿as..Es demasiado pronto para saber con certeza cuales serán estas consecuencias, y por supuesto, éstas tienen formas distintas en diferentes países. Sin embargo, basándonos en lo que hemos dicho hasta ahora, pode­mos darnos cuenta de la profundidad de estas consecuencias si tenemos en cuenta, qué llega a ver y saber el público sobre el gobierno en una democra­cia moderna, siguiendo las noticias en los medios informativos. Creo, que el proceso de modernización conduce a unos marcos informativos que mues­tran las actuaciones del gobierno, que están en conflicto con procesos nor­males de un gobierno democrático. Esta opinión general puede ser ilustrada con los siguientes tres ejemplos.

En primer lugar, hay un antagonismo entre ios procedimientos funda- mentaks de, un gobiemp democráticq, que consisteij en la.negociación y el compromiso, y las narraciones del periodismo profesional que intenta des­cribir los acontecimientos en términos de conflicto y dramatismo. En conse­cuencia, las convenciones óMfnáñás dél periodismo profesional no sirven bien para dar al público una imagen exacta y completa de los procedimien­

tos de funcionamiento de un gobierno. Además, los reportajes que informan sobre los debates parlamentarios en términos de conflicto y oposición pue­den frustrar los esfuerzos encaminados hacia la negociación y el compromi­so, dificultando seriamente las tareas del gobierno.

En segundo lugar, hay una contradicción entre las formas de actuqqipji m᧠comunes parados gobiernos parlamentarios, que son conjuntas,.coope­rativas v colectiyas..y. la preferencia de las formas narrativas de los. medios modernos por la personalización y atribución de causalidad a los individuos y no a grupos. Esta oposición puede llevar a unos reportajes que insisten en representar acciones parlamentarias como resultados de los esfuerzos de victoriosos héroes individuales, cuando en realidad lo más frecuente es que las acciones sean resultado de esfuerzos comunes de muchos individuos.

Hay una tercera contradicción entre el marco temporal de la acción par­lamentaria, en el que el proceso de toma de decisiones con frecuencia evolu­ciona lentamente en el tiempo a partir de intercambios y compromisos cuir dudosamente negociados, y la preferencia de la narración de los medios modernos por acciones y. soluciones rápidas;" Los procesos deliberativos son minuciosos y, con frecuencia, duran mucho tiempo. Representados en la na­rración de los medios modernos, pueden parecer ineficientes, insensibles y como estrategias destinadas simplemente a evitar tomar las acciones necesa­rias.

Estas contradicciones sugieren que los procesos esenciales de gobierno democrático no se adaptan bien a las expectativas y recompensas de la de­mocracia centrada en los medios. Las tensiones entre las formas parlamenta­rias y la política centrada en los medios piieden conducir á unas consecuen­cias indeseables. El público puede decepcionarse con lo que percibe como una forma fastidiosa de gÓBernarqüe'preñéréTiplazar y discutir las cosas en vez de actuar, y en la que los individuos pueden parecer estar escondiéndose detrás de las estructuras institucionales para evitar afrontar las responsabili­dades por sus actuaciones. Cuando los dirigentes intentan evitar la decep­ción del público, el modelo moderno puede llevarles a desarrollar lo que en realidad son procesos paralelos de gobernar, uno llevado a cabo fuera de la vista del público y consistente en los procesos normales de negociación, co­laboración y deliberación, y otro, expuesto para el público y centrado en los esfuerzos de individuos por superar los conflictos y producir acciones rápi­das. Cuando las líneas que separan los procesos privados de los públicos se vuelven borrosas, lo que es inevitable cuando los dirigentes individuales le­vantan el telón para mostrar las actividades de entre los bastidores para ga­nar una atención favorable por parte de los medios para ellos mismos y para sus programas, el gobierno puede inmovilizarse y no ser capaz de actuar de ninguna manera.

En cualquier clase de futuro que podamos imaginar, parece que los pro­

cesos parlamentarios se tendrán que enfrentar a retos difíciles en su travesía por las demandas de la democracia centrada en los medios. Creo, que este es el amplio contexto en que mejor podemos entender las fuerzas que están formando las relaciones entre los parlamentos y la opinión pública. Recono­ciendo las fuerzas presentes en este amplio contexto puede ayudarnos a pen­sar con más claridad y con mejores resultados sobre las formas de nutrir y fortalecer las institucippes_politicas en-el incierto y volátil mundo de la de­mocracia moderna.. Y este es uno de los retos a los que los investigadores en comunicación política se enfrentan en la actualidad.

C a p ít u l o 2

LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA CIUDADANÍA

P eter G o l d i n g y W e n d y M o n k

INTRODUCCION

Uno de los peligros de la expansión de los estudios sobre los medios e investigación en comunicación es su alejamiento de los temas claves de las humanidades y las ciencias sociales. Con frecuencia celebramos el desa­rrollo de nuestro campo, sus florecientes facultades, dinámicas revistas y asociaciones académicas y su evidente popularidad entre los estudiantes. Pero la profesionalización y la consecuente autonomía académica son potencialmente problemáticas. La comunicación política ha conservado mejor que otras áreas dentro del campo, un sentido de las más amplias cuestiones de la política y programas dentro de las cuales funciona la co­municación. Pero deberíamos ser cautelosos con las tentaciones de la so­beranía conceptual.

En este capítulo queremos llamar la atención sobre la contribución de las investigaciones en comunicación a una de las cuestiones claves dentro del más amplio terreno de la sociología política, concretamente el problema de la ciudadanía. El término implica una implicación activa de los habitantes de un territorio, en especial nación-estado, en la gestión del poder y la auto­ridad. Las personas que habitan dentro de las fronteras de un Estado y por Tanto gozan de un definido status de ciudadanos, y de hecho, las personas con derecho a tal status por su nacimiento, con independencia de su lugar de residencia, asumen los derechos y los deberes en forma de un contrato entre ellos y el Estado. Para ejercer sus derechos la gente requiere información. Necesita entender y seguir las actuaciones y deliberaciones de los que eligen para que gobiernen y de los que son considerados como futuros gobernan­tes. Necesitan estimar los valores relativos y posibles consecuencias de dife­rentes opciones políticas y considerar los comentarios y opiniones a favor y

en contra de tales iniciativas. Tampoco podemos restar importancia a su ne­cesidad de articular sus puntos de vista de manera que les haga visibles y les permita influir sobre los que ejercen el poder y la autoridad.

Así que, los ciudadanos no sólo requieren, sino también asumen el flujo de información. En una sociedad moderna y compleja este-flujo está-necesa- riamente dpminá3o~pqr[los medios de comunicación de masas. Ninguno de nosotros vive en una sociedad parecida a la polis ateniense. Nuestro conoci­miento de los líderes políticos y viceversa, pasa por el filtro de los medios y es indirecto. Incluso en los más complejos y maduros Estados modernos pocas personas leen asiduamente boletines parlamentarios, manifiestos de partidos o estudios políticos. A la mayoría estos papeles les llegan de segun­da y tercera mano. Por tanto, para entender el funcionamiento de este proce­so recurrimos al estudio de la comunicación política, objeto de este volu­men. Estos temas han sido destacados recientemente por el renovado interés en la noción de esfera pública,-especialmente en el sentido desarrollado por el teórico alemán Jurgen HabermasJ: Existen dos razones para este fenóme- uo. En primer lugar, según Habérmas, el desarrollo de la prensa constituye un elemento clave en la evolución de la esfera pública, y su progreso en el si- *lo veinte cobra mucha importancia en su pesimista relato de la re-feudaliza- ción de la vida pública. En segundo lugar, la crisis en los servicios de infor­mación públicos, y en realidad en el sector público en general, en muchos países de Europa Occidental, ha incrementado el deseo de una base teórica para la construcción de un nuevo sentido de la división entre lo público y Jo privado. La noción de un forum para un debate racional, abierto y crítico so­bre los procesos públicos, inevitablemente suena como una explicación de la posibilidad de tal esfera pública. Simplificando, como señala Dahlgren, «La esfera pública es un concepto que en el contexto de la sociedad contemporá­nea indica como y en qué medida los medios de comunicación, especial­mente en su papel periodístico, pueden ayudar a los ciudadanos a conocer el mundo, debatir sus reacciones y tomar decisiones conscientes sobre el modo de actuar» 2.

Así que la cuestión de la ciudadanía está en el centro del estudio de la comunicación política. Dentro de esta cuestión está la imagen de un ciuda­dano informado. En una situación ideal, este personaje lee, escucha y ve un variado abanico de información política. Después de una considera­

1 Habermas, J., Historia y Crítica de la Opinión Pública. La transformación estructural de la vida pública. Gustavo Gili. Baracelona, 1994.4.* edición.

Golding, P., «The Mass M edia and the Public Sphere:.the Crisis o f Information in the «Informa­tion Society», en S. Edgell, S. Walklate y G. W illiam s(Eds.), D ebating the Future o f the Public Sphere, Adershot, Avebury, 1995.

1 Dahlgren, P., «Introduction», en D . Dahlgren y C. Sparks, (Eds.), Communicaction and citi­zenship: Journalism and the Public Sphere in the New Media Age, Routledge, Londres, 1991, p. 1.

ción racional, él o ella ejerce sus derechos y deberes ciudadanos. La metá­fora que usamos en otras publicaciones es la de un supermercado, en el que el votante pasea entre las estanterías llenas de ideas y opciones políti­cas calculando hábilmente los balances de costes y beneficios y las virtu­des comparativas de paquetes ideológicos en oferta. Una vez llenado el ca­rrito, el ciudadano camina hacia la caja electoral con su voto en la mano 3. Hay dos problemas con este cuadro tentador. En primer lugar, el objeto del ejercicio puede no ser exactamente el ejercicio del voto. En segundo lugar, el ciudadano-comprador puede estar ejerciendo su elección bajo una significante coacción. Siguiendo con nuestra metáfora podemos decir que no todo el mundo puede entrar en la misma tienda. Algunos se pue­den permitir carritos más grandes y mejor abastecidos. Las estanterías es­tán lejos de estar llenas y hay muchos artículos que nunca llegan a estar ex­puestos en los muebles de delante. Algunos resultan ser muy diferentes de los relucientes productos que prom eten los envoltorios 4.

Estas grandes cuestiones fueron, de muchas maneras, los fundamentos de los modernos estudios de comunicación de masas. Debe decirse, que la historia de los estudios de comunicación política tiene sus raíces en el cam­biante concepto de ciudadanía. El crecimiento de las masivas sociedades urbanas trajo consigo el tem or por la estabilidad del orden social moderno. A medida que la población crecía y se concentraba en conjuntos urbanos organizados alrededor de los núcleos de producción industrial, forzaron su entrada en la agenda las cuestiones de desigualdad y derechos políticos, fo­mentadas teóricamente por las revoluciones Americana y Francesa, y en realidad por las demandas pragmáticas de gobernar una sociedad moderna. El miedo a las masas urbanas y el creciente potencial político de las clases trabajadoras en la Europa del siglo diecinueve, han producido tanto pro­gramas políticos coherentes, como una variedad de explicaciones teóricas de las transiciones que los observados querían definir. Se mantenía que el paso de la «solidaridad orgánica» a la «mecánica», de «gemeinschaft» a «ge- sellschaft» significaba un avance irreversible en la estructura y el carácter de la modernidad. Una de las características de este cambio fue la noción de la «sociedad masa», en la que grandes poblaciones individualizadas ha­bitaban paisajes urbanos de un potencial desolador y amenazador. Una pa­ranoia romántica sobre estos cambios se apodera de los trabajos de escrito­res como Ortega y Gasset entre otros.

Hay dos apreciaciones del papel de los medios en este gran cambio. Por un lado, como mantienen muchas versiones de la teoría de la sociedad

3 D eacon, D . y P. Golding, Taxation and Representation: Political Communication, the Media and the Poll Tax, John L ibbey, L ondres, 1994 , p. 1.

4 Idem.

de masas, han sido un elemento aglutinador de una sociedad, por lo de­más, fragmentada. «Individuos solitarios», de otra manera separados de la integración en la sociedad y en la comunidad, han conectado con la socie­dad a través del consumo común de los «símbolos maestros de integra­ción» proporcionados por los medios, en especial medios de entreteni­miento como la radio y el cine. Desde otro punto de vista, los medios fueron un instrumento peligroso de poder potencialmente tiránico ejerci­do por personas dominantes sobre las masas manipulables. Las lecciones del hitlerismo, junto con la destilación de la psicología de grupo freudiana y las teorías sobre las multitudes, crearon una potente imagen de los me­dios como mecanismo latente de construcción del totalitarismo social. Muchos trabajos pioneros en los estudios sobre la comunicación política trataron de estas grandes cuestiones, tanto en los Estados Unidos, como en E u ro p a5.

Empíricamente, una gran parte de los primeros y en realidad también recientes estudios, se concentró en las elecciones. Es comprensible que el alto perfil de las actividades que rodean la vida política, los cambios a cor­to plazo, con frecuencia dramáticos que producen las elecciones, hayan atraído la mayor parte de estos estudios. E n realidad, muchos estudios clá­sicos de comunicación política de gran influencia tienen sus raíces en este tipo de investigación6. No obstante, es obvio, que este tipo de trabajos se ocupa de las facetas altamente inusuales y anormales de la vida política. La intensidad y el realzamiento de la comunicación política durante los pe­riodos electorales hace que ésta sea atípica tanto en el aspecto de produc­ción como de consumo de comunicaciones políticas, como bien explican otros capítulos de este volumen. E n este capítulo queremos concentrarnos en l á segunda limitación de nuestro modelo ideal, y en particular quere­mos examinar tres cambios en el ambiente comunicativo del ciudadano europeo que hacen que la «compra política» sea menos abierta y extensa de lo que sugeriría el ideal. Estos cambios son: primero, el declive de los servicios públicos de información; segundo, el crecimiento del «estado de relaciones públicas»; y tercero, el impacto de la nueva «desigualdad infor­mativa».

5 B ram son, L., E l C on tex toP o liticodelaS ocio log ia , I.E.P. M adrid, 1965 (1.* de. V . 0 . 1961).6 Lazarfeld, P. F.; B. Berellson, and H . Gaudet, The Peoples Choice: H ow the Voter M akes up H is

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Com m unications, Free Press, 1955 .

VIDA Y MUERTE DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE INFORMACIÓN

En toda Europa predominaba un modelo de servicios de información, con frecuencia siguiendo el precedente histórico de la BBC, que hoy en día está invariablemente amenazado. Los elementos claves de este modelo in­cluyen financiación pública, frecuentemente indirecta, de un servicio inde­pendiente del estado pero regulado por unos estatutos, comprometido por éstos y por su ideología, a ofrecer, en el interés público, una información de alta calidad. Con independencia de las variaciones locales sobre el tema, el desarrollo de nuevas tecnologías competitivas que facilitan múltiples canales de distribución y una producción más barata, junto con los crecientes costes de las grandes burocracias y la implantación en muchos países de unos regí­menes políticos inclinados ideológicamente hacia la supresión de regulacio­nes y privatización, han colocado este modelo en la línea de fuego.

Hasta los primeros años ochenta los servicios informativos estatales, fi­nanciados por el estado, tenían poca o ninguna competencia en países como Francia, Italia y Alemania. Estas instituciones informativas con frecuencia estaban en gran armonía, intencionalmente o por razones fiduciarias, con la política del gobierno, y de hecho, como en la Francia Gaullista, constituían un instrumento de la política del Estado. En los últimos años la financiación de los servicios informativos en Europa ha cambiado con rapidez. Un cre­ciente número de instituciones informativas del sector/antes totalmente pú­blico, hoy en día reciben una financiación mixta o han pasado bruscamente a Una financiación privada.

Én esta tendencia es significativo el paso a la publicidad y las suscripcio­nes como medios de sostenimiento. En la actualidad son los principales me­dios de financiación de cadenas como TVNZ de Nueva Zelanda, y más cer­ca la F2 y F3 en Francia, RAI en Italia, ARD y ZFD en Alemania y NOS en Holanda. A continuación de esta tendencia, (y pocos dudarán de la relación causal directa), viene un marcado cambio en la oferta de programas de estas cadenas. Existe una correlación directa entre la financiación por cuotas obli­gatorias de conexión (canon) * en un extremo y la financiación por ingresos publicitarios en el otro, y la proporción de programas de producción propia que se puede permitir la institución emisora.

Por ejemplo, en Francia, durante los años 80 aparecieron tres nuevos ca­nales comerciales; Canal Plus, La Cinq y la M6. Además, TF1 fue privatiza- da en 1986. Ha habido una intensa presión sobre la F2 y F3, cuyos volumen de publicidad e ingresos están controlados. Constantemente aumentaba la

* En algunos países los ciudadanos tienen que pagar una cuota por el hecho de tener televi­sión.

programación más popular. En Alemania, la ARD y ZDF se encontraron con la competencia del Satl y la RTL. Inevitablemente, perdieron parte del mercado, y en 1992 se vieron forzadas a subir las cuotas obligatorias de co­nexión en un 25 %. Siguen buscando financiación alternativa adicional a tra­vés de patrocinios, por ejemplo.

La misma BBC experimentó un intenso examen a medida que su entor­no se fragmentaba y liberalizaba. Las firmes propuestas del gobierno británi­co para la BBC, publicadas en julio de 1994, han sido consideradas menos draconianas y radicales de lo esperado. La Carta Corporativa fue renovada para diez años, hasta el 2007, y la cuotas obligatorias de conexión van a se­guir siendo la base de sus finanzas. La BBC recibió un apoyo clamoroso como la piedra angular del servicio público de difusión en el Reino Unido. No obstante, un examen más minucioso sugeriría una visión un poco menos optimista. El sistema de cuotas obligatorias de conexión, cuya actualización será considerada en 1996-7, está garantizado sólo por cinco años, y no los diez de la vigencia de la Carta, con una sugerencia de que «a más largo plazo puede ser posible la transferencia de algunos de los servicios de la BBC a un sistema de suscripción». Esencialmente, el creciente flirteo de la BBC con el comercialismo está destinado a convertirse en plena asociación. La visión del gobierno prevé la BBC como una « empresa internacional multimedia». Se cambiará la legislación para que la BBC pueda ofrecer servicios comer­ciales bajo los auspicios de los cuerpos reglamentarios de la emisión comer­cial, incluyendo satélite, cable, y servicios terrestres.

La respuesta inmediata a esta apuesta por la expansión comercial vendrá de fuera. La joint ventiire de la BBC y el conglomerado de comunicaciones Pearsons para lanzar dos nuevos satélites europeos tiene un fuerte apoyo por parte del gobierno. La única identidad en el mercado de la BBC y su re­putación, hacen que sea un socio potencialmente atractivo para el capital riesgo en las comunicaciones internacionales. Pero a medida que tiene cada vez más éxito generando ingresos de esta manera, se evapora la justificación de las cuotas domésticas obligatorias. A la inversa, si no puede entremezclar las subvenciones de las nuevas actividades comerciales con los ingresos por cuotas, no podrá explotar su producción y los recursos del stock de progra­mas. En la práctica, esto es imposible. Las dos cosas no pueden ser separa­das, y la transformación de la Corporación en un organización dirigida se­gún reglas comerciales es irresistible.

Históricamente, la misión de los servicios públicos de difusión, con in- dependenciá de’sú forma de financiación, consistía en ofrecer una gama de material independiente de las presiones del mercado encaminadas á atraer ^a rím as audjencigis. Sin embargo, los servicios públicos de difusión en toda Europa se ven cada vez más forzados a reconsiderar los costes de esta mi- Isión medidos con vistas a la probabilidad de su supervivencia. El ciudadano-

espectador tiene que asumir que el sistema regido por las leyes del mercado asegurará la diversidad y extensión de la información política, garantizada anteriormente por un estatuto o carta. Sin embargo la experiencia previa sólo puede sugerir una consideración irónica de tales esperanzas.

EL ESTADO Y EL CIUDADANO: LA OFENSIVA DE LAS RELACIONES PÚBLICAS]

Todos los gobiernos quieren informar a los ciudadanos sobre sus inicia­tivas y sus programas políticos. Pero la experiencia de las dos últimas déca­das en la mayoría de las sociedades occidentales industrializadas ha mostra­do una explosión de flujo de información procedente del gobierno en forma de-lo que Blumer llama el. «modernn .prrwcn piihli™» \ La elaboración de información en forma de sermón yjpersuasión ha utilizado los recursos y metodologías del marketing a una escala sin precedentes. Podemos ilustrar esta tendencia en el caso de Gran Bretaña.

En 1946 fue creada, partiendo del Ministerio de Información, la Oficina Central de Información (COI). El establecimiento de este cuerpo especiali­zado que se ocupaba de gestionar la información, demostró la creciente de­manda de profesionales de prensa y publicidad procedentes de los departa­mentos del gobierno en un momento en el que Gran Bretaña estaba recuperándose de la II Guerra Mundial. En ese mismo año se creó una nue­va clase de funcionarios, Oficiales de Información, un paso con vistas al fu­turo, ya que a finales de los 40 la demanda de los servicios de la COI por parte de las divisiones de información de los departamentos gubernamenta­les, superaba la capacidad de la COI para satisfacerlas 8.

Tradicionalmente, la publicidad gubernamental ha adoptado varias for- mas. En primer lugar, campañas de.jiinformaciQn^pública». que describían y explicábanlas políticas v servicios eubernamentales en beneficio del público (tales como los beneficios de la seguridad social que se podían reclamar y la formación profesional); en segundo lugar, cancanas¡.de«persuasión social», por ejemplo las de disuadir a los conductores borrachos y de ahorro domés­tico de energía; y en tercer lugar, la «publicidad de reclutamiento» p ara las fuerzas armadas, profesores, enfermeras y otros trabajadores del sector pú­blico.

Esta grandes campañas son realizadas, sobre todo, por GIS, el Servicio

7 Blumer, J. «Elections, the M edia and the M odern Publicity Process», en M. Ferguson (Ed.), Public Communications: the N ew Imperatives, Sage, L ondres, 1990.

8 Para un análisis histórico de las relaciones públicas del gobierno británico, ver: Tulloch, J., «Policing the Public Sphere - the British M achinery o f N ew s Management», en Media, Culture and Society, vol 15, (3), pp. 363-384 .

Gubernamental de Información, una organización que reúne a 1300 espe­cialistas de comunicación. Casi todos los departamentos del Gobierno, agencias y organismos públicos tienen sus propios gabinetes de prensa. Mu­chos tienen además personal de comunicación especializado en publicidad. Más de 300 especialistas del GIS trabajan en la COI que desempeña las fun­ciones de un servicio central de publicidad. Además de ocuparse de la publi­cidad (trabajo directo en campañas, adquisición de espacios publicitarios y capacidad de negociar grandes descuentos debido a las grandes sumas que maneja), la COI edita, diseña e imprime más de 1500 folletos diferentes, posters y prospectos, organiza conferencias y stands en exposiciones y tam­bién hace películas y videos (COI, 1994). Además, el GIS también contrata una amplia gama de servicios de publicidad y relaciones públicas de agen­cias ajenas al gobierno, empleando para campañas específicas las mejores agencias londinenses, tales como Leo Burnett, BMP DDB Needham and D’Arcy Masius Benton and Bowles (DMB&B).

Desde la subida al poder del Gobierno conservador en 1979, la publici­dad gubernamental y las actividades de Relaciones Públicas han aumentado considerablemente. En los años ochenta la COI y su trabajo experimentaron una transformación (de la que hablaremos más adelante) junto con un subs­tancial aumento de presupuestos para publicidad (Cuadro 1).

Durante los últimos diez años el gasto ha aumentado en cantidades subs­tanciales en casi todos los Departamentos. En el caso de Transportes y De­fensa los presupuestos han sido duplicados y muestran el crecimiento más bajo. El Ministerio del Interior ha triplicado su gasto, pero es más notable el incremento de las cantidades gastadas por los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación, Educación y el de Empleo, a lo que volveremos más adelante.

Estos incrementos de gastos han sido causa de gran preocupación y críti­ca en ciertas materias. En primer lugar, el mero volumen de dinero público implicado ha hecho que los políticos de la oposición al igual que los contri­buyentes cuestionen la necesidad de tan altos presupuestos. En 1989 esto llevó al Tribunal de Cuentas a elaborar un informe que criticaba al Gobierno por el aumento de costes y por no ser siempre capaz de explicar cómo gasta­ba el dinero. Las criticas en la forma de gastar el dinero vinieron también desde los políticos de la oposición. Un informe del Partido Liberal sugería que la mayor parte de los 73 millones de libras del presupuesto de 1993-94 fue malgastada. El Gobierno había «tirado» el dinero público gastándolo en «una serie de desastrosas campañas publicitarias». El informe dice que por cada 100 libras gastadas en total se gastaron 49 libras en anunciar la «bonifi­cación para los que encuentren trabajo»; que las donaciones de órganos ba­jaron en un 4 % justo un año después de la campaña de concienciación que costó 120 libras por respuesta; que la campaña de ahorro de energía que

1982-83 1986-87 1992-93

M edio ambiente - 4.200 13.400

Transportes 4.648 5.819 9.831

M inisterio de D efensa 3.980 9.020 8.700

Em pleo 360 12.300 8.200

O ficina para los A suntos d e Irlanda del N orte - 3.917 * 7.357

M inisterio del Interior 1.957 5.000 7.345

Sanidad - 7.969 5.053

O ficina para los A suntos de Escocia 386 857 1.366

Educación 6 532 1.086

Oficina para los A suntos de Gales 99 76 427

M inisterio de Agricultura, Pesca y A lim entación 3 54 494

T esoro - 42 ** 174

* datos de 1985-98 ** datos de 1987-88 (Fuente: Hansard, tom os 2 3 4 -5 ,1 9 9 3 ).

costó 6,2 millones de libras resultó ineficaz 9. Estos datos están respaldados por el informe del Tribunal de Cuentas que también critica la campaña gu­bernamental de Crédito familiar, que costó tres millones de libras, por estar «mal concebida» y por «conseguir relativamente poco» 10.

No obstante, la crítica más seria y fundamental iba dirigida a la distor­sión de lo que podemos llamar «información-gubernamental» y «propaganda política». Si observamos la distribución del gasto, veremos que ha habido un cambio de los originales mercados extranjeros hacia la publicidad domésti­ca, incrementos del gasto relacionados con la política económica y social y también en la proximidad de elecciones n . Estos dos últimos puntos pueden verse claramente si observamos el gasto del Departamento de Empleo con

9 Thom pson, A., «It D oesn’t Pay to A dvertise, Say Lib. Dems.», in The Times, (2-8 -94), p. 2.10 Tylee, J., «COI Shops Fight Back», en Campaign,, num. 8, diciembre 1993, pp. 1-2.11 Franklin, B., Packaging Politics, Edward A rnold, Londres, 1994, p. 102.

más detalle. El gasto sube de forma dramática de 1985-86 a 1986-87 para atender las elecciones de 1987 y otra vez de 1990-91 a 1991-92 para las Elecciones Generales de ese año. Se puede observar subidas parecidas en otras áreas destacadas para el punto de vista electoral. El presupuesto de educación aumentó de 198.900 libras en 1985-86 a 1.065.000 en 1986-87, y de 4.520.000 en 1990-91 a 8.880.000 en 1991-92 12; la situación fue simi­lar en el caso de sanidad, donde los presupuestos subieron de 3.106.000 li­bras (1985-86) a 7.919.000 (1986-87) y en preparación para las elecciones de 1992 de 4.797.000 (1990-91) a 8.085.000 (1991-92) 13.

La promoción.de las políticas del gobierno es también evidente en jas grandes campañas de privatización, que han sido la cuarta área de la publici­dad gubernamental durante los años 80 en concordancia con el objetivo del gobierno de vender al público las industrias nacionalizadas. En 1988-89 el gobierno gastó casi 200 millones de libras en publicidad, de los cuales casi la mitad fueron gastados en anuncios (Tumber, 1993: 39). Las campañas in­cluían:

British Telecom Noviem bre 1984 25 .000 .000 de libras

British Gas Diciem bre 1986 40 .000 .000 de libras

British Airways Febrero 1987 11 .000.000 de libras

British Petroleum Octubre 1987 23 .000 .000 de libras

Agua Septiembre 1989 40 .000 .000 de libras

(Fuente: Franklin,

Al principio se justificó los altos costes y las ambiciosas campañas por el hecho deque él público tenía que ser informado sobre ¿1 procesó de privati­zación: qué era, cómo funcionaba y cómo se podía participar éñ él, però las estadísticas muestran que los costes no han ido bajando. De hecho, las auto­ridades de la administración del agua confirmaron que en el año anterior a su venta gastaron 21,8 millones de libras en publicidad con el fin de prepa­rar el perfil público de la empresa para la privatización 1S.

La última privatización gubernamental fue la de la industria eléctrica y

12 Sutcliffe, J., «PR Machine Revs up to Bury Patten Legacy», en Times Education Supplement, 29-7-94, p. 5.

13 Hansard, tomo 2 34, col. 814.14 Franklin, B., O. cit., p. 103).15 White, M. «L 21 m . Spending on Water Advertising Dishonest», en The Guardian, 26-8-89.

muestra una nueva y sofisticada era para la publicidad de privatizaciones. La venta de la industria eléctrica se realizó en dos partes. La primera tuvo lugar en Marzo de 1991. Como preparación, el gobierno creó dos nuevos organis­mos: National Power y PowerGen, y se esperaba que al crear dos «compa­ñías», el público estaría más dispuesto a invertir en una industria difícil de vender. En la campaña de 1989 fue invertida una generosa cantidad de 76 millones 16. La segunda parte de la venta tuvo lugar en Marzo de 1995. La responsable de la campaña fue WCRS, la segunda en cuanto al crecimiento de las diez primeras agencias de publicidad en el Reino Unido. En realidad, la promoción se convirtió en una especie de desastre de relaciones públicas cuando los enfadados compradores de acciones vieron como sus adquisicio­nes bajaban pocos días después de la emisión de las acciones cuando fue re­velada la orden de la oficina reguladora de electricidad de bajar los precios.

Lo contrario de la promoción activa de información gubernamental es, por supuesto, el secreto, o por lo menos, cierta economía en la difusión de -información pública. Aquí otra vez, el caso británico es saludable. Social Trendsésum publicación anual, realizada por el gobierno, que contiene in­formación sobre la vida social en Gran Bretaña. Para muchos es la Biblia de las estadísticas sociales que es usada por el Parlamento, los medios de comu­nicación y otras partes interesadas. Contiene cifras claves para medir el pro­greso social y económico del país. En 1981 vino una revisión de las estadís­ticas del Gobierno. En consecuencia, el precio de Social Trends se triplicó y el contenido disminuyó substancialmente, con la conveniente desaparición de temas políticamente sensibles, tales como la pobreza, ingresos y desigual­dades. Esto fue acompañado de grandes presiones sobre los directores de estadísticas para que ocultaran o modificaran sus hallazgos y todo el material era cuidadosamente cribado n . Los investigadores tenían que negociar con los departamentos, y las personas que trabajaban en estadística social tanto dentro como fuera del gobierno tenían que revisar lo que decían 1S.

En 1995 la publicación cumplió veinticinco años y se pidió al primer editor que escribiera un artículo introductorio. Al igual que las estadísticas «perjudiciales», su artículo no apareció a causa de su crítica al impacto de los recortes de gastos en estadística durante los años óchente y del efecto negati­vo que éstos tuvieron sobre el contenido de Social Trends. Ya no presenta la imagen «real» de como es la vida.

Los medios británicos han estado bajo presión para reflejar las opinio­nes gubernamentales a través de otras iniciativas. La nominación de Bernard Ingham, entonces secretario de prensa de la Primera Ministra, para el puesto

16 Franklin, B., O. cit., p. 103.17 N issel, M., «Vital Statistics», en New Statesman an d Society, nüm. 2 7 enero, p. 24.18 Central Statistical Office, Family Spending, H M SO, Londres 1994 , p. 96 .

del Director del GIS en 1989, fue punto central de este fenómeno. La des­cripción de las responsabilidades de Ingham incluía tanto las tareas del consejero de la Primera Ministra en los asuntos referentes a los medios, como las de portavoz de todo el gobierno y además, las de reclutamiento y presupuestos del GIS.

Los ciudadanos tienen que tener información para juzgar las acciones e intenciones de los gobernantes. Los indicadores de tales acciones for­man el sistema de información pública que todos los estados han construi­do. Pero para su uso productivo, el sistema, utilizado cada vez más como sistema de promoción y relaciones"publicas, requiere comentarios y críti­cos activos. Aquí tenemos un caso en el que el aumento del volumen. d<?. comunicación pplitica.es. inversamente proporcional a la ilustración del ciudadano,.

COMUNICACIÓN POLÍTICA Y DESIGUALDAD INFORMATIVA

Los ciudadanos exigen y asumen que todos, o por lo menos todos los que responden a la definición de ciudadano, tienen acceso a los recursos requeridqi para ejercer los derechos y deberes del ciudadano. Hubo largos debates políticos sobre los medios de satisfacer esté objetivo. Por ejemplo, ¿requiere esto que el estado garantice los ingresos mínimos o «dividendo social»? E n comunicación surge la cuestión de la capacidad de las perso­nas para actuar como ciudadanos sin toda la gama de informaciones y opi­niones de la que deberían disponer.

Én parte es cuestión de educación. Si a la gente no se le proporcionó el «capital cultural» necesario para obtener y hacer pleno uso de la información política, su potencial como ciudadanos puede ser truncado. Lógicamente, el estado podría sugerir que sin tales habilidades no~selerrtebería otorgar ple­nos derechos de ciudadano. Este razonamiento punitivo y engañoso ha justi­ficado la privación de los derechos ciudadanos en sistemas tales como el apartheid en Sudáfrica. No obstante, también es problema de los sistemas de comunicación, dado que han asumido gran parte de la responsabilidad de poner a nuestro alcance la información política.

En las sociedades occidentales industrializadas, cada vez con más fre­cuencia, las comunicaciones se desarrollan como sistemas comerciales li­beralizados, cuyos productos se ponen a la venta en el mercado. En este sentido se crea una relación directa entre la capacidad de las personas de desempeñar su papel como ciudadanos y su capacidad de comprar en el mercado. En otras palabras, existe una relación entre la pobreza material y la pobrezade información.

Una breve ojeada a la distribución de dos medios de comunicación en el Reino Unido (Cuadro 2) nos ofrece una ilustración de este punto.

Cuadro 2. Posesión de teléfonos y vídeos en grupos seleccionados de ingresos (Reino Unido, 1993)

N ivel de Ingresos (L ibras p o r semana) Teléfonos (%) Videos (%)

80-100 78.7 52,6

175-225 87,7 72,5

475 -5 5 0 98,1 92,8

(Fuente— Central Statistical O ffice) 19

Como se podría esperar, prácticamente todos tienen acceso a la televi­sión, aunque estén aquí disfrazadas las diferencias entre los hogares ricos con un aparato estéreo de última generación y televisores portátiles en cada habitación de la casa, y el pequeño televisor de segunda mano en la salita de sus vecinos menos acaudalados.

Pero si observamos otros artículos, aparecen las diferencias, como está reflejado en el cuadro. Por ejemplo, la posesión de vídeo, aunque bastante común en Gran Bretaña (estimulada en gran medida por la boda real de los primeros años ochenta), lo es mucho más entre los grupos de ingresos más altos. La posesión de aparatos de vídeo se duplicó, pasando del 30 % al 60 % de la población entre los años 1985 y 1990, pero sigue siendo más baja en los hogares más pobres, donde las oportunidades de entretenimiento al­ternativo fuera de casa son menores. Los ordenadores personales, aunque cada vez más asequibles, están muy desigualmente distribuidos entre la po­blación. En 1992, mientras el 6,5 % de hogares con ingresos bajos disponían de un ordenador, la cifra para los hogares con ingresos altos se situaba en 36,9 % 20. Incluso el teléfono, generalmente considerado como artículo um­versalmente asequible, en realidad no está presente en casi uno de cada ocho hogares, sobre todo los de grupos de ingrésos más bajos. De hecho, si segui­mos analizando estas cifras, veremos que la posesión de teléfono es incluso más baja en hogares de pensionistas que viven solos y en los de padres sepa­rados con hijos; justo los grupos que podríamos considerar como los más necesitados de tales facilidades. En el grupo de padres separados con dos o más hijos, la cifra de posesión de teléfono cae al 64 %.

19 Philips, M., «How the cards are stacked», en The Guardian, 15-3-89.20 Golding, P., «Telling Stories: Sociology, Journalism and the Informed Citizen», en European

Journal o f Communications, 1994, vol 9 (4), pp. 461-484 .

A veces se dice que estas diferencias disminuirán con el tiempo, como sucedió con las nuevos «electrodomésticos blancos» en los años cincuenta. Pero esto parece poco probable por dos razones. En primer lugar, es intrín­seco a la naturaleza de estos bienes, que su posesión imparta ventajas acua- mulativas a los que puedan mantenerlos. Esto es así porque estos bienes re­quieren más que un desembolso único. Tienen que ser alimentados. Los ordenadores requieren actualizaciones, software, y complementos tales como impresoras o módem. Los videos necesita^ cintas vírgenes o películas grabadas. Con la cada vez mayor expansión de la televisión por cable y por satélite, la adquisición de los bienes de ocio es más bien periódica en lugar de un sólo desembolso de capital. En segundo lugar, los años cincuenta y se­senta, cuando se popularizó la anterior generación de electrodomésticos, fueron períodos de «boom» y disminución de desigualdades. Es poco proba­ble que estas dinámicas económicas se repitan en el período de estableci­miento de nuevos bienes de comunicación.

Así.quejla comunicación política puede inhibir en lugar de aumentar la ciudadanía, si enfatiza en vez de compensar las desigualdades creadas por otrós aspectos del sistema social. Claramente debemos estudiar este proble­ma, ya que los sistemas de distribución ocupacional y por ingresos de nues­tras sociedades cambian con rapidez junto con el acelerado desarrollo de las tecnologías comunicativas.

A veces se dice de las nuevas tecnologías de la comunicación introducen un nuevo grado de interactividad que, combinado con su velocidad y su total alcance, aumentará la capacidad de recuperación de información para todos los ciudadanos, abriendo al mismo tiempo nuevas posibilidades de «demo­cracia electrónica» 21. En esencia, estas declaraciones prevén dos fenó­menos. En primer lugar, el aumento de la capacidad de las personas de conseguir información remota. El desarrollo de infraestucturas de telecomu­nicación conjugado con un potente software, evoca la imagen de un «Servi­cio de Información Ciudadana» que proporciona todo tipo de información, empezando por el acceso instantáneo a los diarios pensamientos íntimos de los líderes de la nación y hasta diagnósticos de medicina casera 22. En segun­do lugar, la capacidad de interactividad trae consigo la posibilidad no sólo de recuperar información, Tino también de comunicación en dos direccio­nes, en la que el modelo de «comunicación másiva» —unos cuantos hablando a muchos- es suplantada por un red democrática en la que muchos pueden instantáneamente y eficazmente comunicarse con unos pocos!

Por supuesto, estas interpretaciones visionarias de las nuevas tecnologías

21 Arterton, F. C., Teledemocracy: can Technology Protect Democracy?, SA. G E., L ondres, 1987.22 Williams, F. and J. V. Pavlik, (Eds.), The People's right to Know: Media, Democracy, and the

Information Highway, Lawrence Erlbaum A ssociates (L E A ), N ew Jersey, 1994.

de la comunicación reconocen su carácter inherentemente utópico. En la práctica hay que hacer una elección. A pesar de la gran promoción popular que en los Estados Unidos han realizado Ross Perot y el Vicepresidente Al Gore, el uso potencial de estos sistemas solamente pueden llevarse a cabo si son construidos de tal manera, que el acceso a ellos sea comercializado de forma restringida. Esto significa que sin la voluntad política de regularlos y construirlos en forma de servicio más asequible, con toda seguridad sélhcli- háránKacia el mismo modeló de difusión desigual que las tecnologías“ ante­riores;

CONCLUSIÓN: LA COMUNICACIÓN POLÍTICA Y LA CIUDADANÍA

En el núcleo del debate sobre comunicación política y ciudadanía está el papel que asignamos a los receptores de Incomunicación, y en realidad la medida en que restringimos el papel de la gente aTa mera recepción. En esencia, la elección está entre el papel de ciudadano y el de consumidor, Era a los ciudadanos á quieñés“pi^óTcíónábári” sus servicios los pioneros de ser­vicios públicos de difusión de la información. Como dijo Grace Wyndham Goldie, una de las decanas de la información política británica, describiendo los primeros días de la BBC,

En política, la televisión era un factor nuevo; ofrecía nuevas oportunidades y nuevos riesgos para los que ostentaban el poder y para los que a él aspiraban. Mi­llones de gobernados podían, en un instante, ver y juzgar a los gobernantes; los go­bernantes podían dirigirse a millones de individuos simultáneamente y cambiar sus emociones no sólo con sus voces sino también con toda clase de magnetismo personal y autoridad visual que poseían 23.

La visión alternativa mantiene que la mejor manera de dar a las personas acceso a información y comunicación es alentar su producción diversificada y distribución en forma de bienes comercializados, permitiendo a la gente ejercer su elección a través del mercado.

La creciente comercialización de la información política está tratada en otros capítulos del presente volumen, en el contexto de cambio de carácter del mismo proceso político. Lo que tenemos que considerar cuidadosamen­te es la opinión que mantiene que en su búsqueda de expansión y retención de los mercados, las instituciones informativas —lósTñédiós— han puesto “el énfasis en los objetivos comerciales y no en los poíi'tlcOsTEñ este proceso se

23 W yndham G old ie, G., Facing the Nation: Television and Politics, 1936-76, the B odley Head, Londres, 1977, p. 18.

desplazg_su función de conductos de la comunicación política. En el contex­to d é lo s Estados Unidos, Entman ha dicho que el resultado es una «dempr cracia sin ciudadanos», en la que «los medios no han conseguido hacer visi­bles las decisiones del gobierno ni hacer responsables a los líderes en el momento cuando más desesperadamente necesaria era una investigación enérgica24».

Entonces, ¿son consumidores o ciudadanos las audiencias de la comuni­cación? Los gobiernos siempre han actuado basándose en la presunción que el segundo de estos papeles era tanto inevitable como deseable, aunque han sido cautos en cuanto a los resultados. El temor a una inconveniente difu­sión de la información ha sido la base de sistemas de licencias y regulaciones de comunicación desde la aparición de la imprenta. Los gobiernos siempre han regulado la comunicación. Lo hacen en dos niveles, reflejando el carác­ter dual de las instituciones de comunicación como industrias de creciente importancia, y como transmisores de valores e imágenes culturales. Por un lado, los gpbiernos intentan regular las condiciones económicas de ñmeio-

. namien to d e dos-medios. por ejemplo por medio de subvenciones, legisla­ción de monopolios o concesiones y medidas tributarias. Por el otro, los go­biernos regulan los contenidos para patrocinar el material que creen conveniente para eljnlerés» público o popularidad del gobierno o restringir el material considerado perjudicial para la moralidad pública ó cultura na­cional.-

Por tanto, también para los gobiernos la elección de su concepto de co­municación política es contradictoria. Si deciden liberalizar los medios para permitir que las fuerzas del mercado dominen la difusión de la comunica­ción, pueden poner en riesgo algunos de los objetivos ideales de ciudadanía plena e igualitaria. Por otro lado, si imponen reglamentos para asegurar igual y pleno acceso, pueden comprometer la independencia y libertad de acción que las instituciones de comunicación requieren y demandan para servir a las necesidades de los ciudadanos. Es cada vez más importante que los in­vestigadores en comunicación política estudien estas cuestiones para seguir y explicar las cambiantes vinculaciones entre los ciudadanos y la comunica­ción en este final del siglo veinte.

24 Entman, R. M., Democracy without Citizens: the M edia and the Decay o f Am erican Politics, Oxford University Press, N ew York, 1989, p. 4.