UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

INCENTIVOS A LA ACTIVIDAD ECONÓMICA DE TURISMO EN NICARAGUA

Escrito monográfico para optar al grado de Licenciado en Derecho

Autores:

Br. Ghuniher Antonio González Gutiérrez

Br. Jorge Francisco Morales Martínez

Tutor:

Dr. Julio Francisco Báez Cortés

Año académico 2006

ÍNDICE

A. INTRODUCCIÓN

B. MARCO TEÓRICO

CAPÍTULO I..- ANTECEDENTES

CAPÍTULO II.- ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO

CAPÍTULO III.- INCENTIVOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

CAPÍTULO IV.- ACTIVIDAD TURÍSTICA PARA EL DESARROLLO

CAPÍTULO V.- ASPECTOS INTERNACIONALES

C. MARCO METODOLÓGICO

D. DESARROLLO

CAPÍTULO I.- FOMENTO E INCENTIVOS ECONÓMICOS A LA ACTIVIDAD ECONÓMICA DE TURISMO EN

NICARAGUA

CAPÍTULO II.- EVALUACIÓN DE LOS INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO

E. CONCLUSIONES

F. RECOMENDACIONES

G. BIBLIOGRAFÍA

Agradecimientos. Ghuniher A. González G.

A mis padres, cuya comprensión que muchas veces pareciese rayar en la estupidez, ha hecho –para bien o para mal- el hombre que hoy me precio ser. A mi hermana, sencillamente compañeros de aventuras y tragedias… A mi abuela,

quien desde que me enseño a contar nunca ha dejado de enseñarme, y cualquier conocimiento o título que yo pueda obtener, nunca me hará tan sabio como ella.

A mi familia de vida: mis amigos, que los obtuve algún día incierto pero se han quedado para siempre. Abrazos, Victor, Memo, Belén, Michael.

A mi familia política (O, M, D).

A mis camaradas de la Juventud Socialista en Costa Rica… nos separan las distancias, nos unen nuestros sueños. Especialmente a Marce, sin cuya ayuda, paciencia, amistad y camaradería, este trabajo pudiese haber sido posible.

Un abrazo a la distancia camarada, un beso en la mejilla querida amiga.

A la biblioteca de la Universidad de Costa Rica, cuya apertura y accesibilidad son solo añoranzas en nuestras bibliotecas. Es un gran valor acabar con el monopolio y mercantilismo intelectual del que padecen nuestros centros de

documentación..

A toda la gente bella que he conocido en este camino tormentoso que llaman vida, agradezco el sabor que le han dado a mi existencia sin pedir nada a cambio. Abrazo muñecas, Angi, Dany, Elizabeth, Dulce, Cesi, Carla, Tomatito.

Saludos broderes, Leo, Isma, Mari-To, Luis.

A los compañeros de carrera, que aún fuera de la U jamás olvidaré: Eli, Scarleth… un abrazo, una copa, un gesto, una palabra…

A quienes ya no están conmigo. Desearía tanto poder pensar que los veré luego, pero no puedo. Aunque ya no respiran, vivirán en mi mente, en mis sueños, en mi nostalgia, gracias por haber estado aquí, gracias por haberlos

visto, por haberlos tocado… sin mortalidad no seriamos humanos.

Gracias, este ha sido un esfuerzo grande, pero no ha sido el último, cada día que respire pensaré en ustedes, no hay fronteras, no hay límite, no hay muros… fuimos grandes, lo somos aún…

“Yo no creo que sea inevitable el triunfo (…) Y entonces, lo indispensable es luchar, luchar con rabia para triunfar. Porque podemos triunfar. No hay ningún dios que haya fijado que no podemos hacerlo”

Nahuel Moreno

Dedicatoria Ghuniher A. González G.

Este trabajo es solo la culminación de una etapa académica, por lo cual, no considero posea un valor tan trascendente como para dedicarlo a aquellas personas a las cuales aprecio grandemente, pues no es digno

de serles dedicado. En cambio pueden saber que mi cariño, preocupación y entrega siempre serán vuestros.

Aún así, creo que es una prueba clara de interés, esfuerzo y propiedad académica-intelectual de mi parte; que demuestra mi templanza de carácter, algo que para algunos que me rodearon este tiempo resulta

ofensivo y extraño. Para ellos, sobre todo para que aquellos quienes se acercaron disfrazados hacia mí en busca de la confianza y cariño que luego traicionaron vilmente: Este trabajo, que no es la gran cosa para mí

es dedicado a vosotros; como prueba de que aún cayendo me levanto, y aún habiéndome ustedes dado la espalda, lo he logrado. Siempre seré así, sin mascaras. No me queda mas que profesarles una profunda

lastima, sin rencor, solo lastima…

“Hay quienes nacimos para escalar montañas, y hay quienes que, en su afán de ser obstáculos, terminan siendo pisados como piedras en el camino hacia la cima”

ALex Burguess.

“¿Qué es la vida? Un frenesí, ¿Qué es la vida? Una ilusión.

Una sombra, una ficción, y el mayor bien es pequeño.

Que toda la vida es sueño, y los sueños, sueños son.”

Calderón de la Barca

Dedicatoria Jorge F. Morales M.

A la mujer de mi vida, mi Mamá;

toma esto como un poco significante tributo a tu esfuerzo y como una recompensa no pedida por el amor que me has dado… mi aspiración es que cada día seas mas feliz…Te Amo.

Agradecimiento

Jorge F. Morales M.

A mi padre Freddy Morales Ramírez; por que sé que la intensidad de tu ser siempre nos ha dado paz y cariño.

A mi hermanita Lina, a Freddy, William y Julio, mi familia, porque ustedes son mi fundamento, mi respaldo moral y mi fuente de amistad, todos nosotros somos uno.

Y a vos, porque sos el sustento de mi vida y la Arquitecta de mis sueños…esos que vamos a construir.

A. INTRODUCCIÓN

Cada país, posee una política económica determinada. Obviamente Nicaragua no es la excepción. Dentro de

esta política existen muchos aspectos, dentro de los cuales surge como uno de importancia enorme el sistema

Tributario, esto puesto que son los tributos como tal, quienes mantienen al aparato estatal jugando un papel

determinante en la economía interna y externa, y por ende, en la calidad de vida de un país.

El sistema tributario es un mecanismo para garantizar la sobrevivencia del Estado mismo, al igual que las

obras de inversión social, influyendo también en el desarrollo de la actividad empresarial privada. Esto desde

el punto de vista, en que la actividad empresarial es un sujeto activo dentro del sistema tributario.

En el desarrollo de un país, la política económica que un gobierno estipula, es de vital importancia. Dentro de

la planificación económica, existen sectores que son estratégicos para el desarrollo integral de la nación.

Estos sectores son beneficiados de una u otra forma por el gobierno a fin de que se desarrollen ampliamente y

en mejores condiciones, a estos sectores se les denomina de “interés nacional”. Para tal efecto los gobiernos

(no sólo el nuestro) han utilizado al sistema tributario como una palanca para promover el desarrollo de la

actividad empresarial privada en varios sectores específicos como el turismo, las inversiones, zona franca,

etc. Es ahí en donde el poder Tributario del Estado supera su objetivo primario (sustento del aparato estatal y

gasto público), haciendo una transición hacia fines extra-fiscales.

La situación geográfica de Nicaragua le concede un sin número de recursos con atractivo turísticos

susceptibles a ser explotados, por tanto es necesario para impulsar estos atractivos, una serie de normas

especificas para esta actividad, y mas aún una serie de beneficios o facilidades; intentando lograr la atención

de la inversión y darle un marco jurídico de seguridad, con los procedimientos administrativos adecuados, de

la misma manera que se hace con otras actividades de primer orden económico.

Por todo lo anteriormente expuesto pretendemos analizar el Marco Jurídico de los incentivos a la actividad

económica del turismo en Nicaragua en primer lugar; y otros aspectos que de manera conexa se relacionan

con el impacto pragmático de dicho marco jurídico, como la planificación turística, la política de desarrollo,

aspectos internacionales del tema, etc.

Es necesario recalcar que nuestro país no es pionero en la estipulación de estas medidas de fomento, lejos de

eso, son mecanismo que son promovidos incluso por los grandes organismos financieros de orden

internacional. Lo que significa que han sido ampliamente estudiados desde el punto de vista doctrinal por

estudiosos del derecho, economía, etc. Su estudio reviste un acercamiento multidisciplinario, que debe ser

tomado en cuenta en su totalidad para poder ilustrarnos acerca de la eficacia total, parcial o nula que puedan

tener las medidas de fomento en un caso determinado.

A.1.- ANTECEDENTES Desde el punto de vista normativo, el tema de la importancia estratégica de la actividad económica del

turismo tiene antecedentes específicos, es decir, en Nicaragua se normó por primera vez con el decreto 520

del 13 de Agosto de 1960, declarando a este sector como de “interés nacional” para establecerlo como un

mecanismo de desarrollo económico. Desde entonces el marco regulador de la actividad turística y los

incentivos a ésta concedidos, ha sufrido varias reformas, derogaciones y creación de nuevas leyes que

estimularan al sector.

Para 1999, se crea la Ley 306 “Ley de Incentivos a la Industria Turística”, con su respectivo reglamento el

Decreto 89-99, normativas que vienen a sentar las bases para la creación de una serie de regulaciones de toda

índole cerrando el círculo legal necesario. Estos cuerpos legales no han escapado a la lamentable costumbre

legislativa de nuestro país, de ser reformados en varias ocasiones hasta la actualidad.

Como podemos observar, la legislación, sobre la cual pretendemos hacer estudio es relativamente reciente.

Por tal motivo los estudios acerca del régimen actual de los incentivos a la actividad turística son bastantes

escasos, lo que no significa que sean inexistentes.

Para realizar la investigación hemos dividido los trabajos relacionados con el tema; división hecha en base a

al criterio de proximidad a nuestro tema en específico, dividiéndolos en 2 categorías:

1. Trabajos sobre los incentivos tributarios en general.

- El trabajo Monográfico realizado por Manuel Antonio Ampié Corrales y Cesar Ernesto Mairena Avilés;

en el cual se trata sobre los incentivos y exoneraciones fiscales.

2. Trabajos sobre incentivos a la actividad turística en específico.

- Los trabajos del Dr. Francisco Olivas Zúñiga, que si bien son distantes en el tiempo, constituyen una

buena referencia para la evolución del tema a estudiar. Los estudios datan de 1974 y 1978.

- El trabajo monográfico realizado por el Lic. Michael Navas Gutiérrez durante la elaboración de su trabajo

monográfico para optar al título de licenciado, en el cual se toca ya en el 2001 el tema de las

exoneraciones al sector turístico, y la propia ley 306.

- El Libro Publicado recientemente en este año, por los autores Marco A. Casanova F., René Vallecillo

Quiroz y Ausberto Casanova Fuentes. En donde se hace un estudio de toda la legislación turística, y en

donde obviamente los incentivos son un tema muy importante.

- El Estudio patrocinado por la Cámara Nacional de Turismo de Nicaragua denominado “Impacto Fiscal del

Turismo en Nicaragua”, que fue llevado a cabo por la Firma Consultora “René Vallecillos Quiroz”.

Estudio que data de Enero del 2006.

- La Consultoría Fiscal realizada para la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia

denominada “Evaluación reciente de La Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones

Fiscales”, llevado a cabo por Daniel Artana a nombre de la FIEL.

Es necesario señalar que no existen estudios que analicen la viabilidad de este régimen de incentivos en

general, algunos, sobre todo los dos últimos hacen aproximaciones sobre algunos aspectos –principalmente

económicos- sobre el régimen de incentivos. Y se limitan a los incentivos de naturaleza tributaria.

Esta claro entonces, que existe una voluntad de los gobiernos (y del nuestro en particular) en incentivar la

actividad turística, pues es de interés nacional y un sector que promete mucho, y que desde años atrás; se ha

manifestado este apoyo en diversas leyes, ya sean generales o específicas.

Pero también apreciamos, que se han dado derogaciones y aprobaciones de nuevas leyes, así como reformas

a las existentes, esto es un reflejo de que las leyes han ido evolucionando ya sea por necesidad legal o por

necesidad contextual.

A.2.- JUSTIFICACIÓN Por lo expuesto, justificamos la necesidad de realizar en la actualidad el presente trabajo, ya que como se

expresó anteriormente, existen estudios sobre el sector turístico en general, así como de las exoneraciones,

pero ninguno que brinde claramente elementos que permitan un análisis minucioso del Marco Legal y

Doctrinario de las medidas de fomento en general y de los incentivos en particular.

En el plano practico, aunque el gobierno pretenda potenciar estas actividades, es necesario conocer si

realmente las medidas son las mas correctas, coyunturales y adecuadas a la realidad económica y social; así

como si su naturaleza jurídica es la mas correcta partiendo de los estudios doctrinarios sobre el tema.

El desarrollo de este sector tan importante, debe sostenerse en una política económica adecuada, por lo que el

actual Marco Jurídico debe ser sujeto de estudios que determinen objetivamente su eficiencia.

Por lo sensible de esta situación, es necesario estudiar como ha evolucionado el marco jurídico regulador de

los incentivos turísticos, y mas aún, poder monitorear su desarrollo. Esto nos dará un instrumento para poder

observar si en los hechos la ley cumple su función, y si no, lograr identificar los principales obstáculos

metodológicos y de fondo que lo impiden.

Que el Estado fomente un sector o rama económica determinada no significa necesariamente un beneficio,

sobre todo cuando se busca un beneficio “nacional”. Más aún, a estos niveles, una ley inadecuada puede

significar un retroceso en la consecución del tan esperado “interés nacional”.

La eficiencia de la ley va íntimamente ligada al contexto social en que tiene vida jurídica. Nos interesa

analizar como se ha desenvuelto la ley, si realmente se puede concluir si ha cumplido el rol para el que fue

creada o no, y en que nivel; pero tampoco podemos obviar que la situación económica en general de nuestro

país se encuentra en transición. Cuando afirmamos esto, nos referimos al Tratado de Libre Comercio que

nuestro país (y Centroamérica) ha firmado con Estados Unidos de Norteamérica. Este tratado podría

modificar no solo el panorama económico, sino también las perspectivas de los sectores económicos más

importantes. Sin duda alguna, el turismo como sector relevante estará afectado directa e indirectamente por

estos los acuerdos, pues representa grandes oportunidades económicas para la inversión.

Es importante saber entonces, hacia donde se dirigirá nuestra legislación acerca de incentivos, y mas aún, si

dentro de estos tratados de Libre comercio prevalecerá el “interés nacional” sobre el interés regional o de

países como Estados Unidos con los que se firmó dichos acuerdos.

A.3.- PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. Ante todo lo expuesto con anterioridad, nos surgen varias interrogantes sobre el Marco Jurídico y Doctrinario

de los incentivos a la actividad turística. Y planteamos el problema de la siguiente forma: ¿El régimen de

Incentivos a la actividad económica de turismo en Nicaragua se adecua a la Naturaleza jurídica

doctrinariamente aceptado de este tipo de medidas? ¿Es posible en la actualidad aproximar criterios que

determinen la efectividad o no de este régimen? ¿Qué aspectos de la actividad turística han potenciado los

incentivos? ¿Qué implicancias económicas se le pueden inferir al programa de incentivos a la actividad

turística?

Se hace necesario aclarar que no pretendemos analizar en el presente estudio, el aspecto procedimental de las

medidas de fomento, es decir, excluimos de nuestro estudio los trámites de carácter burocrático que

corresponden a cada medida de fomento según el caso. Nos concentraremos en los aspectos de carácter

formal, es decir el estudio desde la doctrina, la ubicación de las medidas en la legislación nacional, la

correspondencia entre ambas; y finalmente, cuales son los efectos que en los hechos se pueden apreciar y

atribuir a dicho régimen.

A.4.- OBJETIVO GENERAL Analizar el desarrollo e impacto del marco jurídico regulador de los incentivos económicos a la actividad

económica del Turismo en Nicaragua.

A.5.- OBJETIVOS ESPECÍFICOS Delimitar el marco teórico doctrinario de la actividad administrativa de Fomento en general y del régimen

selectivo de incentivos económicos al Turismo en Nicaragua en particular.

Ilustrar los elementos de la política de desarrollo turístico enfatizando el papel que dentro de ésta juegan

los incentivos económicos.

Relacionar la legislación nacional con los aspectos referidos a la integración económica regional y el

derecho comparado.

Valorar las medidas de fomento que nuestra legislación establece para la actividad económica del Turismo

con respecto a los conceptos teóricos doctrinarios de la materia.

Estimar el impacto de los incentivos económicos para la actividad económica del Turismo en los aspectos

del propio sector y en la economía nacional.

A.6.- HIPÓTESIS. Antes de llevar a cabo los objetivos y poder responder a la pregunta elemental del tema (planteamiento del

problema), es necesario de entrada establecer una perspectiva, es decir, en base al conocimiento que hasta

ahora poseemos esgrimir una Hipótesis. La cual, nos tocará comprobar durante la realización del estudio,

hipótesis que podrá resultar ser acertada o lo contrario, en ambos casos esperamos justificar la validez o no

en la realidad de este postulado.

Nosotros, consideramos entonces que: “Las medidas de Fomento adoptadas por el Estado Nicaragüense para

la actividad turística, han incidido en la atracción de la inversión, y consecuentemente han provocado cierto

desarrollo para el sector en particular y de la economía nacional en general.”

Al desarrollo que nos referimos, esta sujeto a ser cuantificable, cuantificación que en principio dependerá de

muchos factores, como instrumentos, información y modelos disponibles; por lo que no nos atrevemos a

establecer un criterio a priori.

A.7.- RESUMEN Y ESQUEMA. El cumplimiento de los objetivos será vital para que el estudio pueda determinar si la hipótesis es válida, pero

a la vez, para el cumplimiento de dichos objetivos es necesario realizar un esbozo o Marco Teórico que nos

permita adquirir el conocimiento intelectual necesario. Pero este Marco deberá estructurarse de una manera

adecuada para que el estudio sea conducente, nosotros plantemos dividirlo de la siguiente forma:

Marco Teórico

Capítulo I: Antecedentes.

Capítulo II: Actividad Administrativa de Fomento.

Capítulo III: El estudio doctrinario de los Incentivos como instrumento de naturaleza económica, utilizado

para el desarrollo.

Capítulo IV: Estudio del turismo como actividad económica para el desarrollo.

Capítulo V: Aspectos Internacionales

Marco Metodológico.

Capítulo I. Metodología de la Investigación.

Desarrollo:

Capítulo I: Fomento e Incentivos Económicos a la Actividad Económica del Turismo en Nicaragua.

Capítulo II: Evaluación de los Incentivos para el desarrollo.

Capítulo III: Evaluación de la Actividad Turística para el Desarrollo.

En el desarrollo del primer capítulo (Marco Teórico) se pretende en primera instancia abordar cual ha sido el

desarrollo en la historia contemporánea tanto de la intervención estatal en la economía, así como de los

incentivos como una de las herramientas predilectas para dicha intervención.

En segunda instancia, ya remitidos al plano histórico nacional, ilustraremos la evolución legislativa nacional,

dentro de las cuales se encuentran las primeras políticas (reflejadas en leyes) de estimulación al turismo en

nuestro país, haciendo un obligatorio énfasis, en las leyes que otorgaban beneficios y sus aspectos más

relevantes.

En el segundo capítulo (Marco Teórico) se busca aproximarnos a la función administrativa del fomento, que

comprende un sinnúmero de figuras de distinta naturaleza jurídica, y que en definitiva es necesario abordar

para el correcto estudio de los incentivos en específicos.

En el tercer capítulo (Marco Teórico) se hacen aproximaciones doctrinales que ayuden a ubicar a los

incentivos, que son parte de la función administrativa de fomento, en un plano económico. Para tal efecto, se

expone las consideraciones que realizan el derecho fiscal, financiero y tributario sobre éstos, además de

analizar su viabilidad y las condiciones que se deben de procurar para el otorgamiento de dichos beneficios.

El Cuarto Capítulo (Marco Teórico), abarca el estudio de la Actividad Turística, pues los incentivos no

pueden ser estudiados de manera particular, en la medida que se aplican a una actividad económica en

particular; en este caso al turismo. Se debe recordar que muy buena parte de los efectos de los incentivos son

directamente manifestados por el sector al que son concedidos, por lo que no estudiar de cerca la actividad

económica del turismo constituiría un error elemental.

En el Quinto Capítulo (Marco Teórico) se compone de aspectos internacionales relacionados al tema. Dentro

de éstos destaca en importancia las comparaciones de nuestro modelo con legislaciones extranjera.

Igualmente las afectaciones derivadas de los tratados de integración económica suscritos por Nicaragua.

Habiendo proyectado el Marco Teórico, es necesario también, que se establezcan mecanismos que nos

ayuden a procesar la información que se obtenga, o sea, nuestra metodología (Marco Metodológico) y que

define que tipo de estudio haremos para cumplir los objetivos. Esto es vital, ya que aunque la recolección de

la información sea fructífera, un método inadecuado haría inalcanzable los objetivos.

Nosotros hemos planteado el método a utilizar compartimentado de la siguiente forma:

Objetivos Específicos Método Capítulo.

Delimitar el marco teórico doctrinario de la actividad

administrativa de Fomento en general y del régimen

selectivo de incentivos económicos al Turismo en

Nicaragua en particular.

Descriptivo y Explicativo.

Marco Teórico:

Capítulo II y III

Ilustrar los elementos de la política de desarrollo turístico

enfatizando el papel que dentro de esta juegan los

incentivos económicos.

Descriptivo y

Explicativos.

Marco Teórico:

Capítulo V.

Desarrollo:

Capítulo I.

Relacionar la legislación nacional con los aspectos

referidos a la integración económica regional y el

derecho comparado

Descriptivo, Explicativo y

Analógico.

Marco Teórico:

Capítulo V.

Valorar las medidas de fomento que nuestra legislación

establece para la actividad económica del Turismo con

respecto a los conceptos teóricos doctrinarios de la

materia

Descriptivo y Explicativo.

Desarrollo:

Capítulo II

Estimar el impacto de los incentivos económicos para la

actividad económica del Turismo en los aspectos del

propio sector y en la economía nacional

Análisis de

Instrumentos

Cuantitativos de

Medición.

Apreciación

Cualitativa.

Desarrollo:

Capítulo II y III

Igualmente, en el ya citado Desarrollo del Estudio, hemos optado por dividirlo en capítulos, correspondiendo

el primero de ellos al estudio de las políticas estatales de desarrollo en general, y de desarrollo turístico en

particular; así mismo de la ubicación de las distintas medidas y tipos de incentivos dentro de la legislación

nacional.

En el Segundo y Tercer Capítulo (Desarrollo) se busca sentar algunos criterios e indicadores que nos

permiten evaluar el régimen de incentivos desde varios puntos de vistas, que luego de analizar serán la base

fundamental para las conclusiones y recomendaciones de este estudio.

B. MARCO TEÓRICO

CAPÍTULO I.- ANTECEDENTES

Sección I.- POTESTAD ESTATAL DE FOMENTO A TRAVÉS DE LA HISTORIA.

1.- Intervención del Estado en la Economía y Derecho Administrativo

La intervención económica del Estado, como órgano máximo, se presentó hace relativamente poco, y ha

constituido todo un hito en la evolución del derecho y la interrelación de éste con la salvaguarda de la

democracia, salvaguarda que es un verdadero reto en la medida en que se presentan nuevas situaciones

sociales, económica, culturales, etc.

La libertad individual ha sido el mayor logró de la sociedad, este logro que se manifiesta como un derecho de

todos los hombres a partir de la revolución francesa de 1789; ha tenido durante el transcurso de la historia

una relevancia tan importante que ha sido el fundamento del modelo democrático del Estado contemporáneo.

Siendo el pilar de nuestro sistema, el Estado es el obligado a mantener la libertad individual como columna

de la civilización. Es mas, en torno a la libertad individual es que los Estados adquirieron durante la segunda

mitad del siglo XIX su carácter “democrático”. Ese siglo marco el inicio del Estado Liberal de Derecho, que

en el plano económico fue reforzado por el Liberalismo de Adan Smith, y la concepción económica del

Estado que se abstiene de intervenir en la economía y que deja el rumbo de esta a la “mano invisible del

mercado”.

Esta concepción “Liberal”, tiene que ser revisada ya en el siglo XX, luego de las catástrofes económicas a

que condujeron la falta de una mínima planificación económica, verbo y gracia de esto fue la crisis de 1929,

que costó mas de treinta años revertir. Situaciones de crisis económicas que guiaron al estallido de la

Segunda Guerra Mundial con los ya conocidos resultados.

La necesidad de la intervención del Estado en la Actividad Económica, entonces, se hace cada vez más

indispensable para mantener no solo la estabilidad macroeconómica, sino incluso el equilibrio social. Las

posiciones doctrinarias frente a la intervención necesaria por parte del Estado, hicieron hincapié en el peligro

de incurrir en violaciones a la libertad individual.

El Estado, según esta nueva realidad tendrá que ampliar su papel e intervenir mas profundamente, a fin de ir

mas allá de simplemente garantizar el orden público (actividad de policía), procurando atender y satisfacer

una serie de nuevas necesidades y exigencias de la comunidad, que también son de interés público.1

La intervención estatal en la economía, presupone la necesidad de analizar este nuevo “poder del estado” con

respecto a la libertad individual. ZANOBINI señala que “la extensión mayor o menor de la ingerencia y su

penetración más o menos profunda en la esfera de la libertad individual depende en parte de circunstancias

prácticas y contingentes y en una parte mucho mayor de las tendencias políticas en que están inspiradas

cada uno de los ordenes”.2

Este debate que es relativamente nuevo3, se profundiza debido a la coexistencia por más de 60 años del siglo

XX de dos modelos económicos y estatales contrapuestos: el capitalismo y el socialismo. Al respecto muchos

autores como FRAGA, FUEYO, MASPETIOL, señalan que la planificación estatal de la economía no es

compatible con la libertad individual, y que la primera atenta contra la última. Entre las razones que justifican

este criterio podemos señalar: el detrimento que la planificación causaría a la cultura y la libertad4, que la

antitesis intervencionismo-libertad producirá inevitablemente el sacrificio de la segunda en virtud de la

primera5.

Ante estos argumentos BAENA DEL ALCÁZAR señala: “el Estado nuevo, al menos el Estado democrático,

atiende como siempre a la protección de la libertad, pero de libertades nuevas que se centran en el campo

económico y social y que reclaman una intervención creadora por parte del Estado”6. Estas nuevas

libertades que el Estado debe salvaguardar implican repercusiones sobre las libertades tradicionales sobre

1 ESCOLA, Héctor Jorge “Compendio de Derecho Administrativo” Vol. II 1984. Buenos Aires, Argentina Pág. 858. 2 ZANOBINI. “Corso di diritto ammnisitrativo”, Vol. V, 3ra Edición. Milán, 1959, Pág. 407 citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano“Régimen jurídico de la Intervención administrativa del Estado”. Madrid 1966, Pág. 155. 3 GARRIDO FALLA, en 1966 en la 4ta Edición de su “Tratado de Derecho Administrativo”, habría de señalar que “el intento de superar la antitesis intervencionismo-libertad constituye un tópico de la literatura reciente”. 4 FRAGA IRIBARNE, “Planificación y orden jurídico-político” Revista de Estudios Políticos, núm. 80, Madrid, 1955, Pág. 14 citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Op Cit., Pág. 156. 5 FUEYO. “La nacionalización como instrumento socialista el sistema de libertades” Revista de Administración Pública, núm. 3, páginas 271 y sig. citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Op Cit, Pág. 157. 6 BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano“Régimen Jurídico de la Intervención Administrativa en la Economía”, 1966. Madrid, España Pág. 158

todo las referidas al campo económico, y que –como señalamos- se debe al desarrollo de la industria y el

comercio.

La nueva realidad impone nuevas facultades y obligaciones al Estado, pero también crea objetivamente un

aumento de poder del mismo, en cuanto a la concentración en las manos del estado no solo del poder político

–único en el Estado Liberal de Derecho-, sino que ahora también el poder económico; con lo que aumenta

extraordinariamente el poder de presión sobre el individuo7. El poder económico antes diseminado en su

totalidad entre los empresarios capitalistas, se transfiere parcialmente al Estado, y una vez transferida

aumenta potencialmente. La nueva función de planificar, es tan importante, que autores como SÁNCHEZ

AGESTA8, lo señalan como un nuevo poder del Estado, tomando en cuenta la magnitud de la importancia que

en las actuales economías tiene la nueva función. Incluso algunos doctrinarios la ubican –esta planificación-

como un nuevo poder formal a la misma altura de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial9.

Este aumento del poder estatal es ambivalente, en la medida que no sólo es cuantitativo, sino que también

cualitativo, ya que para garantizar una intervención eficiente se necesita mayor centralización y coordinación.

Los efectos sobre el Derecho Administrativo de esta nueva atribución del Estado se manifiestan en varios

aspectos. El primero de ellos, se refiere al carácter de la Administración, que ahora tiene una dualidad.

Dualidad que se origina en el carácter intervencionista que los poderes del Estado adoptan, versus la

neutralidad que caracterizó a éstos en la primera etapa del Estado liberal moderno. O sea, la pervivencia

necesaria de muchos aspectos del modelo tradicional, hace necesaria la conjugación de ambas funciones.

BAENA DEL ALCÁZAR señala al respecto: “la nueva administración no va a mantener ya una postura laissez

faire, sino que va intentar transformar o conformar la sociedad con objeto de conseguir un mayor desarrollo

económico y una mejor distribución de la renta nacional (…)”.10

Esta dualidad no dejó de significar inconvenientes objetivos. La administración tradicional mantiene

sujeciones muchas veces incompatibles con los nuevos fines. También provoca inconvenientes de carácter

7 TREVES, “Lo Stato de benessere” Revista “Cultura e Scuola” diciembre de 1962 – febrero 1963, núm. 6 Pág. 216 y 217 citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 158. 8 SÁNCHEZ AGESTA, “Planificación económica y régimen político”. Revista de Administración Pública, núm. 3, Pág. 35 citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Op Cit. Pág. 159. 9 CELIER “Droit public et vie économique”. 1949. Presses Universitaires de Frances. Paris, Francia. Pág. 23 citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 160 10 BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 162.

técnico, el asumir nuevos fines, significa un personal administrativo con una preparación mas profunda y

amplia de la que se requería en el Estado liberal.

Aún más que la dualidad, el problema de la garantía de la libertad, ha sido el tema de mayor estudio por los

doctrinarios del derecho administrativo. Obvio, ya que esta rama del Derecho funda su existencia

precisamente en las relaciones entre los individuos y el ser omnipotente y omnipresente que es el Estado.

GARRIDO FALLA señala que a pesar del cambio, en lo que respecta al respeto a la libertad: “el esquema

formal de este derecho puede reputarse intacto si bien los contenidos han adquirido una concentración que

nunca conocieron las épocas anteriores”.11 Se destaca la salvaguarda de aquel derecho, pero al mismo

tiempo reconoce que el contenido de las relaciones efectivamente ya no es el mismo. Este cambio entonces,

tendrá que afectar el derecho a la libertad, o más bien la concepción subjetiva de ese derecho. BAENA DEL

ALCÁZAR señala oportunamente al respecto que: “No se trata ya de proteger la libertad burguesa de

industria y comercio que puede estimarse desaparecida, al menos entendiéndola como se entendía en el siglo

XIX, sino de las repercusiones de la libertad de industria y comercio en la libertad humana. La libertad de

comercio y de industria es un derecho individual al mismo tiempo que un elemento objetivo del orden

económico”. 12

Autores como TREVES sostienen que esta nueva concepción del Estado, el Estado de bienestar, produce una

pérdida de sentido jurídico en la actuación administrativa; y más aún que este modelo se asemeja –con las

obvias distancias de tiempo y contenido- al Estado Interventor de la época mercantilista. Según aquel autor,

el nuevo Estado tiene la potestad de aplicar medidas económicas, pero éstas medidas tienen repercusiones

más allá de lo estrictamente propio de la materia, lo cual significa una restricción de la libertad humana.13

Estas concepciones de Estado de Bienestar y de Derecho que parecen reñir, son las que deben conjugarse de

la manera adecuada para garantizar, por un lado que el Estado asegure el mayor número de bienes a mayor

número de personas, y por el otro, que se refuerce las libertades civiles y políticas de todos, así como

garantizar la participación de todos los ciudadanos en la imposición de las restricciones que les afectarán.

11 GARRIDO FALLA, “Las Transformaciones del Régimen Administrativo” 1962. Madrid, España Pág. 12 citado por BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit., Pág. 163. 12 BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 164 13 TREVES, Op. Cit. Pág. 214 y sig.

Los retos planteados por esta transición aún son objeto de estudio. Es importante conocer la importancia de

dicha transición. El cambio ha sido radical, GARRIDO FALLA lo resume de la siguiente manera: “(...) mientras

el Estado abstencionista, que constriñe sus propios fines a la elemental atención de garantizar el orden

público, limita sus actividades a la de policía, el Estado Social de nuestros días se preocupa de montar un

sistema de servicios públicos capaz de satisfacer con sus prestaciones las necesidades que actualmente se

sienten como públicas.”14

La evolución del derecho y de la propia economía hace necesaria esta conjugación, sobre todo si tenemos en

cuenta que “el hombre de nuestros días no pide a los poderes políticos seguridad en vez de libertad, sino

seguridad además de libertad”.15

2.- Fomento: Instrumento de Intervención estatal en la Economía

El fomento es un importante instrumento en la intervención del Estado en la economía, y es base del presente

estudio, por lo que realizaremos algunas acotaciones que ilustren la evolución de esta potestad estatal a lo

largo de la historia.

Las técnicas administrativas de fomento, poseen antecedentes lejanos, ya eran conocidas durante la Edad

Media, por lo menos lo que se refiere a construcción de obras públicas. El concepto es mejor desarrollado

durante el nepotismo ilustrado, donde ya aparece en la legislación con un alcance general es a inicios del

siglo XVIII.16

En sus principios, la actividad de fomento se confundía con la actividad de policía y su derecho (ius politiae)

y comprendía toda la actividad administrativa que se incluía en la competencia del monarca. La distinción

entre ambas actividades (policía y fomento) se da cuando se distinguió entre la policía de orden y la policía

de bienestar o prosperidad (cura promovendae salutis), cuyo contenido era todas aquellas actividades que no

entraban dentro de la policía y seguridad.17

14 GARRIDO FALLA, Manuel “Tratado de Derecho Administrativo” Vol. II 2002 Madrid, España. Pág. 358 15 BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit., Pág. 166. 16 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 858 17 WONG ON¸ María Gabriela “Incentivos Fiscales como Incentivo Estatal” Tesis para optar al grado de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 1998. Pág. 10

Durante la Edad Moderna, cuando el Estado asume su concepción actual de Nación-Estado, se produce una

concentración de los poderes militares, burocráticos y económicos en dicha unidad de acción política. Los

medios de autoridad y administración que permanecían en poder privado, se transformaron en propiedad

pública. Esta transformación conllevó la existencia de un sistema tributario de fomento más fuerte que

proveyese de los ingresos suficientes para sostener al ejército, la burocracia y demás funciones del Estado.

El desarrollo del fomento dentro del Estado moderno, como hemos señalado, esta directamente relacionado

con el contexto económico-político. Así, podemos ilustrar el papel de estas medidas en los diferentes

momentos que se han sucedido en la historia.18

2.1. Liberalismo.

Los lineamientos del pensamiento liberal eran: limitación extrema de los gastos públicos, equilibrio anual del

presupuesto financiero, neutralidad de las imposiciones, diferenciación entre finanzas ordinarias y

extraordinarias, y condena a la inflación monetaria.

Se extendió hasta la Primera Guerra Mundial. Suponía la superioridad de la iniciativa privada, reduciendo la

acción del Estado al cumplimiento de funciones esenciales y más necesarias; se limitaba a cubrir los gastos

públicos propios de sus funciones y a distribuir las cargas equitativamente entre los habitantes. Durante el

siglo XIX, la finalidad de fomento se convierte en una de las primordiales del Estado.

La no intervención del Estado se basaba en el lineamiento del liberalismo, que supone que las imposiciones

no deben afectar los precios del mercado, los tributos debían de causar la menor incomodidad posible al

contribuyente.

Esta etapa del liberalismo se caracteriza por el excesivo individualismo, en contra posición surge la posición

socialista, que mantiene la realización del individuo como meta de la actividad política y administrativa, pero

que es alcanzable únicamente a través de la sociedad, fortaleciéndose así el concepto de interés público. Esto

fue la base ideológica de las nacionalizaciones y las limitaciones a la propiedad privada.

18 ÍDEM.

2.2. Intervencionismo

Surge ante el fracaso del principio de libre competencia propugnado por el liberalismo. El Estado se ve

obligado a intervenir para evitar abusos del liberalismo, y por ello se utilizan técnicas incentivantes para

orientar la actividad privada hacia la consecución de objetivos definidos por la Administración Pública.

El Estado lo que pretendió fue promover la participación privada, concediendo diversos incentivos

financieros y el propio régimen fiscal. Esta época se caracteriza por el incremento de los tributos, debido a

los gastos en que incurrían los Estado por la guerra y las erogaciones de tipo social (subsidios familiares).

Igualmente el Estado no asumió un papel directivo en la economía, por cuanto no pretendía alterar el régimen

económico, sino solamente modificar sus efectos.

El auge de la actividad de fomento se da con la aparición del moderno Estado Social de Derecho, en donde el

Estado procura la satisfacción de las necesidades y exigencias sociales a través de un estímulo.

2.3. Dirigismo.

Se desarrolla posteriormente a la Segunda Guerra Mundial, se caracteriza por la acción paralela de un

capitalismo poderoso y de una clase obrera homogénea e influyente social y políticamente. La prosperidad

social es adoptada como la finalidad primordial del nuevo Estado, que se pretende conseguir a través de los

servicios públicos eficientes, medidas para el desarrollo económico y el aumento de la renta nacional. Un

objetivo de la política estatal en esta etapa era la adopción de medidas para fomentar el desarrollo económico

del país.

2.4. Neoliberalismo

Esta concepción apunta a volver a los postulados del liberalismo, eliminando la intervención estatal en lo

relacionado con muchos de los servicios referentes a las necesidades públicas. Uno de sus ideales es el

incentivo a la iniciativa individual sin la intervención directa del Estado. Se produce en esta etapa una

economía de mercado con intervención estatal en ciertas variables económicas, disminución del sector

público paralelo a un proceso de privatización de empresas del Estado, reducción del déficit presupuestario y

mayor eficacia en la recaudación.

Sección II.- INCENTIVOS EN LA HISTORIA CONTEMPORÁNEA

1.- Aproximación Histórico-Social

Para ubicarnos en el tema de los incentivos, es preciso, realizar un acercamiento histórico que guíe a una

comprensión en términos generales de su utilización y cual ha sido su origen histórico. Es a partir del siglo

pasado que esta figura ha cobrado valor y repunte, pero sería muy general dejar hasta ahí su origen y carácter.

Es necesario profundizar más, pues creemos que han existido dos etapas más o menos uniformes en su

evolución.

Tenemos que antes de la Segunda Guerra Mundial, la figura como tal de los incentivos existió en las

economías. Este periodo, se ubica en una etapa que se caracterizó por el fortalecimiento de las economías en

auge, como la norteamericana, británica e incluso la alemana. Recalcando que estas potencias se

desarrollaron como tal a partir del proceso de industrialización que arranco a mediados del siglo XIX, y que

se reforzó con el surgimiento de los trusts y la fusión de los capitales financieros e industriales, vigorizándose

mas con la expansión de los mercados, y mas aún con los avances de las ciencias (ferrocarriles,

comunicaciones, energía eléctrica, la naciente aviación, etc.).

Sin embargo, en esta etapa, las economías no muestran mayor interacción entre ellas de forma organizada, es

decir las relaciones comerciales eran meras transacciones y no había una regulación de este comercio a gran

escala19; esto es fácilmente explicable, pues los países industrializados muestran una brecha amplísima sobre

los demás países en un atraso bastante profundo casi semicolonial.

Uno de los hitos importantes en este periodo es el “crack” de la economía norteamericana en 1929 / 1930.

Esto fue una señal, la sobreproducción de la gran potencia y la ausencia de mercados donde comercializarlos

condujeron a la peor crisis económica de toda su historia. Esto hace ver la necesidad de interrelacionar

productos y mercados entre las naciones industrializadas y las no industrializadas, la cual debe ser promovida

por medio de la atribución Estatal.

19 Por ejemplo, los prestamos a países, no los concedían organismos pues no existían, sino que eran meras transacciones con bancos internacionales, e incluso gobiernos.

Luego de la Segunda Mundial, en el ambiente de los acuerdos de paz es que se crea un marco jurídico y

organizaciones de carácter internacional, que tendrán que salvaguardar la paz, el orden internacional e

incluso las relaciones comerciales.

Dentro de estas organizaciones encontramos, la ONU, como espacio de negociación entre los distintos países.

La OTAN y el Pacto de Varsovia, como correlatos militares de la bipolaridad (EEUU – URSS). Además, las

instituciones financieras surgidas de la Conferencia de Bretton Woods (FMI), que buscaba tener mecanismos

para paliar las crisis económicas y así evitar los derrumbes económicos como el de 1929 / 1930.

Luego del conflicto bélico mundial, es que viene la reconstrucción de Europa y Japón y el surgimiento del

Plan Marshall, esto condujo a una etapa de crecimiento económico sostenido de los grandes países, y un

auge económico más o menos general en el continente americano. El periodo de Post Guerra (1950-1970) ha

sido el más loable económicamente de la historia, incluso en nuestro país. Esto se puede observar claramente

en nuestro país y en la región centroamericana en general: “Entre 1958 y 1975 la extensión de carreteras

pavimentadas y el número de teléfonos por habitante prácticamente se triplicó. Fenómeno parecido

aconteció con la capacidad portuaria, mientras que la generación eléctrica (medida en GHw) aumentó casi

15 veces. También mejoraron algunos indicadores sociales. Así, se amplió el porcentaje de población con

acceso al agua potable y se elevaron las expectativas de vida al nacer.”20

Ese orden mundial establecido a mediados y finales de los cuarenta, ha venido sufriendo transformaciones

desde el colapso/derrumbe de la URSS y los ex estados obreros del este europeos. Las organizaciones

financieras han cobrado mas importancia (FMI) y además se crean nuevas instituciones que se encargar de

regular el comercio internacional (GATT, OMC).

Esta evolución obviamente fue el embrión ya a mediados del siglo pasado, del fenómeno de globalización e

integración económica de finales del siglo XX e inicios del actual milenio. Esto acrecentado –como se vio-

por el carácter unipolar del mundo, luego de la desaparición de la URSS como punto de referencia político-

económica.

20 CEPAL, “Incentivos Tributarios, Ahorro e Inversión en Centroamérica” 13 de octubre de 1999. Pág. 147

2.- Incentivos a través de las etapas.

Con respecto a los incentivos, su aplicación y finalidad han estado en dependencia del contexto histórico en

que se encuentren las naciones.

De mediados de siglo para atrás, cada economía en términos generales, se desarrollaba según las capacidades

de cada país, no existían organismos supra nacionales que dictasen la política económica. Los incentivos, no

jugaban un papel de “alentador”, mas bien jugaban un papel “desalentador proteccionista”, pues ante la

invasión de los productos extranjeros; los gobierno por medio de éstos protegían la producción nacional, ya

sea de productos o de las materias primas. Así evitaban el desmoronamiento de los empresarios nacionales.

Se trató entonces, de medidas para salvar “la industria nacional”, no de estimular el surgimiento de industrias

diversas o de crear un desarrollo económico. Es decir, inicialmente revestían formas primarias,

proteccionistas, consistentes habitualmente en meros subsidios o aportaciones estatales a determinadas

actividades por lo general manufactureras.

En la década de los cincuenta, por ejemplo, la ley de incentivos a inversiones en Guatemala21 beneficiaba

únicamente a las empresas que tuvieran participación de capital local. En El Salvador, esta restricción iba

mas allá, pues estipulaba para la concesión del estímulo, no solo la participación local, sino que ésta fuese al

menos del 55% del capital total. Esto denota, que dentro de los objetivos de la política de estímulo no existía

una actitud definida con respecto a la función que debe desempeñar el capital extranjero directo en su

estrategia de desarrollo.22

Otro ejemplo válido del papel proteccionista que se le atribuyó a los incentivos en gran parte del siglo

pasado, fue su inclusión en el modelo de Sustitución de Importaciones, que pretendía reducir el déficit de la

Balanza de Pagos disminuyendo las importaciones. Para ello era necesario por un lado fomentar la industria

nacional para asumir las necesidades de productos importados; y por otro, limitar la cantidad de materias

primas importadas por la industria nacional, el fomento a la exportaciones fuera del área centroamericana no

recibió atención similar23. La misma ley de Guatemala variaba el grado de exención directamente de acuerdo

con el porcentaje de materias primas nacionales utilizadas. En países como México y Filipinas, se establecía

21 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, “Decreto 459: Ley de Desarrollo Industrial”, 11 de diciembre de 1947. Reformada por el Decreto 885 del 25 de abril de 1952. 22 HELLER, Jack y KAUFFMAN, Kenneth “Incentivos Fiscales para el Desarrollo Industrial” 1965. México D. F., México. Pág. 148 23 CEPAL, Op. Cit. Pág. 78

un porcentaje mínimo de los artículos que entran en costos directos de producción, que debían ser de

procedencia nacional.

Luego del periodo de post guerra (1975 en adelante), es que se profundiza en el ordenamiento de las

economías a nivel global. En esta tarea de “ordenar” las relaciones económicas, es que se ve la necesidad del

desarrollo de los países mas atrasados, a fin de que los países industrializados puedan expandir sus capitales,

así como crear las condiciones de mercados necesarias para introducir sus productos. Se ve una relación

reciproca: es decir, los países más pobres necesitan desarrollarse, y los países industrializados necesitan

expandir capitales y mercados. En este sentido, los países centroamericanos introdujeron reformas

económicas “con objeto de alentar las exportaciones y disminuir el sesgo anti-exportador asociado a la

sustitución de importaciones.”24 Este proceso se ve acelerado en los años ochenta fruto de la profunda crisis

que provocó el desplome del precio de los productos tradicionales de exportación, sufriendo el comercio

centroamericano un fuerte deterioro, así los países del área centroamericana apuntan a la consecución de un

nuevo modelo de desarrollo, que se ve acrecentado en el caso particular de Centroamérica por el desastre

económico heredado por las guerras civiles en el área, y es así que: “Después de un largo periodo de

proteccionismo, en los noventa los países centroamericanos adoptaron un modelo de desarrollo liderado por

las exportaciones.”25

Entonces, el desarrollo de los países pasará por crear las condiciones para crear industrias y atraer la

inversión extranjera; así como el fomento de las exportaciones fuera del área centroamericana. “Se

reforzaron los instrumentos de política económica que se venían aplicando desde la década anterior,

mientras se ponía en marcha un programa de reducción de la protección arancelaria a fin de disminuir el

sesgo a favor de la sustitución de importaciones”. Esta reforma arancelaria inicia en Costa Rica en 1986 y se

completa la primera fase en todos los países centroamericanos a inicios de la década de los años 90.26

Muestra de ello es que a partir de 1991, nuestro país así como los del istmo, firmantes de la Declaración de

Guatemala adoptaron como pautas principales: “el libre comercio interno y externo, la apertura externa de

la economía, la transformación productiva, y la mayor participación en el comercio internacional, con

énfasis en el desarrollo de las exportaciones.”27 Esta expansión de las exportaciones condujo a una

24 IBIDEM, Pág. 146 25 AGOSÍN, Manuel R. y otros, “Globalización, liberalización y desarrollo humano sostenible en Nicaragua” (2000) PNUD/UNCTAD. 26 CEPAL, Op. Cit. Pág. 149 27 SOLÓRZANO DELGADILLO, Orlando, “Implementación de Reformas de Política Económica en Nicaragua: Temas Principales y Estratégicos” (2000) PNUD/UNCTAD. Pág. 1

importante diversificación en todos los países, en donde se desatacan sectores de importancia económica

como la maquila, así como otros productos livianos, el turismo, el camarón, las frutas, las hortalizas y las

plantas ornamentales. Es decir: “(…) los países centroamericanos diversificaron exitosamente sus

exportaciones hacia sectores relacionados con sus ventajas comparativas en recursos naturales y mano de

obra no calificada. En consecuencia, la proporción de las exportaciones tradicionales se redujo

apreciablemente en todos los países de la región.”28

Esta es la segunda generación de incentivos, que surge como reacción a los costos en términos de eficiencia

de la primera (proteccionismo), y se orientó al fomento de exportaciones no tradicionales a terceros

mercados. En el caso centroamericano, la CEPAL señala: “(…) en el trenio 1990-1992, en una parte

significativa de la economía centroamericana se asocia la cancelación de un conjunto significativo de

exoneraciones y deducciones al reforzamiento de los regímenes de fomento y las exportaciones no

tradicionales.” 29

Aquí es en donde los incentivos económicos aparecen como un instrumento fundamental para alcanzar el

objetivo desarrollista. GIAMPIETRO BORRÁS señala: “Las ansias y necesidades de los pueblos rezagados de

acceder al desarrollo económico y social como objetivo final y trascendente (…) condujo a los Estados a

idear procedimientos, arbitrios, expedientes, en fin, instrumentos tendientes a su consecución entre los

cuales se encuentran los llamados incentivos o estímulos o alicientes económicos en general y los tributarios

en particular.”30

Ya en esta etapa, el carácter de los incentivos, no será el de “desalentador proteccionista” que tuvieron antes

de la Segunda Guerra Mundial. Toma las características y adopta la finalidad “alentadora” que en la

actualidad conocemos. Este nuevo papel alentador de los incentivos, se refiere a la consecución de Inversión

Extranjera Directa (IED); esta política de apertura y de creación de nuevas industrias tuvo resultados en la

segunda mitad de la década pasada, así tenemos que: “La inversión extranjera aumento significativamente de

1997 a 1999, aunque se localiza principalmente en las actividades comerciales, turismo, servicios bancarios,

energía, construcción y en las zonas francas industriales.”31

28 AGOSÍN, Manuel R. y MACHADO, Roberto“Pequeñas economías, grandes desafíos: Políticas económicas para el Desarrollo” (2004) BID Washington D.C., Estados Unidos de América. Pág. 45 29 CEPAL, Op. Cit. Pág. 78 y 106 30 GIAMPIETRO BORRÁS, Gabriel “Incentivos Tributarios para el Desarrollo”. 1976 Buenos Aires, Argentina. Pág. 52 31 SOLÓRZANO DELGADILLO, Op. Cit. Pág. 2

3.- Reestructuración del Sistema Tributario.

De las acotaciones anteriormente hechas, podemos distinguir que a través de la historia se puede asumir que

ha sucedido una reestructuración cualitativa del sistema tributario.

En primera instancia, los tributos fueron exclusivamente instrumentos que procuraban ingresos al Estado a

fin de solventar sus gastos. Mas tarde se añade a esta concepción la incidencia económica y aspectos sociales

del país; otorgando al sistema impositivo fines desarrollista, un fin que es extra-fiscal.

Esta primera etapa en la concepción de Estado Moderno corresponde al liberalismo clásico, en la que el

tributo reposaba en el principio de neutralidad, que consistía en que el reparto de las rentas debía de ser justo

y económicamente útil. El carácter de “neutral” se refiere a que éste no modificaba la situación material

relativa comparada de los contribuyentes. Esta posición, en los hechos se vio negada, pues los impuestos

siempre producen efectos económicos. La neutralidad aseguraba que la realidad económica de un país no

puede ser alterada por los impuestos, dado que los recursos obtenidos se destinan exclusivamente a sostener

los servicios públicos existentes.32

La necesidad de crecimiento económico ha sido el factor de mayor influencia en la reestructuración del

sistema tributario, y ambos elementos mantienen una interrelación de dependencia, pues la reestructuración

se hace en pos del crecimiento, y el desarrollo a su vez dependerá en parte, de una correcta estructura

impositiva.

No esta de más señalar, que la reestructuración debe partir de un conocimiento bastante acabado de la

situación y la realidad del sistema impositivo de un país. Ésta exige una precisa y certera armonización, y

adecuación de la realidad económica, social, institucional, de principios jurídicos, filosóficos o incluso

políticos del país donde va implantarse y en la época en la cual se aplicará.

El no intervencionismo que caracterizó la concepción de Estado anteriormente, ha sido sustituido por una

mayor beligerancia de éste en las relaciones económicas, sobre todo apuntando a la consecución de

inversiones y formación de capitales. En la actualidad, es muy difícil que alguien mantenga aquella posición,

aún los más convencidos liberales.

32 WONG ON, Op. Cit. Pág. 60 y 61

Esto lo expresa clara y coherentemente GERLOFF, quien señala: “la moderna política tributaria en la política

de ordenamiento no se dirige solo a metas individuales, sino que busca, además, o aún en primer término,

una estructura del sistema tributario que facilite su empleo como recurso a gran escala, de la política de

coyuntura, en particular la política de ocupación plena (…) El impuesto de ordenamiento tiene su principal

aplicación para dirigir la actividad económica y para influir en producción y consumo, ahorro e inversiones

en magnitud y rumbo”.33

Sección III.- INSTITUCIONES E INCENTIVOS RELATIVOS AL TURISMO EN NICARAGUA

1.- Evolución Histórico-jurídico de los Incentivos a la Actividad Turística en Nicaragua.

En la evolución jurídica de los incentivos como figura, analizaremos las leyes que se sucedieron en nuestra

historia y que condujeron a las actuales leyes. Esta claro que podremos diferenciar varias etapas, teniendo en

cuenta características propias de los ordenamientos. Tomando como premisa el carácter regulador de cada

momento hemos estructurado esta evolución en etapas más o menos definidas:

1.1. Etapa de Gestión. (1936-1959)

Hemos designado esta etapa como “de gestión”, dado que las leyes en este periodo estaban destinadas a crear

instituciones, cuya actividad fundamental de fomento la constituyó la promoción del turismo y la proporción

de los elementos indirectos para el integral desarrollo de esta actividad económica.

Lo que se procura, es descentralizar las funciones ligadas al turismo, este es el primer paso en el proceso de

especialización institucional con respecto a la regulación del turismo. Estas instituciones tendrán un abanico

amplio de facultades, pero podremos observar, que estas son de carácter de gestión, es decir el fin no es

“crear, incentivar actividad turística”, sino promoverla, en palabras simples, hacer como una “agencia

turística estatal”.

Aunque esta es la mística central de estas instituciones, podemos decir que aportan elementos indirectos al

desarrollo de la actividad turística, en el sentido que deben procurar facilidades estructurales que son

indispensables para dicha actividad, como buen estado de vías de acceso; capacitación a hoteles, teatros, etc.

33 GERLOFF, WILHEM “Doctrina de la economía financiera, inserto en Handbuch der Finunzwissenschaft” T II. Pág. 222 y 223. citado por GIAMPIETRO BORRAS, Op. Cit, Pág. 108

A esta etapa pertenece el primer cuerpo jurídico referente a la actividad turística, el Decreto 287 del 29 de

Agosto 1936. El valor es mayormente nominal, en su contenido solo plasma el interés del Gobierno, de las

instituciones del Estado y de las empresas para que se “presten todas las posibilidades a todos los viajeros

del interior del país como a los turistas extranjeros de transito”.34

Crea la “Junta Nacional de Turismo”, en la cual delega la responsabilidad elemental de “Formular los

Estatutos, Reglamentos y Leyes y toda disposición relacionada con el éxito de esta institución”. Se observa

que el legislador deja en las manos de este órgano administrativo, la enorme responsabilidad de “legislar”

sobre todo lo relacionado. Es un elemento significativo, desde el punto de vista que la Junta podrá elaborar

Leyes y Reglamentos, algo que es impensable en la actualidad.

El contenido del Decreto 29635, es una continuación hacia la delimitación clara de la estructuración y

facultades de la “Junta Nacional de Turismo”.

Con respecto a las funciones, señala un sinnúmero que se caracterizan –como señalamos- por tener un

carácter de gestión. Podemos señalar: Fomentar el turismo local o internacional, Ejecutar obras necesarias

para ello, Editar publicaciones de Propaganda, Establecer Oficina General, Interesándose por que las vías de

comunicación se mantengan en buen estado y que se abran otras, sometiendo a quien corresponda y por el

órgano respectivo proyectos de pequeños impuesto para constituir su renta necesaria para los desarrollos de

sus fines y propósitos.

Un elemento necesariamente destacable, es el establecimiento de “pequeños tributos” para el financiamiento

de la Junta. Es curioso, en cuanto a que en esta etapa de gestión, el Estado no interviene directamente en el

desarrollo económico de la industria turística por medio de incentivos hacendistas, crediticios o cambiarios;

mas bien da la facultad de crear estos arbitrios con el fin único de mantener un órgano burocrático.

34 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 287: Fomento y Obras Públicas constituye la Junta Nacional de Turismo” G.D.O. # 189 del 29 de Agosto de 1936 35 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 296: Reglamento para junta nacional de Turismo” G.D.O. # 11 del 16 de enero de 1937.

1.2. Etapa de Incentivos (1960-1979)

El calificativo de “incentivador” lo damos en la medida de que, el Estado, ya otorga beneficios (incentivos)

directos y específicos a la creación de actividad turística. Es destacable, que no existe una línea divisoria en

el tiempo, que marque un brusco cambio de pasar de gestión a la de incentivar.

El proceso tiene sus primeros vestigios en el Decreto No. 520 del 13 de septiembre de 1960, en el cual, si

bien ya se otorgan beneficios tributarios, aún encontramos elementos interesantes que dejan claro que aún no

se encuentra depurada en su totalidad la concepción de “facilitador” del Estado.

El Arto. 3, de este decreto señala que el Poder Ejecutivo tiene la facultad de “Ceder al inversionista previo

tramite de ley, la cantidad de terreno nacional que fuese necesario para la construcción del hotel o centro de

diversión, recibiendo el pago correspondiente en dinero en efectivo o en acciones de la misma inversión”36.

Este texto es sumamente curioso, primero el Poder Ejecutivo puede vender propiedades territoriales que

pertenezcan al Estado, en principio se evidencia que otorgaba un poder profundo de gestión patrimonial, la

cual en la actualidad sería imposible por diversas normas constitucionales, y mas aún, significaría un golpe

muy importante contra la soberanía municipal, la cual se ha desarrollado a través del tiempo.

Pero el aspecto mas llamativo, es que se señala, que el interesado al realizar los pago por la venta de

territorios, podrá hacerlo cediendo acciones al Estado. Esto coloca al Estado en una situación sui generis,

pues pasaría a ser un órgano benefactor, y a la misma vez beneficiario; esto plantea un conflicto de interese

importantísimo.

Estos detalles de la ley, son los que nos obligan a pensar –como dijimos- que no se tenía aún claros el perfil

que debía jugar el Estado en la creación y propiciación de la actividad turística. Por eso se trata de una ley

“transicional” que es un peldaño más hacia la depuración de los incentivos para el Desarrollo como cuerpos

legislativos.

36 CONGRESO NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 520: Declara de Interés nacional las inversiones desde 7 millones de córdobas”. G.D.O. # 184 del 13 de Agosto de 1960. Managua, Nicaragua

Este mismo cuerpo, es novedoso al declarar de “Interés Nacional” las inversiones destinadas a crear turismo,

además constituye el primer instrumento en definir, regular y reglamentar los incentivos tributarios para la

inversión en el sector turístico.

Pero aunque es novedosa, todavía es muy débil en varios aspectos importantes. Resalta que al momento de

definir la materia, únicamente se beneficiarán las inversiones con un monto definido (siete millones de

córdobas37), y más importante aún, que será sobre las inversiones destinadas a la construcción de hoteles o

centros de diversión que fomenten el turismo extranjero, no aludiendo al turismo interno.

Como vemos, no hay una movilidad o plan diferenciado para los montos de inversión. Pero lo mas limitante

es que solo se refiere a la construcción de hoteles y centros de diversión, esto denota lo limitado que

resultaba ser la concepción del legislador con respecto al turismo, pues solo se incentiva el alojamiento y

centros de diversión, que son solo dos elementos del largo abanico de posibilidades que la actividad turística

encierra. Los incentivos que esta ley otorga son de dos tipos.

Incentivos Hacendistas:

Exención de Impuestos sobre el capital y sobre la Renta por 10 años a partir del día que el Ministerio de

Economía declare que el hotel o centro de diversión ha entrado en operación.

Exención de los impuestos directos sobre el capital en el término correspondido entre la ejecución de los

trabajos y la fecha en que empiece a operar el negocio.

Franquicia Aduanera y Consular para la importación en toda clase de materiales, equipos, enseres,

mobiliario, maquinarias y demás artículos destinados exclusivamente a la construcción y montaje del

hotel o centro de diversión y sus anexos.

Con respecto a los Planes de Arbitrios de los municipios, señala que éstos se deben ajustar a esta ley y no

establecer gravámenes similares a los exonerados por esta ley.

Incentivos Crediticios:

Exención de la obligación de hacer depósitos previos para sus importaciones y autorizaciones para hacer uso

de créditos extranjeros.

37 Aunque se señala una excepción, que cuando son áreas de “reconocido atractivo turístico”, el Ministerio de Economía puede con la aprobación del Ministerio de Hacienda, y la Junta Nacional de turismo otorgar los privilegios que esta ley concede cuando el capital a invertir sea menor de los 7 millones, pero nunca a una inversión menor a 1 millón de córdobas.

El Decreto 141138 agrega más incentivos, que son en su totalidad de carácter Crediticios. Pero no son

incentivos que beneficien directamente a los inversionistas en proyectos relacionados al turismo. Se trata de

incentivar indirectamente otorgando beneficios fiscales a aquellas personas que otorguen prestamos a quienes

realicen los proyectos turísticos, que la ley señala taxativamente como construcción de hoteles y centros de

recreación para extranjeros, o sea para aquellos inversionistas que se hayan acogido al Decreto 520.

Los beneficios a las personas o instituciones que otorguen préstamos a favor de los ejecutores de los

proyectos turísticos señalados, consisten en la exención de impuestos sobre bienes mobiliarios desde el día en

que se conceda el crédito y por el término mismo, no pudiendo ser mayor de 20 años.

El préstamo debe reunir 3 requisitos: primero, el interés no debe exceder el 8%, segundo, el plazo no debe ser

menor de 5 años, y último, la cantidad no debe ser menor de un millón de córdobas.

El hecho de que el periodo de los prestamos sea de 5 a 20 años, intuye que la intención de la ley, aparte de

incentivar los prestamos a los ejecutores, es encausar y planificar económicamente el desarrollo de la

actividad turística a un mediano y largo plazo. Esta ley que complementa el Decreto 520, no significa una

evolución con respecto a las limitaciones en término de materia y montos de aquel.

El Decreto 2839, en 1975, reafirma el Decreto 520, y en realidad no establece cambio alguno en lo que

respecta a los incentivos al sector turismo, y la reforma va más bien enfilada, a incluir las inversiones en

infraestructura hospitalaria en los beneficios ya establecidos quince años atrás para el turismo.

Curiosamente, para las inversiones hospitalarias si se establecen una diversificación montos mínimos –lo que

no sucede con la inversión turística-; y los montos varían de acuerdo a la ubicación geográfica del proyecto,

así establece que la mínima inversión para la construcción de hospitales es:

Un millón de córdobas para el Distrito Nacional.

Quinientos mil córdobas para los municipios de Chinandega, León, Masaya, Jinotepe, Diriamba,

Granada, Rivas y Matagalpa.

38 CONGRESO NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 1411: Exención de Impuesto sobre la Renta y Bienes Mobiliarios sobre prestamos para fomentar el Turismo” G.D.O. # 94 del 2 de Mayo de 1967. Managua, Nicaragua. 39PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA“Decreto 28: Reforma al Decreto Legislativo No. 520 del 5 de Agosto de 1960 relativo declarar de Interés Nacional construcción de Hoteles y Centros de Diversión”. G.D.O. # 163 del 22 de julio de 1975. Managua, Nicaragua.

Cien mil córdobas para cualquier otro municipio.

Es valido resaltar, que entre los meses de mayo y junio de 1974 se llevó a cabo una misión de asistencia

técnica de la división de desarrollo turístico de la Secretaría General de la Organización de Estados

Americanos. Esta misión emitió un sinnúmero de recomendaciones, dentro de las cuales podemos destacar

dos:

Sanción de una Ley de Turismo.

Sanción de una Ley de Incentivos.40

Desde el Decreto 520 de 1960 hasta 1979, el desarrollo legislativo en materia de incentivos tributarios

vinculados a la actividad turística no es muy acelerado. Las limitaciones del decreto de 1960 aún persistían

hasta 1979 y no había señal de que se pretendiera por parte del legislador profundizar en el

perfeccionamiento de una ley más moderna y especializada.

1.3. Etapa de Economía Mixta (1979-1990)

En 1979, se da la caída del Régimen “Somocista” por la Revolución Popular liderada por el Frente Sandinista

de Liberación Nacional. Esto supuso la creación de un nuevo orden jurídico-legal, que fue de profundo

impacto, pues hubo cambio no solo de Gobierno, sino de Régimen.

El primer cuerpo legislativo relacionado con la materia es el Decreto No. 16141, en la cual se crea el Instituto

Nicaragüense de Turismo como ente con autonomía. En lo que se refiere incentivos, no ofrece mayor

novedad al tratarse de una ley con carácter orgánico. Si es importante resaltar que esta ley establece los

conceptos básicos como el de “turista”, y mas importante aún el de “Empresa Turísticas”.

Esto es un paso importante, porque las materias consideradas como turismo eran –como ya se vio- limitadas

en la época anterior. Así se define a los “Turistas” en el artículo 2342 de la ley, y define a las “Empresas

Turísticas” en el artículo 29 que reza textualmente: “Artículo 29.-Se consideran Empresas Turísticas las

siguientes: a) Agencias de Viajes y Operadores de Turismo nacionales o extranjeros; b) Hoteles, moteles,

40 OLIVAS ZÚÑIGA, Francisco José “Legislación y Estudios Turísticos” 1978. Managua, Nicaragua Pág. 09 41 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA. “Decreto No 161: Ley Creadora del Instituto nicaragüense de turismo” G.D.O. # 62 del 20 de Noviembre de 1979. Managua, Nicaragua. 42Artículo 23.- Se entiende por turista: a) Al nacional y el extranjero residente que, con fines de recree, deporte, salud, estudio, vacaciones, religión, misiones y reuniones, se traslade de un lugar a otro de la República; y b) El extranjero que con los mismos fines ingresó al país.

pensiones, y demás centros de hospedaje; c) Comedores, Restaurantes, Cafeterías y similares; d) Clubes

nocturnos, discotecas y similares; e) Industrias y artesanía típica, y establecimientos comerciales dedicados

al expendio de esos productos; f) Empresas y taxis de transporte turístico; g) Empresas y campamentos que

exploten turística mente la caza y la pesca; h) Las empresas comerciales de información, de propaganda y

de publicidad turística, e i) Cualquier otra actividad relacionada con el turismo, a juicio del Instituto.”

El Decreto No 75043 crea la Corporación de Turismo de Nicaragua (COTUR). Esto obedece al modelo de

economía mixta, siendo ésta el órgano estatal encargado de administras las Empresas de Servicios Turísticos

propiedad del Estado y que presten cualquier servicio comprendido en las Actividades Turísticas ya

señaladas en el Decreto No 161.

Esta ley no aborda o define incentivos para la actividad turística, sobre todo porque es el Estado quien

monopoliza el ejercicio de las actividades productivas. Las empresas cuyo giro productivo se enmarca en el

turismo, y que pasaron al control estatal, son puestas a la orden de la COTUR la que se encargará de

supervisar y procurar su correcta productividad.

El análisis de los postulados de esta ley son importantes, en tanto, expresan claramente el carácter de

“economía mixta” del Gobierno de la Junta de Reconstrucción Nacional. La COTUR posee funciones de

distintas naturaleza, dentro de estas hay unas que denotan un carácter de “incentivadota” de la industria

turística, pero una industria que surge desde el Estado, bajo el control y tutela del mismo.

Del artículo 3 que reza taxativamente sus atribuciones, podemos destacar:

1.3.1 De Gestión Administrativa:

Dirigir y administrar las Empresas y Servicios Turísticos que le son asignados por el Estado o que creare

ella misma; (inc. a)

Arrendar o adquirir inmuebles que se dediquen o vayan a ser destinados a la expansión o instalación de

empresas hoteleras y servicios turísticos, también podrá adquirir en cualquier forma que crea

conveniente, equipos, maquinarias, utensilios, derechos y demás bienes que se relacionen y contribuyan

43 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA. “Decreto No.750: Ley Creadora de la Corporación de Turismo de Nicaragua”. G.D.O. # 152 del 10 de julio del 1981. Managua, Nicaragua.

al desarrollo de estas empresas, y podrá asimismo, alquilarlos, venderlos o cederlos a personas o

empresas de carácter privado dentro del giro ordinario de operaciones de La Corporación; (inc. i)

Colaborar con el Instituto Nicaragüense de Turismo para establecer, dirigir, mantener o patrocinar

servicios que estén destinados a la promoción, estudio y divulgación de cuestiones relacionadas con la

empresa hotelera y demás servicios turísticos. Podrá, asimismo, financiar o colaborar en la creación de

establecimiento o escuelas para el aprendizaje, capacitación y estudios técnicos del personal de empresas

hoteleras y afines; (inc. j)

1.3.2 De Gestión Financiera.

Contratar empréstitos ya sean procedentes del Sistema Financiero Nacional o de fuentes extranjeras, de

acuerdo a las normas dictadas por el Gobierno Central, pudiendo otorgar toda clase de garantías sobre los

bienes de su propiedad, para la enajenación o gravamen de los inmuebles se necesitará autorización de

INTURISMO; (inc. b)

Conceder a las Empresas bajo su administración, préstamos con fondos propios y/o provenientes de

préstamos del Sistema Financiero Nacional o Extranjero de acuerdo con las decisiones de la Junta de

Gobierno de Reconstrucción Nacional; (inc. c)

Gestionar créditos, donaciones y asistencia técnica para el desarrollo de las Empresas bajo su

administración; (inc. d)

Actuar como fiduciario; (inc. f)

Si bien no se tratan de incentivos tributarios, las Empresas del Estado, a través la COTUR, poseían un

sinnúmero de posibilidades que podrían clasificarse como incentivos crediticios que se comprenden en los

incisos b, c, d y f del citado artículo. En dichos incisos, la COTUR que es un ente estatal como lo señala el

artículo 144 de esta ley, puede contribuir con prestamos a las Empresas que se encuentran bajo su supervisión,

44 “Artículo 1.- Crease la Corporación de Turismo de Nicaragua, que se podrá designar con la sigla COTUR, y para los efectos de esta Ley también se le podrá designar «La Corporación», adscrita al Instituto Nicaragüense de Turismo, de duración indefinida, con personalidad jurídica, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Estará destinada al fomento y desarrollo de Empresas de Servicio Turístico que le sean dadas en administración, así como las de igual naturaleza que constituya y organice.”

es la máxima expresión del modelo de Economía Mixta, en donde el Estado le presta a Empresas que le

pertenecen y que cuyo giro en una actividad económica en donde conviven con empresas de carácter privado

o cooperativo.

La COTUR, poseía atribuciones que apuntaban también al correcto funcionamiento de este modelo

económico mixto, el inciso e) del mismo artículo 3 señala: “Constituir nuevas sociedades que favorezcan el

desarrollo de la industria turística del país, ya sean con la sola participación de La Corporación o por

medio de Empresas mixtas;”. Por otro lado el inciso k) reza: “Adquirir o suscribir acciones, bonos,

obligaciones y todo título público o privado que favorezca el desarrollo de sus Empresas;”.

Incentivos tributarios no se encuentran en esta ley, es mas el artículo 1045 deja claramente expresado que la

COTUR es un sujeto tributario común. De este enunciado se desprende que ni siquiera las mismas empresas

estatales eran beneficiarias con mayores exoneraciones fiscales que las concedidas desde 1960.

Estos incisos dejan clara la posibilidad de que en una misma empresa exista capital Estatal y privado, esto

por dos vías, la primera que la COTUR forme nuevas empresas en las cuales se permite por ley que estas

tengan carácter “mixto”. Y por otro lado, que se emita de las Empresas Estatales existentes acciones, o

cualquier otro título público, títulos que son susceptibles a ser adquiridos en el mercado accionario por

cualquiera que quisiera participar en las empresas estatales.

Aún con estas últimas dos posibilidades, el ejercicio de la actividad turística por personas naturales o

jurídicas ajenas al Estado mismo, no constituye un tema de relevancia para las autoridades rectoras del

turismo, sino hasta Agosto de 1981.

Es este mes que se publica el Reglamento de las Empresas y Actividades Turísticas de Nicaragua46, en este se

define minuciosamente lo que se entiende por actividades turísticas, y mas aún profundiza en la definición

especifica de cada una de éstas. Este decreto refuerza el control monolítico del Estado sobre la actividad

turística, pues enumera las funciones rectoras que tendrá el INTUR sobre las empresas (públicas o privadas).

45 Artículo 10.-Los excedentes que resulten del desarrollo de las actividades de La Corporación después del cumplimiento de sus obligaciones financieras y de las fiscales que le corresponden como sujeto tributario común, serán asignados por la Junta de Gobierno de reconstrucción Nacional, de acuerdo con los lineamientos de la política socioeconómica y fiscal del Gobierno. 46 INSTITUTO NICARAGÜENSE DE TURISMO “Reglamento de las Empresas y Actividad Turística de Nicaragua”. G.D.O. # 186 del 19 de agosto de 1982. Managua, Nicaragua.

No otorga incentivo de alguna clase, aunque dentro de las funciones del INTUR tímidamente se establece

algún carácter de “gestión” para aportar al desarrollo de dichas empresas, esto se expresa en el artículo 13,

incisos J) y K), que señalan: “Artículo 13.- Sin perjuicio de las atribuciones administrativas sobre materias

específicas que guarden relación con el turismo, es competencia del Instituto Nicaragüense de Turismo: j)

Brindarles protección, otorgarles asistencia técnica e incluirlas en su promoción y publicidad, de acuerdo

con sus posibilidades, y k) Recomendar medidas de fomento y protección para ellas ante otros organismos.”

En los decretos y leyes analizados, no se encuentra aún vestigio alguno del otorgamiento de incentivos a la

actividad turística, solo pequeñas atribuciones de gestión administrativa del órgano rector a favor de las

empresas que se encuentran en este campo económico.

Aún así, existió un cuerpo legislativo que rescata la política de incentivos a la actividad turística. El Decreto

Ejecutivo 98247, en su único artículo señala: “Artículo 1.-Las atribuciones y funciones que el Decreto No.520

del 5 de agosto de 1960, publicado en "La Gaceta", Diario Oficial, No.184 del 13 de agosto de 1960 y sus

reformas, le confiere al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, se entenderá que corresponde

ejercerlas al Instituto Nicaragüense de Turismo.”

Aunque se trata de una enunciación breve, se puede deducir de este texto, que legislativamente existió en esta

etapa, una regulación sobre los incentivos fiscales; aunque el modelo económico imperante hizo imposible su

existencia y desarrollo en los hechos, constituyendo un estancamiento cualitativo y cuantitativo en la materia.

1.4. Etapa Actual (1991-Actualidad)

Con el triunfo electoral de la derecha agrupada en la UNO (Unión Nacional Opositora) encabezada por

Violeta Barrios de Chamorro, se da un cambio de régimen en nuestro país, en donde después de 10 años del

proyecto revolucionario de economía mixta, se vuelve a los principios del capitalismo burgués clásico,

restituyéndose el libre mercado y la propiedad privada como expresión máxima de la libertad de comercio.

Se da una etapa de transición muy importante entre el saliente gobierno sandinista y el nuevo gobierno

“democrático”, por ello es que las reformas institucionales son hechas en etapas lentas y procurando no dar

un salto brusco que tensara mas las relaciones socio-económicas que se encontraban en un proceso de

normalización difícil y tormentoso.

47 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA. “Decreto No. 982: Atribuciones del Decreto 520 del 5 de Agosto de 1960 y sus reformas se lo confieren a INTURISMO”. G.D.O. # 54 del 6 de marzo de 1982. Managua, Nicaragua.

Se publican varios decretos que tienen que ver con la reorganización de la estructura estatal rectora de la

actividad turística, es el caso del Decreto 16-9148 y el Decreto 21-9149, que solo reforman atribuciones

mínimas en el funcionamiento del INTUR, y que aún con el nuevo régimen político, no constituyen aún un

intento por legislar a favor de los incentivos económicos a la actividad turística.

Los grandes cambios y la reorganización de los poderes del Estado son pausados, tocan al turismo hasta

1993, con la publicación del Decreto 1-9350 y donde se crea el Ministerio de Turismo, el cual se plantea sea

el sustituto y heredero del INTUR51. El INTUR por medio del Decreto No. 982, poseía las atribuciones que

otorgaba a su vez el Decreto 520 y su reforma de 1975; esta inclusión y la no derogación expresa de este

decreto (520) deja viva en la legislación nicaragüense la figura de los incentivos a la inversión en la

construcción de hoteles y centros de recreación, obviamente con un atraso significativo, pues en 1993 se

posee una ley de 1960.

La ley creadora del Ministerio en sí, no amplia sobre los incentivos, pero si le otorga a ciertas facultades, que

instruyen un primer paso en la evolución legislativa hacia la inclusión y refinamiento de la figura de los

incentivos fiscales en las leyes nacionales.

En las atribuciones que se le da al Ministerio de Turismo, se destaca los siguientes incisos: “2) Fomentar y

estimular la inversión de capital nicaragüense o procedente del extranjero en empresas de servicios

turísticos, así como promover su financiamiento actuando como facilitador. Para estos propósitos podrá

evaluar y opinar sobre la conveniencia de la ejecución de determinados proyectos turísticos. (……) 5)

Proponer a la Presidencia de la República la reformas legislativas y fiscales pertinentes, y velar por el

cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás disposiciones relativas al turismo, ejerciendo las acciones

48 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 16-91: Reforma a la Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo” G.D.O. # 63 del 9 de abril de 1991. Managua, Nicaragua. 49 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto 21-91: Reforma a la Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo.” G.D.O. # 100 del 3 de junio de 1991. Managua, Nicaragua. 50 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto 1-93: Creación de los Ministerios de Acción Social y de Turismo” G.D.O. # 6 del 9 de enero de 1993. Managua, Nicaragua. 51 El Artículo 4, numeral 11 señala como atribuciones del MITUR: “Las demás que establezcan las leyes o le asigne el Presidente de la República, así como las anteriormente asignadas al Instituto Nicaragüense de Turismo en lo que fueren conducentes, para mientras se emite la correspondiente Ley Orgánica del nuevo Ministerio de Turismo.”

que le competan. (……) 10) Establecer dentro y fuera del país delegaciones que promuevan la industria

turística nacional.”52

El carácter de facilitador del Ministerio es establecido taxativamente, también, intrínsicamente se le dota de

un carácter de “gestor” en la promoción de la industria turística a nivel nacional e internacional.

La primera ley que contempla y rescata los incentivos para la actividad turística es la Ley 25753, la cual es la

primera y más profunda reforma al régimen fiscal que pervivía desde la década de 1980 y aún antes. El

objetivo de la ley es reformar y modernizar la Ley Tributaria Común (1962), la Ley de Impuesto sobre la

Renta (1976), la Ley del Impuesto General al Valor (1984) y al Decreto 23-94 de Impuesto Específico de

Consumo (1994).

Esta ley viene a ampliar los incentivos fiscales establecidos en el Decreto 520 y sus reformas de 1975. La

principal novedad es que ahora brinda incentivos a una sub-actividad turística que no gozaba de los

beneficios: la inversión en restaurantes.

El artículo 37 de esta ley establece que las inversiones en restaurantes estarán sujetas a las disposiciones

consignadas en los artículos 13 y 14 del mismo cuerpo legislativo. Artículos que se refieren al “Régimen

tributario de las inversiones hospitalarias”.

El artículo 13, por su parte establece los beneficios fiscales de acuerdo a la inversión mínima del proyecto.

Encontramos otro rasgo muy importante, que es la diferenciación de los montos mínimos de acuerdo al área

geográfica en la cual se pretenda invertir, lo cual no era comprendido por el Decreto 520 que establecía un

monto mínimo de siete millones de córdobas únicamente.

Así tenemos que la inversión mínima según la nueva ley es:

Cinco millones de córdobas, en los departamentos de Chinandega, León, Managua, Masaya, Carazo

Granada y Rivas;

Dos millones de córdobas, en las Regiones Autónomas del Atlántico;

Tres millones de córdobas, en el resto del país. 52 Artículo 4. 53 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Ley 257: Ley de Justicia Tributaria y Comercial” G.D.O. # 106 del 6 de junio de 1997. Managua, Nicaragua.

Y los beneficios que la ley contiene son:

Incentivos Hacendistas son la exención permanente de:

o Derechos Arancelarios a la Importación (DAI),

o Arancel Temporal de Protección (ATO),

o Impuesto Específico de Consumo (IEC)

o Impuesto General al Valor (IGV) de los bienes necesarios para su construcción, equipamiento y puesta

en funcionamiento, conforme a programa anual público, previamente aprobado por el Ministerio de

Salud y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

o Asimismo, estarán exentos del Impuesto General al Valor (IGV), Ley de Justicia Tributaria y Comercial

las compras locales de bienes incluidos en el Programa Anual Público y los servicios de construcción

correspondientes.

Los incentivos son de varios tipos, aún así, es destacable que no hay exenciones en el impuesto sobre la

renta. Es lógico ya que las inversiones en restaurantes están sometidas al “Régimen Fiscal de Inversiones

Hospitalarias”, y este beneficio no se les otorga por esta Ley a los Hospitales, pues el pago del IR para estas

instituciones –hospitales- esta regulado en otros cuerpos legislativos de carácter fiscal.

Sí, se establece una exención al impuesto sobre la Renta a los Restaurante, cuando la inversión mínima sea

de cincuenta millones de córdobas. Y el monto y periodo de los beneficios serán los mismos otorgados a las

inversiones hoteleras equivalente a siete millones de córdobas que contempla el Decreto 520 de 1960.

La supervivencia de los incentivos creados desde 1960 en el Decreto 520, queda plasmado taxativamente en

este mismo cuerpo normativo, cuando en el numeral 17 del artículo 30 señala: “Artículo 30.-Deróganse [sic]

todas las disposiciones legales que otorguen exenciones o exoneraciones, exceptuándose las siguientes:

17)Las contenidas en el Decreto Legislativo No. 520 del 5 de agosto de 1960 y sus reformas, sobre

Inversiones Hoteleras, Centros de Diversión y Hospitales, excepto en lo referente a inversiones hospitalarias

(…)”

El imperio del Decreto 520 duró en el tiempo mas de 35 años, pues no fue sino hasta la promulgación de la

Ley 306 “Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua”, la cual es el centro de

el presente estudio y que se abordará en un capítulo especial.

2.- Evolución de las instituciones rectoras del turismo en Nicaragua

Habiendo analizado la evolución de los incentivos en la legislación nacional a través de la historia, es

necesario analizar sincrónicamente como se han formando y sustituidas en el tiempo las instituciones

estatales dirigidas a monitorear y rectorar la actividad turística.

La primera institución que por ley fue “especializada” en el monitoreo de la actividad turística, fue la creada

por el Decreto 287 en 1936. Este decreto crea la Junta Nacional de Turismo (JNT). Obviamente por ser la

primera institución de su clase no se encontraba tan perfeccionadas sus facultades y organización.

Su estructura orgánica estaba compuesta por un presidente, un vicepresidente, un secretario general, un

tesorero, 2 vocales y 3 asistentes de directores. Los nombramientos en estos cargos eran realizados por el

Secretario de Fomento y Obras Públicas, por lo que se desprende que estaban subordinados orgánicamente a

esta Secretaría, pues la organización del Poder Ejecutivo era por Ministerios o Secretarios de Estado.

Dentro de las facultades de la JNT estaba formular los estatutos, reglamentos, leyes y toda disposición

relacionada con el éxito de esta institución del Estado.

El Decreto 296 de 1937 reforma la composición de la JNT, ahora sus miembros serán “Directores

Asistentes”, tendrán representantes en las diferentes ciudades e incluso en el exterior; así también podrán

incorporarse a la Junta los llamados Miembros Honorables.

Es novedosa en cuanto a la regulación expresa de las instancias de funcionamiento. Destaca que establece el

periodo de funcionamiento de la Junta, de igual forma lo indefinido del periodo del ejercicio de sus

miembros (2 años), la regularidad de las sesiones (2 veces por mes), el quórum de sesiones (la mitad mas

uno), el quórum para tomar resoluciones (la mitad mas uno de los presentes), etc. Señala que el Oficial

Mayor será electo por los miembros de la junta por mayoría de votos.

Dota de facultades administrativas a sus autoridades, sobre todo, cumplir y hacer cumplir las resoluciones

tomadas por la misma Junta; más importante vemos que en este cuerpo legal un origen de lo que mas

adelante será la autonomía patrimonial, ya que la Junta puede gestionar títulos de bienes que ésta adquiere,

así como autorizar pagos y planillas. En este mismo sentido, este cuerpo señala como función del Tesorero en

el artículo 10: “Hacer colecta de todos los fondos que corresponden a la Junta, lo mismo que los arbitrios

establecidos o por establecerse”.

Este decreto ya define en su artículo 14, que la JNT tiene carácter de “Persona Jurídica”, además que goza

por la misma ley (Art. 15) de franquicia postal, telegráfica y telefónica.

Por medio del Decreto 520 de 1960, se establecen, como lo mencionamos anteriormente los primeros

incentivos a la inversión turística, en el mismo se le asignaba al Ministerio de Economía la potestad de

otorgar o no los beneficios, dejando a la JNT, sin mayores facultades.

El procedimiento establecido comprendía la necesidad de presentar una solicitud en donde se detallaran los

pormenores y detalles del proyecto para que el Ministerio de Economía en un máximo de 30 días emitiera

una resolución. En caso de que se determinara que el proyecto cumple los requisitos de ley, es el Ministerio

de Hacienda quien ejerce el control sobre los beneficios que este decreto estipula, así como el encargado de

imponer las sanciones que le faculta la “Ley de Protección y Estímulo al Desarrollo Industrial”.

La única nueva función que por medio de esta ley se le da a la JNT, es la obligación que tiene el Ministerio

de Economía de consultar a dicha junta, al momento de autorizar proyectos en zonas de reconocido atractivo

turístico, y particularmente cuando se trate de inversiones que aún siendo inferiores al monto mínimo legal (7

millones de córdobas) para ser beneficiarios; sean mayores a un millón de córdobas.

En al año 1966, el Decreto 10354 reforma sustancialmente la JNT cambia su denominación, y ahora pasa a ser

la Dirección General de Turismo de Nicaragua (DGT) y por ley es adscrita al Ministerio de Economía.

El Decreto 13855 de 1967, deroga todos los decretos anteriores (287, 296 y 103). Ratifica la intención del

Decreto 103 –ya derogado- y crea la Dirección General de Turismo, adscrita siempre al Ministerio de

Economía.

54 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto 103” G.D.O. # 67 del 22 de Noviembre de 1966. Managua, Nicaragua. 55 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto 138: Adscríbase la Junta Nacional del Turismo al Ministerio de Economía bajo la denominación Dirección General de Turismo” G.D.O. # 92 del 2 de mayo de 1967.

En él se señala expresamente, que la Junta Nacional de Turismo cesa de sus funciones y hace entrega a la

DGT los bienes muebles y enseres existentes bajo inventario. Este cuerpo no señala las atribuciones y

composición de la DGT, señalando que será atribución del Ministerio de Economía fijarlas por los

Reglamentos convenientes.

La DGT no sufrió mayor desarrollo, y su carácter en realidad rayaba en ser nominal, pues aunque desde

1960, el Decreto 520 establece los primeros incentivos para la inversión en actividades turísticas, este decreto

no otorga facultades a los órganos rectores del turismo; la JNT en su tiempo o la misma DGT creada con

posterioridad.

Tanto el citado Decreto 520, como el Decreto 28 que regularon los incentivos a la industria turística, no

atribuyen a estos órganos ninguna función activa que esté ligada directamente al otorgamiento, supervisión o

regulación de los beneficios fijados por dichos decretos.

El Decreto 161 crea un órgano rector de la actividad turística, que es el primero en establecer un perfil

detallado y minucioso acerca de sus funciones, atribuciones y estructura administrativa. Por medio de este

decreto se crea el “Instituto Nicaragüense de Turismo”, al cual atribuye personalidad jurídica, patrimonio

propio y será capaz de contraer derechos y obligaciones; de igual manera lo declara como el sucesor de la

Dirección General de Turismo.

Los objetivos del Instituto son clasificadas en cuatro categorías: Políticas, Económicas, Sociales y Culturales.

El mismo decreto señala 17 atribuciones específicas para el Instituto, dentro de las cuales se encuentran las

dirigidas a la gestión (informativa y financiera) para el desarrollo de la industria turística; igualmente las

necesarias para la conservación del patrimonio turístico. Pero las más propias de esta época, son aquellas que

destacan el control del Estado sobre las actividades, y que en el caso del turismo, son atribuciones referida a

la regularización de los precios y tarifas por los servicios que presten las Empresas Turísticas.

Un elemento indispensable para el buen funcionamiento de los órganos, es el patrimonio con que estos

cuenten y las fuentes para financiar sus actividades. En este sentido este Decreto es el primero que define

cuales serán las fuentes de ingresos del Instituto. Se mencionan las fuentes comunes de todos los demás

órganos de aparato estatal (asignación presupuestaria; ingresos por arrendamientos, multas y sanciones;

aportaciones de capital del estado, etc.); pero también se contemplan fuentes de ingresos que son intrínsecas

a la actividad turística como tal. Encontramos que el Instituto tiene derecho a un porcentaje de los ingresos

provenientes de los impuestos existentes por servicio de hospedaje y alimentación y otros centros similares

de expendio de bebidas y comidas; así como de los ingresos provenientes de la expedición de la Tarjeta de

Turismo, y el ingreso proveniente del servicio sobre expediciones de pasajes o boletos aéreos para viajar al

exterior. De igual manera, el ingreso correspondiente al producto de una o más emisiones de sellos postales

alusivos al turismo.

Esta innovación es importante, ya que las leyes que creaban y regulaban las antiguas instituciones antes del

presente Decreto, establecían que aquellas contaban con patrimonio propio y que incluso podían crear

pequeños arbitrios (Decreto 296) para su mantenimiento; pero no establecían tan detallada y taxativamente

las fuentes de financiamiento como se hace en este cuerpo legislativo.

Otro salto cualitativo en las instituciones rectoras del turismo que este Decreto marca, es con respecto a los

beneficios que se le concede al Instituto de parte del Estado a fin de que se desenvuelva en las condiciones

más óptimas de trabajo. Con anterioridad eran beneficios que se limitaban a concesiones como franquicia

postal, telegráfica y telefónica; este cuerpo legislativo agrega muchos beneficios mas a parte de los ya

concedidos históricamente; como la exoneración de los requisitos de licitación pública y privada para la

contratación de publicidad en cualquier medio de comunicación nacional e internacional estableciendo un

proceso de pago propio; la facultad de utilizar los bienes y servicios nacionales de uso público, sin pago de

indemnización, tasas o contribuciones, exceptuando el pago de los servicios de agua, luz y teléfono; y por

último, atribuye el carácter de inembargable a los bienes muebles e inmuebles del Instituto.

El Instituto no sólo goza de novedosas atribuciones y beneficios, también se le asignan obligaciones que

enfatizan el carácter funcional del instituto. Tenemos que es obligación por la ley que el Instituto, publique

sus Estados Financieros en el Diario Oficial "La Gaceta", cada semestre. Así como una Memoria Anual

(finanzas del instituto, exposición de las principales actividades relativas al turismo, logros económicos de la

actividad turística, etc.) que informe de su situación económica y las labores realizadas durante el año.

El decreto de igual forma señala las funciones del Director del Instituto que son variadas y de diversa

categorías. También se constituye el Consejo Asesor del Instituto, el cual es un consejo multidisciplinarlo

que conformado por un miembro designado por los varios de los Ministerios del Estado (Ministerio del

Interior, Exterior, Cultura, Planificación, Industria y Comercio, etc.) así como los demás que el Director

considere pertinente incluir en dicho órgano.

El último elemento de relevancia que este decreto contiene, es que se faculta al Instituto a crear sus propio

Reglamento, pero contando con la aprobación del Poder Ejecutivo.

En los años sucesivos a la publicación de esta ley, se publicaron una variedad de Decretos en las que se

modificaron superficialmente algunos detalles de la ley original.

El Decreto 62656, modifica el artículo 18 del Capítulo V de la ley, que se refiere a la Organización del

Instituto. Y señala que el Director General que estará a la cabeza del Instituto tendrá rango de Ministro.

El Decreto 73157 viene a reformar el Decreto creador del Instituto (Decreto 161). La reforma más relevante,

es que se le concede total autonomía normativa. El Decreto 161 establecía una autonomía limitada, ya que el

Poder Ejecutivo debía aprobar previamente los Reglamentos dictados por este órgano; dicho requisito es

abolido por este nuevo decreto, brindándole plenas facultades al Instituto en la Reglamentación de las

materias que por ley, están bajo su tutela y regulación.

El Reglamento de la Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo58, profundiza algunos aspectos del

Decreto 161 sobre todo lo que respecta a las atribuciones que éste concede al Instituto.

Lo primero a destacar, es el carácter enunciativo y no limitativo de los objetivos y atribuciones del Instituto

establecidos en los artículos 7 y 8 del Decreto 161. Señala además, que el Instituto determinará la

clasificación, tipificación y autorización de las Empresas y actividades Turísticas.

Con respecto a la organización administrativa, el Reglamento señala como instancias del Instituto: Dirección

Superior, Consejo Asesor, Direcciones y Divisiones; y Servicios Técnicos; otorgando al Ministro-Director la

facultad de expedir los manuales de Organización, de Políticas y de Procedimientos del Instituto. Al Director,

quien por ley tiene rango de Ministro, se le da la denominación de Ministro-Director, quien será nombrado

56 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA “Decreto 626: Reforma a la Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo”. G.D.O. # 20 del 27 de Enero de 1981. 57 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA “Decreto 731: Reforma a la Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo”. G.D.O. # 117 del 30 de Mayo de 1981. Managua, Nicaragua. 58 INSTITUTO NICARAGÜENSE DE TURISMO, “Reglamento del Decreto No. 161” G.D.O. # 137 del 23 de junio de 1981. Managua, Nicaragua.

por la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional o por quien ejerza el Poder Ejecutivo. En ausencia del

Ministro-Director, el reglamento señala que será sustituido en sus funciones por un “Encargado de

Despacho” nombrado por aquel para suplirlo.

Este Reglamento norma las atribuciones del Ministro-Director, la del Consejo Asesor y las de Servicios

Técnicos. Sobre las Direcciones y Divisiones señala, que serán encabezadas por un Director que a su vez,

será auxiliado por uno o varios Responsables de Departamento o Secretarios, así como el personal que

requiera según las necesidades. Se refuerza la facultad del Instituto para regular el precio de los artículos y

servicios turísticos, así como la atribución de vigilar su rigurosa observancia.

Establece y clasifica taxativamente los tipos de infracciones y sanciones según su naturaleza y gravedad. Así

como el proceso administrativo a seguir para denunciar, probar y resolver los posibles casos en que se

infrinja las normas reguladoras dictadas por el Instituto según su competencia.

El Decreto 74959 vuelve a reformar el artículo 18 del Capítulo V, y señala que el Instituto además de contar

con un Director General, tendrá un Sub Director, quien poseerá rango de Vice Ministro y quien deberá

colaborar con el Director General y hacer sus veces durante su ausencia. Esta disposición reforma

tácitamente el Reglamento del Instituto dictado por él mismo; ya que aquel establecía que en ausencia del

Director, éste designaría un funcionario para suplirlo bajo la denominación de “Encargado de Despacho”.

Las atribuciones del Instituto son ampliadas por medio del Decreto 982, mediante el cual se le confiere a este

órgano todas las atribuciones contenidas en el Decreto 520 (1960) y las reformas al mismo contenidas en el

Decreto 28 (1975).

Ambos decretos (520 y 28) regulaban los primeros incentivos a la inversión en la actividad turística

(hotelera), pero en realidad, las funciones que otorgaba a las instituciones rectoras del turismo por parte del

Estado eran minúsculas, casi nominales. La única función que les atribuía era como órgano de consulta y solo

en casos excepcionales. Pero ya con este Decreto se da un cambio en esa situación, pues le otorga al Instituto

las funciones que por aquellos decretos correspondían al Ministerio de Economía, Industria y Comercio; lo

59 JUNTA DE GOBIERNO DE RECONSTRUCCIÓN NACIONAL DE NICARAGUA “Decreto 749: Reforma a la Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo”. G.D.O. # 152 del 10 de julio de 1981.

que significa que se hace responsable de conceder, reglar y vigilar los incentivos fiscales para las inversiones

en hoteles mayores a siete millones de córdobas.

Con el cambio de Gobierno en 1990 se abre una nueva etapa en la administración del Estado, en sus órganos

y en las atribuciones de los mismos, las instituciones rectoras del turismo no son ajenas a este proceso.

La primera manifestación de los cambios que vendrían con posteridad se da en por medio del Decreto No. 4-

9060, el cual enumera taxativamente los entes autónomos descentralizados del Estado, dentro de los cuales

incluye al Instituto Nicaragüense de Turismo. Además señala que la organización interna de cada uno de

estos entes será reglamentada por dicho decreto, derogando expresamente todos los decretos y leyes

creadoras y orgánicas de los entes autónomos. Pero a pesar de esta disposición, es muy escueto y no

establece la manera en que se realizará esta regulación y organización en los hechos, pues el Decreto solo

contiene 4 artículos, creándose un vacío legal.

Este vacío es subsanado por el Decreto 38-9061 que reforma el anterior decreto en sus artículos 2, 3 y 4. En la

reforma al artículo 3, señala que mientras no se realice la reglamentación de acuerdo al Decreto 4-90,

seguirán en vigencia las Leyes Creadoras, Reglamentos y Leyes Orgánicas existentes previamente a la

publicación de dicho decreto. En la reforma concerniente al artículo 4, ya no deroga taxativamente todas las

leyes creadoras, orgánicas y reglamentos de los entes; y señala que se entenderán por derogadas únicamente

los cuerpos legales que se opongan expresamente al Decreto 4-90.

Por lo tanto, a pesar del cambio de gobierno y régimen, la ley creadora del Instituto de 1979 se mantuvo

vigente. Igualmente se dictan pequeñas reformas a ésta, tenemos en primer lugar el Decreto 16-91 que

reforma únicamente el inciso c del artículo 11 de la ley, que se refiere al patrimonio con que contará el

Instituto. En dicho acápite se estipulaba que una de sus fuentes de ingresos sería el obtenido por el

arrendamiento, concesiones, multas, sanciones o cualquier otro acto, sobre bienes bajo la aprobación,

administración o supervisión del Instituto.

60 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 4-90: Entes Autónomos Descentralizados del Estado” G.D.O. # 87 del 8 de Mayo de 1990. Managua, Nicaragua. 61 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 38-90: Reforma al Decreto 40-91 Entes Autónomos del Estado” G.D.O. # 156 del 16 de Agosto de 1990. Managua, Nicaragua.

La modificación hecha desaparece lo anteriormente señalado y establece como fuente de financiamiento

sustituta el pago anual del valor del Título-Licencia de funcionamiento de las Empresas de Servicios

Turísticos que se establece en el artículo 40 del Reglamento del Instituto.

El artículo 25 de la ley creadora del Instituto es reformado por medio del Decreto 21-91. Dicho artículo hace

referencia a las Tarjetas Especiales de Turismo. El primer aspecto reformado es el costo, pues su valor era de

2 pesos centroamericanos (2 dólares), pasando a 5 cinco dólares. La reglamentación de esta tarjeta bajo la ley

de 1979 la realizaba el Ministerio del Interior -desaparecido en 1991- pasando a ser del Ministerio de

Gobernación, señalando que deberá realizarse previamente una consulta técnica con el Instituto, siendo este

último un aspecto novedoso con respecto a la antigua regulación.

El orden establecido por los anteriores decretos no sufre ninguna modificación hasta 1993, cuando se

procede a crear el Ministerio de Turismo (MITUR) mediante el Decreto 1-93.

Con este nuevo cuerpo legislativo, la actividad turística pasa, de ser un ente autónomo del Poder Ejecutivo, a

ser un Ministerio. Al nuevo Ministerio se le otorgan un sinnúmero de facultades (Artículo 4), dentro de las

que podemos destacar: la formulación y promoción la política de desarrollo del turismo en el país, con

énfasis en el área del eco-turismo, el fomento y estímulo de la inversión de capital nicaragüense o

procedente del extranjero en empresas de servicios turísticos, así como promover su financiamiento actuando

como facilitador; la elaboración de propuestas de desarrollo turístico ante las instituciones que corresponda,

así como emitir opiniones y sugerencias sobre situaciones que afecten o puedan afectar al turismo; proponer

a la Presidencia de la República la reformas legislativas y fiscales pertinentes, y velar por el cumplimiento de

las leyes, reglamentos y demás disposiciones relativas al turismo, ejerciendo las acciones que le competan;

administrar las empresas, instalaciones o actividades que tengan una función turística y que sean propiedad

del Estado; promover la creación, desarrollo y conservación de atracciones, actividades y valores turísticos

dentro del país; las demás que establezcan las leyes o le asigne el Presidente de la República.

El mismo artículo señala que las atribuciones que por ley eran del Instituto, ahora serán competencia del

nuevo Ministerio en la medida que le sea conducente. También, el patrimonio de lo que fue el Instituto

pasará a la administración del nuevo Ministerio. De igual manera se determina que la organización y

administración del MITUR será reglamentada por las leyes y Reglamentos que en el futuro se emitan para tal

efecto.

Sobre el antiguo Instituto termina por señalar, que su ley creadora estará vigente mientras no se emita un

Decreto de Disolución, el cual esta sujeto a la liquidación de dicha institución y que será coordinada por el

Ministerio de Finanzas y el nuevo Ministerio de Turismo.

Aunque pareciera muy novedoso y progresivo el establecer un Ministerio como órgano rector del turismo, la

historia legislativa de Nicaragua demuestra lo contrario, pues a dicho Ministerio nunca se le proveyó de una

Ley Orgánica o Reglamento que acompañase dicho esfuerzo, por lo que realmente solo obtuvo iguales o

menores facultades que el Instituto; y decimos que menos, pues éste último contaba con una ley creadora y

un reglamento muy detallado y minucioso.

En junio de 1998, se publica62 la Ley 29063, la que regula la organización del Poder Ejecutivo y sus entes

descentralizados y autónomos. El artículo 14, numeral 3, inciso b; señala que el Instituto Nicaragüense de

Turismo es un ente descentralizado bajo la Rectoría Sectorial del Ministerio de Fomento Industria y

Comercio.

En el artículo 48 de la presente ley, en donde enumera las Disposiciones Finales, se señala lo siguiente: “El

Ministerio de Turismo dejará de existir como tal al entrar en vigencia la presente Ley. El Ministerio de

Turismo, trasladará sus funciones al Ministerio de Fomento, Industria y Comercio si para dicha fecha una

Ley no determina una solución de continuidad de dicho Ministerio, al Instituto de Turismo creado por la

presente Ley.”

Esta ley, entonces, pone fin a la existencia del Ministerio de Turismo creado en 1993 por medio del Decreto

1-93, el cual es derogado expresamente. Igualmente no hubo necesidad de trasladar las funciones de dicho

Ministerio al de Fomento, Industria y Comercio, dado que antes de que se cumplieran los noventa días para

que la presente ley entrara en vigencia, se crea el ya anunciado Instituto Nicaragüense de Turismo.

62 La Ley 298 fue publicada en junio de 1998, pero el artículo 51 de la misma señala, que entrará en vigencia 90 días después de su publicación. 63 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Ley 290: Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo”. G.D.O. # 102 del 3 de junio de 1998.

En agosto de este mismo año se publica la Ley 29864 , en la cual se replantea completamente el perfil y el

carácter de la institución rectora del turismo en nuestro país. Por medio de esta ley, se establece un verdadero

marco jurídico para el buen desempeño del nuevo Instituto Nicaragüense de Turismo.

Se concede al INTUR personalidad jurídica, patrimonio propio y plena capacidad para ejercer derechos y

contraer obligaciones. Su duración es indefinida y se constituye como el sucesor legal sin solución de

continuidad del Ministerio de Turismo. Su domicilio legal será Managua.

Un elemento importante de esta ley, es que declara de interés nacional a la industria turística, las actividades

dirigidas a la promoción, desarrollo e incremento del turismo interno y receptivo.

Dentro de las atribuciones del INTUR encontramos un abanico amplio, entre las que se destacan: determinar

y ejecutar la política turística nacional en coordinación con los programas económicos, sociales y

ambientales del Gobierno; fomentar y estimular la inversión de capital nicaragüense o procedente del

extranjero en empresas de servicios turísticos; supervisar las empresas de servicios como de industria

turística a que hace referencia el Artículo 29 de la esta ley; autorizar las tarifas máximas de aquellas

empresas consideradas como de servicios de industria turísticas detalladas taxativamente en el Artículo 29 de

la presente Ley, de conformidad a su categoría y calidad; recibir las denuncias que formulen los turistas y

adoptar las medidas que procedan; tipificar, clasificar, registrar, inspeccionar y autorizar el funcionamiento

de las empresas de servicios como de industria turística; imponer sanciones y multas a los infractores de las

disposiciones legales que regulan las actividades turísticas, etc.

Se mantiene, como podemos apreciar, la facultad de regular las tarifas máximas de las empresas de Servicios

Turísticos, así como también la potestad de clasificar a las empresas según la actividad turística que

desarrollen.

Sobre el patrimonio del INTUR, la ley (Artículo 7) establece que estará compuesto por los fondos, bienes,

derechos y acciones pertenecientes al Instituto Nicaragüense de Turismo, creado por Decreto 161 y del

Ministerio de Turismo, creado por Decreto No. 1-93. Además de esto: los inmuebles que adquiera, sea por

donación, por compra o por cualquiera de las otras formas que las leyes autorizan; las asignaciones que se

fijen a su favor en el Presupuesto General de la República; las recaudaciones y tributos que se detallan en el

64 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Ley 298: Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo (INTUR)” G.D.O. # 149 del 11 de Agosto de 1998.

Artículo 51 de esta Ley; el producto del arrendamiento, concesiones de servicios y derechos sobre sus

propios bienes y centros turísticos bajo su administración y control; las recaudaciones producto de las multas

establecidas en esta ley; las emisiones filatélicas con motivos turísticos, así como cualquier otra adquisición

permitida por la ley, que en alguna forma incremente su patrimonio. El patrimonio INTUR constituido por

sus bienes muebles e inmuebles, no podrá ser objeto de embargo, también se exime del pago de toda clase de

impuestos, derechos, tasas y contribuciones fiscales, municipales; exceptuando únicamente las tarifas por los

servicios de agua, energía eléctrica y telecomunicación.

Sobre los ingresos del INTUR, el artículo 51, señala taxativamente cuales son las tasas, recaudaciones y

tributos de los cuales será beneficiario. Así tenemos: el pago anual por servicio de otorgamiento y renovación

del Título Licencia de las empresas de servicios turísticos; las recaudaciones producto de las multas

establecidas por esta ley; por cada tarjeta de turista, recibirá la cantidad de cinco dólares (US$ 5.00) o su

equivalente en córdobas; el monto de tres dólares (US$ 3.00) o su equivalente en córdobas, por cada pasajero

que salga del país por vía aérea; el tres por ciento (3%) de la facturación de las empresas de servicios como

de industria turística, el cual provendrá del Impuesto General al Valor (IGV), y; el uno por ciento (1%) de la

facturación de los boletos aéreos, el cual provendrá del seis (6%) del Impuesto General al Valor (IGV) que se

recauda en la actualidad.

La organización administrativa del INTUR se detalla de la siguiente manera: un Consejo Directivo, un

Presidente, un Vicepresidente, un Secretario General y demás funcionarios de este instituto.

El Consejo Directivo estará compuesto, en primer lugar por el Presidente del INTUR, quién lo presidirá o el

Vice Presidente en su defecto. Será integrado por un miembro nombrado por cada una de los siguientes

órganos: Ministerio de Salud, Ministerio de Fomento, Industria y Comercio; Ministerio de Hacienda y

Crédito Público; Ministerio de Transporte e Infraestructura y Ministerio del Ambiente y de los Recursos

Naturales. Además de éstos, se integrará por cinco representantes del Sector Privado Nacional con

reconocida experiencia y representatividad en el ramo del turismo, de una lista presentada por la Cámara

Nacional de Turismo y otras asociaciones de la Industria Turística con personería jurídica, tomando en

cuenta los principales polos de desarrollo turístico (Matagalpa, Estelí, Jinotega, Costa Atlántica, Centro y

Pacífico). Y finalmente por un representante de cada gobierno regional de la Costa Atlántica. La duración en

el cargo de los designados es de 3 años. Se necesitará la mitad mas uno de sus miembros para establecer el

quórum requerido para sesionar, se tomaran resoluciones con la mitad más uno de los votos; en caso de

empate el Presidente tendrá doble voto. Las sesiones ordinarias son fijadas por ley una vez cada mes, y de

manera extraordinaria cuando sea convocada por el Presidente del Instituto. En los casos de ausencia del

Presidente, será sustituido por el Vicepresidente; a la falta de ambos se imposibilita por ley la realización de

las sesiones.

El Consejo, como instancia máxima del INTUR, tendrá las siguientes atribuciones (Artículo 12): definir la

política nacional en materia turística; aprobar el Plan Nacional de Desarrollo Turístico; establecer las

diferentes modalidades de promoción y desarrollo del turismo; dictar las normas que regirán para las

operaciones de las empresas y actividades turísticas; conocer y aprobar anualmente el presupuesto de

ingresos y egresos del INTUR; dictar los reglamentos internos y demás normas de operación del INTUR;

resolver los Recursos de Apelación que le sean presentados y; ejercer todas las demás funciones, facultades y

deberes que le correspondan de acuerdo con las leyes.

El Presidente del Instituto por su parte, será nombrado directamente por el Presidente de la República y será

el representante legal de la institución. Sus funciones por ley (Artículo 19) son: proponer al Presidente de la

República los ante-proyectos de ley sobre asuntos del ramo, previa aprobación del Consejo Directivo;

organizar las comisiones que fueren necesarias en función del objetivo del INTUR; convocar a sesiones al

Consejo Directivo; delegar la representación del INTUR y otorgar poderes en caso necesario; proponer al

Consejo Directivo las políticas generales para el desarrollo del turismo; cumplir y hacer cumplir las

disposiciones de la ley, los reglamentos y las resoluciones del Consejo Directivo; nombrar y remover al

Secretario General y a los demás funcionarios y empleados del INTUR y; ejercer las demás funciones y

facultades que le corresponden, de conformidad con la ley, los reglamentos del INTUR y demás

disposiciones pertinentes.

El Vicepresidente del INTUR también será nombrado por el Presidente de la República, y sus atribuciones

serán (Artículo 21): suplir y ejercer las funciones del Presidente en su ausencia o defecto; desempeñar las

funciones que el Presidente del Instituto expresamente le delegue y otras que le encomiende, además de

asistirlo en las propias y; secundar la acción ejecutiva del Presidente y las demás que le señalen otras

disposiciones legales.

El Secretario General –quien es nombrado por el Presidente- tendrá como función principal la coordinación

entre el Presidente, el Vicepresidente y las demás direcciones de programas; también será el Jefe de Personal

de la institución. Además, tendrá funciones particulares tales como: proponer al Presidente disposiciones de

índole administrativas que sean necesarias para el buen funcionamiento del INTUR; ejercer las funciones de

enlace entre el INTUR y los organismos nacionales, regionales e internacionales de turismo, conforme a las

indicaciones del Presidente del INTUR, y; desempeñar la función de Secretario del Consejo Directivo, sin

derecho a ejercer su voto en cuanto a la toma de decisiones del Consejo.

La fiscalización del INTUR será llevada a cabo por un Auditor Interno, el cual será nombrado por el Consejo

Directivo bajo la supervisión de la Contraloría General de la República; y solamente estará bajo la

dependencia de aquél, sin perjuicio de que el Presidente del Instituto pueda solicitarle los informes que

considere oportuno y pertinente.

Las empresas turísticas son clasificadas en esta ley en 7 categorías (Artículo 29) de la siguiente manera:

Hoteles, moteles, apartahoteles y demás establecimientos de hospedaje, así como campamentos y paradores

de casas rodantes; agencias y Operadoras de Viajes; arrendadores de vehículos automotrices y embarcaciones

acuáticas, dedicadas al transporte turístico; transporte terrestre, marítimo, fluvial, lacustre y aéreo que preste

servicio al turista; oficinas o Agencias de guías de turismo; restaurantes, cafeterías, bares, ranchos de

diversión, centro nocturnos, casinos o salas de juegos y similares, y; centros de exhibición y venta de

artesanías y toda obra de artes manuales. Cabe destacar que la enumeración no es taxativa, pues el INTUR

podrá a discreción incluir otro tipo de empresa que a su consideración sea de naturaleza turística.

Se ratifica la necesidad de la Licencia de operación para estas empresas. Esta será otorgada por el INTUR

una vez que dichas empresas hayan aprobado un examen previo realizado por el Ministerio de Salud. La

obtención de la Licencia, les proveerá a las empresas una variedad de derechos que deben ser satisfechos por

el INTUR. De igual manera una vez inscritos, están obligadas a cumplir una serie de obligaciones

(administrativas, económicas, ecológicas, etc.), de las cuales el INTUR es encargado de hacer cumplir.

El INTUR deberá según sus atribuciones, llevar y mantener actualizado el Registro Nacional de Turismo, en

el cual se inscribirán todas las empresas de la industria turística que desarrollen las actividades descritas por

la ley; en este registro se clasificarán dichas actividades y se fijarán además las tarifas máximas de los

servicios en cuestión. Solo con la inscripción en este Registro, es que las empresas podrán obtener su licencia

de operación.

Esta ley incluye un capítulo acerca de las sanciones que le son aplicables a las Empresas Turísticas que

incumplan sus obligaciones y deberes. El artículo 42, las clasifica de la siguiente manera: amonestación;

multa menor; multa mayor, dependiendo de la gravedad de la infracción; suspensión temporal de su

autorización para operar, y; cancelación definitiva de su autorización para operar. La imposición de

sanciones, no implica, que no se puede exigir al infractor la reparación del daño realizado. Dichas sanciones,

podrán ser apeladas ante el Consejo Directivo.

Algo sumamente novedoso de la presente ley, es que estipula la creación de Zonas de Reserva Turística y

Zonas de Desarrollo Turístico, en áreas de reservas ecológicas, de cara a la promoción del ecoturismo. El

Poder Ejecutivo es quien decretará la creación de estas zonas de desarrollo y de zonas de reservas turísticas.

El INTUR en conjunto con el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, son quienes brindarán al

Poder Ejecutivo la clasificación, ubicación y delimitación de las mencionadas zona.

Es atribución del INTUR la vigilancia y control de las zonas de reservas turísticas, así como de las

instalaciones y servicios existentes dentro de su comprensión. Esta función será ejercida sin perjuicio de la

competencia que pueda tener el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales o cualquier otra

identidad estatal o municipal.

En las disposiciones finales de esta ley, encontramos, que el Poder Ejecutivo deberá elaborar su

correspondiente reglamento. Así mismo deroga expresamente las leyes creadoras tanto del antiguo instituto

(Decreto 161) y sus posteriores reformas; y del Ministerio de Turismo (Decreto 1-93).

El Poder Ejecutivo publica el Reglamento a esta ley bajo el Decreto 64-9865. Sobre los principios rectores del

INTUR este reglamento no hace especificación alguna. De hecho, al ser la ley muy minuciosa, el reglamento

no contiene significativos detalles y precisiones.

Igual es necesario resaltar los elementos más importantes, dentro de los cuales tenemos que este reglamento

señala que los miembros del Sector Privado que estarán en el Consejo Directivo, y que la ley no señala quien

elegirá; deberán ser electos por Presidente de la República.

65 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto No. 64-98: Reglamento de la Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo.” G.D.O. # 190 del 9 octubre 1998

El Decreto profundiza en cuanto a las funciones del Presidente del INTUR, que son ampliadas con respecto

a las señaladas por la ley 298. Le agrega las siguientes atribuciones: formular los planes de trabajo y los

programas de desarrollo del INTUR, así como ponerlos en ejecución; coordinar convenientemente el

desarrollo y progreso de todos los proyectos turísticos autorizados y presupuestados; crear las unidades

administrativas que estime conveniente, así como las Oficinas Técnicas adecuadas; fomentar y estimular la

inversión de capital nacional y extranjero en Empresas de Servicios Turísticos; gestionar créditos, donaciones

y asistencia técnica para el desarrollo de la Industria Turística Nicaragüense; y, establecer en el interior del

país, así como en el extranjero, las oficinas de turismo que estime necesarias.

Sobre la constitución de comisiones consultivas, que según la ley 298 es función del Presidente, el

reglamento señala, que deberán estar representados en dichas comisiones tanto el sector público como el

sector prestador de servicios turísticos, y que deberán constituirse las comisiones en virtud del tipo de

actividad que realicen sus integrantes. El funcionamiento orgánico de estas comisiones estará normado por

un Acuerdo emitido por el Presidente del INTUR. Las funciones que el reglamento otorga a las Comisiones

Consultivas, son: actuar como órgano de consulta del Presidente de INTUR, en lo relativo al establecimiento

y operación de los prestadores de servicios turísticos de que se trate y; sugerir al Presidente de INTUR

acciones relativas al funcionamiento de las Empresas de Servicios Turísticos a que hace referencia ley 298.

Las funciones del Secretario General, son también ampliadas por este decreto, señalando taxativamente como

propias de dicho cargo las siguientes: asistir a las sesiones del Consejo Directivo con derecho a voz, pero sin

voto; redactar las actas de sesiones del Consejo Directivo y custodiar el archivo del mismo Consejo;

certificar las actas y resoluciones del Consejo Directivo y, ser el órgano de comunicación del Consejo

Directivo.

El Reglamento regula elementos que no fueron regulados por la ley, como la Tarjeta Especial de turismo,

señalando su naturaleza, importe y normativas.

En lo que respecta a las Empresas de Servicios Turísticos, el Reglamento define cada una de las categorías

dadas por la ley, y más aún, señala cuales serán las obligaciones que cada una de las empresas tendrá según

la categoría en que se encuentre.

El Reglamento establece la potestad del INTUR de realizar inspecciones in situ a las Empresas a fin de

verificar el cumplimiento de la Ley 298, su reglamento y las disposiciones que el instituto dicte. Inspecciones

que tendrán como fin dar los elementos de convicción necesarios, para otorgar la autorización de operación a

los solicitantes. En toda inspección realizada por el personal del Instituto, se levantará un acta, que por ley

debe contener los siguientes elementos: hora, día, mes y año en que se practicó la inspección; objeto de la

inspección; ubicación física del establecimiento; nombre y cargo de la persona que atendió al inspector;

síntesis descriptiva de la inspección; y, nombre y firma del inspector que realizó la inspección y del

propietario o encargado del establecimiento.

En lo referente a las Sanciones ya determinadas en la Ley 298, el decreto fija el plazo legal para su

cancelación de parte de los infractores, señalando 3 días después de su notificación como fecha límite de

pago. De igual manera, penaliza la reincidencia con la duplicación del monto original de multa, señalando

que en estos casos, el cobro se hará efectivo por la vía gubernativa.

Acerca de la apelación que sobre estas resoluciones cabe y de la que habla la ley, el reglamento señala, que

se tendrá que interponer durante los 3 días siguientes a la notificación de la sanción y multa. El recurso se

interpondrá por escrito ante la Secretaría General, precisando las generales de ley del sancionado, los

agravios causados derivados de la resolución apelada, así como los datos y pruebas complementarias que

considere necesarias. El escrito de apelación deberá acompañarse de los documentos legales que acrediten la

personalidad del sancionado, fotocopia del recibo fiscal de cancelación de la multa en que se incurra. Si se

admite el recurso, se congela los efectos de la resolución apelada hasta que se emita una Resolución

definitiva. La admisibilidad de este recurso, será negada por dos causales, la primera cuando se interponga de

forma extemporánea, y la segunda, cuando no se acredite la personalidad del recurrente.

En lo que respecta a las Zonas Turísticas, el reglamento señala que el INTUR es quien deber formular, en

conjunto con el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales y con la participación de las alcaldías

municipales, las declaraciones de Zonas de Reserva Turística y de Zonas de Desarrollo Turístico.

El Reglamento de la Ley 290, el Decreto 71-9866, señala en su artículo 311, la solución de continuidad entre

el Ministerio de Turismo y el nuevo INTUR. Establece que para una correcta interpretación en la

66 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto 71-98: Reglamento a la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo” G.D.O. # 205 y 206 del 30 y 31 de Octubre de 1998.

denominación de Ministerios y otras Entidades a que se hace referencia en la Ley 290; cuando en las leyes,

decretos, reglamentos, acuerdos y disposiciones se otorguen facultades o se haga mención de los nuevos

órganos creados por ésta, y en lo referente a la rectoría de la actividad turística; se entenderá como

denominación anterior: Ministerio de Turismo y como denominación actual Instituto Nicaragüense de

Turismo.

En 1999 la Ley No. 30667, Ley de incentivos a la industria turística de la República de Nicaragua, asignó al

INTUR, amplias facultades en el otorgamiento de incentivos fiscales, convirtiéndolo en la institución

principal en la administración de esta ley. Las potestades de forma general consisten, como lo establece el

reglamento68 en gerenciar y coordinar las actividades necesarias que se desprenden de la vigencia de la ley.

Coordinar acciones tales como la necesaria a realizar con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para

establecer un proceso simple, racional y rápido en el otorgamiento de los incentivos fiscales69.

Las funciones asignadas al INTUR en el marco de esta ley, se encuentran revestidas de una alta

discrecionalidad por lo amplio de las mismas, así, en el artículo 7 se establecía la facultad de este ente de

otorgar concesiones de terrenos propiedad del Estado a particulares que pretendan emprender actividades

turísticas en dichos inmuebles. Aunque es necesario señalar que la potestad no es otorgada al INTUR de

forma directa, sino al Poder Ejecutivo por medio del INTUR. Esta potestad denota una amplia facultad de

gestión que posibilita no solamente el otorgamiento de la concesión sino que también la supervisión de la

misma70.

El INTUR por medio de esta ley se encuentra facultado para declarar las denominadas Zonas Especiales de

Planeamiento y Desarrollo Turístico (ZEPDT), que no son más que áreas en donde el gobierno considera

estratégico desarrollar la actividad turística por lo cual, determina una serie de beneficios y concesiones para

las empresas que inviertan en el desarrollo del turismo en estas zonas.

67 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA “Ley 306. Ley de Incentivos para la industria turística de la República de Nicaragua” G.D.O. ·117 del 21 de Junio de 1999.Managua, Nicaragua. 68 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto 89-99 Reglamento a la Ley 306 Ley de Incentivos para la industria turística de la República de Nicaragua” G.D.O. # 168. 2 de Septiembre de 1999. Managua, Nicaragua. 69 Arto. 2. Ley 306 70 Artículo 10. Ley 306.

Por medio de esta ley se crea el Registro de Inversiones Turísticas como unidad adscrita al INTUR, unidad

que será la encargada de registrar a las personas naturales o jurídicas que pretendan acogerse a los beneficios

que esta ley establece otorgando la facultad de aprobar o denegar la inscripción de dichas empresas.

Entre otras funciones la ley 306 faculta al INTUR para suscribir contratos turísticos por medios de los cuales

el INTUR otorga los incentivos y el beneficiario se obliga a cumplir con las condiciones propias de la

inversión sobre la cual se pretenden otorgar incentivos.

Así mismo, el INTUR creó bajo el amparo del artículo 22 de la Ley 306, los reglamentos de Hospedería,

Alimentos, Bebidas y Diversiones, Reglamento de Concesiones, etc.

La reforma que el reglamento de la ley 306, sufrió por medio del Decreto 53-200371, extiende la estructura

orgánica de la entidad rectora del turismo en Nicaragua. El decreto crea el Comité Nacional de Turismo, con

amplias funciones en la aprobación o rechazo de solicitudes de incentivos, funciones que anteriormente

estaban disgregadas entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el Instituto Nicaragüense de

la Cultura (INC) y el mismo INTUR, esto en busca de alcanzar un proceso más ágil por medio de la

concentración de las instituciones involucradas en un solo comité.

La Ley General del Turismo que la Asamblea Nacional aprobó en el año dos mil cuatro72, establece nuevas

atribuciones al INTUR, respetando si, las funciones instituidas en la ley 298 y en la ley 306. En esta ley se

dedica un capítulo a la estructura y funcionamiento del instituto, en el mismo se contemplan los aspectos

orgánicos del instituto, las funciones, atribuciones, naturaleza, patrimonio, régimen financiero e ingresos del

INTUR.

Sobresale en esta ley, lo detallado y minucioso del articulado que se refiere al régimen financiero y de

ingresos que al INTUR se le impone, dándole consideramos, una buena protección a sus recursos y por lo

tanto cierta autonomía presupuestaria.

71 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto 53-2003: Reforma al Decreto 89-99 Reglamento de la Ley 306, Ley de Incentivos para la industria turística de la República de Nicaragua” G.D.O. # 126 del 7 de Julio del 2003. Managua, Nicaragua. 72 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA “Ley 495 Ley General de Turismo” G.D.O. # 184 del 22 de Septiembre del 2004. Managua, Nicaragua

El decreto 27-200573, elimina el Comité Nacional del Turismo (que fue creado por el decreto 53-2003), y lo

sustituye por la Junta Nacional de Incentivos (JNT), dicha junta es integrada por el Presidente Ejecutivo del

INTUR, quien la presidirá, el Secretario de Coordinación y Estrategia de la Presidencia de la República, el

Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director General de Ingresos, el Director General de Servicios

Aduaneros, el Presidente Ejecutivo de INIFOM, un delegado de la Asociación de Municipios de Nicaragua

(AMUNIC), el Presidente de la Comisión de Turismo de la Asamblea Nacional y un representante del sector

turístico. Las funciones de la junta en mención, son las mismas atribuidas a la extinta Comisión Nacional de

Turismo. Este es el cambio más relevante de este decreto, ya que el objetivo principal del mismo, aunque no

lo señala, es modificar la constitución de la Junta, para lograr una mejor articulación con el procedimiento.

Vale destacar la derogación expresa que este decreto hace en su artículo 4, al decreto 53-2003.

Actualmente la ley que rige el funcionamiento del INTUR, continúa siendo la Ley 298, aun cuando ha

sufrido varias modificaciones o reformas que le suman o le restan facultades o potestades, pero en éstas, se

expresa de forma clara que se mantiene la vigencia de la ley en mención.

73 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA “Decreto 27-2005 Reformas y adiciones al Decreto 89-99, Reglamento de la Ley 306, Ley de incentivos para la industria turística de la República de Nicaragua” G.D.O. # 83 del 29 de abril del 2005. Managua, Nicaragua.

CAPÍTULO II.- ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO

Sección I.- ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO

1.- De la Actividad Administrativa en general

Definiremos como Actividad Administrativa: “Es en sentido general, el conjunto de hechos, actos y

procedimientos realizados por la administración pública, caracterizada por ser una actividad teleológica, es

decir, enderezada al logro de una finalidad que no es otra que la satisfacción de las necesidades colectivas y

la obtención de los fines propios del Estado.”74

La Actividad Administrativa puede revestir varias modalidades, que son aceptadas universalmente, a saber:

la actividad jurídica, la actividad legislativa y la actividad administrativa propiamente dicha.75 Pero esta

clasificación no es para nada monolítica, y solo constituye una de las muchas de la que es susceptible la

actividad administrativa, y que en realidad depende del punto de vista desde el que se realice.

Del análisis del concepto dado, se desprende que la meta fundamental de toda actividad administrativa está

en la consecución de una finalidad que es la satisfacción de las necesidades colectivas. Atendiendo este

objetivo, y sin menosprecio a la clasificación a la que hace alusión el anterior párrafo, la actividad

administrativa puede ser analizada desde el punto de vista de su intervención encontrando dos formas de

alcanzar su meta, a saber:76

Manera Directa e Inmediata: se da cuando es el actuar administrativo propiamente dicho el que

produce y alcanza el fin buscado. Así el Estado se convierte en productor de bienes y servicios.77

Manera Indirecta y Mediata: se produce, cuando la Administración realiza hechos, actos y

procedimientos que en sí mismo no tienden a obtener tales finalidades, sino que dichas finalidades se

logran por conducto de ciertas actividades de los particulares, las cuales son protegidas y promovidas.

Pero en esta protección e intervención no existe la coacción como medio para alcanzar o aún forzar que

aquellos cumplan dichas actividades. En este caso, el ente público solo interviene mediata o

74 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 857. 75 RIZO OYANGUREN, Armando “Manual Elemental de Derecho Administrativo”. 1992. León, Nicaragua. Pág. 06 76 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 857 77 CARRERA RAYA, Francisco José “Manual de Derecho Financiero” Vol. I 1994 Madrid, España Pág. 28 citado por WONG ON, Op. Cit. Pág. 2

indirectamente en el proceso de producción, distribución y consumo de bienes y servicios a través de

programas y ayudas de subvenciones.78

La satisfacción de las necesidades colectivas pues, corresponde al Estado y para ello interviene en la

actividad particular de diversas maneras, y bajo facultades legalmente determinadas. Esta intervención puede

realizarse de acuerdo a ciertas técnicas distintivas de esta clasificación: 79

Técnica de Fomento: consiste en el establecimiento de apoyos tributarios, financieros o crediticios y

cambiarios, entre otros, con miras al fortalecimiento y promoción de las actividades económicas.

Técnica de Policía: consiste en el resguardo externo que el Estado proporciona a los particulares

mediante la protección y la seguridad jurídica.

Técnica de Servicio Público: consiste en la ejecución de actividades o prestación de servicios que por su

naturaleza son consustánciales a las funciones del Estado (defensa, administración de justicia, salud y

educación)

2.- Concepto de Actividad Administrativa de Fomento

El fomento como tal realizado por el Estado a través de la actividad administrativa de fomento, constituye

una intervención económica, y mas aún constituye la primera forma de intervención administrativa en la

economía.80 Esta función estatal se deriva del auge y aparición del Estado social de derecho constituyendo –

dicha actividad- una corrección del Estado abstencionista.81

La Actividad administrativa de fomento es definida por JORDANA DE POZAS como: “Es la acción de la

administración encaminada a proteger o promover las actividades, establecimientos o riqueza debido a los

particulares, que satisfacen necesidades públicas o estimadas de utilidad general sin uso de la coacción ni

crear servicios públicos”.82

Dentro de su concepto, llama la atención, que al final el autor utiliza una formula negativa; es decir, que en el

fomento no se utilizará la coacción ni se crearan servicios públicos. Coacción que es el instrumento

78 IBIDEM. Pág. 28 79 WONG ON, Op. Cit. Pág. 3 en el mismo sentido GARRIDO FALLA, Op. Cit. Pág. 149 sig. 80 BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 274. 81 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 858. en igual sentido GARRIDO FALLA, Op. Cit. Pág. 358 82 JORDANA DE POZAS, “Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho administrativo” de la Revista de Estudios políticos. 1949 núm. 48, Pág. 46 citado por GARRIDO FALLA, Op. Cit. Pág. 357

fundamental del Estado para llevar a cabo su actividad de policía. De estos postulados, se podría determinar

que la finalidad determinará la técnica administrativa; es decir que si el fin es fomentar, la técnica será

persuasiva al ser el fin de carácter policial será coactiva. Esta afirmación que se desprende del concepto, es

incorrecta, no existe una correlación entre el fin y la técnica empleada. El carácter de la institución deberá ser

determinado no por el fin, sino por la técnica que la acción administrativa revista.83

Teniendo en cuenta lo anterior, GARRIDO FALLA señala más concretamente que la Actividad Administrativa

de Fomento es “aquella actividad administrativa que se dirige a satisfacer indirectamente, ciertas

necesidades consideradas de carácter público protegiendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las

actividades de los particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen”.84

De las anteriores, resulta importante resaltar el papel que juega en el fomento el “cooperador”, que el autor

señala en esta relación es el particular que voluntariamente realiza la actividad fomentada por el Estado. Esta

afirmación, deriva en una discusión no menos importante: si la actividad de fomento del Estado va solamente

dirigido al sector privado, o si contrariamente, un ente público puede acogerse a ella.

GARRIDO FALLA en su definición ya citada, señala que efectivamente un ente estatal puede ser sujeto de

fomento. En las características, sin embargo esta posibilidad no es materializada por ESCOLA, lo que refuerza

en su definición de actividad administrativa de fomento: “Es aquella actividad de la administración pública

que pretende la satisfacción de necesidades colectivas y el logro de fines del Estado de manera indirecta y

mediata, mediante la participación voluntaria de los particulares, que desarrollan por sí mismos actividades

tendientes a ese objeto, las cuales son , por ello, protegidas y estimuladas por la administración por diversos

medios, de los cuales está excluida toda forma de coacción”. 85

En la defensa de su postura GARRIDO FALLA86, señala que en la busca de sus propios intereses públicos, una

entidad puede satisfacer necesidades sentidas por otra, de donde la justificación de la acción de fomento que

a favor de la primera adopte la última. Por su parte ESCOLA niega esta posibilidad puesto que estando

delimitada la actividad de los órganos y entes administrativos por la competencia que normativamente les ha

83 GARRIDO FALLA, Op Cit. Pág. 358 84 IBÍD. Pág. 359 85 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 859 en el mismo sentido JORDANA DE POZAS lo limita en el marco de “…proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares….” 86 GARRIDO FALLA, Op. Cit Pág. 359

sido asignada, y cuyo cumplimiento es un deber; el fomento no es doctrinalmente aceptado, señalando que

las situaciones –como las señaladas por GARRIDO FALLA- tienen mas un carácter de coparticipación ínter

administrativa para la obtención de una finalidad común.

DE LA CUETARA por su parte, parece llegar a un punto intermedio, señalando que no existe actividad de

fomento propiamente dicho cuando el destinatario es gestor de un servicio público, dado que si la medida es

intensa, la Administración participa de la cualidad de su destinatario, perdiendo el carácter indirecto del

fomento en la satisfacción de las necesidades públicas, así como desdeñando el carácter supletorio de dichas

medidas. Las medidas de fomento van dirigidas solamente a complementar el quehacer particular o del ente

público.87

Dejando atrás esta polémica, vale también señalar que la actividad de fomento, posee al igual que ya

mencionado aspecto negativo, un aspecto positivo, que se cumple en cuanto a que esta actividad apunta a

proteger o promover aquellas actividades o riquezas de los particulares o de otros entes públicos que

satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general.

Luego de dejar sentado la conceptualización de la actividad de fomento, es preciso señalar que algunos

autores la ubican como el puente entre el ámbito de la vida pública y privada.88

3.- Principios del Fomento

La actividad de fomento esta regida por una serie de principios, que analizaremos a continuación.89

Principio de Legalidad: que implica, que toda medida de fomento necesita una ley previa que lo establezca;

y que especifique los elementos estructurales básicos de la medida de fomento. En el sentido técnico, se

traduce en la necesidad de que la actividad de fomento que el Estado realice sea de acuerdo a las normas

presupuestarias, cuando dicha actividad signifique una erogación de fondos públicos. Si se trata de un alivio

fiscal, este principio, además, requiere una interacción directa entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo,

87 DE LA CUETARA, J. M. “La Actividad de la Administración” 1983. Madrid, España. Pág. 295 citado por FLORES ZÚÑIGA, LUIS DIEGO “Análisis Jurídico de los Instrumentos de Fomento” Tesis para optar al Título de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica 1988 88 GARCÍA DE ENTERRIA citado por FLORES ZÚÑIGA, Op. Cit. Pág. 66 89 FLORES ZÚÑIGA, Luis Diego “Análisis Jurídico de los Instrumentos de Fomento” Tesis para optar al Titulo de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica. 1988. San José, Costa Rica. En el mismo sentido WONG ON, María Gabriela, Op. Cit. Pág. 18

para determinar las actividades que serán promovidas y el tipo de promoción. En el citado ámbito fiscal, este

principio se resume en la locución latina nullum tributum sine lege.

Del principio resaltaremos tres aspectos:

Necesidad de un marco legal vigente.

Además, la existencia necesaria de normativas presupuestarias.

La indiscutible interacción que debe existir entre el Poder Ejecutivo y Legislativo.

Con respecto al primer aspecto, la constitución recoge el “Principio de Legalidad Administrativa”90, que

claramente subsume a la actividad de fomento específicamente. El texto constitucional reza: “Ningún poder

del Estado, organismo de gobierno o funcionario tendrá otra autoridad, facultad o jurisdicción que las que

le confiere la Constitución Política y las leyes de la República.”

Al respecto de los egresos destinados a la consecución de los objetivos, el cuerpo legal que norma este

aspecto es la Ley de Régimen Presupuestario91 y sus Reformas92, estableciendo el marco técnico-legal

necesario para el cálculo de los ingresos y los egresos estatales. Así, el artículo 8, señala: “El Presupuesto de

Egresos deberá reflejar los objetivos que persiguen los organismos, expresados en metas dentro de los

programas y proyectos a ejecutarse durante el año especificando los respectivos recursos físicos y

financieros necesarios; todo ello, en concordancia con los planes y programas económicos aprobados por el

Gobierno.”

Con respecto a la interacción que este principio supone debe existir entre el Poder Ejecutivo y Legislativo, es

recogida en las leyes, y en la propia Constitución93. El artículo 113 señala que “Corresponde al Presidente

de la República la formulación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, el que deberá someter para su

discusión y aprobación a la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley de la materia.” El texto denota la

atribución que le es propia al Poder Ejecutivo; pero que se complementa a la vez con la que el artículo 114 le

otorga al Poder Legislativo en este caso: “Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la

90 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Constitución Política de Nicaragua”, Arto. 183 91 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Ley #51 Ley de Régimen Presupuestario” G.D.O. # 243 del 22 de Diciembre de 1988. Managua, Nicaragua. 92 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Ley # 136: Reformas y Adiciones a la ‘Ley de Régimen Presupuestario” La Prensa, 14 de Noviembre de 1991, Managua, Nicaragua. 93 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Constitución Política de la República de Nicaragua”. Managua, Nicaragua.

Asamblea Nacional la potestad para crear, aprobar, modificar o suprimir tributos. El Sistema Tributario

debe tomar en consideración la distribución de la riqueza y de las rentas.”

Principio de Igualdad: este principio se refiere a la paridad que debe existir en cuanto a la oportunidad de

ser sujeto de los medios de fomento, este resguardo implica también la creación y especialización de los

controles que para tal efecto sean necesarios.

Esta igualdad no debe entenderse de manera literal, sino que admite diferenciaciones. Las diferencias

permitidas, son aquellas que no se basan en la capacidad contributiva, sino que en valoraciones económicos

sociales de parte del legislador, valoraciones que deben ser razonables y no arbitrarios con respecto a los

fines de fomento de una actividad determinada.

Principio de Congruencia: que de tiene que existir entre los medios y los fines.

Principio de Complementariedad: de los fines, para lograr así una delimitación de la intensidad las

medidas de fomento, para evitar que se desnaturalice dicha actividad y se convierta en una gestión directa de

la actividad fomentada.

Principio de Seguridad Jurídica: que se le debe brindar a los particulares sujetos de las medidas de

fomento, a fin de que estos puedan evaluar la intención de la administración con respecto al fomento de las

actividades económicas, y así guiar su actuar conforme a lo esperado por el Estado.

Principio de Iniciativa de los Destinatarios: en las medidas de fomento, cuya colaboración con la

Administración, debe ser objeto de una justa ponderación, lo que implica reconocer que los intereses de éstos

y los públicos pueden estar contrapuestos, a pesar de la coincidencia parcial en el funcionamiento de los

estímulos.

Principio de Coordinación de los medios: es decir que todos los medios de estímulo mantengan un grado

de unidad en la acción, de cara a la consecución del interés final de la actividad de fomento.

Principio de convertibilidad de los medios de fomento: conocido también como “principio de la ínter

cambiabilidad de las técnicas administrativas”. Este principio pretende asegurar la obtención de las

finalidades que con el fomento se han propuesto, evitando anulaciones por futuros incumplimientos. Consiste

en que los medios empleados son convertibles en relación con su finalidad, por cuanto, pueden pretender

lograr su fin mediante la aplicación de distintas medidas de protección o promoción.

Esto significa, que la Administración Pública puede utilizar en un momento determinado distintas técnicas de

fomento, y que tal equivalencia puede proyectarse a la situación jurídica de los beneficiarios. Entonces, se

puede afirmar que no existe monopolio de determinado fines administrativos a favor de unas u otras técnicas

de actuación. Es posible pues, emplear técnicas de fomento para resguardar el orden público (Actividad de

Policía); así como recurrir a medios coercitivos con fines proteccionistas (Actividad de Fomento).

4.- Características de la Actividad de Fomento

La Actividad administrativa de fomento posee características puntuales que se desprenden de su

conceptualización y que la definen eficientemente. Estas son:94

Que es una actividad administrativa llevada a cabo por la administración pública, con el objetivo de

alcanzar una finalidad propia de ésta.

Tales finalidades, son de interés público y se encaminan a la satisfacción de las necesidades colectivas y a

la obtención de los fines del Estado.

La actividad administrativa en que consiste el fomento no se encamina a alcanzar en forma directa e

inmediata esas finalidades, sino a lograr que sean llenadas y satisfechas por la actividad particular, o sea,

alcanzarlas de manera indirecta y mediata.

Para dicho objetivo, la actividad administrativa se dedica a proteger o promover esas actividades

particulares, utilizando para ello diferentes medios, de entre los cuales se hallan excluido los coactivos.

Temporalidad95: pues las medidas de fomento deben tener un periodo de vida determinado, de lo contrario

se traduciría en un proteccionismo indefinido, que en supondría ir en contra de la finalidad misma de la

actividad de fomento; y que significaría quebrantar el principio de igualdad que debe guardar la política,

pues favorecería a algunos en detrimento de los que no fueron amparados al régimen de fomento

específico.

94 ESCOLA, Op Cit. Pág. 858 y 859 95 DROMI, Op. Cit. Pág. 152

La actividad de los particulares, es prestada por propia decisión de éstos, los que aparecen así como

colaboradores de la administración pública, en virtud de la participación voluntaria. Debe estar pues el

particular, en libre y completo uso de la autonomía de la voluntad para rechazar o aceptar el estímulo

ofrecido por la Administración.

Para otros autores, esta actividad posee mayores características. En realidad se trata de especificar más las ya

mencionadas, sin que esto signifique menor importancia en su estudio:96

Los particulares que podrán colaborar con el Estado en la actividad de fomento, tendrán que someterse a

un control estricto por parte de éste. El disfrute del régimen implica para el particular, una obligación de

cumplir con los fines que el Estado supone alcanzar, y son, el origen de la necesidad del tratamiento

especial.

Así mismo, con respecto a la actividad económica realizada por los particulares, la actividad de fomento

es selectiva. Esto en cuanto a que, solo podrán beneficiarse del régimen especial, las empresas que debido

a su giro puedan abonar a la consecución de los objetivos sociales.

El estímulo de la actividad de fomento se puede manifestar en dos sentidos, el primero, concediendo ventajas

al administrado que decida realizar el fin previsto; y segundo, aplicando cargas a quien se abstenga de u obre

en contra de la realización de dicho fin.

5.- Condiciones

La actividad de fomento deberá, para su eficiencia, reunir algunas condiciones:97

Debe existir una clara determinación del beneficio a otorgar.

Establecer las condiciones bajo las cuales se concederá aquel.

Prever un método que permita una vigilancia de su utilización, así como una revisión periódica sobre la

existencia de la necesidad que satisface.

96 WONG ON, Op. Cit. Pág. 25-28 97 FLORES ZÚÑIGA, Op. Cit. Pág. 66

6.- Objeto

El objeto sobre el que recae el fomento como actividad administrativa, no es más que la actividad económica

de los particulares y otros entes.98 Lo que se persigue, entonces por medio de la potestad administrativa, es la

promoción de una actividad llevada a cabo por los particulares. Dicho fomento, puede recaer sobre una

amplia variedad de actividades económicas especificas, tales como, la industrial, turística, forestal, etc. Estas

actividades, lejos de ser escogidas al azar, deben ser promovidas para la consecución de los fines de interés

general fijados por el Estado.

7.- Fin

El fin principal de la actividad del fomento es la satisfacción indirecta de necesidades de orden público sin el

empleo de la coacción99. La doctrina por su parte señala, que el fin de la actividad de fomento puede ser

cualquiera de los fines de interés público que se encuentre dentro de la competencia del órgano

correspondiente.100

Los fines perseguidos pueden ser de dos tipos:

Coyunturales: la intervención de la administración se realiza a fin de resolver situaciones transitorias.

Ejemplo de estas situaciones son las catástrofes de índole natural o crisis económicas.

Estables: Esta implican la utilización de medios regulares por parte de la Administración pública, para la

consecución de fines sistemáticos.

8.- Clasificación de las medidas de fomento

Lo primero a mencionar, es que, la amplitud de la actividad de fomento es tal, que la catalogación exacta de

aquella es imposible de establecer. La diferencia entre clasificaciones, se origina en variaciones tan sensibles

y simples, como el criterio a partir de que se pretenda realizar. Para el presente estudio, si bien

mencionaremos las realizadas por diversos doctrinarios, intentaremos mantener –en la medida de lo posible-

su unidad, siempre respetando la autoría personal de cada uno de ellos.

JORDANA DE POZAS para realizar la clasificación utiliza un doble criterio: 101

98 DROMI, Op. Cit. Pág. 137 99 ÍDEM. 100 WONG ON, Op. Cit. Pág. 22 101 JORDANA DE POZAS, Op. Cit. Pág. 50 y 51

Según la forma de actuación sobre la voluntad de los sujetos fomentados. Este criterio subdivide las

medidas de fomento en dos:

o Positivos: los que otorgan prestaciones, bienes o ventajas a favor del titular de la actividad o empresa

que se trata de estimular. Generalmente se trata de ventajas fiscales. Los tributos no aportan a la

calidad del producto, y mas bien aumentan el precio para el consumidor; ya que su naturaleza es

aportar a las arcas estatales, entonces, colateralmente constituyen un des incentivo para los

empresarios, lo que significa que su eliminación o reducción se transforma en un incentivo.102

o Negativos: los que constituyen obstáculos o cargas, cuya creación tiende a dificultar por medios

indirectos, las actividades o establecimientos contrarios a lo que la Administración quiere fomentar.

Los cuales se sustentan en limitar actividades comerciales con la exigencia de licencias o permisos

previos, se tiende a revisar aspectos como condiciones sanitarias e higiénicas, o las respectivas a la

eficacia o rentabilidad del negocio específico.103

El carácter de las medidas negativos es discutible, en cuanto a que no constituyen estrictamente una medida

de fomento, pues no se esta dirigida a la obtención final de la administración.104

Autores como GARRIDO FALLA señalan la invalidez de esta clasificación, sosteniendo que el criterio para el

establecimiento de una correcta caracterización, es el carácter formal de la medida (coactiva y persuasiva),105

y no la finalidad perseguida como pretende JORDANA DE POZAS. Al hacerlo de esa manera, se confunde la

justificación de la medida con su naturaleza jurídica, pues considera mas relevante la finalidad que los

medios empleados para llegar a esta; siendo éstos últimos –los medios- los que brinda la noción de

fomento.106

Según el tipo de ventajas que otorgan: partiendo de este criterio las medidas de fomento se dividen en

tres categorías:

o Honoríficos: comprenden las distinciones y recompensas otorgadas como reconocimiento público

cuando se realiza un acto o patrón de conducta. Ejemplo de estas medidas tenemos las

condecoraciones, títulos, tratamientos, trofeos, diplomas, etc.

102 GONZÁLEZ PÉREZ, Max “Incentivos fiscales al turismo (Análisis de su Implementación a través del Contrato Turístico)” Tesis para optar al Titulo de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 1997. Pág. 84 103 ÍDEM. 104 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 860 105 GARRIDO FALLA, Op. Cit. Pág. 363 106 FLORES ZÚÑIGA, Op. Cit. Pág. 67

o Económicos: son todos aquellos que de forma directa o indirecta establecen una ventaja pecuniaria

para el sujeto fomentado. A esta categoría pertenecen las subvenciones, primas, premios, anticipos y

prestamos, en general, las exenciones fiscales.

o Jurídicos: su principal característica es que otorgan una situación de privilegio, que proporciona al

sujeto de la medida de fomento, el status para beneficiarse de medios jurídicos excepcionales.

Esta clasificación obedece a tres de los principales estímulos sicológicos de la conducta humana: el honor, el

provecho y el derecho; y constituye la clasificación que posee mayor exactitud y validez para los

doctrinarios. A continuación, procederemos ha ampliarla en busca de la mejor comprensión de la materia.

8.1. Medidas Honoríficas y Recompensas

8.1.1 Concepto

Son aquellos que tienen su base en el honor, explotando la tendencia humana hacia la diferenciación y la

distinción. La recompensa estimula el ejercicio de las actividades que el Estado ha resaltado como de interés

público.

En los primeros Estados Modernos –luego de la Revolución Francesa- estas medidas se consideraban

atentaban contra el principio de Igualdad, que era columna vertebral en la ideología del nuevo Estado contra

del sistema Estamental imperante, y su división basada en clases y privilegios107.

En la actualidad no se contempla ninguna restricción para conceder estímulos honoríficos como medida de

fomento, pues privadas éstas de todo sentido de privilegio superlegal, y de connotación social, son

compatibles con la esencia democrática y liberal del Estado mismo108. En realidad el límite a dicha

capacidad, es el propio régimen político; en cuanto a que no se podrá por medio de medidas honoríficas,

reconocer la existencia de situaciones incompatibles con aquél.

El otorgamiento de estos medios de fomento está sometido a un régimen normativo, a fin de constatar la

consecución de la finalidad perseguida por dicho medio; pero que a la vez deje un necesario nivel de

107 Incluso señalado en la Constitución de Weimar, que en su artículo 109 estipuló que le Estado no otorgaría condecoraciones ni distinciones honoríficas. 108 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 862

discrecionalidad para su concesión109. Estas medidas pueden conllevar por accesión medidas de carácter

económico. Incluso, algunos autores señalan que sin ese “anexo” económico, la medida en sí no resulta de

interés o utilidad práctica.110

Se ha dicho y no sin razón, que este tipo de estímulos actúan como un reconocimiento a posteriori de una

labor ya realizada, mas que como un impulso y motivación para realizar la actividad fomentada.

8.1.2 Clases

Títulos Nobiliarios: Se trata de la facultad de gracia del Rey de otorgar un título de que acredite

“nobleza” a un individuo o grupo de individuos. Esta fue una facultad histórica privativa de los Estados

que experimentaron o experimentan en mayor o menor medida la Monarquía como forma de gobierno. Se

expresa mayormente en los países europeos, a diferencia de América, en donde no existió la Monarquía

como forma de gobierno autóctono.

Las Condecoraciones: incluyen también la admisión en una Orden o colectividad determinada. Según

GARRIDO FALLA, estas pueden ser del Estado (civiles o militares), de Corporaciones Locales y de

Comunidades Autónomas.

Menciones Especiales: que son concedidos no a título personal, sino que a empresas o centros de trabajo

a fin de estimular su actividad.

8.2. Medidas de carácter Económico

8.2.1 Concepto

El criterio para definirlas, es el beneficio patrimonial que implícitamente lleva una medida de fomento. Por lo

tanto, son las que promocionan, protegen y atienden el ejercicio de ciertas actividades realizadas por los

particulares, que son de interés público; a cambio del otorgamiento de ventajas patrimoniales a dichas

personas o entidades.111

8.2.2 Clasificación

JORDANA DE POZAS señala que estas medidas pueden ser de dos tipos: Reales o Financieras. Esta última

subdividiéndose en Directas o Indirectas. 109 ÍDEM. 110 BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 274 111 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 563

Reales: tiene que ver con la prestación o dación de cosas y servicios de parte de la Administración Pública

a los particulares sin cargo para éstos, quienes las reciben o utilizan en esas condiciones. Puede tratarse

del uso o aprovechamiento de una cosa de dominio público o de propiedad administrativa. Incluye

también, la prestación por parte del Estado de servicios técnicos montados por la Administración con

anterioridad.

Esta clasificación no es admitida por todos los doctrinarios, dado que su consideración es un tema propio del

estudio del dominio público, y que en ésta, no se satisface de forma indirecta necesidades de carácter público,

característica básica de la actividad de fomento.112

Financieros: son las ventajas o auxilios que reciben determinados sujetos, que puede ser en los hechos, un

desembolso económico a favor de ellos, o bien, el eximirlos de alguna de las obligaciones de carácter

fiscal, que de otro modo hubieren tenido que afrontar. Es en base a esta diferenciación, que se podrán

dividir en:

o Indirectos: no significa desembolso para la Administración, mas bien se trata de un lucro cesante, es

decir la privación de algunos ingresos a los que el Estado tiene derecho, y que deja de percibir sobre

la base de exenciones normativamente establecidas. Esta característica ha permitido que sean

mayormente aceptados en las legislaciones que las medidas directas. Según su naturaleza jurídica

pueden ser:

- Exenciones Fiscales: con éstas se exime a una determinada actividad o empresas (objetiva o

subjetiva) del pago de los impuestos y cargas a que están sujetas las de la misma especie. Una

de sus características es la temporalidad a diferencia de la figura de la franquicia otorgada por

algunos Estados en el pasado, y que poseían carácter perpetúo.

- Desgravaciones Fiscales: que tiene lugar para salvar una situación de emergencia o de acuerdo

con la política fiscal.

- Las Admisiones Aduaneras Temporales: suponen una excepción en la aplicación del régimen

fiscal aduanero, respecto de aquellas materias primas que una vez elaboradas o utilizadas por la

industria nacional, vuelven a ser exportadas al extranjero.

- Bonificaciones en la cotización a la Seguridad Social: con lo que se pretende fomentar el

empleo de carácter fijo, evitando la subcontratación.

112 FLORES ZÚÑIGA, Op. Cit. Pág. 71

o Directos: la principal característica de éstos, es que implican un desembolso efectivo de dinero del

erario a favor de particulares u otros entes públicos. Estos se pueden dividir en varias categorías:

- Anticipos: son préstamos de dinero por parte de la Administración pública113, a fin de facilitar

el desarrollo de una actividad de interés público. Al tener carácter de préstamo, obviamente,

implican que serán retribuidas en un plazo determinado al Estado. Generalmente el Estado no

percibe interés sobre dicho préstamo, o en su defecto a tasas de interés muy bajos. Tiene

carácter contractual, y además, muchas veces el particular debe rendir una garantía real.

- Premios y Primas: se desprenden de un derecho subjetivo reconocido por ley, de un sujeto a

su obtención. Es un tipo de subsidio in rem, es decir que se debe legalmente

independientemente de cualquier consideración personal o contractual.

- Subsidios: se trata de prestaciones sociales que se devengan en virtud de un derecho subjetivo

del beneficiario, y con carácter periódico. Tanto los subsidios, como los premios y primas no

conllevan la obligación de ser retribuidos al Estado.

- Seguros de Beneficios industriales y comerciales o de Garantía de Intereses114: estos

persiguen asegurar a los beneficiarios, el logro de terminados objetivos económicos, que de

no ser alcanzados en la actividad empresarial, son compensados por la Administración hasta

el monto previamente garantizado.

- Subvenciones: Esta figura es tan amplia, que procederemos analizarla en un acápite

autónomo.

Las medidas de fomento económico, cabe señalar, se otorgan en base de una regulación legal y reglamentaria

que debe estipularlos definiendo su carácter, tipo, condiciones impuestas para acceder o gozar tales

beneficios. Esto determina que el margen de discrecionalidad de la administración en su otorgamiento a favor

sea muy limitado. Esto refuerza la concepción de que la existencia de las medidas de fomento obedece a una

importante finalidad de interés público.

Cabe señalar, que cuando la medida de fomento se traducen en prestación o aportación patrimonial de parte

de la Administración a favor del particular, no se pueden aplicar las reglas del contrato civil o de donación,

pues en realidad, se trata de una prestación derivada de una función pública.115

113 Al respecto, ESCOLA, también incluye los préstamos provenientes de personas privadas que sean titulares de una concesión administrativa como los créditos bancarios. 114 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 864 115 WONG ON, Op. Cit. Pág. 34

8.3. Las subvenciones

8.3.1 Concepto

Cualquier auxilio económico directo o indirecto otorgado por la administración es considerado una

subvención116, sin embargo esta aseveración es muy imprecisa y propicia la confusión debido a que no

delimita las características de la figura, y tiende a que cualquier incentivo se asocie automáticamente con la

subvención, lo que es totalmente incorrecto.

Según GARRIDO FALLA dentro de la legislación Española se encuentra un concepto un poco mas concreto que

considera a las subvenciones como “…toda disposición gratuita de fondos públicos realizada por el Estado

o sus organismos Autónomos a favor de personas o entidades públicas o privadas para fomentar una

actividad de utilidad o interés social…”117, concluimos que este concepto es mas acertado, puesto que indica

de forma mas específica los elementos que la configuran: la transferencia de fondos de parte de la

Administración hacia un organismo, parte de la misma o a sujetos privados que realicen determinada labor de

utilidad pública o de interés general, condición que ya habíamos mencionado en el acápite relacionado a la

actividad administrativa de fomento.

El elemento principal y más distintivo con respecto a las demás figuras de fomento que la Administración

utiliza, es la existencia de transferencia de fondos que esta hace para beneficiar al particular que cumple con

las condiciones ya determinadas. Lo distingue de las exenciones o de los incentivos fiscales desde el

momento que conlleva el desplazamiento del capital. Éste es el elemento necesario para que las subvenciones

sean consideradas como una medida de fomento de carácter económico y financiera directa, lo que no

divorcia a la subvención, en cuanto a su naturaleza jurídica, de incentivos económicos determinados, en este

caso los financieros.

8.3.2 Clases

Existen diversos criterios de clasificación de las subvenciones, que debido a la pertinencia con el tema,

consideramos necesario desarrollarlos, sin embargo, de igual forma consideramos necesario hacer la salvedad

que esta clasificación no debe entenderse como una clasificación excluyente, puesto que, pueden presentarse

combinaciones de los distintos tipos de subvenciones.

116 GARRIDO FALLA. Op. Cit. Pág. 368. en el mismo sentido ESCOLA, Op. Cit. Pág. 865 117 ÍDEM.

De acuerdo a su finalidad:

Subvenciones económicas; que son las que tratan de influir o condicionar la coyuntura económica;

Subvenciones públicas; concedidas a personas o empresas privadas que persiguen un interés general:

Subvenciones administrativas; que son las concedidas por una entidad pública superior a una entidad

administrativa inferior.

De acuerdo al grado de liberalidad:

Puras; que son aquellas otorgadas por la administración y cuyo otorgamiento no conlleva ninguna cláusula

condicional

Condicionales; que conllevan una condición que implica que el beneficiario se compromete a realizar una

determinada obra o mantener una cierta conducta.

De acuerdo a su cuantía:

A cantidad Fija; independientemente del volumen de la obra que se quiera fomentar.

A tanto por ciento; la cuantía del auxilio resulta fijada en proporción o relación con determinados aspectos

de las prestaciones que se deben cumplir, como cantidad de productos o servicios que deben prestarse.

8.3.3 Naturaleza Jurídica

En la determinación de la naturaleza jurídica de las subvenciones, el punto de vista que las califica como un

acto contractual es descalificado por algunos, dado el argumento de la unilateralidad del mismo, puesto que

se mantiene que la falta de participación y/o voluntad del beneficiario en la toma de la decisión acerca del

otorgamiento o no de la subvención. Sin embargo, se objeta alegando que la Administración acuerda algunas

subvenciones con un procedimiento contractual, dado que estas son concertadas con el beneficiario.

El sustento de la primera posición se encuentra en el argumento de que las subvenciones, pueden ser

otorgadas de forma unilateral por la Administración, y que a lo más, son actos administrativos necesitados de

aceptación. GARRIDO FALLA cita a VILLAR PALASI, quien sostiene que la subvención no se pacta: se solicita

por el interesado y se otorga por la Administración. Esta posición arroja un nuevo elemento para el análisis,

dado que plantea la posibilidad de la existencia de una solicitud del beneficiario y un otorgamiento por parte

de la administración, de acuerdo a lo cual existe cierto grado de concertación de las partes, pues existe una

propuesta y una aceptación o contrapropuesta de la misma. Por otro lado, resulta dificultoso sospechar la

carencia de voluntad o participación del beneficiario en la gestión de una subvención o en el otorgamiento de

la misma, por la necesidad de aceptación.

GARRIDO FALLA termina con esta discusión concluyendo la existencia de dos tipos de subvenciones, algunas

en las que no converge la voluntad de ambas partes, y otras, en las que sí convergen las voluntades de ambas

partes, tal es el caso de las concesiones de servicios públicos, en las cuales la Administración acuerda la

concesión y la subvención con el concesionario y éste, como contrapartida, mantiene determinada tarifa, sin

embargo éstas no deben de entenderse como figuras contractuales sino como acciones concertadas118. Las

acciones concertadas según el mismo autor, son figuras jurídicas que el ordenamiento jurídico de países con

alto grado de desarrollo normativo, han ido regulando utilizando un procedimiento contractual. Aún así, de

fondo no constituye verdaderamente un contrato, ya que la administración no recibe nada en

contraprestación, pues lo que esta persigue son objetivos económicos o sociales.

8.4. Medidas de Carácter Jurídico

Son aquellas que la Administración pública brinda al particular, en virtud de ciertas situaciones diferenciadas

en beneficio de aquellos, y que se traducen en beneficios y ventajas, que pueden utilizar o que tienen derecho

a utilizar.

Se pueden manifestar de dos maneras:119

Cuando los medios de fomento jurídico son resultado del empleo, por parte de la administración pública,

de alguno de sus poderes y prerrogativas, respecto de las actividades que se desea fomentar, o del mismo

de hecho de ponerlo a disposición de los particulares que llevan a cabo.

Cuando la administración otorga directamente a los beneficiarios de determinada pociones jurídicas. Es

decir utiliza el Estado, sus poderes exorbitantes, dispensando a los beneficiarios frente a las leyes y

reglamentos administrativos de carácter prohibitivo.120

De cualquier forma, estas medidas se caracterizan por no implicar gasto alguno para el erario público, como

la declaratoria de empresas de interés preferente, o la concesión de determinados privilegios a determinadas

zonas del país y a ciertas iniciativas, facilidades procedimentales, etc.121

118 GARRIDO FALLA Op. Cit. Pág. 370 119 ESCOLA, Op. Cit. Pág. 865 120 GARRIDO FALLA Op. Cit. Pág. 374

Al carácter de actividad de fomento de las medidas jurídicas se ha discutido, en base al señalamiento de que

en ellos aparece a veces de manera muy activa la coacción estatal, y porque, como se ha señalado con

anterioridad es la forma y no la finalidad la que define a una actividad como de fomento.

Estos medios deben ser establecidos por los medios jurídicamente admisibles, es decir, deben concordar no

solo con el orden normativo general, sino muy especialmente con los principios, derechos y garantías

establecidos constitucionalmente. La importancia de dicha compatibilidad, radica en el hecho de que éstas

medidas establecen situaciones jurídicas especiales de beneficio o ventaja.

8.5. Medidas de Tipo Técnico

Consisten en el asesoramiento de parte de la Administración pública, así como la prestación por parte de ésta

de maquinaria a un particular; todo a fin de la consecución de los fines de interés público. Este tipo de

medidas, es mas susceptible ha ser utilizada en el campo de la agricultura.122

Sección II.- RELACIÓN ENTRE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y OTRAS ACTIVIDADES

Como ya mencionamos, en la consecución del bien común por medio del logro de los objetivos de interés

público, la actividad administrativa utiliza el fomento, el servicio público y la actividad policial. A

continuación, analizaremos cuales son las semejanzas y diferencia que relacionan a la actividad de Fomento

con las demás actividades administrativas mencionadas.

1.- Relación entre la Actividad de Fomento y el Servicio Público

Hay situaciones que por su marginalidad o conexidad, en las cuales, se ha podido identificar y confundir la

actividad de fomento con la de Servicio público. Es necesario remarcar tanto las semejanzas como las

diferencias existentes entre ambas partiendo de sus criterios característicos. Partiremos de su concepto.

Definimos el Servicio Público como una modalidad de acción administrativa que consiste en satisfacer la

necesidad pública de que se trate, de una manera directa por medio de órganos de la propia Administración

creados para tal efecto, y con exclusión o en concurrencia con los particulares. 123 La actividad de fomento

por su parte, ya ha sido definida con anterioridad.

121 BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 275 en igual sentido DE LA CUETARA, Op. Cit. Pág. 306 citado por FLORES ZÚÑIGA, Op. Cit. Pág. 70 122 BAENA DEL ALCÁZAR, Op. Cit. Pág. 275 123 GARRIDO FALLA, Op. Cit. Pág. 152 en el mismo sentido ESCOLA, Op. Cit. Pág. 858

Las semejanzas entre ambas actividades son en cuanto a su resultado y método; es decir ambas producen un

aumento en la esfera de acción de los particulares. Así mismo, las técnicas que se utilizan en ambas se basan

en la persuasión.124

Con respecto a las diferencias encontramos en primer lugar, que la actividad de fomento procura la

consecución de los objetivos de la administración pública de manera mediata e indirecta; a diferencia del

servicio público que alcanza sus objetivos en la mayor parte de los casos de manera directa e inmediata,

pudiéndolo hacer de igual forma de manera mediata e indirecta cuando dicho servicio público es otorgado a

un concesionario.

En segundo lugar, la actividad de servicio público es obligatoria para la administración pública, es decir, ésta

la debe asumir ya sea directamente prestando el servicio por medio de sus órganos o por intermediación de

un particular al que se le ha otorgado la concesión de aquél servicio. En contraposición, la actividad de

fomento no es obligatoria siendo mas bien potestativa, a la cual puede llegarse por medio de los criterios de

oportunidad y conveniencia. En conclusión, el servicio público puede ser exigido por los particulares, la

actividad de fomento no.

2.- Relación entre la Actividad de Fomento y la Actividad de Policía

La actividad de policía ha sido diferenciada de la actividad de fomento debido a que ambas figuras contienen

características propias que obligan a distinguir la una de la otra, sin embargo históricamente ha existido

confusión conceptual, dado que en un inicio únicamente existía la actividad de policía del Estado, el cual se

manifestaba como un sancionador y represor que garantizaba el bienestar.

Pero la diferenciación entre estas actividades es clara, puesto que una persigue el mantenimiento del orden

público mediante la limitación de las actividades privadas125 y por el contrario la actividad de fomento

constituye un medio persuasivo para que el Estado alcance sus objetivos que redundan en beneficio de la

mayoría. 126

124 Aunque en algunos servicios públicos se da la coercitividad Por ejemplo en cuanto a la obligatoriedad de la educación primaria en algunos países. Este es el caso de Nicaragua, dado que el Artículo 121 de la Constitución reza: “(…) La enseñanza primaria es gratuita y obligatorio en los centros del Estado (…)” 125 GARRIDO FALLA. Op. Cit. Pág. 152. 126 DROMI, Op. Cit. Pág. 140-142

En este mismo sentido, otra clara diferencia entre estas actividades, es el medio utilizado para realizarlas, así,

en la actividad de policía el Estado utiliza sus medios coactivos a diferencia de los medios persuasivos que

utiliza para la actividad de fomento. 127

Las nociones de policía, servicio público y fomento, no tienen una diversidad antológica de régimen jurídico,

y desde el ángulo formal carecen de contornos específicos.128 En la práctica es claro, de ahí el principio de

intercambiabilidad ya estudiado.

Sección III.- RELACIÓN ENTRE ACTIVIDAD DE FOMENTO Y PODER TRIBUTARIO.

Previo a determinar la relación entre la Actividad de Fomento y el Poder Tributario debemos de establecer

algunos elementos de este último, que servirán como base en el análisis objeto de este capítulo.

1.- Concepto

El Estado en los marcos del ejercicio de la Actividad de Fomento, puede servirse de los instrumentos que por

el imperio de la ley dispone, tal como los es el poder tributario:

El poder tributario constituye según VILLEGAS “(…) la facultad que tiene el Estado de crear unilateralmente

tributos, cuyo pago será exigido a las personas sometidas a su competencia tributaria espacial” 129

En el mismo sentido se considera al poder tributario como una “(…) facultad jurídica del Estado consistente

en exigir coactivamente prestaciones pecuniarias con respecto a bienes y personas, la cual no puede ser

suprimida, delegada o cedida. Es en suma la potestad de gravar”. 130, igualmente se mantiene que “al

hablar del poder tributario del Estado hacemos referencia a la facultad o posibilidad jurídica que tiene

aquella –en el ejercicio de su potestad de imperio respecto a las personas o bienes que se hallan bajo su

jurisdicción”131.

127 DIEZ, Manuel María”Derecho Administrativo”. Tomo IV. 1984. Buenos Aires, Argentina. Pág. 155-156. 128 DROMI, Op. Cit. Pág. 136 129 VILLEGAS, Héctor“Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario” 1994 Buenos Aires, Argentina. Pág. 186 130 BÁEZ CORTÉS, Theódulo y Julio Francisco “Todo sobre Impuestos en Nicaragua”. 5ta Edición actualizada. INIET 2001. Pág. 40 131 GIULIANI FONROUGE, Carlos M. “Derecho Financiero” 1977. Buenos Aires, Argentina.

El sustento de la existencia de este poder o facultad se encuentra en la naturaleza misma del Estado,

concebido éste, como un aparato que procura la regulación de las relaciones sociales y que por lo tanto,

requiere de los recursos necesarios para la consecución de tal fin y que, consecuentemente se le dota de

instrumentos que permiten la obtención de los mismos. Sin embargo, es necesario distinguir que el poder

tributario no confiere al Estado el poder de gravar por sí mismo, sino, que confiere el poder de gravar

mediante la creación de normas que gravan a los sujetos que realizan determinadas actividades, prestan

determinados servicios o que cuentan con determinados bienes.

Las disposiciones que determinan las líneas generales de actuación del Estado con respecto a las cuestiones

tributarias, normalmente se encuentran establecidas en las cláusulas constitucionales y son denominadas por

la doctrina como Derecho Constitucional Tributario.

VILLEGAS lo define como el derecho que “estudia las formas fundamentales que disciplinan el ejercicio de la

potestad tributaria y que se encuentran en las cartas constitucionales (…) Estudia también las normas que

delimitan y coordinan las potestades tributarias entre las distintas esferas del poder (…)”.132

La importancia de la existencia de disposiciones de rango constitucional que dicten algunas directrices acerca

del sistema tributario de un país, radica (tal como lo plantea VILLEGAS) en la estabilidad que esta condición

ofrece y el control de la constitucionalidad que los órganos judiciales realizan, por lo cual se garantiza

permanencia y efectiva vigencia.

En Nicaragua el poder tributario recae de forma específica sobre la Asamblea Nacional de la República, o sea

sobre el Poder Legislativo según lo establece nuestra Constitución Política, la cual reza: “Artículo 114. Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la Asamblea Nacional la potestad para crear,

aprobar, modificar o suprimir tributos (…)”. A esto se suma el reconocido principio de legalidad de los

impuestos, y señala: “Artículo 115. Los impuestos deben de ser creados por la ley que establezca su

incidencia, tipo impositivo y las garantías a los contribuyentes. El Estado no obligará a pagar impuestos que

no estén establecidos en una ley”.

El poder tributario implica una relación de supremacía del Estado frente a los individuos sujetos al sistema,

un status de sujeción para quienes se encuentran bajo su ámbito espacial. Es decir que en un plano abstracto 132 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 185

significa, por un lado supremacía y sujeción por el otro; que se traduce materialmente a la existencia de un

ente que se coloca en un plano superior y preeminente, y frente a él, a una masa indiscriminada de individuos

ubicados en un plano inferior.133

Es necesario aclarar, que el Poder Tributario abstractamente considerado, no implica un derecho de crédito

contra un deudor determinado, ni un derecho a exigir prestaciones formales; sino que se trata de un estado de

sujeción por parte de quienes están bajo su ámbito espacial. Este status significa sometimiento de tales

personas a las normas tributarias del Estado, pero que aún no entrañan un deber tributario, sino solamente un

estado de sujeción.

La naturaleza jurídica del poder tributario que enuncian las normas constitucionales, no son más que la

expresión escrita, de una manifestación de la soberanía del Estado, en este caso la soberanía Fiscal.134 Es

indispensable señalar entonces, que el Poder Tributario es inherente al Estado (Nación, Municipio, etc.),

nace, permanece y se extingue con él. Éste no puede ser objeto de cesión o delegación, característica que

comparte con los derechos más esenciales del ser humano. Pertenece al Estado y no al cuerpo político que en

la organización de cada país tiene por misión ejercitarlo. Lo que puede ser transferido, es la llamada

competencia tributaria, o sea, el derecho a hacer efectiva la prestación.135

2.- Límites

Esta facultad del Estado no debe de entenderse como una facultad absoluta, mediante la cual este pueda crear

tributos y pedir sean satisfechos sin que se cumplan con determinados procedimientos jurídicos, necesarios

para garantizar que los derechos de las personas fuese respetado y se mantenga cierto grado de seguridad

jurídica, puesto que los Estados modernos han creado una serie de mecanismo que directamente limitan dicha

facultad, estos mecanismos emergen de principios elementales, a saber:136

Principio de Legalidad: La potestad debe de ser ejercida mediante normas legales que garantizan justicia

y razonabilidad en la imposición. (“nullum tributum sine lege”). En Nicaragua, se encuentra contenido en

el Artículo 115 de la Constitución ya mencionado.

133 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 272 en el mismo sentido VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 186 134 Término utilizado por SAINZ DE BUJANDA, al referirse a la manifestación de la soberanía financiera, que a su vez esta subsumida en la soberanía del Estado. (GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 269) 135 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 280 136 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 188-207 en el mismo sentido GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 300-309

Generalidad: El tributo debe de ser satisfecho o el contribuyente debe de contribuir sin importar el

carácter propio del sujeto, su estatus social, casta, sexo, nacionalidad, etc.

Igualdad: Este principio se desprende del principio general del Derecho que proclama la igualdad y la no

discriminación, sin embargo debe de entenderse que la igualdad no debe de ser absoluta en términos

económicos, sino debe de ser proporcional, de lo contrario se atentaría contra el principio de Capacidad

Contributiva. Este principio lo recoge el artículo 48 de nuestra carta magna, que señala: “Arto. 48 Se

establece la igualdad incondicional de todos los nicaragüenses en el goce de sus derechos políticos; en el

ejercicio de los mismos y en el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades, (…)”

Capacidad contributiva: Constituye un límite material al contenido de la norma tributaria, bajo el cual,

el tributo debe acogerse a la capacidad del contribuyente de pagar el mismo.

Proporcionalidad: La fijación de los tributos debe de ser proporcional a la capacidad contributiva de los

contribuyentes. Nuestra Constitución recoge este principio doctrinal en el artículo 114, que señala: “Arto.

114 (…) El Sistema Tributario debe tomar en consideración la distribución de la riqueza y de las rentas

(…)”

No confiscatoriedad: Los tributos no pueden atentar contra la propiedad privada. El mismo artículo 114

de la Constitución también hace alusión clara a este principio de carácter prohibitivo al señalar: “Artículo

114: (…) Se prohíben los tributos o impuestos de carácter confiscatorio. (…)”

Anexos a los principios mencionados, se debe de entender los límites que le imponen al Estado los derechos

subjetivos que cada persona tiene, puesto que de no respetarse éstos existen un sinnúmero de mecanismos

que el titular tiene para ser reivindicado, ejemplo de esto es la obligación que el Estado tiene de respetar el

derecho de propiedad que un titular tiene con respecto a determinado bien.

3.- Características

El poder tributario posee un sinnúmero de características, a saber, las más importantes son: 137

Abstracción: El mandato del Estado debe de ser materializado por un sujeto que haga efectiva la potestad

tributaria mediante la actividad administrativa, sin embargo es intrínseco, puesto que la existencia del

poder tributario es anterior a la necesidad de su ejecución. De ahí se distinguen dos momentos: la facultad

abstracta y la realización material de dicha facultad; en la doctrina tributaria a estos estratos se les aplica

distintos apelativos: poder tributario y competencia tributaria respectivamente.

137 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 272-274

Permanente: El poder Tributario es inherente al Estado y deriva de su soberanía, por lo cual, la existencia

del mismo depende de la existencia misma del Estado y solo puede extinguirse con él.

Irrenunciable: El Estado no puede desprenderse del poder Tributario, pues depende de éste para su

propia subsistencia. Igualmente los órganos del Estado sobre los que recae dicha facultad carecen del

derecho para renunciar a él. Aunque el poder tributario es irrenunciable, el Estado sí está facultado para

delegar o renunciar a la competencia tributaria.

Indelegable: Este principio se relaciona íntimamente con el anterior. Como señalamos no se puede

renunciar al Poder Tributario; pues de igual suerte, el Estado tampoco puede delegar dicha facultad. La

renuncia y la delegación guardan diferencias, pues cuando los efectos de la primera son permanentes,

mientras que la segunda implicaría, la pérdida temporal por parte del Estado del Poder Tributario el que es

delegado a un tercero.

La competencia tributaria que se menciona dentro de estas características, consiste en palabras de HENSEL138,

en la facultad de ejercitar el poder tributario en el plano material, de lo cual de deriva la posición que

mantiene que el poder tributario se manifiesta en una esfera conceptual y la competencia tributaria en una

esfera real.

4.- El Tributo: Principal manifestación del Poder Tributario.

El tributo como tal, es la principal manifestación del Poder Tributario del que se encuentra envestido el

Estado. Si no se entiende esta figura, aunque sea de manera discreta, no se puede establecer la relación

fáctica entre el Poder Tributario y el Fomento.

4.1. Concepto.

Podemos definir tributo como: “las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de

imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.”139 Por su

parte FONROUGE lo define como: “una prestación obligatoria comúnmente en dinero, exigida por el Estado

en virtud de su poder e imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público.”140

138 HENSEL, Dirritio Tributario. Pág. 32 citado por GIULIANI FONROUGE. Op. Cit. Pág. 279 en el mismo sentido Theódulo y Julio Francisco BÁEZ CORTÉS definen la competencia tributaria como la “posibilidad jurídica de ejercitar el poder tributario en la realidad material”. 139 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 67 140 GIULIANI FONROUGE. Op. Cit. Pág. 287

Para los hermanos BÁEZ CORTÉS, tributo es: “Prestación en dinero que en el ejercicio de sus funciones de

derecho público, exige el Estado con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. Los

tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones especiales.”141

4.2. Fundamento Jurídico.

El tributo no posee mas naturaleza jurídica que lo justifique, que la sujeción a la potestad tributaria del

Estado, por medio de la cual se exige coactivamente a los ciudadanos su contribución para poder cumplir sus

fines.

Esta naturaleza ha sido abordada desde distintos puntos de vista a través de la historia, se han establecido

teorías acerca de ésta, dentro de las más importantes podemos mencionar:142

Teoría del Precio de cambio. En esta postura, el impuesto es una compensación que satisfacen los

contribuyentes por los servicios que presta el Estado. El impuesto es un simple precio que remunera las

actividades estatales a favor de la colectividad.

Teoría de la prima del seguro. El impuesto, es en esta concepción, una contraprestación por la seguridad

que el Estado brinda a personas y bienes, convirtiéndose en una prima de seguro pagada por aquellos que

poseen bienes, para asegurarlos contra todo riesgo que perturbe la posesión o goce de tales bienes.

Teoría de la Distribución de la Carga Pública. La obligación impositiva desde este punto de vista, es

consecuencia de la solidaridad social. Ésta es la de todos los miembros de la comunidad, que tienen el

deber de sostenerla. A diferencia de las teorías anteriores, en ésta, la obligación individual no se mide por

las ventajas que se obtienen del Estado; sino en virtud de la capacidad personal del individuo para

contribuir a los gastos de la comunidad como forma de lograr que cada uno participe según sus

posibilidades.

4.3. Características.

Los tributos pueden ser exigidos de forma coactiva por parte del Estado, quién compele a su cumplimiento

en virtud de su poder de imperio. La coacción manifiesta, específicamente, al prescindir de la voluntad del

obligado en cuanto a la creación del tributo.

El tributo grava generalmente una determinada manifestación de capacidad económica.

141 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 735 142 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 73 y 74

Los tributos constituyen el más típico exponente de los ingresos públicos.

Comúnmente, las prestaciones son en dinero, pero no es una norma universal, es suficiente entonces, que

la prestación sea pecuniariamente valuable y en ocasiones puede consistir en la entrega de bienes no

dinerados. De tal forma, el carácter pecuniario no constituye la esencia de la obligación tributaria.

4.4. Objetivo.

Como se ha señalado, la finalidad del tributo es fiscal, es decir, que el cobro de éstos apunta a la satisfacción

de las demandas del colectivo social, o sea, las necesidades públicas. Pero este objetivo no es

necesariamente el único, pues, los tributos pueden buscar la consecución de objetivos extrafiscales, que son

ajenos a la obtención de ingresos. El ejemplo clásico son los tributos aduaneros protectores, impuestos con

fines de desaliento o incentivo a determinadas actividades de índole privado.143

Estos objetivos perseguidos obedecen generalmente a necesidades económico-sociales. De esta manera, el

Estado puede utilizar el tributo como una herramienta de intervencionismo, mediante la cual puede intervenir

activamente en la económica nacional a fin de orientarla en busca de generar beneficios a la comunidad

organizada.

De esta doble dimensión de los objetivos del tributo, doctrinarios como Adolf WAGNER clasifican los tributos

en; financieros los cuales tienden a la consecución de medios al tesoro público, o sea, tributos de

ordenamiento y; los tributos de fin extrafiscal, que eran aplicados para cumplir objetivos de política

económica y social.144

5.- Potestad Desgravatoria

Partiendo de esta potestad gravatoria con que el Estado cuenta; se acepta indistintamente la posición que el

Estado tiene de igual forma una facultad desgravatoria. Al respecto GIULIANI FONROUGE enuncia: “Una

consecuencia inevitable del poder de gravar es la potestad de desgravar, de eximir de la carga tributaria”145

En explicación de esta posición, menciona: “el poder de eximir ofrece cierta simetría con el poder tributario.

Tal circunstancia explica el hecho de que prácticamente todos los problemas que convergen en el ámbito del

tributo, pueden ser estudiados desde el ángulo opuesto: el de la exención. Así como existen limitaciones 143 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 68 y 69 144 WONG ON, Op. Cit. Pág. 59 145 GIULIANI FONROUGE. Op. Cit. Pág. 287

constitucionales al poder tributario, hay límites que no pueden trasponerse en el poder de eximir, porque

ambos no son más que el anverso y el reverso de la misma medalla”.146

6.- Relación entre la actividad de fomento y el poder tributario

Aunque el Poder Tributario por su naturaleza misma, pareciese ser un facultad de la Administración dirigida

únicamente a “cobrarle” al individuo social; desde otro ángulo, resulta ser un instrumento utilizado por el

Estado para incentivar determinadas actividades o sujetos que contribuyen a una utilidad pública o un

beneficio general, pues la facultad de desgravar encuentra su fundamento en la misma potestad tributaria.

Esta potestad desgravatoria del Estado se constituye como uno de los instrumentos que éste utiliza, para la

ejecución del fomento a las actividades que se designan como de interés nacional. Por cuanto, dado que las

normas que imponen los tributos son de carácter general, y por lo tanto todas las empresas que cumplen con

los supuestos establecidos en la norma, están obligados a satisfacer el tributo, el eximir del pago de dicho

tributo a determinadas empresas (con determinadas condiciones) por medio de la creación de una ley,

constituye en un incentivo para éstas.

Por lo tanto la relación principal que existe entre la Actividad de Fomento y el poder Tributario radica en la

utilización que la primera hace del segundo para el cumplimiento de fines extrafiscales, que son

generalmente de interés nacional. La utilización de los tributos con fines extrafiscales, como hemos señalado

en epígrafes anteriores, obedece a la reestructuración que el sistema impositivo ha sufrido a través de las

distintas etapas de evolución económica.147

Como se mencionó anteriormente, la actividad de fomento consisten en la “acción de la administración

encaminada a proteger o promover las actividades, establecimientos o riqueza debido a los particulares, que

satisfacen necesidades públicas o estimadas de utilidad general (…)”.148 Según lo cual, la actividad sujeta a

fomento debe poseer fines de interés público, o sea en beneficio de la mayoría, de forma que este se plantea

como un soporte de la utilización del poder tributario en el afán de fomentar determinada actividad o región.

149

146 BORGES Op. Cit. Pág. 11 citado por GIULIANI FONROUGE. Op. Cit. Pág. 286 147 Ver “Reestructuración del Sistema Tributario” Pág. 26 148 JORDANA DE POZAS, “Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho administrativo” de la Revista de Estudios políticos. 1949 núm. 48, Pág. 46 citado por GARRIDO FALLA, Op. Cit. Pág. 357 149 Ver “Finalidad de la Actividad de Fomento” Pág. 66

El Estado puede intervenir en la vida económica del país utilizando los tributos. A través de la política de

gastos y recursos (política financiera), e incluso instrumentos financieros; el Estado puede llevar a cabo fines

de política social. Esta intervención que el Estado hace utilizando los tributos como instrumentos de fomento,

es debido al efecto económico que el tributo tiene en las Economías de los países como el nuestro. Al

respecto se afirma que “el impuesto colabora con los fines de la política económica general fomentando la

producción, interviniendo intensamente en el mecanismo de formación de los precios, frenando el consumo,

impeliendo o restringiendo el ahorro, canalizando las inversiones y en otras múltiples formas”.150

Esta postura es común a la mayoría de autores. WONG ON, en su tesis señala taxativamente: “De tal forma, a

través del poder tributario se pueden imponer tributos para alcanzar el fin último de obtener ingresos o

establecer así mismo medidas de intervención en la economía tal como el establecimientos de exenciones,

beneficios o incentivos fiscales con fines extrafiscales”151

De forma que el Estado puede realizar la actividad de fomento gravando o desgravando las actividades de los

contribuyentes, o sea ejerciendo el poder tributario.

Las medidas intervensionistas que el Estado protagoniza en la economía utilizando al poder tributario pueden

ser clasificadas como: 152

Intervención por aumento o disminución de la presión tributaria global: Esta es una medida de

fomento de carácter general, que beneficia a todos los sectores de la Economía y por lo tanto a todos los

contribuyentes. 153

Intervención mediante discriminación: Esta es la intervención que el Estado hace por medio del empleo

del poder tributario para beneficiar a determinadas empresas que realizan o promueven determinadas

actividades, con un régimen fiscal favorable o bien en busca de equilibrar la presión tributaria de estas

actividades con respecto a otras.154

150 VILLEGAS, “la fiscale au service de la restauration. L´Import comme instrument de la politique eonmique sociale et demogrhaphique” (en trav. Inst. Fin. Pub. 1949, Pág. 295, citado por SAINZ DE BUJANDA, Op. Cit. Pág. 93-97 Citado por WONG ON, Pág. 60 151 WONG ON, Op. Cit. Pág. 56 152 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 58. 153 Ver “Disposiciones Operativas Automáticas” Pág. 95. 154 Ver “Estatutos Selectivos” Pág. 95

Intervencionismo por amputación: Este tipo de intervenciones son realizadas por el Estado para

disminuir, para equilibrar las riquezas que unos (contribuyentes) tienen con respecto a otros.

Intervencionismo por redistribución: En esta intervención el Estado redistribuye la riqueza obtenida

mediante la intervención por amputación aumentando el gasto público.

En nuestro país, existe un plena vigencia de los planteamientos doctrinarios aquí esbozados. Al respecto

nuestra Constitución Política enuncia la posibilidad del Estado de incidir en la Economía Nacional por medio

del Fomento: “Arto. 99 El Estado es responsable de promover el desarrollo integral del país, y como gestor

del bien común deberá garantizar los intereses y las necesidades particulares, sociales, sectoriales y

regionales de la nación. Es responsabilidad del Estado proteger, fomentar y promover las formas de

propiedad y de gestión económica y empresarial privada, estatal, cooperativa, asociativa, comunitaria y

mixta, para garantizar la democracia económica y social (…)”

Esta dimensión extrafiscal del tributo, no corresponde únicamente a la presente etapa del desarrollo jurídico

de nuestro país, como se verá en futuros epígrafes, muchas medidas tributarias de fomento fueron estipuladas

en la década de los 70 a la actividad industrial. Más aún desde entonces los gobiernos centroamericanos han

enfatizado el papel económico de los tributos, supeditando la figura del tributo a los fines de la Política

Tributaria en sí, así tenemos que: “No corresponde a la política tributaria determinar objetivos de carácter

financiero o económico, ya que se derivan de la política económica general. Por tanto, el objetivo de la

política tributaria es seleccionar, disciplinar y coordinar los impuestos, de manera que al mismo tiempo que

se trasfieran recursos privados al sector público, se cumplan los objetivos de la política económica que se

desea alcanzar.”155

En el nuevo contexto económico que se plantea a partir de la década de los años 70, la política tributaria es

esencialmente instrumental. Carece de fines específicos y sus objetivos constituyen medios para lograr las

metas que persigue la política económica general. Esta concepción afecta la naturaleza ortodoxa del Tributo;

pues se afirma que son: “(…) instrumentos que tienen como función básica captar recursos financieros pero

al propio tiempo producen, de manera indivisible, efectos económicos que varían según sea la fuente de

imposición que afecten y la forma en que se estructure. Por consiguiente, se debe aceptar que ningún

155 COMITÉ DE ALTO NIVEL SOBRE ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA, “Addendúm al Consenso del Comité de Alto Nivel sobre Armonización Tributaria” Tomado de la Revista de Integración Centroamericana. Número 13. Abril 1975. Tegucigalpa, Honduras. Pág. 78

impuesto es neutro desde el punto de vista económico.”156 Esta nueva concepción no deja de reñir aún con la

estructuración actual de los tributos, pues se cuida únicamente la dimensión financiera, dejando de considerar

adecuadamente los efectos económicos que produce. Pero es igualmente nocivo el que se le asignen

funciones económicas sin analizar suficientemente si es el instrumento mas apropiado para lograrlo. El uso

eficiente de los impuestos para la resolución de los objetivos económicos “(…) solamente puede ser logrados

eficazmente por medio de los impuestos, cuando éstos responden a las variables económicas mas

significativas, sobre las cuales se desea actúen.” 157

En esta etapa histórica del desarrollo económico y la consecuente evolución de la doctrina jurídica, se acepta

la existencia de una relación clara con aspectos fuertemente arraigados que vinculan la actividad de fomento

con el poder tributario. Esta relación es el resultado de los elementos propios del tributo, y de la potestad

tributaria del Estado que es utilizada por este para intervenir en la economía de diversas formas como lo es la

que se hace al gravar o desgravar a los contribuyentes.

156 ÍDEM. 157 ÍDEM.

CAPÍTULO III.- INCENTIVOS ECONÓMICOS PARA EL DESARROLLO

Sección I.- INCENTIVOS ECONÓMICOS

1.- Concepto de Incentivos Económicos

Dentro de muchos elementos que se podrían tomar para elaborar un concepto sobre los incentivos

económicos, el mas recomendable en el marco de este estudio, será la finalidad y el contenido de esta

figura, que a saber el primero es “la motivación, acentuación y en cierto modo el acrecentamiento de una

actividad predominantemente económica.”158 Con respecto al contenido, este constituye necesariamente

un carácter económico. Estos son los rasgos predominantes en los incentivos.

Habiendo definido estos rasgos, existen varias definiciones de “Incentivos”. Partiendo de los criterios de

finalidad y contenido, los podemos definir como: “todo beneficio económico que se confiere, directa o

indirectamente, a alguien, por el Estado, con la finalidad de acentuar una actividad predominantemente

económica, tendiente al desarrollo económico y social del país, actividad que de algún modo concierne a

quien se le defiere”.159

Evidentemente, existen conceptualizaciones variadas, entre ellas tenemos la de la Asociación

Latinoamericana de Libre Comercio, que los define: “toda forma de motivación, mediante el

otorgamiento de algún beneficio”.160 La CEPAL por su parte los define como: “aquellas ventajas

económicas cuantificables otorgadas a las empresas con el propósito de alterar su comportamiento. Estas

medidas están dirigidas a elevar la tasa de rendimiento de la inversión o a reducir costos o riesgos”.161

Desde el punto de vista del Estado, estas medidas, estos alicientes constituyen parte integral de la política

tributaria, financiera e incluso monetaria y su origen se encuentra en el deseo desarrollista del propio

Estado.

158 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 61 159 IBIDEM. Pág. 62 160 ALALC, “Armonización de los regimenes fiscales en la ALALC”, citado por GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 62 161 CEPAL, “Incentivos Tributarios, Ahorro e inversión en Centroamérica” 1999. Pág. 167

2.- Naturaleza Jurídica de los Incentivos Económicos

En concordancia con el concepto de los incentivos económicos y en armonía con la clasificación hecha

referente a las medidas de fomento del Estado, la naturaleza de los incentivos económicos debe concebirse

desde un punto de vista económico y desde un punto de vista jurídico. Desde el primero, los incentivos

económicos son según MASOIN162 gastos intermedios entre gastos productivos y gastos reales,

entendiéndose los gastos productivos, como los que devuelven a la economía nacional ingresos y

utilidades equivalentes a las sustraídas en principio; y los reales, como los que dejan una disparidad

permanente entre renta nacional y el producto social. DALTON por su parte señala, que no se trata más que

de una transferencia de disposición que se hace de una persona, el incentivador (Estado), a otra, el

incentivado (productor, exportador, prestador de servicios, etc.). Tratándose en sus palabras de “(…) una

subvención que se comprende dentro del cuadro de los gastos de distribución”. 163

De lo anterior concluimos que a partir de su inserción en las finanzas públicas, es decir desde el punto de

vista hacendista, constituyen gastos distributivos del Estado; o sea un tipo de subvención.

Aunque los autores equiparan a las subvenciones con los incentivos económicos en general, debemos

recordar que tal como se mantuvo anteriormente, las subvenciones son manifestaciones de los incentivos

económicos, y que por lo tanto la equiparación es hecha por estos autores bajo otras concepciones, puesto

que las subvenciones conllevan necesariamente un desplazamiento de fondos del Estado hacia particulares

que realicen actividades de interés público, por el contrario, los incentivos económicos exceden este

concepto, pues no solamente comprenden las subvenciones o la transferencia de fondos, sino también

cualquier forma de motivación, que redunde en un beneficio económico para el particular de parte del

Estado.

Desde un punto de vista jurídico, la naturaleza de los incentivos económicos no es determinable, pues

dentro de la variedad de figuras que los incentivos económicos engloban, se encuentran figuras de distinta

naturaleza por lo cual no es posible determinarla de manera general, ya que por ejemplo, las subvenciones

tienen una naturaleza contractual en determinadas circunstancias y en otras es un simple acto unilateral, en

cambio las exenciones tributarias son otorgadas por el Estado a través de actos no contractuales.

162 MASOIN, Maurice La economía de gastos públicos, inserta en Handbuch der Finanzwissenschaft de Wilhelm Gerloff y Fritz Neumark (versión en español, T. II, p.25) citado por GIAMPIETRO BORRÁS Op. Cit. Pág. 63 163 DALTON, HUGO, Principios of public finances, versión en español de 1963, p. 227 citado por GIAMPIETRO BORRÁS Op. Cit. Pág. 63

Realizar observaciones acerca de la naturaleza jurídica de los “incentivos económicos” sería imprecisa,

pues se trata de una categorización abstracta, que en el fondo obedece únicamente a la utilización de un

sinnúmero de figuras e instrumentos (de distinta naturaleza), cuya única cosa en común es que son

utilizadas por el Estado a fin de fomentar una actividad económica. Los incentivos económicos poseen un

sinnúmero de manifestaciones que a su vez son “clasificables”, y dentro de estas existen instrumentos

específicos de los cuales si se puede hacer una aproximación cuanlitativa de su naturaleza jurídica.

La clasificación de los incentivos la podemos relativizar a tres categorías: fiscales, crediticios y otros164,

que a su vez –como hemos aclarado- contiene un sinnúmero de instrumentos. Cada instrumento posee su

propia naturaleza jurídica. Empero lo anterior, cada una de estas categorías parten de una comunidad de

características que poseen los instrumentos en ella contenidos; por lo que, sin pretensiones de exactitud

universal, se puede reseñar su naturaleza jurídica común.

Corresponde entonces, realizar aproximación de la naturaleza jurídica de estas tres categorías aclarando

que la correspondiente a los incentivos fiscales se hará de manera separada por su amplitud e importancia.

3.- Tipos de Incentivos Económicos

Dentro de la tarea de tipificar los incentivos, se ve en la necesidad de realizar una clasificación y

catalogación de los mismos.

Para clasificar los incentivos, también se cuenta con muchos elementos a partir de los cuales realizar dicha

tarea. A partir de esta clasificación surgirá la claridad necesaria para determinar en donde se ubica en el

mapa de los alicientes económicos, los incentivos referentes a la actividad económica de turismo, objeto

del presente trabajo.

3.1. De Acuerdo al Modo

También se reconoce la posibilidad de establecer una clasificación a partir de la forma en que inciden

estos instrumentos, clasificándolos en directos o indirectos.

164 Ver “Clasificación de la CEPAL” Pág. 92

3.2. De Acuerdo con el Instrumento Adoptado.

En primer lugar tomaremos como criterio base de tipificación el tipo de instrumento utilizado por el ente

público para la consecución del fin económico.

Así, encontramos en la actualidad por lo menos tres categorías preponderantes:

Incentivos Hacendistas, dentro de estos ubicamos a los incentivos tributarios.

Incentivos Crediticios, comprende los financiamientos: préstamos, emprésitos, etc.

Incentivos Cambiarios, tipos de cambio, reevaluaciones y devaluaciones, etc.

Esta clasificación que se hace teóricamente, en la práctica no es excluyente, lo que quiere decir que

diversos instrumentos pueden utilizarse paralela y concomitantemente, siempre en los límites que

establece la consecución de su fin último: el desarrollo económico.

3.3. De Acuerdo al Objetivo Específico Inmediato.

Para efectos de esta clasificación, se hace referencia a objetivos específicos, es decir, no se basa

estrictamente en el criterio primordial de la “consecución del desarrollo económico”; haciendo hincapié en

objetivos determinados, tales como acrecentar la actividad industrial en general o en un sector

determinado, en alentar o desalentar determinada producción o actividad de importancia económica. 165

Es importante destacar, que los objetivos específicos inmediatos que se mencionan, pueden conjugarse de

forma concomitante o superpuesta, así como se puede utilizar varios tipos de incentivos para la

consecución de un mismo objetivo, de tal forma, que cada uno de ellos actúe en la consecución de un

elemento o factor de dicho objetivo.

Obedeciendo a dichos objetivos específicos, se pueden distinguir categorías y especies de incentivos

económicos, cuya denominación obedece precisamente al designio inmediato perseguido con la adopción

de cada uno.

Se hace indispensable señalar con respecto a esta clasificación, primero, que el carácter “muy inmediato”

de los objetivos específicos –corto plazo-, con cuya consecución se busca el logro de metas que a su vez

165 Observamos que en esta clasificación si se incluye como medida de fomento los des-incentivos. En el Capítulo II se detalló las posturas doctrinales al respecto del carácter de los des-incentivos.

conforman también objetivos inmediatos –valga la redundancia- de la política económica general. Es

decir, cumplir pequeñas metas para alcanzar la máxima.

En segundo lugar, las cualidades económicas, sociales, culturales y políticas de un Estado configuran en

gran medida, primeramente, la preponderancia de cada categoría a partir del valor que se le asigne en su

política económica, lo que implica variación de un Estado a otro. En tercer lugar, se relativizan los

objetivos en términos de tiempo, pues se observarán objetivos a corto, mediano y largo plazo.

Los objetivos inmediatos y los propios instrumentos de planificación para alcanzarlos, deberán ser fijados

por el Estado atendiendo a una precisa planificación respectiva en cada lugar y oportunidad, considerando

los principio políticos, sociales, éticos, institucionales propios de cada pueblo.

Tomando el citado criterio podemos clasificar los incentivos de la siguiente forma:166

De la Producción (Agraria o Industrial)

Integral (o sea, industrialización general)

De alguno de los sectores o ramos.

o Agraria (agrícola, pecuaria, granjera, forestal, etc.)

o Manufacturera (textil, automotriz, pesquera, etc.)

o Extractiva (metales, piedras preciosas, hidrocarburos)

De servicios Varios

Del Consumo y Gasto

Del Comercio Exterior (Importaciones, exportaciones, tránsito)

Del Turismo (interno y externo)

De otros varios.

La clasificación de acuerdo a los objetivos específicos, no es excluyente con la clasificación según los

instrumentos. Pues dichos objetivos inmediato puede ser conseguido a través de la implementación de

incentivos hacendistas, crediticios o cambiarios.

166 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 65

3.4. Clasificación de la CEPAL

La Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe de la ONU, establece una clasificación de los

incentivos distinguiendo 3 categorías.167

3.4.1 Incentivos Fiscales

Pueden tener diversas manifestaciones:

Ganancias: Reducción de la tasa de impuestos al ingreso, vacaciones fiscales, permiso para compensar

o eliminar pérdidas incurridas durante el periodo de vacaciones fiscales a cargo de ganancias

posteriores.

Inversiones: Depreciación acelerada, asignaciones por inversiones y reinversiones.

Trabajo: Reducción de las contribuciones de seguridad social, deducciones de los ingresos imponibles

con base en el número de empleado o en otros gastos del trabajo.

Ventas: Reducciones del impuesto a las ganancias corporativas basándose en las ventas totales.

Valor Agregado: Reducción en el impuesto a las ganancias corporativas sobre la base del contenido

local de la producción, concesión de créditos fiscales en función del valor neto ganado.

Gastos Particulares: Reducciones en el impuesto a las ganancias corporativas basándose, por ejemplo,

en los gastos de mercadeo y actividades promocionales.

Importaciones: Exenciones de los gravámenes de importaciones de bienes de capital, equipo y materias

primas, partes e insumos relacionados con el proceso de producción.

Exportaciones: que pueden ser de dos categorías.

o Relacionados con la producción: exenciones de los gravámenes de exportación, trato fiscal

preferencial al ingreso de exportaciones, reducciones del impuesto de ingresos por ganancias

especiales de divisas o por exportaciones de manufacturas, créditos fiscales por ventas internas a

cambio de comportamiento exportador.

o Relacionados con los insumos: draw backs impuestos, créditos fiscales por impuestos pagados en

importaciones de materiales o insumos, créditos al impuesto al ingreso por contenido local de las

exportaciones; deducciones de gastos en el exterior y asignaciones de capital para industrias de

exportación.

167 CEPAL, Op. Cit. Pág. 165

3.4.2 Incentivos Financieros

Incluyen el otorgamiento directo de fondos a las empresas para financiar nuevas inversiones o ciertas

operaciones, o disminución de los costos de capital o de operación.

Donaciones Gubernamentales: Incluye una variedad de medidas orientadas a cubrir parte de los costos

de capital, producción o mercadeo, relacionados con un proyecto de inversión.

Crédito Gubernamental: Créditos subsidiados; garantías de préstamos; garantías par los créditos de

exportación.

Participación Gubernamental Accionaria: participación de capital de riesgo fondeado públicamente en

inversiones con altos riesgos comerciales.

Seguros gubernamentales con tasas preferenciales: Dirigidos para cubrir ciertos tipos de riesgo como

la volatilidad cambiaria, devaluaciones cambiarias, riesgos no comerciales como revueltas políticas

(usualmente a través de una agencia internacional).

3.4.3 Otros Incentivos

Son medidas de diversa naturaleza destinadas a elevar la rentabilidad de una empresa afiliada al exterior

por medios no financieros.

Infraestructura subsidiada: Incluye la provisión con precios inferiores a los comerciales, de terrenos,

edificios, plantas industriales, o infraestructura especifica como telecomunicaciones, transporte,

electricidad y agua.

Servicios subsidiados: Asistencia para identificar financiamiento, implementación y manejo de

proyectos, estudios de preinversión, información de mercado, disponibilidad de materias primas y

oferta de infraestructura, asesoría en procesos de producción y técnicas de mercadeo; asistencia en

entrenamiento y reentrenamiento; facilidades técnicas para el desarrollo del know-how o mejoras del

control de calidad.

Preferencias de Mercado: Contratos gubernamentales preferenciales; cierre del mercado a la entrada de

ciertos productos: protección de la competencia de importaciones; otorgamiento de derechos de

monopolio.

Trato preferencial en el tipo de cambio: Tipos de cambio especiales; tasas especiales para la conversión

de deuda externa por activos; eliminación de riesgos cambiarios para prestamos externos; concesiones

de créditos en divisas por ingresos de exportaciones; concesión especiales para la repatriación de

ganancias y capitales.

Como se puede observar, esta calcificación posee rasgos bastante similares a la realizada en base al

instrumento utilizado; salvo que ésta última señala a los incentivos cambiarios como parte de una

clasificación superior a la cual llama “Otros incentivos”, con lo que contribuye a ampliar cualitativamente

y cuantitativamente aquélla clasificación realizada.

4.- De la aprobación de los incentivos

Los incentivos constituyen un instrumento que el Estado puede aplicar, partiendo del modo en que se

aprueban, de dos maneras distintas: como Disposiciones operativas automáticas o como Estatutos

Selectivos.168

4.1. Disposiciones Operativas Automáticas

Los incentivos son promulgados dentro de las disposiciones sustantivas y adjetivas impositivas de carácter

general que existen.

Los beneficios se otorgan en forma automática, es decir no interfiere en su consecución por parte del

sujeto, la discreción administrativa. El único requisito será por tanto, cumplir con el hecho generador que

la ley establezca como objeto del privilegio. En estos casos el juicio administrativo es innecesario, salvo el

curso normal de la administración del tipo de aliciente (crediticio, cambiario o fiscal).

Empero lo anterior, esta modalidad de promulgación posee ciertas desventajas con respecto a los Estatutos

Selectivos; ya que se excluye la aplicación de normas refinadas para seleccionar al causante que disfrutará

del beneficio. Cualquier causante que cumplan los requisitos serán sujetos del beneficio, sin hacer

hincapié en las contribuciones potenciales al desarrollo económico del país u otras circunstancias que

fuesen parámetros para diferenciar el otorgamiento de beneficios.

Las manifestaciones más comunes de este tipo de promulgación la constituyen las asignaciones para

depreciación acelerada y las asignaciones especiales para la reinversión169 con respecto al Impuesto sobre

la Renta. Ambos instrumentos, que la ley concede de manera general a todos, apuntan a que el capitalista

recupere con mayor celeridad su inversión.

168 HELLER, Op. Cit. Pág. 20 sig. 169 Ver “Incentivos Automáticos” Pág. 240

4.2. Estatutos Selectivos

La promulgación de los incentivos contenidos en éste tipo de instrumentos se realiza a través de una ley

independiente a la normativa regular, la cual será administrada en alguna medida por organismos distintos

a los correspondientes a la legislación regular.

En este sistema, la discreción administrativa desempeña una función mucho más importante en la

determinación de la esfera y el tipo de actividad a fomentar, así como sobre los montos de beneficios

asignados a cada causante. Es común además, que estas leyes especiales se refieran a varios impuestos y

otorgue distintos alicientes170 con respecto a éstos, el incentivo por excelencia es la exoneración total o

parcial del pago de diversos impuestos y aranceles; pero también existen otros alicientes de tipo fiscal,

crediticio o cambiario.

Además, se puede otorgar beneficio tanto sobre tributos de carácter nacional, como los de carácter

municipal.

Este sistema de Estatuto o Leyes Selectivas, son ventajosos sobre todo cuando su promulgación es parte

de un plan integral para desarrollar una determinada industria o actividad económica; ya que constituye un

sistema flexible para el Estado. Flexibilidad que se manifiesta por un lado, a que para su aplicación se

requiere de una técnica administrativa superior, que permita una selección minuciosa de los

contribuyentes que serán beneficiados con los incentivos, lo que permite seleccionarlos a partir de los

objetivos desarrollistas prevalentes. Igualmente, permite adaptar el beneficio concedido, es decir,

magnificarlo de acuerdo las necesidades particulares del contribuyente por un lado. Por el otro lado,

también, esta flexibilidad permite limitar el otorgamiento del incentivo únicamente a un espectro de

empresas cuidadosamente seleccionadas, con lo que el instrumento puede ser más equitativo y menos

costoso con respecto a los otorgados por disposiciones normativas automáticas.

Los Estatutos o Leyes Selectivas, casi siempre generan una distribución de la responsabilidad

administrativa haciendo una división en dos esferas muy bien definidas: el otorgamiento de los incentivos

lo realiza, al menos en parte, un organismo externo a la administración fiscal regular; y las funciones

170 Ver “Tipos de Incentivos Económicos” Pág. 90

administrativas (cómputos, avalúos, verificación del apego a las condiciones de otorgamiento, etc.) son

atribuciones exclusivas de los organismos fiscales regulares.171

Sobre esta división, parte de los estudiosos señalan la idoneidad de que en un mismo organismo

convergiesen, tanto la función de formulación de política como la de otorgamiento. La centralización

apuntaría a otorgar beneficio con respecto a mayor variedad de impuestos, así como a evitar el abuso de

los contribuyentes. La fragmentación de la responsabilidad en varios organismos, podría derivar en

dificultades para la aplicación de la política general de desarrollo, o en una duplicación inútil de control y

esfuerzo administrativo.

No obstante, la distribución de responsabilidades se justifica en gran medida por la naturaleza especial

asignado a los estatutos o leyes selectivas; pues aunque pertenecen al sistema impositivo, su finalidad

primordial no consiste en la recaudación de ingresos fiscales, sino que apuntan a propiciar el desarrollo

económico. Atendiendo esta finalidad social, su administración requiere de una mayor capacidad y juicio

que el de la administración regular de impuestos. De igual manera, para la consecución de su finalidad se

requiere una estrecha coordinación con otras fases de los esfuerzos desarrollistas del Estado,

especialmente con otros programas de desarrollo.

La existencia de organismos especializados, implica además, la participación de funcionarios con una

mayor diversidad de conocimientos técnicos (economistas, ingenieros en planeación y ejecución de

programas, etc.).

Por lo anterior, se concluye, que si el país cuenta con los recursos, la creación de un organismo

especializado es el medio mas apropiado para asegurar que los incentivos respondan a las condiciones

económicas y a los objetivos desarrollistas.

Uno de los elementos más significativos de este sistema es el papel preponderante que juega la

discrecionalidad administrativa. Dicha discrecionalidad tiene dos facetas: la primera relacionada con la

autoridad otorgada a los administradores en la formulación de la política general de incentivos

(determinación del tipo de actividades sobre las que se aplicarán); y la segunda referida a la facultad

concedida a dichos administradores para determinar los casos particulares, la compatibilidad de una 171 Ver “De la Responsabilidad Administrativa del Régimen de Incentivos” Pág. 322.

empresa determinada con el otorgamiento de los beneficios fiscales, es decir, que si llena los requisitos

necesarios para ser sujeto de fomento.

La primera faceta, generalmente, es asumida por las legislaturas de los países, quienes se imputan la

función de determinar las actividades generales que tendrán preferencias; y en los casos particulares, dicha

discrecionalidad apunta a determinar tanto el otorgamiento en sí, como los montos a que tendrán derecho

los candidatos que cumplan los requisitos.

De la intrínseca división de estas facultades resulta una relación que de no guardar equilibrio, tenderá a la

in efectividad de los incentivos para el desarrollo económico y social. Esta relación esta determinada por

dos aspectos: primero la amplitud del Estatuto o Ley especial en cuanto sus objetivos y cantidad de

productos y actividades a las que extienden beneficios; y segundo, a la discreción administrativa que

dichos Estatutos o Leyes especiales otorguen a los administradores en la determinación del otorgamiento a

las empresas de los beneficios fiscales.

Este equilibrio debe corresponder con la capacidad económica y administrativa del país. En un país con un

nivel de capacidad administrativa no tan alto, en donde ha habido poca experiencia de planificación y

coordinación de desarrollo; un Estatuto o Ley selectivo que permita mucha discrecionalidad

administrativa para determinar las actividades y contribuyentes que recibirán los incentivos, resultará

inapropiado e ineficiente.

La excesiva liberalidad en el otorgamiento de beneficios por una administración políticamente vulnerable

o técnicamente inepta perjudique fuertemente la equidad del sistema fiscal, y por ende contribuya a la

evasión impositiva que se encuentra comúnmente en las economías en proceso de desarrollo. Esto se debe

a que si los beneficios se otorgan con liberalidad a través de prácticas administrativas indiscriminadas, se

sacrificaría ingresos fiscales considerables sin ventajas compensadoras de la economía.

La mayoría de países que han adoptado Estatutos o Leyes selectivos, han optado por definir los objetivos

específicos en la ley. La discrecionalidad administrativa ha sido circunscrita a la inserción en las leyes, de

normas y requisitos precisos para optar a los beneficios fiscales, así como en la determinación de la

cuantía y la clase precisas de incentivos a los que se puede optar según sea el caso. Algunos de estos

requisitos puede dar espacio a la discrecionalidad del órgano administrativo, otros obviamente no, y tratan

mas bien de aplicar beneficios tributarios en forma automática bajo condiciones legalmente expresas y

explicitas.

Esta rigidez o falta de flexibilidad se hace necesaria –como explicamos- cuando los niveles de madurez de

la administración son aún bajos, e incluso cuando los legisladores no tiene confianza en la forma en que

éstos aplicarían un juicio administrativo sin restricciones legales.

Como conclusión podemos afirmar, que este tipo de Estatutos o Leyes selectivos reflejan un equilibrio de

tendencias opuestas; libertad administrativa por un lado y limitación de dicha libertad por medio de

normas específicamente definidas. No es de más mencionar, que esta situación ha conducido a la crítica de

este sistema; pues de alguna forma se negaría a si mismo, si partimos de la idea de que la flexibilidad para

ajustar los incentivos a las condiciones económicas cambiantes y que se moldeen a las diversas industrias,

es uno de los principales elementos que definen a este sistema; constituiría en los hechos una negación de

sí mismo.

Sección II.- INCENTIVOS TRIBUTARIOS

1.- Concepto de Incentivos Tributarios

Lo primero a mencionar será, que lógicamente los incentivos tributarios son una categoría que se

encuentra dentro de una generalidad que son los ya definidos incentivos económicos.

Lo particular será que los incentivos tributarios, son aquellos que perfilan a los incentivos económicos

concebidos en sentido amplio, caracterizándose por el instrumento adoptado, que es precisamente

tributario.

GERLOFF en el afán de precisar el concepto señala que incentivos tributarios son “aquellos establecidos

con fines de estímulo o incentivos de una conducta racional deseado por motivos económico o político-

sociales como racionalización de empresas o inversiones, etc.”172

Ahora bien autores como LUIS DÍAZ MONASTERIO, apuntan que los incentivos tributarios pueden tomarse

para su definición en un sentido amplio y uno estricto; señalando que es estricto cuando el objetivo es 172 GERLOFF, Op. Cit. p.223

reducir la carga fiscal que recae sobre un acto determinado; y en el sentido amplio, se entenderá como

toda modificación singular en el sistema fiscal, cuya finalidad es mejorar sus efectos económicos173.

Aunque ubicamos a los incentivos tributarios en general como una categoría dentro de la clasificación de

los incentivos económicos, podemos encontrar diversas especies dentro de aquellos, pues se presentan

diversas categorías.

2.- Naturaleza Jurídica

Los naturaleza de los incentivos tributarios es dificil determinar, puesto que al igual que los incentivos

económicos en general, los incentvos tributarios se subclasifican en diferentes figuras de naturalezas

jurídicas que aun son discutidas.

Al margen de tales dicusiones afirmamos claramente que los incentivos son instituciones del derecho

tributario, que producen un efecto desgravatorio especial a consecuencia de preceptos legales que

expresamente (principio de legalidad), benefician al contribuyente por realizar determinadas actividades

de interés público.

Por su naturaleza misma, son parte de los incentivos económicos por tanto redundan en los aspectos

económicos del contribuyente, quien al ser beneficiado por el Estado, es incentivado a continuar

realizando esa actividad o a emprender su realización.

Una de las concepciones mas acertadas al momento de tratar la naturaleza de los incentivos tributarios, es

aquella que sostiene que estos deben ser clasificados como “Gastos Tributarios” (GT); y que se puede

definir dicho concepto de la siguiente manera: “son las Transferencias que el Estado realiza a

determinados grupos o sectores pero que en lugar de concretarlas por medio del gasto presupuestario, lo

hace por medio de una reducción en la obligación tributaria del contribuyente.”174 Este concepto

contiene los dos aspectos importantes de los incentivos tributarios: el beneficio de carácter fiscal, y su

otorgamiento a ciertos sectores o grupos; o sea, refuerza el carácter extra fiscal de estos instrumentos.

173 DÍAZ MONASTERIO, Félix Luis “Consideraciones sobre los incentivos tributarios a favor del desarrollo regional”, inserto en la Memoria del año 1967 de la Asociación Española de Derecho Financiero, t. II 1968, p.118 citado por GIAMPIETRO BORRÁS Op. Cit Pág. 71 174 ARTANA, Daniel “Consultoría Fiscal: Evaluación reciente de la Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales” 2005. Managua, Nicaragua.

El GT se diferencia del Gasto Público, ya que estos últimos representan un desembolso efectivo por parte

del Estado a los favorecidos; mientras que los primeros implican una reducción en los impuestos a

ingresar al fisco. Otra diferencia, es que los GT una vez aprobados, no necesitan una validación anual por

parte de la Asamblea Legislativa, pues pasan a constituir un beneficio adquirido que la mayoría de los

sistemas legales preservan.

Aunque constituyen derechos adquiridos, se sugiere que las partidas del GT sean incluidas en el

Presupuesto nacional. Por lo anterior, esta es una postura bastante práctica, pues busca en los hechos

determinar el impacto que tienen los regimenes de incentivos sobre el presupuesto. Esto es progresivo en

la medida que: “(…) subsisten diferentes imperfecciones, sobre todo en cuanto a la total ausencia de

análisis y evaluaciones del costo de las renuncias fiscales, en términos de ingresos presupuestarios, de los

regímenes que han quedado vigentes”.175

3.- Condiciones

Para la correcta implementación, y mas aún, para un desempeño eficiente de los incentivos tributarios,

éstos deben cumplir con 2 condiciones:

Equilibrio entre el incentivo otorgado, que se manifiesta en la oferta hecha por el legislador con el

compromiso exigido al beneficiario. Al beneficiario le surge una obligación puesto que debe cumplir

los lineamientos necesarios para poder hacerse merecedor del régimen de favor otorgado por el Estado.

Los incentivos deben tener una limitación en el tiempo, de lo contrario conllevan una violación al

principio de igualdad, ya que un régimen de incentivos sin plazo discrimina a aquellos que no gozan

del incentivo. Además, la incentivación pasa a ser un factor integrante del costo del producto o del

servicio respectivo, convirtiéndose en un gasto inútil para la finalidad que se persigue.176

Deben dirigirse al beneficio de la economía del país y el bienestar general.

4.- Características.

Deben cumplir con los principios constitucionales reguladores de la materia fiscal. (Arto. 114 Cn.)

Los incentivos fiscales se otorgan por interés público, no privado. Esta premisa es necesario tenerla

siempre presente, pues el hecho de que el Estado unilateralmente fomenta actividades realizadas por los

175 CEPAL, Op. Cit. Pág. 105 176 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 69

particulares a través de instrumentos fiscales, no significa de ninguna forma que se busque fines de

interés privado empresarial.177

Los incentivos fiscales derivan, no de contratos, sino del texto de la ley; y sus manifestaciones

comprenden diversas formas como beneficios fiscales, medidas desgravatorias. Igualmente abarcan

instrumentos tales como devoluciones de gravámenes pagados, cargos especiales a los costos e

incentivos al uso de insumo o servicios.178

El disfrute del beneficio se encuentra condicionado por la configuración del supuesto de hecho, que no

es mas que la conducta a seguir por el sujeto pasivo (beneficiario). Ésta constituye en última instancia

la “obligación” que surge de parte del contribuyente en la relación con el Estado.

El efecto desgravatorio se produce siempre a través de reducciones que operan sobre los distintos

elementos de cuantificación de la prestación tributaria (base imponible o cuota integra) dando origen a

deducciones o a créditos fiscales respectivamente.

El mecanismo jurídico de la desgravación aparece configurado de modo paralelo al impuesto.

5.- Catalogación de los Incentivos Tributarios

El factor en base al cual realizaremos la catalogación, será el método y procedimiento técnicos escogidos

para el logro de los objetivos propuestos mediante instrumentos tributarios. No se pretende realizar una

catalogación en sentido estricto, ni cubrir en su totalidad los tipos existentes de incentivos tributarios, pues

estos presentan vastas mutaciones de acuerdo a los países.

Tenemos la siguiente catalogación: 179

Reestructuración del Sistema tributario (primordialmente en su ámbito impositivo, que es el que tiene

mayor protección al respecto)

Adecuación de uno o más tributos (incluso todos)

o Mediante el abatimiento o supresión de la carga tributaria

De modo directo

• Estableciendo exenciones tributarias;

• Disponiendo franquicias o reducciones tributarias.

• Supeditando la obligación tributaria al cumplimiento de condiciones.

De modo indirecto.

177 CARAZO GALLARDO, Ana Elena “Los Incentivos Fiscales en el Ordenamiento Tributario Costarricense” 1998. Tesis para optar al Titulo de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 178 WONG ON, Op. Cit. Pág. 81 179 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 72

• Elevando los mínimos libres de la respectiva figura tributaria.

• Fijando nuevos gastos deducibles o elevando los existentes para la respectiva

liquidación tributaria.

o Atenuando el importe del devengo tributario por procedimientos diversos.

o Asimilando al contribuyente a otras categorías de personas que disfruten de

condiciones o situaciones tributarias beneficiosas.

o Suspendiendo el pago tributario, condicionándolo o aplazando el pago del

tributo, etc.

o Mediante el resarcimiento de la carga tributaria

Por reembolso (total o parcial) de importes tributarios pagados.

Por atribución (derecho) de facultad para pagar débitos tributarios preexistentes o

ulteriores.

La clasificación, se hace alrededor de dos posibilidades que surgen de contextos de desarrollo nacional

diferentes. La primera posibilidad, la reestructuración, se da cuando los instrumentos tributarios se

caracterizan por ser obsoletos y anacrónicos, por lo que lo indicado es la total reestructuración del sistema

tributario. Esta posibilidad es remota debido al grado de evolución de los sistemas impositivos que en la

actualidad poseen los países. Sin menoscabo de lo anterior, impera resaltar que la Reestructuración de los

Sistemas Tributarios para dar cabida a los incentivos, ha sido una etapa necesaria para alcanzar del grado

de evolución del que hoy gozamos.180

Con respecto a la segunda posibilidad, la adecuación tributaria de uno o mas tributos (que es la situación

más común en la actualidad), se manifiesta por un lado en la supresión por un lado y en el resarcimiento

por el otro. Estos elementos no deben inferir que se trata de una reducción del peso de los tributos, sino

que se debe tener como un esfuerzo por lograr las perspectivas desarrollistas del Estado. Un ejemplo claro,

son los incentivos al fomento industrial, cuyo peso se observa tanto en las respectivas utilidades futuras

con miras a generar ahorro y por consiguiente autofinanciamiento, como en los respectivos costos, con

miras a que los productos sean competitivos en los mercados internacionales, lo que generará

indudablemente divisas para el país.181

180 Ver “Reestructuración del Sistema Tributario”. Pág. 26. 181 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 89 y 90

Las posturas en cuanto a la eficacia o ineficacia de los incentivos tributarios, son abordadas por los

doctrinarios partiendo en su mayoría de la concepción moderna de las finanzas públicas del Estado, cuyo

fin primordial será siempre la obtención del desarrollo económico y social.

Además, se debe hacer la separación entre dos momentos distintos: la implementación y el resultado. Se

analizará las ventajas de su implementación, resaltando que la eficiencia de tales instrumentos estará en

dependencia del cumplimiento de ciertos requisitos y características182 indispensables para el logro del fin

último: el desarrollo.

6.- Ventajas de los Incentivos Tributarios

Podemos ubicar algunas ventajas que se pueden producir a partir de la implementación de incentivos

tributarios:

6.1. Aspectos Económicos.

Aumento o expansión de la actividad económica en general. Ya sea por su incidencia en la actividad

industrial, como en otros factores económicos. Este aumento o expansión tiende mejor aún, al

desarrollo económico y social de los pueblos. Esta constituye una de las principales ventajas de los

incentivos, pues sin ellos, no se produciría dicha expansión, o por lo menos, no tendría el volumen que

le otorga la existencia de los incentivos.

Pueden producir modificaciones básicas o significativas de las condiciones económicas de producción,

mediante la facilitación en diversos aspectos. Entre éstos encontramos: la reducción de elementos del

costo de producción, o de la colocación de productos, ya sea en el mercado interno como en el externo.

Un ejemplo de esto, es la exención o supresión de impuestos a la producción o a la importación de

insumos para ella.

Tienden a la eliminación (o por lo menos atenuación) de las deficiencias, desigualdades e injusticias

propias del liberalismo, que eran prácticamente incólumes dentro de la concepción y metodología

clásica de la economía y las finanzas públicas. Este efecto se deriva del intervencionismo estatal en

materia económica y social inherente a la figura misma de los incentivos fiscales. Por medio de los

incentivos a la actividad económica privada, el Estado, orienta, canaliza y encamina a la economía en

pos del bienestar colectivo, al interés general y público.

182 Ver “Impacto de los Incentivos para el Desarrollo” Pág. 149

Resultan de fácil implementación. Su estipulación rara vez suscita oposición. Además crean o

fortalecen el clima de confianza tan necesario para la inversión, generan la sensación de apoyo

gubernamental. Así influyen sicológicamente en la predisposición del empresario capitalista, que

tendrá mayores juicios de valor para acompañar con su actividad el propósito desarrollista del Estado.

Paralelamente a estas ventajas generales, los incentivos inciden positivamente de acuerdo al área

económica específica de aplicación. Dentro de este espectro de actividades resaltaremos las siguientes.

6.2. En cuanto al Comercio de Exportación.

Para los países en desarrollo se hace imprescindible la necesidad de obtener divisas que impulsen y

aceleren el desarrollo económico y social. La adopción de incentivos tributarios para tal fin se hace

indispensable. El comercio exterior de exportación, en este contexto, constituye uno de los medio más

eficaces para alcanzar aquél fin.

Para esta actividad económica, el objetivo de los incentivos tributarios reside en hacer competitivos a los

productos y servicios de nuestros países en el mercado mundial. Dichos tributos deben procurar el

aligeramiento en el costo de producción, y así compensar la diferencia en más del costo interno en

relación al precio internacional del respectivo producto para alcanzar las cifras que le permitan competir

en el exterior con un similar extranjero.

La necesidad de dicha compensación, surge del carácter embrionario y escasamente diversificado de las

industrias y actividades económicas en los países en desarrollo. Este retraso es palpable no solamente en

términos de productividad, sino en volumen. Por lo tanto la manufactura nacional por lo general, no posee

las condiciones para competir en términos de precio, así como en otros aspectos.

6.3. En cuanto al Turismo

El turismo constituye igualmente una fuente importante de divisas, que son indispensables para el

desarrollo económico general. Los incentivos al turismo tienden no solo a la obtención de dichas divisas,

sino que aportan al desenvolvimiento de diversas zonas y actividades propias del turismo propiamente

dicho.

Los países latinoamericanos han apuntado, no solo a dictar leyes de incentivos a dicha actividad

económica, sino de leyes de turismo.

7.- Desventajas de los Incentivos Fiscales

Los detractores del uso de incentivos fiscales agrupan sus criticas alrededor de dos posiciones, primero

que los inconvenientes que pueda derivar de la implementación de aquellos superan a las ventajas

generadas; y segundo, que las ventajas que se le atribuye a su uso en realidad son ilusorias.

Entre las desventajas que señalan estos críticos encontramos:

7.1. Aspectos Administrativos.

El alto costo que significa en personal administrativo, burocrático que se necesita para la implementación

de una Ley Selectiva de Incentivos, lo cual efectivamente sería contraproducente para las finanzas

públicas.

Por otro lado, el factor humano especializado que se requiere (administradores capacitados, economistas,

abogados, contadores, etc.) a veces debe ser desviado de otras actividades, pues en términos generales en

los estados en vías de desarrollo el segmento de estos profesionales es reducido.

Al destinar a la administración de los incentivos un personal inexperto o inadecuado se puede generar

altos costos; igualmente cuando la capacidad de dicho personal es superada por la demanda del incentivo,

se generalizarán inevitablemente los abusos y la evasión fiscal de parte de los contribuyentes. Esta imagen

de ineficiencia y mala administración pueden conducir a la errada impresión de incompetencia,

ineficiencia y arbitrariedad de parte del gobierno hacia el inversionista.183

Empero de estas apreciaciones, no debe intuirse que la ineficiencia e incompetencia son inevitables una

vez establecido la ley selectiva de incentivos. Los peligros de corrupción y mala administración dependen

de la situación prevaleciente en cada país, así como del tipo de medida de fomento que se adopte.

La posibilidad de que se presente una mala administración o que se desvíen infructuosamente recursos,

disminuye en la medida de que el establecimiento del incentivo se encuentre incluida dentro de política

general y de diseño técnico.

183 HELLER, Op. Cit. Pág. 128 - 129

7.2. Alteración del Proceso Productivo

Al contrario de impulsar una actividad económica, tienden a atentar contra la producción, pues el que las

empresas sean receptoras de dichas medidas se traducirá en que la producción se realice a un costo no

óptimo. Igualmente, señalan el efecto adormilador que los incentivos inducen en el espíritu de iniciativa y

progreso de la respectiva empresa incentivada, repercutiendo directamente en su productividad.

Autores como BUCHELLI defienden esta posición y argumenta que se tiende al surgimiento de una nueva

clase de empresarios que sólo esta dispuesto a invertir por la existencia de beneficios otorgados por un

Estado paternalista. Esta categorización de empresario el autor la contrapone a la concepción clásica de

empresario, que define como el que se encuentra “en busca siempre de la nueva combinación que

redunde en ampliación del mercado, ahorro de materias primas o modificación del producto”; y tilda a la

nueva casta de empresarios de “empresario burócrata, se ingenia para obtener cada día nuevas ventajas

en sus continuas solicitudes a la Administración pública” 184. BUCHELLI concluye que las medidas de

fomento significan en los hechos, la ausencia de competencia y el otorgamiento sistemático de protección

estatal.

El profesor Vito TANZI es del mismo pensamiento que BUCHELLI e incluso va mas allá, señalando que:

“(…) los incentivos por sí mismos, llevan a la corrupción. En pocos casos son totalmente objetivos. (…)

Alguien, en algún lugar del gobierno, tiene que tomar las decisiones. Supongamos una situación en que

una sociedad multinacional quiere invertir millones de dólares en un país y está negociando con una

persona que gana doscientos o trescientos dólares mensuales. Es indudable que existen condiciones

objetivas para la corrupción. En ocasiones, los incentivos fiscales se conceden para favorecer a amigos,

partidos o religiones, y a veces por razones defensivas…”.185

En contraposición a estas criticas, encontramos, que el resultado no ventajoso de la estimulación tributaria

depende en mayor medida de su organización, y no necesariamente de su existencia y concesión en sí.

184 BUCHELLI, Mario “La política económica nacional frente a la crisis estudio insertado en la revista “Tribuna Universitaria”. Abril de 1960, p. citado por GIAMPIETRO BORRÁS Op. Cit. Pág. 119 185 TANZI, Vito “Los mejores incentivos son las bajas tasas de impuestos” Entrevista inserta en el Prólogo del libro “Todo sobre impuestos en Nicaragua”. BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 19

7.3. Reducción del Ingreso Fiscal

La reducción que produce la implementación de los incentivos en los ingresos del Estado, refiriéndose a la

disminución en la recaudación tributaria, forzaría a la Administración Pública, en un intento por

contrarrestar este efecto, al aumento de la presión tributaria sobre los contribuyentes no incentivados e

incluso sobre éstos por medio de otros tributos. Al respecto HELLER Y KAUFMAN señalan: “aunque los

inventivos fiscales generan reacciones favorables a la inversión, su establecimientos significará que los

ingresos gubernamentales aumentarán con menor rapidez que lo que habrían aumentado en ausencia de

ellos. En países menos desarrollados, los ingresos fiscales generalmente tendrán que recuperarse a través

del establecimiento de cargas impositivas adicionales en otros puntos de la economía.”186

Cuando no existen fuentes opcionales de ingresos o estas fuentes son políticamente inaccesibles o

irrealizables, el sistema fiscal rendirá ingresos en cantidades considerables. La justificación positiva de los

incentivos girará entorno a si su incidencia sobre las inversiones es mayor que el costo en los ingresos

gubernamentales. Pero la incidencia objetiva de los incentivos, será especialmente sobre aquella inversión

que no se hubiese dado de no existir dichas medidas de estímulo.187

La disminución en la recaudación es innegable; pero también es innegable que este efecto es una

consecuencia natural e incluso obvia de la concepción moderna de la actividad financiera del Estado188.

Así mismo en un largo plazo, la implementación de los incentivos produce un aumento en la recaudación

tributaria producto del incremento de la producción.

El señalar que los incentivos necesariamente conducen a una disminución del Ingreso fiscal es inválido

desde el punto de vista financiero. Pues éstos constituyen para el Estado un gasto efectuado para la

consecución del bienestar general, igualmente como se realiza con otros gastos estatales (directos o

indirectos, subsidios por ejemplo) que se realizan con fines de desarrollo. Lo único que diferencia a los

incentivos de los últimos, es el modo en que se realizan, pues los incentivos constituye un gasto mediato

(indirecto) o los demás gastos son inmediatos (directos); son entonces sustancialmente idénticos.

Admitir a la sazón, que los incentivos constituyen una merma a los ingresos estatales, sería una objeción

directa a todo gasto dirigido al logro del desarrollo económico y social necesario para el bien común. Esta 186 HELLER, Op. Cit. Pág. 273 187 IBIDEM.. Pág. 134 188 Ver “Evolución de los Incentivos” Pág. 21

afirmación implica negar los principios más elementales asignados a la actividad financiera del Estado. La

critica en sí se puede calificar a partir de este análisis como falaz, y que deriva de una consideración

superficial de los hechos. La critica gira alrededor del volumen de recaudación per se, es decir como un

fin es sí.189

Los incentivos fiscales no constituyen una merma de las recaudaciones tributarias, y la disminución que

en los hechos se manifiesta, no es más que la exteriorización de un gasto indirecto efectuado por el Estado

y cuyo propósito es cumplir con el trascendental designio del desarrollo económico-social.

Si profundizamos, esta desventaja que se señala a los incentivos, muestra aún mayores debilidades de

planteamiento, no solo teóricos, sino prácticos. Esto se nota en que los ingresos que son dejados de

percibir por el Estado fruto de los incentivos, en los hechos, son sustituidos con ingresos provenientes de

otras fuentes impositivas. Autores como VARELA VÁZQUEZ señala este detalle y agrega: “El precio que se

ha de pagar por la creación del incentivo vendría dado entonces por la distinta incidencia de los ingresos

sustitutivos con relación a la de los sustituidos, o por la mayor gravabilidad de los vigentes si no se

hubiese operado una sustitución de ingresos distintos y, desde luego, por las distorsiones que puede

provocar el tratamiento fiscal discriminatorio que lleva implícita su sanción”. 190

En conclusión el sacrificio fiscal no constituye una objeción coherente y objetiva a la implementación de

los incentivos fiscales.

7.4. Atenta contra el Principio de Igualdad

El principio de equidad consiste en que los contribuyentes se encuentran generalmente en situaciones

limitadas en lo que respecta a sus ingresos, debiendo sobrellevar las mismas cargas fiscales, siendo quién

tenga mayor ingreso quién debe pagar mas, y viceversa. Esta equidad debe ser considerada como un factor

fundamental en la redistribución de la renta. En los países donde la disparidad entre los grupos de mayor y

menor ingreso es mas profunda, esta función de redistribución es modesta.191

189 Ver “Naturaleza Jurídica de los Incentivos Tributarios” Pág. 100 190 VARELA VÁSQUEZ, Carlos M. “La imposición a la renta potencial de la tierra en Uruguay”, 1974 Boletín de la Dirección General Impositiva. Argentina Pág. 27 citado por GIAMPIETRO BORRÁS Op. Cit. Pág. 121 191 HELLER, Op. Cit. Pág. 131

Cuando se habla del otorgamiento de exenciones, se puede intuir que se otorga a un grupo de

contribuyentes potenciales un beneficio que otros no disfrutan, y por lo tanto soportan una mayor carga

impositiva.

Si partimos de este racionamiento, los incentivos vulneran el reconocido principio de igualdad de las

cargas tributarias. Desde este punto de vista, se produce una injusticia cuya tendencia es al desequilibrio

de la carga tributaria, creando una diferenciación en el trato tributario a los contribuyentes.

Como contra postura a la anterior, es necesario señalar que los incentivos tributarios se establecen en

consideración a determinados hechos que se escogen selectivamente y son de interés general; y no es por

razón del sujeto pasivo (beneficiario). Dentro del interés general objeto de dichos incentivos, se incluyen a

todos los contribuyentes que gozarán en todo caso, del estímulo en referencia.

Se denota el conflicto entre los objetivos de equidad y los objetivos desarrollistas, en tal caso la mayoría

de las naciones en vías de desarrollo han subordinado los primeros a los segundos, dando por un hecho

que la arbitrariedad surgida del otorgamiento de incentivos puede contrarrestarse con la contribución

general que dichos incentivos hacen al desarrollo.

La desavenencia señalada por los autores de esta crítica, es en realidad aparente, pues la diferenciación

realizada es producto de la evolución en el carácter de las finanzas públicas hacia la búsqueda del

desarrollo. Entonces, lo que en apariencia se aprecia como una desigualdad fruto de los incentivos, es en

verdad una igualación en función del fin trascendente que los origina.

7.5. No Influyen en Inversión

Los incentivos no son determinantes (o lo son en menor grado) para la inversión192, la cual depende

mayormente de otros factores como sicológicos, políticos, etc.; por lo cual en vez de promoverla –la

inversión- constituyen beneficios que le son imprevistos al inversionista, quienes hubiesen realizado su

inversión de igual manera193. Esta hipótesis tiene como premisa la ineficiencia de los incentivos ya que no

incitan a la inversión, y que son más bien un inconveniente para el Estado. Autores como ARTANA con

respecto a esta última afirmación señalan: “la experiencia internacional en general muestra que los países

o las regiones que más crecen no lo hacen a partir de las desgravaciones fiscales u otros mecanismo de

192 Ver “En la Atracción de la Inversión” Pág. 149 193 ARTANA, Op. Cit. Pág. 37

fomento, sino sobre la base de aumentos de productividad facilitados por las reglas de juego claras para

la inversión (respeto a los derecho de propiedad, estabilidad macroeconómica, etc.)”194 Así mismo, el

autor señala que en el caso de las empresas multinacionales, la incidencia particular de los alivios fiscales

en la decisión de invertir es restringida.

En el propio planteamiento de la crítica se observan inconsistencia. Al momento en que reconocen que los

incentivos pueden ser eficaces en “menor grado”, se les atribuye automáticamente un grado de eficiencia,

es decir aunque no se les considere determinantes sí se les otorga la función de coadyuvantes. La

inconveniencia entonces, dependerá de la relación que exista entre la incidencia de éstos y el sacrificio

que su adopción supone para el Estado.

Con respecto al argumento de fondo, es decir, el que el inversionista no los considera determinantes al

momento de realizar su inversión; SOMMERS señala: “los individuos y los hombres de negocios pueden

pensar que están tomando decisiones independientemente de la política fiscal, pero esa política establece

las condiciones en las que se toman estas decisiones, y en algunos casos influyen directamente e incluso

determinan estas decisiones. El gobierno monta el escenario e incluso escribe parte del dialogo.”195

Concluiremos señalando que el argumento central de esta critica, será únicamente válida partiendo de la

premisa de que los incentivos sean ineficaces en la práctica, pero dicha eficiencia –como ya explicamos-

no depende de la figura en sí, sino de la configuración que les otorgue la administración pública.

7.6. Aspectos de orden práctico

Encontramos objeciones de distintos tipos, entre ellas.

Adolecen de lentitud para llevarlos a la práctica, refiriéndose a los procedimientos legislativos y

administrativos que se necesitan para su aprobación y aplicación.

Su costo es de difícil determinación.

Que es difícil determinar que incentivo es el correcto para obtener los objetivos en cada caso.

194 IBIDEM, Pág. 38 195 SOMMER, Harold M. Public finance and nacional income; versión en esp. intitulada Finanzas Públicas e ingreso nacional. 1952 Pág. 23 citado por GIAMPIETRO BORRÁS Op. Cit. Pág. 124 En el mismo sentido HELLER Y KAUFMAN señalan que: “las consideraciones sobre impuestos tienen mucha importancia en las decisiones de invertir y los mismos impuestos frecuentemente operan como un fuerte obstáculo a la inversión. De este modo, la eliminación o reducción al mínimo de los obstáculos impositivos de la inversión, estimularán inversiones que, de otra manera, no se realizaría”. (HELLER, Op. Cit. Pág. 6)

Puede resultar imposible construir modelos económicos para llegar a proyecciones útiles para

determinar la importancia que pudiere tener para un país la experiencia de otro.

Los resultados obtenidos con los incentivos pueden alcanzarse por medio de medidas más eficientes y

menos costosas que aquéllos.

Sin entrar a discutir la validez o invalidez de los criterios de fondo que motivan cada una de las anteriores

criticas, se puede inducir que ninguna de ellas constituye un obstáculo sustancial para la implementación

de los incentivos tributarios, y que siendo mas bien dificultades de índole práctica para su valoración

precisa.

Sección III.- INCENTIVOS FISCALES MAS COMUNES

Existen una variedad de incentivos tributarios que pueden ser concedidos por el Estado, a fin de alcanzar

sus objetivos desarrollistas. El objeto del presente capítulo es estudiar mas detalladamente los mas

utilizados. A saber son las exenciones y las asignaciones especiales bajo el impuesto sobre la renta o sobre

utilidades196; a esta clasificación otros autores agregan los beneficios fiscales.197

Cabe señalar que aunque se mencionen taxativamente, se acepta que la clasificación se utiliza con fines

meramente prácticos y no con una exactitud literal. Es más, es perfectamente posible la conjugación de

estas medidas con respecto a un contribuyente, y en diversidad de magnitud con respecto a cada impuesto

específico.

Es necesario antes de entrar al estudio particular de cada uno de los tipos, que realicemos algunas

aproximaciones formales sobre cual es el perfil del contribuyente que será sujeto de los incentivos

tributarios. En primer lugar, se señala que los causantes deberán realizar sus actividades en forma de

empresa de negocios, pues se busca fomentar actividades a una escala en que la organización y el

financiamiento corporativo son más convenientes y eficaces. Igualmente los beneficios serán limitados a

las empresas organizadas en el país, a fin de garantizar que las empresas sean totalmente responsables ante

la jurisdicción tributaria nacional, así como las leyes no impositivas del país.

196 HELLER, Op. Cit. Pág. 35 y 36. 197 WONG ON, Op. Cit. Pág. 88

1.- Exenciones Fiscales

1.1. Concepto

La existencia de un hecho imponible conlleva la existencia de una obligación para el contribuyente, la

excepción a esta norma, es denominada dentro del derecho tributario como “Exención Fiscal”.

Las exenciones fiscales en palabras de los hermanos BÁEZ CORTÉS suponen una “situación de privilegio o

inmunidad de una persona o entidad para no ser comprendida en una obligación, o para regirse por

leyes especiales”198.

Un concepto muy similar al anterior es el que encontramos en nuestro Código Tributario, que define la

exención así: “Artículo 53.- La exención tributaria es una situación especial constituida por ley, por

medio de la cual se dispensa del pago de un tributo a una persona natural o jurídica.”199

La existencia de un hecho imponible, tal como lo describe WONG ON, conlleva efectos de diversa índole,

que la exención neutraliza, desconectando la hipótesis tributaria con el mandamiento que la norma hace al

ente fiscalizador de ejecutar la recaudación del impuesto. 200

SAINZ DE BUJANDA, la describe como un vehículo para que los países subdesarrollados atraigan la

inversión nacional y extranjera, en donde se produce un hecho imponible pero la deuda impositiva no

nace.201

1.2. Naturaleza Jurídica

La naturaleza jurídica de la exención es aún debatida por los doctrinarios, existiendo dos tendencias

académicas bastante desarrolladas sobre la concepción de esta figura.

La primera, que es la concepción tradicional, señala que la exención no afecta el momento del nacimiento

de la obligación, sino de la exigibilidad de ésta; separando al hecho generador de la obligación tributaria,

198 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 731 199 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Ley 562: Código Tributario” G.D.O. # 227 del 23 de Noviembre del 2005. Managua, Nicaragua. 200 WONG ON, Op. Cit. Pág. 88 201 SAINZ DE BUJANDA, “Hacienda y Derecho” Tomo III. Madrid, España Pág. 419 citado por WONG ON, Op. Cit. Pág. 89

del presupuesto hecho de la exención, cuya realización determina la no exigibilidad de la obligación

derivada del hecho generador. Es decir, aunque la obligación tributaria nace, ésta no es exigible.

En el mismo sentido Javier SAINZ MORENO señala que la exención consiste en una norma que impide la

vigencia de la otra, reduciendo parcialmente su campo de aplicación, y agrega que no debe de confundirse

esta figura con la figura de la “no sujeción” que es la determinación de que un acto o hecho no esta

sometido a tributación.202

Una segunda postura, la moderna, apunta que la exención como tal forma parte integrante del hecho

imponible constituyendo una modalidad de éste, es decir, hay supuestos previstos en el hecho generador

que dan lugar al nacimiento pleno de la obligación tributaria (supuesto gravado) y hay supuestos previstos

en el hecho generador que dan lugar al no nacimiento pleno o parcial de la obligación tributaria (supuestos

exentos).203

En defensa de la última posición, GIULIANI FONROUGE afirma: “En síntesis, el hecho exento no aparece

como antitético del hecho imponible, sino como parte integrante de él, como una de las múltiples

modalidades en que éste se puede llevar a cabo, la exención es una forma de ser del tributo, una

modalidad de la imposición, una expresión del deber contribuir.”204

En razón de la polémica, debemos tener como definición de Hecho Imponible la siguiente: “es la

hipótesis legal condicionante tributaria (…) están descritos hechos o situaciones que realizados o

producidos tácticamente por una persona en determinado lugar y tiempo, tornan normalmente aplicable

la consecuencia jurídica consistente en la obligación de pagar tributo”.205

Partiendo del concepto que nuestro código tributario nos da referente a las exenciones, deducimos que en

la legislación de nuestro país, la teoría aceptada es la que enuncia a las exenciones como una figura que

afecta la exigibilidad del impuesto o como lo establece la definición “se dispensa del pago de un tributo” o

sea que resulta que la exención es de naturaleza jurídica propia, o sea puede o no nacer de forma

simultánea con el hecho generador, aunque si su existencia si está vinculada a la existencia del otro.

202 SAINZ MORENO, Javier. “Elementos de Derecho Financiero” Tomo I. 1982 Madrid, España. Pág. 272 203 WONG ON, Op. Cit. Pág. 91 204 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág.297 205 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 281

1.3. Fundamento Jurídico

Las exenciones encuentran su origen en el poder tributario que posee el Estado. Este poder –como ya

hemos estudiado- le otorga a la administración pública la potestad para imponer cargas tributarias;

potestad que es ambivalente, pues también se puede manifestar en el establecimiento de privilegios

(exenciones o supresiones); o sea un accesorio Poder de eximir. A esta ambivalencia se le puede ver

análogamente, como las dos caras de una misma medalla.

En la exención, el Estado corta el nexo normal de la obligación tributaria y por consiguiente no surge

ninguna pretensión tributaria o deuda tributaria, dando un tratamiento diferente a situaciones de su interés.

Este interés, se refiere al interés público; el cual el Estado busca satisfacer mediante sus facultades y sus

técnicas, dentro de las cuales, el fomento posee un lugar privilegiado. El objetivo perseguido con las

exenciones es entonces, extra-fiscal.

Algunos doctrinarios consideran que la exención como un quiebre de principio de igualdad y generalidad,

planteando un problema de justicia tributaria. Autores como LOZANO SERRANO rechazan esta poción,

primeramente porque como hemos señalado, su finalidad es de interés colectivo. En segundo lugar,

sostiene que el deber de contribuir existe en abstracto, y que las cargas en los hechos varían según las

condiciones de cada sujeto, de esta forma la excepcionalidad de la exención actúa de forma limitada, si el

deber general no es tan general, la excepción tampoco resulta tan excepcional en la realidad. Finalmente,

la exención puede llegar actuar como un correctivo de problemas en el marco impositivo que afecta a un

determinado sector.206

Al respecto de esta polémica, GIULIANI FONROUGE es de la opinión que: “es indudable que el sistema de

la exención implica limitaciones a los principios de generalidad y de igualdad en la tributación por lo

cual es acertada la interpretación de la Corte Suprema según la cual la facultad de otorgar exenciones

tributarias no es omnímoda, pues debe asentarse en razones ajenas al mero discrecionalismo [sic] de las

autoridades y practicarse con la debida competencia”.207

El establecimiento de exenciones por parte de los legisladores se basa en dos premisas:208

Una decisión política para determinados comportamientos. 206 LOZANO SERRANO, citado por GONZÁLEZ PÉREZ, Op. Cit. Pág. 86 207 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 292 208 WONG ON, Op. Cit. Pág. 93

Una valoración del tributo como posible obstáculo que impide o inhibe la realización de la conducía.

1.4. Características

De lo suscitado anteriormente deducimos las características que las exenciones tienen:

Son establecidas por la ley (Principio de Legalidad): cuestión que en nuestro país se desprende de lo

estatuido por el artículo 114 de nuestra constitución Política de la República, que enuncia: “Artículo

114. Corresponde exclusivamente y de forma indelegable a la Asamblea nacional la potestad para

crear, aprobar, modificar o suprimir tributos (…)”

Y que además nuestro Código Tributario, recoge en el artículo 3 Inciso 2 como una de las actividades

que solamente por medio de la Ley puede realizarse, artículo que dice: “Principio de Legalidad.

Artículo 3.- Sólo mediante ley se podrá: 1. Crear, aprobar, modificar o derogar tributos; 2. Otorgar,

modificar, ampliar o eliminar exenciones, exoneraciones, condonaciones y demás beneficios

tributarios;(…)”

De forma más específica, el principio de legalidad se encuentra aplicado a las exenciones en particular

en el artículo 58 que enuncia: “Exenciones Taxativas. Artículo 58.- No habrá más exenciones que las

establecidas por disposiciones constitucionales, por convenios, tratados o acuerdos regionales o

internacionales y por disposiciones legales especiales. En consecuencia, carecen de toda validez las

exenciones otorgadas por contrato o concesión, que no se deriven de una disposición legal expresa.”

Son aplicables para futuro: Las exenciones son estipuladas en una ley, que podrá ser aplicada a partir

de la vigencia de la misma sobre los hechos que se realicen en ese período y no en períodos anteriores.

Además esta característica, debe de verse también desde la perspectiva que favorece al contribuyente

por cuanto, cuando adquiere un derecho al amparo de la vigencia de una ley que luego es derogada, el

derecho del contribuyente debe de respetarse, al respecto el Código Tributario del país establece:

“Artículo 6.- Todas las obligaciones tributarias y derechos, causados durante la vigencia de

disposiciones que se deroguen de manera expresa o tácita y que estén pendientes de cumplirse,

deberán ser pagadas en la cuantía, forma y oportunidad que establecen dichas disposiciones, salvo

que la ley establezca lo contrario.”

La excepción de lo establecido por el artículo anterior el Código lo contempla de la siguiente manera:

“Modificación. Artículo 59.- Cualquier exención existente antes de la vigencia de la presente Ley, aún

cuando fuere concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o

modificada por ley posterior, sin responsabilidad para el Estado.”

Esta disposición puede considerarse como una medida de tipo transitoria, puesto que esta referida a las

exenciones otorgadas antes de la vigencia de la ley, sin embargo es necesario rescatar de la misma, que

ante la falta de cumplimiento del principio de legalidad en el otorgamiento de la exención, incurre en

una violación de la naturaleza misma de ésta y que el Estado, en ese caso, puede derogar tal exención, y

aunque conlleve un perjuicio a un particular, librándose –el Estado- de cualquier responsabilidad.

Así, el Estado prevé una forma de castigo para el contribuyente que se benefició o que fue beneficiado

por una exención sin existir un asidero legal de la misma, que induce además a suponer la existencia de

un acto de corrupción.

Son temporales: Las exenciones son temporales desde varias ópticas; primero con respecto a la

vigencia de la misma y con respecto a la vigencia del derecho del contribuyente, dependiendo de la

vigencia de la ley que la crea, por lo tanto, esta ley puede ser derogada o reformada por otra ley de

igual o mayor jerarquía, que conllevaría la eliminación o modificación de la exención. En segundo

lugar, es temporal con respecto al disfrute de dicha exención, limitando su vigencia para el sujeto

pasivo (contribuyente) a un determinado periodo de tiempo que inicia desde el momento en que el

contribuyente se acoja a la exención y finaliza después de transcurrido el período a que la ley señala

puede ser disfrutado por el beneficiario.

Son personales: Las exenciones subjetivas son personales debido a que están vinculadas a un sujeto

que esta previsto en la hipótesis209 y por lo tanto no se pueden delegar o transferir. Las exenciones

objetivas de igual forma, no son transferibles puesto que se otorgan a determinada actividad, por lo que

los beneficiarios de la misma no pueden transferirlos a los ejecutores de otras actividades no exentas

del pago de tributos. Al respecto nuestro código Tributario establece: “Las exenciones tributarias son

personalísimas. Por consiguiente, no podrán traspasarse a personas distintas de las beneficiadas.”210

209 CARAZO GALLARDO, Op. Cit. Pág. 73 210 Artículo 57. Código Tributario de la República de Nicaragua.

1.5. Clasificación

La clasificación de las exenciones pueden ser variables puesto que dependen de las propias característica

que la hipótesis misma establece, y siendo que la hipótesis de las exenciones puede ser tan variable como

tan variado es el sin número de legislaciones que las establecen, ilustraremos las clasificaciones que a

nuestro juicio aportaran de mejor manera al desarrollo del tema.

Según su duración: 211

Permanentes: Comprenden aquellas en las cuales el beneficiario nunca debe pagar el tributo

exonerado, siempre y cuando no medie incumplimiento de las obligaciones que impone cada régimen

de exención en particular.

Transitorias: Son aquellas en las cuales, después de transcurrido un determinado lapso o una vez

cumplida la finalidad que incentiva la ley, se extinguen los beneficios.

Según la subordinación o no de las exenciones a determinadas circunstancias

Condicionales: Las que dependen de la existencia o del cumplimiento de determinada circunstancia.

Absolutas: Las que se otorgan sin mediar condición alguna, por la simple disposición de la ley.

Según la cobertura que la exención tenga con respecto a los impuestos; éstas se clasifican en

Parciales: La exención comprende solamente algunos de los impuestos.

Totales212: La exención afecta todos los impuestos.

De acuerdo a los elementos tomados en cuenta para la determinación de la exención; 213

Objetivas: objetivas son aquellas mediante las cuales el Estado, al suprimir la carga tributaria busca

fomentar el uso o consumo de ciertos artículos, o desarrollar determinadas actividades consideradas

como de interés social o de importancia estratégica

Subjetivas: Están vinculadas a una persona o categoría de personas en circunstancias especiales. Estas

personas en principio se encuentran sujetas al supuesto fáctico contemplado por en el hecho generador,

pero no contribuyen. El derecho a este beneficio no se perfecciona con la promulgación de la respectiva

211 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 293 y 294 en el mismo sentido CARAZO GALLARDO Op. Cit. Pág. 73 212 Entendiéndose como Totales las que eximen al contribuyente del monto completo a pagar en concepto del Tributo y parciales la que solo benefician sobre un porcentaje del monto referido. 213 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 282 y 283, en el mismo sentido GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 296 en el mismo sentido WONG ON, Op. Cit. Pág. 98

ley, sino cuando el hipotético beneficiario cumple (según las normas del Fisco) con todas las normas y

requisitos exigibles en cuanto a la persona y la naturaleza de las mercancías amparadas.

Esta última clasificación es la más generalizada dentro de la doctrina. Al respecto ADOLFO CARRETERO

PÉREZ explica: “La exención dada su consideración a las personas, se denomina subjetiva y se puede

definir como la declaración legal que exceptúa de la obligación tributaria a una persona en un tipo de

tributos (…) Las exención objetiva es un hecho descrito por una norma declarativa, de que si se produce

el supuesto no hay obligación tributaria”. 214

Hay casos en que la exención puede poseer rasgos de ambos caracteres, pudiendo ser subjetiva y objetiva

a la misma vez, por lo que se habla de “exenciones mixtas”.215

1.6. Como Incentivo Fiscal

Constituye el más puro de los incentivos impositivos especiales. Su otorgamiento, total o parcial, de uno o

mas impuestos y tasas deber realizarse obedeciendo a la disposición especial que la norma. En el caso de

los incentivos tributarios, se encuentra en el Estatuto o Ley Selectiva al respecto.216

Como se mencionó anteriormente el fundamento de las exenciones se encuentra en las razones de interés

público, de interés nacional, o de necesidades del fomento nacional, fundamento que debe de tomarse

siempre en cuenta aún mas cuando se esta refiriendo a las mencionadas exenciones subjetivas por cuanto,

éstas se pueden catalogar como un privilegio dado a determinadas personas lo que supondría una situación

contraria a la igualdad legal217 proclamada en las legislaciones constitucionales y proclamada en los

principios del Derecho Tributario.

A diferencia de las exenciones que se norman por medio de la regulación tributaria regular, la exención

como incentivo posee una vida útil, es decir, tiene una duración determinada. Esto obedece a que su

objetivo no es subsidiar a largo plazo, sino más bien supone un aliciente transitorio que apunte a la nueva

inversión.

214 CARRETERO PÉREZ, Adolfo. “Derecho Financiero” 1968. Madrid, España. Pág. 420 215 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 293 y 294 216 Ver “De la aprobación de los Incentivos” Pág. 95 217 CARRETERO PÉREZ. Op. Cit. Pág. 420

Acerca de las exenciones, particularmente en el caso del Impuesto sobre la Renta; hay dos momentos

importantes en la escala temporal. Primero, cuanto será la vida del incentivos, es decir de cuanto será el

periodo de tiempo de que una empresa gozará el beneficio; y en segundo lugar a partir de cuando debe –

una vez otorgado el derecho- comenzar la exención impositiva para las diferentes empresas.

Con respecto a determinar el periodo de tiempo ideal que garantice la efectividad de la medida, se señala

es muy difícil de determinar, sobre todo tomando en cuenta que se debe conjugar el periodo del beneficio

con las consecuencias sobre el ingreso fiscal que se sacrificará por el Estado.

En lo que se refiere al momento en que debe iniciar la exención impositiva para una empresa determinada,

hay diversidad de acuerdo a los países, pero giran en torno a dos posiciones concretas: la primera, que

apunta a comenzar el beneficio al principio de la vida operativa de una nueva empresa, es decir desde que

“la planta comienza a funcionar”; la segunda toma criterio la “lucratividad”, es decir que las exenciones

sobre el impuesto sobre la renta se aplicarán el primer año que la empresa obtiene utilidades.

Sin perjuicio de lo anterior, existen legislaciones que conceden posturas intermedias, en donde es el

propio sujeto quien determina según su voluntad que momento señalar como el adecuado para su negocio.

El alcance de las exenciones también es discutido. Nos referimos al hecho de que si las exenciones al

impuesto sobre la renta se refiere únicamente a las utilidades corporativas antes de su distribución, o si se

extiende también a los dividendos pagados de las utilidades que reciben beneficio fiscal. Al respecto, al

ser un aspecto dependiente directamente de la voluntad del legislador, lo único que podemos afirmar es

que existen muchas disposiciones sobre incentivos –en diversos países- que amplían la exención a dichas

utilidades antes y después de su distribución.

En nuestra legislación, las leyes que exencionan a las empresas del turismo, deben de ser interpretadas de

la manera más estricta según lo estipulado en nuestro código tributario, que en el artículo 4 párrafo

segundo establece: “La analogía es procedimiento admisible para llenar los vacíos legales, pero en virtud

de ella no pueden crearse tributos, ni exenciones, exoneraciones u otros beneficios, como tampoco puede

tipificar infracciones o delitos, ni establecer sanciones. No se podrá aplicar la analogía cuando por ésta

vía se contraponga altere o modifique cualquiera de las disposiciones legales vigentes en materia

tributaria”.

VILLEGAS mantiene al respecto lo siguiente: “Las normas que establecen exenciones y beneficios

tributarios son taxativas y deben ser interpretadas en forma estricta. No es admisible la interpretación

extensiva ni tampoco la integración por vía de analogía.”218

Por lo tanto, tomando en cuenta esto, el resultado de la interpretación debe de ser que la exención

únicamente beneficia a las utilidades de la empresa y no a los dividendos que los socios de la misma.

Aparte de la exención sobre el Impuesto sobre la Renta, se encuentra –y no de menos importancia- la que

recae sobre los Derechos Arancelarios. Al respecto se hace necesario mencionar que muchos doctrinarios

suponen que la exención sobre este tipo de derechos es mas frecuente y que incluso su duración es de

carácter indefinido. Esta argumentación se basa, en que a diferencia del Impuesto sobre la Renta, los

derechos arancelarios no tienen como finalidad primordial de obtener ingresos fiscales, sino que mas bien

apuntan a un fin proteccionista y des incentivante; es decir, tienden a proteger a los fabricantes nacionales

establecidos o a desalentar las importaciones consideradas innecesariamente costosas en términos de

divisas. En resumen, suponen –los autores- que los derechos aduaneros no poseen una razón poderosa en

la legislación fiscal, que impida se otorgue una exención indefinida y de gran cuantía. 219

Esta postura es susceptible a debate, primero debido a que parte de un modelo económico en el cual el

Estado juega un papel “proteccionista”, que corresponde tradicionalmente en América Latina al modelo de

“sustitución de Importaciones” muy común en la década de los 60, 70 y parte de los 80 del siglo pasado.

En este modelo el Estado protegía la industria nacional por medio de trabas arancelarias, que

efectivamente apuntaban a que las importaciones no pudiesen competir con la industria nacional, y no a la

recaudación fiscal. Ya en la década de los 90, este modelo se encuentra obsoleto, mas aún con los

procesos de integración y liberalización de los mercados, verbo y gracia de este proceso son la Ronda de

Uruguay propiciada con la OMC y que inicia el proceso de eliminación de trabas al comercio

internacional.

2.- No Sujeción.

La no sujeción también conocida como no incidencia, es caracterizada por una total exclusión del deber de

tributar, es decir, ni siquiera nace la obligación.

218 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 284 219 HELLER, Op. Cit. Pág. 42 y 43.

Conceptualmente, autores como GIULIANI FONROUGE, prefieren utilizar el término “no incidencia”, por

considerarlo mas exacto en las ciencias de las finanzas, pues este concepto permite realizar mejor la

relación con el fenómeno económico de la traslación del impuesto. Así, este autor define la no incidencia

como: “existe consenso en le sentido de que consiste en que la circunstancia contemplada por la norma

legal, no alcanza a configurar el hecho generador o hecho imponible, el crédito tributario no se

produce”220

En general, podemos decir que “deriva de la circunstancia de no producirse los presupuestos materiales

indispensables para la constitución o integración del hecho generador: el hecho generador no existe, no

se produce o no llega a integrarse.” 221

Cuando el legislador no incluye en el pago de determinado tributo a determinada figura jurídica, o excluye

determinado supuesto de hecho esta incentivando su uso. Esto lo puede hacer por 2 razones, fiscales, por

ejemplo cuando mediante la determinación de la base imponible del impuesto sobre la renta excluye a

contribuyentes menores; o por motivos extra fiscales (incentivos).

Nuestra legislación no define taxativamente la no sujeción; pero en la legislación encontramos la

manifestación de dicha figura. El ejemplo mas elemental es con respecto al Impuesto sobre la Renta; ya

que para liquidar dicha obligación se hace indispensable el calculo de la base imponible y por lo tanto de

la “renta gravable”, es ahí en donde se excluyen ciertos precepto y supuestos de hecho, que nuestra

legislación denomina “Ingresos no constitutivos de renta”. Éstos son establecidos, en el caso del IR, en el

artículo 11 de la Ley de Equidad Fiscal.

3.- Beneficios fiscales

3.1. Concepto y Tipos

Aunque el término beneficios fiscales222 puede comprenderse como un sinónimo de los abordados

incentivos fiscales, no debe de dársele tal calidad por cuanto dentro de la legislación y la doctrina fiscal

220 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 287 221 ÍDEM. 222 También llamados Tributarios puesto que consideramos que para efectos de este acápite carece de cualquier significación hacer tal distinción.

este término es utilizado para denominar algunas de las formas en que los incentivos se presentan o se

manifiestan.

El Código Tributario de la República define: “Artículo 56.- Son Beneficios Tributarios, las condiciones

excepcionales concedidas a los contribuyentes para disminuir la onerosidad de la carga tributaria en

circunstancias especiales.”

Los beneficios fiscales se producen cuando la desconexión entre la hipótesis y el mandamiento no es total,

sino parcial. Entre los instrumentos que con más frecuencia se identifican como beneficios fiscales

encontramos las franquicias, desgravaciones, amortizaciones aceleradas, créditos al impuesto, etc. Los

beneficios que generalmente se otorgan pueden ser en términos generales de tres tipos223:

Neutralización cuantitativamente parcial del efecto normal derivado de la realización del hecho

generador. El resultado de la aplicación de este beneficio es la disminución del monto a pagar.

Neutralización temporal parcial que recae sobre el período en que se dispensa el pago parcial de

determinado impuestos. Generalmente estos beneficios son otorgados en las zonas en que por

determinadas circunstancias se mantiene alguna dificultad económica fuera de lo habitual.

Beneficios por razones de incentivo fiscal, que consisten en aquellos montos que de forma directa el

Estado otorga a los particulares por la realización de actividades de interés nacional, tales como los

subsidios, reintegros, etc.

3.2. Naturaleza Jurídica.

En términos generales se puede afirmar que los Beneficios Fiscales operan como elementos negativos de

cuantificación de la obligación tributaria, que da como resultado una actividad desgravatoria que se

materializa en una reducción en la cuantía de dicha obligación.224

La concesión de los beneficios fiscales se producen generalmente de manera automática, y se vinculan a

requisitos que pueden ser subjetivos (condición o cualidad del sujeto pasivo) u objetivos (protección,

adecuación a la capacidad de pago, o en ocasiones simple privilegios). Estamos entonces ante un beneficio

fiscal, pero no ante una medida de incentivo en sentido estricto.

223 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 284 224 CARAZO GALLARDO, Op. Cit. Pág. 90 y 91

En la sección II del presente capítulo, hemos distinguido las maneras formales mediante las cuales se

pueden aprobar los incentivos; son automáticos cuando es la legislación común a todos los ciudadanos la

que los norma; y son selectivos, cuando los legisladores los aprueban en una Ley Especial que es dirigida

solamente a ciertos sujetos pasivos que cumplan ciertas características, obligaciones o actividades. Se

puede decir, a partir de los anteriores párrafos, que los Beneficios fiscales encajarían en la primera

categoría (automáticos).

Esto es correcto en la generalidad de los casos, pero es necesario aclara que estos beneficios sí pueden

estar contemplados dentro de un Régimen Selectivo sin perjuicio de también estar contenidos en las

disposiciones comunes.

Los beneficios fiscales responden a una finalidad extrafiscal o de estímulo a determinadas actividades, que

no deben de ser arbitrarias sino compatibles con los valores del ordenamiento.225 Al igual que las demás

figuras de incentivos fiscales abordados, los beneficios procuran efectuar una actividad de fomento a

determinadas actividades o sujetos que contribuyen con el Estado en la formación de empleos, generación

de divisas, satisfacción de necesidades públicas, etc.

3.3. Características

Al igual que las demás figuras abordadas los beneficios fiscales contienen características que de forma

general, son consideradas por la mayoría de las figuras del derecho tributario. Referente a esta figura

mencionaremos las siguientes:

Son temporales: La subsistencia de los mismos esta condicionada a la existencia de la ley que los creó,

o bien la ausencia de una ley que las suprima. Sin embargo, la doctrina mantiene que los beneficios

tributarios deben de ser mantenidos durante el período para el cual fue creado. VILLEGAS explica de la

siguiente manera:“si se trata de un beneficio tributario concedido por un plazo determinado, dicho

beneficio no puede ser legalmente abolido ates del vencimiento del plazo”226

Sin embargo, aunque nuestro Código Tributario no estipula algo al respecto de la modificación de los

beneficios fiscales, si lo hace referente a las exenciones: “Modificación. Artículo 59.- Cualquier

225 WONG ON, Op. Cit. Pág. 104 226 IBIDEM, Pág. 285

exención existente antes de la vigencia de la presente Ley, aún cuando fuere concedida en función de

determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior, sin

responsabilidad para el Estado.”

Son establecidas de forma taxativa: Los beneficios fiscales al igual que las exoneraciones o

exenciones son creados por medio de leyes, que así lo establecen de forma taxativa. El artículo 3 del

Código Tributario enuncia: “Artículo 3.- Sólo mediante ley se podrá: (…)2. Otorgar, modificar,

ampliar o eliminar exenciones, exoneraciones, condonaciones y demás beneficios tributarios;(…)”227

3.4. Instrumentos más frecuentes de Beneficios Fiscales.

Partiendo del concepto que hemos ilustrado de “beneficios fiscales” se puede deducir, que los

instrumentos mediante el cual se materializa esta concepción son múltiples. Esto si partimos del hecho de

que es un beneficio fiscal “todo aquello que incida negativamente sobre los elementos de determinación

de la obligación tributaria”.

Si arrancamos de este argumento cualquier deducción que afecte la renta bruta constituye un beneficio

fiscal.

Ahora bien, existen figuras mas especificas de los regimenes de fomento que constituyen beneficios

fiscales, dentro de éstos encontramos a la Depreciación Acelerada, Asignación para la Reinversión y el

Crédito Fiscal. A continuación procederemos a estudiar brevemente estas tres figuras, pues de su

consideración se pueden obtener valiosos conocimientos sobre el tema del presente trabajo.

3.4.1 El crédito fiscal

3.4.1.1 Aproximaciones conceptuales.

Iniciaremos el presente epígrafe, conceptualizando “crédito”; así tenemos que se define como: “(lat.

Creditum) cantidad de dinero, o cosa equivalente que alguien debe a una persona o entidad, y que el

227 Artículo 3. Código Tributario de la República de Nicaragua.

acreedor tiene derecho de exigir y cobrar”.228 También se puede definir como: “Derecho a recibir de

otro alguna cosa, por lo general dinero”.229

Acerca de la naturaleza jurídica del crédito, podemos agregar dos elementos: 1) no es un jus in re sino mas

bien un jus in personam; 2) implica tanto la obligación del acreditante de entregar lo prometido como el

derecho del acreditado a exigirlo.230

Existen un sinnúmero de conceptos sobre la palabra crédito, que varía de acuerdo desde el punto de vista

en que se analice, el contexto a partir del cual se enuncie, e incluso de la materia a partir de la cual se

estudie. De cualquier forma, las acotaciones anteriores fundamentan el concepto de crédito fiscal, que es

objeto del presente acápite.

En la relación tributaria (tanto en la legislación como en la doctrina) es entendido –el crédito fiscal- desde

dos perspectivas, que parecieran encontrarse frontalmente. Estas perspectivas son las dos caras de una

moneda, la primera hipótesis señala la exigencia que el contribuyente puede hacer al Estado; y la segunda

es la inversa, el crédito que el Estado tiene derecho a reclamar; ambas posibilidades parten de una realidad

jurídica determinada, es decir, de un derecho creado por ley.

3.4.1.1.1 Como Beneficio del Contribuyente.

La primera de estas posturas concibe al crédito fiscal como: “aquel crédito o derecho a recibir un monto a

favor otorgado por el Estado aplicable por parte del contribuyente, contra el monto exigible por concepto

de impuestos”231.

Bajo la misma directriz; también se mantiene que el crédito fiscal es: “monto de dinero a favor del

contribuyente en la determinación de la obligación tributaria, que puede deducirse del débito para

efectos del cálculo de los saldos pendientes de pago al fisco” 232

228 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, “Diccionario de la Lengua Española” Tomo II. 1987. México D.F., México. Pág. 404 229 CABANELLAS DE TORRE; Guillermo “Diccionario Jurídico Elemental” 1998. Buenos Aires, Argentina. Pág. 100. 230 WONG ON, Op. Cit. Pág. 108 231 WONG ON, Op. Cit. Pág. 108 232 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 730.

En el mismo sentido la figura es definida desde una posición contable como: “Beneficios otorgados por la

legislación tributaria (…), que por su naturaleza no forman parte de la conciliación entre la utilidad

contable y la utilidad fiscal, sino que el importe de los mismo se deben restar del impuesto determinado

sobre la utilidad neta.”233

Desde el punto de vista de esta concepción, el crédito fiscal podría ser utilizado como un incentivo fiscal,

ya que permite al contribuyente reducir un monto determinado de los impuestos a pagar.

3.4.1.1.2 Como Beneficio del Estado.

El crédito fiscal como beneficio del Estado, es la dimensión de esta figura con mayor aceptación dentro

de los textos jurídicos nacionales.

Esta conceptualización se refiere al derecho que tiene el Estado a reclamar una suma determinada de

dinero o bienes, fruto de la obligación que el contribuyente posee y que deriva de un tributo.

Por ejemplo nuestra arcaica “Legislación Tributaria Común” define el crédito fiscal como: “el derecho

que tiene el Fisco a una prestación en dinero o en especie que le deban en virtud de un impuesto, derecho,

producto, o aprovechamiento”234.

Esta “suma o cantidad” recibe un sinnúmero de títulos, como se observó nuestra legislación tributaria

común le atribuye el apelativo de “crédito fiscal”. Aunque si partimos de la definición estricta de

“crédito”, esta denominación posee cierto grado de coherencia, no consideramos que sea la mas acertada

si se pretende hacer un estudio detallado desde la perspectiva del Derecho Fiscal.

A continuación haremos una somera exposición de las diferencias entre ambas figuras, pues desde un

punto de vista superficial pareciese correcto llamarlos a ambos “crédito fiscal”. A partir de esta

diferenciación definiremos nuestra postura sobre cual es la correcta enunciación para ambas situaciones.

233 CALVO JIMÉNEZ, Berta y PINEDA CHACÓN, Patricia. “Incentivos fiscales aplicables en la determinación del Impuesto sobre la renta y su relación con el impuesto sobre la renta diferido” Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica 1996. Pág. 69-70 Citado por WONG ON. Op. Cit. Pág. 109 234 CÁMARA DE DIPUTADOS Y CÁMARA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto # 713: Legislación Tributaria Común” G.D.O. # 146 del 30 de Junio de 1962 Managua, Nicaragua.

3.4.1.1.3 Diferencias entre estas figuras.

La obvia diferencia, entre el crédito fiscal en beneficio del contribuyente y aquél que beneficia al Estado,

es precisamente el sujeto activo, pues en el primero es el particular quien tendrá derecho a restar el monto

del “crédito fiscal” a la suma de dinero o especies que deba al fisco en concepto de impuestos; y en el

segundo, es el Estado el que tiene la potestad de cobrar el “crédito fiscal” al contribuyente una vez éste ha

configurado fácticamente la hipótesis contenida en el “hecho imponible”.

De esta sencilla aseveración, podemos extrapolarnos a la diferencia elemental entre estas categorías: su

origen.

El crédito fiscal a favor del contribuyente, no es más que un monto deducible al importe total de un

tributo. Esa es su naturaleza entonces, es una “reducción”, que cabe destacar se hace no a la base

imponible, sino al importe final del impuesto. Como cualquier otra reducción, el “crédito fiscal” tiene un

carácter específico y encuentra su origen en la ley.

Por el otro lado, el crédito fiscal exigible por el Estado con respecto al contribuyente tiene su origen en la

obligación tributaria que también emana de la ley. Las leyes impositivas contienen circunstancias de

carácter general e impersonal; la obligación tributaria surgirá cuando estas circunstancias se concretan en

el mundo material (realización del presupuesto de hecho).235

Aún existiendo una obligación tributaria, no se puede hablar de un “crédito fiscal” a favor del Estado,

pues la suma final, el quantum debeatur debe ser cuantificado. El elemento cuantificante de la obligación

tributaria, no se encuentra en el hecho imponible como hipótesis normativa, y es en la consecuencia

normativa donde se halla el módulo, parámetro o elemento cuantificante necesario para la fijación. Esto

no divorcia al hecho imponible del elemento cuantificante, pues el primero debe ser siempre reducible a

una expresión numérica que lo convierta en expresión económica de la parte de la riqueza con la cual las

personas deben aportar al gasto público. 236

En conclusión el crédito fiscal, no es más que la transformación de cada realización del hecho imponible,

en una cifra pecuniaria determinada.

235 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 395 236 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 287

Otra diferencia sustancial es la prelación del crédito. Cuando el “crédito fiscal” es un derecho del Estado,

este crédito tendrá prelación sobre cualquier otra obligación del contribuyente. Esta prelación que posee el

Estado como sujeto activo en la relación tributaria, no la comparte el particular cuando es éste quién debe

exigir el “crédito fiscal” por parte del Estado.

Por todas las razones expuestas, consideramos que el término “crédito fiscal” para denominar a las sumas

exigibles por el Estado al contribuyente, es inexacta y restrictiva. Dentro de sectores doctrinales, existe

denominaciones que consideramos son mas exactas en materia fiscal, así encontramos Crédito de

Estado237, Débito Fiscal238 o Prestación Pecuniaria239.

3.4.1.1.4 Legislación Nacional.

La indistinta utilización del término Crédito Fiscal para referirse a ambas situaciones se encuentra de

forma sistemática en la legislación tributaria nacional; descalificando la importancia misma de la figura de

los créditos fiscales en nuestro sistema tributario, esto suscita la necesidad de plasmar en el Código

Tributario una diferenciación de los términos en apego estricto a la doctrina tributaria, solo así se orientará

correctamente el sentido y práctica de las legislación.

En la actualidad, existe un vacío legislativo acerca de la definición de “crédito fiscal”, pues se entiende en

ambos sentidos. Decimos vacío, porque las leyes vigentes no contemplan definición alguna, y es más, se

utiliza el término de manera ambigua.

La definición mas actualizada, es la que brinda la ya derogada Legislación Tributaria Común ya citada.

Como mencionamos, el Código Tributario no hace distinción alguna que permita inferir porque definición

se inclina el legislador nacional.

Esta ambigüedad, queda patente en distintos artículos. Podemos encontrar artículos que ubican al crédito

fiscal como un derecho Estatal. Así ubicamos por ejemplo.

237 GIULIANI FONROUGE. Op. Cit. Pág. 394 en el mismo sentido CARRERA RAYA Op. Cit. Volumen II Pág. 89, citado por WONG ON. Op. Cit. Pág. 117. 238 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 730 239 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 246

En el recién aprobado Código Tributario que dicta:

Artículo 50.- Mientras no prescriba la obligación podrá continuarse el procedimiento de cobro, si

desaparecen las causas que dieron lugar al Traslado a Cuentas de Orden de la Obligación

Tributaria. En este caso, deberán aplicarse los recargos devengados desde la fecha de

exigibilidad del crédito fiscal, hasta la cancelación total del mismo.

Artículo 52.- La obligación tributaria goza de privilegio general sobre todos los bienes y rentas

del contribuyente o responsable y tendrán prelación sobre las demás obligaciones con excepción

de: (...)3. En caso de concurso, quiebra o suspensión de pago, el crédito fiscal será un crédito

privilegiado, de acuerdo con lo establecido en el Código Civil. El Juez de la causa, deberá pedir a

la Administración Tributaria el detalle de los impuestos adeudados de la persona objeto del

concurso, quiebra o suspensión de pago, para incluirlos a fin de ser pagados de conformidad con

el orden establecido en dicho Código.

Artículo 177.- El Procurador Auxiliar de la Administración Tributaria, o en su defecto, el

delegado por la Administración Tributaria para actuar en juicios ejecutivos en base al artículo

que antecede, podrá solicitar al juez competente, decretar y ejecutar embargo ejecutivo sobre

bienes, derechos, o acciones del contribuyente demandado ejecutivamente, con el fin de garantizar

la recuperación efectiva del crédito fiscal, multas y sanciones, en su caso.

Artículo 216.- Es el documento que emite la Administración Tributaria sobre la situación jurídica

de los particulares que han satisfecho los créditos fiscales a que estuvieren obligados. Esta puede

ser extendida para la totalidad o solo una parte de los créditos fiscales. El procedimiento para el

otorgamiento de la solvencia fiscal se regulará mediante normativa Institucional. (El resaltado es

nuestro)

Igualmente, la Ley 387240 utiliza en este sentido el concepto de “crédito fiscal”; así señala:

Artículo 89.- La falta de pago al Estado durante tres meses de cualquiera de las obligaciones

tributarias que establece la presente Ley, será causa de cancelación de la concesión minera

otorgada, si no se hace el pago en el mes subsiguiente después de la notificación. El estado tendrá

240 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Ley 387: Ley Especial sobre Exploración y Explotación de Minas” G.D.O. # 151 del 13 de Agosto del 2001. Managua, Nicaragua.

derecho preferente sobre los acreedores del concesionario para pagarse el mencionado crédito

fiscal.

Artículo 108.- Para determinar la falta de pago la DGRN, AdGeo y la DGI conciliarán sus

cuentas y emitirán el estado de cuantas que servirá de prueba para la cancelación de la

concesión. La DGI al momento de ejecutar los cobros de los cobros de los tributos que establece

la Ley, aplicará el derecho preferente para el cobro del crédito fiscal.

Empero, otros cuerpos legislativos utilizan el término “crédito fiscal” como un beneficio (reducción del

monto a pagar en concepto de un tributo) a la que tiene derecho el contribuyente. Veamos.

Ley de Equidad fiscal lo utiliza así en:

Artículo 38.- Naturaleza. El IVA se aplicará (…) El monto del IVA que le hubiere sido trasladado

al contribuyente y el IVA que hubiere pagado por la importación o internación de bienes y

servicios, y que constituye un crédito fiscal a su favor, no podrá; considerarse para fines fiscales

como costo, salvo en los casos en que el IVA no sea acreditable.

Igualmente sobre el IVA, la ley define cual será el monto en concepto de “crédito fiscal” a la cual

tendrá derecho el contribuyente: “Artículo 42.- Acreditación. La acreditación consiste en restar

del monto del IVA, que el responsable recaudador hubiese trasladado de acuerdo con el artículo

40 de la presente Ley, el monto del IVA que a su vez le hubiese sido trasladado y el IVA que se

hubiese pagado por la importación o internación de bienes y servicios, o crédito fiscal. El derecho

de acreditación es personal y no será transmisible, salvo el caso de fusión de sociedades y

sucesiones.”

(Subrayado Nuestro)

Como se puede observar, la ley hace uso indistinto del término alrededor de las dos posturas. Pero la

confusión no termina ahí, pues al momento de confrontar ambas posiciones la ley se inclina por otorgar el

“crédito fiscal” como un derecho del contribuyente; veamos:

Artículo 73.- Acreditación. La acreditación consiste en restar del monto del ISC que el

responsable recaudador hubiere trasladado de acuerdo con el artículo anterior de esta Ley, o

débito fiscal, el monto del ISC que a su vez le hubiese sido trasladado y el ISC que se hubiese

pagado por la importación o internación de bienes, o crédito fiscal. (…) (Resaltado Nuestro)

En este artículo se denota claramente como el legislador, otorga a la prestación pecuniaria surgida de la

configuración del hecho imponible el título de “Débito Fiscal”; confiriendo al derecho del contribuyente

de deducir de dicho débito un monto específico, la denominación de “Crédito Fiscal”.

Esta dinámica puede ser apreciada de mejor forma en el siguiente artículo del Reglamento de la Ley de

Equidad Fiscal241:

Artículo 90.- Técnica del valor agregado. El IVA se aplica en forma general como valor agregado

en etapas múltiples, de forma plurifásica y no acumulativa, con pagos fraccionados en todas las

etapas de comercialización y mediante el cálculo del impuesto contra impuesto (débito fiscal

menos crédito fiscal).(Subrayado Nuestro)

Lamentablemente, la jurisprudencia tampoco ha abonado en configurar estas dimensiones de manera

coherente y delimitada.

3.4.1.1.5 Nuestra Acepción.

Para el presente estudio, en el cual entrar en profundidad en esta polémica jurídico-doctrinal no es un

objetivo, se hace necesario retomar para su comprensión una de estas acepciones.

En este sentido, nos inclinaremos por llamar “crédito fiscal” al derecho que tiene el contribuyente de

deducir determinados montos de la obligación pecuniaria que surge de la configuración fáctica del Hecho

Imponible.

Y a la obligación pecuniaria del contribuyente para el Estado, creemos más correcto otorgarle la

denominación de “Débito Fiscal”.

241 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 46-2003: Reglamento a la Ley de Equidad Fiscal” G.D.O. # 109 y 110 del 12 y 13 de junio del 2003. Managua, Nicaragua.

3.4.1.2 Naturaleza Jurídica.

Como hemos señalado, la naturaleza básica de esta figura, es la de un crédito que se aplica contra el

monto del la obligación tributaria (débito fiscal). Esto quiere decir que el crédito fiscal se aplica en la fase

de extinción (pago, confusión, etc.) de la obligación tributaria y no en la fase de la determinación de la

misma; es decir, se aplica contra el monto adeudado por el contribuyente.

De la aplicación del crédito fiscal deriva una disminución cuantitativa de la obligación tributaria y se

aminora directamente el monto de la cuota a pagar por concepto de un tributo.

3.4.1.3 Características.

De las anteriores acotaciones, podríamos inferir las características del crédito fiscal:

Debe cumplir con los principios reguladores de la materia tributaria. V gr. Principio de Legalidad.

Debe tratarse de sumas liquidas y exigibles, o sea, que deben tener una cuantía delimitada y su pago no

pueda rehusarse de acuerdo a las leyes. Solo de esta manera, el particular podrá exigirle a la

Administración la cancelación del crédito correspondiente.

Forman parte de la fase de extinción de la obligación tributaria y no en su determinación o de su

nacimiento, ya que éste se aplicará contra el monto que debe cancelarse en concepto de impuesto.

Es personal. En nuestro país el crédito fiscal con respecto al IVA y al ISC, solo puede ser utilizado por

el beneficiario, y no es transmisible salvo casos excepcionales (fusión de sociedades y sucesión).242

3.4.1.4 Tratamiento Contable.

Definimos base imponible como el “Valor numérico sobre el cual se aplica la alícuota (tasa) del

tributo.” 243 La base imponible representa entonces, la medición real y concreta del tributo y esta

determinada por la capacidad contributiva del particular.

A esta base imponible procede realizarle las correspondientes deducciones y otras medidas desgravatorias

(beneficios fiscales), que son originados por circunstancias objetivas y subjetiva establecidas en la ley o al

estímulo de las inversiones. El resultado será la base liquidable de la obligación tributaria. Cuando no

existen reducciones estipuladas por la ley, hay una coincidencia entre la base imponible y la base

liquidable.

242 Artículos 42 y 73 de la Ley de Equidad Fiscal. 243 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 728

Una vez fijada la base liquidable, se fija el tipo de gravamen aplicable según sea configurado en el hecho

imponible, de la aplicación de éste resultará el importe tributario (cantidad a pagar), es decir, el “débito

fiscal” o “crédito de Estado”. Este proceso no es más que la cuantificación de la relación jurídica entre el

Estado y el contribuyente.

Ya habiendo determinado el débito fiscal se procede a realizar las deducciones directas a este monto. Esta

realidad intuye dos momentos: la cuota íntegra y la cuota liquida.244 Contablemente entonces, el crédito

fiscal es aplicable sobre la cuota integra, y no contra la base imponible como es el caso de las deducciones

por gastos.

3.4.1.5 Diferencia con otras figuras.

Creemos necesario en el presente acápite, a fin de ilustrar mejor cual es la naturaleza y concepción del

crédito fiscal. De la diferenciación con otras figuras afines, podremos delimitar de mejor manera el tema.

3.4.1.5.1 Débito Fiscal o Crédito del Estado.

La confusión del crédito fiscal con esta figura es la mas común, incluso en las propias legislaciones, que

incluyen a nuestra propia legislación como ya hemos acotado. Las diferencias entre ambas figuras ya han

sido expuestas.

3.4.1.5.2 Deducciones o Créditos a la Base imponible

La diferenciación básica entre estas figuras radica en el momento de aplicación concreta, ya sea al

momento de la determinación o al momento de la extinción de la obligación tributaria.

Podemos definir estas figuras como: “el crédito contra la base imponible es aquel monto aplicable contra

la base imponible antes de la aplicación del tipo de gravamen correspondiente”. El efecto por excelencia

de éstos es la reducción de la base gravable, o sea la cantidad a la cual finalmente se aplicará la tarifa del

impuesto. Las deducciones por gastos, son los ejemplos clásicos dentro de esta figura.

Del concepto anterior, se puede inducir que la diferencia básica entre las deducciones y el crédito fiscal, es

que el último se aplica contra la cuota tributaria (debito fiscal) al momento de extinguir la obligación 244 Entendiéndose “cuota íntegra” como la cantidad resultante de la aplicación del tipo o la tarifa, y la cuota liquida es la resultante de aplicar, en su caso, a la íntegra las deducción por crédito fiscal previstas por la ley. (CARRERA RAYA, Francisco José “Manual de Derecho Financiero” 1994. Madrid, España Pág. 251 citado por WONG ON, Op. Cit. Pág. 115)

tributaria; mientras que las primeras se aplican a la base imponible al momento de la determinación de la

obligación tributaria.

3.4.1.6 Como Incentivo

El crédito fiscal al tener un efecto reductor en el débito fiscal, constituye un elemento positivo que

beneficia al contribuyente.

Esto le da la posibilidad al legislador de retomar esta figura y utilizarla con fines extra fiscales, es decir,

para incentivar actividades económicas de interés público. Sus efectos ya los hemos estudiado

ampliamente en el presente epígrafe, y posteriormente, en el acápite correspondiente analizaremos

detalladamente su desarrollo en la legislación tributaria general, y los diversos matices que cobra dentro

de la legislación a la actividad turística en particular.

3.4.2 Depreciación Acelerada

Es un incentivo que ha sido utilizado por distintos países en distintas etapas históricas. Es muy ilustrativo

conocer cual es la naturaleza de esta figura.

3.4.2.1 Concepto

Iniciaremos por definir “Depreciación” para luego analizar el papel que esta figura juega dentro del

régimen tributario, y más aún, dentro del programa de incentivos.

La definición de depreciación de acuerdo a las reglas de contabilidad generalmente aceptadas es entendida

como: “la perdida en valor de servicio, no restaurado por el mantenimiento y ocasionada en relación con

el consumo o el retiro posible de la propiedad en el curso del servicio, debido a causas contra las que el

poseedor no esta amparado por un seguro, causas que se sabe siguen en vigor y cuyo efecto pueden

preverse con bastante aproximación”.245 Una definición más resumida para fines prácticos la

encontramos en el enunciado: “pérdida de valor útil debido al empleo, uso o desgaste, y a la acción del

tiempo y los elementos externos”.246

245 PATON, W. A. “Manual del Contador” Tomo I. 1979. México D.F. Pág. 601 246 ÍDEM

Esta pérdida de valor, es susceptible a ser deducida de la renta gravable para el pago del Impuesto sobre la

Renta. Esto se puede realizar de distintas formas o métodos. Nuestra legislación señala como método base

para realizar la depreciación el método de línea recta. Este método supone que la depreciación es una

función uniforme del tiempo; que el importe de la depreciación que corresponde a una hora o día de vida

de la propiedad, es idéntico al que corresponde a cualquier otra hora o día, suponiendo que entre tanto no

hay cambio en la base. El importe de la depreciación de un periodo contable, se obtiene dividiendo el

importe sujeto a depreciación, entre el número de periodos.247

La depreciación que se permite en la mayoría de las legislaciones tributarias, puede ser utilizada como

incentivo, esta figura es modificada y reconvertida en las llamadas “depreciaciones aceleradas”, distintas a

las normales; y que puede jugar un papel de aliciente para el inversionista.

HELLER define la depreciación acelerada como “cualquier desviación de lo que se ha considerado

depreciación normal en dirección de una deducción más rápida de activos susceptibles de depreciación

en el cómputo del ingreso gravable”248, consideramos al respecto que este concepto es el más acercado al

objeto de este trabajo, puesto que se pretende estudiar, a la figura como el incentivo tributario que es.

La diferencia entonces, entre la depreciación normal y la acelerada, es que esta última le concede al

contribuyente la facultad de elegir el método para aplicar las cuotas por depreciación, o hacerlo de manera

acelerada; a diferencia del constante método lineal de la depreciación normal.

Por lo tanto, se entiende que la depreciación acelerada exista cuando el contribuyente estima los montos

en que deducirá el importe de la depreciación total de sus activos. Es decir, puede romper la constante que

supone el método de línea recta y depreciar mayores montos para reducir la renta susceptible a ser gravada

de impuesto.

3.4.2.2 Objetivo

La figura de la depreciación acelerada, ha sido utilizada por los gobiernos para dar cumplimiento a dos

objetivos de diferente naturaleza, ambos determinados por las circunstancias y las condiciones en que el

país se encuentre al momento de la vigencia de las mismas.

247 IBIDEM., Pág. 655 248 IBIDEM, 240

Así se establece que el objetivo de la depreciación en los países con gran aglomeración de capital, es

permitir la depreciación acelerada para “evitar el deterioro del capital o el descenso del acervo de activos

fijos del capital”249, contrario a esto, en otros países menos desarrollados esta figura es utilizada para

estimular en forma directa la inversión privada en activos susceptibles de depreciación “con objeto de

incrementar la tasa de crecimiento del acervo del capital”250, cuando es utilizada con este último objeto,

se encuentra a “menudo en legislaciones especiales que incluyen una gran variedad de ayudas e

incentivos con el propósito de fomentar el desarrollo industrial”251.

3.4.2.3 Como Incentivo Fiscal

Lo primero a señalar acerca de la depreciación acelerada, es que cuando se utilizan como incentivos

generalmente no son aplicadas de carácter selectivo, lo que quiere decir que son otorgados por la

legislación tributaria regular.

HELLER mantiene que la depreciación acelerada: “Opera cuando la depreciación se efectúa en razón de

una tasa o proporción mayor a la usual”252

Con la depreciación acelerada se le otorga al contribuyente una completa libertad para elegir el porcentaje

del costo del activo a deducir de su ingreso, ya sea espontáneamente en cualquier año o limitándolo –

según la legislación- a ciertos años después de la adquisición del activo. Igualmente se da, cuando la

deducción del costo del activo se realiza a través de un programa prescrito para un número específico de

años, que sin embargo es menor a la vida anticipada del activo.

Esta figura es realmente llamativa, pues las deducciones en los ingresos gravables son permitidas de

manera general, el único “valor” que posee la depreciación acelerada es que permite realizarlas mas

rápidamente con lo que al final, el sacrificio que significan para el Estado es básicamente el mismo. Este

incentivo es comparable incluso, por esta característica como un “préstamo” por parte del Estado; ya que

en última instancia el contribuyente lo que hace es conservar los fondos que de otra manera entregarían a

las autoridades fiscales durante algún tiempo; pues la deducción se limita al costo del activo fijo, y una

vez que se deduce aceleradamente, el contribuyente no podrá aprovechar el mayor tiempo que le brinda el

249 HELLER. Op. Cit. Pág. 235. 250 ÍDEM 251 ÍDEM 252 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 730.

sistema lineal. Es decir si un bien con valor de 100 y de vida útil de 10 años, según el sistema de línea

recta será deducido en 10 años a un monto de 10; mientras que con la depreciación acelerada podremos

deducirlo en 2 años (por ejemplo), deduciendo 50 cada año; entonces al tercer año, no se podrá hacer

deducción alguna correspondiente a este bien, y deberá pagar –el contribuyente- en base a los ingresos

gravables brutos.

La depreciación acelerada tiene un efecto positivo en la redituabilidad de la inversión, pues en los hechos

el valor actual de las deducciones por depreciación puede considerarse equivalente a una reducción en el

costo de los activos, es decir, el Estado ayuda a financiar los gastos de capital.253

El efecto que de forma directa tiene la depreciación acelerada en el capital privado y por lo tanto en la

atracción de inversión o para el desarrollo empresarial, recae sobre las tasas de rendimiento de la

inversión. Al respecto HELLER mantiene: “Debido a que la depreciación acelerada significa que para

propósitos fiscales, las deducciones pueden hacerse a una fecha anterior, en relación con la normal,

aunque el monto total de las deducciones, en el caso de un solo activo, es el mismo que en el caso de una

depreciación normal, por lo general, la tasa de rendimientos se elevará”254

En el mismo sentido, afirma, que para medir el efecto que la aplicación de la depreciación acelerada tiene

en la tasa de crecimiento, se debe de comparar la tasa interna de rendimientos esperada de una

oportunidad dada con la depreciación normal y la misma con la depreciación acelerada.

El efecto final de la depreciación acelerada en las decisiones de las inversiones, puede concluirse que esta

adherido al efecto sobre la tasa de rendimiento, sin embargo, esta no puede tomarse como una conclusión

final, puesto que es necesario de igual forma saber otros aspectos de la inversión en cada país.

3.4.3 Asignaciones para la Reinversión

3.4.3.1 Concepto

Las asignaciones para reinversión, no son más que “deducciones del ingreso gravable, en el primero o los

primeros años de servicio, de un porcentaje estipulado del costo u otra base de activos como edificios,

planta y maquinaria.”255

253 HELLER, Op. Cit., Pág. 246 254 HELLER. Ob. Cit. Pág. 243. 255 IBIDEM, Pág. 247

Por su parte, las asignaciones para reinversión pueden adoptar varias modalidades. Están asociadas

generalmente a la adquisición de activos y se otorgan solo en el año de adquisición. La variabilidad de

esta figura radica principalmente en la forma en que se limitará su ejercicio. Tenemos entre las formas

más comunes:

Cuando la máxima asignación en cualquier año la determina un porcentaje especificado del ingreso.

Por ejemplo, que solo se permite asignar a la reinversión el 25% de los ingresos de una empresa

determinada.

El monto de la asignación se limita a un porcentaje especificado del costo de cada activo en el año de

su adquisición. Es decir, se fija taxativamente que porcentaje se puede deducir dependiendo del activo

de que se trate.

Para de plano evitar esta distorsión las asignaciones pueden ser planteadas desde otra perspectiva:

En lugar de vincularlas a adquisiciones específicos realizadas cada año, se permite a los contribuyentes

que aparten un porcentaje específico de las utilidades netas anuales en una reserva para la reinversión,

la cual deberá utilizarse en un periodo determinado. Este periodo para reinvertir la reserva otorga

mayor flexibilidad para llevar a cabo planes de inversión.

Esta última opción podría desembocar en dificultades de índole técnico sobre todo al momento de llevar la

contabilidad de dicha reserva.

3.4.4 Apreciaciones comunes a estas Figuras.

Los métodos descritos solo constituyen un aliciente partiendo de la premisa de que los contribuyentes

cuenten con un ingreso gravable lo suficiente para hacer la deducción permitida. El ofrecimiento de una

depreciación o asignaciones para inversión a menudo equivale a una promesa condicionada de beneficios

financieros que solo se podrá obtener a futuro.

Esta situación puede conducir a una alteración de los patrones de adquisición de activos, conduciendo a

las empresas a retardar la adquisición de dichos activos hasta el momento en el cual posean los ingresos

susceptibles para sacar el mayor provecho a la deducción estipulada. Esta distorsión se puede evitar

siempre que el legislador permita al contribuyente, trasladar años hacia delante o atrás las deducciones no

utilizadas a fin de aprovechar los años de mayor ingreso.

Con respecto al sujeto de estos beneficios, estas figuras son mas atractivas para contribuyentes que ya se

encuentran establecidos versus los que están por realizar la primera inversión productiva. Pues los

beneficios no influyen sustancialmente en la capacidad de la nueva empresa para financiar su gasto

original; mientras que la empresa ya establecida puede contar con ingresos suficiente de otras fuentes para

disfrutar de beneficios financieros directos e inmediatos.

En conclusión cuando se trata de fomentar las nuevas inversiones, el crédito fiscal, la depreciación

acelerada y las asignaciones para inversión no son tan eficientes, siendo más recomendable la aplicación

de subsidios directos, prestamos con bajo interés, exención de impuestos aplicables a gastos de inversión,

u otros instrumentos similares.256

Sección IV.- PRINCIPALES TRIBUTOS SOBRE LOS QUE INCIDEN LOS INCENTIVOS.

En esta sección estudiaremos los tributos sobre los cuales inciden los incentivos tributarios en sus diversas

modalidades.

Ya hemos definido oportunamente tributo257 como: “las prestaciones en dinero que el Estado exige en

ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el

cumplimiento de sus fines.”258

Los tributos pueden dividirse en categorías, así las más aceptadas doctrinal y jurídicamente son:

impuestos, tasas y contribuciones especiales. Esta categorización encuentra su origen en razones políticas,

técnicas y jurídicas. El impuesto es el tributo por excelencia, y se define como: “el tributo exigido por el

Estado a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles, siendo

estos hechos imponibles ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado.”259

El impuesto se diferencia con respecto a las tasas y contribuciones especiales en la obligación. Pues en el

impuesto ésta la obligación, es independiente de toda actividad estatal relativa a él; mientras que en las

tasas existe una especial actividad del Estado materializada en la prestación de un servicio individualizado

256 IBIDEM, Pág. 256 257 Ver “El Tributo: Principal manifestación del Poder Tributario.” Pág. 82 258 VILLEGAS, Op. Cit. Pág. 67 259 VILLEGAS; Op. Cit. Pág. 69-71 en el mismo sentido GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. Pág. 261-267

en el obligado; y en las contribuciones especiales existe también una especie de actividad estatal que

genera un especial beneficio para el llamado a contribuir. En conclusión, la tasa es caracterizada como “la

prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado y relacionada con la prestación efectiva o

potencial de una actividad de interés público que afecta al obligado”; y definimos contribución especial

como: “la prestación obligatoria debida en razón de beneficios individuales o de gropos sociales,

derivados de la realización de obras públicas o de especiales actividades del Estado.”260

Esta clasificación es retomada por nuestra legislación tributaria, que mediante el artículo 9 del Código

Tributario señala taxativamente:

“Artículo 9.- Tributos: Son las prestaciones que el Estado exige mediante Ley con el objeto de

obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. Los tributos, objeto de aplicación del presente

Código se clasifican en: Impuestos, tasas y contribuciones especiales.

Impuesto: Es el tributo cuya obligación se genera al producirse el hecho generador contemplado

en la ley y obliga al pago de una prestación a favor del Estado, sin contraprestación

individualizada en el contribuyente.

Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial

de un servicio público individualizado en el usuario del servicio. Su producto no debe tener un

destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación. No es tasa la

contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

Contribuciones Especiales: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios

derivados de la realización de determinadas obras públicas y cuyo producto no debe tener un

destino ajeno a la financiación de dichas obras o a las actividades que constituyen el presupuesto

de la obligación.”

Habiendo hecha la correcta clasificación de los tributos, procederemos a estudiar los tributos en que posee

mayor incidencia los tributos.

260 ÍDEM.

1.- Impuesto sobre la Renta.

Para la correcta comprensión debemos acercarnos al concepto de Renta: “Ingreso regular que produce un

trabajo, una propiedad u derecho, una inversión de capital, dinero o privilegio.”261 Para efectos contables

y tributarios, la renta adopta dos momentos o acepciones: renta bruto y renta neta.

Veamos, como son definidas por nuestra legislación:

Se define renta bruta así: “comprende todos los ingresos recibidos y los devengados por el contribuyente

durante el año gravable, en forma periódica, eventual u ocasional, sean éstos en dinero efectivo, bienes y

compensaciones provenientes de ventas, rentas o utilidades, originados por la exportación de bienes

producidos, manufacturados, tratados o comprados en el país, prestación de servicios, arriendos,

subarriendos, trabajos, salarios y demás pagos que se hagan por razón del cargo, actividades

remuneradas de cualquier índole, ganancias o beneficios producidos por bienes muebles o inmuebles,

ganancias de capital y los demás ingresos de cualquier naturaleza que provengan de causas que no

estuviesen expresamente exentas en esta ley.”262

Por su parte el Decreto 46-2003 en su artículo 7, señala los siguientes elementos como constitutivos de

renta: “1) Ingresos recibidos, los percibidos o pagados. 2) Ingresos devengados, los realizados pero no

pagados. 3) Ingresos periódicos, los provenientes del giro normal del negocio o actividad mercantil. 4)

Ingresos eventuales u ocasionales, los provenientes de actividades fuera del giro normal del negocio.5)

Ingresos en bienes, los percibidos o devengados en especie. 6) Ingresos por compensaciones, los

percibidos o devengados en adición a los sueldos o salarios, tales como el uso gratuito de vehículos, casa

de habitación, emolumentos, estipendios, retribuciones, gratificaciones, incentivos, depreciación de

vehículo, gastos de representación, uso de tarjeta de crédito o viáticos fijos, no sujetos a rendición de

cuenta, y los demás ingresos sujetos al IR. 7) Por ingresos en razón del cargo, los sueldos, salarios,

complementos saláriales, dietas, honorarios, comisiones, y demás ingresos sujetos al IR.”

Con respecto a renta neta, esta se define como: “Se entiende por renta neta, la renta bruta del

contribuyente menos las deducciones autorizadas por esta Ley.”263

261 CABANELLAS, Op. Cit. Pág. 347 262 Artículo 5, Ley # 456: Ley de Equidad Fiscal. 263 Artículo 20, Ley # 453: Ley de Equidad Fiscal.

Una vez definido el concepto de renta, podemos proceder a concretar que el Impuesto sobre la Renta es el

tributo que recae sobre las rentas brutas –consistentes en dinero o no- percibidas por los contribuyentes

(personas físicas o jurídicas), en un determinado periodo fiscal, siempre que tales rentas no estén

expresamente exoneradas y después de hechas las deducción correspondientes. Es decir que la alícuota del

impuesto se aplicara a la diferencia existente en entre la renta bruta y las deducciones que permita la

propia ley.

Nuestra legislación lo define como el que recae: “sobre toda renta neta de fuente nicaragüense obtenida

por personas, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o residencia, inclusive si el bien o el servicio

se paga fuera de Nicaragua.”264 Esta afirmación es completamente compatible con la acepción por

nosotros enunciada anteriormente.

Por lo anterior es que es comprensible que sea con relación a este impuesto que se otorguen las mayores

medidas de estímulo.

Existen diversas formas de incentivar las actividades por medio de fomentos a través del impuesto sobre la

renta; en el presente estudio hemos citado:

Aumento de Deducciones:

Depreciación Acelerada.

Asignaciones para Reinversión.

Traspaso de pérdidas.

Crédito directo al Impuesto.

Exenciones

El estudio particular de cada una de estas medidas ya fue abordado. Pero consideramos de utilidad

presentar el siguiente esquema, que nos permita ilustrar en que momento de configuración del Impuestos

sobre la Renta, es que actúa cada uno de ellos.

264 Artículo 3, Ley # 453: Ley de Equidad Fiscal.

2.- Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Es un impuesto territorial, se puede definir al impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) como: “Tributo que

grava las propiedades inmuebles ubicadas en la circunscripción territorial de cada municipio de la

República y poseída al 31 de diciembre de cada año gravable (…)”.265Como se observa, es un tributo de

carácter municipal, es decir que el sujeto activo en la relación tributaria no es el fisco propiamente dicho,

sino que son los municipios –las alcaldías- quienes serán los encargados de recaudar dicho tributo.

Este impuesto surge como un tributo progresivo por clases, para la propiedad en general y para los

terrenos incultos.

El impuesto es creado por el Artículo 1 del Decreto 3-95266, y es el artículo 2 el que establece las materias

sujetas a dicho tributo, así señala taxativamente: “Artículo 2.- El IBI grava las propiedades inmuebles

265 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 732 266 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto 3-95: Impuesto sobre Bienes Inmuebles” G.D.O. # 21 del 31 de enero de 1995. Managua, Nicaragua.

RENTA BRUTA

RENTA NETA

No hay Pago

Importe a pagar: Cuota Íntegra

Cuota Líquida

Deducciones: Depreciación Acelerada Asignación para Reinversión Traspaso de Perdidas

Exención

Aplicación de Alícuota

Crédito Fiscal

Incentivos Fiscales aplicables al IR

ubicadas en la circunscripción territorial de cada Municipio de la República y poseídas al 31 de

diciembre de cada año gravable. Para efectos del IBI se consideran bienes inmuebles: a) Los terrenos, las

plantaciones estables o permanentes, y las instalaciones o construcciones fijas y permanentes que en ellos

existan; y b) Todos los bienes aún cuando no fueren clasificables conforme el inciso a) anterior, pero que

con arreglo a los Artos. 599 y 600 del Código Civil, constituyan inmuebles por su naturaleza o inmuebles

por accesión.”

Actualmente, el impuesto se aplica teniendo como base imponible el valor fijado según las siguientes

posibilidades, guardando orden de prelación:

Avalúo Catastral Municipal emitido por la Alcaldía Municipal correspondiente.

El Autoevalúo Municipal declarado por el contribuyente.

Valor estimado por el contribuyente con base en la declaración descriptiva de sus propiedades

inmuebles.

3.- Impuesto al Consumo.

Lo primero a señalar, es que el impuesto consumo, es un impuesto indirecto, es decir se exige a una

persona con la esperanza y la intención de que ésta se indemnizará a expensas de alguna otra; lo que los

diferencia de los impuestos directos, que son cobrados al contribuyente de iure.267

Este impuesto recae sobre los objetos de consumo o determinados servicios y se encuentra incluido –con

especial indicación de ello o no- en su precio o el pago de éstos.

Impuesto al Consumo.

Los impuestos indirectos poseen un papel fundamental en la recaudación de los países sobre todo los que

se encuentran en subdesarrollo; e incluso generalmente poseen un sistema tributario que generalmente se

encuentra en regresividad268. Así en nuestro país, el Impuesto al Valor Agregado (IVA), es el principal

impuesto indirecto. El artículo 36 de la Ley de Equidad Fiscal lo crea y define sus alcances señalando:

“Artículo 36.- Creación. Crease el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que grava los actos realizados en

territorio nacional sobre las actividades siguientes:

1. Enajenación de bienes.

267 GIULIANI FONROUGE, Op. Cit. 263 en el mismo sentido VILLEGAS, Op. Cit. 76 268 Se define “Regresividad” como: “Término utilizado para caracterizar a un sistema tributario cuya recaudación impositiva recae principalmente en los impuestos indirectos o al consumo, en detrimento de los impuestos directos sobre la renta o capital.” (BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 734)

2. Prestación de servicios.

3. Importación e Internación de bienes.

El IVA no formará parte de su misma base imponible, y no será considerado ingreso a los efectos del

Impuesto sobre la Renta o tributos de carácter municipal.”

El IVA, constituye uno de los impuestos internos al consumo que ha existido desde tiempos remotos, y

cuyos cambios a través de la historia giran en torno a la elección de los bienes afectados y la fijación de la

alícuota.

Se intuye que en sus inicios el impuesto era general para todas las mercancías de consumo y fábrica,

afectando indiscriminadamente a todos los estratos económicos de la sociedad; y mas aún que grababa

bienes de primera necesidad.

A través de la historia, se dio pasos en la corrección del segundo inconveniente (gravar todos los

productos) estableciendo criterios que permiten excluir de este impuesto ciertos productos, dentro de éstos

encontramos: “1) Artículos necesarios; conformados por aquellos bienes de primera necesidad o

consumo imprescindibles como el pan, la lecha, la sal, las verduras, etc., 2) artículos útiles: entre los

cuales se incluyen los bienes que no siendo de primera necesidad o esenciales son de consumo masivo y

su naturaleza no es de lujo, tales como café, el te, los fósforos, etc., 3) artículos suntuarios constituidos

por aquellos bienes destinados a satisfacer necesidades superfluas o de lujo, como es el caso de las joyas,

los relojes, bebidas blancas y en general artículos que procuran un mayor confort al consumidor”.269

Esta distinción se encuentra en nuestra legislación nacional. El Artículo 52 de la Ley de Equidad Fiscal

señala que productos se encuentran exentos de pagar el IVA al ser vendidos. Dentro de los más

importantes señalamos los siguientes acápites:

“Artículo 52.- Enajenaciones exentas. No estarán sujetas al pago del IVA estas enajenaciones:

2. Medicamentos, vacunas y sueros de consumo humanos, órtesis, prótesis, así como los insumos y

las materias primas necesarias para la elaboración de estos productos; (…)

4. El arroz, los frijoles, el azúcar, aceite comestible, café molido, la tortilla, sal, el grano de soya;

5. El maíz, sorgo, la masa de maíz, harina de trigo y de maíz, el pan simple y pan dulce

tradicional, pinol y pinolillo; (…) 269 CARAZO GALLARDO, Op. Cit. Pág. 110

18. El equipo e instrumental médico, quirúrgico, optométrico, odontológico y de diagnóstico para

la medicina humana; (…)

21. Los materiales, materias primas y bienes intermedios incorporados físicamente en los bienes

finales que conforman la canasta básica que en su elaboración estén sujetos a un proceso de

transformación industrial, de conformidad con el Reglamento de la presente Ley; (…)”

Con respecto al hecho de que el IVA graba a todas las clases sociales por igual, no se avanza aún en la

legislación común para reparar esta situación. Las mencionadas exenciones han tendido a “suavizar” tal

situación, pero esto presenta un nuevo problema: las exenciones están dirigidas a proteger a los sectores

sociales con menos poder adquisitivo; pero al ser las mismas exenciones de carácter general para todos,

los sectores sociales de mayor poder adquisitivo también son beneficiarios de éstas, lo que en los hechos

contradice el principio de proporcionalidad, y peor aún significa una perdida fiscal para el Estado.

Una solución a esta espiral de soluciones parciales, sería el gravar todos los artículos de consumo y fabrica

sin excepciones (es decir desaparecer las exenciones), y que el Estado ayude directamente por medio de

un subsidio a las familias y personas de menor poder adquisitivo; lo que en un escenario eficiente,

significaría que los de mayor poder adquisitivo tributarían al Estado, y los de menor poder adquisitivo

siempre obtendrían los productos de primera necesidad a un menor precio fruto del subsidiar el costo del

impuesto efectivo.270

4.- Impuesto Selectivo de Consumo.

Al igual que el IVA, podemos caracterizar al Impuesto Selectivo de Consumo (ISC) como un impuesto a

las ventas de carácter indirecto e impuesto interno al consumo.

El criterio generalmente utilizado para caracterizar este impuesto, es que recae sobre bienes que poseen

cierta importancia o suntuosidad, los casos más tradicionales son las bebidas alcohólicas, el tabaco, el

combustible, etc.

270 ARTANA, Op. Cit. Pág. 3 y 4

Con respecto al carácter dentro del sistema fiscal nicaragüense, lo podemos definir como: “Tributo que

grava las enajenaciones de determinadas mercancías de producción nacional e internacional de bienes,

clasificados conforme la nomenclatura del Sistema Arancelario Centroamericana”.271

Este impuesto es creado y definido en los artículos 68 y 69 de la Ley de Equidad Fiscal, los que rezan:

“Artículo 68.- Creación. Crease el Impuesto Selectivo al Consumo, que en lo sucesivo se le denominará

ISC.” “Artículo 69.- Materia imponible. El ISC afectará el valor de las enajenaciones, importaciones e

internaciones de los bienes comprendidos en el artículo 83 y en el anexo de esta Ley, con las tasas

contempladas en los mismos. (…) Los bienes gravados con el ISC, se describen e interpretan conforme a

la nomenclatura del Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) vigente. En el caso de las

exportaciones, el ISC las gravará con la tasa cero por ciento.”

Como hemos señalado, generalmente este impuesto recae sobre bienes considerados de naturaleza

suntuaria y se impone arbitrariamente bajo este criterio; lo que es rechazado por algunos autores que

mantienen la postura que este impuesto debería “penalizar el consumo de bienes que producen

externalidades negativas (alcohol, tabaco y combustibles por la contaminación ambiental o la congestión

vehicular)”. El problema radica en que, en nuestros países no existen estimaciones de dichas

externalidades negativas que conduzcan a determinar cual es el impuesto “óptimo” para combatirlas,

reduciendo su naturaleza a un “impuesto a los consumos suntuarios” que no cuenta con una referencia

legal clara como la que surge de la estructura de tasas en el impuesto sobre la renta. 272

Finalmente, una característica común de este tributo, es que la tarifa se ve diferenciada según el grado de

suntuosidad con que se considere un bien determinado.

5.- Derechos Arancelarios de Importación.

La internación de mercancías al territorio nacional para el uso y consumo, están sujeta a ciertos

gravámenes según sea el caso. Dentro de los más importantes encontramos el IVA, el ISC y finalmente, a

los Derechos Arancelarios de Importación (DAI).

271 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 732 272 ARTANA, Op. Cit. Pág. 15

El DAI tiene cierta particularidad en nuestro país, y es que su creación y regulación parte no de un

contexto nacional, sino que se encuentra inmerso dentro de las medidas de carácter regional

(Centroamérica). Así lo podemos definir como: “Impuesto contenido en el Arancel Centroamericano de

Importaciones que se aplica sobre el valor CIF a las mercancías provenientes fuera del área

centroamericana.”273

Generalmente se aplican a la importación de mercancías provenientes fuera del área centroamericana. Son

gravámenes ad valorem, es decir que son proporcionales al valor de la mercancía, y su alícuota máxima es

el 10%.

Sección V.- IMPACTO DE LOS INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO

1.- En la atracción de la Inversión.

Generalmente el establecimiento de incentivos fiscales aparte del objetivo general de crear desarrollo

económico y social, posee como objetivo específico primordial, la atracción de la inversión privada como

mecanismo privilegiado para el alcance de dicho desarrollo.

La premisa de que la creación de incentivos fiscales es factor determinante para que el inversionista se

decida a invertir, esta sujeta a un debate muy amplio. Los incentivos fiscales solo son uno de los factores

interrelacionados mutuamente que operan sobre la conducta de la inversión, la gama de factores que

influyen y determinan el comportamiento final del inversionista es amplia. Muy buena parte de los autores

que han escrito sobre el tema sostienen, que aún la ciencia económica no ha sido capaz de cuantificar el

papel de los gravámenes en la conducta del inversionista, esto no excluye que se puedan efectuarse

estimaciones relativas acerca del impulso que estos instrumentos de fomento genera. Aún así, se resalta el

carácter relativo de ellas, pues siempre se basarán en una multitud de factores cambiantes e imprevisibles,

entre los cuales el más importante es la conducta desconocida y posiblemente irracional de cada

contribuyente en el terreno económico.274

Es necesario que el legislador tome en cuenta adecuadamente estos factores al momento de la aprobación

de los Estatutos o Leyes especiales creadoras de incentivos; pues las condiciones políticas, económicas,

273 BÁEZ CORTÉS, Op. Cit. Pág. 730 274 ÍDEM.

sociales y culturales de cada país influyen directamente en la consecución de la anhelada inversión

privada. Así una ley que se divorcie de estas realidades no contribuirá en lo más mínimo a la atracción de

inversionistas. Los incentivos no funcionan de manera aislada, sino que se encausan en un marco

económico y político dado, un sistema fiscal existente, e incluso los sistemas fiscales de otros países.275

Este debate toma mayor importancia cuando al implementar de los incentivos, se espera un incremento de

las inversiones de capital extranjero.

Para que los incentivos sean eficaces dentro de la mencionada conjugación de factores, es necesario que se

realicen a través de un procedimiento racional y equilibrado predicciones que determinen la utilidad y el

costo de los incentivos fiscales.

Una vez aprobado el Estatuto especial, se podría considerar a simple vista, que los incentivos pueden

llegar a ser un factor determinante en la decisión del capitalista a realizar su inversión ya sea para realizar

actividades mercantiles o para ampliar su actividad industrial.

Esto se debe a la liberación de tributos que se les otorga a los inversionistas, partiendo de la premisa de

que los impuestos constituyen un obstáculo generalmente considerable a las inversiones, así como para la

producción. La remoción de dichos tributos –por medio de los incentivos- constituye un verdadero

aliciente para el inversionista.276

La aplicación de incentivos, facilita una mejor utilidad empresarial, garantizando la obtención de una

mayor renta del capital invertido, lo que a su vez proporciona una recuperación más rápida, lo que no

sucedería de no existir dichos incentivos.

La disponibilidad de fondos para la reinversión, es otro beneficio de los incentivos tributarios, ya que el

monto que se exonera o que se restituye por parte del fisco, le da la posibilidad a las empresas de disponer

de dicho capital para la expansión de su actividad comercial o productiva.

Desde el punto de vista de la política fiscal a futuro de un Estado, los incentivos revisten una importancia

relativa; pues aunque se exima a las nuevas empresas del pago de impuestos se debe recordar que dichas

275 IBIDEM. Pág. 91 276 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 110 sig.

exenciones tienen una vida útil señalada por ley; y que una vez concluido dicho periodo dichas empresas

tendrán que pagar sus impuestos de acuerdo a la legislación tributaria regular. Es decir, a futuro, se puede

decir que el sacrificio fiscal de los primeros años de vida de las empresas, el Estado podría recuperarlo

concluido el plazo pues la exención concedida crea una mayor base económica y de ingresos

gubernamentales.

En el plano de la inversión extranjera directa (IED), la aplicación y la concepción misma de los incentivos

fiscales, se torna mas complicada. Esto obedece al carácter del inversionista, es decir que se trata de

alguien extraño al país a quién se le plantea la disyuntiva de invertir su capital en un lugar diferente al que

por naturaleza lo hiciese: su propio país.

Entrar en un estudio detallado del universo de factores que influyen en la inversión turística es muy

complejo, además de no ser objetivo fundamental de este estudio; sin embargo los abordaremos de manera

fútil para efectos de ilustración.

1.1. Factores en Detrimento de la Inversión Extranjera Directa

1.1.1 Factores No Tributarios

Es necesario aclarar que muchos de estos factores no son de carácter impositivo. En nuestros países el

obstáculo primordial para la inversión es el subdesarrollo mismo de sus economías y la escasez de

recursos naturales (condiciones topográficas). También contribuyen elementos no tan generales como la

escasez de capital local, un mercado de magnitud limitada o una demanda potencial restringida; la falta de

servicios crediticios o de mano de obra adiestrada o disciplinada, técnicos, empresarios o administradores

locales; servicios de transporte, energía, salubridad y educación adecuados. 277

Incluso existen factores desalentadores, sobre todo para la inversión extranjera, que tienen que ver con las

actitudes hostiles locales, así como las condiciones sociológicas. Un obstáculo de carácter técnico, lo

constituye la carencia de información fidedigna y completa de las oportunidades de inversión que se

brindan en el país.

277 HELLER, Op. Cit. Pág. 94 y 95

Estas consideraciones deben tenerse muy encuentra al momento de determinar la influencia de los

incentivos fiscales en el mejoramiento del “clima de inversión”278; pues existen factores de mayor peso

que aquellos. Por ejemplo ningún incentivo compensará factores como la corrupción, la arbitrariedad o la

ineptitud administrativa existentes al momento de ejecutar tanto las leyes tributarias como las conexas.

Las leyes que brindan incentivos tributarios, no constituyen por sí misma un factor determinante para la

inversión, aunque los inversionistas conozcan esta ley. Esto cobra relevancia en la medida, que en la

actualidad las leyes de incentivos son comunes, es decir, su sola existencia no implica un “clima de

inversión” verdaderamente favorable, pues no ilustran al inversionista sobre el sistema generales del país

o su legislación sobre industria y comercio, así como de las condiciones económicas generales del país,

sus recursos, sus instituciones financieras y legales, su política o las condiciones de mercado.

Los incentivos constituyen entonces, un factor marginal en el “clima de inversión” de un país, y no

pueden sopesar la ineptitud de los gobiernos para mantener la estabilidad política, monetaria y económica

tan necesaria para el desarrollo económico y social. Aún así, no se niega su utilidad cuando se aplican de

manera adecuada y como parte integral de un programa de desarrollo. Finalmente, se concluye que los

incentivos si son capaces de eliminar algunas barreras a la inversión tales como los altos derechos de

importación.

1.1.2 Factores Tributarios

Existen elementos dentro del ordenamiento tributario general que pueden influir, más allá de las leyes de

incentivos, sobre el “clima de inversión”. El ejemplo más común de esta situación es cuando un país posee

altas cargas impositivas (derecho de importaciones, impuesto sobre la renta, etc.).

Esta tendencia no es tan marcada en los países en desarrollo cuyas tasas impositivas continúan siendo

inferiores a las de los países en desarrollo.

Cuando las tasas son altas, los defectos en la legislación, una administración fiscal inadecuada o la falta de

cumplimiento de parte del contribuyente degenere en la evasión fiscal.

278 Entiéndase “clima de inversión” como la compleja gama de factores que en su conjunto, constituyen para le inversionista potencial el la impresión general de las circunstancias a que puede exponer su capital.

Igual problema constituyen las desigualdades en que incurren los sistemas impositivos, sobre todo con el

falso objetivo de lograr una “equidad” entre los inversionistas extranjeros y los nacionales.

En el caso contrario, cuando las tasas impositivas son bajas, el valor monetario de los incentivos para cada

contribuyente y la utilidad del impuesto serán igualmente bajos. Es decir, es inútil conceder una exención

al impuesto, si el pago de éste puede evadirse fácilmente.

En definitiva es un error pensar que los incentivos compensarán los errores de la estructura impositiva

básica.

1.1.3 Factores Externos

El más importante de éstos, es el efecto que produce en el inversionista los impuestos establecidos en su

país de origen.

En los hechos existe una “competencia” entre Sistemas Tributarios a fin de captar inversiones, y en esta

competencia la intensidad de los incentivos fiscales son una pieza fundamental para convencer al

inversionista.

Al respecto del inversionista extranjero, la condición fundamental será que la magnitud de los beneficios

que se le otorgue por medio de los incentivos, supere económicamente en dimensión suficientemente

alentadora, a la carga tributaria total que soportaría en su país.

Las inversiones extranjeras poseen aspectos especiales. Los empresarios invierten en el extranjero con la

esperanza de obtener unos beneficios que no obtendrían en el interior del país. Estas inversiones implican

también, un riesgo mayor para los empresarios, por lo que exigen beneficios atractivos. ACOSTA ESPAÑA,

acertadamente señala que: “En la medida que los incentivos fiscales contribuyan a aumentar el beneficio

por encima del que obtendrían en el propio país pueden contribuir a que los empresarios se decidan a

traspasar fronteras.” 279

279 ACOSTA ESPAÑA, Rafael “Los Incentivos Fiscales para atraer capital extranjero” inserto en la Memoria de la Asociación Española de Derecho Financiero del año 1968, 1970 Pág. 552 y 546 citado por GIAMPIETRO BORRÁS Op. Cit. Pág. 113

Empero de lo anterior, es vital no olvidar que el sistema tributario del país de origen del inversionista es

también un factor determinante. Esto en cuanto a que si el sistema tributario del país de origen de la

inversión, grava las utilidades obtenidas en el exterior, esto significa igualmente una carga importante para

el ejercicio empresarial. Por esto, cuando el Estado busca hacerse de inversión extranjera, debe sopesar la

intensidad de los incentivos tributarios, para que, no solo resulte ventajosa la obtención de renta con

respecto a los demás países, sino que esta ventaja supere en magnitud las cargas impositivas que las rentas

obtenidas en él soportan en el país de la radicación del inversor. Las reglas para gravar el ingreso

procedente del exterior del país exportador de capital, pueden hacer que se contrarreste parcial o

totalmente el valor de los incentivos para los inversionistas de estos países.280

La acotación anterior no deja de presentar cierta complejidad, pues es forzoso estudiar algunos fenómenos

que suceden cuando convergen competencias fiscales de distintos países en una misma operación

económica. La atracción de inversión extranjera dependerá si existe o no una doble tributación, es decir,

que aunque se creen incentivos en el país de origen del ingreso, en el país de origen de la inversión se

mantengan tasas impositivas altas que a la larga anularían la ventaja que pretenden las medidas de

fomento.

Esta situación presupone algunas variantes, dentro de las cuales una de las que apuntalarían la función de

fomento de los incentivos, sería que el país exportador de capitales brindase dentro de su ordenamiento

impositivo la posibilidad de acreditar o deducir los impuestos pagados en el extranjero, o de aplazar el

pago de este hasta el retiro de las utilidades del país importador de capitales. Esta última medida incluso

es progresiva en la medida, que evita que el inversionista saqué las utilidades del país y fomenta la

reinversión de las utilidades obtenidas.

Así mismo, podría –en el mejor de los casos- existir un acuerdo de condonación de impuestos entre el

país exportador y el país importador de capitales. Cabe destacar, que esta posibilidad elimina obstáculos al

inversionista para sacar libremente sus rentas del país importador de capitales.

Las posibilidades para contrarrestar el efecto del sistema impositivo del país exportador de capital son

varios, pero lo seguro es que los reglamentos y las medidas jurisdiccionales básicas utilizadas para

eliminar la doble imposición internacional en los países exportadores de capital pueden tener mayor 280 HELLER, Op. Cit., Pág. 115

importancia para los inversionistas con negocios en el extranjero que las leyes de incentivos fiscales

existentes en los países importadores de capital.281

Inmersos en el contexto económico actual, vale resaltar que los países en desarrollo al momento de

implementar incentivos tributarios en pos de las inversiones extranjeras, no solamente compiten con los

Sistemas Tributarios de los países de origen de los inversores, sino con el de varios países que igualmente,

en busca del desarrollo, implementa dichos incentivos; y como se señala, será aquel que brinde mayores

beneficios el que tendrá mas posibilidades de ser objeto de inversiones.

1.2. Factores favorables al a Inversión Extranjera Directa.

Haciendo el análisis inverso, podríamos remitirnos a los elementos que para los empresarios son los más

importantes al momento de decidirse a realizar una inversión.

Los principales factores que influyen son variados y el peso específico de algunos depende de la estrategia

de las empresas282. Así tenemos:

Características del mercado.

Costos de producción (principalmente de la producción para la exportación).

Disponibilidad de Recursos.

Tarifas.

Barreras comerciales.

Costos de transporte.

Tipos de Cambio.

Condiciones políticas.

Ambiente regulatorio.

Arreglos administrativos e institucionales.

Libertad de entrada y de establecimiento.

Trato nacional.

Repatriación de fondos.

La verdadera importancia de los incentivos como factor para formula la decisión de invertir solo se puede

conocer cuando se sabe cuantas empresas acudieron que no lo habrían hecho sin el incentivo, lo que tienen

281 HELLER, Op. Cit. Pág. 112-127 282 CEPAL, Op. Cit. Pág. 167

elementos tan subjetivos, que a veces ni siquiera el mismo inversionista lo sabe. La CEPAL destaca un

estudio en el cual se incluyó a 243 empresas de Estado Unidos que invierten en el exterior, en orden de

importancia señalaron como factores determinantes:

1. La convertibilidad de la moneda. (mas del 50%)

2. Estabilidad Política (39%)

3. Amplitud del mercado de insumos (26%)

4. Incentivos Fiscales (10%)

Hay muchos factores que influyen en la decisión de invertir; pero esto no significa que automáticamente el

programa de incentivos es inútil y estéril. En un contexto nacional, en que las determinantes

fundamentales (1,2 y 3) alcancen una condición óptima, los incentivos si tendrán una marcada influencia

en la decisión de la IED, sobre todo en proyectos que se caracterizan por la importancia del costo y la

movilidad geográfica.

Igualmente, otros estudios señalan la importancia de factores cualitativos como el riesgo político y las

condiciones de operación de los negocios; factores, que junto a las variables macroeconómicas vienen a

constituir los mas valiosos elementos de convicción para realizar la inversión en países en desarrollo.

A continuación detallaremos cuales son las variables socio políticas de mayor consideración según el

segundo estudio consultado:283

Factores determinantes de la inversión extranjera directa en los países en desarrollo Rango de Influencia Mucha Limitada Ninguna

Variables políticas Riesgo Político X Inestabilidad Política X Legitimidad del régimen. X Cambios Constitucionales. X Golpes políticos X Revueltas X Liderazgo Gubernamental X Ataques Armados internos. X Nacionalismo. X Golpes Políticos y Levantamientos. X

283 KWANG W., Jun y HARINDER, Signh “The determinants of foreign direct investment in developing countries” UNCTAD, Trasnational Corporatios, Vol. 5 No. 2, Agosto 1996 citado por CEPAL, Op. Cit. Pág. 168

Condiciones de operación de los Negocios Incentivos a la Inversión X Incentivos específicos. X Barreras Arancelarias X Orientación a la Exportación X

Se observa que la influencia de los incentivos es limitada en cuando se trata de incentivos para la

inversión, pero importantes cuando son específicos. De cualquier forma poseen un nivel de utilidad que

definitivamente será mayor cuando los demás factores (socioeconómicos sobre todo y macroeconómicos)

hayan alcanzado un nivel aceptable para el inversionista.

2.- Sobre la Redituabilidad

El efecto producido por los incentivos sobre la tasa de redituabilidad de la inversión, es posiblemente la

prueba más importante de su utilidad. Vale recalcar, que todos los efectos de los incentivos ya sea sobre la

inversión u otros, se encuentran íntimamente ligados, aunque para el presente se haya creído conducente

analizar de manera separada.

Cuando existe un alto nivel inicial de tributación, los incentivos no caben duda mejoran en forma

sustancial las tasas potenciales de rendimiento de la oportunidad de inversión que se ofrece en el país.284

Los incentivos, dentro de la competencia tributaria internacional puede jugar un papel decisivo en este

aspecto, pues pueden ser el elemento nivelador con respecto a otras legislaciones en donde existe una tasa

impositiva inicial inferior. De cualquier manera, cuando asumen –los incentivos- esta función

equilibrante, es dudoso que posea suficiente poder para convencer al inversionista.

Desde otro punto de vista, si los incentivos son muy débiles y reducidos probablemente no cumpla el fin

de incentivar al inversionista de largo plazo, que con el pasar del tiempo se enfrentará a una tasa

impositiva alta.

El grado de impacto sobre la tasa de redituabilidad de los incentivos, no es igual para todas las empresas,

y esta dependerá de las utilidades que las empresas exentas obtengan una vez recibido el beneficio. Si las

variaciones entre industrias fomentadas, e incluso entre empresas del mismo sector económico, son 284 HELLER, Op. Cit. Pág. 199

amplias significa que la distribución de los beneficios ha sido desigual. Muchas pueden ser las causas que

conlleven esta desigualdad; serán aceptables cuando provengan de innovaciones y de una administración

eficaz y superior; serán inaceptables cuando la diferenciación provenga de características restrictivas y de

monopolio del mercado.

Para analizar mas a detalle el efecto de éstas medidas, debemos recalcar que los incentivos tienen dos

efectos generales con respecto a la inversión, primero tienden a la disminución de la inversión inicial

necesaria para echar andar una empresa; y número dos, que es el que nos interesa para el presente

epígrafe: el aumento de la redituabilidad potencial de las inversiones.

Ambos fines estarán determinados por la naturaleza jurídica de los instrumentos otorgados como

beneficios fiscales. Por ejemplo las exenciones de derechos de importación al equipo de capital, de

impuestos internos a la compra de equipos y sobre las cuotas de organización y permiso tenderán a la

reducción de los desembolsos iniciales; por otro lado la exención del impuesto sobre la renta y los tipos de

depreciación acelerada otorgan un beneficio financiero a futuro.

Para la redituabilidad empresarial, los incentivos de mayor importancia serán entonces los que abonen a

reducir el monto de inversión inicial, aunque los incentivos que otorgan beneficios financieros a futuro

poseen igualmente una incidencia marcada relativa.

Podemos analizar dos causas por las cuales se otorga distintos grados de importancia a cada categoría de

incentivos. Los incentivos tempranos tendrán mayor importancia para el inversionista ya que el futuro

empresarial siempre tiene un margen de incertidumbre, que generalmente aumenta con el transcurso del

tiempo; los incentivos que otorgan beneficios a futuros entonces, poseen una realización incierta en la

escala de tiempo. Los incentivos tempranos, se hacen indispensables pues tienden a la recuperación de los

gastos originales de capital en menos años, de los que se requerirían si no existiese el programa de

incentivos fiscales.

El segundo argumento que apunta a la mayor importancia de los beneficios tempranos en la redituabilidad,

parte de la tasa de rendimiento (interés) que determina que la cantidad de intereses ganados depende del

tiempo involucrado, es mejor recuperar una suma invertida antes y no después. El análisis de la

redituabilidad toma en cuenta este fenómeno descontando las sumas que se recibirán en el futuro y

añadiendo un interés a las que se reciben antes de una fecha de cuenta.285

Los beneficios pecuniarios en iguales cantidades no se consideran iguales si se obtienen en momentos

diferentes. Los montos recibidos antes de una fecha de cuenta valdrán más, y los que se reciben después

de esta fecha valdrán menos, que las mismas magnitudes absolutas recibidas en la fecha de cuenta. La

diferencia depende del intervalo de tiempo y la tasa de interés.

2.1. Caso Practico 1: Determinación del Interés

El efecto de los incentivos sobre la redituabilidad entonces se basa en un reconocimiento del factor interés

o descuento. A continuación ilustraremos un ejemplo que en la obra de HELLER y KAUFFMAN posee un

gran valor explicativo.

Determinación de los flujos anuales de capitales que lleva consigo la oportunidad. Se parte de la premisa

de que no existen incentivos. El ejemplo se trata de la inversión en la compra de una máquina, cuyo costo

es de $ 1000 (arancel de $200 ha sido capitalizado); con una vida de 10 años y la utilidad bruta es una

constante de $200 anuales. El impuesto sobre la renta será de 30%

Flujo Efectivo Flujo Neto Año Renglón Cantidad Año Cantidad 1 Compra de Maquina -1000 1-10 Utilidades brutas +200

1 -1000

1-10 Depreciación -100 1-10 Impuesto sobre la renta. -30 1-10 + 170

Con estos flujos de activo es posible determinar la tasa de rendimiento real esperada. Se supone que el

gasto inicial (1000), se compensará con un rendimiento anual de 170 lo que generará un rendimiento bruto

total de 1700, que permiten 700 adicionales de utilidades netas.

La tasa de rendimiento implícita, es igual a la tasa de interés que será igual a la serie de 170 al año con

respecto al gasto inicial de 1000.

285 HELLER, Op. Cit. Pág. 214

La determinación de rendimientos futuros (i) se efectúa generalmente con la ayuda de tablas del valor

actual de serie (SVA) que no es mas que el factor por medio del cual debe multiplicarse por el monto

anual (170) de un flujo de ingresos futuros para obtener el valor actual del flujo. Cuando el SVA correcto

se multiplica por el flujo anual de utilidades, se obtendrá una cantidad igual al desembolso inicial. Es decir

SVA (170) = 1000, lo que deriva en:

SVA = Desembolso Inicial = 1000 = 5.882

Cantidad anual 170

Obtenido el SVA, se acude a las tablas para flujos de 10 años. Ahí se aprecia que cuando i = 10%, el SVA

es igual a 6.144; y cuando i = 12%, el SVA es igual 5.650. Para el presente caso, el valor de i estará

entonces entre el 10 y el 12 por ciento.

Para aproximarnos mas, se tendrán que evaluar los flujos de capital partiendo del interés hipotético de 10

y 12 %.

Valor Actual al 10% Valor Actual al 12 % Año. Valor Actual Año. Valor Actual 1 -1000 = -1000 1 -1000 = -1000 1-10 (6.144) (170) = + 10445 1-10 (5.650) (170)= + 960.5 Valor Actual + 44.5 Valor Actual - 39.5

El valor actual del flujo total de efectivo es de +44.5 al 10 %, y de -39.5 al 12 %. Ahora para determinar el

porcentaje de nuestro caso en particular, se debe realizar una interpolación lineal que nos dará la tasa de

rendimiento. Esto se logra observando que la distancia entre 10% y 12% es de (44.5 + 39.5) 84.0, mientras

que la distancia entre el valor actual al 10 % y cero es de 44.5.

La interpolación se completa computando la fracción de la diferencia porcentual entre 10% y 12% (2%)

que debe añadirse a la base (10%), esto es 44.5/84. la tasa de rendimientos es de aproximadamente:

i = 10% + [(12 % - 10%) 44.5 / 84] = 11.06 %

2.2. Caso Práctico 2: Variación del Interés como efecto de los Incentivos

En general para apreciar el impacto de los incentivos sobre la redituabilidad se parte de varias situaciones

hipotéticas simplificadas. Para conocer su impacto específico por otro lado, se necesita que existan o estén

a mano datos reales.

Para el caso actual meramente ilustrativo, partiremos del caso expuesto que al no contemplar la influencia

de los incentivos nos servirá de base para apreciar las variaciones una vez incluido distinto tipos de

incentivos.

Retomaremos 6 casos, en donde:

Caso I Ausencia de Incentivos (Caso Práctico 1) Caso II Exención de derechos de Importación Caso III Exención del impuesto sobre la renta durante los primeros cinco años. Caso IV Depreciación acelerada en línea recta durante 5 años. Caso V Incentivos de II y III Caso VI Incentivos del II y IV

Lo que se pretende es mostrar la variación de la redituabilidad según la influencia de los incentivos, que se

denota en la tasa de rendimiento de la inversión (interés). Pasemos analizar el cuadro de casos.

Año Renglones I II III IV V VI

1 1 Compra de Maquinaria -800 -800 -800 -800 -800 -800

2 1 Derecho de Importación -200 0 -200 -200 0 0

3 1-10 Utilidad Bruta Anual +200 +200 +200 +200 +200 +200

4 1-5 Depreciación Normal -100 -80

5 1-10 Impuesto sobre la Renta Anual -30 -36

6 1-5 Depreciación Acelerada -200 -160

7 1-5 Impuesto sobre la Renta anual 0 0 0 -12

8 6-10 Depreciación Normal -100 -80

9 6-10 Depreciación Acelerada 0 0

10 6-10 Impuesto sobre la Renta anual -30 -60 -36 -60

Tasa de Rendimiento porcentual (%) 11.1 15.9 13.8 12.2 19.8 17.4

Utilidad necesaria para un rendimiento de 11,1 % 200 161 179 190 144 182

Para el análisis matemático del cuadro, una vez que se han obtenido los flujos de efectivo (filas 2-9), se

procede ha realizar los cálculos matemáticos que fueron ilustrados en el epígrafe anterior (“Caso Practico

1”). Esto arroja los resultados contenidos al final de la tabla, los cuales explicaremos separadamente como

corresponde.

El indicador de “Tasa de Rendimiento Porcentual”, señala como para cada caso se aumenta según el

impacto que tengan las exenciones en el ejercicio empresarial. La primera columna (Caso I) nos sirve de

punto de comparación para la aplicación de diversos incentivos o combinación de éstos.

El Indicador “Utilidad necesaria para un rendimiento del 11%”, analiza el impacto no desde el punto de

vista de la tasa de rendimiento, sino que tomando este como una constante (11.1%) muestra el impacto

que tienen los incentivos en la utilidad necesaria para obtener dicho rendimiento. El efecto, según la

combinación, en términos generales es que para obtener un rendimiento constante se necesitará en cada

caso una utilidad distinta, que siempre será menor que la necesitada si no existiese le programa de

incentivos fiscales.

3.- Sobre los Precios

La influencia de los incentivos sobre los precios, redunda en una influencia sobre la utilidad de las

empresas beneficiarias de las medidas de fomento.

Es probable que los precios de los productos y servicios reflejen la carga de un derecho de importación

sobre bienes importados. La influencia exacta de un alza en los precios sobre la utilidad bruta, requiere el

acceso a datos muy exactos para poder determinar la elasticidad de la demanda; así que es una tarea muy

difícil y compleja.

En todo caso se podrá realizar por medio de apreciaciones matemáticas, que no nos compete ilustrar en el

presente trabajo, pero que autores muy reconocidos señalan en sus obras.286

4.- Coste del Programa de Incentivos.

Una vez que se estudió el marco general de los incentivos tributarios, y se ha apreciado su aplicación en la

realidad de un país, es necesario dictar algunas directrices, que permitan ilustrarnos cuantitativamente del

coste fiscal de dicho programa de beneficios.

El costo del programa en sentido amplio, se mide por las opciones descartadas, aunque existen muchas

incertidumbres acerca de cual serían estas opciones, sobre todo por dos razones: no se conoce por un lado

con precisión que parte de la inversión en el sector exento podría haberse logrado en ausencia de las 286 HELLER, Op. Cit. Pág. 224

exenciones; y por otro lado, no sabe cuales hubieran sido los rendimientos obtenidos si los recursos

hubieran canalizado hacia otros sectores de la economía.287

Algunos países han optado para determinar la importancia de los incentivos, utilizando cuestionarios por

medio de los cuales pueden analizar cuales han sido las razones que el capitalista ha considerado mas

determinantes al momento de decidir invertir en el país.

El costo del programa de incentivos además, esta determinado por el valor que significa para las empresas

de manera individual y las utilidades que éstas consiguen, pues si el valor del incentivo para la empresa no

es grande e invierte de cualquier manera, para el gobierno el sacrifico de ingresos fiscales parecerá

bastante fuerte y posiblemente se concluya que el programa es demasiado costoso.

Por las dificultades anteriormente señaladas, el método más común para determinar el coste fiscal, es por

medio del análisis del “sacrificio fiscal”, es decir, por medio del cómputo de los impuestos regulares que

debían pagar las empresas en ausencia de la exención, y las cantidades que se deben pero que no se

recaudan en virtud de las exenciones otorgadas. Este método solo produce una estimación que debe ser

tomada con mucho cuidado; pues no se puede extrapolar las hipótesis, es decir, al no conocerse que

porcentaje o monto que se hubiese recaudado por el fisco en ausencia del programa de incentivos fiscales,

es un error afirmar que se hubiese recaudado todo, pues significarían que estos beneficios no aportaron al

establecimiento de nuevas empresas, lo que es inverosímil en la medida de que significaría que la

situación económica del país no vararía por la existencia de dicho programa. También sería incorrecto

señalar que no se hubiese recogido nada al no establecerse las empresas por la ausencia del programa de

incentivos, ya que algunos de estos fondos igual hubiesen sido invertidos en alguna forma que hubiese

producido un ingreso gravable, igualmente parte del sector exento hubiese existido sin el alivio fiscal.

En conclusión, es imposible saber cuales habrían sido los impuestos en un medio ambiente diferente. Los

datos del sacrificio fiscal pues, aunque tienen un valor sugerente, no tienen suficiente importancia en

forma aislada para medir el costo; el cual será cuantificable de manera eficiente únicamente cuando se

conoce la proporción del ingreso generado del sector exento que habría existido sin el programa, lo que en

287 IBIDEM. Pág. 192

resumidas cuentas requiere de un análisis de los efectos del programa sobre decisiones particulares del

inversionista.288

4.1. Teoría del Gasto Tributario

En la actualidad los estudios apuntan a la consecución de una metodología que permita estimar el coste

fiscal de un programa de incentivos. Como hemos acotado, el cálculo del Gasto Tributario (GT) es uno de

los más exactos y existen antecedentes de su utilización en Latinoamérica e incluso en nuestro país, por lo

que consideramos es el método mas adecuado para nuestro estudio.289

El primer paso para medir el GT, es el establecimiento de un “sistema de referencia o ideal” que no es más

que suponer un contexto en el cual todo apoyo del estado o determinados sectores se realice a través del

gasto público; es decir que no existiesen estímulos de carácter fiscal. Este sistema de referencia es variable

en cada tipo de impuesto.

Una vez se cuenta con el sistema de referencia, existen varias alternativas para medir el Gasto Tributario,

el más común es mediante la medición del ingreso perdido (beneficio financiero que recibe el

contribuyente); en segundo lugar, la recaudación que podría obtenerse si se gravara de acuerdo al sistema

de referencia; y el gasto tributario equivalente.

Son los dos primero métodos los nos ayudarán en el presente estudio:

GT1: es el método del ingreso perdido o apoyo al beneficiario; es de resaltar –como se aclaró al inicio

de este epígrafe- que éste no constituye el monto que el fisco podría obtener si se decidiera normalizar

la situación tributaria (eliminación de las exenciones y beneficios) de los favorecidos por el GT.

GT2: Aplica al primer método supuestos sobre el comportamiento del contribuyente, pues corrige la

reacción del contribuyente ante el mayor costo que enfrenta por la presencia de impuesto sin

exoneraciones: el ajuste de cantidades y la evasión fiscal. La primera puede aproximarse por el

resultado de equilibrio parcial que ignora los efectos en los mercados de los otros bienes y servicios

gravados con impuestos y cuya actividad puede expandirse (o contraerse) al aumentar el precio del

288 Ver: “En la atracción de la Inversión” Pág. 149 289 Ver “Naturaleza Jurídica de los Incentivos Tributarios” Pág. 100

producto que deja de ser exento, dependiendo de la capacidad de ser sustituidos; esta estimación

requiere una estimación de las elasticidades precio cruzadas de los diferentes bienes.290

Habiendo explicado lo anterior, se hace necesario establecer el método concreto de cálculo de los GT para

cada tributo objeto del presente estudio.

4.1.1 Derechos de Importación

Debemos recordar que en el caso de Nicaragua está compuesto por tres tributos (DAI, ISC, IVA).

4.1.1.1 Sistema de Referencia.

El sistema de referencia para los derechos de importación plantea dificultades para ser establecido, la mas

importante surge de los proceso de integración comercial en la región, pues las importaciones

provenientes de los socios comerciales (al gozar de tasas preferenciales) generarían un GT si se compara

con el caso de una arancel uniforme igual a la medida efectivamente recaudada. Y por otro lado, se

considera como referencia un arancel cero, todas las importaciones gravadas darían lugar a un GT

negativo.

A pesar de esta dificultad en establecer el sistema referencial general; en lo que respecta las exenciones y

beneficios subjetivos (que es el caso del turismo) no se presenta mayor problema en su establecimiento,

pues si posee una clara referencia: las tasas que pagan por el mismo producto los compradores no

exonerados.

4.1.1.2 GT1

El GT corresponderá al monto total que debió haber sido pagado de no haber mediado tratamiento

especial, lo efectivamente ingresado y por diferencia el monto exonerado. Para el cálculo final del GT1 se

deben realizar algunas consideraciones:

Algunas exoneraciones que eximen del pago del tributo en la Aduana, pero que resultan en un pago

posterior a la DGI por lo que solamente resulta en una postergación por unas pocas semanas del pago al

fisco. El caso mas elemental es la exoneración del ISC a los combustibles.

En el caso del IVA hay exoneraciones a las importaciones de materias primas o bienes terminados cuyo

efecto se diluye si el comprador está gravado con el impuesto, lo que deriva en que el contribuyente 290 ARTANA, Op. Cit. Pág. 17-20

posterga el adelanto del impuesto en la Aduana y lo ingresa luego de que vende su producto en el

mercado interno.

La segunda de estas consideraciones, compete directamente al régimen de incentivos aplicados a la

actividad económica de turismo; por lo que el cálculo del GT1 se desglosa así:

IVA: El GT1 es igual a cero, pues es una actividad que se encuentra gravada, y al final el monto

exonerado será devuelto a la DGI.

DAI: El GT1 corresponde al monto exonerado, es decir el que resulte de la aplicación de la alícuota

que se utiliza con otros importadores de los mismos bienes.

ISC: Es igual que el del DAI.

4.1.1.3 GT2

Los ajustes para el cálculo del GT2 con respecto al obtenido en el GT1, corresponden a la elasticidad

precio de la demanda del bien en cuestión y luego corregirlo por una estimación de la evasión.

4.1.2 Impuesto sobre la Renta

4.1.2.1 Sistema de Referencia.

El caso del impuesto sobre la renta es el que presenta mayores complicaciones al momento de estimar el

sistema de referencia, entre las más sobresalientes están:

Como tratar la progresividad del Impuesto, ya que la alícuota varía en dependencia de la base

imponible misma, es decir del nivel de renta. Lo mas correcto sería considera que la escala de alícuotas

y e mínimo no imponible forman parte del sistema de referencia; lo que significa no considerar un GT

que las personas naturales o jurídicas con menos ingresos no tributen IR.

Como medir el impacto de mecanismos de fomento como la amortización acelerada de las inversiones,

pues esta en los hechos provoca que se reduzca el ingreso fiscal en la actualidad, pero que se

incremente en el futuro. (no es el caso del turismo)

El sistema de referencia muchas veces varía de acuerdo al instrumento de fomento que se utilice en contra

del Impuesto sobre la Renta, así lo especificaremos a continuación.

4.1.2.2 GT1

El GT1 para el caso de los incentivos a las inversiones surge de estimar la obligación que hubiese tenido

el contribuyente en ausencia del régimen especial.

La forma de calcular el GT1 depende del tipo de incentivo que se aplique al impuesto, así se puede

desglosar:

Crédito Fiscal: las acreditaciones al impuesto para determinadas actividades como las otorgadas a la

inversión turística, constituyen el GT1 y está constituido por las sumas que figuran en éste rubro y que

se descuentan del impuesto a pagar.

Deducciones Especiales a la Base Imponible: constituyen un GT1, y que se detallan en la Declaración.

Exenciones: Este instrumento, el más importante en el régimen de incentivos para el turismo en

Nicaragua, genera un GT1 que puede ser calculado a partir de la declaración que se hace del impuesto

y que por ley es obligatoria. El único problema práctico recae en la falta de cumplimiento de dicha

estipulación legal.

4.1.2.3 GT2

Los criterios y ajustes son igual a los de los Derechos de Importación.

4.1.3 Impuesto al Valor Agregado.

4.1.3.1 Sistema de Referencia.

Es relativamente fácil de definir, pues la base imponible que se le otorga a este impuesto está constituida

generalmente por el consumo generalizado; entonces cualquier retiro de ese modelo constituiría un GT

(excepción de los créditos fiscales por exportación y cualquier tipo de crédito fiscal por compras,

incluyendo bienes de capital.

4.1.3.2 GT1

En el caso del turismo, la referencia para realizar el GT1 es un IVA a tasa uniforme del 15%. Para las

actividades exentas como el turismo, el GT1 corresponde al 15% del valor agregado de las ventas.

4.1.3.3 GT2

Los ajustes para realizar el GT2 son los mismos que para los Derechos de Importación: modificación de

cantidades (elasticidad en la demanda de los productos) y evasión fiscal.

4.2. Cuantificación del Apoyo Estatal.

Si se analiza fríamente, se puede intuir que el coste fiscal, es el aporte que hace el Estado a un sector

productivo determinado, ya que estos tienden a reducir el costo de la inversión o a mejorar el flujo neto

que acrece a los inversores.291

Entonces, es necesario crear una metodología para tratar de aproximar el valor presente de los beneficios

recibidos y relacionarlo con el monto invertido; esto nos brindará una aproximación bastante acertada del

aporte del Estado al sector.

Para realizar esto, se debe suponer dos casos de inversión tipo el primer que se financia en un 60% con

fondos propios y que en ausencia de beneficios tributarios obtendría un retorno de 10% real al año. Luego

se simula el impacto que sobre el flujo anual tienen los incentivos. El aporte del Estado será la diferencia

entre el valor presente de los flujos netos que acrecen al inversor en el primer caso (sin gozar de

incentivos) y el segundo (con beneficios), más los beneficios directos que recibe por su aporte de capital al

proyecto.292

291 IBIDEM, Pág. 38 292 ÍDEM.

CAPÍTULO IV.- ACTIVIDAD TURÍSTICA PARA EL DESARROLLO

Sección I.- GENERALIDADES DEL TURISMO

1.- Nociones Antropológicas

La antropología es la ciencia de estudio de las situaciones que surgen durante el desarrollo del género

humano. El turismo al constituir una actividad del hombre es objeto de estudio de esta disciplina.

Realizar algunas observaciones desde el punto de vista antropológico no esta de más para el

entendimiento de nuestro tema, ya que aunque el interés primordial es abordar el marco jurídico legal de

la actividad turística, es necesario aproximarnos desde otros ángulos a fin de tratar de desentrañar las

complejidades que envuelven al turismo como actividad del hombre social.

1.1. La Identidad individual

El turismo se ubica antiguamente como una situación de consumo, el cual es situado en la parte privada

del individuo, es decir la que realiza cuando no se encuentra en estado productivo. Esta ubicación parte de

la premisa anteriormente aceptada, de que el consumo y la producción se encuentran separados.

La tesis que resulta de esta premisa, es que las actividades de consumo no constituyen en última instancia,

un elemento en la formación de la identidad del individuo, ya que se trata de tiempo no productivo,

privado y que se reduce al hogar. Esta tesis no otorga ninguna importancia al ocio, considerándolo

efímero, carente de sustancia y por tanto negador de la identidad.

Actualmente, aquella postura puede ser revisada, pues no es suficiente para representar correctamente la

realidad cotidiana; en la cual, la identidad individual se desarrollo en un relativo divorcio de estructuras

externas (familia, trabajo, Estado, etc.), y mas bien, su formación se realiza a partir de las experiencias que

tengan a su alcance –incluido el consumo-.

La nueva perspectiva destaca la importancia de la experimentación, dentro de la cual el ocio constituye un

espacio ideal para la búsqueda de la identidad y autenticidad, desligándose de los modelos preexistentes

ya mencionados.

El turismo constituye sin lugar a duda una de las principales actividades realizadas por el ser humano

dentro de este proceso de experimentación. PRIMAULT lo considera como una apropiación de todo aquello

que es desconocido en todas las esferas de la actividad humana, y en todos los aspectos de la naturaleza.

Así mismo, lo ubica –al turismo- como la búsqueda de reposo, de salud, de quietud, en un ambiente

apacible y confortable. En uno u otro caso es siempre un deseo de evasión que se lleva a cabo incluso

debido al culto, al recuerdo que se impone.293

Pero al mismo tiempo la masificación de dicha actividad ha tenido efectos contraproducentes. El turismo

en masa, provoca un incipiente proceso de comercialización del tiempo libre, visto como una válvula de

escape. Analizando sociológicamente este fenómeno, algunos estudiosos consideran a este tipo de turistas:

“marionetas, caníbales o gentes sin cultura incapaces de apreciar las riquezas de los lugares de destino o

en todo caso son considerados como meros consumidores de los contenidos de las guías o hitos de paso

de los viajes organizados y de los espacios recreativos especialmente diseñados para ellos”. 294

Este punto de vista aparentemente radical, parte de que los autores del concepto en cuestión, asume que el

turismo como actividad debe tener un impacto en el individuo, se trata de esa ingerencia directa en la

formación de la identidad que se explico anteriormente. Este impacto se ve embestido por la masificación

del turismo, que ha sido facilitada por el desarrollo del trasporte y el abaratamiento de los precios, así

como del fomento del turismo como industrial; que deriva en la creación de los llamados “Destinos

Turísticos” por las empresas y operadores de servicio, que en última instancia pueden satisfacer la

necesidad de “desconectarse de la realidad”, pero que no aportará al nivel cultural del individuo y que

realmente lo convierte en público-masa.

1.2. Impacto Sociocultural

Aunque el turismo se señala entre las prioridades de los gobiernos, sobre todo en el de los países en vías

de desarrollo, como una de las actividades que mas tienden a la consecución de riquezas; desde el punto

de vista sociológico se hace necesario analizar el impacto que tienen los proyectos turísticos en las

localidades en que se realizan.

293 PRIMAULT “le role de l´e automobile et de l´avion dans le développements futurs du tourisme” Lausana 1943 citado por DE ARRILLAGA, José Ignacio “El Turismo en la Economía Nacional” 1955. Madrid, España. Pág. 11 294 RODRÍGUEZ REGUERA, J.L “La reinvención cosmopolita de la autenticidad”. http:// www naya org ar turismo/ congreso/ponencias/rodriguez/rodriguez_regueira.htm

Se propone un modelo de fases por las cuales atraviesa generalmente una localidad al momento de

implementar el desarrollo turístico, se trata del Índice de Irritación Doxey, el cual contempla las siguientes

etapas: 295

Euforia: fase inicial del desarrollo, visitantes e inversores son bienvenidos, pocos planes y

mecanismos de control.

Apatía: Los visitantes se dan por sentado, los contactos entre residentes y visitantes toman forma

comercial, la planificación está fundamentalmente dirigida por el marketing.

Enojo: El punto de saturación está próximo, los residentes recelan de la industria turística, la

administración trata de solucionarlo creando infraestructura más que limitando el crecimiento.

Antagonismo: La irritación es abiertamente expresada, los visitantes son vistos como causa de todos

los problemas, la planificación trata de remediarlo, pero la promoción decrece y se deteriora la

reputación de destino.

Como se observa, aunque el turismo es económicamente viable, puede tener efectos colaterales desde el

puno de vista sociológico, y que en última instancia de no desarrollas ordenada y cuidadosamente esta

actividad, podría llegar a ser incluso contraproducente para el fin último que la consecución de desarrollo.

1.3. Tipología del Turismo y Turistas

Desde el punto de vista antropológico, el turismo puede ser clasificado en varias categorías como:296

Turismo Cultural: lo pintoresco o el colorido local vestigio de la vida tradicional, fiestas, folklore,

etc.

Turismo Recreacional: Las cuatro S: “sun, sand, sea, sex”. Impulsado por lo bonito, el relax de lo

natural, imágenes de playas y cuerpos bellos, comida internacional disfrazada.

Turismo Histórico: Revisión de Glorias del pasado-museos, catedrales, ruinas. Impersonalidad y

separación física entre clases (no incluye anfitriones).Excursiones guiadas, trato impersonal.

Turismo Étnico: Aquel donde se comercializa con las costumbres curiosa y la gente exótica, llevando

al turista a los hogares y pueblos donde puedan adquirir lo llamativo. Ejemplos: viajes para conocer las

aldeas indígenas....Se trata de degustar los alimentos tradicionales y observar las danzas típicas. Viaja

una Élite poco numerosa.

295 SANTANA, Agustín “Antropología y Turismo” 1997 Barcelona, España. 296 ÍDEM.

Turismo medioambiental: asociado a lo Étnico. El principal atractivo es la educación, visitas a

fábricas artesanas, procesadores de productos vegetales, piscifactorías. Ejemplos: Patagonia, Antártida,

etc.

Así mismo clasifica a los turistas de la siguiente forma:

Exploradores: con deseo de descubrir e interactuar con los anfitriones.

Élite: viajan a lugares poco usuales, viviendo representaciones nativas preorganizadas o realización de

viajes exóticos en canoa... todo guiado.

Excéntricos: tratan de alejarse de la multitud, excursiones en solitario, itinerarios en carro por el

Nepal.

Inusuales: son viajeros ocasionales con preferencia por lugares por explorar, áreas aisladas y llevar a

cabo actividades ricas y emocionantes. (visitar reservas).

Masa incipiente: son aquellos viajes individuales o en pequeños grupos. Se busca la combinación de

comodidad y autenticidad (NY; Méjico, París).Áreas consolidadas de turismo.

Masa: con afluencia continua de visitantes, gran salto hacia el desarrollo turístico de los lugares

accesibles a la clase media. (Hawai, Acapulco para los de EUA y Canarias y Azores para los

españoles). El turismo es la mayor fuente de ingresos, hay una dependencia total del turismo y se

modifica la escena local pudiendo segmentar la población.

Charter: El triunfo de la homogenización, estandarización de Comodidades y Servicios Turísticos. Un

entorno familiar barato: hotel, comida y actividades. Un guía que aparenta personalizar y unos turistas

numerados que se identifican por colores.

2.- Marco Conceptual

Para realizar una conceptualización de turismo, es necesario realizar aproximaciones desde varios puntos

de vista, ya que el turismo es de reciente aparición en relación a las actividades productivas tradicionales

(agrícola, industrial, comercio, etc.).

Desde el punto de vista etimológico, turismo procede del vocablo inglés tour297, que según el diccionario

de Oxford significa el placer de viajar haciendo paradas en varios sitios. 298 Al inicio se consideró al

297 Tour: an excursion or journey including the visiting of a number of places in a circuit or sequence. To tour: To make a circuitous journey in which many places are visited for recreation or business. Tourist: one who trands for pleasure or culture. 298 DE ARRILLAGA, José Ignacio “El Turismo en la Economía Nacional” 1955. Madrid, España Pág. 9 y 10

turismo un deporte, esta concepción ha sido superada y se ha extendido el abanico de motivos y

actividades que abarca el turismo como actividad del ser humano.

Durante la evolución histórica del concepto de turismo, podemos observar dos posiciones que se han

sucedido cronológicamente, en primer lugar los autores que apreciaban el turismo desde un punto de vista

restringido, por el cual solo constituía turismo el viaje o traslado que un individuo realizaba con fines de

satisfacer su curiosidad (conocer otro país o región) o deseo de evasión. La restricción del concepto

provocaba que muchos viajes no fuesen clasificados como turismo, lo que en los hechos, dificulta su

seguimiento desde el punto de vista económico. Es por esto, que en segundo lugar, los estudiosos amplían

el concepto de turismo añadiendo nuevos aspectos al concepto restringido. Con el nuevo concepto, se

considera turismo a los viajes a otros países o regiones que posean un fin deportivo, religiosos, culturales,

curativos, etc.

Dentro de las conceptualizaciones contemporáneas de turismo, resaltaremos 3 elementos resaltantes y

comunes a todas:299

El desplazamiento geográfico, este traslado debe tener una temporalidad limitada, pues de lo contrario

constituiría un cambio de residencia.

Es una inclinación del sujeto a veces de carácter vocacional, o simplemente de carácter cultural,

recreativo o religioso.

Proporciona en la mayoría de las ocasiones una satisfacción puesto que el fin básico es la recreación.

Es necesario señalar que el turismo no se limita únicamente a dicho traslado, también implica un conjunto

de relaciones y de hechos generados en una localidad, por la presencia de personas de fuera que ni se

establecen permanentemente, ni ejercen en ella una actividad lucrativa.

3.- Características

Desplazamiento. Implica siempre la realización de un viaje, más o menos largo, y que se puede hacer a

través de diversos medios de transporte, siempre supondrá un desplazamiento horizontal en el espacio

de parte del sujeto turístico. Empero, no todo viaje constituye turismo.

Ausencia de Lucro. Es el criterio por el cual se distingue que viaje es turístico y cual no lo es. No son

considerados turistas quienes con o sin contrato de trabajo lleguen al país de destino y ocupen un 299 FIGUEROLA PALOMO, Manuel “Economía Turística” Tesis Doctoral. 1979 Madrid, España. Pág. 33

empleo o ejerzan una actividad profesional. Sí se considera viaje turístico el que se realiza por razones

de familia o de salud, para tomar parte en reuniones o en misiones de todo género o para cuerear

estudios, y aún lo que realizan viajes de negocios.

Residencia: cuando el propósito de un viaje sea fijar residencia en el país de destino, no será

considerado como turismo. La magnitud de la temporalidad del viaje varía según los países, algunos

señalan como tiempo máximo el de 6 meses o incluso hasta 1 año, lapso que concluido señalará que se

pasa a la categoría de residente y no de viajeros.

Duración Mínima de 24 horas. Aún fijando este parámetro mínimo, se incluyen en la categoría de

turismo a los cruceros aunque la permanencia de los turistas en el país sea menor; a la inversa, se

excluye a los viajantes de transito sin detenerse por el país aunque estos duren mas de 24 horas.

4.- Naturaleza

El turismo, como se ha dicho puede ser abordado desde distinto puntos de vista, y a partir de cada uno de

ellos se le puede dar una naturaleza distinta. Por lo tanto se hace necesario contar con una aproximación

mas o menos acertada, que nos permita estudiarlo de la manera más adecuada según sus características

más significativas.

Usualmente se ha denominado al turismo de varias maneras, las más comunes: fenómeno económico-

social, sector económico, industria de servicios; y actividad social y económica. Estas parecen ser mas o

menos acertadas, pero del estudio de dichas denominaciones se distinguirá cual es la mas adecuada.

4.1. Fenómeno

Lo primero será señalar, que se define fenómeno como todo lo que puede ser percibido po los sentidos o la

conciencia; igualmente como el hecho que hiere la imaginación o también, como cosa extraordinaria o

muy poco común.

El turismo no parece acoplarse a esta definición en cuanto a que en primer lugar, no es algo que pueda ser

percibido, y se le considera mas bien una inclinación. En segundo lugar, no hiere la imaginación, pues

solo la contemplación de algo y la experiencia conseguida mediante su disfrute, el turismo repercute no

sólo en la imaginación, también en la personalidad y los sentimientos del turista. En tercer lugar, lo

extraordinario del turismo se asume únicamente bajo dos condiciones, cuando aparece por primera vez y

cuando alcana niveles de expansión asombrosos.300

4.2. Sector Económico

La realidad no permite analizar al turismo en este marco, ya que se escapa por su contenido y variedad de

formas y caracteres, de lo que rigurosamente se entiende como “Sector Económico” (aspecto particular de

un conjunto). Éste no puede ser entendido como un sector independiente de la economía, aunque en

sentido figurado se le podría aceptarse que constituye una rama específica productiva integrada al Sector

Servicios de la economía.

4.3. Industria

Si partimos de la premisa que industria es nada más el “conjunto de operaciones que concurren a la

transformación de las materias primas y a la producción de la riqueza”, tendremos que esta

denominación no es acertada para el turismo.

Es evidente que el turismo si genera riqueza como una industria, pero si es cuestionable la acción de

transformación de materias primas; pues aunque se presenta en el turismo en casos como el procesamiento

de alimentos al gusto del turista; esta transformación no se presenta en todos los casos, y mas aún

permanece ausente el los aspectos propios del turista, en donde no existe este condicionamiento.

4.4. Actividad Económica

Esta es la denominación más acertada que se le puede acotar al turismo, puesto que recoge casi todos los

elementos definitorios que lo distinguen:301

La inclinación es un acto humano.

La recreación es una actividad que desarrollan los individuos, separados o colectivamente.

Los desplazamientos son un acto que suponen gasto de bienes.

El consumo de renta igualmente puede encuadrarse en una actividad mas.

La generación de riqueza a través del proceso productivo es una clara tipificada como actividad

económica.

300 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 37 301 ÍDEM

5.- Causas del Turismo

Las causas del turismo como actividad humana, son variadas y constituyen una compleja interrelación. La

motivación que impulsa a un individuo determinado a desplazarse de un sitio a otro cambia radicalmente

de caso en caso, así como los elementos de juicio que intervienen en su voluntad al momento de escoger a

que sitio realizar el viaje.

En el presente, nos limitaremos ha describir algunas de las causas más comunes del turismo, y para tal

efecto se clasificarán en dos grandes grupos: subjetivas y objetivas.302

5.1. Causas Subjetivas o Necesidades Turísticas

Las causas subjetivas por las que un individuo decide desplazarse del lugar de su residencia habitual, ya

sea a otra región del país o a otro país, son muy variadas. Estas causas, son tan variadas como las

necesidades que el cuerpo o la psiquis humana puedan experimentar.

Dentro de las causas subjetivas más comunes, tenemos las necesidades religiosas, terapéuticas, de reposo

y descanso, deportivas, naturales y de diversión. Lo que si es acertado decir, es que rara vez se realiza un

viaje de turismo por una sola causa, pues aunque exista una motivación principal no se excluye la

posibilidad de satisfacer otras necesidades secundarias. Por ejemplo, quién viaja a una peregrinación, lo

hace con la finalidad de obtener un confortamiento espiritual, pero también le permite aprovechar al

turista para visitar museos, monumentos, sitios de interés cultural, etc.

La causa subjetiva mas común es el sentimiento humano de insatisfacción con las condiciones de su vida

ordinaria, espiritual o material.303 En general, la necesidad de hacer turismo, no se presenta una sola vez

en la vida, sino que tiene un carácter más o menos periódico.

Por otra parte, estos factores estarán condicionados por diversas causas y motivos, que influirán

directamente en la actitud del turista. Entre ellos tenemos los elementos sociológicos, institucionales y

políticos; influencia del medio; existencia de prejuicios, tópicos y supersticiones; situación sanitaria y de

302 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 19 303 Ver “Nociones Antropológicas” Pág. 169

higiene, dimensión y densidad de la población; desarrollo tecnológico; equilibrio político social; nivel

cultura entre otros.304

Sobra decir que todos estos factores deben ser tomados en cuenta en la teoría de consumo de un país, pues

de lo contrario se corre el grave riesgo de desviar la demanda de un lugar hacia otro, arruinando un

segmento importante de la economía nacional.

5.2. Causas Objetivas o Bienes Turísticos

Las causas subjetivas de distinta índole, provocan en el individuo una necesidad. Los bienes turísticos

serán entonces, aquellos que procuren por su aptitud apagar aquella necesidad objetiva y que sean a su

vez, susceptibles a procurárselos mediante un sacrificio o costo.

Pueden ser clasificados atendiendo a su carácter en históricos, monumentales, típicos, climáticos,

medicinales, deportivos, culturales, etc. Son por lo tanto muy variadas las causas de tipo objetivo que

pueden atraer a un turista, dependiendo de su necesidad; aún así, no se puede establecer una equivalencia

entre las necesidades subjetivas y las objetivas, en cuanto que a que éstos últimos sirven para satisfacer

necesidades de ordenes y naturaleza distintos.

Con respecto a las clases de bienes turísticos, estas dependerán del criterio que se tome para realizar dicha

clasificación. Así tenemos tres que son especialmente importantes y que toman como criterio de partida

los tres rasgos fundamentales del turismo: consumo de bienes y servicios perecederos, realización de un

desplazamiento mas o menos largo, y generación de una renta.

A partir de su naturaleza:305

Bienes Materiales

o No consumibles (monumentos, bellezas naturales, manantiales de aguas medicinales, playas,

montes, etc.).

o Consumibles. Se trata de bienes que son consumidos con el propósito de proporcionar una

determinada función, distinta a la misma naturaleza de la misma. Por ejemplo la gasolina o el

304 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 58 305 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 21 en el mismo sentido FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 59

jabón utilizados por los turistas, no se les define expresamente como “gasolina para el turismo” o

“productos de higiene y baño para el turismo”.

Bienes Inmateriales no tienen corporalidad, pero igualmente son susceptibles a la explotación como un

bien económico.

Con respecto a esta clasificación es preciso acotar, que autores como el propio FIGUEROLA, consideran que

los bienes Materiales no consumibles que provienen de la naturaleza (v. gr. las bellezas naturales), aún

siendo imprescindibles escapan de un tratamiento económico, debido a su carácter no regulable; y por ello

quedaría fuera de lo que se considera oferta turística en sentido estricto. Se recalca además, que dichos

bienes son insuficientes por sí solos, de residenciar la demanda que originan.

A partir de su Titularidad:306

Bienes Libres o de dominio Público: No son susceptibles de apropiación, ya que se encuentran en

estado libre y no son materialmente aprehensibles. (bellezas naturales, temperatura, pureza del aire,

etc.)

Bienes Apropiables: sobre éstos el hombre ejercer la titularidad dominical. Pueden ser de dominio

Privado (estar en manos de particulares) o de dominio público (ser propiedad del Estado).

Según el Consumo Turístico:307

Consumo Básico: transporte, alojamiento, alimentación, etc.

Consumo Complementario: Son aquellos que no son indispensables para el turista.

En resumen, el conjunto de bienes aptos en el país para la satisfacción de las necesidades que originan y

determinan el turismo es lo que constituye el patrimonio turístico del país.

6.- Clases de Turismo

La clasificación del turismo puede ser variada partiendo del criterio utilizado para realizarla, a

continuación citaremos las clasificaciones mas comunes a razón de la utilidad que puedan estas brindar

para la comprensión del estudio. 308

306 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 21 307 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 59 308 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 23 Sig..

6.1. Por su manifestación Cuantitativa

El turismo no es sino hasta hace pocas décadas una actividad común, pues antes se limitaba el turismo a

las clases elitistas y mas adineradas. En la actualidad, sobre todo en los países con más altos índices de

vida, podemos observar como sectores económicos mas amplios tienen acceso a la posibilidad de viajar

con fines turísticos. Por ello, en razón de la cuantía tenemos que el turismo puede ser

6.1.1 Turismo de Minorías

Esta categorización es aplicable a varias posibilidades, por ejemplo a la cantidad de turistas de una

nacionalidad determinada con respecto a la población total del país del que procede.

Así mismo a la cantidad de turistas que arriban a un país atendiendo a su nacionalidad, así habrá un país o

región de donde ingresen mayoritariamente los turistas con respecto a otras.

Igualmente, se aplica el criterio de minoría, a los turistas que acuden a bienes turísticos poco frecuentados,

es decir, al grupo selecto de individuos cuyas necesidades turísticas difieren del común de la masa

turística.

6.1.2 Turismo de Masas

Este fenómeno tiene profundas raíces económicas, sobre todo con el fortalecimiento de sectores medios de

la economía. Es decir, que el aumento en los ingresos de la clase media (profesionistas especializados,

pequeños capitalistas, etc.) y de sectores privilegiados de la clase obrera (proletarios especializados) ha

provocado que exista mayor propensión al turismo, lo que lo ha masificado su uso y consumo.

Esta distinción parte de contextos históricos determinados, pues el turismo en principio solamente solo era

ejercido por los segmentos más ricos de la población y no se justificaba o reconocía el derecho de que

fuese disfrutado por grupos distintos no integrados a la alta sociedad.309 Esta realidad ha cambiado y

queda obsoleta por situaciones económicas determinadas, los logros sociales y económicos incentivan

primero la disponibilidad de renta para realizar el viaje, igualmente ha contribuido la elevación de la

cultura y aprender. Así mismo la caída de viejas e injustas situaciones de poder y tiranía, la desaparición

de las radicales desigualdades en el reparto de riquezas; el respeto a las libertades, etc. Pero sobre todo el

309 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 38 y 39

esplendor y abaratamiento de los medios de transporte más comunes, ha facilitado los viajes colectivos y

organizados por agencias de viajes.

Esta realidad se desprende de la evolución en la redistribución de la renta a lo interno de las naciones, esto

pues, para el turismo es necesario una renta determinada, renta que si se encuentra absorbida por los

gastos y obligaciones de primera necesidad, no será suficiente para practicarlo. Existe una clase de bienes

y gastos que solo se inician cuando la renta alcanza determinado valor. Esta clase de bienes se comportan

como gastos de lujo, con elasticidad respecto a la renta mayor que la unidad. Por ello es que en el pasado

su ejercicio –del turismo- respondía a una situación de privilegio económico y social. Entonces, solo una

vez cubiertas las necesidades básicas es que se puede realizar turismo.

Incluso, por esta modificación del sujeto turístico, y de la masificación del turismo actualmente se

considera, que el turismo ha pasado de ser una actividad exclusiva y superflua a una actividad que se ha

hecho imprescindible, ya que dentro de el consumo del individuo, se ha transformado de un lujo a una

necesidad en pos de la cual, se pueden realizar importantes sacrificios y endeudamientos.

En conclusión, el turismo ya no constituye una cosa única de los ricos, pero tampoco se perfila como un

disfrute de los pobres o de los mas necesitados de bienes. Lo que si es correcto apuntar, es que el nivel de

renta necesario para ser considerado turista se ha reducido bastante, y se ha adelantado –el consumo

turístico- a otros gastos que en el pasado se consideraban mas importantes.

6.2. Por su Composición Social

Esta clasificación se realiza partiendo de la clase social de la que proviene el turista. Esta basa su

importancia en la cuantificación del nivel cultural y de la posibilidad económica, ambos factores de

profundo impacto. El primero, en cuanto a que la cultura promueve la curiosidad del individuo,

impulsándolo a permanecer informado sobre la existencia de lugares de gran valor natural, histórico,

religioso, etc. pueda serle de interés. El segundo, el económico, determina la posibilidad efectiva de

realizar el viaje, así como la duración, los gastos que realizará en el país de destino, etc. todas

circunstancias de gran importancia para el tráfico turístico.

Dentro de esta clasificación tenemos:

6.2.1 De la Clase Privilegiada

Es el realizado por individuos que ya sea por su posición económica o su situación política o social,

disponen de sobrados medios para viajar por el extranjero. Este fue el primer segmento económico que

realizó el turismo históricamente.

Este tipo de turismo se caracteriza por elevados gastos; ocupación de los hoteles mas selectos; utilización

de servicios de guías, interpretes, etc.; recorridos extensos en cada nación; elevado porcentaje de gastos

superfluos; indiferencia en cuanto al nivel de precios del país que se visita; preferencia por los viajes al

extranjero sobre los nacionales; etc.

En la actualidad el número de turistas de esta categoría se ha reducido en relación al movimiento general

de turistas.

6.2.2 De la Burguesía

Segmento que lo componen la clase media en general, es decir, las profesiones liberales, funcionarios y

empleados de categoría elevada que constan de cierta facilidad económica y poseen un grado considerable

de cultura. En relación numérica, este grupo es mayoritario que el anterior.

Se caracteriza por que en él, el turista invierte la totalidad o parte de sus ahorros anuales; prefiere la

utilización del automóvil propio y los servicios públicos de transporte de primera categoría pero no de

lujo; ocupa hoteles de categorías intermedias; las estancias son relativamente cortas y en relación al nivel

de precios del país visitado; la mayoría de los gastos realizados corresponden a necesidades primarias

(alimentación, hospedaje, comunicación); coincide con la época de vacaciones; preferencia por el turismo

nacional y extranjero de carácter fronterizo y; posee un carácter predominantemente familiar.

6.2.3 Turismo Juvenil

Practicado en su mayor parte por estudiantes. Se caracteriza por el reducidísimo gasto por turista y día,

utilización de medios de transporte económico; alojamiento en tienda de campañas, albergues, refugios y

hospedajes de ínfima categoría; itinerarios largos, pero estancias breves en cada punto; ningún gasto en

cosas superfluas y; preferencia por viajes en grupos.

6.2.4 Turismo Popular

Es el que se realiza por parte de trabajadores manuales, es reciente, y se presenta sobre todo en los países

con alto nivel de vida, en donde ya se ha implantado el sistema de vacaciones retribuidas.

Se caracteriza porque el carácter de este turismo es casi exclusivamente nacional; los gastos son

reducidísimos por turista; contribución de las empresas, el Estado o de las asociaciones obreras a los

gastos originados por el trabajador en sus viajes; brevedad del tiempo invertido por cada turista en sus

viajes; carácter colectivo de los viajes; preferencia por los lugares de descanso y; carácter estacional

veraniego –ya que coincide con las vacaciones-.

6.3. Por su Duración

Esta clasificación se basa en el periodo de tiempo que dura la permanencia del turista en el país de

destino; constituye una pauta importante, pues no solo la cuantía de turistas, sino que la estancia en el país

receptor es el otro elemento determinante influye en su impacto económico.

6.3.1 Turismo Inferior a veinticuatro horas

Se refiere generalmente al turismo fronterizo, es decir, turistas provenientes del país limítrofe; no implica

estancia nocturna y supone muy poco gasto por persona, se limita a visitar centros turísticos próximos a la

frontera, etc. Las repercusiones económicas de este tipo de turismo son insignificantes por su propia

naturaleza.

6.3.2 Turismo de Fin de Semana

Los fines de semana y días “puentes” constituyen el escenario perfecto para la realización de excursiones

generalmente en el ámbito nacional, no es frecuente que se utilicen estos periodos libres para realizar

viajes al extranjero a no ser que se trate de localidades fronterizas.

Esta tendencia es reforzada por el desarrollo y adelantos en los medios de transporte; aún así, lo breve del

periodo hace que al final, no se utilicen para viajes largos dado el sacrificio económico global que esto

significaría para gozar solamente de un corto tiempo de descanso.

6.3.3 Turismo Vacacional

Se trata del turismo que se realiza en el periodo vacacional. La mayoría de países asignan a parte de las

vacaciones semanales, un periodo de tiempo anual de descanso, el cual es idóneo para desarrollar el

turismo. Generalmente coinciden con la etapa de verano.

6.3.4 Turismo Esporádico

Comprende todo viaje de turismo que se realiza sin condiciones de época o duración. Generalmente se

trata de viajes de larga duración y que tienen como objeto eventos y objetivos, que no se identifican con

una fecha especifica.

6.4. Por la Nacionalidad

Esta clasificación parte de la nacionalidad del turista con respecto al país en donde desarrolla la actividad

turística. Así los podemos clasificar en:

6.4.1 Turismo Nacional

O interno, es el que se realiza por el ciudadano dentro de su propio país, allende a sus fronteras.

Este tipo de turismo ha sido subestimado, pues se le otorga mayor relevancia al turismo exterior. Sin

embargo, el turismo interno a pesar de que no implica ingreso de divisas, posee una importancia real

dentro de la economía. Éste contribuye a la armónica repartición y utilización de las posibilidades de

producción y trabajo, igualmente garantiza una circulación monetaria y económica normal desempeñando

un papel de primer orden económico.

Así mismo el turismo interno aporta experiencias y elementos necesarios para el turismo externo, esto lo

hace:

Creando hábitos que beneficiarán al turismo internacional.

Prepara para viajes mas lejanos a quienes han tomado la costumbre de desplazarse alguna vez durante

el año.

Facilita en le país de recepción del turismo exterior, pues gracias a él, las instalaciones y servicios

pueden ser mas importantes y mejores.

6.4.2 Turismo Internacional

Es el que el turista realiza fuera del propio país. Es llamado Turismo Extranjero. Su importancia en

diversos sectores, sobre todo en el económico es universalmente reconocida.

Sección II.- TURISMO COMO ACTIVIDAD ECONÓMICA PARA EL DESARROLLO

1.- Generalidades

El turismo al igual que el comercio exterior, es un factor altamente impulsivo del desarrollo económico en

los países, sobre todo aquellos que se encuentran en búsqueda de la generación de riqueza, es decir los

países pertenecientes al denominado tercer mundo.

Muchos países que no se encuentran muy bien dotados de recursos productivos, pero que sí poseen

cuantiosas materias primas y otras riquezas inexploradas, han encontrado en el turismo un medio eficaz de

promover o de ayudar al desarrollo económico de la región.310

Es menester para dicho fin, que la actividad turística sea correctamente organizado y explotado,

constituyendo un factor coadyuvante del desarrollo económico y social de la nación. Esta premisa

desarrollista tiene como objetivo directo la captación de divisas internacionales, es decir, el sujeto en torno

al cual se conformará la industria es el turista extranjero, que al consumir los servicios turísticos realiza

una aportación de volúmenes de divisas significativa que en contrapartida no necesita –a diferencia del

comercio exterior- la salida de bienes del país (materias primas, productos industrializados total o

parcialmente) en cantidades equivalentes a las divisas generadas por la exportación misma.311

La expansión de este turismo extranjero significará una valiosa aportación cuando se encuentran sobre

todo, en déficit crónicos de la Balanza de pagos, o cuando no existen la suficiente capacidad de gestión,

inversión o de equipos productivos que impulsen el crecimiento. El turismo se puede constituir, según el

caso, en el soporte de los pagos para compensar las entradas de bienes y servicios que el país exige para

su normal desenvolvimiento.

310 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 54 311 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 43

Es incorrecto pensar que solamente su aporte a la Balanza de Pagos, hace del turismo una actividad

ampliamente viable, pues en términos generales, puede impulsar un sostenido proceso de desarrolle que

palie las condiciones económicas de subdesarrollo que azotan a nuestras naciones.

Así mismo, al turismo no corresponde una jerarquía estrictamente material, pues posee efectos aún más

profundos, tanto en el aspecto social como en el aspecto cultural.

2.- Turismo como Actividad Económica

El desarrollo de las actividades económicas ha sido un proceso dialéctico que se ha ido desenvolviendo a

través del tiempo. El turismo es una actividad económica de un surgimiento relativamente nuevo en la

historia contemporánea. Esta calidad es el resultado de la evolución de los medios de producción de una

nación a través del tiempo.

La primera etapa de este proceso es la separación que se dio del trabajo industrial y comercial con

respecto al trabajo agrícola, lo que produjo la separación entre el campo y la ciudad. El desarrollo

posterior de dichos medios de producción acarreo a su vez la separación del trabajo comercial del

industrial.312 Esta separación mas o menos que es casi homogénea en los Estados contemporáneos, va

creando nuevas ramas o industrias, el turismo –como actividad económica- se deriva de esta última etapa

del desarrollo de las fuerzas productivas.

Así pues el turismo a pesar de poseer dimensiones antropológicas, sociales, geográficas, etc.; es su

carácter de actividad económica el que nos interesa retomar para efectos del presente estudio. Este

carácter se desprende desde el momento en que resulta –el turismo- un servicio pagado y absorbe una

parte de la renta, pudiendo caracterizarlo por tal motivo por tres elementos:

El pago de un servicio, es decir la compra de algo, o sea, la satisfacción de un precio.

El gasto de una parte de la renta disponible.

El turismo es forzosamente, entonces, un hecho económico.

Pero para apreciar la magnitud de la actividad turística económica, no solamente se debe analizar

partiendo del sujeto (turista) que realiza la acción de desplazarse y obtener un servicio; sino que también

312 ENGELS, Federico “La Ideología Alemana” 1979 Bogotá, Colombia. Pág. 13

implica la contrapartida que constituye la oferta turística, es decir los bienes turísticos ofrecidos y las

grandes inversiones que se realizan para la satisfacción de las necesidades del turista.

A razón de lo anterior, brindaremos un concepto del turismo utilizando un criterio economicista: “Acto

que supone desplazamiento momentáneo, con realización de gasto de renta, cuyo objetivo principal es

conseguir satisfacción y servicios, que se ofrecen a través de una actividad productiva, generada

mediante previa inversión.”313

Esta definición, con respecto a la oferta turística, solo toma en cuenta los recursos turísticos que han

supuesto un hecho económico para su incorporación al conjunto de valores ofrecidos al viajero.

3.- Aspectos del Turismo

Desde este punto de vista, el turismo posee 3 aspectos:314

3.1. Como corriente de viajeros

Constituida por las personas que lo practican –el turismo-, y quienes se desplazan de uno a otro sitio con

diversas finalidades ajenas al lucro.

3.2. Como Actividad Económica.

Turismo no solamente son los viajantes, sino que implica la organización de los medios conducentes a

facilitar dichos viajes, esta organización es a nivel nacional, y es lo que se llama turismo receptivo. Cada

Estado debe poseer una organización que le permita recibir los contingentes de personas, que arriban al

país con ánimo de conocerlo y pasar en él una temporada mas o menos larga.

El turismo puede ser calificado como una industria tanto por sus medios como por sus fines. Por sus

medios, porque utiliza los tres grandes factores de la producción (naturaleza, capital y trabajo), y por sus

fines porque aporta un empleo a muchos habitantes, así como aporta al Estado recursos fiscales e ingresos

exteriores que desempeñan un papel predominante en la Balanza de Pagos.

313 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 34 314 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 14

Como cualquier otra industria, el turismo aumenta el valor de los bienes que transforma o traslada. La

caracterización de industria al turismo, puede ser reforzada a partir de los siguientes elementos:

Requiere el empleo de grandes capitales.

Facilita trabajo a un sector importante de la población.

Se viene produciendo en ella el fenómeno de la Especialización.

Esta industria se integra con otras industrias activas.

Produce notables beneficios económicos al país.

Es de especial importancia detenerse en 2 característica, la especialización y la integración. La primera

apunta al hecho de que dentro de la propia industria turística y sus manifestaciones particulares (hoteles,

restaurantes, etc.), se ha llevado a cabo un proceso por medio del cual, dichos servicios se han dirigido a

un mercado determinado de turistas, ya sea, haciendo distinción de la capacidad económica, como del tipo

de turismo que se desea promover. La integración por su parte, se refiere al hecho de que el turismo se

compatibiliza con otras industrias y servicios, a fin de mejorar el servicio y accesos que se le brinda al

turista, ejemplo claro de esto, son las compañías de transporte interno (ferrocarriles, taxis, etc.) que van

modificando su propia operación en beneficio del turismo.

3.3. Como Mercado

El Turismo constituye desde el punto de vista económico un mercado, poseyendo los elementos

fundamentales de dicha figura: una oferta y una demanda.

La demanda esta constituida por el turista, quién es consumidor tanto de bienes materiales (gastos y

compras de bienes durante el viaje), y principalmente de bienes inmateriales (cultura, arte, descanso,

bellezas naturales, etc.).

La oferta la constituye el conjunto de bienes explotados con la finalidad de satisfacer las necesidades

turísticas, así como los diversos servicios que atienden a los viajeros.

4.- Tipos de Actividad Económica Turística

Para analizar el impacto del Turismo en la economía nacional, es necesario aproximarnos al turismo en su

carácter de actividad económica, lo que iniciamos en el acápite anterior. 315

315 Con respecto al papel del turismo dentro de la Economía, existe disparidad entre autores. Por ejemplo DE ARRILLAGA, al realizar la aproximación objeto de este epígrafe, lo clasifica como “Industria”. Para el presente trabajo, hemos considerado mas

Un valor fundamental del turismo es que tiene un papel animador, es decir, es una industria madre; no se

presenta como un factor aislado de prosperidad pues repercute sobre todos los sectores de la actividad

económica, multiplicando los hechos generadores de impuestos, producción, consumo, circulación, y

enriquecimiento.316

Debido a lo anterior, podemos dividir la industria turística en dos ámbitos: las industrias turísticas directas

y las indirectas.

La clasificación puede realizarse desde distintos puntos de vista y partiendo de diversidad de criterios. A

continuación señalaremos las que consideramos poseen mayor importancia para ilustrar el presente

estudios y que pueden verse constituidas de la siguiente manera:317

Según a Quienes Vaya Dirigido

Actividades Turísticas Directas. Son dirigidas al turista.

o Los lugares de alojamiento y alimentación: hoteles, pensiones, albergues, internados, sanatorios,

balnearios, cuartos y pisos de alquiler; restaurantes y casas de comidas.

o Las empresas de Transporte interesadas especialmente en el transporte turístico, y las agencias de

viaje.

o Las industrias especiales de artículos de viaje, de aprovisionamiento de turistas: comercios de

recuerdos, bisutería, artículos religiosos en lugares de peregrinación, etc.

o Los lugares de recreo y diversión en puntos turísticos: teatros, cinemas, pastelerías y casetas de

baño, etc.

o Las profesiones especiales del tráfico turístico: guías de montaña, cicerones, profesores de

deporte, etc.

Actividades Turísticas Indirectas. Dirigida a otros sectores económicos, que en su proceso

productivo y comercial repercutirán de alguna manera sobre el turista. 318

o Las empresas de transporte que no deben su existencia exclusivamente al turismo, y las empresas

que tienen contacto con estas mismas: empresas de transporte de mercancías.

correcto la aproximación de “Actividad Económica”, caracterización que abraza FIGUEROLA, y que se explica en la presente obra en el acápite “Naturaleza del Turismo” Pág. 174 316 Ver “Efecto Multiplicador del Turismo” Pág. 220 317 PLAZA PRIETO, “El Turismo y la Balanza de Pagos” Secretaría General del Ministerio de Información y Turismo. 1955 Madrid, España Pág. 12 y 13 citado por DE ARRILLAGA Op. Cit. Pág. 55 318 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 14 en el mismo sentido FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 88

o Determinadas escuelas, hospitales, clínicas y otras instalaciones como museos, etc.

o Los centros de tráfico de noticias: correos, telégrafos, teléfonos, etc.

o Ciertas profesiones liberales, como médicos, abogados, etc.

o Determinadas empresas industriales y agrícolas que presentan cierta relación con el tráfico

turístico.

A esta clasificación FIGUEROLA, le incluye una categoría más.

Actividades Mixtas. Que define, como la que esta dirigida al turista y a otros consumidores de

demanda final.

Por su Valor Turístico.

Básicas. Indispensables para la existencia de la actividad turística.

Complementarias. Necesarias para complementar la estancia o vacación, pero no son imprescindibles.

Accesorias. Su existencia no afecta las necesidades del turista, salvo que sea para la satisfacción de un

capricho.

Por la Actividad Turística generada o finalidad.

De alojamiento: hotelería, apartamentos, villas, etc.

De alimentación y restauración: comedores de hoteles, restaurantes, bares, tabernas, etc.

De recreación: espectáculos, práctica deportiva, sala de fiestas, etc.

De comunicación: teléfono, Internet, correo, etc.

De trámites económicos: bancos, oficinas de cambio de moneda, seguros, etc.

De compra de artículos: kioscos de periódicos, almacenes comerciales, recuerdos y souvenir.

De sanidad: servicios médicos, farmacias, etc.

Por el sujeto que ejecuta la actividad productiva.

De la Iniciativa Privada: toda aquella que gire en una actividad económica y que preste un servicio a

cambio de un precio justo.

Del Estado: su finalidad es la investigación, planificación, ordenación y promoción, acción de

vigilancia y policía.

5.- Turismo como fuente de divisas

El movimiento de grupos de individuos de un país hacia otro constituye un hecho económico de profunda

importancia en la económica actual. Esto conlleva un traslado de valores económicos de un país a otro.

Esta constituye una situación económica relativamente nueva en la economía de los países, sobre todo en

la actualidad, donde las economías nacionales se encuentran cada vez más interrelacionadas.

Equivale, se podría decir, a un comercio exterior de mercancías en el que el país receptor de turismo se

constituye en vendedor, mientras que el país de origen de los turistas pasa a ser comprador. El factor

distintivo cuando se trata del turismo, es que, el país vendedor no ha de hacer gasto o expensa previa de la

creación de la mercancía, viene –el país receptor- a constituirse en algo así como un rentista de un capital

inmóvil, en donde las bellezas y patrimonio natural se convierten en el capital puesto a rédito, por el cual

se recibe dicha renta de parte del turista.319

Se puede decir de manera general, que el turista realiza un pago cuya única contraprestación es el disfrute

de las bellezas naturales del país, incluso cuando es evidente que éste deberá pagarse alojamiento y

alimentación.

El aporte de divisas extranjeras (o repatriación de moneda nacional) que realizan los turistas, puede y debe

estimarse como ingreso de renta sin contrapartida en la balanza de pagos de la nación receptora.320

Muchos estudiosos señalan al turismo como una fuente de exportación invisible, ya que el turista a cambio

de su dinero, solo se lleva a su país una serie de recuerdos y mejor aún, una serie de artículos típicos cuyo

valor es escaso. También se le clasifica como una exportación al interior, un nombre algo inexacto, pero

que refleja este fenómeno de dar a cambio de divisas bienes que no abandonan el país.

Las ventajas del turismo como generador de divisas tenemos:321

El comprador (turista) paga en el acto, con lo que se evita el riesgo del pago aplazado que es normal en

las exportaciones de mercancías.

La mercancía vendida no sale del territorio nacional, ni se gasta ni consume por el turista, de tal forma

permanece inalterable e inalcanzable. 319 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 59 Sig. 320 Ver “Aporte a la Balanza de Pagos” Pág. 209 321 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 193

La exportación se realiza del modo más simple, sin someterse a permisos especiales ni trámites

aduaneros y sin pagar derechos de exportación u otros gravámenes comunes a la exportación de

mercancías.

Se estima que el turista consumirá productos o servicios de bajo coste de producción y altos valores

agregados.

El papel del turismo como generador de divisas es relativamente reciente. Es hasta luego de la Primera

Guerra Mundial, que la atracción de divisas cobra importancia en el sistema económico exterior. Esto se

debió al colapso monetario internacional que generó las posguerra y los tipos de cambios monetarios

inestables a nivel internacional fruto del costo del conflicto bélico. Tras finalizar la Segunda Guerra

Mundial, es que el turismo ya se manifiesta como u mecanismo de equilibrio sobre todo para países

receptores. Esto es lógico tomando en cuenta que el flujo turístico típicamente procede de los países de

mayor riqueza cuyas Balanzas Comerciales se encuentran saneadas; y que los países receptores

generalmente presentan rentas “per capita” menores y Balanzas Comerciales deficitarias.

6.- Inconvenientes del Turismo

Así como existe una importante tendencia teórica que señala la viabilidad de la actividad turística como

generadora de desarrollo económico, existen posturas que señalan lo contrario. A continuación,

ilustraremos los argumentos mas comunes con que se desacredita al turismo.

Los defensores de estas posturas, sostienen que los beneficios que se le atribuye a la actividad turística son

nulos y en el mejor de los casos muy relativos; dando los siguientes razonamientos:322

Por muchos beneficios que pueda procurar el turismo, no constituye un ingreso que permita confiar

constantemente en él, pues depende profundamente de factores muy sensibles y exógenos como lo son

la situación política, climática, etc., y cualquier alteración negativa en dichos factores provoca una seria

alteración en el tráfico de turistas.

Que aunque al turismo se le considere una “exportación invisible”, esta como cualquier otra posee una

contraprestación, las cuales deben tenerse presente.323

A pesar de que el turismo es una actividad poco segura, se distraen importantes capitales de trabajo de

otras actividades que son necesarias para la nación.

322 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 88 323 Ver “Turismo como fuente de Divisas” Pág. 190

Estos argumentos, pueden ser discutidos e incluso rebatidos por aquellos que atribuyen al turismo una

elemental importancia económica; quienes señalan:

Aunque en el turismo por su naturaleza pueden influir factores exógenos que tiendan a su fragilidad y

discontinuidad, no es una característica exclusiva del turismo.

Efectivamente las “exportaciones invisibles” pueden aportar algún obstáculo pasajero, pero su

beneficio es continúo. Con respecto a las contrapartidas, ciertamente existen, pro no son de tal entidad

como para crear dudas sobre la utilidad de ciertas exportaciones, que de otra forma sería imposible o

serían posibles en condiciones sumamente gravosas.

Algunos críticos del turismo, también señalan que éste provoca caos en el mercado interno de productos,

pues al aumentar el número de venta de artículos elaborados a los extranjeros, y al elevar éstos el consumo

de alimentos, se produce un encarecimiento de la vida.

Esta es una afirmación bastante impresionista de la realidad, pues para producir una alteración de esta

magnitud, la afluencia de turistas tendría que equivaler a un alto porcentaje de la población de un país, y

además de ello ser continuada, es decir, que se concentren gran cantidad de turistas por largos periodos de

tiempo. Inversamente, el aumento en la compra de bienes elaborados y de consumo, benefician

directamente a las empresas productoras de éstos, y en realidad no producen alzas o encarecimiento.

Sección III.- INDICADORES DEL TURISMO

1.- Marco Macroeconómico del Turismo

El turismo como actividad económica, se ve influenciada por un conjunto de magnitudes que conforman

el presente marco.

Estas magnitudes modifican –en teoría- decisivamente el comportamiento de las corrientes turísticas, cuyo

comportamiento influye en los grandes componentes de la economía nacional, ya que el turismo como

actividad económica es parte de las industrias de un país y mantiene una importante interrelación con

éstas.

Analizaremos estas magnitudes partiendo de los componentes de toda actividad económica: la oferta y la

demanda.

Demanda Turística.

o Demanda Extranjera hacia el Interior.

o Demanda Interior hacia el Interior.

o Demanda Nacional hacia el Exterior.

Oferta Turística.324

o Básica (alojamiento, transporte y alimentación)

o Complementarias (recreación, compras y servicios diversos)

Consumo Turístico Global (gasto total en bienes y servicios)

Ingresos de divisas en concepto de turismo.

Pago de divisas por salida de nacionales al extranjero.

Valor añadido Bruto del turismo.

Inversión Global en empresas de servicios turísticos.

Índice General de variación Global de los precios turísticos.

Empleo Turístico.

Estos indicadores del turismo como actividad económica específica, pueden –alguna parte de ellos por lo

menos- ser influenciados por políticas de intensificación y desarrollo del turismo.

Dentro las políticas o variables económicas que afectan dichos indicadores tenemos:

La inversión turística (capacidad, diversificación y cantidad de servicios y alojamientos)

Presupuesto publicitario (montante y distribución)

Nivel general de precios turísticos

Inversión en infraestructura en general.

Y, las que no poseen esta susceptibilidad encontramos:

Producto Nacional Bruto (PNB)

Tensiones Inflacionistas.

Relación de los tipos de cambio.

324 Se adopta esta clasificación de Oferta Turística para el presente estudio, esto no excluye que la clasificación se realice desde otros puntos de vista. Para tal efecto se recomienda leer el inciso “Causas del Turismo”

Sobre la influencia específica sobre cada indicador, examinaremos más profundamente dicho efecto sobre

las mas importantes.

1.1. Sobre la Demanda Turística.

1.1.1 Extranjera

No se ve afectada por las medidas nacionales directas, lo que no implica que pueda ser alentada por la

intensificación de la inversión turística y la creación de estímulos favorables.

1.1.2 Interna

Puede ser afectada directamente por las variables ya expuestas.

1.1.3 Nacional hacia el Exterior

Será afectada por las variables del segundo grupo, sobre todo por la influencia que tendrán en el aumento

del poder adquisitivo del individuo, que es el factor determinante en la posibilidad de los nacionales de

hacer turismo hacia el extranjero.

1.2. Sobre la Oferta Turística.

Esta estará influenciada por las variables macroeconómicas señaladas en ambos grupos, pues directamente

se mejorará la cantidad y calidad de los servicios turísticos por medio de la inversión, publicidad, nivel de

precios, etc.; e indirectamente, el mejoramiento de la economía nacional en general apuntará a la inversión

extranjera, que a su vez contribuirá positivamente en la mejoría cuantitativa y cualitativa que es tan

necesaria.

1.2.1 Consumo Turístico Global.

Esta relacionada directamente con la demanda global, y las variables de influencia serán las mismas que la

última.

1.2.2 Ingresos de Divisas en Concepto de Turismo.

Esta dependerá de la variación de la demanda extranjera, la relación de los tipos de cambios y los índices

interiores de precios.

1.2.3 Pagos de divisas o gastos en el Extranjero.

La principal variación que afectará este indicador, corresponde es el crecimiento del Producto Interno

Bruto, así como los índices nacionales de precio y del coste de la vida en el exterior. También influye el

volumen de ahorro y los tipos de cambio.

1.2.4 Valor Añadido Bruto del Turismo.

Depende de los costos de explotación, y de la tasa de actividad de las empresas turísticas.

A continuación haremos un análisis mas próximo sobre los indicadores mas importantes que componen el

esquema arriba expuesto.

2.- Demanda Turística

Los factores que influyen en la demanda turística son muchos, pero retomando el enfoque economicista,

señalamos como los más fundamentales:

Los precios de los servicios y bienes inmateriales turísticos.

Los precios de otros bienes complementarios, sustitutivos e independientes.

La renta de los individuos.

Estos factores tienen una incidencia más o menos predecible cuando la demanda es normal, es decir,

cuando cumple las condiciones que caracterizan generalmente a toda demanda de bienes y servicios. A

continuación postulamos su comportamiento.

2.1.1 Los Precios de los Servicios Básicos, y de Servicios Sustitutivos325 y Complementarios.

Con respecto a los servicios básicos, la demanda aumentará al decrecer éstos. Así mismo, el aumento de la

demanda se dará cuando aumentan los precios de los servicios sustitutivos, y disminuyan los precios de

los servicios y bienes complementarios.

El efecto de los precios sobre la demanda, igualmente variará según el estrato social que ejerza el turismo,

determinándose en cada caso por la elasticidad del consumo turístico con respecto a los precios.

Para la clase media y marginal, la elasticidad del consumo con respecto a los precios es mayor que uno, o

sea, es elástica. Esto implica que un aumento en los precios disminuirá el poder adquisitivo de la escasa 325 Ver Efecto de Sustitución en “Oferta Turística” Pág. 194

renta de que disponen, por lo que la demanda decrecerá. Al contrario, la reducción de los precios

estimulará el deseo de viajar.

Para los estratos económicos superiores; la elasticidad de la demanda del consumo con respecto a los

precios en menor a uno, por lo que la demanda es rígida; es decir que tanto el aumento como la

disminución en los precios no influirá en gran medida en el consumo de este estrato. No se inquietan ni

por las alzas ni por los descensos muy profundos, igualmente seguirán haciendo turismo; y si bajan

tampoco sentirán un impacto por dicho acontecimiento.

2.1.2 La Renta de los Individuos.

En términos generales podemos decir que la demanda turística aumentará cuando exista un aumento en la

Renta. Este comportamiento tendrá evidentemente matices. Recalcamos, que para que se realice turismo,

se debe haber alcanzado un nivel de renta capaz de cubrir las primeras necesidades del sujeto.

La variación de la Renta tendrá un efecto distinto según el estrato económico del que se trate. Así los

individuos pertenecientes a la clase media, serán mas sensibles ante la variación en la renta, pues el

turismo para este estrato constituye un bien de lujo, es decir que tiene una elasticidad mayor que uno, por

lo que el consumo de bienes turísticos aumentará con si la renta lo hace, y disminuirá al decrecer ésta.

Al contrario, las clases adineradas no padecen estos inconvenientes, pues siempre disponen de las

suficientes disponibilidades para hace turismo, despreocupándose de las variaciones en la renta. La

demanda tiene una elasticidad menor a uno, es decir es una demanda rígida; lo que implica que ante el

aumento de la renta, la demanda de bienes turístico no variará mucho, pues dicha renta se destinará a

bienes de mayor lujo que al turismo, que en última instancia es considerado un bien de primera necesidad.

3.- Oferta Turística

Podemos definir como oferta turística de la siguiente manera: “el conjunto de establecimientos, bienes y

servicios de carácter residencial, alimenticio, artístico, cultural, social y de otro tipo, capaz de captar y

asentar en una determinada zona y en un periodo de tiempo dado, una población que procede del

exterior”326

326 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 85

La clasificación que se hace de los componentes de la demanda resulta sumamente útil, sobre todo para

estudiar las relaciones que puedan existir entre uno y otros elementos (básicos y complementarios). En

principio podemos afirmar que el segundo sin el primero no existiría, pues el turista no sacrificaría su

nivel de seguridad y confort (que significa el consumo básico) por la simple satisfacción de realizar

turismo. Se debe garantizar medios de alojamiento, alimentación y seguridad semejantes a los que el

sujeto habitualmente posee en su lugar de residencia.

Los elementos de la oferta turística pueden poseer diversos grados de interrelación, según su tipo y las

características de las corrientes turísticas dentro de un país. Así ésta puede ser graduada y clasificada en

cuatro niveles:

Absolutamente Independiente: el disfrute y satisfacciones turísticas pueden ser disfrutadas de manera

independiente. Por ejemplo, cuando convergen en un destino turístico dos grupos de individuos que

han acudido a dicho destino por motivaciones distintas; convivirán y disfrutaran de la modalidad

turística de su complacencia pero no habrá relación entre ellos.

Relación Directa entre unos y otros: se expresa sobre todo en los elementos del consumo básico,

cuya existencia determina la existencia del consumo complementario.

Relación indirecta: es cuando no existe en principio relación física entre el consumo de un tipo de

bienes y otros; pero si hay una conexión lógica. Por ejemplo la existencia de hoteles, restaurantes y

medios de transporte no sería posible sin la preparación de una disposición infraestructural necesaria

(situación sanitaria y de higiene, depuración de aguas, medio ambiente, etc.)

Relación Complementaria: pues el turista necesitará del consumo de bienes complementarios

(hostelería, servicios recreativos, excursionismo, deporte) en los momentos en que no consuma los

bienes turísticos básicos que han sido la causa principal de su desplazamiento.

Una relación que no es tan común como las anteriores, pero que se hace imprescindible abordar, es el

Efecto sustitutivo entre los factores del consumo Turístico.

Efecto Sustitutivo: es cuando los factores del consumo son alterados por factores subjetivos. Lo

elementos no económicas, de manera sensible, variarán la inclinación del sujeto de realizar turismo.

Puede tratarse de factores políticos o sociales, que desvían hacia otras preferencias al turista,

preferencias que ocupan un lugar inferior en la voluntad del individuo; pero que dichas circunstancias

terminan por elevar su categoría.

4.- Balanza Turística

En ella se muestra el movimiento de divisas. Este indicador toma como referencia en primer lugar, las

cantidades invertidas por los nacionales en sus viajes al extranjero; y en segundo, las gastadas por los

extranjeros que visitan nuestro país. De la relación de ambas se puede saber cual es estado de la balanza

turística, es decir, si tiene una situación activa o pasiva.

Estos elementos se resumen en: Ingresos por Turismo y Salida. Ambos elementos necesitan algunas

precisiones para su comprensión.

4.1. Ingresos por Turismo

Se refiere a los ingresos obtenidos a partir de las visitas que realizan los turistas a un país, en un periodo

determinado, generalmente de un año. Constituye el Activo dentro de la Balanza turística.

Con respecto a los ingresos, lo complejo radica en realizar un cálculo más o menos acertado de su cuantía,

pues por su propia naturaleza –del turismo- dicho cálculo se hace difícil.

Un método muy común de obtener dicha cifra, es a través de las divisas que ingresan en los organismos

oficiales de control de moneda. Existen situaciones que hacen que este medio no sea totalmente eficiente,

pues el gasto realizado por los turistas, siempre es superior a la cifra obtenida por dicho método. Nos

referimos a razones como por ejemplo, el hecho de que los turistas cambien sus divisas en el “mercado

negro”327; si el turista ya trae moneda nacional; si el país no tiene establecido debidamente este control;

etc.

Sobre la eficiencia de este método, señala LICKORISH: “la exactitud de las indicaciones relativas a los

gastos reales de los turistas, fundadas en el control de cambios depende, en primer lugar, de la eficacia

del control; en segundo lugar, de las costumbres de los turistas, y, en tercero, de la forma en que esté

organizada la industria turística en el país interesado.”328

327 Si a las situaciones planteadas, sumamos que en nuestro país por ejemplo el cambio de divisas no solo se realiza en el “mercado negro”; sino que en la mayoría de comercios (relacionados o no con el turismo) se puede pagar en dólares, que es la moneda de cambio universal, le agregamos mayor imprecisión a este método. 328 LICKORISH, “Le tourisme et la Balance internationale des paiements” Pág. 6 citado por DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 62

En última instancia, aunque este método no nos proporciones una cuantía exacta del gasto de los turistas,

si tiene el valor de registrar las repercusiones del turismo sobre las reservas de un país en moneda

extranjera.

En la búsqueda de un medio mas exacto de calculo han surgido varias opciones agregadas; algunos países

han adoptado un método por el cual, al gasto calculado a través de las divisas captadas por las casas de

monedas, añaden una cantidad que represente los gastos que escapan de los controles de cambios, y así

redondean un gasto que se supone es mas exacto.

El detalle de este sistema está en el cálculo del gasto no controlado, que se debe realizar por medio de

encuestas y sondeos. Lo primero a realizar, es una discriminación entre turista y simple excursionista

(menos de 24 horas), debido a que los últimos generalmente realizas gastos reducidos e incluso nulos en el

país receptor.

Una vez realizada la distinción; se puede llegar a establecer el gasto de un turista tanto de manera directa

como indirecta. La primera se refiere a la tasación del gasto por medio de encuestas y sondeos; la segunda

determina el monto total de gastos multiplicando el número de noches por un gasto medio diario.

La diversidad de medios se debe a la homogeneidad de las corrientes turísticas, la diversidad y

complejidad de transacciones que realiza un turista, y a la libertad que posee un turista en particular de

gastar.

La finalidad es realizar una catalogación más o menos exacta del flujo turístico, a través de encuestas y

sondeos que deben realizarse en diversas épocas y entre diferentes categorías de turistas. La catalogación

debe obedecer a las tendencias peculiares en gastos y el volumen de inversiones que realizan; esto

dependerá de muchos factores como profesión, la nacionalidad, la lejanía del país de origen, el tiempo de

permanencia, etc.

En la práctica, la base de la catalogación se hace a partir de la repartición de turistas en diversas clases de

alojamientos. A partir de ahí, se estudia cual es el gasto que corresponde a alojamiento y comida, y

después qué porción representan estos gastos en el total de los efectuados por cada turista. Este sistema

entonces, parte de la premisa de que el porcentaje de los gastos de alojamiento es fijo con respecto a las

demás inversiones; esto acarrea problemas prácticos, pues en los hechos no necesariamente sucede de esta

forma.

Un tercer método para calcular los ingresos por turismo, tiene como base de cálculo del gasto de los

turistas de acuerdo a las nacionalidades de éstos, pues el gasto diario varía con el nivel de vida del país de

procedencia del individuo. No toma en cuenta las categorías sociales, únicamente la nacionalidad.

Es un método relativamente sencillo, se lleva cuenta de las noches pasados por los turistas de origen

diferentes, y después hacer encuestas y sondeos que den la media de gastos de cada uno de esos grupos.

Es un fenómeno conocido, que un turista que proviene de lejos suelen gastar mas, debido principalmente a

que quién puede pagar los gastos de un largo desplazamiento, cuenta con recursos suficientes que le

permiten un gasto diario mas holgado.

El tiempo de permanencia es una premisa importante para estos cálculos, pues influye considerablemente

en la media diaria de gastos, ya que éstos suelen variar en razón inversa a la duración de la permanencia

en un lugar.

4.2. Salidas por Turismo

Están constituidas por las divisas o monedas nacionales exportadas por los ciudadanos de un país hacia el

extranjero durante sus viajes. Constituyen el pasivo en la Balanza Turística entre las naciones.

La mayoría de los países no se preocupan por establecer los mecanismos que permitan realizar una

apreciación más o menos exacta de la cuantía de estas salidas.

Los países receptores de turismo, y que aspiran que dicha actividad tienda al desarrollo económico social,

deben procurar que la oferta turística sea lo suficientemente capaz de atraer mas divisas de las que los

nacionales invierten en turismo internacional.

La Balanza Turística, podrá tener influencia positiva, negativa o nula dependiendo de la relación entre

Ingresos y Egresos de divisas por turismo, esto varía por país:329

329 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 191

Saldo Positivo: son superiores los ingresos procedentes del turismo recibido que los pagos por turismo

emitido.

Saldo Negativo: los ingresos por turismo recibido son menores que los pagos por turismo emitido.

Saldo Igual a Cero: son los que no tienen turismo hacia y procedente del exterior, o son equivalentes

los ingresos y pagos por el concepto de turismo.

5.- Evaluación de la Actividad Económica de turismo.

Para la evaluación o análisis cuantitativo de la actividad económico de turismo, son necesarios dos

elementos, en primer lugar el establecimiento de instrumentos para su medida; que serán el precedente o

premisas a partir de la cual se debe partir un análisis global que a partir de dichos instrumentos conjugue

correctamente los efectos y factores del turismo como actividad económica.

5.1. Análisis de los Efectos

Los instrumentos, como se ha visto, parten de varios factores; dentro de los cuales destacan por su

importancia los referentes a las cuentas macroeconómicas del Estado, sin menos precio de las magnitudes

propias de la actividad misma (oferta, demanda, etc.).

Ahora bien, el obtener información y datos propios de cada efecto no debe conducir a realizar un análisis

fraccionado, pues lo que separadamente parece siempre positivo puede tener concreciones en otros

enfoques de signo negativo; y solamente un tratamiento a profundidad y abarcando el espectro completo

de su proyección, puede explicar íntegramente cual es la aportación por medio de un número mínimo de

datos o por el contrario coste de mantener una política de expansión del sector.330

Entonces lo que se debe buscar es un balance efectivo, que debe partir de un análisis conjunto. No basta

entonces ilustrar los efectos de la actividad de turismo a lo largo del tiempo, sino que se necesita

determinar con cierta exactitud para un año determinado, cual ha sido la rentabilidad o perdida producidas

por el turismo; lo cual podrá apreciarse realizando cuadros globales que expresen con aproximación y

realismo dichos objetivos.

330 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 277

Es necesario para tal objetivo, crear las metodologías capaces de adaptar al turismo aquellos sistemas

contables contrastados con la realidad y científicos. Estos sistemas varían según el autor que los ha

sugerido. FIGUEROLA señala como los mas viables los siguientes:

Tablas Input-Output de la economía turística

La Balanza de Pagos Turística.

El cuadro valorativo del patrimonio turístico.

Los “ratios” ingresos turísticos-partidas de balanza de pagos.

El turismo comprende un sinnúmero de ramas productivas, lo que hace difícil la delimitación estricta de

su carácter turístico, así como la valoración de sus resultados, por los muchos efectos e implicaciones

indirectas que conlleva. Esto plantea un problema genético, ya que se hace difícil mostrar conjuntamente

la estructura económica de la actividad, su importancia objetiva y sus influencias indirectas.

La valoración conjunta no sería necesaria si el turismo consistiese solo en la venta y compra de servicios

de hotelería, e incluso no sería muy grande el problema si se añadiese el contenido de la actividad, la

producción de otros servicios como restaurantes y cafeterías a los cuales acuden los turistas. Pero es

innegable que el turismo influye directamente y a su vez es directamente influido por los transportes y la

recreación, e indirectamente por otros sectores que tienen una clara importancia en su crecimiento y

permanencia (construcción, alimentación, las comunicaciones, etc.). Es precisamente esta

interdependencia que existe entre el turismo y otras ramas productivas lo que hace necesario, el

establecimiento de un método adecuado y objetivo para su evaluación, y se apunta a las Tablas Input-

Output como la solución más satisfactoria al respecto.

El turismo al ser una actividad heterogénea y que se relaciona de manera profunda y compleja con otras

ramas de la producción; es necesario valorar correctamente dichas relaciones y magnitudes: producción,

consumo, renta o valor agregado y también el montante de importaciones que genera.331 Es por esta

interdependencia funcional del turismo, que se propone la creación de tablas que reflejen de alguna forma

todas las interrelaciones sectoriales.

331 IBIDEM, Pág. 280

Sección IV.- EFECTOS DEL TURISMO COMO POLÍTICA ECONÓMICA PARA EL DESARROLLO

Lo efectos del turismo son varios y de distintas naturalezas. Evidentemente, será lo primordial para este

estudio, el ilustrar sobre todo los que se relacionan con la economía nacional.

Para la apreciación de esta influencia, es necesario que partamos de principios que determinan dicho

impacto. Estos son:332

Ámbito: el impacto que puede tener a nivel local, nacional e incluso regional. El turismo incide

distintamente según el ámbito. Por ejemplo, la consecución de divisas tiene una importancia vital a

nivel regional, no así a nivel local.

Naturaleza: pues se puede analizar el turismo interior, turismo hacia el exterior o turismo extranjero

recibido. Igualmente el turismo dependiendo de su denominación tendrá impactos variados. Si

retomamos el ejemplo de la captación de divisas, se aprecia que es el turismo extranjero el que aporta

directamente a este indicador, al contrario del interno cuyo aporte a este fin es básicamente nulo.

Temporalidad: tiene que ver con el momento o época del año en el que uno u otro efecto tenga mayor

importancia o interés.

1.- Crecimiento Local

El crecimiento sectorial, es aquel originado a partir de la afluencia permanente de turistas aun lugar

determinado, que genera una nueva demanda y que produce forzosamente el surgimiento de instalaciones

y otros recursos, así como la adecuación de otros. Se podrá definir de la siguiente forma: “el crecimiento

equilibrado y racional de los sectores productivos, motivado por la demanda de bienes y servicios para el

consumo directo e inmediato de los turistas”. 333 El crecimiento entonces, esta íntimamente ligado a la

demanda de bienes y servicios finales que se ponen a disposición de los turistas.

El desarrollo sectorial, puede apreciarse por medio de la cuantificación de dos magnitudes:

El volumen de productos adquiridos por la demanda turística.

El valor añadido bruto (VAB) generado directamente en el sector, expresamente de la parte no

proporciona que supone el consumo de los turistas.

332 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 181 333 IBIDEM. Pág. 184

Esta cuantificación es posible por medio de la comparación histórica de dos momentos, tanto de la

evolución de las unidades económicas descritas, como de las unidades físicas incorporadas (hoteles,

restaurantes, transporte, etc.).

La mayor o menor repercusión de este desarrollo en cada rama de la Actividad Turística, se podrá

observar alineando cada sector por valores, según la cuantía del consumo turístico y del VAB.

2.- Desarrollo Regional

Se refiere al desarrollo que puede generar en una región geográfica (país, departamento, municipio, núcleo

poblacional, etc.) por medio de la implementación de la actividad turística. Este recurso ha demostrado ser

eficaz (siempre que se aplique de manera adecuada) para llegar a un desarrollo equilibrado.

Para la consecución de este desarrollo solo son necesarios dos elementos:

La existencia de valores geoturísticos, los cuales de manera directa y autónoma atraen a la demanda

turística hacia la zona deprimida. Este constituye solo el factor inicial de la expansión. Es esencial

contar con condiciones previas como: infraestructura básica, población ociosa, facilitación de parte de

las autoridades de aspectos influyentes de carácter social y psicológico.

El interés que debe de poner por un lado, las autoridades locales o nacionales en la concesión de

recursos publicitarios y financiero para la llegada de turismo; y por el otro, la empresa privada en la

inversión en estas regiones desaprovechadas.

La economía puede mejorarse en varios aspectos que influirán en el nivel social y de vida de la población

a través de muchos efectos:

Incremento en la renta disponible por habitante.

Alza del nivel cultural y profesional de la población.

Expansión del sector de la construcción de todos los relacionados.

Industrialización básica de la economía de la región.

Modificación positiva de la estructura económica y social.

Trasvase de mano de obra empleada de los sectores primarios al terciario.

Supresión de las corrientes migratorias hacia el exterior.

Atracción de mano de obra desempleada de municipios.

Con la multiplicación de las actividades turísticas se crean puestos de trabajo tanto en sus contenidos

directos, como indirectos. Este fenómeno se presenta sobre todo en la etapa inicial de expansión, que se

caracteriza por la necesidad de personal capacitado.

También acrecentará el desarrollo intersectorial, pues se origina un efecto multiplicador sobre las

diferentes ramas de la producción del área de influencia. Igualmente la actividad turística apunta al

incremento de las recaudaciones fiscales.

Estos son solo algunos de los beneficios que presenta el turismo. Pero no se debe pensar que el turismo se

desarrollo por antonomasia, el Estado debe jugar un papel extremadamente beligerante para tal objetivo;

así debe de promover:

Acciones promotoras de la demanda turística (propaganda).

Acciones reguladoras y control de la oferta turística. (control administrativo)

Intensificación de las ayudas a los entes de fomento.

Mejoramiento de la infraestructura complementaria.

Incremento de las inversiones reales si se hace necesarias.

Promoción de nuevas modalidades turísticas.

Para este estudio, son de especial mención las siguientes, que como se observa constituyen verdaderas

columnas vertebrales en la actividad turística para el desarrollo:

Creación de las líneas de crédito más acertadas para el desarrollo.

Especial tratamiento fiscal para estimular las inversiones.

3.- Aporte a la Inversión

Las inversiones o formación interior bruta de capital en un país, son afectadas por la actividad turística,

aunque esta influencia se realiza de manera indirecta, es decir a través de otros sectores que son los que

materializan la creación de capital fijo. Por ejemplo en la construcción de hoteles, es esta rama productiva

la que desarrolla los centros de atracción por incorporación a través del tiempo de nuevos edificios.

Igualmente, este aporte debe ponerse en perspectiva para no incurrir en falsos juicios; por ejemplo, si la

construcción de hoteles e instalaciones turísticas se pondera con la construcción de edificios totales a nivel

nacional, el aporte del turismo será una mínima parte, lo que no debe entenderse como menosprecio a su

importancia.

Hay dos elementos fundamentales que inciden en la inversión en cualquier sector económico (el turismo

no es la excepción), como son la política fiscal del Estado, así como las expectativas de gran rentabilidad.

Si existe una suavidad fiscal y elevadas tasas de rendimiento, la propensión a la inversión será más sólida.

La influencia de la actividad turística respecto a la inversión global, puede no ser considerado un factor

influyente, pero cobra mayor importancia si se analiza desde el punto de vista local, del centro de

atracción turística. Esta importancia, también se manifiesta en la redistribución de rentas que se realiza a

través de las inversiones turísticas a nivel local.

Finalmente, la inversión por turismo amplía su efecto si se toma en cuenta que éstas colateralmente

necesitarán otras, que a veces pueden llegar a superar a aquéllas en razón de las interrelaciones que se

producen.

3.1. Clasificación

Las inversiones pueden ser clasificadas para ilustrar mejor el estudio, en:334

Inversiones en construcción para alojamientos (hoteles, apartamentos, etc.)

Inversiones en construcciones para servicios complementarios. (alimentación, recreación, deportes.)

Inversiones en obras públicas. (infraestructura sanitaria, viarias, comunicación, abastecimiento de agua,

etc.)

Inversiones en medios de transporte (aeronaves, barcos, automóviles, aeropuertos, puertos, etc.)

Inversiones en promoción (campañas de publicidad, campañas de creación de imagen, etc.)

4.- Aportación a la Recaudaciones Fiscales

Antes de entrar en materia, se debe aclarar que los ingresos que el Estado recibe fruto de la Actividad

Turística, contrario a lo que se pueda creer, solamente lo constituyen los ingresos que entran a la hacienda

pública por disposiciones fiscales.

334 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 208

El turismo incrementa las recaudaciones tributarias debido sobre todo a dos situaciones: primero, por el

aumento de los servicios y actividades laterales que promueve; y segundo, por el pago que por diversas

causas deben realizar los turistas por conceptos de impuestos indirectos, tasas y precios públicos

(combustible, repuestos, etc.) entre otros.

La gravación directa o indirecta repercute sobre los actos económicos o los procesos productivos o de

consumo, en que intervienen directamente las ramas de la actividad turística. Esta repercusión será mayor

o menor según exista un tratamiento especial del turismo como actividad exportadora o del grado de

evasión fiscal.

La nueva fuente de origen de impuestos que se originan de alguna manera en la actividad turística, son las

que se obtienen vía la renta que se origina en el proceso productivo.

4.1. Tipos de Gravámenes a la Actividad Turística

Para su mejor comprensión, se pueden ilustrar los gravámenes que recaen sobre la actividad turística y que

procuran un mayor ingreso fiscal para el Estado:

Imposiciones que gravan los consumos del turista.

Conjunto de impuestos sobre el consumo turístico.

Rentas de aduanas que gravan las importaciones que se realizan para satisfacer necesidades inmediatas

del turista.

Imposiciones que gravan las transacciones y rentas generadas en el proceso productivo del turismo.

Imposición directa

o Renta de las personas físicas.

Contenido directo de las rentas de los trabajadores.

Contenido indirecto de rentas de los trabajadores.

o Renta de las Sociedades.

Contenido directo de rentas de la empresa.

Contenido indirecto de las rentas de la empresa.

Imposición Indirecta:

o Impuestos Ligados a la Producción.

Contenido Directo.

Contenido Indirecto.

o Renta de aduanas originadas por la importación de productos por las empresas, que sirven

directamente servicios a los turistas o por aquellas que por el proceso en cadena indirectamente

están influidos por la actividad turística.

Paralelamente a aquellas situaciones, algunos países han creado un impuesto específico sobre el turismo,

que busca gravar la estancia de los viajeros en hoteles y demás clases de alojamientos.

La discusión sobre la viabilidad de este tipo de impuesto es amplia, pues por un lado se critica que el

impacto restrictivo que puede tener esta gravación en el flujo turístico, señalando que por un gravamen

menor en magnitud no debe poner en peligro el ingreso fiscal proveniente de los impuestos indirectos que

pagan los turistas; pero por el otro lado, los defensores de estas medidas, sostienen que la cantidad que se

grava es tan ínfima que no provoca alteración en el flujo turístico, y que al contrario, el monto total que se

recauda es un capital nada despreciable y que puede servir para el mejoramiento del patrimonio y

servicios turísticos, sobre todo en lo que respecta a la propaganda y sostenimiento de organismos de

gestión turística.

4.2. Efecto Multiplicador Sobre la Recaudación Fiscal

El efecto multiplicador que se explica más detenidamente en otra parte de este trabajo, también se

presenta en la generación de tributos con respecto a la actividad turística.

La materialización del gasto de los turistas, y el efecto multiplicador de su consumo, van originando a lo

largo de la economía transacciones en cadena que genera ingresos fiscales, que pueden llegar a ser muy

elevados. En otras palabras, la disponibilidad económica incrementada por la producción turística, podría

producir que los trabajadores y las empresas mismas consuman bienes y servicios, que a su vez producen

nuevos efectos en cadena generadora de rentas.

Este efecto posee un límite, pues se puede exagerar al afirmar que la implicación del turismo es el motor

autentico de las transacciones últimas en la cadena de consumo.

5.- Aportación a la Ocupación y el Empleo

El turismo aumenta la ocupación por los servicios que dicha actividad requiere y que generan empleos,

empleos que se traducen por medio del salario en poder adquisitivo, y que genera inversión.

El incremento de la capacidad de recepción de un país, deriva en la creación de establecimientos e

instalaciones complementarias, o simplemente en la necesidad de mayor cantidad de empleados por las ya

existentes; de cualquier manera, significará un impacto en la función de la demanda del factor productivo

trabajo.

Hay dos proyecciones para observar la creación de puestos laborales por efectos del turismo:

Directa: Aumento de plazas de alojamiento, apertura de nuevos centros, incremento de los medios de

transporte, etc.

Indirecta: por la necesidad de la expansión de sectores que prestan servicios a la industria turística.

Esta apreciación puede relacionarse comparativamente entre dos periodos de tiempo determinados, lo cual

nos ilustrará el proceso de absorción de mano de obra en dichos periodos, al mismo tiempo que se

cuantifica según los tipos y categorías de los establecimientos o sectores específicos.

La comparación de dos distintos momentos mostrará las cantidades y tendencias que existen, y que son

útiles para reducir el desempleo y mejorar la capacitación del personal que se dispone a esta demanda.

La envergadura de este fenómeno es más profunda de lo que se piensa, pues si a lo anterior añadimos el

conocido efecto multiplicador y en grado más evolucionado también del acelerador, e incluso el

concatenador, la proyección e importancia del turismo para el desarrollo económico y social es inmensa.

6.- Aportación a la Balanza de Pagos

El turismo internacional –como hemos analizado- es uno de los factores que se considera como un

generado masivo de divisas, divisas que tienen un impacto directo en la Balanza de Pagos de un país.

Los países subdesarrollados, en los que con mayor frecuencia se adopta una política de incentivación

fiscal, poseen generalmente una en la Balanza de Pagos deficitaria, lo que constituye una dificultad para

financiar el déficit global. Los ingresos provenientes del turismo (incluso deducido los gastos)

normalmente reducen ese déficit.335

335 Memoria de la Asamblea Hispano-Luso-Americana-Filipina de Turismo, Santiago de Chile, 1970. Pág. 165-167 citado por GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. 44

La Balanza de Pagos es un indicador muy importante de la economía nacional, pues el saldo activo o

pasivo es un criterio determinante de la calidad de una nación turista o turística.

La importancia que toma el turismo a partir de lo anterior, hizo necesario la inclusión dentro de las

cuentas nacionales al sector turismo agrupando en él las actividades que obtienen la mayor parte de sus

ingresos de las ventas o la prestación de servicios a los turistas (hoteles, restaurantes, centros nocturnos,

establecimientos comerciales, etc.). 336

La generación de divisas a partir de la actividad turística, no solo es un aporte directo a la Balanza de

Pagos, sino que también es importante tomando en cuenta la insuficiencia de los ingresos por

exportaciones, el aumento de las necesidades de importaciones, y el crecimiento servicio de la deuda

externa.

Es preciso señalar que los ingresos que tendrán efecto directo en la Balanza de Pagos son las divisas que

por efecto del turismo lleguen al país. Pero esto no debe conducir a falsas apreciaciones, pues el efecto del

turismo puede ser negativo o positivo, esto dependiendo del signo que posea la Balanza Turística.337

Partiendo de la premisa que la Balanza Turística sea positivo, el efecto sobre la economía de las divisas

generadas tiene una vital importancia, pues ayudan a cubrir las importaciones de bienes de equipo o de

otro tipo de bienes imprescindibles. El turismo actúa como una contrapartida a las importaciones que

realiza un país, y aportará a los registros inestables y deficitarios, sobre todo cuando se trata de países que

poseen una Balanza Comercial deficitaria338. Así mismo, la obtención de divisas, apunta al

fortalecimiento económico de las reservas de divisas.339

7.- Aportación al Producto Nacional Bruto

Las variables turísticas tienen un impacto variado y heterogéneo en el ámbito socioeconómico,

produciendo alteraciones en el proceso global de expansión de la economía.

336 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Informe Anual 1972: Progreso Económico y Social en América Latina 1973. Pág. 32 citado por GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 44 337 Ver “Balanza Turística” Pág. 198 338 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 29 339 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 192

El impacto sobre el Producto Nacional Bruto340 (PNB) es difícil de magnificar, dado que se necesita

mucha información para establecer juicios e hipótesis absolutamente correctas. Uno de los inconvenientes

que mas influyen es la delimitación exacta de lo que se considera “Actividad Turística”, pues siempre se

corre el riesgo de incluir actividades que no pertenecen a esta categoría, y dejar por fuera a algunas que si

corresponden.

La influencia del turismo en el PNB, se expresa por la aportación que el turismo hace por medio de su

renta. Es preciso entonces, aproximarnos a este concepto, podemos definir Renta Turística como: “el

conjunto de recursos económicos que se generan en el marco del proceso productivo de todas las

actividades propiamente turísticas, mas aquellas que se originan en los sectores parcialmente turísticos y

en los influidos por éstos, en cuanto que son causados expresamente por el nacimiento y expansión de un

hecho turístico”.341 Esta renta puede ser descompuesta para su mejor comprensión en tres elementos, a

saber:

Recursos que proceden de actividades plenamente turísticas desde el punto de vista económico, que

producen bienes y servicios consumidos en su totalidad por los turistas y de manera circunstancial por

familias.

Recursos que proceden de actividades parcialmente turísticas, que producen bienes y servicios

consumidos tanto por los turistas como por otros sectores de la demanda final, cuyo consumo es ajeno

a la motivación o hecho turístico.

Recursos procedentes de actividades indirectamente influidas por el turismo, pero que no ofrecen de

manera inmediata bienes o servicios al consumo final turístico.

El impacto del turismo sobre el PNB, será aquella parte de dicha cuenta que pueda ser imputable absoluta

e independientemente de otras circunstancias a la actividad turística. Una parte importante del alza de la

tasa de aumento del PNB se debe al auge turístico extranjero, que por medio de su consumo impactará

sensiblemente los sectores productivos de la economía.

340 Entiéndase P.N.B. como “el indicador más amplio de la producción total de bienes y servicios de un país. Es la suma de los valores monetarios de consumo, la inversión, las compras de bienes y servicios por parte del Estado y las exportaciones netas.” (SAMUELSON, Paul A. Y NORDAHAU, William D. “Economía”(1992), México D.F, México Pág. 121) 341 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 112

Esta de más apreciar, que se trata de un porcentaje difícil de conseguir de manera totalmente acertada,

pues –como hemos dicho- se necesitan construir o elaborar las fuentes de información que otorguen

información fiable; así como un método de calculo que permita cuantificar el producto turístico.

Este proceso se ve mas complejo aún, pues también es necesario cuantificar el impacto que tiene en el

PNB, la producción de sectores o ramas económicas que se ven influenciadas de manera parcial y mínima

por el turismo.

La estimación de la Renta Turística, puede llevarse a cabo a través de diversos métodos, y formas, así se

puede calcular:

Estimación Directa: agregación de las distintas rentas parciales y su relación y contraste con el PNB.

Estimación Indirecta: utilizando indicadores estadísticos, encuestas maestrales y consideración del

valor de la riqueza turística.

Agregación de rentas regionales del Turismo: estimación directa de las rentas regionales de turismo y

agregaciones sucesivas.

Valoración a través del consumo turístico.

Estimación de los costes intermedios y deducción por diferencia con el valor del consumo.

Aplicación y uso del modelo Input-Output.

El aporte total de la Renta Turística sobre las Rentas Nacionales, puede ser descompuesto en tres

renglones específicos:

Valor añadido o renta de actividades o ramas productivas meramente turísticas, que serán ponderadas

por medio del coeficiente de consumo turístico en el total de la producción. Hotelería, restaurantes,

transporte, agencias de viajes, etc.

Valor añadido o rentas de actividades o ramas productivas que venden prestaciones o bienes a los

turistas, sin que tengan la consideración de sector turístico en la parte proporcional al consumo final de

la demanda turística. Establecimientos comerciales, bancos, talleres, etc.

Valor añadido o rentas de sectores industriales, agrarios o de servicios generado por la repercusión de

la demanda turística. Construcción, alimentación, infraestructura, etc.

8.- Efecto Sobre las Exportaciones

Hay dos maneras en que el turismo influye en dichos productos, la primera se debe a las compras que los

forasteros realizan de estos artículos; y en segundo lugar, al hecho de que gracias a los viajes se conocen

productos de los que ya no se quiere prescindir pasando a ser objetos de uso normal para el individuo, así

dichos artículos, son solicitados en el propio país del turista lo que provoca la importación a éste. Esta

nueva demanda desde el exterior, solo es posible por el gusto desarrollado a través del flujo de corrientes

turísticas al país productor de dichos bienes.342

Se trata de productos como frutas especialmente sabrosas, el calzado de calidad, etc. Los productos

nacionales pues, son más conocidos y apreciados, dando origen a nuevas necesidades en el turista, que

solo podrán satisfacer en su país, mediante la importación de dichos productos. La propaganda que se

pueda hacer del abanico de bienes producidos en el país receptor juega un papel fundamental en el

estímulo de esta nueva demanda.

Empero, tampoco debe inferirse que el porcentaje de incremento en las exportaciones producidas por el

turismo es inmenso, ya que en realidad solo constituye un pequeño porcentaje de la globalidad de éstas.

Igualmente es necesario señalar, que el consumo del turista aún en el país constituye una exportación de

los productos adquiridos, pues se trata de la adquisición de un producto nacional que se paga en una

unidad de cuenta diferente a las divisas de las zonas.

9.- Aporte a las Importaciones

Generalmente se atribuye a la actividad turística el efecto de aumentar las importaciones de un país en

gran medida, lo que significaría que los ingresos que por un lado genera, por el otro se ven anulados por el

aumento del gasto nacional.

Esto sería correcto, partiendo de dos premisas: que la oferta turística este tan poco desarrollada que se

necesite la importación masiva de insumos y bienes; y que las divisas generadas por la actividad sean

montos excesivamente modestos. Muy difícilmente se puede presentar en los hechos ambas

circunstancias; es más, aún siendo poco el ingreso por turismo este en términos generales siempre

superará el gasto de importación. Ya que el ingreso incluirá el valor añadido de la actividad (salarios,

beneficios de explotación, impuestos, etc.).

El incremento de las importaciones por el turismo no se niega, mas bien tiene una causa lógica tomando

en cuenta que, la incorporación masiva de turistas conllevará una entrada de productos necesarios de más 342 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 87 en el mismo sentido FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 202

allá de las fronteras, con el objeto de re equilibrar una situación estructural en fase de inestabilidad y

escasez.

Las importaciones generadas por el turismo tienen diversos origines, a saber:343

Importaciones demandadas directamente: forman parte del consumo final de los turistas y se trata de

productos que no sufren ninguna transformación en el proceso productivo dentro del país.

Que se generan en el proceso productivo: el ejemplo por excelencia son las materias primas

alimenticias que los restaurantes necesitan para la elaboración de diversos platillos.

Las que están ligadas al turismo a través de las interrelaciones entre las empresas turísticas y las que

poseen contacto directo con éstas; igualmente las que necesitan las empresas productoras de bienes y

servicios que le son imprescindibles a las primeras para atender el consumo turístico. V gr. La gasolina.

Para poder establecer el saldo neto de la aportación de divisas por la demanda turística extranjera, será a

través de la cuantificación y análisis de las importaciones que a su vez se genera por dicha actividad. El

método para tal cuantificación estriba en averiguar los contenidos directos e indirectos de importaciones

por rama productiva; y luego aplicarle las cuotas o proporciones que el consumo turístico absorbe de cada

uno de dichos sectores. La suma de los resultados sectoriales dará el valor total.

10.- Efecto sobre los precios

Este epígrafe se hace necesario sobre todo para desembarazar a la Actividad Turística de un vicio que es

atribuido por algunos, y que se refiere al efecto inflacionista que ejerce el turismo en la economía.

Los que defienden esta postura, señalan que el aumento en la demanda de bienes y servicios que generan

las corrientes turísticas, provocan el aumento en los precios de aquéllos. Para refutar esta afirmación

temeraria, debemos primero analizar cuales pueden ser las causas de una aumento tan radical en la

expansión turística que llegue a elevar los precios.344

10.1. Intenso aumento de la demanda de bienes y servicios y presión sobre la oferta.

Esta situación se podría confirmar únicamente si la oferta misma es incapaz de adecuarse a la demanda,

incidiendo así en el índice de precios; para producir tal efecto deberán presentarse ciertas situaciones

343 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 204 344 IBIDEM. Pág. 200

especificas, como el hecho de que se trate de bienes y servicios en que la demanda adicional impuesta por

el turismo se importante y que además, se trate de bienes o servicios de consumo corriente.

Aunque esta variación llegase a presentarse bajo las circunstancias descritas, se limitaría necesariamente a

una determinada época del año y no a todo el territorio nacional

10.2. Incremento de la oferta monetaria por efecto de la expansión turística.

El incremento de la oferta monetaria a la que se refiere es la que se genera cuando Balanza de Pagos se

encuentre en superávit, y que a su vez este superávit derive en una mayor cantidad de dinero en efectivo

en manos del público produciendo un mayor poder adquisitivo que estimule un aumento en la demanda de

productos y servicios, que induzca inevitablemente al aumento de los precios.

En contraposición a este argumento, podemos señalar que aunque efectivamente circule mayor cantidad

de dinero liquido, este no se debe ni puede atribuir directamente a la actividad turística. Además, el

aumento de liquidez no presupone necesariamente el aumento de consumo de los individuos. Finalmente,

si se llegan a producir variaciones tan dramáticas en los hechos, se habrá debido a la falta de un correcto

control de parte del Estado que regule la expansión monetaria.

10.3. Por el alza en los precios de los bienes y servicios turísticos que indirectamente influyen en el Índice

General.

En primer lugar, el turismo solo podrá actuar como factor inflacionista sobre los bienes y artículos que son

adquiridos por los turistas, y que posiblemente se deban al aumento en los costos de producción de las

actividades turísticas, pero que se mediatiza por el proceso general inflacionistas.

En segundo lugar, la influencia de esa mínima inflación al momento de realizar la ponderación con

respecto al índice general es insignificante, pues al agregarlo con otros indicadores del nivel de vida sería

absurdo pensar que posee un papel decisivo en el desbordamiento del Índice General de Precios.

10.4. Efectos Psicológicos sobre el mercado

Estos factores tienden a motivar el consumo de los individuos, lo que causa un alza en los precios del

índice general. Este efecto se debe en gran parte a la especulación que realizan los empresarios al ver

crecer la demanda, pero que en ningún momento se puede atribuir dicho efecto a la actividad turística.

11.- Sobre la Oferta Monetaria

Para el estudio del presente epígrafe, retomamos el concepto que FIGUEROLA adopta de Oferta Monetaria:

“es el valor de la circulación fiduciaria, dinero efectivo en manos del público, más los depósitos

bancarios a la vista”.

El efecto que el turismo pueda tener sobre la oferta monetaria aún se plantea de forma abstracta, y son

autores como el mencionado, los que postulan algunas aproximaciones teóricas acerca de cuales son sus

posibles manifestaciones.

Así, la posible influencia será matizada según la naturaleza del turismo, ya sea éste de carácter interno o

externo; y por los indicadores en base a los cuales se estudie (consumo, activos líquidos, etc.).

Existen factores que determinan los excedentes de liquidez, a partir de su enumeración podremos estudiar

sobre cual de ellos y de que manera puede influenciar la actividad turística cualquiera que sea su

naturaleza:

Factores autónomos.

o Efectivo en mano del público.

o Sector exterior.

o Sector público.

o Otras operaciones.

o Desfase contable.

Activos líquidos del sistema bancario.

o Banca.

o Caja de ahorro.

Actividad Monetaria

o Sector público: emisiones netas.

o Crédito al sistema bancario.

o Depósitos previos a la importación.

o Otras operaciones

Autoridad monetaria: Retención de Líquidos.

o Coeficiente de caja.

o Depósitos obligatorios.

Por el consumo, la influencia del turismo en la oferta monetaria es mínima, ya que como se plantea en el

acápite referente a su impacto en dicho consumo, se ve diluida en el consumo global nacional.

Si se analiza tomando en cuenta las variaciones netas de los activos líquidos; el turismo exterior podría

llegar a ser un factor fundamental. La elevación de activos líquidos en manos del público necesita un

aumento en las reservas exteriores del país, que suponer un superávit en la Balanza de Pagos, el cual

puede ser atribuido al turismo cuando este suponga los ingresos mas importantes.

Aunque la hipótesis anterior establece una relación lógica entre las reservas exteriores y la actividad

turística, en la realidad esta es mucho mas compleja que como se plantea; pues la expansión o contracción

de la oferta monetaria a causa de las reservas, rara vez puede ser atribuida al solo efecto del turismo, sino

también de otras actividades como la exportación o el movimiento de capital a corto y largo plazo.

El turismo interno tiene diferente repercusión sobre la oferta monetaria, y su influencia es ejercida

principalmente sobre la velocidad de circulación del dinero. La circulación en los países turísticos, sufre

variaciones muy importantes en los periodos vacacionales, este efecto tiene su origen en la mayor cantidad

de dinero en poder del público y del aumento de transacciones provocadas por los viajes (compras previas,

alojamiento, alimentación, etc.).

En conclusión, podemos afirmar que la actividad turística, en dependencia de ciertas circunstancias puede

influir en la oferta monetaria, ya sea de manera positiva como negativa. La cuantificación de esta

influencia es el mayor reto que se presenta al respecto, y que definitivamente requiere la creación tanto de

un método estadístico adecuado, como de un órgano que fiscalice a través de dicho método dicha

influencia.

12.- Aporte a la Redistribución de la Renta

En los países en vías de desarrollo (subdesarrollados) como el nuestro, la mala distribución de la renta

constituye una constante, y por lo tanto cualquier política desarrollista que los gobierno pretendan

implementar, debe tener dentro de sus objetivos fundamentales contribuir a una redistribución mas

equitativa de la renta, que permita paliar las condiciones de pobreza y retraso.

El desequilibrio en la distribución de la renta se puede manifestar de dos formas fundamentales:345

Injusta distribución según áreas regionales.

Injusta distribución según los receptores.

El desarrollo ordenado de la actividad turística tiene un efecto facilitador muy importante sobre la

distribución de la renta. 345 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 188

El efecto del turismo sobre las regiones menos favorecidas es doble; pues las que se encuentran cercanas a

las áreas de desarrollo turístico tienden a elevar su nivel de renta; y las que se encuentran mas distanciadas

mejoran su situación por la emigración que parte hacia las áreas que brindan nuevas facilidades de empleo

fruto de la actividad turística.

La oferta turística que puedan brindar las regiones menos desarrolladas es la causa fundamental del flujo

de corrientes turísticas a dichas áreas, lo que incrementa el producto neto, lo que resta peso relativo a los

departamentos o provincias de mejor disposición económica. En los municipios de menor renta, su

máxima expresión se encuentra en el aumento del valor añadido, fruto de la implementación de nuevas

procesos productivos como el turismo.

La emigración de mano de obra también tiene un aporte relativo al respecto, pues el traslado de

trabajadores de áreas menos desarrolladas, a regiones donde a partir de la actividad turística requiera más

del factor humano.

Sobre la mejor distribución de la renta, podemos mencionar varios componentes que influyen en ella:

Las rentas salariales.

Las rentas residuales.

Los beneficios de explotación de empresas.

Las transformaciones vía precios, vía impuestos.

La acción del sector público.

El Estado puede promover al turismo como instrumento para mejorar el nivel de renta, sobre todos en los

municipios y localidades que padecen más el subdesarrollo. Esto lo podrá realizar multiplicando los

procesos productivos complementarios, que se necesitan para el desarrollo turístico.

13.- Modificación de las Estructuras de Consumo

El turismo puede tener cierto impacto sobre la estructura de consumo ya sea a nivel nacional como a nivel

local. Este impacto puede ser calificado de “mínimo”, y ser criticado de no demostrable por la naturaleza

propia de una estructura de consumo.

El turismo puede modificar –aún escasamente- la estructura de consumo de dos formas:346

Produciendo una variación positiva.

Modificándola.

A continuación se especifica más las características de cada una:

13.1. Crecimiento del Consumo

Este se produce cuando el flujo turístico genera un aumento en la demanda final que corresponde al

consumo turístico extranjero. El aumento de demanda solo se presenta en sectores económicos y épocas

del año determinados.

Este aumento no se debe tomar como una aportación de significancia magnánimas en el consumo global,

mas bien poseen un carácter complementario sobre aquél. Esto no niega la importancia de este aumento,

solamente denota que por lo general se diluye dentro del consumo global.

El aumento de consumo generalmente se da sobre bienes no precederos y otros que por sus características

interesan a los visitantes. Este aumento que visto desde el punto de vista del consumo global nacional

resulta insignificante, puede tener una importancia relevante con respecto al consumo local.

El impacto de la actividad turística sobre el consumo global, puede deberse a diversos factores, que no

emanan necesariamente de la actividad turística o mejor dicho, del consumo directo de los turistas. Afecta

más directamente el consumo final a través de maneras indirectas como:

Disminución del Desempleo por la creación de puestos laborales.

Incremento de las rentas salariales.

Expansión de la oferta monetaria por efecto de la disponibilidad liquida.

Desaceleración de los índices de precios del consumo.

Mejora de la distribución funcional y personal de las rentas.

Modificación de la función de inversión.

Elevación de las tasas de actividad.

Aparición de efectos psicológicos y sociales de carácter temporal.

346 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 197

14.- Modificación de la Estructura de Consumo

La modificación de la estructura de consumo, está directamente ligada a la mejora en la escala de

desarrollo de una región, que deriva en el aumento de la renta individual. Este aumento de poder

adquisitivo se manifiesta en el incremento de la adquisición de bienes diversos.

El turismo solo actúa indirectamente sobre dicha modificación, sobre todo debido al efecto multiplicador

sobre el proceso productivo del país o generando efectos psicológicos; estos elementos, junto al aumento

del nivel de vida que se puede dar en un país de manera normal, es lo que contribuye a la transformación

en las tendencias de gastos.

Entonces, sí es incorrecto afirmar que el turismo es la causa principal de la modificación de la estructura

de consumo, pero tampoco es correcto no atribuirle ninguna influencia, pues se omitiría el proceso en

cadena que se produce en toda economía.

Este efecto minúsculo en la modificación de la estructura de consumo a nivel nacional, puede ser diferente

cuando se observa desde el punto de vista local, en donde por la masiva llegada de personas extranjeras,

habitúan nuevas costumbres de consumo a los pobladores distintas a las propias, y que son adoptadas, ya

sea por mimetismo, imitación o envidia.

15.- Con Respecto a las Riquezas Naturales

El turismo es un factor estimulante de la explotación y aprovechamiento de las bellezas naturales del país,

así como de sus tesoros artísticos; tendiendo a la exaltación y proyección.

Igualmente, aporta significativamente a su conservación, a la construcción y mejoramiento de las obras de

infraestructura (viales y de comunicación), necesarias para su correcta promoción y explotación.

16.- Efecto Multiplicador.

Dentro de los efectos multiplicadores del turismo, se encuentra el impacto que produce la afluencia de

turistas sobre otras industrias o ramas de la economía nacional.

Esto se desprende de la realidad evidente de que un turista no es solamente el cliente de un hotel, pues si

posee un automóvil consumirá gasolina, aceite, neumáticos, e incluso necesitará servicios de garaje todo

lo cual tendrá que pagar. Además, llenará sus necesidades alimenticias en los cafés y restaurantes locales,

frecuentará los espectáculos y lugares de placer; así como acude a los centros de comercio y adquirirá

además de los artículos de primera necesidad, otros que fabrican las industrias locales.347

Así mismo, el aumento del turismo y del crecimiento de los servicios específicamente turísticos, genera

una demanda suplementaria de los productos de la industria en general, por ejemplo al aumentar los

hoteles, la industria de la construcción, alimenticia, textiles y otras experimentan un crecimiento de las

ventas de sus respectivos productos y servicios.

16.1. Formas de Efecto Multiplicador.

La acción de este efecto tiene dos formas de proyectarse económicamente:

16.1.1 Vía Producción

Para la satisfacción de la demanda turística, las empresas generadoras de bienes y servicios turísticos

necesitan otros bienes y servicios que le son presados por otras empresas, y éstas mismas empresas

necesitan de otras, hasta extinguirse la cadena de prestaciones en un número indefinido de rotaciones o

saltos; y el gasto inicial se eleva a una cifra muy superior.

16.1.2 Vía Renta.

Esta se manifiesta a través de la creación de riquezas a partir de las rentas salariales y de capital generadas

en el proceso productivo, originadas mediante la compra de bienes y servicios que realizan las personas

influidas por el proceso productivo.

16.2. Cuantificación

La cuantificación de este efecto esta lleno de obstáculos y dudas, en principio podemos citar la naturaleza

de la causa y el efecto; es decir quien es el sujeto y quién la circunstancia motivadora o repercutida por la

acción.

La cuantificación, significa de modo abstracto, seguir con atención el destino de cada unidad de cuenta

gastada por la demanda, la cual sigue un largo camino que la hace multiplicarse por un factor

347 DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 84 en el mismo sentido FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 183

significativo, tanto en la producción como en la renta. Esta relación se origina precisamente en las

relaciones ínter industriales que tienen su razón y génesis en la demanda turística.

Aunque luce muy alentador el Efecto Multiplicador, es necesario no caer en impresionismo, sobre todo si

se piensa que todo ingreso turístico será susceptible de ser multiplicado. Existen “fugas” de capitales que

lógicamente no repercuten en la economía nacional, por ejemplo la parte de ingresos que corresponda a la

financiación de la importación de bienes necesarios para la propia oferta turística que automáticamente

sale del circuito nacional; igualmente las cantidades que se distraen como consumo de capital fijo y los

excedentes de explotación.

Otro factor que influye en el desarrollo del efecto multiplicador, esta determinado por la velocidad de la

circulación de dinero, pues cuanto mas rápidamente en un país circule el dinero, mas transacciones podrán

producirse a lo largo del año.

16.3. Influencia en las Industrias

Podemos apuntar algunas de las industrias beneficiarias del turismo.348

16.3.1 Transporte

Aunque los transportes generales encuentran en el transporte de nacionales y mercancías su mayor grueso

de demanda, es necesario recalcar que el flujo turístico que utiliza estos medios constituye una importante

suma de ingresos; ingresos que al contrario del transporte de mercancías conllevan un menor gasto para el

operador del servicio.

El turismo pues, proporciona clientes a las empresas de transporte, que se traduce en ingresos a una

industria en la que tantos capitales son invertidos y de la cual dependen muchos trabajadores y obreros.

16.3.2 Pequeña Industria y Artesanía

Hay pequeñas industrias (postales, banderas, etc.) cuya oferta se dirige específicamente a los forasteros, y

la prosperidad de dichas empresas no depende tanto de la calidad de sus productos como del aumento o

disminución de la corriente turística. Así mismo, existen bienes producidos de forma artesanal que

también trabaja para el turismo (extranjeros o nacionales), y que emplea a un importante segmento de la 348 ÍDEM.

población; y aunque se dificulta calcular la cantidad de la producción artesanal que adquieren los turistas,

es obvio que ésta proporciona un tanto por ciento mas elevado en las compras efectuadas por tal clase de

clientes que la correspondiente a los productos industriales.

16.3.3 Agricultura

Aunque parezca remota la relación turismo-agricultura; si posee un nivel de importancia considerable.

Esto en cuanto a que, los turistas no solamente consumen los bienes turísticos, sino que poseen

necesidades humanas comunes (comer, vestir, etc.) que apunta al consumo de productos nacionales, sobre

todo alimenticios que provienen de la agricultura y sus industrias derivadas.

MAGGIORINO FERRAIS, señala acertadamente que “fomentar y promover el movimiento de forasteros

equivale a fomentar, promover y enriquecer la agricultura nacional, ya que las mesas de los sibaritas

piden los mejores frutos y hortalizas tempranas, con la ventaja de que la inmensa mayoría de estos

productos agrícolas son de producción nacional, con lo que ofrecemos a los extranjeros lo mismo que

podríamos exportar a sus países, pero sin las molestias e inconvenientes de las aduanas y sin la

incertidumbre y los riesgos de los largos viajes y de la especulación de los mercados extranjeros.”349

Sección V.- PLANIFICACIÓN TURÍSTICA: POLÍTICA ECONÓMICA PARA EL DESARROLLO

1.- Política Gubernamental para el Desarrollo

El desarrollo económico, como hemos venido apuntando, ha sido el objetivo primordial de los países en

vías de desarrollo, y en busca de éste es que se han aplicado diversas políticas de carácter económico por

parte del gobierno.

Esta política conciente y activa del Estado, debe tomar en cuenta un sinnúmero de elementos, que son los

que en última instancia determinaran el grado de desarrollo alcanzado: ocupación plena, precios estables,

distribución óptima de recursos, distribución satisfactoria del ingreso y una Balanza de Pagos

Adecuada.350

349 MAGGIORINO FERRAIS, citado por DE ARRILLAGA, Op. Cit. Pág. 86 350 HELLER, Op. Cit. Pág. 140 Sig..

Igualmente deben tomarse en cuenta elementos de índole no económico, como relaciones políticas

internas estables, buenas relaciones internacionales, promoción y conservación de la cultura, etc. Estas

metas pueden ser complementarias, competitivas o neutrales entre sí.

El establecimiento de medios de fomento para la consecución de la inversión extranjera para lograr el

desarrollo, ha sido un instrumento tradicionalmente utilizado por los países en vías de desarrollo, pero esta

meta debe ser complementaria con las otras metas establecidas, pues de lo contrario no se logrará una o la

otra. Las medidas que un país establece para el desarrollo, en general, deben tender a la consecución de

cierto tipo de economía.

El tipo de economía que se desea propiciar, se encuentra dentro de la estrategia general de desarrollo

económico, que a su vez, puede estar constituida en un cuerpo de leyes, declaraciones e instituciones, que

para la consecución de aquél fin deben mantener armonía y complementariedad. Los principales

problemas que una política desarrollista debe tomar en cuenta para ser efectiva son: la función de la

planeación, la naturaleza de los compromisos del sector público, la posición del capital extranjero, el

problema de la Balanza de Pagos, énfasis sectorial, y la función de las economías internas y externas de

producción.

2.- Incentivos Fiscales dentro de la Estrategia General del Desarrollo Económico.

Los incentivos fiscales ocupan un lugar privilegiado en la planificación del desarrollo económico, sobre

todo en el programa a seguir de parte del sector público.

En esta estrategia es acentuado el papel del sector público, pues aunque la función del sector privado es

primordial (sobre todo con lo que respecta a la inversión), el Estado lo único que puede hacer es

precisamente influir mas directamente en los factores para alentar a dicho sector. El Estado encuentra en

el sector público entonces, al abastecedor de fondos para la consecución de las metas de la estrategia, pues

generalmente los ingresos estatales nunca serán suficientes para realizarlos por sí solo, y deben

tradicionalmente acudir a los préstamos exteriores, utilizando financiamiento deficitario.

Si se analiza de manera general, se notará que la concesión de beneficios fiscales constituye un incentivo

de importancia relativa, que se debe utilizar complementariamente con una variedad de medidas de

control que tienen que apuntar a la distribución de la inversión de acuerdo a los deseos del Estado.

El grado de compromiso del gobierno, en la promoción de incentivos para la inversión debe ser muy

profundo, éste debe utilizar los fondos del Estado como catalizador en el establecimiento de nuevas

empresas y no componente principal de ellas, es aquí en donde los incentivos cobran verdadera

importancia tanto en la consecución de capitales como de tecnología.

Ahora bien, con lo que respecta a la inversión, obviamente los incentivos tienden a su incremento, este

elemento de la estrategia de desarrollo ha sido abordado en otro epígrafe de el presente, y por lo tanto no

se profundizará aquí este carácter.351

Con respecto al desarrollo sectorial de la economía; los incentivos tienden a beneficiar el desarrollo de la

actividad industrial, entendiéndose generalmente la manufactura. Esto obedece que incentivar actividades

tradicionales como la agricultura resulta dificultoso, sobre todo, debido a la incidencia mínima que

podrían tener las medidas de fomento sobre dicha actividad debido a su intrínseca naturaleza. En la

mayoría de países, hay varias catalogaciones de lo que se considera una “industria” sujeta a un régimen

fiscal especial, pero existe una marcada tendencia a que se trate de actividades de manufactura.

Este beneficio a ciertas actividades e industrias (sin detenernos a especificar dentro de estas

determinaciones), podría generar la impresión de que con esta estrategia de fomento se atenta contra el

equilibrio de los sectores económicos de un país, pues no se beneficia a todas ellas. Pero es de resaltar,

que la estrategia desarrollista, no debe perseguir como fin último este equilibrio; sino más bien apunta al

equilibrio de los indicadores macroeconómico sobre todo al de la Balanza de Pago, en resumen, buscar la

autosuficiencia económica.

El déficit de la Balanza de Pago, puede ser reducido generalmente por tres vías: aumento de las

exportaciones, reducción de las importaciones o una entrada de mayor capital. Los incentivos tienden a

incidir sobre la última, y procura la importación de capital que habrá de utilizarse para la creación de

nuevas empresas y el fortalecimiento de determinados sectores económicos, ya sea de producción de

bienes o servicios que sean exportables.

Los incentivos, dentro de una estrategia de desarrollo económico, buscan la creación de una economía a

escala, esto se consigue, otorgando incentivos a empresas que deben contar con un capital mínimo. Esto 351 Ver: “En la atracción de la Inversión” Pág. 149

apunta generalmente, a la consecución de grandes capitales, pues crean para ellos un mayor beneficio que

los otorgados a inversiones inferiores.

Finalmente, es necesario estar concientes, que la implementación de incentivos fiscales, no es una panacea

para el subdesarrollo; y que los objetivos de industrialización por medio de la formación de capital

privado, no siempre se conseguirán aún con la implementación de dichos programas de beneficios. Mas

allá de esto, deberá ser una correcta aplicación de el programa de incentivos dentro de un universo mayor

de medidas en la estrategia de desarrollo, lo que procurará en última instancia, la consecución de las metas

desarrollistas de un país o nación.

3.- Turismo: Política Económica con miras al Desarrollo

Cuando el turismo se vuelve una actividad fundamental para el Estado, y éste centra en ella un fin

desarrollista, es necesario que se estipulen y echen andar una serie de medidas que tiendan y sean capaces

de hacer de él –turismo- un rubro con influencia en la economía del país.

En la concepción del Estado Moderno, la política económica debe conjugar la consecución de estados

económicos óptimos y un estado de bienestar social de la comunidad, estableciendo medidas para lograr

este objetivo. La política económica supone la adecuación de los medios económicos y financieros a los

fines primordiales de desarrollo crecimiento, distribución o mejora del uso de los bienes.

Podemos definir, a partir de las acotaciones anteriores como concepto de política económica: “Las

acciones realizadas por el Gobierno y otros órganos representativos para alcanzar ciertos fines”.352

Adaptando este concepto a la actividad económica del turismo, se puede discernir que se trata de la

adaptación de las acciones gubernamentales y otros órganos públicos a un marco turístico, para lograr

alcanzar los fines fundamentales de la economía en general (elevación de ingresos turísticos, mejora de

infraestructura, mejora de la oferta, etc.)

La política turística puede poseer fines a corto y largo plazo. Los últimos implican un cambio en

infraestructura, adecuación de la población a las nuevas actividades profesionales, creación de oferta y

otras muchas variaciones. 352 FIGUEROLA, Op. Cit, Pág. 353

Los fines a corto plazo, es cuando la política económica es meramente coyuntural, como la actuación

sobre los precios o medidas propias de la política fiscal.

De esta interrelación, podemos definir que toda política económica debe poseer tres elementos:

Los Fines a Alcanzar, generalmente asociado al aumento de los ingresos.

Los medios utilizados para alcanzarlos. (generación de oferta, calidad de la oferta, precios

competitivos, etc.)

La relación entre fines y medios. El conjunto de la demanda turística.

Muchos estados definen como fin primordial de su política económica “el bien general del país”, que

significa la búsqueda del saneamiento de la Balanza de Pagos que abone una economía mas sólida; cubrir

las importaciones, desarrollar plazas de empleo, etc. Dentro de esta variedad de expectativas, se puede

establecer una valorización de cada uno de ellos que permita ponderar el éxito global de la política. Por

ejemplo, la consecución de divisas es generalmente un fin prioritario para la política económica, no así la

generación de empleos que tiene un grado de importancia relativa menor pues aunque posee implicaciones

económicas, se trata de una finalidad social.

La política económica turística, es pues, el aspecto económico de la política general del Estado, que

constituye una intervención deliberada del Gobierno en los asuntos económicos del turismo con objeto de

lograr sus fines. Estos fines son alcanzables a través del establecimiento de objetivos específicos.353

El sujeto activo de la política económica es el Estado, a través de su órgano ejecutivo: El Gobierno,

igualmente sus entes representativos (Banco Central, Ministerios, Direcciones Generales, etc.); y la

realización de dicha política tiende a la alteración de ciertas magnitudes económicas (tipo de interés, tipos

impositivos, el crédito oficial), estos será los instrumentos para llevar a cabo la política económica, y la

elección de estos según su naturaleza tendrá una determinante influencia en el éxito o fracaso de la

política económica.

La política económica en lo respectivo al turismo, se hace imprescindible cuando esta actividad

económica logra alcanzar un desarrollo determinado, que para mantenerse necesita de la introducción de

un conjunto de medidas de parte del Gobierno. Por lo tanto las medidas a tomar, deben ser consecuentes 353 IBIDEM, Pág. 354

con el nivel de desarrollo que posee el sector económico tendiendo principalmente a la mejora de la

situación competitiva en el mercado internacional; por lo tanto las medidas no deben ser fruto del azar e

improvisación.

Podemos observar que dos son los ejes en que debe centrarse y girar la política económica del gobierno

para con el turismo:

Promoción Turística.

Ordenación Turística.

3.1. Promoción Turística.

La promoción deberá estar a la medida de los tipos de demanda turística, es decir, se debe partir de los

recursos naturales en el país que atraen diversos tipos de turismo como puede ser el de montaña, playa,

ecoturismo, turismo de aventura, agrícola, etc.

Así mismo, se debe promover desde el gobierno la creación de nuevas actividades turísticas a fin de

incrementar la demanda global, esto abonará al aumento del flujo turístico sobre todo para lograr la

constancia de dicho flujo a lo largo del año paliando la estacionalidad que tradicionalmente caracteriza

esta actividad. Definitivamente la diversificación generará un turismo más rentable.

3.1.1 Medidas que Tienden a la expansión del Turismo Extranjero.

Establecimiento de una red de oficinas de turismo en el extranjero, que mejoren la promoción

internacional por medio de la propaganda turística y la captación de demanda. Igualmente, oficinas a lo

interno del país que por un lado facilite la información que requiere el turista en su desplazamiento, y

por el otro, que abone a la promoción del turismo de los propios nacionales. La promoción cobra un

papel verdaderamente beligerante en el contexto histórico actual, que se caracteriza por la fuerte

competencia por la captación de los flujos de turistas extranjeros.

El control de los precios puede ser –de acuerdo el caso- una política acertada del Gobierno. La

autoridad obviamente debe velar por la salud económica de la demanda, en contraposición de la

fijación de precios que le permitan al país ser mas competitivos dentro del mercado internacional.

El mejoramiento de los medios de comunicación y transporte, deben ser considerados como elementos

básicos y prioritarios dentro de la política económica estatal. Esto aumentará la demanda global.

Incluye la construcción y mantenimiento de óptimo de carreteras, puertos, aeropuertos, etc.

El mantenimiento de la estabilidad interior es otro elemento fundamental de la política económica, el

Gobierno debe tender al mantenimiento de la paz interior. La estabilidad aunque no se trata de un

elemento económico, si es determinante en el éxito de una política económica. Esta puede ser

garantizada por medio de la implementación de medidas de orden, control y policía en los lugares que

son por excelencia turísticas.

El ordenamiento de la demanda turístico (que se será abordado a continuación de manera

independiente), también puede ser considerado un elemento importante en la promoción turística. El

turista lógicamente se sentirá más cómodo en un país que le permita gozar de instalaciones modernas y

de mejor calidad, así como de industrias turísticas complementarias.

La incorporación de nuevas formas y modalidades turísticas influirá directamente en el aumento de la

demanda turística de un país.

3.2. Ordenamiento Turístico.

El ordenamiento que procure el Gobierno debe poseer una elasticidad que permita la aparición y

consolidación de nuevas formas de alojamiento que sirvan para ajustarse a las demandas particulares de

los turistas aunque estas no correspondan a los sistemas tradicionales, lo que permitirá atraer mas

eficientemente los flujos turísticos.

El Gobierno podrá implementar una serie de medidas que apunten a aquél objetivo, a saber:

Adecuada regulación o reglamentación de la oferta hotelera y extrahotelera en categorías, así como de

nuevas formas de alojamiento.

Regulación de las agencias de viajes, para procurar un funcionamiento coordinado partiendo de sus

semejanzas y diferencias más comunes.

Ordenamiento del mercado de alquiler de turismo, circuitos turísticos y el transporte aéreo tipo

“Charter”.

Estas medidas podrán ser procuradas por el Gobierno a través de los reglamentos que establecen las

autoridades competentes que tiendan a la consecución de los altos objetivos de la política económica.

Este proceso no deja de presentar ciertos inconvenientes, el más importante se desprende de la falta de

precisión en limitar el turismo como actividad económica y la correspondiente inclusión de éste en la

Administración Pública. Haciendo esta salvedad, se recalca la importancia de realizar este ordenamiento

en los servicios netamente turísticos, pudiendo ser abordados los servicios de carácter menos típico de

manera parcial.

Para consolidar el sector turístico y sus tendencias desarrollistas, no solamente bastará el ordenamiento de

los bienes y servicios que se ofrecen; sino también del marco jurídico-legal en que se desenvuelve esta

actividad.

4.- Aspectos de la Política Económica del Turismo.

La política económica del turismo que el Gobierno ponga en marcha, debe abarcar un sinnúmero de

elementos complementarios a los básicos ya definidos en el epígrafe anterior, no por eso tendrán menor

importancia; lejos de eso el correcto desarrollo de estos aspectos significaran mayores posibilidades de

éxito. Dentro de estos aspectos citaremos los mas elementales.

4.1. Situación de Competitividad.

La mejoría de los niveles de competitividad de un país, pasa por la realización de acciones especificas por

parte del Gobierno, dentro de las importantes señalamos:

Mejora de instalaciones, para aumentar la calidad.

Lograr la Estabilidad de los Precios.

Propiciar que la oferta nacional tienda a la competitividad internacional.

Abonar a la profesionalización del conjunto de actividades turísticas, por medio de cursos, conferencias

que apunten al mejoramiento de la capacidad profesional.

4.2. Mejora de la Estacionalidad.

El Gobierno debe interesarse en poner en prácticas medidas para contrarrestar la estacionalidad, que en

términos generales caracteriza al turismo, a fin de lograr un ejercicio empresarial óptimo durante las

distintas épocas del año. Para ello se sugiere:

Fomento del turismo interior.

Difusión de atractivos culturales, artísticos y naturales; ya que el carácter permanente de éstos podría

ayudar al surgimiento de turismo circunstancial en épocas que tradicionalmente no son de intenso

turismo.

Apoyo a la Celebración de convenciones, congresos, etc.

4.3. Política Económica.

Este acápite reviste vital importancia por la naturaleza del presente estudio. El Gobierno debe crear y

ejecutar políticas económicas para el sector turismo. Dentro de las más importantes señalamos:

Política de Mejora de Infraestructura.

Política Crediticia o de Inversión.

Política Fiscal.

Los últimos dos elementos son los que encierran mayor importancia en nuestra investigación. Con

respecto a la política crediticia, se hace imprescindible para todo Gobierno dotar al sector turismo de

oportuno crédito oficial que apunte a la mejora de la oferta turística, crédito que debería ser –para mayor

eficiencia- otorgado por categorías:

Crédito hotelero.

Crédito a las construcciones turísticas.

Créditos a las corporaciones locales en zonas turísticas.

Créditos para obras de urbanización y de infraestructura en las zonas turísticas.

Las líneas de créditos se hacen necesarias tanto para la creación de nueva oferta, como para la mejora y la

renovación de la ya existente.

Con respecto a la política fiscal, tema central del presente, el Gobierno debe asegurar por medio de ésta un

adecuado nivel de rentabilidad a todos los tipos de inversión turística; esta demás señalar que el programa

implementado por el Gobierno debe contar con una rigurosa y eficiente planificación, a fin de impedir un

nivel elevado de repercusión fiscal (coste fiscal), sobre todo en regimenes fiscales que tengan efectos en

cascada.

4.4. Política de Desarrollo Turístico.

Esta merece especial tratamiento dentro de la política económica de desarrollo turístico. Esta plantea la

consideración de una conjugación de factores importantes, por un lado la problemática socioeconómica, y

por el otro la problemática estratégica del desarrollo.

La elaboración de una política de desarrollo turístico adecuada, conlleva la necesidad de conocer

objetivamente la realidad, es decir, contar con estadísticas adecuadas que permitan realizar una previsión

que permita saber de forma mas o menos acertada, cuando se ha alcanzado una condición que se considere

de desarrollo turístico.

Es un error el identificar el exceso de demanda turística con el desarrollo, pues esta situación acarrearía

problemas estructurales, humanos, culturales, etc.

Los objetivos más elementales de una política de desarrollo sobria pero eficaz deben abarcar:

Crecimiento continuado del número de visitantes, que siga un incremento paralelo a las posibilidades

de oferta por zona y época.

Mejor utilización del equipo turístico, que apunte a reducir la estacionalidad por medio de la

diversificación de la estructura de demanda extranjera, ya sea por países o tipos de turismo.

Promoción de nuevas zonas al turismo interno y externo.

Crecimiento continuado del número de plazas en la hotelerías y otros alojamientos extra-hoteles. Así

mismo las empresas turísticas complementarias.

Promoción y profesionalización del personal empleado.

Igualmente, el Gobierno puede llevar a cabo actuaciones que tiendan al mantenimiento del nivel de

desarrollo deseado, una vez que se ha alcanzado:

Consideración del territorio bajo su explotación turística, para garantizar la defensa de sus atractivos

naturales y culturales; y de apoyo a los municipios turísticos.

Creación de una legislación sobre empresas, actividades turísticas y sobre ordenación de transportes

turísticos.

Mantenimiento de una política de precios turísticos, que se base en los principios de transparencia del

mercado y seguridad del tráfico; haciendo énfasis sobre todo en la calidad de los servicios para mejorar

su comercialización.

Esto constituye el marco general de la planificación del desarrollo turístico, aún así este tema presenta

mayor profundidad e incluso complejidades, por lo que para fines de mejor ilustración hemos optado por

tratarlo en un epígrafe aparte.

5.- Planificación del Desarrollo Turístico.

Como hemos apuntado, la planificación del desarrollo turístico es necesaria a fin de eliminar la

improvisación y el azar que indiscutiblemente, llevarían inevitablemente a problemas a corto y largo

plazo, tales como el deterioro del medio ambiente y desajustes sociales. Así mismo, la planificación debe

apuntar a corregir o eliminar desigualdades y desequilibrios estructurales, así como intensificar el

aprovechamiento de los recursos naturales y el consecuente desarrollo de zonas infra-desarrolladas.

La planificación, para evitar confusiones, puede ser de carácter económico (ya estudiada), y de carácter

sectorial, que será la base de este acápite, y que se refiere a algo mas concreto, y que esta en función de la

realidades especificas y de acciones interdisciplinarias conjuntas (arquitectónica, urbanística, sociológicos,

economistas, etc.)354.

La planificación gubernamental puede tener dos caracteres: vinculante o indicativa. La primera es cuando

las disposiciones programáticas son de carácter obligatorio y exigido; y es indicativa cuando solamente

posee un sentido de orientación o guía. Un plan puede tornarse vinculante desde el momento en que el

Estado crea medidas, que tienden al fomento y estímulo de la inversión privada. Esto se debe a que –como

hemos explicado- estas medidas son propias de sectores de la economía que están orientados hacia las

exportaciones, y que tienden a la consecución de altos objetivos desarrollistas y de interés público, por lo

que guardan estrechas relaciones con las necesidades del país.

Son varias las causas o justificaciones para la elaboración de una Política de Desarrollo del Turismo, entre

ellas podemos mencionar: el correcto financiamiento del sector, sobre todo cuando los recursos son

limitados; la promoción de técnicas que corrijan los diversos desajustes causados por la estacionalidad; la

elevación de la rentabilidad económica; elevación de la rentabilidad social; eliminación de los

desequilibrios del mercado y; la superación de necesidades de carácter infraestructural.

5.1. Requisitos de la Planificación de Desarrollo Turístico

5.1.1 Análisis de Mercado y su influencia sobre el Sector.

Lo determinante acá, será la previsión de la demanda potencial, así como la demanda histórica.

Igualmente, el conocimiento de la oferta y su crecimiento histórico, esto incluye los posibles medios de 354 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 321

financiamiento, el déficit infraestructural por zona, etc. La planificación en este sentido puede ser ilustrada

por etapas:

Determinación del marco y periodo que abarcará.

Evaluación de los resultados del plan anterior: Nivel de cumplimiento.

Estudio de las causas de las desviaciones producidas entre objetivos y resultados del plan anterior.

Estudio de la situación presente: niveles de oferta, nivel de demanda, grado de ocupación de la oferta,

etc.

Pronóstico de los valores futuro de las magnitudes del sector.

Señalamiento de las directrices a aplicar para conseguir los objetivos.

Instrumentación de los recursos económicos (financiamiento) y turísticos disponibles.

Vigilancia del plan.

5.1.2 Coordinación de la Acción Administrativa y Económica.

Ésta es fundamental para el conocimiento de los objetivos de infraestructura, así como para la creación y

perfeccionamiento de los instrumentos estadísticos; igualmente para la vigilancia del cumplimiento de las

acciones y proyectos programados.

Dentro de la coordinación, reviste profunda importancia, la que debe existir entre el sector público y el

sector privado, que se expresa en la interrelación e interdependencia del plan de ordenación del sector y el

plan económico. Son varios los elementos que se conjugan en esta relación; entre ellos los estudios de

mercado, las fuentes de financiamiento y sobre todo, el programa de inversiones que el Gobierno desea

retome el sector privado.

Un aspecto relevante de esta coordinación, lo constituyen las facilidades crediticias y fiscales que el

Gobierno otorgue, que se materializan generalmente en tres aspectos: disminución del tipo de interés,

aplazamiento duradero de la devolución o crédito, subsidios para inversiones, deducciones impositivas por

amortización acelerada, exención de derecho aduaneros de importaciones para el turismo, exenciones

temporales de impuestos directos y ciertos impuestos indirectos, etc.

5.2. Planificación de los Recursos Turísticos

Es preciso que el Gobierno, dentro de la planificación de los recursos considere tres principios

fundamentales:

El inventario de superficie con recursos turísticos que dispone.

Características del medio ambiente circundante.

El modelo ideal en cada caso de planificación temporal y física.

La evaluación de los recursos naturales debe conducir a determinar cuales son las zonas turísticas, donde

se encuentran las áreas turísticas aprovechables dentro de esas zonas, y, cuales serán las zonas que deben

mantenerse como reserva.

Los recursos económicamente útiles de un país son susceptibles a ser clasificados, en primer lugar se

encuentran los recursos productivos que no tienen correlación con el turismo (minerales, bosques, pesca,

etc.) pero que son precisos conocer para fines de planificación; en segundo lugar se encuentran los

recursos con especial grado de atracción (playas, oasis, bosques, etc.); y finalmente los recursos turísticos

no necesariamente físicos como la historia, tradición y folklore.

Igualmente deben tomarse en cuenta elementos sociológicos, como densidad demográfica, la capacidad

turística, la temporalidad de la climatología.

La buena planificación de los recursos, necesariamente conlleva una evaluación de proyectos, que exprese

de forma cuantitativa aplicando la teoría del costo-beneficio, las ventajas y desventajas, tanto en orden

como en prioridad.

CAPÍTULO V.- ASPECTOS INTERNACIONALES

Sección I.- INCENTIVOS EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA.

1.- Antecedentes de la Integración Centroamericana

Los países centroamericanos (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica) han tendido

históricamente a la unión, tendencia que se explica por la conjugación de factores históricos, partiendo de

la colonia española en donde se constituían –estos países- como una unidad política-administrativa: el

“Reino de Guatemala”; geográfica, expresada en la interrelación de los países a través de las vías de

comunicación para el trafico de bienes, servicios y personas; y económica, que se expresa en el

intercambio comercial intrarregional en los diferentes periodos históricos en los que se ha intentado

cristalizar el modelo de unidad centroamericana.

A lo largo de la historia se han desarrollado un sinnúmero de intentos por establecer una integración de los

países centroamericanos.

1.1. Periodo 1824-1842: Federación Centroamericana

Luego de la independencia de los países centroamericanos en 1821, se realiza en enero de 1822 una

efímera anexión a México que fracasa rápidamente en 1823. En noviembre de 1824, se realiza una

Asamblea General Constituyente promulga una nueva Constitución, y proclama una nueva República:

“Federación de Centroamérica”. El primer Congreso Federal se instala en 1825 con la participación de 18

diputados de Guatemala, 9 de El Salvador, 6 de Honduras, 6 de Nicaragua y 2 por Costa Rica. Es electo

por este congreso como presidente al liberal salvadoreño Manuel José Arce.

En este periodo, es de tener en cuenta, existen serias diferencias entre la clase política de los diferentes

países. Este fue un elemento que socavó el proceso de desarrollo de la Federación de Centroamérica. El

autor Alberto Ramírez señala acerca de este periodo: “se abre un proceso muy conflictivo de luchas

intestinas entre liberales y conservadores-comerciantes-iglesia católica, presiones muy fuertes del

imperialismo ingles, serios problemas económicos…”.355 Todos estos factores fueron los que

determinaron que en 1839 feneciera el proyecto de federativo, el cual encontró su fin concluyente en 1842

355 RAMÍREZ, Alberto “¿Hacia donde nos conduce la integración y el TLC con EE.UU.?” Revista de Centroamérica, número 8, enero 2005. Pág. 04.

con la ejecución del hondureño Francisco Morazán su más ferviente impulsador. El valor de este intento

es innegable, al constituir uno de los intentos más serios por agrupar a estos cinco países en una sola

nación.

Luego del fracaso, se produce en 1856 una importante unidad militar de los ejércitos de los países

centroamericanos a fin de luchar en contra de los ejércitos filibusteros de William Walter; quien

finalmente es vencido, capturado y ejecutado. A pesar del éxito de esta unidad militar táctica no se

impulsa el proyecto hacia la consecución de la unidad política y económica.

1.2. Periodo 1895-1921: Esfuerzos Aislados de unidad en Centroamérica

En este periodo se dan varios intentos de propiciar la integración centroamericana. Algunos de estos

proyectos incluso no abarcan a todos los países que conforman Centroamérica, sino que sus impulsores

eran una parte de estas naciones.

Uno de estos intentos fue el Pacto de Ampala firmado el 20 de junio de 1895, constituido por los países de

El Salvador, Honduras y Nicaragua formando la llamada “República Mayor de Centroamérica”. Esta

República contó con una Asamblea Constituyente y un Presidente. El impulso de este proyecto se dio

desde Nicaragua, el que fue dirigido por José Santos Zelaya artífice de la “revolución liberal” que

modernizó el país. Es destacar que Zelaya utilizó la intervención militar en varias ocasiones en Honduras

y El Salvador para lograr imponer su proyecto integracionista; el cual se disolvió finalmente en 1898.

En 1921 se proclamó la República Federal formada por Guatemala, El Salvador y Honduras, que fue

conocido como la República Tripartita que promulgo su propia Constitución, así como su bandera y

escudo.

1.3. Periodo 1960-1979: Mercado Común Centroamericano

Este mercado fue integrado en 1960 por cuatro países centroamericanos (Guatemala, El Salvador,

Honduras y Nicaragua), uniéndose posteriormente Costa Rica en 1963. Este proyecto constituía una unión

económica que establecía una zona de libre comercio. Así mismo los países crearon incentivos fiscales a

las nuevas industrias; de igual forma se crearon nuevas instituciones regionales como la Secretaria del

Tratado de Integración Centroamericana (SIECA), el Banco Centroamericano de Integración Económica

(BICIE), el Consejo Monetario (CM), la Cámara de Compensación Centroamericana (CCCA); algunas de

estas aún perviven en la actualidad con las obvias modificaciones que se hicieron posteriormente con la

creación del Sistema de Integración Centroamérica (SICA).

Acerca de este periodo se da “en el marco del ciclo largo de la economía capitalista de posguerra de los

años 1940-1970 caracterizado por la expansión y altas tasas de crecimiento, es por ello que tiene un éxito

relativo”.356 Uno de los organismos internacionales que potenció este proyecto fue la Comisión

Económica para América Latina (CEPAL), el cual fue denominado como “Modelo de sustitución de

Importaciones”; y cuyo objetivo era que las naciones de Centroamérica pudiesen enfrentar el intercambio

comercial desigual que se presenta entre los países desarrollados y nuestros países en vías de desarrollo; la

aplicación de este modelo conllevó en el área centroamericana un relativo desarrollo industrial teniendo su

impacto más importante en el sector manufacturero. En el periodo de 1961 a 1969 el comercio

interregional se multiplicó por siete, así como el crecimiento económico global era de un 6% en el

Producto Interno Bruto (PIB) como promedio en los países del MCCA.

La meta principal de este modelo fue lograr el “Desarrollo Equilibrado” de los países de la región. Esta

meta y la integración realmente iban de la mano. Así el desarrollo equilibrado se aceptaba como un

concepto que explicaba la correlación e interdependencia entre la magnitud del esfuerzo y los recursos que

un país aportaba al programa de integración, en comparación con los beneficios y ventajas que deriva en

su condición de socio del mismo. Es decir existía una relación Costo-Beneficio con respecto al proceso de

integración. Así: “Un país puede aportar al programa: su mercado, su financiamiento a las instituciones

de integración, su crédito internacional, su sacrificio fiscal para acoplarse a una política común, cesión

limitada de soberanía, etc., y espera estructura productiva, en el financiamiento que recibe para sus

programas de desarrollo y beneficios en sus relaciones económicas internacionales por la actuación

coordinada del bloque integrado.”357 Este “Desarrollo Equilibrado” se planteaba solamente podía

obtenerse por medio de un esfuerzo común, en el plano práctico, para la reestructuración del esquema en

que se desarrollaban las economías. Así lo planteaban: “(…) se vuelve imperativo establecer el puente que

realice la convergencia entre el imperfecto esquema actual, con su diversidad de situaciones nacionales,

356 IBIDEM, Pág. 05 357 COMITÉ DE ALTO NIVEL PARA EL PERFECCIONAMIENTO Y LA REESTRUCTURACIÓN DEL MERCADO COMÚN CENTROAMERICANO “Lineamientos Básicos Sobre el Tema del Desarrollo Equilibrado (Representación de Guatemala ante el CAN” Acta del Octavo Periodo de sesiones del 18 al 20 de noviembre de 1974. Tomado de Revista de Integración Centroamericana. Número 16. Noviembre de 1975. Tegucigalpa, Honduras. Pág. 157

y el proyectado; pero cuidando que la transición sea de tal manera armónica, que no ponga en peligro ni

los objetivos nacionales ni los de la integración futura.” 358

Este modelo entró en crisis en 1979 por la revolución nicaragüense. Aparte de esto, el contexto económico

internacional ya para 1980 era un factor que tendía al debilitamiento de este modelo, se señala que

“Después de 1980. Centroamérica enfrentó un contexto externo en deterioro que se caracterizaba por

precios del petróleo mas altos, altas tasas mundiales de interés real y precios deprimidos de las

exportaciones tradicionales de productos básicos, tales como el café y plátanos”. Aún así, durante la

década de los años 80, se suscribieron tratado importantes: Acuerdo de Luxemburgo entre Centroamérica

y la Comunidad Europea, el Plan Especial de Cooperación de las Naciones Unidas para Centroamérica, y

el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano.359

Todos estos factores condujeron al déficit fiscal y el consecuente endeudamiento externo que propició la

caída del producto per capita. Phillip Brock en su obra señala que ya en 1986 el comercio intrarregional

había caído más del 60% en comparación a 1980, es decir se había reducido para aquella fecha en 1,339

millones de dólares.360

1.4. Periodo 1990-2006: Situación Actual de la Integración Centroamericana

En la década de los 90 los procesos de integración económica regional, comienzan a ser un elemento de

importancia económica relevante, no solo en Centroamérica, sino también en América Latina y el mundo.

Un proceso que ha comenzado a ser promovido por los países mas desarrollados, al norte Estados Unidos

(NAFTA, CAFTA, ALCA), y al sur por Brasil y Argentina (MERCOSUR). Es en esta década que:

“Todos los países vivieron intensos proceso de apertura económica que incluyeron la rebaja de

aranceles, la supresión de las restricciones no arancelarias, la adhesión al GATT, el fortalecimiento del

MCCA y la apertura a la inversión extranjera directa.”361

358 COMITÉ DE ALTO NIVEL PARA EL PERFECCIONAMIENTO Y LA REESTRUCTURACIÓN DEL MERCADO COMÚN CENTROAMERICANO “Puntos de vista de El Salvador sobre el Desarrollo Equilibrado Regional” Acta del Octavo Periodo de sesiones del 18 al 20 de noviembre de 1974. Tomado de Revista de Integración Centroamericana. Número 16. Noviembre de 1975. Tegucigalpa, Honduras. Pág. 167 359 SOLÓRZANO, Op. Cit. Pág. 26 360 BROCA, Phillip l. “Recuperación y Desarrollo en Centroamérica” (1989) San José, Costa Rica. 361 AGOSÍN, “Pequeñas economías...”. Pág. 45

Esta transición queda clara si tenemos en cuenta que: “Golpeado por las secuelas de los conflictos

armados intestinos y la crisis de la deuda externa, el MCCA se desmoronó en el transcurso de la década

de los ochenta. Con la restauración de la paz, los signatarios se dieron a la tarea d revivir el MCCA. Se

acordó un nuevo AEC y se ratificó el principio de libre comercio entre los cinco Estados miembros. Como

resultado, la participación del comercio intrarregional dentro del intercambio total que anotan estos

países con el exterior ha experimentado un repunte”362

Nicaragua estuvo involucrada activamente en este proceso, que se caracterizó por una relación no siempre

armoniosa entre lo regional y lo nacional. Entonces estos esfuerzos para establecer un AEC, han sido

socavados por varias situaciones, dentro de las mas relevantes podemos mencionar: primero, que cada país

puede negociar excepciones al AEC; segundo, que dentro del marco de la OMC cada país ha consolidado

su arancel a tasas diferentes; tercero, que los países andan en forma individual en procura de acuerdo de

libre comercios con terceros; cuarto, grupos de países dentro del MCCA están abogando por la formación

de “clubes exclusivos” ejemplo de ello es el acuerdo Nicaragua-Honduras para la unificación aduanera.363

Las iniciativas en pro de la unión centroamericana entonces, se han tomado exclusivamente en los

“marcos” y se han desestimado las “políticas “como tal. Pareciese que se ha perdido la perspectiva

estratégica de la integración económica regional. Se debe entonces buscar el correcto cause de la

integración pues: “En la medida que los países centroamericanos, además de mejorar sus propios

“marcos” mejoren su complementariedad productiva, tecnológica y comercial, su competitividad y su

capacidad de negociación conjunta ante los demás países, a fin de aprovechar los “marcos” de libre

comercio continental e internacional.”364

Una nueva realidad, es que los países centroamericanos a partir de esta realidad mundial, acordaron en la

pasada década acelerar la integración económica, sobre todo porque las potencias económicas como

Estados Unidos y la propia Unión Europea, exigen como requisito primordial la unidad Centroamérica

como zona económica de cara a la firma de acuerdos de libre comercio.

Este proceso se ha acelerado aún más en el nuevo milenio, a partir del 2002, cuando se establece como

realidad la firma del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA, por sus 362 AGOSÍN, “Globalización, liberalización…” Op. Cit. Pág. 12 363 ÍDEM. 364 SOLÓRZANO, Op. Cit. Pág. 28

siglas en inglés). A partir de ese año se inició por parte de los países centroamericanos un proceso de

adaptar sus legislaciones económicas en función de dicho tratado.

Haroldo Rodas, en ese momento secretario del SICA, señala: “el objetivo del proceso de económica

centroamericana definido en el Protocolo de Guatemala es el de la Comunidad Económica… el mismo se

conseguirá a través de un proceso gradual y por etapas. Actualmente, los presidentes de los países de la

región han definido como meta para el 31 de diciembre de 2003 alcanzar la unión aduanera”.365 Se

plantea entonces, conseguir en un periodo relativamente corto, un sinnúmero de objetivos y tareas de cara

a la vigencia del CAFTA.

Como conclusión podemos aseverar primero que: “El aceleramiento de la apertura en los ámbitos

regional y nacional, fue mas resultado de las políticas macroeconómicas internas de los países y de sus

compromisos con dichos organismos financieros internacionales, que el resultado de los compromisos

comerciales en la Ronda de Uruguay y la OMC (…) La integración centroamericana se ha ampliado

formalmente en el ámbito político y socia, para hacerla mas completa, pero irónicamente se ha debilitado

en el ámbito económico y tecnológico y en la capacidad de acción conjunta.”366 Y en segundo lugar que

aunque Centroamérica ha negociado en conjunto tratados importantes como el CAFTA-DR; la integración

regional propiamente dicho aún es un anhelo. Es decir que “Sigue pendiente, pues, la construcción de una

visión común de una Centroamérica unida, cuyo núcleo lo constituye un mercado común operante. Esto

supone una cesión de prerrogativas de cada país, para lo cual no se observa todavía la voluntad política

indispensable.” 367

2.- Incentivos en el modelo de Desarrollo Regional Centroamericano

La atracción de la Inversión Externa o Inversión Extranjera Directa según es llamada por algunos autores,

se ha convertido en uno de los objetivos fundamentales de los gobiernos de los países centroamericanos de

las últimas décadas, esto, obedeciendo a los lineamientos de las políticas económicas o estrategias para el

desarrollo planteadas por los actores de la economía mundial, paquete de medidas económicas que en su

mayoría han sido derivadas del denominado “Consenso de Washington”. Esto queda claro al afirmar que:

“Hay evidencia pues de que la IED está comenzando a repuntar en el conjunto de la región. Si los países

365 Semanario “Tiempos del Mundo” # 52. Semana del 26 de diciembre del 2002 al primero de enero del 2003. 366 SOLÓRZANO, Op. Cit. Pág. 27 367 AGOSÍN, “Globalización, liberalización…” Op. Cit. Pág. 14

son capaces de mantener las condiciones actualmente favorable para los inversionistas, es probable que

Centroamérica sea testigo de la afluencia considerable de flujos de IED en el futuro próximo.”368

Para tal efecto es necesaria la Integración Regional como medio para alcanzar un “mejor acceso a los

mercados mundiales de capital”, esto en base a la teoría que apuesta a un crecimiento económico en base a

las inversiones dejando atrás la idea del crecimiento a base de productos. Este desarrollo se conseguirá -de

acuerdo al documento antes citado-, por medio de la creación de los “Cluster” o conglomerados los cuales

son en palabras de PORTER: “concentraciones geográficas de empresas e instituciones interconectadas de

un ámbito determinado”. Para lograr la inversión –plantean-, es necesario desarrollar cuatro núcleos

principales; El turismo, la agroindustria de alto valor agregado, textiles y vestuarios y la manufactura de

piezas electrónicas y prestación de servicios informáticos. Como consecuencia de estas recomendaciones

se han visto a los gobiernos de la zona emprender acciones para propiciar el desarrollo de estas industrias.

2.1. Competencia Tributaria Internacional

Como se ha mencionado, es la atracción de Inversión Extranjera Directa el pilara fundamental del

desarrollo de estos “clusters” pues se tiene como principio que: “Si quieren (los países centroamericanos)

incursionar agresivamente en los mercados externos y promover un cambio sustancial en el patrón de

ventajas comparativas, los países de la región tendrán que implementar un paquete de medidas que

incluya incentivos apropiados y bien diseñados a las exportaciones.”369

Esta premisa provoca una degeneración interna en Centroamérica, pues en vez de llegar a un consenso con

respecto a las medidas de incentivos en la región, cada país ha buscado posicionar mejor su “paquete de

incentivos” que sus vecinos. Al contar unos países con respecto a otros de similares condiciones, con

diferentes políticas de incentivos fiscales orientadas a la atracción de la inversión extranjera, se instaura de

forma natural una competencia internacional Tributaria, (o también llamada “guerra de incentivos”) en la

cual unos países ofertan mayores beneficios que otros, por lo que el esfuerzo de uno se ve disminuido o

anulado, todos con el objetivo de influir en la localización de inversiones.

Lo importante a destacar, es lo nocivo en que esta competencia o guerra se puede convertir, ya que, el

otorgamiento de beneficios fiscales de forma excesiva causa indiscutiblemente un deterioro de la finanzas

368 IBIDEM, Pág. 16 369 IBIDEM, Pág. 24

del Estado, debido a la reducción significativa de sus ingresos; sobre todo ante la necesidad de aumentar la

recaudación fiscal que cubra el déficit fiscal que caracteriza nuestra economía en particular y la de los

países en vías de desarrollo en general.

Otro aspecto que debemos de tomar en cuenta es lo debatible de la voluntad de los países para otorgar

incentivos tributarios, en países en los cuales el déficit fiscal es grande y por ende la necesidad de

aumentar las recaudaciones es mayor, otorgar incentivos que golpeen los ingresos del Estado es una

medida desesperada en busca del desarrollo, que al cabo es tomada por la necesidad de competir u ofrecer

similares condiciones a los inversionistas con respecto a los países vecinos. Al respecto AVI-YONAH

explica: “(…) Así, se podría decir que, dada la necesidad de recaudar impuestos, en general los países en

desarrollo preferirían no otorgar incentivos tributarios, si sólo se les pudiera garantizar que los demás

países en desarrollo tampoco los otorgarían… El problema de la competencia de esta índole es

esencialmente uno de coordinación y confianza. Cada jurisdicción preferiría gravar a los inversionistas

extranjeros con el fin de obtener ingresos, pero teme que al hacerlo los empujará a otras jurisdicciones

donde no estén sujetos a impuestos. Si hubiera una manera de coordinar medidas entre jurisdicciones,

todas podrían obtener ingresos adicionales sin correr el riesgo de perder inversión (…)” 370

Las recomendaciones que automáticamente se generan para tratar el problema son de gran sencillez de

simple deducción, puesto que si existe la voluntad en todos los países inmiscuidos en las medidas para la

atracción de inversiones, de recaudar los impuestos frutos de estas, la clave para encontrar una solución al

problema de la competencia tributaria es atacarlo desde un “frente multilateral amplio”, tal y como lo

menciona AVI YONAH. , para, de esta manera competir con otros elementos que no resulten nocivos para

las economías de estos países, elementos tales como las riquezas naturales, la estabilidad política, la

solidez financiera, etc.

La región centroamericana en conjunto cuenta con antecedentes referidos al tema específico de los

incentivos tributarios aunque dirigidos al desarrollo industrial. En Julio de 1962, los países

centroamericanos firmaron el “Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial”

el cual se normaba los beneficios que los países partes ofrecían a las industrias que pretendían instalarse

en los cualquiera de los mismos, y su objetivo era conseguir homologar las legislaciones para no competir

370 AVI-YONAH, Reuven S. “Globalización y competencia tributaria: implicaciones para los países en desarrollo” Revista de la CEPAL. # 74 Agosto 2001. Pág. 05

entre sí. Los objetivos planteados por esta legislación consideramos que hoy más que antes son vigentes,

puesto que los beneficios que los estados ofertan a los inversionistas extranjeros pueden de alguna manera

convertirse en fuentes de corrupción. La explicación de esta afirmación se encuentra en la situación en la

cual, el inversionista puede utilizar el incentivo que otro país brinda como instrumento para “negociar”

(infringiendo la Ley) con el funcionario designado, para la obtención de determinado beneficio ilegal, bajo

la amenaza que de no obtenerlo dirigirá su inversión al otro país que le ofrece un mejor incentivo, y así el

funcionario muchas veces de buena o mala fe, buscará la forma de retener la inversión.

El caso del Mercado Común Centroamericano y del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al

Desarrollo Industrial es de estudio elemental, y de especial importancia para la comprensión de la presente

obra, por lo que procedemos a ampliarlo.

2.2. Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial

2.2.1 Armonización Tributaria y Competencia de Incentivos a la Industria en Centroamérica.

Durante la década de los 60 y parte de los 70; Centroamérica atravesó por una provechosa etapa de

desarrollo económico fruto del auge industrial. Este auge industrial condujo a los países de la región a

beneficiar a los inversionistas con un sinnúmero de incentivos fiscales. Se crearon distintas calificaciones

de empresas manufactureras: industrias nacientes, industrias existentes, industrias básicas, necesarias o

convenientes371. El grado de discrecionalidad para conceder los incentivos era muy grande. Además todas

las leyes de fomento industrial de los países centroamericanos aseguraban que la competitividad de los

productos nacionales no fuera dañada por las exenciones fiscales que gozaban otros empresarios del

MCCA.

En este contexto, a principio de la década de los años 60, la Misión Conjunta de Programación Económica

Centroamericana planteó la necesidad de armonizar los sistemas tributarios de los países de la región. A

pesar de esto, a mediados de los años 70 aún se discutía el carácter de fondo que debía tener esta

armonización tributaria, que los negociantes definieron así: “(…) en el proceso de reestructuración del

Mercado Común, es de suma importancia armonizar los sistemas tributarios de los países miembros, con

el propósito de corregir las distorsiones que pueden producir los impuestos: a) en las estructuras de

371 CLARK, Joel “Tax incentives in Central America Development” Enero, 1971 contenido en Economic development and Cultural Change Vol. XIX. # 2. citado por CEPAL Op. Cit. Pág. 144

precios relativos de los productos que se intercambian; b) en la localización de las inversiones; y c) en

los flujos de rentas que las inversiones generen.” 372 Con respecto al objetivo a), es manifiesta la

necesidad de armonizar la forma en que se estructuran los impuestos que afecten el consumo, a fin de que

se apliquen de acuerdo con el principio de imposición que se adopte a nivel regional. Con respecto a los

acápites b) y c), de importancia para nuestro estudio, se menciona que: “(…) se pone en evidencia por el

tratamiento impositivo que se aplica a las utilidades e ingresos de las empresas, por lo que es conveniente

asegurar una neutralidad a fin de que las decisiones para invertir en uno u otro país, estén determinadas

por las diferencias reales en los costos y en las tasas de rentabilidad y no por aquellas que resulten de la

aplicación de los impuestos. Eliminar esas distorsiones es fundamental para los recursos económicos se

localicen dentro de la región, según sus usos mas productivos.”373

La Comisión de Alto Nivel, tomando en cuenta las anteriores apreciaciones y en busca de echar andar la

armonización termina señalando como sus objetivos claves: 374

Eliminar las distorsiones creadas por el componente tributario en la estructura de precios relativos y en

las relaciones de competencia en escala regional.

Facilitar el flujo de rentas y de capitales entre los países miembros, evitando la doble imposición y los

tratamientos discriminatorios; y

Perfeccionar los instrumentos tributarios con el propósito de aumentar su eficacia en el cumplimiento

de la función preponderante que se le asigne, ya sea ésta fiscal o económica y establecer prácticas y

procedimientos administrativos uniformes para la aplicación de los impuestos al consumo y a las

utilidades.

Con respecto a los Incentivos en particular, en 1962 se suscribió el Convenio Centroamericano de

Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, su objetivo básico era uniformar los incentivos a fin de evitar

disparidades ratifícales en las condiciones de oferta de los productos manufacturados, así como evitar

desviaciones ratifícales de las inversiones hacia los países que otorgaban incentivos mayores, así como

“racionalizar el sacrificio fiscal que es inherente a toda política de fomento mediante exoneraciones

tributarias.”375 O sea, que la armonización de los incentivos fue uno de los objetivos de los órganos de

372 COMITÉ DE ALTO NIVEL SOBRE ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA, “Consenso del Comité de Alto Nivel sobre Armonización Tributaria” Tomado de la Revista de Integración Centroamericana. Número 13. Abril 1975. Tegucigalpa, Honduras. Pág. 75 373 COMITÉ DE ALTO NIVEL SOBRE ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA, “Addendúm al Consenso…” Op. Cit. Pág. 79 374 IBIDEM. Pág. 80 375 SIECA, “El Desarrollo Integrado de Centroamérica en la presente década” (s/f) citado por CEPAL, Op. Cit. Pág. 144

integración, que veían en dicha armonización una necesidad pues “(…) Aún cuando los incentivos fiscales

no participan propiamente en ninguna de las etapas del proceso (de armonización tributaria), debe

señalarse que la posibilidad de lograr una armonización real no meramente formal de estos instrumentos,

requiere como condición el que haya producido previamente la respectiva armonización de los sistemas

impositivos, respecto de los cuales, el otorgamiento de aquellos constituye una situación de excepción.” 376

El Comité de Alto nivel situaba a la armonización de fondo misma, como un elemento primordial y

condicional para la armonización particular de los incentivos fiscales; pues de lo contrario dicha

armonización sería “meramente formal; o sea que no se daría solución a los verdaderos problemas de

fondo que surgen de la discrepancia reales existentes en los sistemas tributarios respecto de los cuales los

incentivos constituyen un instrumento accesorio.” 377

En realidad este temor ya manifestado con anterioridad fue lo que en la práctica sucedió, pues aún con la

firma del convenio a principios de la década de los 60, la entrada en vigencia de éste fue pospuesta por los

países hasta 1969. Peor aún, la realidad es que en los hechos nunca llego aplicarse. Todo lo contrario, las

medidas de transición hacia el nuevo régimen adoptadas por los gobiernos del área significaron en los

hechos, la ampliación de los plazos de vigencia de las exoneraciones e incluso la ampliación particular

para algunas empresas. Entre las estipulaciones nacionales, y las transicionales hacia el convenio

centroamericano, algunas empresas obtuvieron hasta 27 años de vacaciones fiscales. La causa principal de

esta situación, según la SIECA fue la interpretación y aplicación de las leyes nacionales y transicionales al

convenio con una liberalidad excesiva.

En el periodo de transición, 1962-1969 se observa un actuar contradictorio al espíritu de convenio por

parte de los gobiernos de los países centroamericanos, pues con la entrada en vigencia a la vista (1969) la

administración pública se dedicó a otorgar incentivos de manera exagerada, a fin de atraer la mayor

cantidad de inversión posible antes de realizar la homologación de dichas medidas a nivel

centroamericano. Sobre las consecuencias de este comportamiento señala la SIECA: “(...) ha conducido

en la práctica a una equiparación de beneficios en sus niveles más altos, y a que se hayan visto afectados

de manera significativa por esa vía los ingresos fiscales de todos los países centroamericanos; hayan

376 COMITÉ DE ALTO NIVEL SOBRE ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA, “Addendúm al Consenso…” Op. Cit. Pág. 87 377 IBIDEM. Pág. 87 y 88.

aumentado en el área las posibilidades de duplicación de inversiones y se hayan creado, acaso,

condiciones artificiales en la localización industrial.”378

En términos generales se estaba creando una base productiva sin bases reales de competitividad, que

básicamente se apoyaba en mecanismo de exoneraciones fiscales. Síntomas de estas debilidades fueron el

establecimiento de empresas del mismo giro en un mercado reducido como el nuestro. En su momento la

CEPAL sugirió la revisión del Convenio Centroamericano, así como la inclusión de una fuerte normativa

de control y sanción; y más aún, una reglamentación estricta del periodo de transición.

El fracaso de dicho instrumento se debió a la falta de voluntad política primero para llevar a cabo la meta

global de armonización fiscal; y en segundo, a la competencia por atraer con mayores incentivos a los

inversionistas. Esta situación fue tan evidente, que en junio de 1974 el Comité de Alto Nivel declaraba:

“(…) el actual Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales ya no responde adecuadamente a la

evolución que ha alcanzado dicho sector. Así mismo, consideró que una nueva política arancelaria común

no seria sustitutiva de una política de fomento a las actividades manufactureras, sino que esta materia

debería ser parte de un esquema integral de política industrial.” 379 Mas negativo aún, es que ante este

fracaso, el Comité estipula como medida supletoria: “Utilizar los incentivos fiscales en el grado y alcance

que se considere conveniente, como instrumento complementario de las demás políticas de promoción y

estímulo de las actividades industriales, y en conjunción y congruencia con todas y cada una de tales

políticas, en especial con la arancelaria y la tributaria.”380

2.2.2 El Coste Fiscal de la Competencia de Incentivos.

El proceso anteriormente descrito tuvo un serio impacto en los ingresos de cada uno de los Estados

centroamericanos, y de la región en su conjunto. Esto se puede observar por una simple comparación del

coste fiscal de periodos.

Así en el periodo comprendido 952-1959 la SIECA estimaba que los países centroamericanos habían

concedido un total de 395 concesiones fiscales. Una vez que se inicia el proceso de integración, estas

378 SIECA, Op. Cit. Pág. 144. 379 COMITÉ DE ALTO NIVEL SOBRE ARMONIZACIÓN TRIBUTARIA, “Consenso del Comité de Alto Nivel sobre los lineamientos que deberían orientar la utilización de los Incentivos Fiscales como instrumento del Desarrollo Industrial Integrado” Tomado de la Revista de Integración Centroamericana. Número 13. Abril 1975. Tegucigalpa, Honduras. Pág. 93 380 ÍDEM.

concesiones fiscales se dispararon, ya que entre 1960 y 1969 se otorgaron 2,779 exenciones fiscales, que

beneficiaron en términos generales a las empresas grandes que operaban en la región ya para 1968.381

El principal aliciente fiscal aplicado en este periodo estaba referido a la exoneración del impuesto sobre la

renta y de los aranceles de importación. Las exoneraciones de los aranceles de importación, constituyeron

el 23% de lo recaudado en dicho periodo, alcanzando los 264 millones de dólares.

Con respecto a las exoneraciones al impuesto sobre la renta no se cuenta con un estudio profundo de su

coste fiscal. Empero, sí se puede afirmar que en este periodo: “Los ingresos por impuestos directos

aumentaron su importancia relativa durante los años sesenta. Muy poco de este incremento se originó en

el sector industrial; las evidencias disponibles sugieren que el impuesto sobre la renta pagado por el

sector industrial promedió mucho menos del 1% del producto industrial total, o, aproximadamente el

4.6% de las utilidades”.

Esto en los hechos significó que fue desperdiciada la posibilidad de sacar provecho del rápido crecimiento

del sector industrial, lo que hubiese apuntado al alivio de las dificultades fiscales; y que degeneró

finalmente en la concesión indiscriminada de incentivos fiscales, lo que sumó a una deficiente

administración tributaria y una evasión a gran escala.382

Ahora bien, los incentivos deben además de las condiciones ya mencionadas, mantener una vida útil en el

contexto nacional, lo que ya ha sido recalcado; y que en el caso del caso de los incentivos a la industria la

SIECA señaló: “después de superada la etapa industrial inicial, no parece tener justificación que se

mantenga en toda su diversidad y magnitud los incentivos fiscales”.383

Ante lo expuesto en los dos epígrafes anteriores, la CEPAL señala dos aspectos: “El primero, que no

existe una convergencia o una política común centroamericana en materia de incentivos fiscales. Los

gobiernos están metidos en una carrera de otorgamiento de incentivos que expande el costo fiscal para

cada país centroamericano. Los riesgos de alentar inversiones espurias, sostenidas principalmente por

las exoneraciones fiscales, son grandes. Además, a través de esas concesiones se generan abrigos fiscales

que no sólo reducen la base tributaria sino que también sirven para prácticas de elusión y evasión de las 381 SIECA, Op. Cit. Pág. 97 citado por CEPAL, Op. Cit. Pág. 145 382 CEPAL, Op. Cit. Pág. 144 383 SIECA, Op. Cit.

obligaciones fiscales. (…) Por otro lado, la disparidad de incentivos fiscales quebranta una de las bases

fundamentales para el funcionamiento de una zona económica común (…)”.384 Una política con estas

características tan nocivas, solo conduce a la región centroamericana al padecimiento de permanentes

insuficiencias fiscales, generando un marco macroeconómico inadecuado para el crecimiento económico y

una carencia de bienes públicos indispensables para propinar la actividad productiva.

2.3. Perspectiva centroamericana con respecto al Turismo

En la actualidad –como se apuntó a lo largo de la presente obra- , el turismo figura como una de las

actividades económicas de mayor utilización para el desarrollo de los países. Esto ha abierto las puertas a

que las inversiones en esta actividad y la actividad misma sean beneficiadas con incentivos.

En la actualidad los países centroamericanos sin excepción poseen normativas de fomento para esta

actividad económica; esto hace procedente el reflexionar acerca de la necesidad de evitar a toda costa otra

“guerra de incentivos”, como la acaecida en la década de los años 60 y 70 con respecto a la industria. Al

respecto haremos algunas consideraciones.

El área centroamericana como se ha señalado, posee elementos culturales, ascendencia, cultura e idioma

común; la situación geográfica hace que nuestros países posean un basto repertorio de bellezas naturales;

esto es una característica sui generis del turismo como actividad económica; pues las demás industrias no

toman en cuenta estos aspectos al momento de establecerse en una región geográfica en particular,

atendiendo otros factores como los salarios, las vías de comunicación, etc. En este sentido se hace

menester señalar, que ante el no acuerdo de los gobiernos para la unificación de las normativas turísticas

de fomento; los empresarios como tal si muestran una unidad que les permite explotar los recursos

centroamericanos sin distingo de fronteras. Un ejemplo marcado de ello, es que las empresas turísticas de

Costa Rica ofrecen destinos turísticos nicaragüenses en sus paquetes, con lo que le garantizan mayor

plusvalía al viaje del turista, y así ampliar su demanda, lo que en los hechos atrae mayor turismo al vecino

país. La existencia de acuerdo entre países podría apuntar a la creación de una “oferta turística

centroamericana” que garantice un desarrollo equitativo en el área.

Por otro lado, las bellezas naturales deben ser bien explotadas por los Estados de la región; recurso que

junto al desarrollo infraestructural deben de ser utilizados como el factor preponderante para la atracción 384 CEPAL, Op. Cit. Pág. 151

de la inversión, desplazando a los incentivos a un menor grado de influencia en el comportamiento del

inversionista. Ya con respecto al régimen de incentivos para la actividad industrial (maquila), se ha

señalado mas profundamente esta indicación; recomendando tareas que igualmente deben ser

compatibilizadas con el régimen correspondiente a la actividad económica del turismo; las mas necesarias

son: “(…) La armonización, también para le conjunto de la región, de las exenciones sobre el impuesto a

la renta, incluido un acuerdo acerca del periodo máximo de vigencia de las franquicias; (…) Tratados de

doble tributación con Estados Unidos; Programas especiales de capacitación y modernización

tecnológica orientados al desarrollo de proveedores eficientes de insumos; Programas de capacitaciones

en las escuelas vocacionales y secundarias con el objeto de satisfacer los requerimientos de mano de obra

calificada (…)”385

Es ampliamente necesario, que los países centroamericanos homologuen sus normativas de incentivos,

pues de lo contrario otra guerra de incentivos haría que al final la explotación de los recursos fuese

irracional e infructífera para el Estado mismo. El provecho de la inversión pasa por “(…) la necesidad de

cooperación y coordinación entre países a fin de evitar la competencia de incentivos entre países, que

genera excesos en el otorgamiento de incentivos y acarrea despilfarro de recursos públicos y distorsiones

económicas”.386

Sección II.- DERECHO COMPARADO

1.- Incentivos al Turismo en las Legislaciones Centroamericanas

Las acciones producto del modelo económico definido para Centroamérica se encuentran reflejadas en

diversas formas, en el caso específico del turismo se han visto personificadas en leyes creadoras de entes

reguladores de la actividad turística y leyes que instauran incentivos fiscales a la industria que los poderes

legislativos de cada uno de los países han aprobado; en el Salvador recientemente se creó la Ley de

Turismo mediante el decreto Nº 899 , en Costa Rica la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico (Ley

No. 6990); en Nicaragua la Ley de Incentivos para la industria turística de la República de Nicaragua (Ley

No. 306) en Honduras la Ley de Incentivos al Turismo (Decreto No. 314-98) y en Guatemala la Ley de

Fomento Turístico mediante el Decreto 25-74 que se prevé sea sustituido por la iniciativa de ley

presentada recientemente en el poder legislativo.

385 AGOSÍN, “Globalización, Liberalización…” Op. Cit. Pág. 23 y 24 386 CEPAL, Op. Cit. Pág. 164

En este capítulo se abordarán algunas de estas leyes que los países Centroamericanos han creado referente

a los incentivos fiscales para el turismo, esto con la tarea de valorar algunos de los elementos más

importantes para luego compararlos con los mismos de la ley nacional. Lo anterior debe de realizarse

tomando en cuenta el contexto interno y externo en que cada país se encuentra, para así hacer una

evaluación sobre la viabilidad de tomar algunos aspectos de las mismas para futuras reforma a la ley 306

de Nicaragua o desde nuestra perspectiva enfocar de una manera más crítica y amplia el tema de los

incentivos. Se ha excluido de este análisis el decreto 25-74 de Guatemala porque este decreto data de 1974

período acerca del cual no poseemos la suficiente información y además por la existencia de la iniciativa

de ley mencionada.

1.1. El Salvador

En la República del El Salvador la ley denominada “Ley del Turismo”387 es la normativa que establece la

posibilidad del otorgamiento de incentivos fiscales al Turismo, esta ley contiene 41 artículos que regulan

el otorgamiento de los incentivos, el procedimiento para el otorgamiento y las sanciones por

incumplimiento o violación de la ley. Se encuentra vigente desde el 28 de Diciembre del 2005, por lo cual

consideramos pertinente el estudio de la misma ya que es de suponer que en el diseño de la misma se

analizaron algunas de las experiencias de los países vecinos y quizás nuestra propia ley 306.

Esta ley ofrece a las empresas además de los incentivos fiscales una serie de beneficios orientados a la

promoción del Turismo como lo es la inclusión en el catálogo de la oferta turística de El Salvador,

Información y respaldo de la Secretaría de Estado ante las diversas oficinas gubernamentales,

participación en candidaturas para el otorgamiento de premios y reconocimientos de la industria turística

que sean realizados por la Secretaría de Estado y el apoyo de las entidades y organismos gubernamentales

o privados en la creación de parques nacionales o áreas naturales protegidas.

Al igual que en nuestro país se crea un “Registro Nacional de Turismo” con el objeto de manejar el

control de las empresas dedicadas al turismo y que deseen acogerse a los incentivos y beneficios que la ley

otorga, pero además determina algunas obligaciones que las empresas inscritas deben atender, aunque

poco significativas.

387 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOr, “Ley del Turismo” G.D.O. # 237, Tomo # 369, del 20 de diciembre del 2005.

Por su importancia es necesario señalar, lo específico que es la ley con el tema del control y de las

sanciones para evitar infracciones de la misma. Se establece que la institución que vigilará el régimen

fiscal de las empresas que se acojan a los incentivos fiscales será el “órgano ejecutivo del ramo de

Hacienda” y paralelamente a esto de igual forma se establece que la Secretaría de Estado por medio de sus

delegados vigilará y controlará el monto de inversiones efectuadas bajo este régimen.

La segunda sección de la ley se refiere a las sanciones y el procedimiento para la aplicación de las

mismas. En esta se establecen tres tipos de sanciones: Leves, Graves y Muy graves; dentro de las primeras

se menciona el hecho de no comparecer sin causa justificada a las citaciones que les hicieren las

instituciones competentes según la ley y realizar actos discriminatorios por razones de género,

nacionalidad, etnia, preferencia sexual, religión o cualquier otra particularidad; esta faltas son sancionadas

con una multa de veinte salarios mínimos vigentes para la industria en la Ciudad de San Salvador. No

informar acerca de la venta o traspaso de activos o acciones y negar u obstaculizar la función supervisora

de las autoridades competentes, son consideradas como graves y la sanción es de una multa de treinta

salarios mínimos vigentes para la industria en la Ciudad de San Salvador. Como faltas muy graves se

clasifican el dar uso diferente al autorizado a los incentivos fiscales y a los bienes que hayan sido

importados al amparo de los incentivos de la presente Ley; o no tener debidamente identificados los

bienes importados al amparo de la presente Ley como de uso exclusivo para la actividad incentivada,

suministrar datos falsos a las entidades u organismos, o no enviar la información que les sea requerida por

autoridad competente, falsificar la inscripción en el Registro, cobrar impuestos, derechos u otros tributos

en ocasión de la prestación de servicios que no sean los establecidos en las Leyes y estas son penalizadas

con cuarenta salarios mínimos vigentes para la industria en la Ciudad de San Salvador.

En las disposiciones transitorias de la ley, se estable que por 5 años contados a partir de la vigencia de la

ley se otorgarán los incentivos, esto bajo la condición general que el monto de la inversión no sea inferior

a cincuenta mil Dólares Americanos (U$ 50000.00). Los incentivos ofrecidos son:

Exención del impuesto sobre Transferencia de bienes raíces que afecte la adquisición del inmueble o

inmuebles que serán destinados al proyecto.

Exención de los derechos e impuestos, incluyendo el Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a

la Prestación de Servicios, en la importación de sus bienes, equipos y accesorios, maquinaria, vehículos,

aeronaves o embarcaciones para cabotaje y los materiales de construcción para las edificaciones del

proyecto. El monto exonerado no podrá ser mayor al 100% del capital propio invertido del proyecto en

cuestión.

Exención del pago del Impuesto Sobre la Renta por el período de 10 años, contados a partir del inicio de

operaciones.

Exención parcial de los impuestos municipales por el período de 5 años, contados a partir del inicio de

operaciones, relativas a las actividades turísticas hasta por un 50% de su valor. Para ello, el interesado

presentará al municipio correspondiente su inscripción en el registro turístico, la calificación de proyecto

turístico otorgada por Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Turismo y certificación de la declaración de renta

presentada al Ministerio de Hacienda.

Para la adquisición de estos incentivos la empresa deberá ser calificada como de Interés Turístico

Nacional por medio de Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Turismo y los incentivos podrán ser solicitados

solamente una vez, aunque cuando se realicen ampliaciones se podrán solicitar incentivos sobre las

mismas.

Algo realmente destacable es que las empresas beneficiadas por esta ley deben de contribuir con el 5% de

las ganancias que obtenidas en el período de vigencia de los incentivos, a la promoción del turismo que el

gobierno a través de la Corporación Salvadoreña del Turismo (CORSATUR) realizará a lo interno y

externo del país.

1.2. Honduras

La “Ley de Incentivos al Turismo”388 de Honduras publicada el 23 de Abril de 1999 y reformada mediante

el decreto 194 – 2002, publicado el 5 de Junio del 2002, contiene 23 artículos que en conjunto otorgan

incentivos fiscales y establecen algunas sanciones por el incumplimiento de los disposiciones del mismo.

Tiene vigencia desde el 23 de Abril de 1999.

388 CONGRESO NACIONAL DE LA REPÚBLICA HONDURAS, “Ley de Incentivos al Turismo”, G.D.O. del 23 de Abril de 1999.

A diferencia de la ley Salvadoreña, esta ley se refiere de forma directa a incentivos fiscales

principalmente, consecuentemente en el título II, se recogen lo incentivos de forma detallada, que

resumimos;

Exoneración del Impuesto Sobre la Renta por diez (10) años a partir del inicio de operaciones.

Exoneración de todos los impuestos de importación de los bienes y equipos nuevos necesarios para la

construcción e inicio de operaciones de los proyectos.

Exoneración de todos los impuestos de importación de todo material impreso para promoción o

publicidad de los proyectos o del país como destino turístico;

Exoneración de todos los impuestos de importación para la reposición por deterioro de los bienes y

equipos, durante un período de diez (10) años.

Exoneración de todos los impuestos de importación de vehículos automotores nuevos, como: Bus,

pick-up, panel, camión y los que adquieran las arrendadoras de vehículos automotores, todos para el

uso exclusivo en el giro del negocio.

Exoneración del pago de impuestos y demás tributos que cause la importación de aeronaves o

embarcaciones nuevas y usadas, para el transporte aéreo, marítimo y fluvial.

Exoneración (de forma excepcional) de impuestos de bienes Inmuebles Municipal.

Estos incentivos están dirigidos a los proyectos nuevos emprendidos por comerciantes individuales o

sociales, con la excepción que el artículo 5, establece al abrir la posibilidad de acogerse a los incentivos

(sin incluir la exoneración del impuesto sobre la renta) por proyectos de ampliación o remodelación de

empresas ya existentes.

La ley es bastante específica dado que establece las actividades comerciales que podrán considerarse con

turísticas para los efectos de lo beneficios de la ley, de igual forma establece el procedimiento para la

obtención, inclusive determina los documentos requeridos para presentar la solicitud.

1.3. Costa Rica

El 30 de Julio de 1985, en Costa Rica se publica y obtiene vigencia la ley Nº 6990, “Ley de Incentivos

para el Desarrollo Turístico”389, en la cual como de su nombre se deduce se otorgan una serie de

beneficios fiscales a las empresas que incursionan en la industria turística. Esta ley fue reformada de

forma explícita por medio de la ley Nº 7293 del 3 de abril de 1992 y por la ley Nº 8114 del 9 de Julio del

389 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA. “Ley de Incentivos para el desarrollo turístico”, G.D.O. # 143, del 30 de Julio de 1985.

2001 e implícitamente por la ley Nº 7509 “Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles”, publicada en la

Gaceta del 9 de Junio de 1995.

Por medio de esta ley (6990), se pretende estimular la realización de programas y proyectos de importante

magnitud en el sector turismo. Se declara al turismo como de “interés nacional”, declaración que de igual

forma es realizada por la ley Nº 306 de nuestro país.

Los incentivos que esta ley otorga, son clasificados de acuerdo al giro de la empresa turística, hay un

grupo integrado por los incentivos otorgados a las empresas de servicios de Hotelería, otro a las de

transporte aéreo internacional y nacional de turistas, a las de transporte acuático de turistas, a las empresas

dedicadas al turismo receptivo o agencias de viajes que se dediquen exclusivamente a esta actividad, y los

incentivos dirigidos a las empresas de arrendamiento de vehículos a turistas extranjeros y nacionales.

Los incentivos otorgados a las empresas del ramo Hotelero son:

Exención todos los tributos de importación o compra local de los artículos para el funcionamiento de

empresas nuevas o de aquellas que, al estar establecidas, ofrezcan nuevos servicios, así como para la

construcción, ampliación o remodelación del respectivo edificio, con excepción de vehículos

automotores y combustibles.

Depreciación acelerada de los bienes que por su uso y naturaleza se extinguen con mayor rapidez, de

conformidad con la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Concesión de las patentes municipales que requieran las empresas para el desarrollo de sus actividades.

Autorización del Banco Central de Costa Rica para que empresas hoteleras costarricenses dedicadas a

la atención del turismo internacional, sean contratadas como cajas auxiliares de dicha Institución para

la compra de divisas a los turistas extranjeros.

Esta ley sufrió una reforma implícita del numeral V del artículo 7, mediante la aprobación de la ley Nº

7509 ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Este numeral establecía la exoneración del impuesto

territorial, hasta por un período de seis años a partir de la firma del contrato, a aquellos

establecimientos que se instalen fuera de la región metropolitana establecida por el Ministerio de

Planificación.

Los incentivos otorgados a las empresas de transporte aéreo internacional y nacional de turistas son:

Depreciación acelerada, de conformidad con la Ley de Impuesto sobre la Renta.

Suministro de combustible a un precio competitivo no mayor al promedio establecido en el mercado

internacional.

Exención de los impuestos de importación de los repuestos necesarios para el correcto funcionamiento

de las aeronaves.

Los incentivos para las empresas de transporte acuático de turistas son:

Exención de todos los impuestos de importación de bienes indispensables para la construcción,

ampliación o remodelación de muelles y otros lugares destinados al embarque o desembarque de

turistas, así como para la construcción y mantenimiento de marinas, balnearios y acuarios destinados a

la atención del turismo,

Depreciación acelerada, de conformidad con la Ley de Impuesto sobre la Renta.

Exoneración de todos los impuestos, excepto de los derechos arancelarios a la importación cuya tarifa

se fija en un veinte por ciento (20%), a la importación o compra local de naves acuáticas destinadas

exclusivamente al transporte turístico de pasajeros.

Las empresas dedicadas al turismo receptivo o las agencias de viajes que se dediquen exclusivamente a

esta actividad serán beneficiadas con:

Exoneración de todo tributo y sobre-tasas, excepto de los derechos arancelarios para la importación de

vehículos para el transporte colectivo con una capacidad mínima de quince personas.- Si la tarifa del

impuesto ad valórem supera el cinco por ciento (5%), se exonerará la obligación tributaria

correspondiente a dicho exceso tarifario.

Las empresas dedicadas al arrendamiento de vehículos para turistas pueden optar a:

Exoneración del cincuenta por ciento (50%) del monto total resultante de aplicar los impuestos vigentes

que afecten la importación de los vehículos automotores destinados exclusivamente a arrendarlos a los

turistas.

En la plena vigencia de la Ley 6990, establecía en el artículo 7, exoneraciones del impuesto sobre ventas,

exoneración que fue derogada por medio de la mencionada ley Nº 7293.

Costa Rica es el país de la región que mayor desarrollo turístico posee en el istmo centroamericano, así

mismo fue la primera nación en el área en establecer una normativa de fomento a la actividad económica

del turismo. Actualmente la vecina nación recibe en concepto de turismo mas de 1 billón de dólares, diez

veces más que nuestro país.

El estudio del modelo de fomento costarricense, y más aún la evolución en el tiempo de éste constituye un

valioso elemento para el análisis de un régimen de incentivos.

1.3.1 Evolución del Régimen de Incentivos Costarricense.

En este acápite nos interesa ilustrar el desarrollo a lo largo del tiempo del régimen de incentivos al

turismo, que ha brindado Costa Rica desde mediados de la década de los años 80. La legislación de

fomento no ha permanecido monolítica a lo largo de este tiempo, y más bien ha contado con dos grandes

modificaciones o reformas, que han obedecido a un planeamiento detallado por parte del Estado de las

metas y logros alcanzados; y han procurado la reforma del régimen cuando así lo indica el interés público.

Se pueden apreciar etapas en la legislación costarricense, que pueden señalarse según el alcance o

beneficios otorgados por las leyes. La etapa de mayor beneficio es la primera, que se materializa a través

de la Ley 6990 de 1985, que eximía del pago del impuesto sobre la renta hasta por 12 años a las empresas

con contrato turístico; así como brindaba créditos fiscales a las empresas, que aún sin contrato turístico,

invirtiesen en las que si lo poseían; este beneficio tenía un límite pues solamente se podía acreditar el 50%

de la inversión, siempre y cuando esta cantidad no superase el 25% de la renta bruta.

La segunda etapa inicia en 1992 con la ley 7293, la cual eliminó la exención del impuesto sobre la renta

para las empresas con contrato turístico, así como el beneficio de crédito fiscal a las empresas de segundo

nivel de participación (sin contrato turístico). Obviamente el beneficio quedó vigente para aquellas

empresas que hubiesen suscrito el contrato turístico antes de la vigencia de esta ley, obedeciendo el

principio de inviolabilidad de los derechos adquiridos. Este recorte obedeció a que la industria estaba

alcanzando su techo natural de expansión, haciendo imprescindible la disminución de los incentivos, que a

la larga solamente conllevarían una fuerte erosión de ingresos fiscales. La ley deja vigente las

exoneraciones sobre impuestos indirectos sobre todo para la compra de insumos; y con respecto al

impuesto sobre la renta, sustituye las exenciones por beneficios menos pecuniarios para el Estado, como

lo es la depreciación acelerada de activos fijos.

Esta evolución etapista de los incentivos, obedece obviamente al desarrollo dialéctico de la misma

industria a fomentar, y en el caso del vecino país del sur se puede apreciar claramente como las reformas

de la legislación de fomento, están dirigidas a la conservación de los intereses del Estado. Existe una

conjugación adecuada entre el interés nacional que posee la actividad económica del turismo, y la

necesidad del Estado de recaudar los impuestos necesarios para el gasto nacional.

Si observamos el recorte de incentivos no es del todo drástico o dramático como se quiere hacer creer,

más bien es equilibrado pues no se eliminan de plano, sino que se cambian instrumentos de mayor

incidencia recaudatoria, por instrumentos de menor incidencia en el ingreso fiscal. Es el caso claro de la

sustitución de las exenciones al impuesto sobre la renta, por el mecanismo de depreciación acelerada.

Sección III.- EL CAFTA Y SUS EFECTOS

1.- Efectos del CAFTA en el Turismo Centroamericano

Para realizar una análisis de los efectos del CAFTA en la industria turística de Nicaragua, consideramos

que se debe de partir desde dos enfoques; el primero referido a las implicaciones del mencionado acuerdo

comercial en la actividad turística de forma específica o sea la referida a la actividad a lo interno del país,

que se puede encasillar como el de la comercialización de productos, y el segundo enfocado en las

implicancias a lo externo del país o bien, para especificar más, lo referido en el tratado para la atracción de

inversiones.

Por su naturaleza misma, de previo podemos afirmar que el CAFTA promete una amplia repercusión de

forma directa o indirecta según el enfoque desde el cual se analice, en la industria turística nacional.

Las repercusiones indirectas (primer enfoque), están enmarcadas en la comercialización de productos con

el levantamiento de las barreras arancelarias en las aduanas y la eliminación de las ya agónicas políticas

económicas de protección para los productores nacionales; asuntos que ocasionarán la introducción de

productos de manufactura extranjera de mejor calidad a menores costos fruto de las técnicas de

producción a grandes escalas y de las mentadas formas de la competitividad que los productores de países

en mejor posición económica que Nicaragua (especialmente EE.UU.) han logrado con el apoyo de sus

gobiernos.

Estas repercusiones se vislumbran de forma negativa; puesto que la actividad turística no la compone

solamente la estadía temporal en un sitio distinto a su residencia con fines recreativos o similares , sino

que también conlleva, la adquisición de productos para su consumo inmediato o posterior, actividad que

genera un porcentaje de los ingresos nacionales generados por el turismo (por el llamado efecto

multiplicador del mismo), dado que, en la actualidad generalmente estos, son de manufactura nacional y lo

que se vaticina es que una porción de los mismos sean relegados por productos de origen extranjero, por la

posibilidad de la práctica de denominado “dumping” .

El fundamento de lo anterior es que en Nicaragua, como resultado del escaso apoyo y asesoramiento que

el gobierno ha hecho a los productores nacionales, estos no estarán facultados para que en la entrada en

vigencia del tratado, mejoren sus productos y mucho menos a amplíen su producción y compitan con las

grandes empresas internacionales que, vale decir, tienen el capital para invertir en la tecnología y en las

materias primas para establecerse en el mercado nacional, razón por la cual los pequeños y

microempresarios que producen y en la mayoría de los casos venden para los turistas, (frutas, artesanías,

enseres, souvenir, etc.) terminarán siendo trabajadores de las empresas internacionales. Por otro lado, vale

indicar, que para la población consumidora de estos productos esto será un beneficio en un primer

momento cuestión que a largo plazo se revertirá en contra de los mismos consumidores por las

implicaciones propias de la salida de estos capitales obtenidos.

El segundo enfoque que se le da al asunto, es el referido a las implicaciones de carácter macroeconómico

que el CAFTA tendrá en Nicaragua, esto como resultado de lo acordado por los países partes del mismo

en lo referente a las inversiones “cubiertas” por el tratado. Al respecto el CAFTA norma de forma muy

general el régimen de inversiones y de forma un tanto específica las maneras de dirimir los conflictos

suscitados fruto de las mismas, además de asegurar las inversiones con la regulación de aspectos tales

como la expropiación, indemnizaciones, transferencias, etc.

El gobierno apuesta a una considerable aumento de las inversiones en el país, cuestión que debemos

aceptar como cierta dado que comprobar la veracidad de tal afirmación escapa a los objetivos del estudio,

por lo cual si asumimos como cierta dicha aseveración el turismo sería uno de los sectores de mayor

beneficios ya que nuestro país cuenta con grandes atractivos turísticos que fácilmente pueden ser

explotados y que dado el crecimiento que de forma sostenida ha tenido produce grandes utilidades para los

inversionistas. Anexo a esto se considera que el área centroamericana es, dado las bellezas naturales de

grandes magnitudes y por todos conocidos, una de las áreas de inversión más atractivas y competitivas

según el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible (CLADS), esto puesto que la

“disponibilidad y calidad de los recursos naturales y culturales”, constituyendo esta competitividad en una

más de las razones que justifican la tesis de las inversiones luego de la vigencia del CAFTA.

De igual forma, algunos autores plantean que, el CAFTA atraerá la inversión en todas sus esferas, esto

según ellos, como resultado de las normativas establecidas en el tratado que brindan mayor protección a

las inversiones, protección que será ampliada por los gobiernos de la región mediante la creación de leyes

internas, al respecto la Asamblea Nacional ya h aprobado en nuestro país algunas leyes que promueven las

inversiones asegurando el capital de los inversionistas, tal como lo estipula la Ley para la Promoción de

Inversiones vigente en el país.

El capítulo X y XI del CAFTA, regula las inversiones y los servicios respectivamente, ambos están

íntimamente relacionados entre sí, dado la naturaleza de la industria turística, puesto que como se

mencionó anteriormente el turismo es un servicio que una localidad presta a personas de procedencia

distinta. De hecho el tratado en el anexo I de Nicaragua, impone la necesidad de la derogación de los

requisitos que Ley 306 asigna en los artículos 16.1 y 16.2 que refieren la necesidad de que las empresas

que deseen acogerse a los incentivos fiscales deben de presentar la inscripción en el Registro Público de

nuestro país que se supone atentan en contra de precepto de Presencia Local y de Trato Nacional a las

empresas inversoras.

Otro argumento es el desprendido de la afirmación que los lazos comerciales y negocios entre las

empresas nacionales y las internacionales se fortalecerán dado que los niveles de importación y

exportación aumentarán, consecuencia de esto el país ofrecerá un mejor clima de negocios los

inversionistas.

C. MARCO METODOLÓGICO

CAPÍTULO I.- METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

Sección I.- APROXIMACIONES GENERALES.

1.- Delimitación Temporal

Para el análisis del análisis de los indicadores que requieran una limitación temporal, hemos de tomar en

cuenta desde dos años anteriores a la vigencia de la legislación de fomento que se retoma para este estudio

(Ley 306) hasta el año recién pasado. Es decir desde 1997 hasta el 2005. Ahora bien, ante la realidad

evidente que muchos instrumentos estadísticos no han sido incorporados al estudio de la actividad

turística, sino hasta hace relativamente poco, hacemos hincapié en que estos datos serán incorporados al

presente estudio con las fechas con que nos sean brindados. Así advertimos, de que no toda la información

necesariamente corresponderá a aquél periodo.

2.- Delimitación Espacial.

En cuanto al ámbito Espacial del estudio, por llevarse las cifras necesarias a nivel nacional por parte de los

distintos órganos del Estado, retomaremos este criterio para el presente estudio.

Sección II.- METODOLOGÍA A UTILIZAR.

A continuación realizaremos las apreciaciones metodológicas que hemos tomado en cuenta para llevar a

cabo los objetivos de nuestro trabajo.

1.- Ilustración de los Elementos de la política de Desarrollo turístico.

Está se realizará por medio del estudio y ubicación de las políticas estatales con miras al desarrollo de la

actividad turística, sobre todo para contextualizar dentro de ellas las medidas de fomento correspondiente.

Está tomará como principales instrumentos el Plan Nacional de Desarrollo, y el Plan Estratégico del

INTUR.

2.- Delimitación del Régimen de Incentivos a la actividad económica del turismo.

Para realizar esta tarea, lo indispensable será ubicar en nuestra legislación los distintos tipos de incentivos,

otorgados ya sea de manera automática o de manera Selectiva. Para tal efecto, no solamente la

ubicaremos, sino que serán ordenadas según varios criterios. El primero obedecerá al modo de ser

aprobadas: Automáticas o Selectivas. El segundo criterio, será el tipo de incentivo: Tributario, Crediticios

y otros. Igualmente este criterio poseerá subdivisiones según el caso. La ilustración final del Esquema de

ubicación será:

Criterio 1. Criterio 2 Criterio 3 Criterio 4. Exenciones Ganancias Otros Beneficios Exenciones Inversiones Otros Beneficios Exenciones Valor

Agregado Otros Beneficios

1. Incentivos Automáticos

Exenciones

1. Incentivos Tributarios.

Importaciones Otros Beneficios

2. Incentivos Crediticios.

Promoción Jurídicos

Honoríficos

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nse.

2. Incentivos Selectivos 3. Otros

Incentivos Otros.

3.- Correspondencia del Régimen Selectivo de Incentivos nicaragüense con el Marco Teórico

Doctrinario.

Esta evaluación, es relativamente sencilla, partiendo del marco teórico abordado en el presente estudio, se

ha seleccionado un grupo de elementos o variables que en general caracterizan a las medidas de fomento,

a éstos les hemos llamado Criterios Jurídico-Doctrinarios; los cuales se especifican mas adelante.

4.- Estimación del Impacto de los Incentivos Económicos a la actividad económica del Turismo.

La evaluación de las medidas de fomento desde la perspectiva doctrinal, debe ser separada de los efectos

objetivos, económicos de dichas medidas; y que en última instancia éste solo podrán apreciarse estudiando

el desarrollo de la actividad turística en nuestro país.

Por ello creemos conveniente realizar una división en la Metodología del presente objetivo. Ya que para

su correcto cumplimiento se hace necesario “crear” dos dimensiones o espacios de estudio. En primer

lugar, estudiar y analizar los incentivos económicos propiamente dichos; y en segundo lugar, analizar y

estudiar la Actividad Económica del Turismo.

Aunque la temática del estudio corresponde a los incentivos a la actividad económica del turismo en

Nicaragua, la división hace más digerible la comprensión. Esta bidimensionalidad igualmente, facilita el

estudio del tema general, ya que se parte de la premisa, de que los incentivos poseen doctrinariamente

determinados impactos, pero que estos no son apreciables per se, sino que están íntimamente ligados a la

actividad a la cual benefician, en este caso el turismo. Esta división es:

Evaluación de los Incentivos Económicos.

Evaluación de la Actividad Económica del Truismo.

4.1. Evaluación de los Incentivos Económicos.

Para llevar a cabo el análisis del impacto de los incentivos fiscales y crediticios que se conceden al

turismo, hemos optado para efectos de mejor ilustración, subdividir los criterios a partir de los cuales se

llevará a cabo dicho análisis.

Con respecto a los incentivos, creemos útil no solamente limitarnos a tratar de ilustrar los resultados a

partir de las dimensiones económica-empresariales sobre las que influyes; sino incluir también un estudio

de la naturaleza jurídica de éstos, a fin de aproximar un criterio para juzgar el correcto apego a los criterio

practico doctrinales ya expuestos en este trabajo.

La plataforma de este análisis se limita a las leyes de incentivos al turismo. Así, los instrumentos jurídicos

base para este análisis serán:

Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua y sus correspondientes

reformas.

Reglamento a la Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua.

Proyecto de Ley Especial de Creación de los Bonos para la Inversión Turística.

Ley 575: Reforma a la Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua.

Entrando en materia, establecemos dos grupos de parámetros para analizar la función de los Incentivos:

Criterios Jurídico-Doctrinales.

Criterios Económico-empresariales.

4.1.1 Criterios Jurídico-Doctrinales.

Los elementos a partir de los cuales ponderaremos los incentivos en la legislación nacional, son las

características que doctrinalmente se le otorgan a esta figura. Para tal efecto retomaremos componentes de

la teoría de fomento.

Los Criterios que instrumentalizaremos serán:

De los Principios. De las Características. De las Condiciones

Legalidad.

Interés público.

Carácter Mediato e Indirecto

Exclusión de Medios Coactivos.

Temporalidad

Selectividad

Determinación del Beneficio.

Condiciones de Otorgamiento.

Estabilidad.

Creación de métodos de vigilancia.

4.1.2 Criterios Económico-Empresariales.

Estos son criterios mucho más operativos. Los hemos determinado sobre todo a partir del estudio de los

efectos del establecimiento de un programa de incentivos, en particular a la actividad turística.

Doctrinalmente estos efectos han sido estudiados en el acápite correspondiente a “Impacto de los

Incentivos para el Desarrollo”, los cuales se resumen así: en la atracción de la inversión privada; en la

Redituabilidad de la Inversión y, en los Precios de los Servicios y Productos.

Para efectos de análisis práctico del presente trabajo; solamente intentaremos ilustrar el primer efecto, o

sea:

El impacto que han tenido los incentivos turísticos en atraer la inversión privada hacia la actividad

económica de turismo.

Esta consideración obedece a que para realizar una valoración relativamente eficiente de los demás

factores, es requerido un marco metodológico de mayor amplitud y complejidad, como muestras de

campo, entrevistas, control contable, etc. medios que objetivamente están fuera del alcance de los autores.

Cabe resaltar que el estudio de estos factores que escapan de nuestras capacidades, en otros países, el

Estado y sus órganos llevan un control riguroso y eficiente, situación que esta mas demás aclarar no es la

de nuestro país.

4.2. Evaluación de la Actividad Turística.

El análisis de los indicadores propios de la actividad turística, como hemos señalado, se hace necesario

para el presente en la medida de que los incentivos objeto principal de este estudio, encuentran en esta

actividad su campo de actuación, por lo tanto se hace indispensable establecer criterios para ilustrarnos

sobre su desarrollo que en alguna medida depende de dicho programa de beneficios.

La primera apreciación a realizar, es que los incentivos poseen diversidad efectos en la economía

nacional, los cuales ya se han analizado. Igualmente para tener una base amplia de juicio retomaremos

algunos de los indicadores macroeconómicos del turismo ya expuestos anteriormente, pero también la

influencia que estos tienen en el marco económico global.

Esto nos obliga partir los criterios en dos clases:

Indicadores Macroeconómicos propios de la Actividad Turística.

Influencia de la Actividad Turística en los Indicadores Económicos Nacionales.

4.2.1 Indicadores Macroeconómicos del Turismo.

Estos los hemos abordado ya correctamente en la Sección “Indicadores Macroeconómicos del Turismo”.

Así mismo, se han estudiado los efectos del turismo en diversos aspectos de la economía que también son

importantes para la presente investigación, estos efectos a veces no necesariamente poseen un indicador

base que nos ayude a cuantificarlo, igualmente trataremos de ilustrar los mas importantes.

Es necesario realizar un planteamiento entonces, de los indicadores de la actividad turística que guardan

relación con las medidas de fomento, y que con esta conjugación de factores, poder establecer un

parámetro para su apreciación y ponderación. La relación efecto-Indicador que nos interesa estudiar lo

limitamos de la siguiente manera.

Efecto Indicador Instrumento

Demanda Turística Flujo de Turistas:

Nacionales Extranjeros.

Desarrollo Sectorial

Oferta Turística

Número de empresas turísticas

Oferta Turística general Empresas turísticas acogidas al

régimen de incentivos Alojamiento

Empleo y la

Ocupación Empleo Turístico Número de plazas generado

por la Actividad Turística.

Sobre las

Recaudaciones

Fiscales

Impacto sobre las

recaudaciones

Coste Fiscal Ingreso Fiscal Apoyo Estatal.

4.2.2 Influencia de la Actividad Turística en los Indicadores Económicos Nacionales.

Igualmente existen efectos del turismo que poseen participación y afectan los indicadores económicos

nacionales. Es en este aspecto mayormente, que se puede intentar realizar una apreciación

macroeconómica de la influencia del turismo como actividad económica ha tenido, siempre teniendo en

cuenta que los incentivos fiscales han aportado al desarrollo de este sector económico.

Efecto Indicador Instrumento

Ingresos Turísticos Sobre la Balanza de

Servicios. Egresos Turísticos Balanza Turística

Sobre el Producto Interno

Bruto

Valor Bruto Agregado del

Turismo

Porcentaje del PIB correspondiente al Turismo

Sección III.- ESQUEMA EVALUATIVO. .

Una vez señalados los instrumentos y metas a cumplir para alcanzar los objetivos, procedemos a señalar el

Esquema Evaluativo Formal en que se abordará el Desarrollo del presente estudio y que se dividirá en 2

capítulos, el primero que contendrá las tareas descritas en los acápites 1 y 2 de la anterior sección; y el

segundo que abordará la tarea descrita en los acápites 3 y 4 de la misma.

D. DESARROLLO

CAPÍTULO I.- FOMENTO E INCENTIVOS ECONÓMICOS A LA ACTIVIDAD

ECONÓMICA DE TURISMO EN NICARAGUA

Para el correcto análisis del papel de los incentivos en la consecución de desarrollo económico y social, en

primer lugar será necesario identificarlos claramente dentro de nuestra legislación, para así lograr apreciar

de mejor manera su impacto y utilidad.

Sección I.- NICARAGUA: PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO, PLANEACIÓN Y

POLÍTICA ECONÓMICA DEL TURISMO

1.- El Turismo en los Nuevos Modelos Económicos

El estado de Nicaragua, ante el atraso económico que deriva en grandes contrastes sociales, ha buscado en

la última etapa la articulación de políticas que tiendan al desarrollo. Desde el agotamiento de los viejos

modelos económicos como la sustitución de importaciones, el modelo de economía mixta, el país busca el

rumbo hacia una economía equilibrada y sobria que le permita propiciar la paz social.

Ha sido en los últimos años, sobre todo ante la presión de organismos internacionales (BM, FMI, BID,

etc.) que se ha propiciado la existencia de planes articulados, que intenten coordinadamente conseguir

mejoría económica. Un elemento impulsor del ordenamiento económico, ha sido la necesidad de

economías sanas con miras a la integración económica regional, siendo que el libre comercio constituye

hoy en día una de las políticas globales mas destacadas.

Esta demás decir, que nuestra economía –al igual que la de los demás países en vías de desarrollo-

dependen mayormente del contexto internacional, ya sea por la influencia de los órganos internacionales

ye mencionados, ya sea por las relaciones comerciales de dependencia que se tiene con países

determinados, verbigracia Estados Unidos.

En la actualidad creemos que no se puede hablar de que se planifica una economía nacional, sino que en la

inserción en el mercado mundial, hoy en día depende del tamaño de los mercados, por lo que en el caso de

Nicaragua, su economía esta necesariamente interrelacionada con la de los demás países

centroamericanos, que por su pasados, costumbres, raza, cultura común realmente constituyen en el

contexto mundial una sola unidad económica. Acertadamente se señala: “el resto del mundo todavía no

percibe a América Central como una región. A escala internacional, los mercados de capitales no

reconocen a América Central como una región, lo que redunda en un menor flujo de capitales. Muchos

inversionistas extranjeros siguen haciendo sus cálculos con base en las oportunidades que ofrece un

determinado país para exportar a otros países fuera de América Central”.390

Los procesos de desarrollo del área centroamericana, son de variado estudio, pero es importante seguirlos

de una manera coherente, para así comprender la etapa en la que nos encontramos, y mejor aún, hacia

donde nos dirigimos. Particularmente, para poder apreciar la inserción del desarrollo turístico en estos

modelos de desarrollo.

A inicios de los 90, con una nueva coyuntura internacional luego de la caída de los Estados Obreros en

Europa occidental, y regional con la firma de los acuerdos de paz de Esquipulas y los subsiguientes

procesos democráticos; en nuestros países se inicia un proceso de reestructuración con miras a conseguir

el desarrollo luego de mas de una década de inestabilidad regional y de guerras civiles en 2 países del

istmo (El Salvador y Guatemala).

Un hito en este proceso es el llamado “Consenso de Washington”, en el cual se establecen postulados para

la estabilización de varios países incluyendo los centroamericanos, dentro de las recetas del plan

encontramos:

Estabilización macroeconómica, que tiene como prioridad el superávit fiscal y la reestructuración de

los sistemas de presión social

Realización de reformas estructurales, que abarcan las privatización, la liberalización financiera y

comercial y la desregulación de los mercados (apertura a capital extranjero).

Repunte de las inversiones como palanca de un nuevo ciclo de crecimiento económico.391

390 BULMER-THOMAS, Víctor y DOUGLAS KINCAID, A. “Centroamérica 2020: Hacia un Nuevo Modelo de Desarrollo Regional” Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Cuaderno de Ciencias Sociales número 121. San José, Costa Rica. 2001 Pág. 391 KEMPES, Berenice “El Consenso de Washington” Revista Panorama Internacional. Año 1 Número 2. Junio – Julio 1995 Pág. 21

Los modelos de crecimiento, en lo sucesivo, son la meta de los organismos internacionales y de los

economistas de cada Estado. Uno de los estudios que a nuestro parecer es muy completo y profundo es el

realizado por Michael PORTER conocido como el “Plan Harvard-INCAE” 392en el cual aborda la

problemática centroamericana, sus perspectivas de crecimiento para lograr un modelo de desarrollo eficaz.

Se señala la necesidad de evolucionar en nuestros países de una economía basada en los factores

productivos, hacia una economía cuya base sea la inversión y finalmente a una basada en la innovación.

Se identifican 4 etapas en este proceso, en donde cada etapa es una superación de la anterior:

Calidad y cantidad de los factores productivos;

Condiciones de la demanda en el mercado interno;

La presencia de industrias interconectadas (generalmente conocidas como núcleos);

Estrategia, estructura y rivalidad empresarial.

El estado debe jugar un papel importante en la relación entre estos elementos, y su incidencia tiene efecto

directo en su éxito o fracaso. El motor de la evolución de una etapa a otra se encuentra en las ventajas

comparativas que las empresas crean por su inversión e innovación.

Esta evolución, significa que el crecimiento económico pasa de estar basado en la producción de

productos básicos a uno basado en la inversión, proponiendo que se desarrollen cuatro núcleos

fundamentales: turismo, agroindustria de alto valor agregado, textiles y vestuario (maquila de bajo valor

agregado), y la manufactura de piezas electrónicas y prestación de servicios informáticos (maquila de alto

valor agregado).

El plan, señala que debe existir una política gubernamental que actúe sobre la conformación de estos

cuatro núcleos (conglomerados), sobre todo reformas en cinco áreas: competitividad empresarial, medio

ambiente, gobernabilidad, reforma judicial y macroeconomía; igualmente establece cuatro prioridades: un

corredor logístico centroamericano, fortalecimiento del sistema financiero, certificación de la

sustentabilidad del turismo, y fuerte inserción en el mercado del desarrollo limpio que se abre a raíz del

Protocolo de Kioto.

392 INCAE-HIID, “Central America in the 21s t Century: An Agenda for Competitiveness and Sustainable Development”, San José, Costa Rica, and Cambridge, MA. 1999 Citado por BULMER, Op. Cit. Pág. 41

El proyecto señala metas para los siguientes veinte años, entre ellas acelerar al 5% la tasa de crecimiento

anual del ingreso per cápita y reducir la pobreza a menos del 15% de los hogares.

La postura defendida por PORTER, posee una serie de críticas, sobre todo en cuanto al modelo que

propone. Pues ubica que Centroamérica se encuentra en la etapa de crecimiento basado en los factores

productivos, en la cual el patrimonio constituido por la infraestructura, los recursos naturales, la tierra, la

mano de obra y el capital converge para generar un aumento productivo que no conlleva un aumento

significativo de la productividad, asumiendo que el crecimiento con base en los factores productivos

implica menores tasas de inversión dando la impresión de un inferior crecimiento con base en la inversión.

Esto contrasta con el hecho de que el crecimiento en Centroamérica se ha basado siempre en los factores

productivos y es poco probable que ello vaya a evolucionar durante las próximas dos décadas.393

En última instancia, el plan Harvard-INCAE, posee aspectos de interés para el estudio del modelo de

desarrollo Regional, el establecimiento de núcleos394 o conglomerados, de los cuales tres dependen de

factores productivos que actualmente están a la mano en el istmo, sobre todo el turismo y ecoturismo que

depende directamente de los recursos y bellezas naturales de cada país, lo que no implicaría la evolución

de los factores que señala el plan como premisa para el desarrollo. Esta premisa si es válida con respecto

al cuarto núcleo (manufactura de piezas electrónicas y prestación de servicios informáticos).

La estructuración de estos núcleos realmente constituye una verdadera misión pues tardan largos años en

crearse, pues no solamente se necesitan gran número de empresa, sino que un marco normativo en base al

cual deben competir y colaborar, lo necesita mucho tiempo de planeación. Estas normas deben tender a

bajar el costo de operación de las empresas.

El proyecto Harvard-INCAE ubica como autores de su plan de desarrollo a los grupos empresariales, en

alianza con los gobiernos y las instituciones regionales. La sociedad civil, las ONG, el movimiento

sindical y las cooperativas campesinas tienen en este proyecto un perfil muy bajo. Más aún, se observa

una clara preferencia por aquellas empresas que puedan aportar a la promoción de los cuatro “núcleos”

señalados anteriormente.395

393 BULMER, Op. Cit. Pág. 33 394 PORTER define núcleos como: “una concentración geográfica de empresas e instituciones interconectadas de un ámbito determinado” BULMER, Op. Cit. Pág. 42 395 BULMER, Op. Cit. Pág. 44

Centroamérica efectivamente necesita aumentar el valor de sus exportaciones durante los próximos veinte

años, de modo que las propuestas de Harvard-INCAE en el sentido de mejorarla competitividad a escala

nacional son muy importantes. Pero lo ideal sería no centrar esta promoción en sectores específicos, pues

esto significaría apostar el éxito a grupos reducidos.

El desarrollo debe conseguirse de manera incluyente con todos los sectores económicos. El beneficio de

parte de la política pública no debe rayar en lo excesivo para evitar un modelo que favorezca a un sector a

expensas de otros.

Las exportaciones deben ser el eje del desarrollo, pero el sector exportador debe mantener lazos con el

sector no exportador para propiciar una potenciación mutua que conlleve una transferencia de tecnología y

aumento de la productividad. Un crecimiento aislado de las exportaciones conllevaría resultados

negativos, pues también significarían un aumento de las importaciones.

Los modelos de desarrollo regional, para la inserción en el mercado mundial no son virtuales, son una

realidad. Y se hace necesario su estudio para poder comprender, en el caso particular de nuestro estudio,

como la política gubernamental del desarrollo regional, y del turismo específicamente, encajan en un

macro dinámica económica que efectivamente debe ser tomada en cuenta para determinar sus fines, metas,

así como sus instrumentos y estrategias.

2.- Planificación Nacional del Desarrollo

En términos generales todo país posee un marco de planificación nacional, este incluye muchos aspectos

(económicos, sociales, culturales, etc.). Este plan nacional, en alguna medida está relacionado con el

modelo de desarrollo regional, el cual hemos aproximado en el epígrafe anterior.

Para el presente, lo que pretendemos es dar un vistazo a la política que actualmente tiene el gobierno,

sobre todo para enmarcar la actividad turística y de fomento dentro de esta política global.

El instrumento primordial de estudio será el Plan Nacional de Desarrollo396 (PND). En el estudio de este

documento, se procura observar los elementos más relevantes que deben conformar una planificación

coherente, elementos que se han ilustrado en epígrafes anteriores.

El PND, reconoce que es el sector productivo el motor del crecimiento económico, y principal vía para la

creación de empleo y riqueza.

Efectivamente, se hace un reconocimiento de la realidad actual de la economía y factores productivos de

nuestro país, y señala que estos se muestran insuficientes para crear la cantidad y calidad de oportunidades

de empleo e ingresos que necesita la sociedad. Ante esta realidad, se hace necesario mirar hacia mercados

internacionales, lo que implica una variedad de retos:

Construcción un entorno competitivo

Apoyo a los Conglomerados Productivos

Desarrollo Humano

Gobernabilidad

Gasto Público y Financiamiento.

Algunos de estos aspectos se encuentran relativamente relacionados directa o indirectamente a la actividad

turística, por lo que estudiaremos los aspectos específicos de cada uno que le son útiles al presente.

2.1. Consecución del Entorno Competitivo

Para la consecución del entorno competitivo el plan establece tres grandes metas:

Generación de Empleo y Crecimiento Económico Sostenible

Incremento de las Exportaciones e Inversiones

Incremento del Ingreso para Reducir la Pobreza

Igualmente, para conseguir estas metas, propone un conjunto de acciones e iniciativas que se concentran

en diez áreas de trabajo:

1. Marco de Regulación

2. Derechos de Propiedad y Conflictos de Tierra

396 SECRETARÍA DE COORDINACIÓN Y ESTRATEGIA (SECEP) DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA“Plan Nacional de Desarrollo Operativo 2005-2009” Septiembre 2004. Managua, Nicaragua. Versión Digital.

3. Adopción de Tecnología

4. Acceso a Servicios Financieros

5. Promoción de Exportaciones

6. Atracción de Inversión Extranjera Directa (IED)

7. Desarrollo empresarial de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPYME)

8. Desarrollo Rural

9. Desarrollo ambiental sostenible

10. Infraestructura

Nos aproximaremos a algunas de estas áreas, sobre todo las que tengan relación directa con el desarrollo

del turismo y su marco jurídico. Una de las más importantes, es la correspondiente al atractivo de la

inversión. El diagnostico que se hace dentro del PND, señala que la atracción de Inversión extranjera

directa (IED) y de capital nacional, son prioridades del PND por su impacto positivo en la competitividad

a través de la generación de nuevos y mejores empleos, la transferencia de tecnología y conocimientos

gerenciales así como el incremento de las exportaciones.

Un obstáculo de peso al fortalecimiento de las inversiones, es la mala o no existente imagen sobre

Nicaragua como un lugar para hacer negocios. Parte de esto, resulta de la falta de información sobre el

país y/o el acceso a información negativa, especialmente sobre el marco regulador y legal en el país.

Para paliar esta situación, el PND, establece las siguientes metas.

Incrementar las inversiones privadas directas en un promedio anual de 34% para que las inversiones

atraídas por la agencia de promoción de inversiones, crezcan de U$30 millones en el 2003 a U$130

millones en el 2009. Para ello vislumbra varias acciones:

Promover pro-activamente las inversiones privadas directas concretando visitas de inversionistas

calificados a Nicaragua, actualizando anualmente un plan de mercadeo específico a cada sector a

promover y realizando actividades promocionales (misiones, ferias, campañas de mercadeo directo);

o Aprovechar al máximo las representaciones diplomáticas de Nicaragua en el extranjero como un

promotor activo de inversiones;

o Ofrecer servicios de facilitación y post-venta de clase mundial para el inversionista, creando un

sistema de servicios de facilitación de información para inversionistas y atención de pre y post

inversión;

o Monitoreo de los principales aspectos normativos y administrativos que tienen que ver con el

proceso de inversión;

o Elaborar y actualizar las políticas para el fomento de las inversiones;

o Proveer fortalecimiento institucional a la Dirección de Fomento Empresarial del Ministerio de

Industria y Fomento (MIFIC).

Mejorar la imagen de Nicaragua como buen lugar para hacer negocios. Esto desarrollando las

siguientes actividades:

o Desarrollar materiales promocionales para mejorar la imagen de Nicaragua como un buen destino

para hacer negocios;

o Desarrollar una campaña de relaciones públicas basada en visitas de periodistas y líderes de

influencia y publicidad, en medios especializados nacionales e internacionales.

Este programa operativo invertirá U$ 48.32 millones en los próximos cinco años. Cabe señalar que el 77%

de este monto, corresponde a las actividades de promoción por-activa de las inversiones.

En el caso particular del turismo, el Plan Estratégico del Instituto Nicaragüense de Turismo (2005-2009)

para el desarrollo del turismo en Nicaragua397 (PE INTUR), posee objetivos específicos para la inversión

tanto extranjera como nacional, estableciendo metas, lineamientos y acciones:

Promover la inversión turística extranjera sostenible en estrecha coordinación con Pro Nicaragua y otros

actores y aumentar la confianza de los inversionistas en el país.

Se ha definido una política de promoción de inversiones en el sector turismo.

o Conjuntamente con el MIFIC y Pro Nicaragua definir la política de promoción de inversiones en

el sector turismo.

o Identificar los destinos con posibilidades de desarrollo (PNOT).

Facilitar la información del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial Turístico (PNOT) a los

potenciales inversionistas.

o Los trámites para los inversionistas extranjeros ante el INTUR han sido simplificados y son

facilitados.

397 INSTITUTO NICARAGÜENSE DE TURISMO (INTUR), “Plan Estratégico del Instituto Nicaragüense de Turismo (2005-2009) para el Desarrollo del Turismo en Nicaragua” 2005. Managua, Nicaragua. Versión Digital.

o Implementar el Centro de Atención al Público (CAP), como el interlocutor que facilitará la

información sobre el proceso de tramitación que deben seguir los inversionistas, y poner a éstos en

contacto con las otras instancias competentes, en coordinación con MIFIC y el Ministerio del

Ambiente y los Recursos Naturales (MARENA).

o Participar en la identificación de la simplificación de trámites que deben seguir los inversionistas.

o Implementar y evaluar los trámites simplificados.

Se proporciona a los inversionistas la información que requieren desde la declaración de interés hasta la

concretización de la inversión.

o Capacitar al personal de la oficina del CAP, de los Consejo Inter Universitario de Turismo (CIT) y

de las delegaciones departamentales para poder brindar la información que requieren los

inversionistas.

o Disponer de estudios a nivel macro de desarrollo por zonas, regiones etc. de forma que el

inversionista conozca sobre las potencialidades de las zonas.

Se ha promovido la estabilidad de la legislación relacionada con el sector turismo.

o Fortalecer los mecanismos de persuasión, diálogo y acercamiento con la Asamblea Nacional y los

principales actores de la política de gobierno para mantener la estabilidad de la legislación

relacionada con la inversión turística.

Promover la inversión turística nacional sostenible de pequeñas, medianas y grandes empresas.

Se ha promovido con mayor intensidad la inversión nacional en el sector turismo, vinculando al sector

financiero con las empresas que requieren de financiamiento.

o Vincular al sector turismo con el sector financiero nacional, así como entre el sector financiero y

organismos internacionales para la obtención de recursos para el financiamiento de inversiones en

el sector turismo.

o Promover la capacitación de oficiales de crédito del sistema nacional financiero sobre riesgos

crediticios en turismo.

En coordinación con los gremios empresariales, el MIFIC, y el Instituto Nicaragüense de Apoyo a la

Pequeña y Mediana Empresa (INPYME), se han promovido mecanismos de financiamiento para el

sector PYME turística a través del Sistema Financiero.

o En coordinación con los gremios empresariales el MIFIC y el INPYME, impulsan y promueven

reuniones con el sector financiero y micro financiero así como otras entidades gubernamentales,

para presentar la problemática de las PYME turísticas para acceder al crédito.

o Crear banco de datos sobre fuentes de financiamiento y difundir la información a las PYME

turísticas.

o Promover alianzas con Organismos Internacionales y el sector micro financiero, para ampliar el

financiamiento al Sector PYME Turística.

Se ha apoyado técnicamente y promovido la inversión nacional de pequeñas, medianas y grandes

empresas.

o Promover convenios con universidades del país para formular proyectos turísticos a menor costo.

o Promover la capacitación conjunta con las cámaras y los gremios para capacitar a las empresas en

formulación de proyectos.

2.2. Fortalecimiento de Sectores Empresariales o Conglomerados.

El PND, estipula un sinnúmero de conglomerados que apoyará con miras a propiciar su desarrollo y

crecimiento.

Estos son:

Café.

Carne y Lácteos.

Camaronicultura

Forestal y Productos de Madera

Turismo

Manufactura Ligera

Al respecto de nuestro estudio el PND señala: “La industria de servicios liderada por el turismo, la cual

también incluye actividades tales como transporte, servicios financieros, y los servicios basados en

telecomunicaciones, muestra un alto potencial para crear nuevas oportunidades económicas y de empleo

en Nicaragua”. Se puede observar que el turismo y su promoción son una acción importante en la política

actual del Estado.

Al respecto de los conglomerados turísticos, el PE INTUR apoya esta hipótesis y va mas allá,

profundizando con respecto al conglomerado turismo señalando dentro de sus objetivos esta meta:

Participar en la creación de una red de conglomerados turísticos que permitan el trabajo asociado público-

privado con beneficios globales, en coordinación con los actores correspondientes. Así mismo señala

acciones realizadas a este respecto tales como:

Se ha apoyado la promoción y fortalecimiento de los conglomerados turísticos en las zonas de destino

turístico priorizadas, en coordinación con los actores correspondientes.

Se ha apoyado la consolidación del conglomerado nacional de turismo.

o Facilitar la conformación de alianzas público-privadas para la conformación de conglomerados en

las zonas de destino turístico priorizadas.

o Participar en la consolidación de los conglomerados

2.3. Gasto Público y Financiamiento

El PND, encuentra en el Gasto Público el principal instrumento para propiciar la competitividad y

productividad de las empresas privadas, partiendo del principio de eficiencia con que se debe utilizar el

gasto público, y cuya eficiencia estará determinada por el crecimiento económico y la cobertura de

servicios básicos a la población.

El Financiamiento del PND es mucho más que una serie de desembolsos para proyectos; incluye una

mejor asignación, distribución y coordinación de todos los desembolsos del gobierno para apoyar el

crecimiento económico y reducir la pobreza, con su respectivo seguimiento y evaluación.398

2.4. Implementación, Seguimiento y Evaluación del PND

Para estos efectos, el PND establece un sistema participativo de implementación, seguimiento y

evaluación es un componente clave de este plan. La SECEP con el apoyo del Ministerio de Relaciones

Exteriores (MINREX), Banco Central de Nicaragua (BCN) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

(MHCP) coordina la implementación. Igualmente se propiciara la participación de la sociedad civil en sus

diversas manifestaciones.

Con respecto al seguimiento y evaluación en particular, el PND señala que se hará a través del crecimiento

económico y su impacto en la reducción de los niveles de pobreza, basándose en el cumplimiento de las

metas del milenio e indicadores intermedios seleccionados en el área social, productiva, infraestructura,

ambiental y gobernabilidad. 398 SECEP, Op. Cit. Pág. 18

3.- Plan de Desarrollo Turístico

Analizaremos, partiendo de las aproximaciones teóricas y académicas ya señaladas en epígrafes

anteriores399, como el Gobierno de Nicaragua planifica el Desarrollo Turístico.

Los criterios utilizados serán:

Consideraciones Generales de la Actividad Turística

Planificación Turística

Política Económica

Política de Desarrollo.

Promoción Turística

Ordenación Turística

Retomaremos, tanto el Plan Nacional de Desarrollo Operativo, así como el Programa Estratégico del

INTUR.400

3.1. Consideraciones Generales de la Actividad Turística

El PND, ubica al turismo como uno de los conglomerados que deben ser potenciados como actividad

económica tendente al desarrollo. Estos deben ser potenciados por zonas geográficas específicas, deben

contribuir en corto y mediano plazo al crecimiento de los actores locales que se vinculan a él, creando

nuevas oportunidades de negocios y empleo.

El plan referente al turismo significará para el gobierno un costo total de 194.08 millones de dólares.

El PND hace un diagnostico general del sector económico, el cual surge en los últimos años como el de

mayor actividad, y que ha llegado a convertirse en casi la cuarta parte de las exportaciones totales,

superando a los rubros tradicionales como el café. Haciendo hincapié en la demanda, Nicaragua cuenta

con áreas de potencial, resaltando dentro de las primeras: Turismo Cultural (Granada y León), Turismo de

Sol y Playa (San Juan del Sur y costa del Océano Pacifico), Ecoturismo (Ometepe y Río San Juan),

Turismo de Aventura y Alternativo (Zona Norte) y Turismo de Buceo (Little Corn Island). El auge de

estas se debe al desarrollo de infraestructura básica y suplementaria. 399 Ver Sección: “Planificación del Desarrollo, Planificación Económica” 400 Los textos de metas, lineamientos y acciones son tomados tanto del Plan Nacional de Desarrollo Operativo elaborado por la SECEP, y el Plan Estratégico del INTUR.

Un detalle importante, es que nuestro país posee más de un 20% del territorio protegido por ley,

generalmente como Parques Nacionales o Reservas Naturales; igual importancia tiene la biodiversidad y

variedad de climas.

El PND, señala como las deficiencias más claras para el desarrollo de este conglomerado: la provisión de

servicios públicos y privados que apoyen el desarrollo del sector. Establece como acciones en pro del

subsanar las deficiencias, un amplio proceso de construcción participativa entre el sector público y el

sector privado, que señala como metas mas elementales:

Aumentar la llegada a Nicaragua hasta 850,000 turistas.

Aumentar la oferta de alojamiento a 6,200 habitaciones.

Aumentar la generación de divisas a un nivel de U$ 425 millones.

Generar 100,000 empleos directos e indirectos en el sector.

Desarrollar infraestructura productiva de apoyo al sector turismo

Este programa operativo invertirá U$ 194.08 millones en los próximos cinco años. Donde el 67%,

corresponde a infraestructura de carreteras en zonas claves de desarrollo turístico como las zonas de

playas, ampliación y remodelación de instalaciones turísticas en puertos y ubicaciones estratégicas, así

como desarrollo de infraestructura especial para cruceros.

3.2. Planificación Turística

3.2.1 Situación Mundial

El PE INTUR, señala que las tendencias mundiales, indican que para los próximos cinco años, la demanda

de turismo alcanzará un nivel de cerca de 900 millones de personas con ingresos por U$ 700 billones.

Además, la preferencia del turismo se centra hacia el atractivo de recursos naturales y culturales.

El PND, en su diagnostico del mercado turístico internacional, resalta que cada vez es más competitivo

sobre todo entre países con características climáticas, económicas y destinos turísticos (volcanes, lagos,

ciudades coloniales, etc.) con características similares; pero sobre todo en calidad de servicios. El

mejoramiento de la competitividad, es el mayor reto para la actividad turística nacional.

3.2.2 Influencia Nacional

El PE INTUR, señala textualmente al respecto: “El turismo ha sido y es una de las principales actividades

económicas del mundo y desde hace unos pocos años también lo es en Nicaragua. De acuerdo a la

Balanza de Pagos del Banco Central, entre 1989 y 2004 la generación de divisas por turismo se ha

multiplicado por un factor de 27.66, pasando de U$ 6 millones en 1989 a alrededor de U$ 166 millones

en el 2004, lo que ha significado una tasa de crecimiento promedio anual del 24,5 por ciento. El sector

turismo también experimentó un crecimiento importante a partir de la aprobación de la Ley 306, Ley de

Incentivos Turísticos. Ella ha generado la aprobación de proyectos que representan una inversión de U$

253 millones entre junio 1999 – junio 2004. Ambos incrementos han convertido al sector turismo en el

principal generador de divisas de Nicaragua.” Esta aseveración, claramente ilustra la importancia del

turismo en nuestra economía.

3.2.3 Coordinación entre la Acción Administrativa y Sector Privado

El PNDT, otorga al Estado y al INTUR la mayor incidencia en la consecución del objetivo de dicho plan.

El INTUR posee dentro de sus funciones principales dirigir, coordinar y ejecutar la política general de la

actividad turística en Nicaragua, facilitar y estimular el desarrollo del turismo en todo el país y; promover

el fomento del turismo en todos los niveles de la sociedad para convertirlo en un proceso eficiente.

Asimismo, el INTUR debe gestionar y coordinar programas de promoción turística de beneficio nacional

y regional, y promover mecanismos financieros, crediticios, legales e institucionales para el desarrollo del

turismo en el país.

Con respecto al sector privado señala que es necesaria la coordinación y conjunción de esfuerzos entre

ambos sectores para hacer de Nicaragua un sitio atractivo para el turismo.

3.3. Política Económica

3.3.1 Mejora de la Infraestructura

El PND, contiene importantes acotaciones al respecto. En su diagnostico, reafirma la importancia del

desarrollo infraestructural para la potenciación del desarrollo, y mejorar el intercambio de bienes y

servicios. Como mayores debilidades señala el carácter limitado y desarticulado de la red de carreteras y

caminos rurales; así como los obsoletos e insuficientes servicios de agua potable y saneamiento.

De las metas ahí establecidas, retoman importancia para el turismo tres, la mejora de: Carreteras, Puertos

y aeropuertos, Agua y Saneamiento

Es de especial importancia, los puertos y aeropuertos, que se caracterizan por su insuficiencia, que es

agravada por la ausencia de un Plan Maestro. El PND, señala como acciones concretas en este punto, la

construcción y mejoramiento de:

Aeropuertos nacionales e internacionales para fines turísticos y comerciales

Especial énfasis en el aeropuerto internacional de Managua (construcción de la cuarta etapa de la

terminal aérea, el diseño y construcción de la ampliación de la pista de aterrizaje, plataformas y calles

de rodaje).

Mejoramiento de los aeropuertos de Corn Island, Puerto Cabezas y Bluefields

Construcción de terminal aérea, pista y plataforma del aeropuerto de San Carlos.

Remodelación de los aeropuertos de la RAAN y la RAAS.

Un punto de no menos importancia, es el desarrollo de infraestructura productiva de apoyo al sector.

Planteando las siguientes acciones:

Realizar inversiones públicas en infraestructura de caminos, ampliación y remodelación de puertos para

facilitar la llegada de cruceros;

Desarrollo de infraestructura de agua y saneamiento en áreas protegidas.

Por su parte, el PE INTUR, señala metas importantes para la promoción de la infraestructura, así como

lineamientos y acciones, señalando la necesidad de:

Promover el desarrollo de infraestructura de caminos, puertos y aeropuertos y de los servicios requeridos

por el sector turismo.

Se han identificado las necesidades de inversión en infraestructura de caminos, puertos y aeropuertos y

de los servicios requeridos por el sector turismo.

o Elaborar inventario de necesidades de inversión en infraestructura.

o Participar con los ejecutores correspondientes en la definición de planes concretos de inversión en

infraestructura de transporte, infraestructura básica de servicios y la requerida para mejorar las

condiciones de salubridad e higiene que requiera el sector, y en la cuantificación de la inversión y

formulación de un Plan Nacional de Infraestructura Turística que priorice la construcción de

infraestructura y servicios en las ZEPDT del país específicamente definidas.

Se ha promovido la ejecución de proyectos de inversión en infraestructura de caminos, puertos y

aeropuertos y de servicios requeridos por el sector turismo.

o Lograr que se incorporen las obras y proyectos requeridos por el sector en los planes de desarrollo

territorial, en los planes de las instituciones que ejecutan obras de infraestructura y servicios y en

el Plan Nacional de Inversión Pública.

o Promover que las obras promovidas se ejecuten.

o Informar a los potenciales inversionistas de las mejoras en infraestructura.

3.3.2 Política Crediticia de Inversión

El PND, señala que los servicios financieros básicos, especialmente el crédito se caracteriza por su

crecimiento desigual entre quienes lo demanda. El crédito bancario con relación al PIB ha disminuido

representando a fines de 2003 un 23 por ciento en comparación con el 26 por ciento en 2000.

El acceso de familias y pequeños negocios a financiamiento ha disminuido. Los principales problemas que

contribuyen a esta situación son, un marco legal y regulatorio insuficiente, y dispersión institucional de los

programas de crédito de carácter Público.

Para tal efecto, el PND, señala como su objetivo general lograr un mercado financiero más competitivo,

mediante la organización de un sistema más sano y transparente que reduzca los riesgos de quiebra e

insolvencia, disminuya el costo del dinero y aumente el acceso a un mayor número de clientes,

especialmente los productores de pequeña y mediana escala. Más servicios, más baratos, a un mayor

número de personas. Para lo cual se estipulan las siguientes metas:

Acceso a los servicios financieros

Mejorar la asignación de los recursos estatales y marco de garantías

Marco de incentivos para pequeña y mediana empresa

El sector público contribuirá a la consecución de estas metas, a través del impulso de objetivos, acciones,

e iniciativas las cuales complementarán las acciones del sector privado necesarias para lograr dichas

metas. Las acciones que realizará el sector privado en apoyo a estas metas, no se identifican bajo este

programa operativo y se entienden como parte del proceso de desarrollo empresarial alrededor del

conglomerado productivo. 401

3.3.3 Política Fiscal.

Dentro el PND, se hace hincapié en la creación de un marco de incentivos para estimular el crecimiento de

la empresa de pequeña y mediana escala, dirigido a fomentar el desarrollo de las actividades de

exportación efectuadas por empresas de pequeña y mediana escala así como empresarios pequeños bien

organizados.

3.3.4 Competitividad

El PND, en lo que respecta al desarrollo empresarial, ha establecido como una de sus metas el contar con

un marco jurídico e institucional para la promoción de la competencia.

Otra de las metas es el establecimiento de un sistema integrado de calidad que incluya la normalización,

acreditación y metrología. Esta meta es necesaria para lograr competir con éxito en los mercados

internacionales. Adecuando el marco legal de normalización y operación del sistema de calidad,

incluyendo aprobar e implementar las normas técnicas adoptando estándares internacionales. Igualmente

plantea fortalecer el sistema de acreditación, incluyendo promover la acreditación de las entidades de

certificación de calidad de productos.

Según el PE INTUR, la mejor oferta turística del país reside en la calidad de los factores especializados

que permiten valorar su herencia patrimonial, por encima de países con un legado similar. Recursos

humanos con capacitación turística, infraestructura diseñada para hacer accesibles los atractivos naturales,

mercados de capitales adecuados para financiar proyectos turísticos de largo plazo, niveles de seguridad

personal adecuados y alta cobertura de servicios públicos de apoyo son ejemplo de ese tipo de factores

especializados.

Con respecto al estudio de la calidad de los servicios, el PE INTUR señala que depende en gran medida de

buenas escuelas de formación de personal, tanto a nivel operativo, técnico como gerencial; ingenieros y

arquitectos especializados en diseño de obras de turismo y presencia de otras empresas de servicios afines

a la actividad. 401 SECEP, Op. Cit. Pág. 132

Una acción que apunta a la mejoría, es la elaboración de estándares de calidad de las empresas de

servicios turísticos mediante la introducción de normas y procedimientos de certificación establecida en el

Sistema Nacional de Calidad Turística de Nicaragua.

En el plano operativo, el PE INTUR, señala dentro de sus metas estratégicas, lineamientos estratégicos, y

acciones:

Aumentar la calidad de los servicios que brindan los proveedores de servicios turísticos

Se ha implementado la certificación de calidad del Sistema Nacional de Calidad Turística y el Sello de

Calidad Turística “INTUR” es reconocido por los turistas y usuarios de los servicios provistos por las

empresas del sector.

o Legalizar e implementar el Sello de Calidad Turística.

o Divulgar el Sistema Nacional de Calidad Turística, el significado del Sello de Calidad Turística,

las normas de calidad, el proceso de Certificación y los beneficios de mejorar la calidad de

servicio turístico.

o Capacitar al personal encargado de la certificación.

o Promover el Sello de Calidad Turística entre los prestadores de servicios, a través de las

instituciones vinculadas al turismo.

3.3.5 Mejora de la Estacionalidad

El PND, al respecto tiene dentro de sus metas aumentar la generación de divisas incrementando la estadía

promedio por turista a cinco días y su gasto promedio diario a U$ 100, este crecimiento significaría un

aumento en las divisas generadas de 171 a 425 millones de dólares al 2009. Algunas medidas para la

consecución de esto serían:

Posicionar la marca corporativa turística del país.

Promover la inversión turística ambiental sostenible.

Definir y promover en conjunto con las instituciones pertinentes un clima turístico

3.4. Política de Desarrollo

3.4.1 Aumento de la Demanda

Esta meta la recoge el PND, que planifica aumentar la llegada de visitantes extranjeros a Nicaragua de 578

a 850 mil al 2009, concentrando sus acciones para tal fin en el desarrollo de un “Programa de Mercadeo y

Promoción Turístico del País”, que permita lograr un posicionamiento de Nicaragua en los mercados

internacionales, con productos de alta calidad basados en la sostenibilidad y competitividad de los

recursos naturales y culturales.

El PE INTUR, contiene dentro de sus metas el “Incrementar el turismo internacional y nacional mediante

apropiadas estrategias de mercadeo y promoción turística interna y externa.”, y señala como acción para

su consecución la mejora de la imagen país, posicionando y lanzado la marca corporativa turística del

país, que promocione los destinos turísticos nicaragüenses y tienda al aumento del número de turistas.

3.4.2 Ampliación de la Oferta

El PND, incluye dentro de sus metas para el conglomerado turístico; el aumentar la oferta turística de

alojamiento de 4,418 a 6,200 habitaciones, por lo cual planifica las siguientes acciones:

Definir y ejecutar un programa que promueva la inversión en el sector turismo que contenga un sistema

de incentivos atractivos y competitivos, con un clima de negocios seguro y con estabilidad política.

Facilitar las condiciones de inversión en infraestructura planificada en las zonas con potencial turístico

en apoyo a los esfuerzos privados.

Mejorar el marco legal elaborando la Ley General de Turismo que dará los alcances, deberes y

derechos que tienen los empresarios, el Estado y los turistas, así como el fortalecimiento de rol del

INTUR.

Al respecto de la mejora de la oferta, el PE INTUR señala como principales obstáculos la deficiencia en

transporte interno terrestre, acuático y aéreo (urbano y rural); falta de infraestructura de caminos,

electricidad, agua potable; deficiencia en sistemas sanitarios y manejo de basura, ineficiencia en los

trámites de los puestos fronterizos; poca oferta de alojamientos de calidad, falta de una Guía Turística

Nacional, falta de mejoramiento de la imagen-país y de la promoción y posicionamiento mundial de una

marca corporativa turística; poco desarrollo de la conciencia turística y de recursos humanos

especializados entre otras.402

402 SECEP, Op. Cit. Pág. 129

3.4.3 Generación de Empleos

El PND, señala como meta para el conglomerado turístico, el generar 100,000 empleos directos, indirectos

e inducidos al 2008 en el sector. Que significara incrementar los empleos directos de 76 a 100 mil al

2009. Lo principal para tal fin, será definir y promover, un “Plan de Concientización Nacional” sobre la

importancia de apoyar el desarrollo del sector turístico y desarrollar los recursos humanos especializados

que conlleve el mejoramiento de la calidad y eficiencia en los servicios, la ética, procedimientos sencillos

y claros, amabilidad, limpieza, manejo de noticias y crisis, y seguridad entre otros. El PE INTUR, refuerza

esta concepción sosteniendo que el turismo ofrece oportunidades de especialización de personal técnico

(servicios de meseros, camareros, cocineros, artes plásticas, diseño, así como de profesionales en

traducción y administración turística y hotelera), sin embargo falta mayor desarrollo del nivel técnico

medio, lo cual es una deficiencia importante que afecta la calidad del servicio y disminuye la

competitividad de nuestra oferta a internacional.

3.4.4 Profesionalización del Empleo

El PE INTUR, señala dentro de sus objetivos el: “Mejorar las competencias de los recursos humanos

requeridos para el desarrollo de sector a través de la capacitación, formación y asistencia técnica.”,

dictando metas y lineamientos estratégicos como:

En coordinación con Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) y el Ministerio de Educación, Cultura

y Deporte (MECD), se ha mejorado la formación de los recursos humanos a nivel de técnicos y mano

de obra calificada, requeridos por el sector.

En coordinación con las universidades y CITUR y escuelas de post-grado se ha mejorado la formación

de recursos a nivel profesional requeridos por el sector.

o Detectar necesidades de capacitación especializada para el sector turismo.

o Promover la atención de la capacitación especializada a través del financiamiento del Programa de

Bonos y la participación de capacitadores privados.

3.5. Promoción Turística.

3.5.1 Seguridad Interna

Con respecto a este punto, el PE INTUR, dentro de sus metas, ha incluido como un objetivo fundamental

el Promover la seguridad de los turistas y que se brinde información y guía a los mismos; para tal efecto

ha dictado los siguientes lineamientos y acciones.

Se ha fortalecido la Policía Turística dentro de la Policía Nacional.

o Trabajar conjuntamente con la Policía Nacional para crear la Policía Turística en dicha institución

y para reformular la Ley de la PN.

o Coordinar con la PN para que se incluya en el pensúm de las carreras de la Academia de la PN,

formación en materia de seguridad turística, cultura turística e ingles técnico.

o Apoyar y asesorar a la PN hasta lograr la consolidación de la Policía Turística.

3.5.2 Nuevas Modalidades de Turismo

Con respecto a la diversificación del turismo, el PE INTUR, sostiene que debe beneficiarse la promoción

del turismo cultural, histórico y el turismo rural. Esta promoción lo logrará a través de acciones concretas,

a saber:

Promover el desarrollo del turismo histórico y cultural.

En coordinación con el INC, alcaldías, instituciones internacionales (UNESCO) y ONG de carácter

cultural y otras instituciones que promueven o trabajen en esta área, se ha avanzado en el rescate,

valorización y puesta en valor del patrimonio histórico cultural intangible.

o Apoyar, dentro de las posibilidades de la institución, la finalización del inventario del patrimonio

cultural y material intangible del país por departamento y municipio.

Desarrollar y Fomentar el Turismo Rural

Se ha elaborado la reglamentación necesaria para el desarrollo del turismo rural.

o Formular y aprobar, en consulta con los actores involucrados, normativas y reglamentos para el

Turismo Rural.

o Crear la categoría de empresas turísticas en entornos rurales en el sistema de registro del INTUR.

o Difundir los reglamentos de actividades y empresas turísticas en entornos rurales.

o Incorporar en el Sistema Nacional de Calidad Turística los servicios prestados por las empresas de

turismo rural.

3.6. Ordenamiento Turístico

3.6.1 Marco Regulador General

El marco regulador general del turismo existe de manera articulado. Aquí podemos señalar:

Ley No. 298, Ley Creadora del Instituto Nicaragüense de Turismo (INTUR)

Ley No. 495, Ley General de Turismo

Decreto No. 129-2004, Reglamento a la Ley General de Turismo

Ley No. 306 Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua

Decreto No. 89-99, Reglamento a la Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de

Nicaragua

Igualmente, el PE INTUR, señala como acciones prioritarias:

Elaborar, actualizar o complementar las normativas necesarias para la regulación de las actividades

turísticas definidas por la Ley No. 306 y Ley General de Turismo: Reglamento de Actividades

Turísticas, Normativa de Zonas Especiales # 5 y Normativa de Paradores # 7, reglamentos para

actividades y establecimientos eco turísticos y rurales, y en general, para todas aquellas actividades que

aún faltan por reglamentar.

Promover la actualización de la Ley de Costas, Ley de Bonos de Inversión Turística, Ley de

Pensionados Rentistas, Ley de Casinos y solicitar modificaciones a Ley 306 en beneficio de las PYME

turísticas, principalmente para actividades de turismo alternativo.

3.6.2 Regulación de Hoteles y Alojamientos

El INTUR, ha dictado un reglamento de hoteles y alojamientos, por medio del cual se pretende influir en

la calidad del servicio. Igualmente el Reglamento de Agencias de Viajes regula la actividad de este tipo de

empresas.

3.7. Evaluación del Impacto Económico del Turismo

Al respecto, el PE INTUR, señala una serie de metas, lineamientos y acciones que apunten a la adopción

de métodos e instrumentos que conduzcan a una correcta evaluación de la participación de la actividad

económica de turismo en la economía nacional.

Esto es de mucha importancia, pues debemos recordar que el turismo ha sido catalogado como una

actividad de interés nacional, dado el carácter de generador de desarrollo que se le atribuye.

Así, el plan estipula: Contar con información que permita conocer la situación real del sector turismo en

el país para medir los impactos de las estrategias de mercadeo y promoción turística interna y externa.

Se ha implementado la Cuenta Satélite de Turismo.

o Continuar el trabajo en conjunto con el BCN, INET, DGME y otros actores, para implementar la

Cuenta Satélite de Turismo.

o Implementar y hacer uso de la metodología de la Cta. Satélite para determinar el impacto real de la

actividad turística en el país.

o Establecer mecanismos prácticos para el uso eficiente de la Cuenta Satélite y para facilitar la

información que ésta genere a todas las organizaciones y personas que requieran dicha

información.

o Monitorear permanentemente el ingreso y procesamiento de datos, así como de los resultados de

la Cuenta Satélite y publicar éstos en la página web del INTUR

El INTUR consolida y maneja la información sobre el sector generada por diferentes instituciones

relacionadas con éste.

o Establecer enlace permanente y coordinaciones con los funcionarios designados de las

instituciones vinculadas con el sector y definir métodos para la obtención de cifras estadísticas

uniformes.

o Establecer entre empresarios y actores del sector una red y mecanismos de intercambio de

información sobre aspectos relacionados al turismo y sus actividades conexas, para conformar una

base de datos de libre acceso y además para divulgar líneas de acción conjunta gobierno - empresa

privada.

o Solicitar a la DGI que provea información real de las ventas originadas por el sector.

o Firmar convenios con todas las instituciones que manejan información del sector con la finalidad

de obtener la información requerida por INTUR.

o Diseñar e implementar modelos de encuestas para la obtención de los datos estadísticos del sector.

Se ha organizado y está en funcionamiento un adecuado sistema de información e inteligencia de

mercado al servicio del sector turismo.

o Fortalecer la Dirección de Promoción y Mercadeo con profesionales especialistas en inteligencia

de mercado.

o Diseñar un sistema de información e inteligencia de mercado turístico al servicio del sector.

o Implementar el sistema y actualizar estudios de inteligencia de mercado.

o Poner la información del sistema en la página web del INTUR y aumentar la difusión y

distribución del boletín estadístico.

Sección II.- INCENTIVOS AUTOMÁTICOS

Esta clasificación sigue los parámetros y esquemas ya establecidos en el Marco Metodológico precedente.

Es preciso aclarar, que entenderemos incentivos automáticos, como aquellos que contiene la legislación

tributaria ordinaria, es decir, que se concede como derecho a cualquier contribuyente y que no posee

ninguna selectividad en su concesión.

El principal cuerpo normativo que servirá de base entonces, será la Ley 453: Ley de Equidad Fiscal y su

respectivo Reglamento.

1.- Incentivos Fiscales.

1.1. A las Ganancias.

1.1.1 Exenciones

Con respecto a las ganancias o rentas, no se estipula ninguna exención a la actividad turística. Las

exenciones que brinda la ley se encuentran en su artículo 10, y en número 11 de su reglamento.

1.1.2 Otros Beneficios

Aún no brindando exenciones, la Ley de Equidad Fiscal (LEF) otorga un Beneficio Fiscal, a saber:

1.1.2.1 Deducciones Especiales.

Como ya explicamos, éstas son aplicables contra la base imponible que al disminuir, reducirá la Cuota

íntegra a pagar. Éstas se encuentran enumeradas taxativamente en el artículo 12 de la LEF, que reza:

Artículo 12.- Deducciones. Al hacer el cómputo de la renta neta se harán las siguientes

deducciones.

1. Los gastos pagados y los causados durante el año gravable en cualquier negocio o actividad

afecta al impuesto y que se conceptuasen necesarios para la existencia o mantenimiento de toda

fuente generadora de renta gravable.

2. Los intereses pagados y los causados durante el año gravable por deudas a cargo del

contribuyente, siempre que éstas se hayan invertido o utilizado en la producción de renta

gravable.

3. El costo de venta de los bienes o mercancías producidos o adquiridos en cualquier negocio, y el

costo de los servicios prestados y de las demás actividades económicas necesarias para generar

renta gravable.

4. Las erogaciones efectuadas por el contribuyente para prestar gratuitamente a sus trabajadores

servicios destinados a la superación cultural y al bienestar material de éstos.

5. El costo efectivo de los aportes pagados o causados a cargo del contribuyente en concepto de

primas o cuotas derivadas del aseguramiento de los trabajadores, empleados por el mismo, hasta

el monto que fijen las leyes, y en su defecto, hasta un 10 por ciento de sus sueldos o salarios.

6. Hasta un 10 por ciento de las utilidades que un contribuyente pague a sus trabajadores a título

de sobresueldos, gratificaciones o participación de utilidades.

Cuando se trate de miembros de sociedades de carácter civil o mercantil, y de los parientes de los

socios de estas sociedades o del contribuyente, sólo podrá deducirse las cantidades pagadas en

concepto de sueldo y sobresueldo.

7. Las pérdidas provenientes de malos créditos, debidamente justificadas.

8. Las pérdidas por destrucción, rotura, sustracción o apropiación indebida de los elementos

invertidos en la producción de la renta gravable, en cuanto no estuvieran cubiertas por seguros o

indemnizaciones; ni por cuotas de amortización o depreciación necesarias para renovarlas o

sustituirlas.

9. Una cuota de amortización o depreciación necesaria para renovar o sustituir los bienes de

activos diferidos y activos depreciables, necesarios o propios para la existencia o mantenimiento

de la fuente productora de renta gravable.

10. Hasta el 10 por ciento de sus utilidades gravables anuales por donaciones efectuadas en

beneficio de:

a. El Estado, sus instituciones y los municipios;

b. La Cruz Roja Nicaragüense y los Cuerpos de Bomberos;

c. Instituciones de beneficencia y asistencias sociales, artísticas, científicas, educativas,

culturales y religiosas que tengan personalidad jurídica sin fines de lucro;

d. Las personas naturales o jurídicas dedicadas a las actividades de investigación, fomento

y conservación del ambiente;

e. El Instituto contra el Alcoholismo y Drogadicción, creado mediante Ley No. 370, Ley

Creadora del Instituto contra el Alcoholismo y Drogadicción, publicado en La Gaceta,

Diario Oficial No. 23 del 1 de febrero de 2001;

11. Los impuestos a cargo del contribuyente no indicados en el artículo 17 de esta Ley;

12. La cotización o aporte de las personas naturales asalariadas en cualquiera de los regímenes

de la seguridad social;

13. Los gastos incurridos por los defensores de oficio en las localidades donde no exista la

defensoría pública;

14. El incremento bruto de las reservas mínimas correspondientes a deudores, créditos e

inversiones de alto riesgo por pérdidas significativas o irrecuperables en las instituciones

financieras, las que podrán deducir éstos incrementos conforme a las normas prudenciales de

evaluación y clasificación de activos que dicte la Superintendencia de Bancos y de otras

Instituciones Financieras.

Para que puedan tomarse en cuenta las deducciones mencionadas en los numerales anteriores,

será necesario que el contribuyente registre y documente debidamente los cargos o pagos

efectuados.

Dentro de estas deducciones encontramos los gastos habituales, pero también se pueden apreciar incisos

que constituyen una medida de fomento. A nuestra consideración, señalamos:

(Acápite 6) Hasta un 10 por ciento de las utilidades que un contribuyente pague a sus trabajadores a

título de sobresueldos, gratificaciones o participación de utilidades.

(Acápite 7) Las pérdidas provenientes de malos créditos, debidamente justificadas.

(Acápite 9) Una cuota de amortización o depreciación necesaria para renovar o sustituir los bienes de

activos diferidos y activos depreciables, necesarios o propios para la existencia o mantenimiento de la

fuente productora de renta gravable.

(Acápite 10) Hasta el 10 por ciento de sus utilidades gravables anuales por donaciones efectuadas en

beneficio de:

o El Estado, sus instituciones y los municipios;

o La Cruz Roja Nicaragüense y los Cuerpos de Bomberos;

o Instituciones de beneficencia y asistencias sociales, artísticas, científicas, educativas, culturales y

religiosas que tengan personalidad jurídica sin fines de lucro;

o Las personas naturales o jurídicas dedicadas a las actividades de investigación, fomento y

conservación del ambiente;

o El Instituto contra el Alcoholismo y Drogadicción, creado mediante Ley No. 370, Ley Creadora

del Instituto contra el Alcoholismo y Drogadicción, publicado en La Gaceta, Diario Oficial No. 23

del 1 de febrero de 2001;

(Acápite 12) La cotización o aporte de las personas naturales asalariadas en cualquiera de los

regímenes de la seguridad social.

Igualmente el Reglamento de la LEF, regula muchas de estas deducciones en sus artículos: 23, 24, 25, 26,

27,28, 29, 30 y 31.

1.1.2.2 Traspaso de Pérdidas de Explotación.

El Traspaso de Perdidas de Explotación, ha sido señalado por los doctrinarios estudiados anteriormente,

como un instrumento de fomento, ya que un traspaso flexible a favor del contribuyente es en definitiva un

incentivo.

Nuestra legislación tributaria contiene esta figura. Así la LEF señala: “Artículo 16. Traspaso de las pérdidas de explotación. Se autoriza para efectos del impuesto establecido en esta Ley, el traspaso de las

perdidas sufridas en el año gravable, hasta los tres años siguientes al del ejercicio en el que se

produzcan”.

Igualmente el Reglamento de esta ley señala: “Artículo 37.- Traspaso de pérdidas de explotación.

Para la aplicación del artículo 16 de la Ley, las pérdidas sufridas en un año gravable se considerarán

separadamente de las pérdidas sufridas en otros años gravables anteriores o posteriores, pues las mismas

son independientes entre sí para los efectos de su traspaso fiscal, el que debe efectuarse y registrarse

igualmente en forma independiente y no acumulativa.”

1.2. A la Inversión.

Dentro de los Incentivos a la Inversión, según la clasificación de la CEPAL retomada para el presente

estudio, las figuras más importantes son la Depreciación Acelerada y las Asignaciones para la

Reinversión.

1.2.1 Beneficios Fiscales

1.2.1.1 Depreciación Acelerada.

Aquí es necesario recalcar la diferencia que existe entre depreciación u amortización, con respecto a la

depreciación Acelerada. Como lo señalamos oportunamente, es la depreciación acelerada la que

constituye un incentivo.403

La depreciación lineal como deducción es totalmente vigente en la LEF que reza:

“Artículo 12. Deducciones: Al hacer el cómputo de la renta neta harán las siguientes

deducciones: (…) 9. Una cuota de amortización o depreciación necesaria para renovar o sustituir

los bienes diferidos y activos depreciables, necesarios o propios para la existencia o

mantenimiento de la fuente productora de renta gravable.”

Con respecto a la depreciación acelerada, como verdadero incentivo fiscal fungió en nuestra legislación

para todos los contribuyentes404 hasta la promulgación de la Ley de Equidad Fiscal, la que restringió este

derecho únicamente a los contribuyentes que se hubiesen acogido a la Ley de Admisión Temporal para el

Perfeccionamiento Activo y Facilitación de las Exportaciones.405

Podemos concluir, que la depreciación acelerada no es otorgada como incentivo para las empresas de

carácter turístico; aunque como señalamos, la depreciación ordinaria (lineal) si es admitida como una

deducción a la base imponible para cualquier empresa.

403 Ver “Depreciación Acelerada” Pág. 144 404 Al respecto se señalaba: “Como un estimulo al desarrollo económico, se permitirá que los contribuyentes escojan a su conveniencia, el plazo y cuantía anual de las cuotas de amortización de gastos diferidos o de depreciación de activos fijos nuevo o adquiridos en el exterior, siempre y cuando la suma acumulada de las cuotas no exceda del valor original del gasto o del costo de adquisición de los activos amortizados o depreciados, según sea el caso.” Artículo 22 “Decreto No. 662: Ley del Impuesto sobre la Renta” G.D.O. #270 del 26 de noviembre de 1974. Ley derogada por la Ley No. 453. 405 Artículo 19. Ley No. 453

1.2.1.2 Deducción de Asignaciones para la Reinversión

En la actualidad no existe contemplada en nuestra legislación este beneficio. Sin embargo, antiguamente si

era parte de los incentivos que nuestra legislación tributaria otorgaba por igual.

El Decreto No. 662406, estipulaba en su artículo 16 que se puede deducir de la renta neta: “(...) a) Hasta un

50% de las utilidades gravadas, que invierta el contribuyente por año en terrenos de su propiedad, en el

desmonte o destronque de nuevas tierras, para cultivos o pastos, en la conservación del suelo, en obras

permanentes de regadío o en otras inversiones fijas nuevas, destinadas exclusivamente es decir, por sí

mismas, a aumentar la producción agropecuaria. También se otorgará reinversión de utilidades

deducibles a los incrementos de fábrica que, debidamente planeados y aprobados, se hagan en los

planteles industriales, con el objeto directo de aumentar la producción de los artículos que se

manufacturen y originan en dicha fábrica. Siempre que por las anteriores inversiones no se autoricen

cuotas de depreciación o se acepten gastos para reponerlas, hasta en su total a título de reparación.

También se considerará como reinversión de utilidades, las inversiones en construcciones hechas por el

contribuyente para dotar de viviendas y servicios a sus trabajadores en forma gratuita.”

Este artículo fue derogado por el decreto No. 70-90407 en diciembre de 1990.

En contraposición a la antigua legislación, en la actualidad los montos que se reinvierten son señalados

taxativamente como “No Dedudicibles”. La ley reza: “Artículo 17. Gastos No Deducibles: (…) 8. Las

sumas invertidas en la adquisición de bienes y mejoras de carácter permanente y demás gastos

vinculados con dichas operaciones, salvo sus depreciaciones o amortizaciones”.408

1.3. Al Consumo.

1.3.1 Exenciones.

Son reguladas con respecto al IVA en los artículos 41 y 52 de la LEF; y 95, 96, 97, 98 y 114 de su

reglamento. Ninguna de las exenciones taxativas que se hace el articulado constituye incentivos a la

actividad turística.

406 ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto N° 62: Ley del Impuesto sobre la Renta” G.D.O. # 270 del 226 del 26 de noviembre de 1974. 407 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Decreto Ejecutivo No. 70-90: Reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta” G.D.O. # 247 del 24 de diciembre de 1990. 408 Ley No. 453. Artículo. 17

1.3.2 Beneficios Fiscales.

La parte correspondiente al IVA de nuestra LEF no señala o contiene ningún beneficio de carácter fiscal.

1.4. A las Importaciones

1.4.1 Exenciones.

El Convenio sobre Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano no contiene exenciones que se

consideren incentivos a la actividad económica del turismo.

1.4.2 Beneficios Fiscales

Igualmente, tampoco se han ubicado beneficios fiscales con respecto a los Derechos Arancelarios de

Importación.

Sección III.- INCENTIVOS SELECTIVOS En el presente acápite, retomaremos el estudio de los incentivos que se otorgan a las personas naturales o

jurídicas de forma selectivo, es decir de aquellos instrumentos de fomento que se realiza específicamente

para los contribuyentes que se encuentran inmersos en una actividad económica en específico, que para el

caso de este estudio será la actividad turística en Nicaragua.

1.- Legislación Nacional Vigente y Proyectos Normativas

Los incentivos al sector turístico, no se encuentran contenidos estrictamente en un solo Estatuto o Ley

Selectiva, mas bien el modelo Nicaragüense de incentivación se contiene a saber distintos cuerpos

legislativos. Según se vayan ubicando dichas medidas, y según su naturaleza, mencionaremos los cuerpos

legislativos que los contienen.

A continuación, realizaremos un análisis particular sobre cada uno de ellos, para luego pasar a señalar y

clasificar las medidas de fomento que éstos contienen.

1.1. Ley Nº 306: Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua y su

Reglamento

Publicada en La Gaceta número 117, del 21 de Junio de 1999, la ley de Incentivos para la Industria

Turística de la República de Nicaragua es vigente desde hace ya aproximadamente 6 años.

La misma ha sufrido las siguientes reformas:

Ley N° 453: Ley de Equidad Fiscal

Ley N° 528: Ley de Reforma y Adiciones a la Ley de Equidad Fiscal

Ley N° 495: Ley General de Turismo,

Decreto N° 129-2005: Reglamento a la Ley General de Turismo.

Ley N° 540: Ley de Mediación y Arbitraje, publicada en La Gaceta Nº 122 del 24 de Junio del 2005,

aunque esta última muy superficialmente.

Esta ley, fue reglamentada mediante el decreto 89-99, que también fue reformado:

Decreto N° 46-2003: Reglamento de la Ley 453, Ley de Equidad Fiscal.

Decreto N° 67-2000: Reforma al Decreto 89-99

Decreto N° 53-2003: Reforma al Decreto 89-99.

Decreto N° 27-2005: Reformas y Adiciones al Decreto 89-99

Ya en materia, el artículo 2 de la ley 306 ilustra tanto el objetivo de la ley, como los sujetos que pueden

ser susceptibles a otorgárseles los beneficios. Dicho artículo reza: “La presente Ley tiene por objeto

otorgar incentivos y beneficios a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que se

dediquen a la actividad turística”, en busca de –según sus considerandos- generar beneficios a la

economía y efectos positivos a la balanza de pagos del país, dado el carácter “exportador” de la actividad

turística.409

Un elemento indispensable que determina la utilidad de los incentivos selectivos, es que legalmente se

declare a la industria objeto del fomento como de interés público. La ley declara taxativamente al turismo

como una industria de “Interés Nacional”, lo cual intuye la intención del Estado a propiciar el desarrollo

del turismo, beneficiando a la actividad turística con un nivel de prioridad con respecto a las demás. Al

respecto se declara en el considerando IV de la citada ley: “Que la actividad turística es de interés

nacional y tiene un carácter básicamente exportador, que permite la incorporación de mano de obra

local, generando beneficios a la economía y efectos positivos en la balanza de pagos del país.”

409 El Considerando I de la Ley 306 señala: “Que es deber del Estado crear las condiciones y promover medidas adecuadas para la promoción y aprovechamiento del turismo, dentro de una política de desarrollo sostenible con respecto a la protección del medio ambiente y de la cultura nacional.”

Cabe señalar, que este carácter de interés nacional a la industria del turismo, ya se le había otorgado

antiguamente a través del decreto 520 del 5 de Agosto de 1960, decreto que es derogado de forma expresa

por la actual ley 306. Una declaración de Interés Nacional, se realiza para manifestar -según Francisco

CORNEJO CERTUCHA-, el conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los

miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado410.

La clasificación específica de los sujetos hacia los cuales están dirigidos estos incentivos se encuentran en

el artículo 3, que dicta que actividades podrán acogerse a los incentivos. Es decir, se especifica

taxativamente que actividades se considerarán turísticas para efecto de los incentivos contenidos en dicha

ley y su reglamento, clasificándolas:

Servicios de hotelería

Transporte aéreo, acuático y terrestre

Turismo receptivo

Desarrollo de artesanías

Servicios de alimentos, bebidas y diversiones

Inversiones en infraestructura conexas al turismo

Inversiones en áreas de interés turístico nacional

Actividades fílmicas de películas y eventos relacionadas con el turismo

Arrendamiento de vehículos terrestres y acuáticos a turistas

Pequeñas y medianas empresas que operan en el sector turístico en general

Además establece las definiciones de cada una de estas actividades y los componentes mínimos para ser

comprendidas como tales, cuestión que sin duda alguna denota un alto nivel de especificación, lo que

constituye un aspecto muy positivo dado que disminuye el grado de discrecionalidad que el funcionario

público tiene al considerar o catalogar una empresa como actividad turística, lo que deriva en una mejor

interpretación de la ley y vigencia del espíritu de la misma. También la reducción de las

discrecionalidades tiende a disminuir los niveles de corrupción. 411

Para la obtención de los incentivos tributarios las actividades son separadas por segmentos, para los cuales

se establecen los montos mínimos de inversión y las condiciones que de forma general las empresas deben 410 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge “Diccionario de Derecho Administrativo” 2003 México DF, México. 411 Para una mejor ilustración acerca de la discrecionalidad, así como de la división de facultades administrativas para el otorgamiento de incentivos, consultar el acápite “De la Responsabilidad Administrativa para los Incentivos Tributarios”

cumplir, y por otro lado, se establecen los mecanismos para el acogimiento de los incentivos crediticios

ofrecidos.

El Reglamento de esta ley, es un valioso refuerzo, que incide directamente en el esfuerzo por disminuir la

discrecionalidad, la exageración o discriminación en el otorgamiento de los incentivos.

1.2. Ley General del Turismo

La Ley General de Turismo (Ley N° 495) fue publicada en la Gaceta Nº 184, del 22 de Septiembre del

2004, instaurando de esta forma, una normativa que revalida la declaración del Turismo como una

industria de interés nacional, y que se asume como una actividad económica fundamental y de prioridad

para el Estado.

Esta ley, se concibe con la pretensión de fortalecer la actividad turística en general, aunando esfuerzos

para la consolidación del INTUR como ente rector de la actividad, consolidación que se diseña desde una

perspectiva en la cual, todas las instituciones del Estado se encuentran obligadas a mantener una adecuada

coordinación e información interinstitucional, situando a este ente en una posición privilegiada con

respecto a las demás instituciones rectoras de actividades.

El artículo 1 de la Ley, declara que el objeto de la misma, es “regular la industria turística mediante el

establecimiento de normas para garantizar su actividad, asegurando la participación de los sectores

públicos y privados”, del cual se fundamenta la aplicación de medidas económicas en beneficio del sector

privado.

Los beneficios que esta ley otorga a las empresas dedicas a la actividad turística son indirectos, puesto que

están enmarcados principalmente en la promoción y el mercadeo del país como destino turístico y en otros

beneficios de carácter no fiscal, tales como el otorgamiento de premios en reconocimientos por las

actuaciones a favor del Turismo y otros beneficios de similar naturaleza.

1.3. Ley 575: Ley de Reforma parcial a la ley 306: Ley de Incentivos para la Industria Turística de la

República de Nicaragua

En junio del 2006, la Asamblea Nacional aprobó una reforma a la ley 306. Esta ley de reforma modifica

sustancialmente la ley 306, y su contenido gira en torno a tres ámbitos bien definidos: primero, reforma y

amplía las clasificaciones y sub-clasificaciones de actividad turística contenidas en el artículo 4; segundo,

amplia los productos y servicios que por ley serán objeto de exenciones y beneficios fiscales contenidas en

el artículo 5 y; tercero, incluye una reforma a los montos mínimos necesarios para que la inversión sea

acogida al régimen, esta última se enfoca en reducirlos para que las pequeñas y medianas empresas

turísticas puedan acceder a estos beneficios. Otro elemento novedoso es que se pretende crear un Fondo

de Desarrollo Turístico. Igualmente realizaría reformas al procedimiento para el otorgamiento de los

incentivos.

1.3.1 Reforma y adiciones al Artículo 4 de la Ley 306.

El artículo 4 y sus respectivos acápites y sub acápites son importantísimos en la ley, pues es en este

artículo en que se definen las actividades y sub actividades que podrán ser objeto del régimen de

incentivos. Para la mejor ilustración evaluaremos comparativamente la reforma llevada a cabo a través de

la Ley 575.

Ley 306 Reforma y Adiciones (Ley 575) 4.3 Actividad Turística de Transporte Aéreo: Servicios proporcionados por empresas que se dediquen al transporte aéreo de personas dentro del territorio nacional y cuya contribución a la función turística esté certificada por el INTUR para los efectos de esta Ley.

4.3 Actividad Turística de Transporte Aéreo: Servicios proporcionados por empresas que se dediquen al transporte aéreo de personas hacia y/o dentro del territorio nacional y aquellas empresas que operan vuelos chárter y en cuyos destinos se encuentra la República de Nicaragua, siempre y cuando su contribución a la función turística sea evidente y certificada por el INTUR para los efectos de esta Ley. En el caso de empresas que brinden servicios en la actividad turística de transporte aéreo de pasajeros hacia el territorio nacional, pero no en la modalidad de chárter, deberán de establecer su sede de operaciones para la distribución de sus vuelos hacia otros destinos internacionales, dentro del territorio nacional.

4.4 Actividad Turística de Transporte Acuático: Servicios proporcionados por empresas que se dediquen al transporte acuático de personas dentro del territorio nacional y cuya contribución a la función turística esté certificada por el INTUR, y todas las actividades de las personas, naturales o jurídicas, que se dediquen al deporte acuático para fines turísticos y recreativos por medio de hidronaves, lanchas para la pesca deportiva, yates, veleros y embarcaciones no motorizadas u

4.4 Actividad Turística de Transporte Acuático: Servicios proporcionados por empresas que se dediquen al transporte acuático de personas dentro del territorio nacional y cuya contribución a la función turística esté certificada por el INTUR, y todas las actividades de las personas, naturales o jurídicas, que se dediquen al deporte acuático para fines (turísticos y) recreativos por medio de hidronaves, lanchas para la pesca deportiva, yates, veleros y embarcaciones no motorizadas u otros

otros accesorios recreativos, como planchas de surf y vela, eskis náuticos, equipos de buceo, y cualesquiera otros utilizados para el deporte acuático, y para los efectos de esta Ley.

accesorios recreativos, como planchas de surfing y vela, eskís náuticos, equipos de buceo, y cualesquiera otros utilizados para el deporte acuático y/o para los efectos de esta Ley.

4.5 Actividad de Turismo Interno y Receptivo; y de Transporte Colectivo Turístico-Terrestre: Servicios proporcionados por empresas, llamadas Operadoras de Viaje (Tour-Operadores) que se dediquen a operar turismo interno y receptivo en el territorio nacional; y por empresas que se dediquen a transportar personas entre aeropuertos, muelles, hoteles y otros destinos turísticos, dentro y hacia los puestos fronterizos de la República de Nicaragua; y cuya contribución a la función turística esté certificada por INTUR para los efectos de esta Ley.

4.5 Actividad de Turismo Interno y Receptivo; y de Transporte Colectivo Turístico-Terrestre: Servicios proporcionados por empresas llamadas Operadoras de Viaje (Tour – Operadores) que se dediquen a operar turismo interno y receptivo en el territorio nacional; y por empresas que se dediquen a transportar personas entre aeropuertos, muelles, hoteles y otros destinos turísticos, dentro y hacia los países que forman parte del Sistema de Integración Turística Centroamericana (SITCA); y cuya contribución a la función turística esté certificada por INTUR para los efectos de esta Ley.

4.6 Actividades Turísticas en Servicios de Alimentos, Bebidas y Diversiones: La titularidad y/o la administración de instalaciones que ofrecen servicios de alimentos, bebidas y diversiones a turistas y visitantes en restaurantes, bares, “Mesones Turísticos”, discotecas, clubes nocturnos y casinos, que demuestren su carácter y vínculo primordial con el turismo y que sean declaradas de interés turístico por el INTUR. Cualificarán bajo esta ley si cumplen con el Reglamento de Alimentos, Bebidas y Diversiones.

4.6 Actividades Turísticas en Servicios de Alimentos, Bebidas y Diversiones: La titularidad y/o la administración de instalaciones que ofrecen servicios de alimentos, bebidas y diversiones a turistas y visitantes en restaurantes, bares, “Mesones Turísticos”, discotecas, clubes nocturnos y casinos, que demuestren su carácter y vínculo primordial con el turismo y que sean declaradas de interés turístico por el INTUR. Cualificarán bajo esta ley si cumplen con el Reglamento de Alimentos, Bebidas y Diversiones. En el caso de casinos, éstos deberán estar situados única y exclusivamente en hoteles de cien (100) o más habitaciones.

4.7.2 Eventos Artísticos, Deportivos y otros, de Beneficio Turístico: Producción por empresas que dentro del territorio nacional se dediquen a la producción de eventos artísticos, deportivos, y otros orientados al mercado internacional y que sean transmitidos al exterior, con la condición de que proyecten antes, durante, o al final del evento, imágenes que promueven el turismo hacia Nicaragua, y cuya contribución y beneficio para la función turística esté certificada por el INTUR para los efectos de esta Ley.

4.7.2 Eventos Artísticos, Deportivos y otros, de Beneficio Turístico: Producción por empresas que dentro del territorio nacional se dediquen a la producción de eventos artísticos, deportivos, y otros orientados al mercado internacional y que sean transmitidos al exterior, con la condición de que proyecten antes, durante, o al final del evento, imágenes que promueven el turismo hacia Nicaragua, y cuya contribución y beneficio para la función turística esté certificada por el INTUR para los efectos de esta Ley. Se incluyen también aquí la organización de seminarios, convenciones y congresos de cualquier naturaleza, de carácter nacional e internacional.

4.8 Actividad Turística en el Arrendamiento de Vehículos Terrestres y Acuáticos: Servicios ofrecidos por personas naturales o jurídicas, que disponen o quieren disponer de una flota con un mínimo de veinte (20) vehículos terrestres, o en el caso de vehículos acuáticos, de un mínimo de un (1) vehículo o nave, excepto que para el alquiler de motos náuticas el mínimo es de seis (6) vehículos, con la condición de que todos estos vehículos estén exclusivamente dedicados a ser arrendados al público por períodos determinados.

4.8 Actividad Turística en el Arrendamiento de Vehículos Terrestres, Aéreos y Acuáticos: Servicios ofrecidos por personas naturales o jurídicas, que poseen o desean adquirir una flota con un mínimo de quince (15) vehículos terrestres nuevos, pudiendo éstos ser, únicamente: automóviles tipo sedán, camionetas de tracción doble o sencilla y autobuses con capacidad mínima de veinticinco (25) pasajeros. En el caso de alquiler de motos de dos (02) o cuatro (04) ruedas y carros playeros de velas, la adquisición mínima deberá ser de diez (10) unidades nuevas. Para obtener este beneficio, deberán estar inscritos en el Registro Nacional de Turismo (RNT) y autorizados por la Junta de Incentivos Turísticos (JIT) En el caso de vehículos acuáticos, un mínimo de un (01) bote o nave, excepto que para el alquiler de motos náuticas el mínimo es de seis (06) vehículos. En el caso de vehículos aéreos, arrendamiento de aeromotos y parapentes, siempre y cuando representen una adquisición de al menos cinco (05) unidades. Todos estos vehículos deberán ser exclusivamente arrendados al público por períodos determinados.

4.9 Actividades y Equipamientos Turísticos Conexos: La titularidad y/o la administración de instalaciones proporcionando servicios a turistas y a visitantes para actividades conexas al turismo que no son las actividades turísticas en el Servicio de la Industria Hotelera, las inversiones en Monumentos, Sitios y Conjuntos de Preservación Histórica, y el servicio de Alimentos, Bebidas y Diversiones, pero que sin embargo pueden ser combinadas con dichas actividades, con autorización y certificación de el INTUR, y para los efectos de esta Ley.

4.9 Actividades y Equipamientos Turísticos Conexos: La titularidad y/o la administración de instalaciones que proporcionen servicios a turistas y a visitantes para actividades conexas al turismo que no son las actividades o inversiones turísticas enumeradas en el artículo 3, de la presente Ley, pero que sin embargo, en el caso de las actividades enumeradas en el numeral 4.9.1, deben estar relacionadas con las mismas, y en el caso de las actividades enumeradas en el numeral 4.9.2, pueden o no hacerlo, con autorización y certificación de la Junta de Incentivos Turísticos, y para los efectos de esta Ley.

(Artículo 9 párrafo 2) centros de adiestramiento y capacitación vocacional en servicios turísticos; instalaciones como campos de golf, canchas de tenis y para otros deportes turísticos como el tiro al blanco, el aeromodelismo, hipódromos y centros hípicos; centros de convenciones y conferencias; museos privados y zonas de exploración e

4.9.2 Actividades turísticas conexas: Centros de adiestramiento y capacitación vocacional en servicios turísticos; instalaciones que formen parte de complejos turísticos, como campos de golf, canchas de tenis y otros deportes turísticos como el tiro al blanco, campos o estadios deportivos con proyección nacional e internacional, coliseos de

investigación arqueológica, con la condición de que sean manejadas con las debidas consultas y autorizaciones del INC; parques temáticos, acuarios y marinas; parques ecológicos, botánicos, y parques e instalaciones submarinas, instalaciones para el buceo y submarinismo, con la condición de que sean manejados con las debidas consultas y autorizaciones del MARENA; instalaciones turísticas en áreas de cuevas y cavernas, de bosques y manglares, cañones y farallones, y de aguas termales instalaciones para la operación del ecoturismo y del turismo especializado de aventura, de safaris fotográficos, de la caza, para el paracaidismo, el alpinismo, la subida en globos, y cualesquiera otras que determine el INTUR.

juegos de gallos, coliseos para espectáculos taurinos, el aeromodelismo y polo; hipódromos y centros hípicos; centros de convenciones y conferencias; museos privados y zonas de exploración e investigación arqueológica, con la condición de que sean manejadas con las debidas consultas y autorizaciones del INC; Marinas, parques temáticos y acuarios; Parques ecológicos y botánicos e instalaciones submarinas, instalaciones para el buceo y submarinismo, con la condición de que sean manejados con las debidas consultas y autorizaciones del MARENA; instalaciones turísticas en áreas de cuevas y cavernas, de bosques y manglares, cañones y farallones, y de aguas termales; instalaciones para la operación del ecoturismo y del turismo especializado de aventura, de safaris fotográficos, de la caza, para el paracaidismo, el alpinismo, la subida en globos.

4.13 Registro de Inversiones Turísticas: Registro Oficial creado y mantenido por el INTUR, en donde se inscriben las personas naturales o jurídicas que deseen acogerse al régimen de incentivos al que se refiere esta Ley

4.13 Registro de Inversiones Turísticas: Registro Oficial creado y mantenido por el INTUR, en donde se inscriben las personas naturales o jurídicas acogidas al régimen de incentivos que se refiere esta Ley. 4.16 Definición del Turismo/Turista; Adiciones. 4.17. PYME Turística: Empresa Turística

Como se observa la reforma realizada a este artículo tiende a la inclusión de nuevas sub actividades a ser

objeto de beneficios. La técnica del legislador para ampliar el abanico de sub actividades gira en dos

direcciones: primero, suprimiendo algunos requisitos contenidos anteriormente en la ley original; y

segundo por medio de la inclusión directa en el nuevo texto de actividades antes no circunscritas.

1.3.2 Reforma y adiciones al Artículo 5 de la Ley 306.

El artículo 5 de la Ley, es el que rige los requisitos que deben cumplir los particulares para ser

beneficiados por el régimen de incentivos según la actividad y sub actividad a la que se refiera. Además,

este artículo es vital en cuanto que fija los beneficios taxativos que otorga la ley una vez clasificada la

actividad a realizar por el particular y que éste cumpla los requisitos legales. La reforma en términos

comparativos es la siguiente:

Ley 306 Reforma y Adiciones (Ley 575) 5.1 A las empresas que brinden Servicios de la Industria Hotelera, que inviertan en la construcción, remodelación, ampliación,

5.1 A las empresas que brinden Servicios de la Industria Hotelera y cuya inversión mínima, por proyecto e incluyendo el valor del terreno, sea en

equipamiento, rehabilitación y desarrollo de Hoteles, Moteles y de otras instalaciones similares como Condo-hoteles, Apartahoteles, etcétera, según el Reglamento de hospedería del INTUR con un mínimo de quince (15) habitaciones, y cuya inversión mínima, por proyecto e incluyendo el valor del terreno, sea en dólares o su equivalente en moneda nacional: (…) En el caso de Hospederías Mínimas, como hostales, albergues, cabañas, etcétera, la inversión mínima se reduce en Cien mil dólares (US$ 100.000.00) o su equivalente en moneda nacional, en Managua y Cincuenta mil dólares (US$ 50,000.00) o su equivalente en moneda nacional, en los Departamentos. En el caso de áreas de acampar (camping y caravaning) las condiciones mínimas se reducen, en la inversión a Cien mil dólares (US$ 100.000.00) o su equivalente en moneda nacional.

dólares o su equivalente en moneda nacional, para el caso de Hospederías Mayores: (…) En el caso de Hospederías Mínimas, la inversión requerida se reduce a Cien mil dólares (US $ 100, 000. 00) o su equivalente en moneda nacional, en el área urbana de Managua y Cincuenta mil dólares (US $ 50, 000. 00) o su equivalente en moneda nacional, en el resto de la República. Para las PYMES turísticas, que hayan acreditado tal categoría ante INTUR, estos montos mínimos de inversión serán reducidos en un 40%, siempre y cuando obtengan el sello de calidad por parte de INTUR. En el caso de áreas de acampar (camping y caravaning) la inversión mínima requerida es de Cincuenta mil dólares (US $ 50, 000. 00) o su equivalente en moneda nacional.

5.3 A las empresas de Transporte Aéreo, cuya contribución a la función turística esté certificada por el INTUR, la exoneración de derechos e impuestos a la importación y/o del Impuesto General al Valor (I.G.V), en la compra local de:

5.3 A las empresas de Transporte Aéreo, cuya contribución a la función turística esté certificada por el INTUR, la exoneración de los Derechos e Impuestos a la importación, del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y de cualquier otra tasa o impuesto que recaiga en la compra de:

5.3.1 Equipos de aviación; materiales y equipos de informática y telecomunicación; y otros equipos relacionados directamente a la aviación y a los servicios proporcionados a los pasajeros.

5.3.1 Aeronaves: aviones, avionetas, hidroaviones y helicópteros. Únicamente podrán hacer uso de este incentivo, aquellas empresas cuya base de operaciones este ubicada dentro del territorio nacional y cuya contribución a la función turística esté certificada por el INTUR. 5.3.5 Materiales y equipos de informática y telecomunicación. 5.3.6 Lubricantes, suministros, piezas para motores, turbinas, y todo tipo de repuestos mecánicos, equipos de navegación aérea, y otros equipos u objetos que se destinen o utilicen solo en relación con el funcionamiento, reparación y mantenimiento de las aeronaves que participen en la Actividad Turística de Transporte Aéreo. Se incluye también las pólizas de seguros constituidas sobre aeronaves o motores.

Adiciones

5.3.7 Compra local de comida y bebidas no alcohólicas y demás productos que son destinados

para su distribución, de manera gratuita, a los pasajeros para su consumo durante los vuelos.

5.4.1 Exoneración de derechos e impuestos a la importación, o del Impuesto General al Valor (I.G.V) en la compra local de embarcaciones nuevas de más de doce (12) plazas, y de accesorios nuevos que se utilizan para el transporte marítimo colectivo de pasajeros.

5.4.1 Exoneración de los Derechos e Impuestos a la Importación y del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) en caso de compra local, de embarcaciones nuevas de más de doce (12) plazas, y de accesorios nuevos que se utilizan para el transporte marítimo colectivo de pasajeros.

5.4.2 Exoneración de derechos e impuestos, excepto el I.G.V para la importación de hidronaves, lanchas recreativas para fines turísticos, yates, veleros, lanchas de pesca, aperos de pesca y embarcaciones no motorizadas u otros accesorios recreativos (tales como planchas de surf y vela, eskis, equipos de buceo, etcétera) utilizados para el deporte acuático.

5.4.2 Exoneración por una sola vez, de los Derechos e Impuestos y del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.), para la importación de hidronaves, yates, veleros, lanchas de pesca, aperos de pesca y embarcaciones para fines recreativos y accesorios para el deporte acuático (tales como planchas de surf y vela, eskís y equipos de buceo),

5.4.3 Exoneración de tasas, impuestos y servicios, en concepto de arribo y fondeo para los yates de turismo que visiten los puertos de Nicaragua, cuya estadía no exceda de noventa (90) días.

5.4.3 Exoneración de tasas, impuestos, servicios y de cualquier otra contribución nacional o municipal, en concepto de arribo y fondeo para los yates de turismo que visiten los puertos de Nicaragua, cuya estadía no exceda de noventa (90) días y cruceros que transporten turistas a través de los puertos nacionales. Los turistas que ingresan temporalmente al país a través de cruceros y no pernoctan estarán exentos del pago de la tarjeta de turismo y de cualquier otro impuesto por ingresar al país.

5.5 A las empresas que se dediquen a operar Turismo Interno y Receptivo (Agencias de viaje), (Tours Operadores) y Transporte Colectivo Turístico-Terrestre entre aeropuertos, muelles, hoteles y otros destinos turísticos en la República de Nicaragua.

5.5 A las empresas que se dediquen a operar Turismo Interno y Receptivo (Agencias de viaje), (Tours Operadores) y Transporte Colectivo Turístico-Terrestre.

Adición. 5.5.4 Exoneración de los derechos e impuestos a la importación de botes para la pesca deportiva.

5.6 A las empresas que se dediquen a Servicios de Alimentos, Bebidas, y Diversiones en Restaurantes, bares, mesones gastronómicos, discotecas y clubes nocturnos, cuya inversión mínima incluyendo el valor del terreno sea de Cien mil dólares (US $100,000.00) o su equivalente en moneda nacional, en el área urbana de Managua y de Treinta mil dólares (US $30,000.00) o su equivalente en moneda nacional, en el resto de la República:

5.6 A las empresas que se dediquen a Servicios de Alimentos, Bebidas, y Diversiones, cuya inversión mínima, incluyendo el valor del terreno, sea de Cien mil dólares (U S $ 100. 00. 00) o su equivalente en moneda nacional en el área urbana de Managua, y de treinta mil dólares (U.S $ 30. 000. 00) o su equivalente en moneda nacional, en el resto de la República. Para las PYME turísticas que hayan acreditado tal categoría ante el INTUR, estos montos mínimos de inversión serán reducidos en un 40 %, siempre y cuando

obtengan el sello de calidad por parte del INTUR.

Adición.

5.6.7 Si el proyecto cualifica y está aprobado bajo el Programa de Mesones de Nicaragua, recibirá además, exoneración parcial del ochenta por ciento (80%) del Impuesto Sobre la Renta, por el término de diez (10) años, contados a partir de la fecha en que el INTUR declare que dicha empresa ha entrado en operación. Si el proyecto está situado en una Zona Especial de Planeamiento y Desarrollo Turístico, la exoneración será del cien por cien (100%). La empresa tendrá la opción de diferir anualmente y hasta por un período de tres (03) años la aplicación e iniciación del período de exoneración de diez (10) años sobre dicho impuesto.”

5.7 A las empresas que dentro del territorio nacional realicen actividades de Filmación de Películas de largo metraje, que tengan carácter internacional, de Eventos Artísticos, Deportivos y otros de naturaleza internacional y de beneficios general para el turismo, que sean transmitidas al exterior, que promuevan el turismo en la República de Nicaragua:

5.7 A las empresas que dentro del territorio nacional realicen actividades de Filmación de Películas de largo metraje, que tengan carácter internacional, de Eventos Artísticos, Deportivos y otros de naturaleza internacional y de beneficio general para el turismo, que sean transmitidas al exterior, que promuevan el turismo en la República de Nicaragua y aquellas que inviertan en la organización de seminarios, convenciones y congresos turísticos

Adición.

5.7.5 Para el caso específico de seminarios, convenciones y congresos turísticos, se les exonerara del Impuesto al Valor Agregado (I. V. A.), en la adquisición y/o elaboración de papelería e impresiones promocionales propias del evento.

5.8 A las empresas nuevas o existentes que se dediquen al Arrendamiento de Vehículos, terrestres y/o acuáticos a turistas, debidamente autorizados por el INTUR:

5.8 A las empresas nuevas o existentes que se dediquen al Arrendamiento de Vehículos terrestres, aéreos y/o acuáticos a turistas, debidamente autorizados por el INTUR:

5.8.1 Exoneración cada dos (2) años del 50% del monto de los derechos e impuestos de importación y del Impuesto General al Valor (I.G.V) para la adquisición de vehículos nuevos destinados para arrendar a turistas, y previo opinión favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Estos vehículos serán debidamente identificados con el distintivo que extenderá el INTUR, sin perjuicio de la documentación que le corresponda al Ministerio de Construcción y Transporte, a la Dirección Nacional de Tránsito, u otros Entes afines.

5.8.1 Exoneración cada dos (02) años de los Derechos e Impuestos de Importación, excepto el I.V.A., para la adquisición de vehículos nuevos, terrestres, aéreos y/o acuáticos destinados para arrendar exclusivamente a turistas. Estos vehículos serán debidamente identificados con el distintivo que extenderá el INTUR, sin perjuicio de la documentación que le corresponda al Ministerio de Construcción y Transporte, a la Dirección Nacional de Tránsito, u otros Entes afines, y serán prendados por un período no mayor a dos (02) años.

5.9 A las empresas que inviertan en Actividades y Equipamientos Turísticos Conexos para la construcción, equipamiento, desarrollo de infraestructura de acceso, abastecimiento de agua, energía y telefonía, planta de tratamiento, rehabilitación y operación de facilidades públicas relacionadas con la actividad turística y recreativa, tales como centros de adiestramiento y capacitación vocacional en servicios turísticos, campos de golf y canchas de tenis que forman parte de complejos turísticos, y para otros deportes turísticos como el tiro al blanco, hipódromos y centros hípicos, centros de convenciones, parques temáticos, museos y zonas arqueológicas, parques ecológicos, botánicos y zoológicos, centros especializados en turismo de aventura, de la caza, del paracaidismo, de excursiones en globos, del alpinismo, y de ecoturismo en general, aeropuertos, muelles, acuarios y marinas, que obtienen la aprobación específica del INTUR, y cuya inversión mínima por proyecto e incluyendo el valor del terreno, sea en dólares o su equivalente en moneda nacional:

5.9 A las empresas que inviertan en Actividades y Equipamientos Turísticos Conexos, que su contribución a la función turística es evidente y certificada por el INTUR, y cuya inversión mínima por proyecto e incluyendo el valor del terreno, sea en dólares o su equivalente en moneda nacional:

5.10.2 Exoneración del Impuesto General al Valor (I.G.V) sobre la venta de artesanía elaboradas por el artesano que las vende, sobre las ventas por personas naturales o jurídicas que se dediquen a las industrias tradicionales, y por aquellas que se dediquen exclusivamente a la venta y reventa de artesanías nacionales hechas a mano, cuyo precio unitario de venta por el artesano que las elabora o por venta por el que las revende no sobrepasa los trescientos dólares (US$ 300.00) o su equivalente en moneda nacional con la condición de que dichas personas inviertan un mínimo de Cincuenta mil dólares (US$50,000.00) o su equivalente en moneda nacional en las instalaciones, incluyendo valor del terreno y edificación, gastos para mejoras a la propiedad y para la compra del inventario inicial de artesanías, o su equivalente en moneda nacional para la creación de comercios exclusivamente dedicados a la venta de dichas artesanías.

5.10.2 Exoneración del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) sobre la venta de artesanía elaboradas por el artesano que las vende, cuyo precio unitario de venta no sobrepasa los trescientos dólares (US $ 300. 00) o su equivalente en moneda nacional. Esta exoneración del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) se otorgará también sobre las ventas por personas naturales o jurídicas que se dediquen a exclusivamente a la venta y reventa de artesanías nacionales hechas a mano, cuyo precio unitario de venta no sobrepasa los trescientos dólares (US $ 300. 00) o su equivalente en moneda nacional, con la condición de que inviertan un mínimo de Treinta mil dólares (US $ 30, 000. 00) o su equivalente en moneda nacional en las instalaciones, incluyendo valor del terreno y edificación, gastos para mejoras a la propiedad y para la compra del inventario inicial de artesanías, o su equivalente en moneda nacional para la creación de comercios exclusivamente dedicados a la venta de dichas artesanías.

5.10.3 Exoneración del Impuesto Sobre Bienes 5.10.3 Exoneración del Impuesto Sobre Bienes

Inmuebles (I.B.I) por el término de diez (10) años, contados a partir de la fecha en que el INTUR haya certificado que el proyecto ha sido completado

Inmuebles (I.B.I.) por el término de diez (10) años, contados a partir de la fecha en que dichos artesanos, artistas o grupos hayan sido inscritos en el “Registro de Artesanos y de las Industrias Tradicionales” y en el “Registro de Música Típica y del Baile folklórico” del INC. Con respecto a los centros para la comercialización de las artesanías, a partir de la fecha en que el INTUR haya certificado que el proyecto ha sido completado.

Del análisis del cuadro comparativo anterior, podemos concluir, que es en la reforma al artículo 5 de la

Ley 306 que se denota claramente la voluntad del legislador nacional, no solo de ampliar la participación

de los particulares de los incentivos por medio de la reducción de los montos mínimos de algunas

actividades y sub actividades; sino también de aumentar cuantitativamente las exenciones y beneficios

fiscales concedidos por la Ley.

1.3.3 Inclusión de PYMES y creación del FDT.

Indiscutiblemente esta reforma a ley, se realiza en busca de situar a los beneficios establecidos por la ley

306 en una posición más accesible para las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs), partiendo de dos

acciones fundamentales:412

Reducción los montos mínimos de inversión para ser sujeto de los incentivos fiscales.

Creación del Fondo de Desarrollo Turístico.

El proyecto hace mucho énfasis en la necesidad de desarrollar las PYMES, lo que queda claro al adicionar

a la ley 306, una definición de Pequeña y Mediana Empresa Turística en la cual establece: “(...) PYME

Turística: Empresa Turística, propiedad de personas naturales o jurídicas, que decide desarrollar

proyectos de inversión que califican en alguna de las siguientes categorías: a. Servicios de la Industria

Hotelera, género de hospederías mínimas, numeral 4.1.3, arto. 4 de la Ley 306; b. Servicios de Alimentos,

Bebidas y Diversiones (se exceptúan los Casinos y Salas de Juegos), numeral 4.6, arto. 4 la Ley 306; y c.

Desarrollo de las Artesanías Nicaragüenses, numeral 4.10.1, arto. 4 de la Ley; y cuya operación se

enmarque dentro de los siguientes parámetros de calificación: a. Contar con un mínimo de cinco (05)

empleados y un máximo de treinta (30); y b. Obtener ventas brutas anuales con un mínimo de Cincuenta

412 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Ley # 575: Ley de Reforma parcial a la Ley 306 Ley de incentivos para la industria turística de la República de Nicaragua.” G.D.O. # 149 del 2 de agosto del 2006.

Mil Dólares (US $ 50,000.00) y un máximo de Ciento cincuenta Mil Dólares (US $ 150, 000. 00), o su

equivalente en moneda nacional.”413

En lo referente a los montos mínimos de inversión, el artículo 3 de la reforma establece una reducción de

un 40% para que las empresas que deseen invertir en Hospederías Mínimas, Servicios de Alimentos,

Bebidas, y Diversiones puedan acogerse a los incentivos, siempre y cuando estas se encuentren

acreditadas como PYMEs ante el INTUR.

Las inversiones a realizar en las áreas de acampar la inversión mínima requerida se reduce de U$

100,000.00 a U$ 50,000.00 para todas las empresas sin excepción.

Otro aspecto que contiene esta ley, es la inclusión de otras empresas dentro de las posibles beneficiarias de

los beneficios fiscales que la ley 306 otorga, en este sentido reforma el artículo 4 en varios numerales,

sobre todo en las definiciones de las empresas sujetas a incentivos, en este sentido se incluyen por ejemplo

dentro de las empresas turísticas de trasporte a las empresas que se dediquen al trasporte personas hacia el

país414. De igual manera incorpora a las tour operadoras y empresas de transportes, a las que se dediquen

al trasporte de turistas hacia o dentro de los países que conforman el Sistema de Integración Turística

Centroamericana (SITCA)415. Igualmente incluye también a las empresas que organicen seminarios,

convenciones y congresos de cualquier naturaleza, de carácter nacional e internacional, dentro de la

categoría de las empresas dedicadas a Eventos Artísticos, Deportivos y otros, de Beneficio Turístico416.

La reforma también reduce las cantidades mínimas para la importación de vehículos para las empresas

dedicas al arrendamiento de vehículos aéreos, acuáticos y terrestres.

1.3.4 Conclusión acerca de la Reforma.

Si se lee el Dictamen de la Comisión de Turismo de la Asamblea Nacional, podemos observar que el

objetivo fundamental de la Reforma versaba en la inclusión de las PYMES en el régimen de incentivos

estipulado en 1999 por la Ley 306. Así queda claro al mencionar: “una de las reformas consiste en la

adición del numeral 4. 17 del arto. 4 que introduce la definición de PYME, concepto que amplia a tres

las categorías de Empresas Turísticas. Asimismo, define cuantos empleados deben de tener estas

413 Artículo 2 que adiciona al Artículo 4 el numeral 4.17 de la Ley 306. 414 Artículo 1 reforma el Artículo 4, numeral 4.3 de la Ley 306. 415 Artículo 1 Ley 575 reforma el Artículo 4, numeral 4.5 de la Ley 306. 416 Artículo 1 Ley 575 reforma el Artículo 4, numeral 4.7.2 de la Ley 306.

empresas para optar a los beneficios. Otro de los aspectos de las reformas es la Reducción de los montos

de inversión necesarios establecidos en las actividades turísticas para la micro y pequeña empresa por

un monto de cuarenta (40%), en los rubros relacionados a los Servicios de la Industria Hotelera y a las

empresas que se dedican a Servidos de Alimentos y Bebidas y Diversiones (…)” 417

La inclusión de las PYMES era necesario, este aspecto lo consideramos progresivo, necesario y sobre todo

justo. Es en cuanto a la ampliación cualitativa (objeto) y cuantitativa (beneficios) del régimen, es que se

presentan importantes interrogantes. Como se observó, la reforma de los artículos 4 y 5 de la Ley 306

tienden a incrementar en los hechos los beneficios otorgados originalmente por la ley.

Resalta este aspecto en cuanto a que cualquier régimen de fomento, debe ser modificado en cualquier

sentido únicamente por razones de planificación económica de desarrollo, y no de manera aleatoria y

aventurera, se debe contar entonces con un profundo estudio que indique la necesidad nacional de cambiar

la legislación; estudio que suponemos es inexistente en cuanto a que no se menciona en la ley. Volvemos

a patentizar que el mismo Código Tributario hace hincapié en la necesidad de dicho estudio cundo se

creen nuevas exenciones.

1.4. Proyecto de Ley: Ley especial para la creación de Bonos de Inversión Turística (BIT)

La reforma al Decreto 89-99, Reglamento de la Ley 306, permite la creación de los Certificados de

Crédito Fiscal (CCF)418, que pretendían la utilización de estos mecanismos para atraer capitales para el

financiamiento de los proyectos de inversión turística registrados y aprobados por el INTUR. La emisión

de estos certificados fue derogado por la ley de Equidad Fiscal (Artículo 125, inciso 11)

Según el dictamen de la Comisión de Turismo de la Asamblea Nacional419, la derogación de este método

de financiamiento disminuyó en ese período las inversiones, por lo cual se erige la necesidad de un

mecanismo alterno para mantener los montos de inversión obtenidos, así nace el proyecto de ley

denominado “Ley especial para la creación de Bonos de Inversión Turística”, que fue aprobado en lo

general por los diputados de las Asamblea Nacional el día 12 de diciembre del 2005, pero, de acuerdo al

417 COMISIÓN DE TURISMO DE LA ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Dictamen de la Ley de Reforma Parcial a la Ley 305, Ley de Incentivos a la Industria Turística de la República de Nicaragua” 1 de noviembre de 2005. Managua, Nicaragua. Pág. 1 418 Al amparo del artículo 6.2 de la Ley 306. 419 Ley 575.

procedimiento de creación de la ley, debe de ser aprobado de igual forma en lo particular, por lo tanto no

se encuentra vigente aún.

1.5. Comunicado Interinstitucional 01-2006

Es importante analizar el contenido del comunicado interinstitucional 01-2006420, que fue elaborado en

conjunto por el INTUR y la DGI, y que por medio del cual, estas instituciones establecen el

“procedimiento para retirarse de los incentivos otorgados por la ley 306.”

En este sentido creemos necesario primero analizar la legalidad del origen del Comunicado mencionado, y

segundo analizar el contenido del comunicado en sí.

Este Comunicado suple al vacío de la ley 306 referente al proceso para el retiro de los incentivos; cuya

necesidad es incuestionable, sin embargo el hecho que un aspecto tan importante como los incentivos

mismos, se establezca por medio de un comunicado interinstitucional, resta legalidad al procedimiento.

Según lo que el principio de Legalidad propugna, los incentivos tributarios solamente pueden ser

establecidos por medio de leyes, y no mediante decretos o de comunicados interinstitucionales. Al

respecto el Código Tributario de nuestro país establece: “Principio de Legalidad Artículo 3.- Sólo

mediante ley se podrá: 1.-Crear, aprobar, modificar o derogar tributos; 2.-Otorgar, modificar, ampliar o

eliminar exenciones, exoneraciones, condonaciones y demás beneficios tributarios;”

Aunque el comunicado solamente se refiere al procedimiento para retirarse de los beneficios de la ley 306,

su implicancia se refleja el mantenimiento o en el retiro de la condición de particulares beneficiados

mediante medidas de fomento, tal como lo son las exoneraciones, por lo tanto, este debe de establecerse

por medio de una ley.

Por otro lado, hay que destacar que el contenido del comunicado esta plagado de disposiciones que

consideramos deben de ser reconsideradas. La primera de estas disposiciones es la que determina como la

autoridad encargada de dictar la resolución que declara el retiro y reintegro de los tributos al Presidente

Ejecutivo del INTUR, cuestión que resulta discordante por tanto, quien aprueba el otorgamiento de

420 INSTITUTO NICARAGÜENSE DE TURISMO y DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS, “Comunicado Interinstitucional # 01-2006”. G.D.O. # 166, del 25 de Agosto del 2006.

incentivos es la Junta Nacional de Incentivos y debería ser este mismo ente quien resuelva sobre el retiro

de la mismo.

Otro aspecto de importancia ha señalar es el hecho que no se especificaron aspectos específicos de un

procedimiento como términos o plazos que rigen, cuestión que por ser un comunicado debe de abordarse.

2.- Incentivos Fiscales.

Los cuerpos normativos que contienen estos incentivos son la Ley 306 y su Reglamento; así como las

reformas ya citadas a estos cuerpos normativos.

Lo primero, será aproximar los requisitos previos para optar a los beneficios fiscales que se detallarán.

Estos son fundamentalmente tres y que se ven conjugados entre sí, primero el tipo y sub tipo de actividad;

segundo ubicación geográfica y tercero; el monto mínimo para ser elegible al programa de incentivos.

Esto se ilustra en la siguiente tabla:

Montos Mínimos de Inversión para sujetarse a la ley 306

Actividades y Sub-actividades Monto U$ (Managua)

Monto U$ (Resto del

país) PYMES Artículo

Hotelerías mayores (15 Habitaciones) 500,000 150,000

Hostelería Menores 100,000 50,000 Reducen el 40%

Paradores Nicaragüenses 200,000 80,000 ------

Áreas de acampar 50,000

Hot

eler

a

Reinversión (ya establecidos) 35% del valor mismo

5.1

Áreas privadas de preservación histórica del SINAP 100,000

Restauración parcial Áreas privadas de preservación histórica del SINAP No hay cifra mínima

Em

pres

as a

inve

rtir

en

áre

as d

el S

INA

P

Áreas protegidas del SINAP 40,000

5.2

Empresas de Transporte Aéreo No hay monto mínimo 5.3

Montos Mínimos de Inversión para sujetarse a la ley 306

Actividades y Sub-actividades Monto U$ (Managua)

Monto U$ (Resto del

país) PYMES Artículo

Empresas de Transporte Acuático No hay monto mínimo 5.4

Turismo Interno y Receptivo (Agencias de viajes y Tour Operadores) No hay monto mínimo. 5.5

Bares, Clubes Nocturnos, etc. 100,000 30,000 Reducen

el 40%

Casinos Estar situados en el conjunto

de Hoteles de 100 o mas habitaciones

Serv

icio

s de

Alim

ento

s, B

ebid

as y

Div

ersi

ones

Reinversión (ya establecidos) 35% del monto de inversión

5.6

Filmación de películas, eventos artísticos, deportivos y otros No hay monto mínimo 5.7

Arrendamiento de Vehículos terrestres y/o acuáticos 20 vehículos terrestres, o

1 vehículo acuático o 6 motos acuáticas

5.8

Construcción, equipamiento, desarrollo de infraestructura. 250,000 100,000 5.9

Infr

aest

ruct

ura

turí

stic

a y

Equ

ipam

ient

os C

onex

os

Cuando se realiza en conjunto con otras inversiones (5.1, 5.2, 5.6)

En los montos se incluyen los correspondientes a las otras

inversiones.

Instalaciones par la venta de artesanías nicaragüenses 30,000 5.10.2

Un elemento a resaltar, es que con respecto a las empresas Hoteleras se permite la renovación del régimen

de incentivos luego de habérseles otorgado. Así los señala el artículo 5.1.6. En dicho caso se le otorgará

las exenciones correspondientes por un nuevo periodo de 10 años. Para ser sujeto a este beneficio el

proyecto debe cumplir los siguientes requisitos:

Que se trate de una ampliación y/o renovación sustancial del proyecto.

Que el INTUR declare que la empresa ha completado dicha inversión y ampliación.

La inversión mínima deberá ser superior 35% de la inversión aprobada y realizada anteriormente

Una vez que cualquier persona, natural o jurídica, ha cumplido estos requisitos; así como ha sometido su

proyecto ante el Consejo Nacional de Turismo para el trámite de aprobación –que no es objetivo de este

trabajo analizar-; se puede acceder a los beneficios fiscales otorgados según la categoría de la actividad

turística a realizar, y que a continuación enunciaremos.

2.1. A la Inversión

Como hemos señalado, el crédito fiscal es un privilegio muy selectivo. En Nicaragua, el beneficio de

crédito fiscal es limitado. Es necesario hacer una distinción entre empresas turísticas y empresas que

invierten en la actividad económica para el turismo. La diferencia fundamental, consiste en que las

primeras son las comprendidas dentro de las categorías mencionada en el epígrafe anterior, y como se nota

su giro empresarial esta inmerso en la actividad turística; mientras que las segundas, son empresas que no

perteneciendo a ninguna de dichas categorías invierten capitales de manera directa o indirecta en las que sí

poseen un giro empresarial turístico.

De esta diferenciación es que surge el beneficio del crédito fiscal, pues debemos recordar que éste

mecanismo permite deducir cantidades de los montos netos a pagar en calidad de determinados impuestos

(generalmente el IR); así no constituye un beneficio para una empresa turística que habiéndose

beneficiado del régimen estará exonerada del IR. Mientras que para una empresa no turística, pero que

invierte capitales en esta actividad si tendrá un valor decisivo, precisamente para tomar la decisión de

invertir en el desarrollo de la actividad económica del turismo.

2.1.1 Exoneración

El artículo 6.1421 de esta ley otorgaba al las instituciones prestatarias que invirtieran en las Z.E.P.D.T., el

beneficio de exoneración del Impuesto sobre la Renta que debía recaer sobre los intereses obtenidos por el

periodo de duración del préstamo.

El artículo 6.1 se podía leer: “A las instituciones prestatarias que ofrecen financiamiento para empresas

promotoras y/u operadoras de proyectos turísticos situados en las Z.E.P.D.T, que han sido

específicamente aprobados por el INTUR bajo la presente Ley, se les exonera del Impuesto Sobre la

Renta en cuanto a los intereses ganados durante la vigencia del préstamo.”

421 Disposición derogada por el artículo 125 numeral 11 de la Ley de Equidad Fiscal.

2.1.2 No Sujeción

El único caso de no sujeción aplicado como incentivo, se encuentra contenido en el Proyecto de Ley

Especial de Creación de los Bonos de Inversión Turística.

Así, el proyecto contempla, que: “Arto. 12 Los intereses o ganancias de capital que perciban las personas

naturales o jurídicas, nacionales o residentes en el exterior, provenientes de los BIT no se considerarán

ingresos constitutivos de rentas y por lo tanto no estarán gravados con ningún tipo de impuesto.”

Como se observa beneficia en dos aspectos, por un lado los intereses que genera el Bono de Inversión

turística, y también las ganancias que este genere. Este incentivo tiende a que los Bonos sean atractivos

tanto para el capital nacional, como el internacional. La compra de los bonos a fin de cuentas no es mas

una inversión que se realiza en la empresa turística, por lo queda claro que este beneficio es precisamente

para esa función de invertir.

2.1.3 Beneficios Fiscales

2.1.3.1 Crédito Fiscal

Nuestro Régimen Selectivo, contempla 2 posibilidades de que una empresa que invierte en turismo sea

beneficiada con créditos fiscales. Una de estas ya fue derogada.

2.1.3.1.1 Certificados de Crédito Fiscal.

Este mecanismo fue creado por el Decreto 67-2000422, derogado por el artículo 118 de la Ley de Equidad

Fiscal y por medio del Decreto 53-2003423. Su vigencia fue desde mediados del año 2000, hasta la

vigencia de la Ley de Equidad Fiscal.

El crédito fiscal era obtenido por las empresas que invirtieran capitales de forma directa, en empresas

ubicadas en las Z.E.P.D.T. señaladas por el INTUR. El Decreto 67-2000 al reformar el reglamento de la

Ley 306 planteaba: “Proyectos Turísticos propios son aquellos desarrollados o financiados en forma

422 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA “Decreto 67-2000: Reforma al Decreto 89-99, Reglamento de la Ley 306, Ley de Incentivos par ala Industria Turística de la República de Nicaragua” G.D.O. 150 del 9 de agosto del 2000. Managua, Nicaragua. 423 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA “Decreto 53-2003: Reforma al Decreto 89-99, Reglamento de la Ley 306, Ley de Incentivos par ala Industria Turística de la República de Nicaragua” G.D.O. # 126 del 7 de julio del 2003. Managua, Nicaragua.

directa por una o más de las personas referidas en dicho numeral. La inversión anual con cargo a crédito

fiscal no puede sobrepasar el 70% del total de la correspondiente obligación fiscal anual por concepto de

impuesto sobre la renta. El crédito fiscal es aplicable únicamente a las inversiones que se han realizado

durante el período fiscal correspondiente. El costo de los estudios de prefactibilidad y factibilidad pueden

considerarse en forma independiente o consolidada dentro del costo total de inversión de un Proyecto

Turístico."

Este mecanismo por ser de fácil y sencilla utilización, provocó en su corto periodo de vida una inversión

considerable en las empresas turísticas en diversas zonas. Así se señala: “desde su implementación hasta

la fecha reportan inversiones por el orden de C$ 482 Millones de Córdobas, en proyectos turísticos

situados en Granada, Managua, playas de Pochomil, León, Masaya entre otros, en servicios hoteleros de

ciudad y playa, de alimentos, bebidas y diversiones, restauración de iglesias, marinas turísticas, servicios

conexos.”424

La causa principal por la que se deroga este mecanismo, es precisamente, que su profunda utilización

provocó temor en el Estado por la recurrente baja en las recaudaciones fiscales. Los únicos proyectos que

pueden seguir gozando de este beneficio, son aquellos que se hubieran acogido a éste antes de la entrada

en vigencia de la Ley de Equidad fiscal; y en el futuro solamente por medio de los FONCITURs.

2.1.3.1.2 Fondos de Capital de Inversión Turística.

En primer lugar los FONCITURs, son entidades financieras particulares, que se encontrarán bajo la

supervisión de la Superintendencia de Bancos y otras instituciones financieras. El objetivo de éstas es

captar fondos que posteriormente invertirá en proyectos turísticos.

El beneficio de crédito fiscal se otorga a aquellos particulares que aporten sumas a dichas instituciones, las

cuales podrán deducir hasta un 70% de su obligación fiscal anual, solamente se puede acreditar a los

montos en concepto de IR. El derecho del inversionista a acreditarse cierta alícuota contra el impuso se

reduce con el pasar de los años, pues el mecanismo que esta diseñado para funcionar durante 7 años,

estipula reducciones graduales de dichos porcentajes a ser acreditados; así el primer año se podrá acreditar

hasta un 70% del IR, hasta un 6 año en donde se reduce al 10%, quedando en 0 en el séptimo año.

424 COMISIÓN DE TURISMO DE LA ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA, “Dictamen de la Ley Especial de creación de los Bonos de Inversión Turística” 1 de diciembre del 2004. Managua, Nicaragua. Pág. 1 y 2.

2.2. A las Ganancias

2.2.1 Exenciones.

El principal incentivo en este sentido, son las exoneraciones sobre el Impuesto Sobre la Renta otorgadas

por la Ley y su reglamento, las cuales varían de acuerdo al tipo de sub actividad en que se clasifique el

giro empresarial. Estas las podemos ilustrar así: Exención del I.R.

Actividades Turísticas Monto Años Objeto Observaciones

Managua/País 80%

Z.E.P.D.T. 90%

Hot

eler

ía

Paraderos Nacionales 100%

10

Renta Neta

Se puede diferir el Beneficio por 3

años.

Inversiones en propiedades privadas en conjuntos de

preservación histórica Inversiones en Áreas del

SINAB

Proy

ecto

s en

Áre

as

del S

INA

P

Inversiones en áreas del SINAB y otros sitios de

interés turístico

100%

10

Sobre las utilidades producto de la actividad turística o del

alquiler de las propiedades a terceros.

Prorrogable por 10 años

Por el “Programa Nacional de mesones”425 80%

Serv

icio

s de

Alim

ento

s, B

ebid

as y

D

iver

sion

es

Ubicados en Z.E.D.T.426 100% 10 Renta Neta Diferible por 3

años.

Filmación, eventos deportivos y artísticos. Ganancias

Artistas o deportistas nacionales y extranjeros

Film

acio

nes y

E

vent

os

Seminarios, convenciones y eventos turisticos.

100% --- Rentas productos de la participación en eventos y

producciones

---

Managua / Resto del País. 80%

En Z.E.D.T. 90%

Act

ivid

ades

co

nexa

s al

turi

smo

En Paradores de Nicaragua 100%

10 Rentas Prorrogable por 10 años.

425 Sub actividad adicionada por el Artículo 4 de la Ley 575. 426 IBIDEM.

Actividades Turísticas Monto Años Objeto Observaciones

80% Venta de artesanías --- Empresas para el desarrollo de artesanías, el rescate de industrias tradicionales y

producciones de eventos de música típica y baile folclórico y la producción y venta de

materiales de promoción turística 100%

10 Utilidades derivadas de los oficios de artesanos, talleres de

industrias tradicionales y artistas de música y de bailes

---

2.2.2 Beneficios Fiscales.

No otorga ninguna de las figuras de Beneficios Fiscales estudiadas.

2.3. A la Re-Inversión

Dentro de los incentivos contenidos en estos cuerpos normativos, no se incluyen beneficios a la inversión

(depreciación acelerada, asignación para la inversión, etc.). Es más, la Ley 306 con respecto a la

depreciación (en el caso de Hoteles y las empresas de Servicios de Alimentos, Bebidas y Diversiones),

remite a la Ley de Justicia Tributaria y Comercial, la que fue derogada por la Ley de Equidad Fiscal. Esto

lo dispone tanto en el artículo 5.1.8 (hoteles), como en el artículo .5.6.5 (restaurantes, etc.) los que rezan:

“para los fines de cómputo de depreciaciones sobre los bienes inmuebles, se procederá de conformidad a

la Ley de Justicia Tributaria y Comercia y su Reglamento.”

2.4. Al Consumo

2.4.1 Exenciones

La ley estipula exoneraciones sobre el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Éstas variaran de acuerdo a la

actividad y sub actividad turística, así también con respecto a los objetos. Para su mejor comprensión,

hemos tratado de detallar e ilustrar dichas exenciones a través de la siguiente tabla:

Actividades Turísticas Monto Años Objeto

10 Muebles, equipos, naves, vehículos automotores de carga o de

pasajeros (12 o más); equipo de ahorro de energía o agua; equipos para la seguridad del proyecto

Compra local de los materiales de construcción y accesorios fijos de los edificios.

Hotelería 100%

--- Servicios de diseño, ingeniería y construcción.

Actividades Turísticas Monto Años Objeto

Inversiones en propiedades privadas en conjuntos de

preservación histórica Servicios de diseño, ingeniería y construcción.

Inversiones en Áreas del SINAB

Proy

ecto

s en

Áre

as

del S

INA

B

Inversiones en áreas del SINAB y otros sitios de

interés turístico

100%

--- Materiales, equipos y repuestos utilizados para la construcción,

restauración y equipamiento de la propiedad.

Agencia de Viajes Vehículos nuevos o usados como buses, microbuses de 12 pasajeros o mas, vehículos de doble tracción de mas de 6 pasajeros

Material promocional y publicitario Equipos de Telecomunicación, de informática y accesorios

Tur

ism

o In

tern

o

Transporte Colectivo Terrestre

100% ---

Armas de fuego par la cacería, municiones y avíos para la pesca deportiva

Materiales de Construcción y accesorios fijos de la edificación

Enseres, muebles, equipos, lanchas, vehículos de 12 o más pasajeros, equipos para el ahorro de energía o agua y lo necesario para la

seguridad del proyecto.

Empresas de servicios y alimentos, bebidas y diversiones 100% ---

Servicio de diseño, ingeniería y construcción

Empresas que promuevan seminarios, convenciones y

congresos turísticos. 100% ---

Adquisiciones y/o elaboración de papelería e impresiones promocionales propias del evento427

Vehículos nuevos para arrendar a turistas. Empresas Arrendatarias de vehículos terrestres o acuáticos

para turistas. 100%

Cada 2

años Adquisición de computadoras, sus accesorios y demás equipos de telecomunicación que se utilice en las operaciones propias de la

empresa.

Equipos de aviación; materiales y equipos de informática y telecomunicación; y otros relacionados directamente a la aviación y a

los servicios proporcionados a los pasajeros.

Material promocional, publicitario y papelería del uso exclusivo de la empresa.

Equipos necesarios par ala atención de los servicios de rampa.

Combustibles de aviación, lubricantes, suministros, piezas para motores, turbinas, y todo tipo de repuestos mecánicos, equipos de

navegación aérea, y otros equipos u objetos que se destinen o utilicen solo en relación con el funcionamiento, reparación y mantenimiento

de las aeronaves que participen en la Actividad Turística de Transporte Aéreo. Se incluye también las pólizas de seguros

constituidas sobre aeronaves o motores. Aeronaves: aviones, avionetas, hidroaviones y helicópteros.428

Em

pres

as d

e T

rans

port

e

Aéreo 100%

Compra local de comida y bebidas no alcohólicas y demás productos que son destinados para su distribución, de manera gratuita, a los

pasajeros para su consumo durante los vuelos. 427 Este beneficio es adicionado por el artículo 4 de la Ley 575. 428 El artículo 3 de la Ley 575 adiciona los bienes resaltados. Así mismo elimina otros.

Actividades Turísticas Monto Años Objeto

---- Compra local de embarcaciones nuevas de mas de 12 plazas, y accesorios nuevos que se utilizan para le transporte marítimo

colectivo de pasajeros.

Tra

nspo

rte

Acuático 100%

1 vez

Compra de hidronaves, yates, veleros, lanchas de pesca, aperos de pesca y embarcaciones para fines recreativos y accesorios para el

deporte acuático (tales como planchas de surf y vela, eskís y equipos de buceo)

10 Materiales, equipos y accesorios necesarios para la construcción,

vehículos automotores y equipos para el ahorro del agua y energía o para la seguridad del proyecto. Actividades conexas al Turismo 100%

--- Servicios de diseño, ingeniería y construcción.

Compra de materiales y productos gráficos e impresos para la promoción del turismo, materiales y equipos par ala producción de

artesanías y de instrumentos para música folklórica. Venta de artesanías cuando el precio no sea mayor de U$ 300

Empresas para el desarrollo de artesanías, el rescate de industrias

tradicionales y producciones de eventos de música típica y baile

folclórico y la producción y venta de materiales de promoción

turística

100% ---

Pago de servicios de diseño, ingeniería y construcción; y a los servicios de producción y distribución de productos gráficos,

impresos y materiales para la promoción del turismo.

2.4.2 Beneficios Fiscales

No se contempla ningún beneficio fiscal con respecto al IVA.

2.5. A los Impuestos Territoriales

2.5.1 Exenciones.

Las exenciones otorgadas por el régimen de incentivos a este respecto, afectan en su totalidad al ya

estudiado Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), que como se señaló es un impuesto de carácter

municipal. A continuación detallamos las exenciones al IBI como incentivo fiscal.

Actividades Turísticas Monto Años Objeto

Hotelería 100% 10

Inversiones en propiedades privadas en conjuntos de preservación histórica

10 prorrogable

Proy

ecto

s en

Áre

as d

el S

INA

P

Inversiones en áreas del SINAP y otros sitios de interés turístico

100%

10 prorrogable

Los bienes inmuebles propiedad de las empresas utilizadas para la actividad.

Actividades Turísticas Monto Años Objeto

Empresas de servicios y alimentos, bebidas y diversiones

Actividades conexas al Turismo

Empresas para el desarrollo de artesanías, el rescate de industrias tradicionales y producciones de eventos de música

típica y baile folclórico y la producción y venta de materiales de promoción turística

100%

10

Los bienes inmuebles propiedad de las empresas utilizadas para la

actividad.

2.5.2 Otros Beneficios

No se contemplan otros beneficios aplicables al IBI.

2.6. A las Importaciones

2.6.1 Exenciones

Como lo estudiamos en su momento, existen una serie de aranceles, derechos y tributos que gravan los

bienes provenientes del exterior. Los más importantes son el IVA, el ISC y el DAI. A continuación,

analizaremos la dinámica de estos en el régimen de incentivos.

Actividades Turísticas Monto Años Objeto

10 Muebles, equipos, naves, vehículos automotores de

carga o de pasajeros (12 o más); equipo de ahorro de energía o agua; equipos para la seguridad del proyecto

Hotelería 100%

--- Compra local de los materiales de construcción y accesorios fijos de los edificios.

Inversiones en propiedades privadas en conjuntos de preservación

histórica

Inversiones en Áreas del SINAB

Proy

ecto

s en

Áre

as

del S

INA

B

Inversiones en áreas del SINAB y otros sitios de interés turístico

100%

1 vez

Materiales, equipos y repuestos utilizados para la construcción, restauración y equipamiento de la

propiedad.

Armas de fuego par la cacería, municiones y avíos para la pesca deportiva Agencia de Viajes

Equipos de Telecomunicación, de informática y accesorios

Material promocional y publicitario

Tur

ism

o In

tern

o

Transporte Colectivo Terrestre

100% ---

Vehículos nuevos o usados como buses, microbuses de 12 pasajeros o mas, vehículos de doble tracción de

mas de 6 pasajeros

Actividades Turísticas Monto Años Objeto

Materiales de Construcción y accesorios fijos de la edificación

Enseres, muebles, equipos, lanchas, vehículos de 12 o más pasajeros, equipos para el ahorro de energía o agua y lo necesario para la seguridad del proyecto.

Empresas de servicios y alimentos, bebidas y diversiones 100% ---

Servicio de diseño, ingeniería y construcción

Empresas que realicen actividades de filmación, eventos deportivos y artísticos

internacionales. Seminarios, convenciones y eventos turísticos.

100% --- Equipos, útiles, repuestos, material técnico y material que se utilice. (Importación Temporal)

Vehículos nuevos para arrendar a turistas. Empresas Arrendatarias de vehículos terrestres o acuáticos para turistas. 100% Cada 2

años Adquisición de computadoras, sus accesorios y demás

equipos de telecomunicación que se utilice en las operaciones propias de la empresa.

Actividades conexas al Turismo 100% 10

Materiales, equipos y accesorios necesarios para la construcción, vehículos automotores y equipos para el

ahorro del agua y energía o para la seguridad del proyecto.

Empresas para el desarrollo de artesanías, el rescate de industrias

tradicionales y producciones de eventos de música típica y baile folclórico y la producción y venta de materiales de

promoción turística

100% --- Materiales y productos gráficos e impresos para la

Equipos de aviación; materiales y equipos de informática y telecomunicación; y otros relacionados

directamente a la aviación y a los servicios proporcionados a los pasajeros.

Material promocional, publicitario y papelería del uso exclusivo de la empresa.

Equipos necesarios par ala atención de los servicios de rampa.

Combustibles de aviación

Aéreo 100%

Aeronaves: aviones, avionetas, hidroaviones y helicópteros.429

Compra local de embarcaciones nuevas de mas de 12 plazas, y accesorios nuevos que se utilizan para le

transporte marítimo colectivo de pasajeros. Hidronaves, lanchas recreativas para fines turísticos, yates, veleros, lanchas de pesca, aperos de pesca y embarcaciones no motorizadas u otros accesorios

relativos.

Em

pres

as d

e T

rans

port

e

Acuático 100%

Botes para la pesca deportiva.430

429 El artículo 3 de la Ley 575 adiciona los bienes resaltados. Así mismo elimina otros. 430 Exoneración adicionada por el artículo 4 de la Ley 575.

Beneficios Fiscales

No se contempla ningún beneficio fiscal con respecto al IVA.

2.7. Sobre otras tasas, impuestos y tributos.

La ley otorga ciertos incentivos a un número muy reducido de actividades, y que mas bien obedecen a la

naturaleza misma de éstas. Así encontramos algunas exoneraciones que no determinan sobre que impuesto

recaerán.

2.7.1 Exoneraciones

Actividades Turísticas Incentivo Objeto

Empresa de Transporte Acuático Exoneración de tasas, impuestos, servicios

Arribo y fondeo de yates de turismo cuya estancia sea

menor a 90 días. Empresas que realicen actividades de filmación, eventos deportivos y artísticos internacionales.

Seminarios, Congresos y Convenciones Turísticos.

Exoneración de cualquier impuesto nacional o municipal que regule la

producción del evento

Actividades Turísticas conexas Exoneración de todos los impuestos por 10 años.

Sobre los aeropuertos o muelles construidos por

estas empresas.

3.- Incentivos Crediticios.

3.1. Certificados de Crédito Fiscal

La ley 306, establecía previamente a sus reformas, dos vías para obtención de Certificados de Crédito

Fiscal para ser utilizados en el pago del Impuesto sobre la Renta, estas eran: vía Fondos de Capital para la

Inversión Turística (FONCITUR) y por medio de la aplicación del artículo 6.2 o sea invirtiendo de forma

directa en proyectos turísticos a realizarse en las ZEPDT.

Esta última vía fue derogada de forma expresa por el artículo 133 de la ley de Equidad Fiscal, dejando

vigente como forma de obtención de créditos fiscales la inversión de los capitales a través de los

FONCITUR, pero, los porcentajes de deducción aplicables son reformados.

3.2. Incentivos a las instituciones prestatarias

En el pasado, la ley 306 por medio del artículo 6.1431, se subsidiaba por decirlo de alguna manera, los

prestamos que se hiciesen a las empresas turísticas. Esta especie de subsidio se materializaba por medio de

la exoneración sobre el Impuesto a la Renta que se concedía sobre los intereses devengados, y que

constituían las ganancias de las entidades prestatarias.

3.3. Los Fondos de Capital de Inversión Turística.

Tal como se mencionó arriba, la ley establece un mecanismo de financiamiento de las inversiones

turísticas registradas en el INTUR, por medio de la creación de los FONCITUR, que no son más que

instituciones financieras facultadas para recibir capitales para la financiación de las inversiones en

proyectos turísticos que se pretendan realizar en las Zonas Especiales de Planeamiento y Desarrollo

Turístico (ZEPDT) y que además estén inscritos en el Registro de Inversiones que el INTUR debe de

llevar. Estas instituciones están sujetas a la fiscalización de la Superintendencia General de Bancos y

Otras Instituciones Financieras.

A partir de esta disposición la ley manda a crear el “Reglamento de Fondos de Capital de Inversión”, en su

artículo 14, reglamento que no ha sido elaborado por el INTUR, ocasionando de esta forma un retraso en

la plena vigencia o aplicabilidad del artículo en mención y por lo tanto el funcionamiento de los

denominados FONCITUR.

Lo especial del mecanismo, radica en que los Fondos de Capital de Inversión Turística tendrán ventajas en

captar dichos fondos, ya que el Estado otorga a quienes inviertan en estas entidades, un beneficio fiscal,

que no es más que un crédito que –valga la redundancia- es acreditable contra los montos a pagar en

concepto de IR.432

3.4. Bonos de Inversión Turística (BIT)

Este mecanismo se diseña en un proyecto de Ley, y procura el financiamiento de los proyectos turísticos

registrados como tales en el Instituto Nicaragüense de Turismo (INTUR).

431 Derogado por el artículo 125 Numeral 11 de la Ley de Equidad Fiscal. 432 Ver “Crédito Fiscal” Pág. 141

El mecanismo consiste en autorizar a las empresas a emitir títulos valores denominados “Bonos de

Inversión Turística” (BIT), para que estos sean vendidos en los mercados de valores y de esta manera

obtener fondos para financiar hasta un 70% de la inversión necesaria para la ejecución del nuevo proyecto.

Las empresas que deseen emitir BIT deben ser entidades mercantiles, constituidas como Sociedades

Anónimas433, en vista que los Bonos pueden ser convertidos en acciones de la sociedad434.

Los BIT constituyen según lo establecido por el inciso 8 del artículo 1 del proyecto de ley en estudio, “un

título valor seriado e incorporan una parte alícuota de un crédito colectivo constituido a cargo de una

sociedad anónima”. Para complementar tal definición es necesario recurrir a la Ley general de Títulos

Valores que define a un título valor como “el documento necesario para ejecutar el derecho literal y

autónomo que en ellos se consigna, por lo tanto los bonos de inversión turística debemos de entenderlos

según lo establecido en estos cuerpos normativos como documentos representativos de un crédito a

favor”. 435

Este es un mecanismo de financiamiento principalmente, que tiene repercusiones en el ámbito fiscal ya

que se autoriza a las empresas emisoras de bonos, utilizar los montos de los impuestos recaudados en el

funcionamiento del proyecto para pagar los bonos emitidos. El proyecto de ley establece tres fuentes de

pago de los bonos:

Los montos recaudados en los siguientes 15 años a la entrada en operación de proyecto turístico,

correspondientes al Impuesto al Valor Agregado (IVA) generado por la prestación de sus servicios o

por la venta de sus productos (pagados por los particulares).

El 100% del monto a pagar en concepto de Impuesto sobre la Renta por los siguientes 15 años.

El Impuesto sobre la Renta generado por las empresas que mantengan relaciones económicas con la

empresa emisora de los bonos, bajo el concepto de unidades económicas dadas por el Reglamento de la

ley de Equidad Fiscal que en el artículo 3 establece: “Unidades económicas: son grupos de personas

que, aunque independientes desde el punto de vista jurídico, están ligados orgánicamente entre ellos

por relaciones económicas, financieras y de organización, tales como el origen de sus capitales, la

distribución de sus utilidades, la conducción o dirección real de los negocios, la estructura de la

433 De acuerdo a lo establecido por el artículo 118 del código de Comercio de Nicaragua 434 Arto. 7 Proyecto de ley BIT 435 ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Decreto Legislativo # 1824. Ley General de Títulos Valores” La Gaceta Diario Oficial #146 al 150,1 Julio de 1971.

comercialización de las mercancías, o de cualquier otra determinante. Para efectos fiscales las

unidades económicas serán consideradas como un solo sujeto”.436

Un aspecto interesante que recoge el artículo 3 del proyecto de Ley, es que establece como requisito para

que la empresa emita bonos, debe de estar constituida como una sociedad anónima437 lo cual excluye a las

empresas constituidas en otras formas societarias que la legislación mercantil de Nicaragua acoge, tales

como las Sociedades en nombre colectivo, sociedad en comandita simple, sociedad en comandita por

acciones438, y más aún, a las personas naturales que tienen una papel protagónico en la actividad

económica de turismo en nuestro país.

Sin menoscabo de lo anterior, debemos advertir que esta exclusión se debe al diseño del mecanismo, pues

el artículo 8 en su inciso 7.1 establece que el Estado tendrá el derecho al finalizar el noveno año de

operación a la compra del 7% de la participación accionaria de la empresa emisora de los BIT, y entre el

décimo y el quinceavo año, a la compra del 1% por cada año en que la empresa utilice impuestos como

fuente de pago de los BIT. El Estado compraría tales acciones es a un Córdoba por el número de acciones

representativas del 1% del valor accionario y serán vendidas al precio de mercado. Disposición que

pretende que los empresarios reduzcan el tiempo de pago de los BIT y por lo tanto la utilización de los

impuestos.

Igualmente el proyecto pretende que los bonos se constituyan como mecanismos atractivos para los

inversionistas, disponiendo para eso, que los intereses generados por la tenencia de dichos bonos no

generen ningún tipo de impuesto.439

El monto obtenido por la venta de los bonos emitidos por la empresa dueña del proyecto y los montos

destinados por esta empresa al pago de los mismos, serían administrados por un “Representante Común de

los Tenedores de Bonos”, que debe de ser una institución bancaria o financiera autorizada por la

Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SIBOIF) con al menos seis años de

experiencia, y que es electa para cada caso en particular por la Junta Nacional de Incentivos de entre al

menos tres propuestas presentadas por la entidad mercantil emisora de los bonos. Esta administración se

436 Decreto 46- 2003. Reglamento de la Ley de Equidad Fiscal. 437 Así establecido de igual forma por el artículo 2 numeral 5 y el artículo 8 numeral 5 438 Artículo. 118 Código de Comercio de la República de Nicaragua. 439 Artículo 12 del Proyecto de Ley.

origina y perfecciona a través de un contacto cuya nominación es el fidecomiso. Éste definido por la ley

como el “Negocio jurídico en virtud del cual se atribuye al banco o institución financiera, autorizada

para operar como fiduciario, única y exclusivamente la titularidad dominical sobre los bienes contenidos

en el numeral 6, del artículo 8 de la presente Ley...”.

El fideicomiso establecido por esta ley, se constituye como un mecanismo de control que se encamina a

garantizar la transparencia de los fondos obtenidos por la venta de los bonos o por el contrario, los fondos

que tienen origen en impuestos y que son destinados al pago de los mismos. Se establece que estos fondos

serán depositados en una cuenta bancaria que será administrada por el representante común de los

tenedores de Bonos.

Entonces, queda claro que este mecanismo tiende a la consecución de fondos por medio de la emisión de

bonos. Existe actualmente una serie de críticas al Proyecto de Ley que pretende legitimar este

instrumento, pero que abordaremos en un acápite próximo.

3.5. Fondos de Desarrollo Turístico

El proyecto de reforma a la ley 306, pretende crear por medio del artículo 10, los Fondos de Desarrollo

Turístico, el cual consisten en una entidad técnica financiera, colegiada, y económicamente autosuficiente

que la ley crea en busca de dirigir las políticas de fomento e inversión del sector de las pequeñas y

medianas empresas (PYMEs) turísticas, tal como lo establece el artículo en mención.

El Fondo de Desarrollo Turístico se dispone estará conformado por: El Presidente Ejecutivo del Instituto

Nicaragüense de Turismo, quien lo preside, el Presidente de CANIMET, o su delegado con capacidad de

decisión, el Presidente de CANTUR, o su delegado con capacidad de decisión, el Director del INPYME, o

su delegado con capacidad de decisión, el Director de DIPYME, o su delegado con capacidad de

decisión440.

El objetivo declarado por la ley es “dirigir las políticas de fomento e inversión del sector PYMES

Turísticas”, esto mediante el cumplimiento de las facultades que el proyecto de ley le otorga que

establecen: “(...) EL FONDO, tendrá las siguientes funciones y atribuciones:

440 Artículo 10. Ley 575

1. Gestionar y obtener recursos financieros con organismos nacionales o internacionales para

fomentar la inversión turística en el sector de las MIPYMES.

2. Asesorar técnica y financieramente a las MIPYMES del sector turístico en la formulación de

proyectos de inversión.

3. Revisar, aprobar o denegar las solicitudes de financiamiento de proyectos de inversión de las

MIPYMES turísticas.

4. Elaborar las normativas de funcionamiento y políticas crediticias.

5. Las demás establecidas reglamentariamente.(...)”441

Es evidente que este Fondo tiene como objetivo de propiciar el desarrollo de las pequeñas y medianas

empresas turísticas, puesto que, aunque la ley 306 establece una institución de similar naturaleza –

FONCITURs-, este fondo se encuentra destinado únicamente a las PYMEs dando facultades con un

sentido mas referido a la gestión, dirección o de tutela para las inversiones de las mencionadas empresas.

4.- Otros Incentivos.

4.1. Promoción

La promoción del Turismo de parte del Estado nicaragüense en general, y del INTUR en particular, es una

constante en nuestra legislación. Este compromiso global y particular lo pudimos apreciar en la Sección I

del presente capítulo, en lo referente a las políticas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo y el

Programa Estratégico del INTUR.

Es importante recordar que la promoción del turismo, es una obligación por ley que se le otorga al

turismo, obligación que se ha ido profundizando y estructurando en los años recientes, y que se contiene

claramente en la Ley General de Turismo. Que estipula en su artículo 5: “Artículo 5.- A los efectos de esta

Ley, el territorio de la República, en su totalidad, se considera como una unidad de destino turístico, con

tratamiento, integral en su promoción dentro y, fuera del país. Para tales fines, el Instituto Nicaragüense

de Turismo diseñará en un plazo no mayor de dos años una estrategia de promoción y mercado tanto

nacional como internacional, para crear, fortalecer y sostener la imagen de Nicaragua como destino

turístico atractivo y seguro.” (Subrayado Nuestro)

441 Artículo 19. Ley 575

La promoción de Nicaragua como destino turístico constituye sin duda, un incentivo de gran significación

que la Ley 495 ofrece a las empresas dedicadas a la oferta de las actividades turísticas, por cuanto, la

promoción debe de verse como un beneficio para las empresas, más aún, cuando el 60%442 de los ingresos

que el INTUR adquiere por las formas establecidas en la ley en mención, son destinados para tal fin,

igualmente se establecen un sinnúmero de acciones concretas a realizar por el INTUR con fines

promocionales tanto al interior, pero sobre todo para la consecución de mayores flujos de turistas

extranjeros.

Las repercusiones de esta fuerte inversión en la promoción del Turismo en Nicaragua, son de esperarse

positivas ya que, al menos en teoría, deben conllevar un aumento en la entrada de turistas en el País o una

mayor actividad turística interna, consecuencia de esto es el aumento de la demanda de empresas de

servicios turísticos.

4.2. Medidas Honoríficas

La ley 495 también oferta medidas de fomento de carácter honorífico o de reconocimiento443 según lo

planteado en capítulos anteriores, estos incentivos están establecidos en el artículo 58 que reza: “Artículo

58.- El Instituto Nicaragüense de Turismo creará, y otorgará premios en reconocimientos y estímulos a

las actuaciones a favor del turismo. Así mismo declarará fiestas de interés turístico, las manifestaciones

de la cultura y de las tradiciones populares”.

Al respecto resalta la ausencia de más detalles de los mencionados en este artículo, puesto que ni la ley ni

el reglamento de la misma, contemplan aspectos importantes como los parámetros para la entrega de los

premios o reconocimientos, la periodicidad, los requisitos, etc.

4.3. Medidas Jurídicas.

Además de los incentivos tributarios ya abordados, la ley 306444 y la Ley 495445, otorgan concesiones a las

empresas que pretendan desarrollar proyectos sobre los terrenos e islas propiedad del Estado siempre y

cuando dichas empresas cumplan con determinadas condiciones.

442 Artículo 40. 443 Ver. Capítulo II, Sección I: “Clasificación de las medidas de fomento” Pág. 66. 444 Artículo 7 Ley 306 445 Artículo 32 Ley 495

Este tipo de incentivo, lo hemos encasillado dentro de las medidas jurídicas que el Estado puede

emprender para fomentar la actividad privada, por cuanto constituyen una medida que conlleva la cesión

de un derecho real446, que el Estado ostenta, a un particular denominado concesionario que cumple con

determinadas condiciones y que adquiere obligaciones para con el concedente.

4.3.1 Concesiones

Las concesiones ofertadas por la Ley 306, puede ser otorgada hasta por un período de 20 años, que en

casos especiales (a discreción del INTUR) puede extenderse hasta por 59 años. Esta figura del derecho

administrativo, conlleva una serie de obligaciones para el concesionario, que se compromete por medio

de un contrato de concesión, al cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley y en el mismo; así

como al seguimiento de las obligaciones específicas emanadas del proyecto turístico objeto de la

concesión.

El mencionado Contrato de Concesión Turística de acuerdo a lo establecido por el artículo 24 del Decreto

129-2004447 y el 9 del 89-99 lo siguiente:

1. Nombre, nacionalidad, domicilio y demás generales del concesionario

2. Objeto de la concesión, características y plan general a realizar.

3. Presupuesto asignado a la obra, sus especificaciones técnicas y el programa de trabajo.

4. Plan de mantenimiento de la obra.

5. Descripción del área con sus respectivas medidas y linderos.

6. Condiciones generales y especiales de la concesión y los derechos y obligaciones de las partes,

incluyendo la obligación de pagar indemnizaciones si fuera procedente.

7. Plazo de inicio de la obra que deberá ajustarse a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 20 de la

Ley No. 306, así como la fecha de terminación de la misma.

8. Indicación de que las vías públicas que se construyen en el área en concesión constituyen bienes de

uso común y la obligación de su traspaso al Estado libre de costo.

9. Establecimiento de Garantía de Cumplimiento otorgada por el concesionario a favor del INTUR, la

cual se fija en el uno por ciento (1%) del valor de la obra a realizar.

446 En este sentido RIZO OYANGUREN sostiene: “En esencia, la concesión hace nacer en el particular un derecho del que no disponía con anterioridad” (RIZO OYANGUREN, Op. Cit. Pág.) 447 Presidencia DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA “Decreto # 129-2004: Reglamento a la Ley General de Turismo” G.D.O. # 227 del 22 de Noviembre del 2004. Managua, Nicaragua.

10. Derecho del concesionario a realizar mejoras o rellenos sobre propiedades del Estado y/o del

INTUR.

Una de estas obligaciones que destaca es la de rendir fianza de cumplimiento448, la cual, en caso de

incumplimiento se acreditara a favor del INTUR, que el Reglamento de la Ley General de Turismo449

establece es del 1% del valor catastral de la propiedad prevista a dar en concesión.

La función de fiscalización o cuido del cumplimiento de las obligaciones que el concesionario adquiere

por medio del Contrato, es distribuida entre el INTUR y otra institución que la ley no determina, función

que se encuentra establecida en el último párrafo del artículo 10 de la Ley 306, que reza: “(…) El INTUR,

en conjunto con el otro ente responsable de otorgar la concesión en dependencia de cada caso en

específico y en que fuera aplicable, ejercerá (n) una inspección permanente, en todas las etapas de la

concesión del área y/o de la (s) instalación (es), para asegurar que se cumpla con lo pactado.”

Tanto el Reglamento de la Ley 495 (artículo 28) como el de la Ley 306 (Artículo 22), especifican un poco

más en lo anterior, al enunciar como obligación del INTUR y del MHCP la fiscalización del cumplimiento

de la concesión.

La resolución o disolución del Contrato por incumplimiento puede realizarse de forma administrativa450 y

conlleva como es de esperarse la pérdida de la concesión y todos los derechos derivados de esta.

5.- Responsabilidad Administrativa del Régimen Selectivo.

Los órganos del Estado que intervienen en el otorgamiento de incentivos cuando éstos se contienen en

Estatutos Selectivo451 son de diversa naturaleza, la compartimentación de responsabilidades propiamente

dicha, es una característica exclusiva de los incentivos aprobados de esta manera.

La vida legal de los beneficios de tipo fiscal, constituye una responsabilidad que concurre en dos entes de

diferente naturaleza, por cuanto, es la institución del Estado rectora de la actividad beneficiada es quien

por lo general otorga el incentivo, y por otro lado, son los órganos comunes de fiscalización tributaria

quién supervisa, registra, avalúa el correcto uso de dichos incentivos.

448 Artículo 24 del Decreto 89-99 449 Artículo 20 del Decreto 129-2004. 450 Artículo 32 Ley General de Turismo 451 Ver “De la aprobación de los incentivos” Pág. 95

En nuestro país, estos incentivos eran otorgados según lo dispuesto en la misma ley que los crea (306), por

el INTUR, quien luego de analizar las recomendaciones que las instituciones involucradas en el la

actividad (como el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales o el Instituto Nicaragüense de Cultura)

dictaminaría acerca de la solicitud que las personas naturales o jurídicas hayan hecho.

Estas disposiciones fueron reformadas por la ley 453, Ley de Equidad Fiscal por medio del artículo 114.

Esta reforma crea el Comité Nacional de Turismo, cuyo objetivo primordial es analizar y decidir si los

proyectos de las inversiones turísticas presentadas pueden o no acogerse a los beneficios e incentivos

establecidos, para que luego de esto, el INTUR, otorgue los incentivos.

Este Comité se integraba por el titular de la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia de la

República o su delegado, por el delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por un

representante de la Dirección General de Ingresos, por un representante de la Dirección General de

Servicios Aduaneros, por un representante de la Comisión e Turismo de la Asamblea Nacional, por un

representante del Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal, por un representante de la Cámara

Nacional de Turismo y otro de la Cámara Nicaragüense de la Pequeña y Mediana Empresa de Turismo,

que suman un total de ocho representantes o delegados.

La composición y naturaleza de este órgano fue nuevamente reformada por la Ley General de Turismo,

que modifica la integración de este Comité y cambia el nombre a Junta de Incentivos Turísticos que

actualmente se compone así:

Un representante del Instituto Nicaragüense de Turismo (INTUR), quien la preside;

Un representante de la Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia de la República o un

delegado de la Presidencia de la República;

Un representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP);

Un representante de la Dirección General de Ingresos (DGI);

Un representante de la Dirección General de Servicios Aduaneros (DGSA);

Un representante del Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM);

Un representante de la Asociación de Municipios de Nicaragua (AMUNIC);

Un representante de la Comisión de Turismo y}

Un representante de Cámara Nacional del Turismo (CANATUR), CANTUR y de CANIMET, estos

tres últimos con derecho a vos pero sin voto.

La responsabilidad administrativa de otorgamiento recae sobre dicha junta, y una vez aprobado el

proyecto por ésta, será el INTUR quién certificará la compatibilidad de la propuesta y otorgará los

beneficios fiscales; este otorgamiento no conlleva ninguna facultad discrecional al INTUR, siendo mas

bien un procedimiento burocrático que apunta a dar certificación legal de la aprobación.

Empero lo anterior, la ley dispone, como responsables de la verificación del cumplimiento de las

obligaciones emanadas del los incentivos y plasmadas en la misma ley, al Ministerio de Hacienda y

Crédito Público (MHCP) en conjunto con el INTUR. Esta relación tiene base legal en el Artículo 2 de la

Ley 306, que reza textualmente: “Arto. 2. La presente Ley tiene por objeto otorgar incentivos y beneficios

a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que se dediquen a la actividad turística.

Para cumplir con lo señalado en el artículo anterior: 1) El Instituto Nicaragüense de Turismo (INTUR) y

el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberán establecer una adecuada coordinación entre ellos,

que permita el establecimiento de un proceso simple, racional y rápido para facilitar y agilizar el

desarrollo de actividades turísticas en el país y el otorgamiento de los beneficios de esta Ley.”

(Subrayado Nuestro)

Así mismo, el Artículo 4 del Decreto 89-99, señala: “Artículo 4.- Para los efectos de la aplicación de la

Ley y de este Reglamento, corresponden a INTUR: (…) 8. Agilizar la tramitación de las exoneraciones e

incentivos, sin perjuicio de lo que le corresponde al MHCP; colaborar y coordinar con el MHCP y la

S.B.I. el manejo, fiscalización y control de los incentivos y beneficios acordados.”

En el mismo sentido una de las acciones que denota en forma clara la coordinación que existente entre

estas entidades, es la existencia misma del comunicado que en conjunto la DGI y el INTUR emitieron, y

que publicaron el día 23 de Marzo del 2001 que en su parte conducente enuncia: “(…) 5) Una vez que el

Instituto Nicaragüense de Turismo (INTUR) haya aprobado el proyecto y suscrito el contrato con el

inversionista éste comprobará el avance físico de la obra, avance financiero del proyecto, realizará

inspecciones, supervisará el aporte del capital y emitirá el Certificado de Crédito Fiscal (CCF), siendo la

Dirección General de Ingresos, la única institución encargada de aplicar tal certificado en el período

fiscal que corresponda.”452

452 INTUR-DGI “Comunicado # 01-01”. Publicado en La Prensa, 23 de Marzo del 2001. Managua, Nicaragua.

Como se observa, nuestra legislación establece claramente la partición de la responsabilidad de la que

habla la doctrina, y que –como acotamos- es característica de los incentivos especializados para una

actividad económica determinada.

CAPÍTULO II.- EVALUACIÓN DE LOS INCENTIVOS PARA EL

DESARROLLO

Sección I.- EVALUACIÓN DESDE LA DOCTRINA. Para realizar esta evaluación, lo analizaremos las medidas de fomento que contiene nuestro régimen de

incentivos desde criterios Jurídico-Doctrinarios, generalmente aceptados por los teóricos del derecho.

1.- Principios

1.1. Legalidad

La existencia de mecanismos de fomento para actividades económicas requiere que estas se encuentren

fundamentadas en leyes, de acuerdo a lo que se conoce como principio de legalidad.

En nuestro país, tal como lo hemos abordado anteriormente, las leyes que instauran medidas de fomento a

la actividad turística son: Ley de Incentivos para la Industria Turística de la República de Nicaragua (Ley

306), la Ley General del Turismo (Ley 495) y el proyecto de Ley de creación de los Bonos de Inversión

Turística que actualmente se en discusión en la Asamblea Nacional.

La existencia misma de estos cuerpos normativos indica de forma general el cumplimiento mismo del

principio de Legalidad, sin embargo consideramos necesario que en el contenido de la ley se debe de

señalar que el objetivo de la misma es instaurar o emprender actividades de fomento concretizadas en

mecanismos específicos.

Al respecto la Ley 306 en el artículo 2 establece: “La presente Ley tiene por objeto otorgar incentivos y

beneficios a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que se dediquen a la actividad

turística”.

La Ley general del Turismo aunque no es una ley cuyo objetivo principal sea incentivar la actividad

económica del turismo, crea mediante el artículo número 58 incentivos de carácter honoríficos a las

empresas dedicas a la actividad turística, y que hayan realizado “actuaciones a favor del turismo”. Estos

incentivos son establecidos como “premios en reconocimientos y estímulos”, por lo cual el principio de

legalidad es satisfecho.

Aunque consideramos que el incentivo es respaldado por la ley, y por lo tanto, esté esta revestido de

legalidad; los procedimientos, características, requisitos y condiciones del mismo son determinados por el

INTUR, lo que significa que serán al momento de otorgarse al caso particular por medio de decretos

ministeriales o resoluciones ministeriales que son disposiciones de carácter administrativo.

El proyecto de Ley de Bonos de Inversión Turística (BIT) establece la creación de incentivos con un doble

carácter, por tanto permiten obtener financiamiento y a la vez se autoriza a pagar dicho financiamiento

con fondos de origen impositivo. La aplicación de dichos incentivos esta supeditada a la aprobación del

proyecto de ley por la Asamblea Nacional, por tanto los incentivos como tales solamente nacen por medio

de la vigencia de la ley.

2.- Características

2.1. Interés Público

Desde la existencia del Decreto 520 de 1960, el turismo es considerado una actividad económica de

interés nacional o de interés público esto dado que el desarrollo de esta actividad tiene un carácter

“básicamente exportador, que permite la incorporación de mano de obra local, generando beneficios a la

economía y efectos positivos en la balanza de pagos del país”453.

Tanto en la Ley 306, como en la ley 495 (Ley General del Turismo) se continúa considerando y

declarando al turismo como una “industria de Interés nacional”, así lo establece el artículo uno de ambas

leyes, cuestión por medio de la cual, el Estado encausa sus esfuerzos para incentivar al turismo en busca

de un desarrollo integral de la misma que refleje en el mejoramiento del nivel de vida de los ciudadanos.

La declaración al turismo como una actividad de interés público hecha por la ley 306 es necesaria por

tanto la misma deroga el decreto 520. Por otro lado al ser la ley 495 una ley que regula a toda la actividad

turística en general, la declaración que esta ley hace es oportuna.

453 Considerando IV. Ley 306.

La declaración de interés nacional o de interés público no debe de entenderse como un requisito de la

leyes que fomentan el turismo, sino como un requisito de las actividades de fomento del Estado, dentro las

cuales esta la creación de leyes que ofrezcan beneficios a quienes se dediquen a tales actividades. Aunque

el proyecto de Ley BIT no declara al turismo como una actividad de Interés Público, dicha actividad ya

cuenta con este carácter declarado por la leyes abordadas, por lo tanto, no se hace necesaria repetir tal

declaración.

2.2. Carácter Mediato e Indirecto

Es por medio del fomento de la actividad de interés nacional realizada por los particulares, es que el

Estado persigue los objetivos planteados, y no por medio de una intervención directa del mismo en tales

actividades.

En las leyes que fomentan la actividad económica del Turismo, el objetivo intermedio que el Estado

persigue es que los particulares inviertan en dicha actividad para que ésta se desarrolle y genere divisas al

país, generación que se obtendrá solamente a largo plazo y de forma indirecta, pues no es el Estado quien

realiza la actividad económica, sino los particulares fomentados.

Coherentemente con esto, en la ley 306, el proyecto de ley creadora de los BIT y en la Ley 495, los

incentivos pretenden atraer la inversión privada a esta actividad económica por medio de la exoneración

de impuestos, el otorgamiento de concesiones y por medio de la autorización para que se creen fondos

(particulares) para las inversiones turísticas, lo que nos indica el carácter indirecto con que el Estado

pretende alcanzar los objetivos planteados.

Con respecto al carácter mediato de las medidas de fomento, resulta útil estudiar dos aspectos que

encontramos en las leyes. El primero de ellos es la temporalidad con que se fomenta a los particulares, por

tanto se pretende que la actividad luego de determinado período de tiempo se encuentre desarrollada, y

por lo tanto, contribuya al cumplimiento de los objetivos desarrollistas; el segundo aspecto, se refiere a

que los instrumentos utilizados por el Estado deben de establecerse un período de tiempo durante el cual

se les da a conocer a los inversionistas para que las inversiones fluyan, claro está, que las inversiones a las

cuales se pretende atraer no son inversiones que se ejecutan en un corto plazo.

2.3. Exclusión de Medios Coactivos

La utilización de medios coactivos se encuentran completamente excluidos de las leyes en estudio, por

tanto se trata de crear un clima de negocios atractivo para los inversionistas, dado que los mecanismos

utilizados son ofrecidos como incentivos o estimulantes, lo que no los convierten en instrumentos de

obligatorio acogimiento.

A pesar de que las leyes de forma directa no establecen la voluntariedad del acogimiento de los beneficios

ofertados, por la naturaleza misma de los instrumentos abordados esta conclusión resalta al análisis. Sin

embargo, en los cuerpos normativos se encuentran algunas disposiciones de las cuales fácilmente se

deduce lo anteriormente planteado, muestra de esto es el artículo 15 de la ley 306 que se lee: “Artículo

15.- Créase el Registro de Inversiones Turísticas, adscrito al INTUR, en el cual deberán inscribirse las

personas, naturales o jurídicas, que deseen acogerse al régimen de incentivos al que se refiere la presente

Ley.” (Subrayado Nuestro)

En el anterior texto queda patente el carácter voluntario de las medidas de fomento que otorga el Estado a

la actividad económica del turismo.

2.4. Temporalidad

En las leyes objeto de estudio la temporalidad se debe de entender desde dos ámbitos, el primero desde el

punto de vista específico; o sea el periodo de tiempo que un contribuyente goza del beneficio o de los

beneficios una vez éstos le han sido otorgados (ejemplo exoneración del IR por 10 años). Esta

temporalidad es señalada por el órgano administrativo que procese las solicitudes del particular.

El segundo aspecto es la temporalidad se toma desde la generalidad, es decir la vida útil de las medidas de

fomento en la vida jurídico-económica del país. La mayor o menor duración de este periodo es dialéctico a

la consecución de los objetivos desarrollistas establecidos por el Estado; este criterio de temporalidad

tiene especial importancia, pues cuando se otorga incentivos a una actividad económica particular

(turismo) para promover su desarrollo; una vez ésta se ha desarrollado a cierto nivel, los incentivos dejan

de cumplir su función desarrollista convirtiéndose en un mero subsidio del Estado, que no tiende la

actividad y en contrapartida conlleva profundos gastos al Estado. Mantener la política de fomento a

determinada actividad de forma permanente debe de entenderse esto como un privilegio infundado por

tanto las demás industrias deben de contar con las mismos o similares condiciones para desarrollarse de

forma equitativa. Por lo cual periódicamente debe de revisarse la existencia de la necesidad que se

pretende satisfacer el fomento.

La ley 306 y el Proyecto de Ley BIT, claramente plantean la temporalidad de los incentivos desde el punto

de vista particular, sin embargo no aporta a establecer la temporalidad general de estas leyes. En el

dictamen de la Comisión de Turismo del proyecto de ley de BIT, se plantea que la ley tendrá una vigencia

de siete años a partir de la vigencia de la misma, lo cual nos hace concluir que existe la intención de

cumplir con el requisito de la temporalidad.454

Con respecto a los FONCITURs, la Ley 306 inicialmente no estableció una temporalidad general de este

beneficio, lo cual fue corregido por la Ley de Equidad Fiscal, que estableció en 6 años la vida útil de dicho

instrumento. Es decir, solamente durante 7 años se otorgarán créditos fiscales a quienes inviertan en los

FONCITURs, además de que los montos susceptibles a ser deducidos del impuestos sobre la renta vía

crédito fiscal van disminuyendo cada año, así el primer año puede se puede aplicar al 70% del monto del

impuesto, hasta el séptimo en donde ya no se puede deducir ninguna suma.

Esta ausencia o laguna jurídica en los demás textos jurídicos creadores de incentivos, es bastante grave, ya

que los riesgos de mantener un régimen de incentivos de forma monolítica durante el tiempo conllevan un

crecimiento económico irreal. Además estos regímenes conllevan inherentemente el peligro de la evasión

fiscal y la generación de corrupción como se ha señalado en epígrafes anteriores.

2.5. Selectividad

Todas las leyes en estudio están dirigidas al fomento a la actividad turística, por tanto son consideradas

leyes selectivas, por otro lado, los beneficios que en la mismas se ofrecen aunque principalmente se

encuentran dirigidas a las empresas dedicadas a la industria turística, en determinadas circunstancias

redundan en beneficios a particulares no dedicados a propiamente a ésta, pero que realiza inversiones en

empresas que sí se encuentran incluidas directamente en el turismo.

Ejemplo de esto son los mencionados FONCITURs, que están compuestos por fondos provenientes de

empresarios de distintas ramas productivas (industrial, comercial, profesionales, etc.), a quienes se les

454 COMISIÓN DE TURISMO DE LA ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE NICARAGUA. “Dictamen de la Ley Especial de creación de los Bonos de Inversión Turística” 1 de Diciembre del 2004. Managua, Nicaragua.

beneficiará con la entrega de certificados de créditos fiscales que podrán aplicar en el pago de la

obligación anual sobre su renta.

El planteamiento anterior no debe de entenderse como la carencia de selectividad de los mecanismos de

fomento, por el contrario, la ley consideramos establece mecanismos que pretenden beneficiar

principalmente a la actividad turística, cuestión que logra en el caso de los FONCITURs, por medio de la

consecución de los fondos necesarios para financiar los proyectos registradas en el INTUR, y aunque el

mecanismo beneficie también a otros sectores económicos, solamente lo hace para que dichos montos se

orienten a la actividad turística.

Esta interacción queda igualmente plasmada en los BIT, cuya intención es que particulares (de cualquier

sector económico) compren los bonos para que las empresas turísticas con proyectos registrados en el

INTUR, puedan ser financiados con el monto resultante de dicha venta.

En el caso de los incentivos ofertados por la Ley general del turismo, es claro, que estos incentivos de

carácter honoríficos están dirigidos exclusivamente a las empresas dedicadas a la actividad turística.

3.- Condiciones

3.1. Determinación del Beneficio

Los beneficios que las leyes de incentivos al turismo ofrecen están determinados por las mismas en

cumplimiento de esta condición de la actividad de fomento. Esto permite disminuir los rangos de

discrecionalidad de las instituciones protagonistas de la actividad turística y de los beneficios a la misma.

En el capítulo III, de la ley 306, bajo el título de “Incentivos y Otros Beneficios”, encontramos todo lo

referido a los incentivos de tipo tributario que la ley crea y oferta a las inversiones en la actividad turística.

Así a partir del artículo 5 se establece cuales son los montos mínimos de inversión para poder beneficiarse

de los incentivos, los incentivos propiamente y algunos de los requisitos para su otorgamiento.

En capítulo IV, se abordan los incentivos de carácter jurídico que el Estado otorga como lo son las

concesiones y en el capítulo V se instauran los incentivos crediticios mediante la creación de los

FONCITURs. El reglamento de la ley 306, en este sentido, funge una función determinante pues

especifica cada uno de los beneficios.

Por lo tanto, concluimos afirmando que existe una clara y bastante específica determinación de los

beneficios y de las figuras que la ley crea (Exoneraciones, Concesiones y Fondos de Financiamientos).

3.2. Condiciones de Otorgamiento

Las leyes referidas, establecen muy específicas condiciones que las empresas deben de cumplir para el

otorgamiento de los beneficios, las cuales están determinadas por las características mismas de cada

incentivo.

En el caso de los incentivos de carácter tributario por ejemplo, que la ley 306 establece, encontramos

como una de las condiciones más destacables la existencia de montos mínimos de inversión con que los

proyectos deben de contar, así como el período y el procedimiento para tal otorgamiento. En el caso de las

concesiones que la ley permite, se establece que estas deben de realizarse sobre las denominadas zonas

especiales de planeamiento y desarrollo turístico (ZEPDT), y por un período máximo de 59 años.

Los incentivos de tipo crediticio que el proyecto de Ley BIT, de la misma manera, una de las condiciones

de mayor relevancia que se establecen son determinadas por la naturaleza misma del mecanismo utilizado,

que en este caso es un título valor. De la misma manera establece un período de tiempo en el cual las

empresas que emitan BIT, deberán de pagar los montos recibidos de parte de los compradores de los

Bonos.

3.3. Estabilidad

La estabilidad con que las medidas de fomento deben de contar no esta recogida en el contenido de las

leyes en estudio, sino tal como lo señalamos al referirnos a la temporalidad, se encuentran abordadas

dentro del planteamiento de la estrategia o política del gobierno que propugne por el fomento a la

actividad. En el caso de los BIT, el dictamen de la comisión de turismo establece que la ley tendrá una

vigencia de siete años lo cual permite contar con alguna certeza en cuanto al tiempo con que se podrá

acoger a los beneficios de la ley.

Ahora bien, otro aspecto que debe se debe de abordar al estudiar la estabilidad de las medidas de Fomento,

es la no modificación ni de los procedimientos, ni de los beneficios establecidos por las disposiciones en

que se concreticen el Fomento, en este caso, las leyes.

La Ley 306 y su reglamento desde su promulgación en 1999 hasta ahora, ha sufrido algunas reformas que

han modificado su procedimiento, limitado los beneficios y reformulado alguno de los instrumentos

establecidos, lo que no a abonado a que se cuente con una estabilidad de los beneficios que redunden en la

confianza de los inversionistas en el país.

El 6 de Mayo del año 2003, por medio de la ley de Equidad Fiscal se modifica la ley 306 en lo referido al

procedimiento para su otorgamiento pues, quita la facultad de otorgamiento a l INTUR la cual es otorgada

a la en ese momento denominada comité Nacional de Turismo que luego la ley 495, denomina Junta

Nacional de Turismo, lo que evidencia una inestabilidad en las condiciones del beneficio.

De la misma manera, la ley 528, ley de reformas y adiciones a la ley de equidad fiscal, reforma igualmente

al ley 306, excluyendo a algunos de los sujetos objetos de beneficios fiscales establecidos en la ley 306.

Además de las reformas planteadas, de forma muy superficial, la ley 540 Ley de Mediación y Arbitraje

reforma la ley, en un aspecto un tanto delicado para los inversionistas, como lo es la resolución de

controversias o conflictos.

El proyecto de reforma a la ley 306, que la Asamblea Nacional en Diciembre del año 2005, aprobó pero

que fue vetado por el Presidente de la República, pretende modificar sustancialmente lo establecido por la

ley, reduciendo los montos de inversión, ampliando los potenciales beneficiarios de la ley, etc, de esto

claramente se debe de deducir, que no se a valorado la importancia de la estabilidad como condición para

un efectivo fomento estatal.

El contenido de las reformas o de las modificaciones, no es lo que debe de entenderse como lo de mayor

importancia, pues sea a favor o en contra del Estado o de los inversionistas, el elemento de la estabilidad,

que se deriva de lo que es conocido como seguridad Jurídica, por medio de estas reformas se ve en

deterioro, lo cual consecuentemente tiene repercusiones económicas en la actividad.

3.4. Creación de métodos de vigilancia

Aunque las leyes de fomento a la actividad turística no crean métodos de vigilancia especiales para el

control de las empresas beneficiadas con incentivos, si existen algunas disposiciones que controlan el

actuar de la misma.

La ley 306 a partir del artículo 20 establecen las obligaciones que la empresa beneficiada con los

incentivos otorgados por la ley, deben de cumplir, dentro de los cuales resalta la establecida por numeral 5

del mencionado artículo en el cual se establece que las empresas beneficiadas deben de llevar un registro

fiel de los artículos que han sido exonerados y que este registro podrá ser inspeccionado por los

funcionarios del INTUR y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).

El proyecto de ley BIT, de igual forma no establece de forma clara mecanismos de control de los

proyectos, sin embargo al igual que en la ley 306, este proyecto establece determinadas disposiciones que

facultan a la Dirección General de Ingresos (DGI), al INTUR o a la Superintendencia de Bancos y Otras

Instituciones Financieras (SIBOIF), a ejercer el control que por la naturaleza misma de estas instituciones

se encuentran facultadas. La DGI es facultada de acuerdo a lo establecido por el artículo 8 Inc. 9 del

proyecto en mención que establece: “La Dirección General de Ingresos podrá fiscalizar todo lo

concerniente a los proyectos aprobados. Asimismo podrá solicitar a la Institución fiduciaria reportes de

los depósitos efectuados en la cuenta bancaria en que son depositados estos fondos, de acuerdo a lo

dispuesto en el párrafo tercero del numeral 6 del arto. 8, de la presente Ley.”

De igual manera podrá llevar a cabo las acciones que estime convenientes a fin de verificar que los

depósitos efectuados corresponden a las sumas detalladas en las declaraciones de impuestos del proyecto

turístico aprobado.”

Por otro lado a la SIBOIF, se le asigna el control de todo lo relacionado con la emisión de los títulos

valores o BIT, lo cual se encuentra recogido por el artículo 21 del proyecto de ley.

Es necesario señalar igualmente que, las medidas de fomento al turismo planteadas por las leyes

abordadas, no deben dejar de ser vista como disposiciones que deben de estar recogidas dentro de lo que

planteamos como principio de legalidad, por tanto conllevan la participación de la actividad del Estado y

consecuentemente de los funcionarios de los poderes de los mismos. El artículo 186 de la Constitución

Política así lo señala: “Artículo 183. Ningún poder del Estado, organismo de gobierno o funcionario

tendrá otra autoridad, facultad o jurisdicción que las que le confiere la Constitución Política y las leyes

de la República.”

Por lo tanto de acuerdo a lo enunciado, el actuar del funcionario del mecanismo debe de estar encausado

únicamente por lo que la ley establece, de lo contrario, existe responsabilidad en un actuar ilícito, que

podrá ser sancionado con los mecanismos que comunes.

Sección II.- EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS PARA EL

DESARROLLO

1.- En la Atracción de Inversión

Para la evaluación de este acápite, tomaremos como instrumento fundamental las inversiones acogidas a

los beneficios fiscales (en específico) que brinda la Ley 306. Así se aprecia en el cuadro 1.

Comos se puede observar, los montos

aprobados han sido considerables. Debemos

recordar que los incentivos poseen un valor

relativo en la decisión de la inversión, y que a

su existencia no se le puede atribuir en su

totalidad las inversiones; pero que sin ellos el

monto sería menor que el que efectivamente

se da en la realidad.

Sección III.- INDICADORES MACROECONÓMICOS DEL TURISMO.

1.- Desarrollo Sectorial.

El desarrollo sectorial de la actividad turística, se puede apreciar por medio de la apreciación de las

variables básicas de oferta y demanda. La relación entre ambas es dialéctica, en la medida de que el

crecimiento de la oferta está determinado –al menos en parte- por el crecimiento de la demanda, y

Cuadro N°. 1 Proyectos Aprobados por Año y Monto de Inversión

Año Proyectos Monto de Inversión

Monto total Aprobado

1999 25 4,281,230.24 3,886,855.65 2000 76 84,002,482.32 75,747,049.46 2001 46 56,939,080.88 45,159,538.65 2002 39 31,431,228.79 23,702,248.70 2003 41 78,035,390.51 53,135,638.48 2004 45 40,182,176.30 30,976,952.61 2005 55 73,447,976.58 66,767,014.80 Total 327 368,319,565.62 299,375,298.35 /en Dólares. Fuente: INTUR

viceversa, pues el crecimiento en calidad y cantidad de servicios turísticos (cualquiera que sea su

naturaleza) apunta a la consecución de un mayor flujo de turistas.

1.1. Demanda Turística.

El análisis de la demanda turística se puede realizar desde diversos ángulos, para el presente solo

retomaremos su cuantificación, es decir el número de turistas que ingresan al país, no es menester para

nuestros objetivos el análisis cualitativo de la demanda.

1.1.1 Nacional.

Para la apreciación de este cuadro, el

INTUR, considera turismo interno:

“Es el que practican los nacionales y

Extranjeros residentes en el país

dentro de las fronteras de éste.” Y

para efectos estadísticos señala: “se

mide por la cantidad de nacionales

que demanda servicio de hospedaje en

la planta hotelera turística del país y

por la cantidad de visitantes a los

centros Turísticos.”455

Se observa que el cálculo constituye solamente un aproximado, pues solo incluye en primer lugar a los

turistas internos que solicitan alojamiento, y segundo a los que acuden a los centros turísticos que posee el

INTUR que son solamente 6: La Boquita, Pochomil, Xiloá, El Trapiche, Granada y Catarina.

Igualmente, en los Boletines Estadísticos, se aclara que en el cómputo de turistas visitantes de los Centros

bajo la tutela del INTUR no discrimina entre turistas extranjeros y nacionales.

Por lo anterior, consideramos que este cálculo es muy escueto en comparación con la realidad del turismo

interno.

455 INTUR, “Boletín de Estadísticas de Turismo 2005” (2006) Managua, Nicaragua. Pág. 4

Cuadro No. 02 Variación del Turismo Receptivo Interno

Año Centro turísticos propiedades del

INTUR

Turistas nacionales que

utilizan la oferta de alojamiento

Total Crecimiento %

1997 685,326 56,873 742,199 - - 1998 1,120,875 58,083 1,178,958 436,759 63.71999 869,201 89,426 958,627 -220,331 -19.72000 869,771 89,989 959,760 1,133 0.12001 883,747 92,657 976,404 16,644 1.92002 971,481 99,814 1,071,295 94,891 10.72003 1,230,628 122,846 1,353,474 282,179 29.02004 1,262,107 n/d 1,262,107 31,479 2.6Fuente: Elaboración nuestra con datos de INTUR

1.1.2 Extranjera.

El INTUR en sus registros Estadísticos, separa el flujo

de extranjeros al interior en: turistas, excursionistas y

otros. Nosotros únicamente hemos retomado la

cantidad correspondiente a Turistas.

1.1.3 Estadía Promedio de Huéspedes.

En la demanda es importante entender el alcance que tiene esta magnitud, pues no se trata únicamente de

la cantidad de turistas que hagan uso de la oferta, sino también por cuanto tiempo la utilizan, la utilización

de los alojamientos es la que de mejor manera ilustra el grado de la Estacionalidad del turismo en un país,

pues es la que mas precisamente mide en el tiempo el consumo turístico.

Para la obtención de estas cifras, el INTUR toma

una muestra del universo de establecimientos, que

retoma por región geográfica. Las delimitación de

dichas regiones es de la siguiente manera:

Managua, Departamentos y Playas del Pacifico.

1.2. Oferta Turística.

Para apreciar la evolución de la oferta turística, se tomará en primer lugar la evolución de manera general

de todas las empresas turísticas que incluye todas las categorías; y en segundo lugar la evolución

específica del componente básico de dicha actividad: alojamiento (cantidad y calidad). En ambos casos

retomaremos las estadísticas que el INTUR lleva de estos sub sectores económicos.

Cuadro No. 3 Variación del Turismo Receptivo del Exterior

Año Turistas Extranjeros Crecimiento % 1997 358,439 - -1998 405,702 47,263 13.21999 468,159 62,457 15.42000 485,909 17,750 3.82001 482,869 -3,040 -0.62002 471,622 -11,247 -2.32003 525,775 54,153 11.52004 614,782 89,007 16.9

Fuente: Elaboración nuestra con datos de INTUR

Cuadro No. 4

Estadía Promedio de Huéspedes Nacionales y Extranjeros. Año Muestra

M/ D/ P/ Extranjeros Nacionales General

1997 31 17 2 3 1.5 2.41998 30 19 4 3.2 1.8 2.71999 33 28 3 3.3 1.6 2.42000 32 36 3 3.3 2 2.72001 34 36 3 3 2.1 2.62002 42 3 27 3.3 1.7 2.62003 42 37 5 2.3 2 2.22004 n/d n/d n/d 3.6 n/d n/d /en Días. D/ Departamentos M/ Managua P/ Playas del Pacifico Fuente: Elaboración Nuestra con datos del INTUR

1.2.1 Evolución Cuantitativa de las Empresas Turísticas en General.

Dentro de esta caracterización existen un sinnúmero de categorías, establecidas por el mismo INTUR para

efectos registrales y prácticos, y que además la misma Ley 306 recoge en su articulado. A continuación

podremos observar la evolución en cuanto a número de las empresas registradas como turísticas. Cuadro N° 5

Empresas Turísticas Registradas en el INTUR

Año Número de empresas Crecimiento Crecimiento porcentual

2000 669 - 2001 1,239 570 46.0 2002 1,632 393 24.1 2003 1,915 283 14.8 2004 2,191 276 12.6 2005 2,197 6 0.3

Fuente: INTUR.

Este dato nos permitirá establecer la relación existente entre el número de empresas con que cuenta la

actividad económica en general con respecto a los proyectos amparados bajo la Ley 306 y sus reformas,

que ya hemos expuesto en el Cuadro N° 1.

Cuadro N° 6 Relación entre Empresas Turísticas y proyectos Aprobados

Empresas T. Proyectos Porcentaje Al 2005 2,197 327 14.88 Fuente: Elaboración Nuestra con datos del INTUR

1.2.2 Evolución Cuantitativa de la Oferta Turística de Alojamiento.

Es necesario aclarar, que el control estadístico solo acapara la oferta de Alojamiento, por lo que

únicamente tomaremos este elemento.

Cuadro No. 7 Oferta Turística Nacional de Alojamiento

Año Número de Establecimientos Crecimiento % Número de

Habitaciones Crecimiento % Número de Camas Crecimiento %

1997 85 - - 2,217 - - 4,002 - -1998 104 19 18.3 2,566 349 13.6 4,507 505 11.21999 112 8 7.1 2,764 198 7.2 4,856 349 7.22000 135 23 17.0 3,320 556 16.7 5,819 963 16.52001 137 2 1.5 3,442 122 3.5 6,006 187 3.12002 208 71 34.1 4,225 783 18.5 7,134 1,128 15.82003 246 38 15.4 4,418 193 4.4 7,669 535 7.02004 266 20 7.5 4,795 377 7.9 7,946 277 3.5Fuente: Elaboración Nuestra, Datos INTUR

Para el INTUR, la oferta nacional de alojamiento esta compuesta por todos aquellos establecimientos de la

Oferta Nacional de Alojamiento que reúne las condiciones mínimas para hospedarse, de conformidad a

cánones internacionales determinados.

1.2.3 Evolución de la Oferta Turística de Alojamiento por Categorías.

Dentro de los cánones internacionales que el INTUR retoma para la actividad de alojamiento, existen

categorías diferenciadas, que internacionalmente se reconocen por un número “X” de estrellas. En las

siguientes podemos observar como ha sido el crecimiento de la oferta turística de alojamiento por cada

uno de estos segmentos. Esta evolución la veremos en tres segmentos incluyentes: por Establecimiento,

por Habitación y por Camas. Es más sensato hacerlo de esta manera, porque reflejará la verdadera oferta

de alojamiento turístico y evitará que el análisis caiga en impresionismos e imprecisiones.

Cuadro No. 9 Número de Habitaciones Turísticas por Categorías.

Hoteles ATCNH Aparto-Hoteles Año

**** *** ** * *** ** * *** ** * 1997 803 143 366 346 17 103 410 - - 29 1998 907 257 401 362 45 147 423 - - 24 1999 995 266 401 434 56 162 426 - - 24 2000 1312 342 416 441 90 214 469 - 12 24 2001 1406 332 416 441 102 240 469 - 12 24 2002 1402 429 500 491 116 333 908 - 22 24 2003 1281 504 541 533 149 338 1019 - 53 - 2004 1477 471 630 556 188 332 1065 17 53 6 Fuente: Elaboración Propia con datos del INTUR

Cuadro No. 8 Número de Alojamientos Turísticos por Categorías.

Hoteles ATCNH Aparto-Hoteles Año

**** *** ** * *** ** * *** ** * 1997 4 3 13 16 1 11 35 - - 2 1998 5 8 16 18 4 16 36 - - 1 1999 5 8 16 23 5 18 36 - - 1 2000 7 12 17 24 7 24 42 - 1 1 2001 8 11 17 24 8 25 42 - 1 1 2002 8 15 28 31 9 31 83 - 2 1 2003 10 20 33 41 11 35 92 - 4 -2004 12 18 40 39 13 35 103 1 4 1

Fuente: Elaboración Propia con datos del INTUR

Cuadro No. 10 Número de Camas por Categorías.

Hoteles ATCNH Aparto-Hoteles Año

**** *** ** * *** ** * *** ** * 1997 1186 209 883 676 20 208 725 - - 95 1998 1326 446 810 699 57 290 789 - - 90 1999 1502 447 805 839 72 308 793 - - 90 2000 2095 553 884 820 150 384 819 - 24 90 2001 2235 531 884 820 167 436 819 - 24 90 2002 2249 735 966 876 185 603 1386 - 44 90 2003 2349 782 1075 955 238 567 1640 - 63 - 2004 2359 784 1203 996 297 563 1646 17 75 6 Fuente: Elaboración Propia con datos del INTUR

2.- Empleo y Ocupación.

El empleo lo analizaremos desde dos ópticas. Primeramente tomando como referencias las plazas

correspondientes a la industria turística en general, incluyendo todas las empresas, tanto las acogidas al

régimen selectivo de incentivos, como las que no se han acogido. En segundo lugar, nos detendremos a

señalar específicamente la cantidad de empleo que generan las empresas acogidas al régimen selectivo en

particular.

2.1. Empleo General de la Actividad Económica.

A continuación se detalla las cantidades de empleos que por año registró el INTUR, tomando en cuenta

como universo todas las empresas registradas ante dicha institución. Esta escala es progresiva, es decir

que el aumento o disminución entre un año y el anterior se obtiene de la resta que se le hace al primero del

segundo. Así se ve:

Cuadro N° 11

Empleo Generado por las Empresas Turísticas Registradas Año Cantidad 2000 7257 2001 9986 2002 12589 2003 17716 2004 17068 2005 17652

Fuente: INTUR

2.2. Empleo correspondiente a las Empresas Turísticas acogidas al Régimen de Incentivos.

Ahora bien, de todo este universo de empresas se pueden extraer las que han sido beneficiadas con el

régimen de incentivos, pudiendo señalar cuanto de aquella cantidad corresponde a dichos beneficiados.

Cuadro N° 12 Empleos Generados por los proyectos autorizados bajo la Ley 306

Número de Proyectos

Estado de los Proyectos Monto de Inversión (U$)

Monto Beneficiado con la Ley 306

Empleos Generados

195 Operando parcial y/o totalmente 158,635 132,389 3,83562 En proceso de construcción 150,667 126,454 1,29025 No ejecutados. 28,121 18,789 81119 Cerraron operaciones. 349,275 8,298 329

301 5,265Fuente: CANATUR, Op. Cit. Pág. 20

De forma ilustrativa se puede concluir que del empleo generado por la actividad turística (17,652), 3,835

corresponde efectivamente a los proyectos aprobados y que se encuentran operando directamente en la

actividad económica como tal. Es decir que los proyectos adheridos a la Ley 306 significan un 21.73 %

sobre el empleo general del sector en el actual periodo.

3.- Sobre las Recaudaciones Fiscales.

Este acápite posee dos dimensiones. Primero, se refiere al Coste Fiscal que el programa de incentivos

tiene sobre las recaudaciones fiscales; y segundo, la tributación que se genera por la actividad turística en

sí. La relación entre ambas dimensiones, no puede ser tomada a la ligera y deben tomarse en cuenta

muchos factores para interpretar correctamente los resultados.

3.1. Coste Fiscal del Régimen de Incentivos.

El análisis del impacto sobre las recaudaciones del Estado, será posible apreciándolo haciendo una

comparación por las “perdidas” que supone el plan de incentivos para el erario público (coste fiscal) o

Gasto Tributario.

El Gasto Fiscal correspondiente al programa de incentivos tributarios que otorga la ley 306 se refiere a los

montos en calidad de exoneración que se le brinda a las empresas, en primer lugar de aranceles de

importación, en segundo de las exoneración total o parcial sobre el impuesto sobre la Renta, y finalmente,

sobre el impuesto al valor agregado sobre las compras locales.

3.1.1 Aranceles de Importación

Los aranceles de importación son 3, el DAI, el IEC y el IVA. A continuación veremos cuales son los

montos que en virtud de los incentivos han sido exonerados:

Cuadro No. 13 Exoneraciones a la Importación

Exoneraciones Inversiones Impuestos 2002 2003 2004 2005 Total DAI 6,322 5,980 5,224 4,901 16,740 ISC 1,323 1,183 2,767 1,788 6,493 IVA 0 0 0 0

Turísticas.

TOTALES 7,645 7,793 7,991 6,689 31,118 /2005 meses /en miles de córdobas Fuente: Artana, Op. Cit. Pág. 28

En este acápite surge una polémica en cuanto si incluir o no en el “Coste Fiscal” los montos

correspondientes al IVA que las empresas turísticas acogidas al régimen de incentivos dejan de pagar en

las aduanas. Por una parte ARTANA sostiene que no, pues como hemos explicado, este impuesto no es

“exonerado” en realidad; sino que los montos que no ingresan en aduana, ingresaran una vez que las

empresas vendan sus productos y servicios; únicamente brindándole a las empresas la potestad de liquidad

en un periodo futuro dicho impuesto. Por otro lado, el estudio de CANATUR elaborado por la “Firma

Consultora René Vallecillo Quiroz” si incluye dentro del coste fiscal al IVA “exonerado” en aduana.

Como lo señalamos en nuestro marco teórico y metodológico456, nosotros apostamos a la postura

retomada por ARTANA. Empero, para efectos ilustrativos plasmamos a continuación los montos que según

CANATUR las empresas turísticas han dejado de enterar a la DGA en concepto de IVA.

Cuadro. N° 14 IVA exonerado en la Aduana.

Inversión 2003 2004 2005 Total Restaurantes 463,8 567,5 2,945 3,977 Hoteles y Centros de Diversión 14,684 12,317 13,269 40,271 Total 44,248 /en miles de córdobas /2005 hasta el mes de octubre. Fuente: CANATUR, Op. Cit. Pág. 15

3.1.2 Impuesto Sobre la Renta.

Los datos y estudios a este respecto, a diferencia de los demás tributos, no son muy claros; es decir, no

creemos que posean una certeza total. A pesar de esto, nos parece que lo más correcto, aunque sea de

forma ilustrativa, es presentar el consolidado que presentó en su estudio CANATUR.

Cuadro N° 15 IR Exonerado (Crédito Fiscal)

Año 2002 2003 2004 2005 Total Cantidad 0 1,673 1,419 n/d 3,092

Fuente: CANATUR, Op. Cit. Pág. 18

456 Ver “Costo del Programa de Incentivos” Pág. 164

En lo que respecta a las exoneraciones del IR correspondiente a las compras locales, el comportamiento ha

sido el siguiente:

Cuadro N° 16 Exoneraciones del IR en compras locales.

ISC 2002 2003 2004 2005 Total exonerado 880.80 42.80 220.50 N/D 1,144.10

/en miles de córdobas. Fuente: CANATUR, Op. Cit. Pág. 17.

3.1.3 Impuesto al Valor Agregado.

Las exoneraciones en compras locales a las empresas turísticas corresponden a los siguientes montos:

Cuadro N° 17 Exoneraciones del IVA en compras locales.

IVA 2002 2003 2004 2005 Total exonerado 3,409.30 1,705.50 3,940.40 2,488.30 11,543.30

/en miles de córdobas. Fuente: CANATUR, Op. Cit. Pág. 17.

3.1.4 Consolidado.

Según las cantidades anteriormente señaladas, y los estudios precitados el consolidado de exoneraciones

se puede ilustrar así:

Cuadro N° 18 Consolidado de Exoneraciones otorgados por la Ley 306

Aranceles Aduaneros Compras locales Renta Impuesto ISC DAI IVA IR IR

Total

Monto 7,691 22,427 11,543 1,144 3,092 45,897 /en miles de córdobas /2002 a octubre 2004 Fuente: Elaboración nuestra con datos de Artana y CANATUR.

3.2. Impuestos Generados por las Empresas turísticas.

Empero lo anterior, es necesario señalar que las empresas turísticas en general generan ingresos fiscales al

Estado.

3.2.1 Impuesto al Valor Agregado

El monto de impuestos generados por año son los siguientes:

Cuadro. N° 19 IVA generado o pagados por el sector turismo.

2002 2003 2004 2005 Total Débito Fiscal 154,272 205,454 229,662 146,661 736,051

/en miles de córdobas. Fuente: CANATUR, Op. Cit. Pág. 18

3.2.2 Impuesto sobre la Renta.

Los saldos a pagar en concepto de IR por las empresas turísticas son:

Cuadro. N° 20 IR generado o pagados por el sector turismo.

2002 2003 2004 2005 Total Saldo a Pagar. 2,168 11,293 6,085 203.9 19,751

/en miles de córdobas. Fuente: CANATUR, Op. Cit. Pág. 18

3.2.3 Consolidado.

Cuadro N° 21 Consolidado Ingresos Fiscales de la Actividad Económica del Turismo IVA IR Total Cantidad 736,051 19,751 755,802 /en miles de córdobas. /hasta octubre 2006 Fuente: Elaboración Nuestra con datos de CANATUR

3.3. Relación Costo-Ingreso.

La relación entre el coste y los ingresos fiscales de la actividad económica de turismo en general es la

siguiente:

Cuadro N° 22 Relación Ingreso Fiscal y Coste Fiscal para la Actividad Turística.

Ingreso Fiscal Coste Fiscal DiferenciaRelación

Ingreso/Coste Relación

Saldo/Coste Cantidad 755,801 45,897 709,904 16.47 15.47 /en miles de córdobas. Fuente: Elaboración Nuestra con datos CANATUR y Artana.

Como advertimos al inicio del presente epígrafe, esta relación debe ser tomada fríamente para evitar

confusiones. En primer lugar se puede decir que esta es una relación general de todas las empresas

turísticas registradas; lo que resalta la primera acotación a tomar en cuenta, que indica que los montos

correspondientes a Ingresos son aquellos generados por todas las empresas, tanto las que gozan del

régimen de incentivos, como la de las que no; en cambio, el Coste Fiscal esta constituido únicamente por

los montos exonerados a las empresas amparadas a la Ley 306.

Esta situación pareciera ser discriminatoria para establecer la relación Coste-Ingresos; pero si se toma

como un indicador de la Actividad Económica en general no presenta objeción. En cambio, para

comprender el peso específico del régimen de incentivos en las recaudaciones, es necesario y justo,

comparar los ingresos fiscales que las empresas acogidas al régimen producen al Estado de forma

particular. Esto último sería lo ideal al momento de estudiar de manera exclusiva las consecuencias ya

sean positivas o negativas de un programa de beneficios fiscales.

En segundo lugar es de mencionar, que nuestro estudio arroja resultados matemáticos distintos al

realizado por CANATUR. Este estudio al momento de realizar la relación Ingreso-Costo señala. “De los

cuadros anteriores podemos observar que el monto exonerado fue de C$ 67,487en la Dirección General

de Aduana por la importación de los años 2003 al 2005, mientras que en la Dirección General de

Ingresos el monto exonerado fue de C$ 12, 687 miles de córdobas. En los años 2002 al 2005 para un total

de 80,176 miles de córdobas, lo cual si lo contrastamos con los montos recaudados en el IVA por la suma

de C$ 736,051 miles de córdobas y en el IR por el monto de C$ 19,751 de los años 2002 al 2005, tenemos

un efecto positivo de C$ 675.3 millones de córdobas, lo cual da una relación de beneficio costo de 9.42

veces.” 457

La diferencia se vislumbra en los montos correspondientes a las exoneraciones en los Aranceles de

Importación. Esta diferencia deviene de la inclusión que CANATUR hace dentro de las cantidades, de las

exoneraciones correspondientes al IVA, que como ya hemos explicado anteriormente, este “no pago” del

IVA en la aduana no constituye una exoneración; dado que estas cantidades ingresaran al Fisco a futuro

cuando los bienes serán vendidos o utilizados para brindar servicios. En los hechos, lo que existe es un

aplazamiento del pago en Aduana para luego ingresar en la DGI.

Esta diferencia metodológica hace que en el estudio de CANATUR el Coste Fiscal básicamente se

duplique, ya que las exoneraciones en concepto de IVA pon internación de bienes asciende a 44,248

(miles de córdobas. Ver Cuadro N° 17).

En tercer lugar y relacionado con lo anterior, es de aclarar que los montos que CANATUR incluye bajo el

título de “IVA anual Generado por Turismo” (Ver Cuadro N° 19), incluyen en los hechos los impuestos

que las empresas exoneradas dejaron de pagar en la Aduana, pues como ya mencionamos, este impuesto

no se “exonera”; sino que solamente se aplaza el pago. La cantidad o porcentaje específico que de dichos

ingresos tributarios corresponde al pago de los impuestos dejados de pagar en la Aduana, es casi

imposible de determinar con los datos proporcionado por estos estudios, sobre todo si se toma en cuenta

que bajo esa denominación se ingresan todos los montos facturados al momento de brindar un servicio o 457 CANATUR, Op. Cit. Pág. 18

vender un producto en todas las empresas turísticas registradas (no solo las beneficiada con la Ley 306); y

que además no todos los productos internado bajo “exoneración” del IVA son vendidos como tal, sino que

mas bien se integran a un proceso productivo para brindar un servicio; lo que significa que estos productos

integrados deben liquidar el IVA “aplazado” en aduana a lo largo de su vida útil.

Lo cierto es que la diferenciación de los impuestos que componen esta cuenta no es tan importante, si

partimos que al final son ingresos para el Fisco, sea en concepto de ventas de servicios o de pago del IVA

dejado de pagar en Aduana.

4.- Apoyo Estatal en las Empresas Turísticas.

En cuanto a la participación estatal en las empresas acogidas al régimen de incentivos, se hace necesario

observar las conclusiones alcanzadas en la consultoría elaborada por ARTANA, la cual otorga un valor

específico alto a este índice; sobre todo, tomando en cuenta el punto de vista fiscalista con que el autor

aborda el estudio de los incentivos. Las conclusiones a las que llega sobre los incentivos fiscales

otorgados por el Estado, no solo a la actividad económica del turismo, sino todas las demás industrias

beneficiadas con regimenes especiales son las siguientes:

Cuadro N° 23 Apoyo Estatal como % de la Inversión.

Sector Apoyo Total Forestación 27% Turismo 60% Prensa 38% Exportadores y Zona Franca 38% Hidrocarburos. 7% Energía Geotérmica 7% Hidroelectricidad 31% Cooperativas 35% Nota: Se considera proyecto tipo con los siguientes supuestos: 1.- La inversión se financia 60% con fondos propios y 40% con deuda. 2.- Los impuestos municipales son 1% de las ventas. 3.- Los impuestos sobre insumos importados (excluye IVA) son 10% 4.- La tasa de descuento es 10% real al año.

Fuente: Artana, Op. Cit. Pág. 39

Sección IV.- INFLUENCIA DE LA ACTIVIDAD TURÍSTICA EN LOS INDICADORES

ECONÓMICOS NACIONALES.

1.- Balanza de Pagos.

El turismo en la Balanza de Pagos se encuentra reflejado en los informes económicos nacionales que

brinda el Banco Central, en la Balanza de Servicios bajo la denominación de “Viajes”. Esta designación

no riñe con las directrices que dictan los organismos internacionales. Así tenemos que el FMI ha

establecido que los ingresos y pagos de divisas por concepto de turismo, se contabilicen con su signo, en

una rubrica denominada “Turismo y Viajes” que figura dentro de la Balanza de Servicios.458

Su aporte en la Balanza de Servicios se aprecia en el cuadro No. 24:

Cuadro No 24 Balanza: Servicios

Año Ingresos por viajes Egresos por viajes Saldo

1997 79.8 65.0 14.80 1998 100.3 10.0 90.3 1999 125.2 77.8 47.40 2000 128.6 78.4 50.20 2001 135.3 76.0 59.30 2002 134.6 69.4 65.20 2003 160.2 75.0 85.20 2004 187.4 85.6 101.80 /en millones de dólares

Fuente: Elaboración Nuestra con Datos del Banco Central de Nicaragua

En el presente cuadro se puede ilustrar el aporte que dentro de la Balanza de Servicios tiene el turismo.

Igualmente se aprecian los gastos sobre viajes, que al descontarlos de los ingresos generados, nos permite

observar el aporte real del turismo. Debemos recalcar, que la balanza expresa los montos que el Banco

Central ha calculado como los ingresos en divisas que genera la actividad turística, bajo los criterios con

que esta institución clasifica al turismo.

Vale resaltar que estos montos difieren en alguna medida con los estimados por el INTUR, la diferencia

de criterio y método al calcular las divisas generadas por el turismo parece ser el más lógico sustento de

dicha diferencia. Para efectos del presente retomaremos los estipulados por el Banco Central, pues son los

cálculos este órgano son la base de la participación del turismo en las cuentas nacionales.

458 FIGUEROLA, Op. Cit. Pág. 297

Los ingresos de la Balanza de Servios están compuestos por diversas cuentas, en nuestro país lo

constituyen: transportes, viajes, comunicaciones, gobierno y otros. Es importante que se pondere los

ingresos de divisas por turismo, con los demás rubros que componen la balanza de servicios. Esto lo

plasmamos en el Cuadro No 24.

Otra comparación que nos será útil para valorizar correctamente le papel del turismo en la economía

nacional, es la que realizaremos ponderando los ingresos del turismo y los de otros rubros de exportación.

Estos rubros se refieren a productos, generalmente bienes agrícolas e industriales que constituyen las

industrias nacionales.

Esta comparación la podemos apreciar en el Cuadro No. 25. Estos datos aportados por el BCN difieren

cuantitativamente de los recogidos por el INTUR, quienes también realizan anualmente en sus estudios

estadísticos la ponderación del turismo como actividad económica frente a otras importantes actividades

de exportación. Nuestro estudio retoma los establecidos por el BCN.

Cuadro No. 25

Aportación porcentual del Turismo a los Ingresos de la Balanza de Servicios

Año Ingresos por Viajes Total de los Ingresos Porcentaje (%) 1997 79.8 155.0 51.481998 100.3 182.0 55.081999 125.2 212.5 58.922000 128.6 221.3 58.112001 135.3 223.1 60.652002 134.6 225.5 59.692003 160.2 257.6 62.192004 187.4 289.7 64.69/en millones de dólares

Fuente: Elaboración nuestra con datos del BCN

2.- Producto Interno Bruto.

Dentro del Producto Interno Bruto (PIB), encontramos diversidad de rubros que corresponde

generalmente a cada una de las industrias participes en nuestra economía. La participación del turismo en

esta cuenta se da va la denominación de “Hoteles y Restaurantes”, así se aprecia: Cuadro N° 26

Aporte del Turismo al Producto Interno Bruto.

Año Participación Porcentual

2003 4.0 2004 4.11

Fuente: CANATUR, Op. Cit. Pág. 23

Como se observa, el BCN lamentablemente solo en los años 2003 y 2004 ha establecido dentro del Total

de Industrias el porcentaje correspondiente a Hoteles y Restaurantes. Igualmente es llamativa la falta de

precisión al desglosar esta participación bajo el concepto general de “Hoteles y Restaurantes”; lo que hace

que el presente dato solamente posea un valor limitado; ya que la actividad turística no solamente

corresponde a aquellos conceptos.

3.- Con Respecto a las Exportaciones.

Este acápite es meramente ilustrativo. Lo que se pretende es establecer una relación entre los ingresos por

turismo con respecto a las exportaciones del país, a fin de apreciar el valor de esta actividad económica

(servicios) sobre las exportaciones de productos. Así tenemos:

Cuadro N° 27

Porcentaje de los Ingresos por turismo respecto al valor Total de las exportaciones.

Año. Ingresos por Turismo Exportaciones totales Porcentaje

2000 111.3 642.8 17.3 2001 109 605 18.0 2002 116.4 561 20.7 2003 151.8 604.5 25.1 2004 166.7 755.6 22.1 2005 186.0 1,035.2 17.9 /en millones de dólares

/dentro del total de exportaciones no se incluye las divisas generadas por turismo. Fuente: INTUR.

La anterior tabla posiblemente represente de manera numérica, la importancia relativa del turismo como

actividad económica dentro de las cuentas macroeconómicas del país.

Sección V.- ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS.

1.- Apreciaciones Generales.

1.1. Naturaleza y Características del Régimen de Incentivos.

Lo primero sobre lo que se debe comentar, son la cantidad de incentivos que nuestra legislación brinda a

las empresas turísticas. Nuestro régimen aunque contiene un sinnúmero de figuras bajo las que incentiva

dicha actividad, es inevitable llegar a la conclusión que actualmente la absoluta totalidad de instrumentos

son de carácter fiscal, salvo la excepción transitoria que constituyeron los Certificados de Crédito Fiscal

que aunque es un instrumento crediticio con respecto a la actividad turística, constituye un beneficio fiscal

para el particular que invirtió fondos en distintas empresas, igual es el caso de la exención sobre el IR

concedida a las entidades financieras sobre los intereses generados por los prestamos a empresas

turísticas.

Resalta que nuestro régimen es unipolar, y se apoya exclusivamente en mecanismos tributarios. Esto no

necesariamente es negativo, en cuanto a que debe ser ponderado con los resultados económicos y sociales

positivos que la actividad turística en general pueda tener en el país; pero ciertamente denota falta de

equilibrio en la política estatal hacia los particulares; pues los mecanismos de índole financiero aún se

encuentran en proceso de aprobación (BIT) o de ejecución (FONCITURs, FDT).

Para agravar la situación encontramos que el régimen que fue aprobado desde 1999, ha sufrido

innumerables reformas, lo que atenta contra el principio de estabilidad que debe caracterizarlo. Estas

reformas a nuestro juicio son de fondo injustificadas, pues muchas de ellas obedecieron a recortes de

exenciones y beneficios exigidos por organismos internacionales a fin de la reducción del déficit fiscal

(verbigracia la Ley de Equidad Fiscal). No se niega que las metas macroeconómicas del país poseen una

importancia profunda, pero el régimen de incentivos debe contar con una estabilidad monolítica, a fin de

garantizar “reglas claras y permanentes” al inversionista. La modificación parcial o sustancial del

contenido de los incentivos solo puede ser justificada por una sintaxis entre las leyes de fomento y la

política económica de desarrollo. Esta sintaxis es actualmente nula, pues las leyes son reformadas sin

ningún respaldo causa/efecto dentro de la política económica. Es innegable que el Gobierno en su Plan

Nacional de Desarrollo ha estipulado claras metas tanto para la demanda como para la oferta a desarrollar

para satisfacer esa demanda, y aunque los incentivos forman parte fundamental de dicha estrategia; aún no

se vislumbra una voluntad política para vincular estrechamente los instrumentos con los fines.

Países como Costa Rica, que emitieron su régimen de incentivos desde la década de los años 80, llevaron

a cabo modificaciones sustanciales a dicho régimen en la siguiente década; pero cada una de estas

reformas (reducciones en la magnitud de los incentivos) fueron motivadas por las condiciones, el valor

específico y el desarrollo de la actividad turística misma. Es de recordar que aunque el régimen debe ser

estable y solo modificarse cuando el desarrollo sectorial lo requiera, estas medidas de fomento son

necesariamente fenomenológicas en la vida económica de una nación; es decir deben tener una vida útil

general; pues de lo contrario derivaría en un subsidio permanente a una actividad determinada, lo que en

principio generaría una competencia desleal y que podría incluso derivar en crear un “crecimiento

económico” ficticio.

1.2. De la Eficiencia de los Instrumentos de Medición.

Lo primero a resaltar en el presente análisis de resultados, es que a pesar de que la mayoría de los datos

que se brindan poseen una gran certeza (Datos Fiscales, Datos del INTUR), existen instrumentos que aún

no son compatibles con la prerrogativa de analizar a profundidad el impacto del turismo, es el caso

específico de las cuentas que lleva el BCN, pues aunque se plasman criterios inherentes al turismo, aún no

poseen la profundidad y perfección para analizar correctamente la función del turismo en la economía

nacional. Otra manifestación de estas imperfecciones se denota innegablemente en la diferencia que

presentan los datos numérico correspondientes al mismo instrumento, y que lleva por una parte el INTUR

y por otra el BCN (verbigracia los ingresos por turismo).

Esta situación constituye una problemática sectorial importante, pues aunque en la actualidad se reconoce

al turismo como un “motor” de la economía, no se cuenta con modelos econométricos adecuados para

determinar su beneficio. Es de resaltar que ya el INTUR ha tomado acciones para la corrección de estas

irregularidades, así se manifiestan en el PE que establece como Objetivo Estratégico: “Contar con

información que permita conocer la situación real del sector turismo en el país para medir los impactos

de las estrategias de mercadeo y promoción turística interna y externa.” Estableciendo a modo de meta

estratégica que: “Se ha implementado la Cuenta Satélite de Turismo”. Mejor aún, ha establecido como

líneas de acción los siguientes parámetros:

Continuar el trabajo en conjunto con el BCN, INET, DGME y otros actores, para implementar la

Cuenta Satélite de Turismo.

Implementar y hacer uso de la metodología de la Cuenta. Satélite para determinar el impacto real de la

actividad turística en el país.

Establecer mecanismos prácticos para el uso eficiente de la Cuenta Satélite y para facilitar la

información que ésta genere a todas las organizaciones y personas que requieran dicha información.

Monitorear permanentemente el ingreso y procesamiento de datos, así como de los resultados de la

Cuenta Satélite y publicar éstos en la página web del INTUR.

Aunque esta iniciativa nos parece adecuada; esto no resuelve el problema presente de evaluar la actividad

económica de turismo.

1.3. Sobre el Impacto de los Incentivos.

Ahora bien, con respecto a la evaluación del impacto de los incentivos, a partir del análisis del Cuadro N°

1 se desprende que un total de U$ 299, 375,298.35 es el capital que se ha acogido al régimen de fomento.

En el mejor de los casos, hipotéticamente hablando, esto significaría que más de 299 millones de dólares

han ingresado al país gracias a los incentivos en concepto de inversión entre el año 1999 y el 2005. Esta

deducción hecha a simple vista es impresionistas, y carece de un asidero científico que la respalde, porque

si bien es cierto que los incentivos son uno de los elementos que el inversionista toma en cuenta, no es el

primordial o de mayor peso específico en su decisión de invertir.

Habiendo aclarado esto, igualmente supondremos que es así (que todo el capital invertido es gracias al

fomento); también sería un error considerar que este capital neto haya ingresado a la economía nacional.

Mucho de este capital al momento de llevar a cabo la inversión se escapa al extranjero por el simple hecho

que el apertrechamiento del que requieren para entrar en funciones las empresas en su gran mayoría se

trata de importaciones. Ejemplos sencillos de esto son el combustible, los vehículos, el menaje de los

hoteles, etc. El verdadero valor de este capital que se queda en nuestro país corresponde a los insumos que

el empresario compra en el mercado local (productos de agro exportación, muebles, salarios, etc.). Al

respecto GIAMPIETRO BORRÁS señala acertadamente: “Por lo tocante a la precisa evaluación de la real

aportación proporcionada por el turismo externo, se expresa que se ha incurrido sin duda en

exageraciones con cierta frecuencia, derivadas, por lo común, del hecho de no computar como deducción

de sus aportaciones en divisas, los gastos y demás erogaciones que el propio turismo irroga por diversos

conceptos.” 459

Los montos de este capital de inversión que se escapa del país deben ser calculados para determinar la

eficacia del régimen. En cuanto a las compras directas que el empresario acogido a los incentivos realiza

en el exterior es relativamente fácil por medio de los cómputos de aduana; el reto está en determinar los

montos que gasta el empresario en bienes que compra dentro del país pero que son importados por los

distribuidores de bienes y servicios en el país; este computo bien puede ser asumido integralmente por

medio del establecimiento de las cuentas satélites de turismo, o por medio de los cómputos de compras

locales en la DGI.

459 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 48

1.4. Demanda Turística.

Con respecto a los indicadores de la demanda, lo primero será advertir que los cómputos del INTUR, por

lo menos en lo concerniente al turismo interno no son totalmente confiables pues su base de cómputo se

reduce a la asistencia a un número determinado de balnearios. Los flujos de turistas extranjeros si ofrecen

mayor certeza pues se basan en los datos recogidos por migración.

Habiendo señalado esto, nos ocuparemos ahora de analizar los flujos de turistas extranjeros, que en el

fondo constituyen las divisas para la económica nacional. Es innegable que esta demanda crece año con

año, y también es real que el desarrollo cuantitativo y cualitativo de la oferta ha incidido en ello; pero es

menester realizar algunas reflexiones. En primer lugar, es una realidad mundial la expansión del turismo

como una actividad del ser humano, y es evidente que son los países mas desarrollados los que poseen un

contexto económico-social adecuado para que sus ciudadanos lo ejerzan; estas tendencias han sido

tomadas en cuenta por nuestro gobierno al señalar que: “Las tendencias a nivel mundial indican que en

los próximos cinco años, la demanda de turismo alcanzará un nivel de cerca de 900 millones de personas

con ingresos por US$ 700 billones, lo que significa que los países considerados como destinos turísticos

deben elevar su competitividad para mantener y aún elevar su participación en los mercados.” 460

Ya en el análisis de las cifras de turistas extranjeros tenemos que aquellas tendencias mundiales se han

cristalizado en nuestro país, que pasó de ser visitado por 358,439 personas en 1997 a 614,782 en el año

2004. Es decir en un período de 7 años casi se ha duplicado el flujo de turistas.

En el crecimiento porcentual si se observa un comportamiento irregular ya que este indicador llega a las

dos cifras en los años 1998, 1999, 2003 y 2004; observándose una clara disminución del los años 2001 y

2002; esta situación encuentra su explicación lógica en el impacto que tuvo en las corrientes de turismo

los atentados con aviones ocurridos en Nueva York el 11 de septiembre del año 2001, comportamiento

errático que llegó a su clímax en el año 2002 cuando se reporta en Nicaragua una disminución de 11,247

turistas con respecto al 2001, año que ya había reportado un decrecimiento 0.6% con respecto al año 2000.

Aunque dicha disminución se debió a un acontecimiento externo y de fuerza mayor, sin duda es una

muestra de lo frágil que es la demanda en el mercado turístico internacional; sobre todo si partimos que:

460 INSTITUTO NICARAGÜENSE DE TURISMO, “Plan Estratégico del Instituto Nicaragüense de Turismo (2005-2009) para el desarrollo del turismo en Nicaragua” (2005) Managua, Nicaragua. Pág. 18

“La principal región que visita nuestro país proviene de países Centroamericanos con más de la mitad

del total de visitantes, seguido por Estados Unidos con el 25 por ciento y casi 10 por ciento de visitantes

europeos cuya cifra ha venido experimentando un importante crecimiento en los últimos 5 años.” 461

Lo anterior debe ser tomado en cuenta reflexivamente por nuestros gobiernos. Igualmente, existe otra

situación que puede ser más peligrosa aún que la ocurrida en el 2001, y que se refiere a la dependencia de

los turistas del nivel económico doméstico de sus países de origen. Un cambio drástico en dicho nivel (aún

siendo poco probable en el contexto económico internacional actual) podría llevar a un deterioro o incluso

el colapso de toda la actividad económica del turismo.

1.5. Oferta y Empleo Turístico.

Con respecto a la Oferta hemos visto que ha habido un crecimiento bastante inestable al respecto,

alcanzando la expansión su clímax en el año 2001 (46%) y 2002 (24.1%); teniendo su punto mas bajo el

2005 cuando solo creció un 0.3% (Cuadro N° 5). Ahora bien relacionando la oferta turística total con

respecto a los proyectos aprobados encontramos que estos constituyen el 14.8% (Cuadro N° 6) de

aquéllas. El crecimiento cualitativo de la oferta turística de alojamiento se puede apreciar en los cuadros 7,

8, 9 y 10. Este crecimiento sostenido es de importancia porque es la columna vertebral del turismo

internacional, que es ubicado como una fuente vital de divisas.

Con respecto al Empleo, la actividad económica en general brida cerca de 17,652 empleos fijos (Cuadro

N° 11); con respecto a este universo los proyectos acogidos al régimen de incentivos aporta 21.73% que

equivalen a 3,835 (Cuadro N° 12) empleos fijos correspondiente a 195 proyectos en plena operación.462

Igualmente existen 1,290 empleos temporales generados por la construcción de 62 proyectos ya aprobados

por el INTUR. Se puede ver entonces que los proyectos además de generar empleos fijos una vez

alcanzado su pleno funcionamiento, generan una buena cantidad de empleos temporales en el proceso que

implica echarlos andar.

Haciendo una relación del factor oferta y empleo, se puede apreciar que los proyectos acogidos al régimen

de incentivos que son el 14.8% aportan el 23.7% del empleos correspondientes a la actividad económica

en general, un porcentaje nada despreciable. 461 SECEP, Op. Cit. Pág. 133. 462 Se toma como base para este calculo 301 proyectos de los 327 registrados en el INTUR. Esta variación se debe a que los datos de los restantes 26 proyectos con respecto al empleo no fueron posibles de obtener.

1.6. Sobre el Turismo en la Economía.

Los ingresos de divisas en concepto de turismo como se puede apreciar en el cuadro N° 27 han ido en

aumento. Esta realidad la ha patentizado el INTUR al señalar que: “Los ingresos por turismo representan

actualmente casi la cuarta parte de las exportaciones totales y han sido generados por la visita de más de

600 mil turistas en el año 2004, logrando superar las exportaciones de los productos tradicionales de

exportación.” 463 Estas cifras arrojan que los ingresos por turismo han superado aquellos generados por

los productos tradicionales, teniendo que: “ha sido el sector que ha surgido como la mayor actividad

económica a nivel nacional en la última década representando actualmente casi la cuarta parte de las

exportaciones totales generados por la visita de 643 mil turistas, logrando superar las exportaciones de

café, carne, y otros productos tradicionales de exportación.” 464

Sin duda es este crecimiento es alentador, pues el turismo pasó de representar el equivalente al 17.3%

(2000) a un 25% en el 2003 y un 17.9% en el 2005. Sin embargo tomar las cifras brutas que constituyen

este ingreso es un error, pues en este sentido se debe hacer una análisis similar al realizado en el epígrafe

“Sobre el Impacto de los Incentivos”; es decir, que para poder establecer la cantidad neta de divisas que

aporta el turismo a la economía nacional, se deben restar de estos montos las cantidades de divisas que

sirven de pago a los bienes y servicios que se compran en el extranjero, o que, comprándose en el

territorio nacional son igualmente importado por los intermediarios nacionales. Así mismo se deben

deducir de estos montos los importes de los gastos motivados por el turismo exterior (dentro y fuera del

país), los derivados de cartografía, y de las oficinas establecidas para el servicio y atención del turista.465

Así pues este alto flujo de divisas tiene un valor relativo, sobre todo si partimos de que muchos de los

bienes y servicios que ocupa la oferta turística son importados o mejor dicho no son de producción

nacional. El Estado debe resolver este problema por medio de la creación de los instrumentos que

permitan condensar cuales son los valores netos que el país percibe en concepto de turismo.

Empero a lo antes expuesto, el análisis de los cuadros N° 24 y 25 ilustran como el turismo (aún con las

deficiencias en los instrumentos de medición, pues solo se incluye “Viajes”) tiene un peso específico

importante en Balanza de Servicios, la cual arroja un saldo positivo con respecto a dicho Indicador; y no

solo eso, sino que aunque nuestro país actualmente tiene un saldo deficitario en la Balanza de Servicios, el 463 INTUR, Op. Cit. Pág. 4 464 SECEP, Op. Cit. Pág. 130 465 GIAMPIETRO BORRÁS, Op. Cit. Pág. 46

turismo (Viajes) constituye un porcentaje importante dentro de los Ingresos de dicha Balanza, llegando a

constituir el 64.9% de dichos ingresos en el 2004. Este dato sobre sale si tomamos en cuenta que los

demás Ingresos de la Balanza de Servicios los constituyen rubros de importancia como: Transporte y

Comunicaciones.

Con respecto al PIB, encontramos que el turismo tiene una participación activa. Los datos que logramos

obtener indican que en los últimos dos años (2003 y 2004) la participación de esta actividad económica ha

sido de entre 4 y 4.1%.

1.7. Efecto Multiplicador.

Con respecto al efecto multiplicador, debemos mencionar que actualmente nuestro país no cuenta con un

estudio confiable acerca de este índice. Esta ausencia física no implica la inexistencia de este factor;

efectivamente existe y es parte de la realidad económica de la actividad de turismo y de la economía en

general.

Es preciso señalar lo anterior, porque algunos estudios y artículos que han circulado asignan distintos

índices atribuidos al efecto multiplicador, sobre todo con respecto al Proyecto de Ley Especial para la

Creación de Bonos de Inversión Turística. Al respecto CANATUR atribuye un coeficiente de 2.7466. Por su

lado la Presidente de CANATUR, Lic. Lucy Valenti mantiene que por cada dólar invertido en las

empresas turísticas se produce un efecto multiplicador de 2.7 dólares.467 Estas aproximaciones no parecen

tener como respaldo ningún estudio científico, o por lo menos no lo mencionan en los citados textos.

Es precisamente el desconocimiento de algún estudio técnico, el que nos hace afirmar que los coeficientes

citados no poseen ningún respaldo de credibilidad. Esta posición es apoyada por AGUILAR ALTAMIRANO,

quien manifiesta al respecto del precitado estudio realizado por CANATUR que: “El ejemplo es un

proyecto con 200 habitaciones y puede verse a partir de la pág. 27 de documento publicitario ‘El Impacto

Fiscal del Turismo en Nicaragua’ realizado por el Doctor René Vallecillo Quiróz, para quien, por efecto

del dudoso efecto multiplicador de 2.7 en la recaudación, (…) un ejemplo tan conservador, impreciso y

aún muy poco riguroso tomado de los propios proyectistas,” 468

466 CANATUR, Op. Cit. Pág. 25 467 TRINCHERA DE LA NOTICIA del 28 de Julio del 2005. 468 AGUILAR ALTAMIRANO, Alejandro “Anteproyecto de Ley de Bonos para Inversión Turística ¿Qué reformar y porqué?” (2006) Salamanca, España. Versión digital. Pág. 3 y 4

En resumen podemos afirmar que, no existe actualmente un estudio de verdadero peso científico que

determine el coeficiente correspondiente al Efecto Multiplicador, del turismo en general, ni con respecto

al Proyecto de Ley BIT en particular.

1.8. Apoyo Estatal.

La cuantificación del apoyo estatal plasmado en el cuadro N° 23 es fruto de una Consultoría Fiscal469

realizada para la SECEP. En este estudio se atribuye que el Estado brinda un apoyo a los proyectos

acogidos al régimen de incentivos hasta en un 60%, cifra que es por demás alarmante sobre todo si se

compara con el apoyo brindado a otras actividades económicas e industrias. Industrias de mayor peso

específico en la economía nacional como es el caso de las Zonas Francas y Exportaciones, alcanzan un

38% un índice mucho menor.

A pesar de ello, este indicador no debe ser tomado a la ligera; es necesario profundizar en su significado.

Para ARTANA el turismo es un caso extremo y señala que: “(…) el Estado actúa como una suerte de ‘socio

tonto’ ya que termina aportando mas de la mitad del costo de la inversión por la vía de menores

impuestos mientras que la totalidad de los beneficios son retenidos por los inversores privados.”470

El calificativo de “socio tonto” puede ser aceptable si se analiza de forma autónoma los datos brindados.

Este porcentaje elevado deviene precisamente del coste fiscal aplicado a un caso específico. Por

considerar que es una apreciación restrictiva y eminentemente fiscalista, nosotros no hemos de coincidir

con ella, pero tampoco creemos que sea incorrecta. Es decir, el coste fiscal como mas adelante

expondremos más claramente, es solo una dimensión del régimen de fomento; volvemos hacer hincapié en

el carácter extrafiscal que toman los tributos en la intervención estatal en la economía que no es mas que

la actividad de fomento misma. Realmente para caracterizar negativa o positivamente los efectos del

programa de incentivos no se debe partir únicamente desde un punto de vista tributario.

Para efectos de evitar redundancia, profundizaremos nuestras posiciones con respecto a la correcta

evaluación de la actividad turística en el inciso 3.2 de la presente sección.

469 ARTANA, Op. Cit. Pág. 2 470 ARTANA, Op. Cit. Pág. 3

2.- Análisis Fiscal del Régimen de Incentivos.

2.1. Coste e Ingresos Fiscales.

Como aclaración necesaria hemos de empezar estas reflexiones haciendo hincapié que de los cuadros

presentados en el capítulo anterior, los únicos datos que pueden padecer de imprecisiones son los

correspondientes al sacrificio fiscal correspondiente al IR sobre utilidades (Cuadro N° 15), esto porque la

única fuente disponible (Estudio de CANATUR) no señalaban tan claramente dicho eslabón.

Entrando en análisis, es de mencionar que nuestro estudio arroja resultados distintos al elaborado por

CANATUR, no porque exista un divorcio en los datos numéricos, sino en la metodología; esto se debe a

que en dicho estudio se incluye como Gasto Tributario las exoneraciones del IVA (Cuadro N°14)

correspondiente a las importaciones, como se señaló en su momento, nosotros coincidimos con ARTANA

en que esa excepción en el pago del impuesto en Aduana, es resarcida mas tarde al cobrar el IVA al

momento de que la empresa turística vende los bienes importados y que dejaron de pagar el impuesto.

Ahora bien, recalcamos que en la actividad económica del turismo, generalmente no se venden los bienes

que se importan (por lo que no se enteraría la cantidad total del impuesto de una sola vez), sino que mas

bien son integrados al proceso productivo que culmina al brindar el servicio al usuario. De esta manera, el

monto dejado de pagar en aduana, será enterado a la DGI mientras dure la vida útil del impuesto

importado, enterando una alícuota de dicha cantidad cada vez que la empresa entere los montos

correspondientes al IVA. Es por esta razón que el Gasto Fiscal total al que llegamos se reduce en casi la

mitad al que se refiere el citado estudio.

Con respecto a los ingresos fiscales (Cuadro N° 21) generados por la actividad, es innegable que poseen

una importancia sustancial dentro de las recaudaciones en general. Esto es un aspecto positivo, porque

refleja la incidencia dentro de las recaudaciones posee la actividad económica del turismo. Empero y sin

negar lo anterior, debemos aclarar que los Ingresos plasmados en el presente estudio en concepto de

impuestos, corresponden a todo el universo de empresas turísticas; por lo que consideramos sería

conducente para efectos de mejor ilustración lograr un estudio que logre contrastar los ingresos fiscales

generados exclusivamente por las empresas acogidas al régimen de incentivos, solo así se lograría una

correcta apreciación Costo/Beneficio.

En segundo lugar, es necesario puntualizar que parte de los Ingresos fiscales generados por las empresas

turísticas en concepto de IVA (Cuadro N° 19) corresponde a lo impuestos que las empresas turísticas

dejaron de pagar en Aduana al momento de importar bienes y servicios, y que reingresan al fisco como se

explico por medio de la DGI. Independientemente de esta aclaración, se hace necesario reiterar que de una

u otra manera o concepto, al final constituye un ingreso para el Estado.

Volvemos hacer patente que creemos que la relación Costo/Beneficio es positiva, pues la Actividad

Económica de Turismo consideramos debe ser concebida como una sola, sin hacer discriminación entre

empresas beneficiadas con incentivos y las que no lo están.

3.- Nuestras Reflexiones sobre la Evaluación de la Actividad Económica de Turismo.

A partir de lo antes expuesto, creemos necesarios hacer algunas observaciones de índole general sobre el

análisis de los resultados.

3.1. Sobre la Evaluación Integral de la Actividad Económica de Turismo.

Como expusimos en el Inciso 5 de la Sección III del Capítulo V del Marco Teórico, la evaluación Integral

del Turismo se debe hacer a partir de un análisis profundo, es decir que no solamente se ocupe de analizar

su comportamiento en un ámbito determinado (fiscal, sectorial, macroeconómico, etc.); sino que debe

haber una conjugación de todos y una ponderación que arroje el peso específico real del turismo en todos

sus aspectos (económico, fiscal, laboral).

En el epígrafe citado, hemos hecho hincapié en el método propuesto desde el punto de vista doctrinario;

por lo que nos atrevemos afirmar que en nuestro país aún no se realiza un estudio de dicha envergadura,

será por las falta de instrumentos eficaces, será porque el auge de la actividad de turismo es relativamente

nueva; por el motivo que sea, y aún habiendo ilustrado en los capítulos correspondientes al Desarrollo los

datos con los que se cuenta, no nos atrevemos a señalar el carácter negativo o positivo que la Actividad

Económica de Turismo posee en la actualidad.

Es precisamente por esa limitante que se hace imposible evaluar el Régimen de Incentivos actualmente

vigentes en el país, efectivamente se pueden hacer algunas observaciones de índole técnicas o cualitativas

(como hemos intentado hacer); pero no se puede hacer de forma global o conclusiva. Se debe recordar que

no se puede evaluar autónomamente un régimen de incentivos sin evaluar la actividad económica a la que

éstos le son inherentes.

Aunque se cuentan con estudios sectoriales, sobre todo de índole fiscal, es preciso recordar en primer

lugar, que si aún no se consigue determinar el impacto real de la actividad económica, aquéllos se reducen

a una mera ilustración; y en segundo, que un régimen de incentivos no esta compuesto únicamente por

instrumentos de índole tributario.

3.2. Sobre los Estudios Realizados.

Profundizando en los estudios que hemos citado en el presente estudio, específicamente los elaborados por

ARTANA y CANATUR; hemos de afirmar –sin menosprecio a sus autores- que estos poseen una visión

exclusivamente tributaria. Lo restrictivo de realizar análisis desde una sola dimensión se pone al

descubierto en las conclusiones a que ambos estudios llegan, pues a pesar de contar con los mismos datos

acerca del coste fiscal, éstas son antagónicas. Mientras que ARTANA atribuye al Estado una suerte de

“socio tonto”, CANATUR aplaude la iniciativa de éste hacia las empresas turísticas.

Creemos que el origen de esta divergencia es la concepción con que cada estudio en particular asume de la

función de los impuestos. Mientras ARTANA parte de la concepción ortodoxa del tributo (neutral),

CANATUR reivindica la función extrafiscal que deben tener los tributos en la Actividad Económica de

Fomento. En particular aunque nosotros coincidimos en la concepción extrafiscal del tributo en el

Fomento; guardamos distancia de ambas conclusiones, ya que –y repetimos- no se cuenta con un estudio

del verdadero impacto global del turismo. Lejos de ser timorata, nuestra posición se basa en criterios

científicos, pues la factibilidad o no del actual Sacrificio Fiscal, solo puede ser determinada ponderando

dicho sacrificio con el impacto global del turismo en nuestro país. Así por ejemplo, si en un mediano

plazo surge un estudio científico que establezca la eficiencia o ineficiencia de la actividad turística en

general, cualquier postura antes tomada (como las de dichos estudios) quedará en entredicho, saltando a

relucir su restrictiva veracidad.

Hemos de señalar, que en el caso particular de la consultoría ejecutada por ARTANA, aunque no

comulgamos con las conclusiones a las que llega, sí compartimos buena parte de sus recomendaciones,

como es el caso de que el Gasto Tributario sea incluido en el Presupuesto General de la República;

además de encontrar en la metodología propuesta por éste un verdadero avance general en la materia

fiscal, y mas aún en lo particular en lo que respecta a los incentivos económicos.

3.3. Sobre el Coste Fiscal.

El Coste Fiscal del régimen de incentivos a la actividad económica de turismo, ha sido el aspecto que se

ha estudiado con mayor detalle hasta hoy en nuestro país. Apartando la discusión de factibilidad o no de

dicho sacrificio (ya abordada en el acápite anterior); consideramos necesario hacer algunos señalamientos

sobre dicho coste.

Lo primero, es señalar una vez más que el carácter extrafiscal que los tributos toman en función del

fomento a la economía, hacen que los regimenes de incentivos conlleven inherentemente un sacrificio

fiscal, así lo hemos señalado en el Marco Teórico y lo reafirmamos ahora. Ahora bien, así mismo, los

estudiosos han señalado que el sacrificio que conllevan los regímenes especiales puede ser sopesado de

dos maneras: la primera por medio del incremento de impuestos a otros sectores, lo que no es viable en un

país con tan bajo nivel de desarrollo, deficiente distribución de la riqueza, y con un sistema tributario

regresivo como el nuestro, así se señala al afirmar que: “Dada la alta movilidad de factores y las tasas

impositivas vigentes en Nicaragua en relación al resto de los países de la región, un incremento

significativo de alícuotas podría implicar una salida de factores productivos. Esta salida no sólo

atentaría contra la economía nicaragüense en general, sino contra el propio objetivo de una distribución

del ingreso más equitativa, al dañar la principal fuente de financiamiento del gasto público social,

principal instrumento de política redistributiva.”471

En segundo lugar, se puede sopesar el sacrificio fiscal mejorando la eficacia de la recaudación de los

tributos existentes. Nosotros hemos de rescatar esta última medida como una posible salida a la merma de

ingresos fiscales que significa mantener el régimen de incentivos al turismo. Es necesario que el Estado

tienda a lograr bajar las tasas de evasión fiscal. Nuestro país no esta exento de esta situación, así tenemos

que para el año 2004 la evasión total alcanzó el equivalente a 6.78% del PIB (4,921 millones de

córdobas)472 Esta cantidad es casi el equivalente al total del Coste Fiscal del programa de incentivos al

turismo desde su entrada en vigencia. Es ilusorio pensar que la evasión fiscal puede ser erradicada, pero

471 GASPARINI, Leonardo y ARTANA, Daniel “La Incidencia Distributiva de la Ley de Equidad Fiscal en Nicaragua” (2003) Banco Mundial. Buenos Aires, Argentina. Pág. 24 472 ARTANA, Op. Cit. Pág. 34

con un esfuerzo profundo en reducir dicho índice se podría fácilmente paliar, sino cubrir dicho sacrificio

fiscal a un mediano plazo.

Definitivamente la reducción de la evasión es un compensatorio saludable y positivo, así lo manifiesta

GASPARINI al señalar que en el caso de nuestro país: “Los avances en esta área que permitan incrementar

la recaudación, especialmente a través de la reducción en la evasión fiscal, contribuirán a la equidad

horizontal y vertical del sistema tributario de Nicaragua. En contraste con las extensas posibilidades

para mejorar en el campo de la administración tributaria, el margen para aumentar la recaudación vía

incremento de alícuotas no parece ser grande.” 473 Es decir que la reducción de la evasión per se, en los

hechos, genera ingresos fiscales equivalentes a los que se obtendrían aumentando las alícuotas de los

impuestos existentes; esto afirma aún mas nuestra postura de ver en esta tarea una posible solución al

coste fiscal de los incentivos.

El coste fiscal que acarrean los incentivos otorgados a la inversión extranjera, a su vez también puede

disminuirse por medio de la coordinación de nuestro sistema tributario con el de los países de origen de

dicha inversión. Este objetivo se puede lograr por medio de convenios de doble tributación. De ser así

nuestro país podría disminuir la magnitud de las exoneraciones a empresarios de países determinados,

pues aunque se disminuya el beneficio en nuestro territorio, el convenio de doble tributación le permitirá

al empresario en los hechos ahorrarse sumas mayores de impuestos sobre las rentas que generalmente

paga en su país de origen.

Al respecto de este mecanismo, se han emitido posturas referidas al caso de las inversiones industriales,

pero que consideramos son totalmente válidas para el caso del turismo. Así tenemos que: “(…) los

gobiernos centroamericanos debieran firmar tratados para evitar la doble tributación con Estados

Unidos, el principal país de origen de los inversionistas extranjeros que operan en estas zonas francas

industriales. En lo tocante a los inversionistas extranjeros en la industria, los tratados sobre doble

tributación con inversionistas extranjeros en la industria, los tratados sobre doble tributación con

Estados Unidos (y otros países de origen de los capitales) son probablemente tan útiles como las

exenciones impositivas.”474 El impacto que pueden tener estos convenios es entonces bastante

significativo, y constituyen en los hechos una solución al menos parcial del problema del coste fiscal.

473 GASPARINI, Op. Cit. Pág. 23 474 AGOSIN, “Globalización, Liberalización…” Op. Cit. Pág. 23

4.- Consideraciones cualitativas acerca de los Incentivos Crediticios.

Como abordamos anteriormente, las diversas leyes y proyectos de ley que establecen incentivos

crediticios son:

Ley 306 que crea:

o Fondos de Capital de inversión Turística (FONCITURs)

o Certificados de Crédito Fiscal (CCF) ya derogados;

La Ley 575, ley de reforma parcial a la ley 306, aprueba:

o Fondo de Desarrollo Turístico (FDT).

Proyecto de Ley especial para la creación de bonos de Inversión Turística crea

o Bonos de Inversión Turística (BIT);

La evaluación de los mencionados instrumentos, necesariamente conllevaría tomar en cuenta el efecto que

estos han tenido en el desarrollo del turismo, cuestión es de imposible realización debido a la inestabilidad

en el tiempo que los mismos han tenido, ya que han sufrido constantes modificaciones en unos casos

(CCF) o han carecido de reglamentación (FONCITURs) en otro; sin obviar que algunos aún se encuentran

en proceso de aprobación o vigencia (BIT y FDT). Por lo tanto, ya que no se encuentran vigentes en la

realidad económica nacional, no existen datos que nos permitan observar su incidencia, haciendo

literalmente imposible su evaluación. Aún así, existen un sinnúmero de apreciaciones cualitativas que se

han hecho de estos mecanismos, y que consideramos constituyen un valioso aporte para el presente

trabajo.

Los Certificado de Crédito Fiscal, fueron reformados por la Ley de Equidad Fiscal, sin embargo estos

instrumentos tuvieron vigencia plena por un período corto de tiempo, en el cual según las consideraciones

hechas por los diputados miembros de la Comisión de Turismo de la Asamblea Nacional tuvo un efecto

muy positivo; que se refleja en el reporte de inversiones por el orden de los 480 millones de córdobas,

inversiones que debido a la derogación de esta figura se vieron disminuidas significativamente475.

Por otra parte, los FONCITURs no han sido reglamentados para que se establezcan las disposiciones

necesarias para su entrada en vigencia, lo cual ha ocasionado que los contribuyentes que pretendan

475 Comisión de Turismo de la Asamblea Nacional. Dictamen del proyecto de Ley especial para la Creación de los Bonos de Inversión Turística, 1 de Diciembre del 2004.

acogerse a este tipos de beneficios, no aporten los capitales necesarios para efectuar el objetivo perseguido

por esta figura.

Un instrumento que se pretende suplan el vacío dejado por la reforma de los CCF son los BIT, que

actualmente no se encuentran vigentes por que el proyecto de Ley aún no ha sido aprobado en lo

particular. En similar estado se encuentra el Fondo de Inversión Turística, que aún cuando fue aprobada la

Ley 575 que lo establece aún no se encuentra reglamentado su funcionamiento.

Aun ante esta improcedencia de un análisis cuantitativo, es menester no solamente profundizar sobre la

naturaleza jurídica de estos instrumentos; sino que por medio de un análisis meramente cualitativo

observar cual pudiese ser a groso modo, su posible incidencia en la consecución de inversiones para la

actividad económica del turismo.

4.1. Certificados de Crédito Fiscal por Inversión Directa (CCF)

Los certificados de crédito fiscal tal como se mencionó anteriormente tuvieron una vigencia en el tiempo,

durante el cual, obtuvieron efectos muy positivos en las inversiones turísticas que alcanzaron mas de 400

millones de córdobas distribuidas en las diferentes Z.E.P.D.T.

El auge de este mecanismo consideramos se debió a dos factores fundamentales; primero, el hecho de que

no había un intermediario entre el inversionista y la empresa turística, por lo que brindaba la facilidad de

invertir en la actividad y empresa que mejor considerase el sujeto activo, que al entrar en operaciones la

empresa o de ejecutado el proyecto generarían ganancias al contribuyente. En segundo lugar, que no

establecía un límite temporal, por lo que el contribuyente podía descontarse hasta el 70% del monto a

pagar en concepto de IR, pudiéndolo hacer de forma indefinida en el tiempo.

La comodidad de este beneficio es sin lugar a dudas indiscutible, puesto que, el contribuyente de no hacer

esa inversión, entregaría el monto al Estado en concepto de impuesto, pues constituiría una renta gravable.

Es evidente pues, que el éxito en la inversión por medio de esta figura era desproporcionalmente

beneficioso para el inversionista, que en los hechos no poseía más que limitaciones mínimas para realizar

inversiones que eran aplicadas como crédito fiscal al impuesto sobre la renta. Así mismo, debido a la

excesiva comodidad del instrumento, fue susceptible de ser acogido por demasiados contribuyentes, efecto

de esto es la reducción de las recaudaciones y por lo tanto de los ingresos del Estado. Esta situación fue

suspendida al ser reformado el propio instrumento por la Ley de Equidad Fiscal.

4.2. Fondos de Capital de Inversión (FONCITURs)

Los fondos de capital de Inversión constituyen de igual forma un instrumento muy atractivo para la

atracción de fondos para el turismo, puesto que permiten la obtención de Certificados de Créditos Fiscal

por medio de la inversión de montos de capital que los contribuyentes pueden hacer en los FONCITURs,

fondos que serán inversiones turísticas.

Los FONCITURs, consideramos no constituyen un instrumento tan atractivo como los CCF, ya que con

éste se realiza una inversión directa, mientras que en el presente mecanismo la inversión la realiza el

FONCITUR, que no es mas que una institución financiera de orden privado, por lo que el contribuyente

no tiene dominio sobre los montos depositados.

Aún así, el contribuyente que se acoja a este mecanismo aparte de recibir crédito fiscal hasta por el 70%

de su obligación fiscal con respecto al IR, recibe certificados u otros títulos de participación en los activos

del Fondo.

La falta de reglamentación de los FONCITURs y más aún la inexistencia de instituciones privadas que los

materialicen, han provocado que no tengan influencia en la realidad económica nacional. Estas

instituciones sobran decir, deben ser fiscalizadas directamente por el Estado a fin de garantizar la correcta

inversión de los fondos, es necesario recalcar el carácter de “interés nacional” que poseen las inversiones

en turismo para comprender el importante papel que debe jugar la administración en estos mecanismos.

4.3. Bonos de Inversión Turística (BIT)

Los bonos de inversión turística constituyen un mecanismo bastante innovador de financiamiento para las

empresas que deseen invertir en proyecto para la ejecución de actividades turísticas, dado que el

mecanismo permite la emisión de los BIT, hasta por el 70% de la inversión a realizar, bonos que pueden

ser vendidos a las empresas que tengan interés en invertir puesto que generan ganancia vía los

correspondientes intereses, los cuales además no constituyen renta gravable.

Pero el beneficio que este instrumento otorga aún es mayor, dado que la empresa emisora de los bonos

podrá utilizar los montos recaudados como responsable retenedores del Impuesto al Valor Agregado

(IVA) y del Impuesto sobre la Renta (IR) para pagar la deuda adquirida por la venta de los bonos a las

empresas.476

Lo atractivo para la inversión de este instrumento es indiscutible y doblemente viable para la atracción de

grandes capitales privados. Este mecanismo aún brindando amplias ventajas, conlleva un complejo

procedimiento y costos; lo que en los hechos se traduce en que, serán inversiones de mayor cuantía las que

pueden ampararse a él. La ley no señala ninguna limitación de carácter cuantitativo con respecto al capital,

pero las mismas condiciones del mecanismo hacen que en la realidad sea así.

En este sentido, muchos expertos consideran que este mecanismo de financiamiento está hecho a la

medida para las corporaciones, las cuales financiarían su inversión por medio de los impuestos que

recaudan. Más aún, se podría considerar que este mecanismo beneficia ampliamente a los truts dado que el

proyecto turístico de una empresa inmersa en éstos que emita BIT, podrá venderlos a otras empresas de la

misma corporación, para que así, los intereses y ganancias originada en los bonos permanezca en poder

del mismo capital.

Así lo señala el experto fiscal Julio Francisco BÁEZ CORTÉS al decir: “(…) el Presidente Bolaños

introdujo en el año 2004 otra ley, la Ley de Bonos de Inversión Turística (BIT), que es obscena. Se trata

de una ley con “dedicatoria”, elaborada para beneficiar a un gran proyecto turístico, el que piensa

establecer en Nicaragua, contiguo a la playa de Montelimar, la poderosa cadena hotelera estadounidense

Marriot. Ya han invertido unos 15 millones de dólares, acogidos a los beneficios de la actual Ley del

Turismo, que entre otras cosas les concede durante diez años exoneración de impuestos en todo, desde los

materiales de construcción hasta la cristalería fina que importen pasando por los licores y también

exoneración del IR durante diez años. La firma piensa llegar en su inversión a más de 50 millones de

dólares, según declaraciones de sus promotores.” 477

Otro elemento que apunta a esta hipótesis, es el hecho de que los bonos también podrán ser pagados con

los impuestos recaudados por las empresas, que bajo el principio de “Unidades Económicas” pertenezcan 476 Artículo 1. Proyecto de Ley BIT 477 BÁEZ CORTÉS, Julio Francisco “Hay recursos suficientes, pero hay una inequidad fiscal escandalosa y hasta un saqueo legalizado” Revista Envío # 288 Marzo 2006. Managua, Nicaragua.

al mismo grupo empresarial. Obviamente la ley establece un límite acerca de la naturaleza y actividad de

la empresas “hermanas”: “Estas actividades deberán de haber sido creadas como efecto directo del

desarrollo del proyecto turístico aprobado, estar situadas en áreas colindantes al proyecto turístico y,

deberán de enmarcarse dentro de alguno de los siguientes componentes: Instalaciones culturales de

interés turístico, centros de compras, turismo residencial y desarrollos vacacionales, turismo de salud y

belleza, turismo recreativo, deportes y entretenimiento. El Reglamento de la presente Ley establecerá los

requisitos de calificación de estos componentes.”478 Aún así, el solo beneficio de utilizar los impuestos

recaudados por las “empresas hermanas” indica un profundo beneficio.

Esta capacidad de disponer de los impuestos recaudados para financiar los proyectos turísticos, ha sido

criticada por diversos sectores nacionales, expresando: “Por medio de esta ley se privatizan a favor de

inversionistas privados el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a la Renta (IR), o mejor dicho,

a favor de negociantes privados, (…)”

Además del argumento expuesto, mas adelante el autor señala: “(…) 3) Los tenedores de bonos podrán

posteriormente convertir dichos bonos (es decir, una vez efectuado el subterfugio por medio del cual el

estado haya permitido el traslado de tales recaudaciones para redimir los BIT), en acciones de la

sociedad.” Igualmente destaca que: “De tal manera que todas las empresas vinculadas y ubicadas dentro

de lo que es considerado como cluster turístico, podrán participar en esta danza privatizadora del fisco

nacional.” 479

Estos argumentos son compartidos por muchos otros expertos en la materia como Julio Francisco BÁEZ,

Alejandro AGUILAR quien al respecto señala: “crea el mayor subsidio que se haya concedido a un

inversionista, del que se tenga noticias en la historia jurídica y económica reciente”, y agrega que: “los

intereses del Estado no han estado claramente presentes en la elaboración del Anteproyecto, porque de

ser así, la redacción sería otra”.480

Haremos nuestras apreciaciones al respecto de estos señalamientos. Con respecto al primer argumento,

este se manifiesta en dos expresiones. La primera alude a la “privatización del fisco” por medio de los

478 Artículo 6.4 Proyecto de Ley BIT 479 NÚÑEZ SOTO, ORLANDO “La privatización del Fisco a través de los Bonos de Inversión Turística” El Nuevo Diario del 14 de febrero del 2005. 480 OLIVARES, IVÁN “Polémica por BIT divide a expertos” www.confidencial.com.ni

BIT; esta temeraria afirmación es totalmente falsa. Partiremos por definir “fisco” de la siguiente manera:

“Autoridad del Estado designada legalmente para recaudar los tributos nacionales (DGI, DGA) o de

naturaleza local (alcaldías)”481. Dentro de la Ley de BIT no existe un solo artículo que tienda a la

privatización del fisco. Creemos que la confusión surge de la capacidad que tienen las empresas de

recaudar IVA y los anticipos del IR, y su posterior uso para el pago de dichos bonos. Esta función no es

mas que la competencia tributaria, que consiste en ejercitar el poder tributario (poder indelegable del

Estado) en el plano material. Es la indistinción de estos conceptos (Poder Tributario / Competencia

Tributaria) lo que provoca tal equivocación. Al respecto de lo anterior la doctrina señala: “El poder de

gravar es inherente al Estado y no puede ser suprimido, delegado ni cedido; pero el poder de hacerlo

efectivo en la realidad de las cosas, puede transferirse y otorgarse a personas o entes paraestatales o

privados”, así mismo se agrega que: “Puede haber órganos dotados de ‘competencia tributaria’ y

carentes de ‘poder tributario’, como ocurre con los concesionarios o exactores privados de impuestos

(…)”.482

La capacidad de recaudar IVA e IR de las empresas esta patentizada en distintos artículos de la legislación

tributaria general, la única función extraordinaria que concede el proyecto de ley BIT, es que, en ves de

transferir el impuesto recaudado al fisco; la empresa beneficiaria puede utilizar estos montos para el pago

de dichos bonos.

En este caso particular, lo que creemos existiría, es la cesión de la prerrogativa presupuestaria, es decir

que en los hechos, se dispone de fondos que en un caso ideal pasarían al fisco y que es el Estado quien los

debería presupuestar en distintas partidas vía Presupuesto General de Egresos de la República. La

constitucionalidad o no de esto es discutible, e irremediablemente tendrá que ser la jurisprudencia la que

indique el grado de legalidad de esta medida.

En lo que respecta a la convertibilidad de los bonos en acciones, es necesario señalar que aunque existe

esta posibilidad no es la regla general y que esta posibilidad será determinada por la empresa emisora, así

los señala el proyecto de ley, que en su artículo 7 reza: “Arto. 7 La entidad mercantil propietaria del

proyecto turístico aprobado podrá emitir bonos que confieran a sus tenedores el derecho de convertirlos

en acciones de la sociedad.”

481 BÁEZ CORTÉS, Julio F. y Theódulo, Op. Cit... Pág. 731 482 FONROUGE, Op. Cit. Pág. 278 y 279

Este detalle merece una apreciación doctrinal particular, ya que si en el caso hipotético de que el Estado

reciba participación accionaria en una empresa sujeto del régimen de incentivos; la técnica de fomento del

Estado se vería comprometida, y mas aún, desvirtuaría su propia esencia, ya que significaría que el Estado

al ser coparticipe empresarial, en los hechos, se estaría fomentando a sí mismo. Hemos de recordar que la

técnica de fomento es indirecta y mediata, en la cual el Estado procura la consecución de los objetivos de

interés nacional fomentando al particular; si el Estado interviene directamente en la consecución de dichos

objetivos, el fomento como técnica pasaría a ser de Servicio Público. Esta contradicción ya fue explicada

desde la doctrina en el epígrafe correspondiente, pero es necesario tenerla en cuenta con respecto a esta

ley en particular.

Finalmente, con respecto a la participación de otras empresas bajo el principio de “Unidades

Económicas”, ya hemos señalado que la ley establece ciertos requisitos a la naturaleza y actividad de

dichas empresas, empero lo cual, sigue constituyendo un beneficio bastante generoso y sujeto a una

amplia discrecionalidad de parte del INTUR.

Un argumento de carácter técnico contra el proyecto BIT, es la ausencia de cuantificación del ‘costo

fiscal’ de esta ley por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sin el cual no se pueden aprobar

leyes que afecten la recaudación de impuestos; requisito estipulado en el artículo 61 del Código Fiscal. La

posición de la actual Presidente Ejecutivo del INTUR al respecto es: “No habría tal perjuicio porque

partimos de que sin la ley estas inversiones no vendrían al país.”483 Esta postura es del todo equivocada,

ya que como expusimos epígrafes anteriores484 no se puede afirmar que sin los incentivos no hubiese

inversión en una determinada rama económica, se puede hacer alusión a una relativa disminución, pero

nunca a que su existencia esté directamente condicionada por un determinado régimen de fomento. Por lo

tanto, creemos que este proyecto de Ley no esta eximido de ser susceptible a una cuantificación de su

coste fiscal.

4.4. Fondos de Inversión Turística

Esta figura, planteada por la ley 575, constituye un mecanismo dirigido principalmente para la atracción

de la inversión por medio de un mecanismo de financiamiento a las pequeñas y medianas empresas del

483 RIVAS, María Nellys "Ley de Bonos de Inversión Turística beneficiará únicamente a proyectos sólidos y serios" 484 Ver “En la Atracción de la Inversión” Pág. 149

sector turístico. Este instrumento, tiene un objetivo distinto al de las demás figuras abordadas dado que

por medio del mismo, se pretende fortalecer este sector específico.

Ahora bien, la Ley 575 no profundiza en lo más importante: los fondos y mecanismo por los cuales este

Fondo (ente desconcentrado) se procurará los capitales con los que financiará a las PYMES. Esta es una

debilidad genética del Fondo, el cual por su mismo fin, constituiría de ser utilizado correctamente un

aliciente valioso para la actividad económica del turismo. Ante este vacío, se corre el riesgo de dejar este

mecanismo de financiamiento en una participación nula, ya que si el Reglamento no profundiza en estos

aspectos tan vitales; el Fondo no será más que una manifestación de “buena fe” por parte del Estado, sin

que se traduzca en un verdadero fortalecimiento de las pequeñas y medianas empresas.

E. CONCLUSIONES E.1.- CONCLUSIONES GENERALES

1. La cuantificación del impacto del marco jurídico regulador de los incentivos económicos a la

actividad económica del turismo en Nicaragua; en la actualidad, es imposible de realizar. Muchas

son las causas que nos llevan a concluir esto, tanto de carácter técnico, como de carácter

económicas. En efecto, si se desea se puede realizar especulaciones acerca de dicho impacto; pero

creemos imposible realizar una apreciación objetiva por las faltas ya descritas, y que detallamos en

las conclusiones especificas.

2. Por lo tanto, no contamos con los medios científicos necesarios para reafirmar o negar la hipótesis

de nuestro estudio. Pues en efecto, de realizar este juicio (afirmar o negar la hipótesis) no sería más

que especular acerca de una realidad que no es susceptible de ser estudiada coherentemente pues

se carece de los elementos de juicio y premisas necesarias para tal efecto.

E.2.- CONCLUSIONES ESPECÍFICAS

Con respecto al marco teórico doctrinario de la actividad administrativa de Fomento

El marco doctrinario acerca de la función administrativa de fomento es amplio, y ha sido abordada por

importantes tratadistas de Derecho Administrativo, otorgándole a esta función una categoría

privilegiada dentro de las potestades y obligaciones del Estado.

Esta doctrina posee un desarrollo relativamente reciente, esto obedece sobre todo a que el beligerante

ejercicio de esta función administrativa ha sido de mayor incidencia a partir de la segunda mitad del

siglo pasado; obedeciendo este “tardío” desarrollo, al desarrollo económico mismo y la planificación

económica con miras al desarrollo.

El intervencionismo estatal en la economía, es el principio en que se funda el fomento como actividad,

intervencionismo que fue rechazado por el liberalismo clásico; recobrando vigencia e importancia con

el neoliberalismo; que por medio de esta intervención (no solo para fomentar) busca solventar los

desequilibrios irresueltos (mayormente sociales) por la “mano invisible” del mercado. La solución de

dichos desequilibrios se considera de interés público; que justifica en última instancia la intervención

estatal.

La actividad de fomento recae sobre una actividad realizada por los particulares, por lo que procura el

objetivo máximo (solución de desequilibrios) de forma indirecta y sin medios coactivos.

El fomento no se debe entender en beneficio del particular; aunque el Estado busca alcanzar sus

objetivos en colaboración con particulares; el régimen de fomento no debe ser concebido en función de

estos colaboradores, sino del fin máximo de interés social (satisfacción de necesidades). Este equilibrio

es muy delicado, y es determinante en el éxito o fracaso de un régimen de fomento.

Existe dos maneras fundamentales por las que el Estado otorga medidas de fomento: de manera

automática y de manera selectiva. La primera se refiere a que los distintos beneficios están normados

en la legislación regular; en cambio la segunda manera lo hace por medio de leyes especiales para

determinada actividad económica o industrial, que debe ser de interés público.

La doctrina contempla varias clasificaciones de las distintas medidas de fomento, entre las cuales

sobresalen por su importancia las de carácter económico objeto de este estudio; entendiéndose como:

todo beneficio económico que se confiere, directa o indirectamente a alguien, por el Estado, con la

finalidad de acentuar una actividad predominantemente económica, tendiente al desarrollo económico y

social del país.

Los incentivos económicos más comunes son los de naturaleza fiscal y financiera; así como otro

sinnúmero de medidas de menor importancia.

Incentivos Fiscales.

El poder de gravar del Estado reside en el Poder Tributario. Este poder posee características

determinadas (abstracción, permanencia, irrenunciabilidad, indelegabilidad); así como limitantes, en

este caso los principios de legalidad, igualdad, generalidad, capacidad contributiva, no confiscatoriedad

y proporcionalidad. La principal manifestación del poder tributario es el tributo.

La potestad del Estado de otorgar incentivos de carácter fiscal “la otra cara de la misma moneda” del

Poder Tributario. La relación principal que existe entre la Actividad de Fomento y el poder Tributario

radica en la utilización que la primera hace del segundo para el cumplimiento de fines extrafiscales que

son generalmente de interés nacional. (abandonando la concepción ortodoxa neutral del tributo),

Esta intervención estatal por medio de los impuestos, puede realizarse de varias maneras: aumento o

disminución de la presión tributaria global, mediante discriminación, amputación o redistribución.

La naturaleza jurídica de los incentivos fiscales aún es tema de discusión entre los estudiosos, nosotros

comulgamos con la tendencia que los ubica como un Gasto Tributario; postura que posee además de un

asidero doctrinal sólido, una gran practicidad en su aplicación en la realidad.

Existen autores que atribuyen numerosas ventajas a la implementación de incentivos de carácter fiscal;

así como detractores de estas posturas. Nosotros consideramos, que un régimen con ciertas

características básicas, puede conllevar ventajas al país que los implementa, partiendo de la finalidad

extra-fiscal de la actividad de fomento.

Los incentivos tributarios más comunes son las exenciones y los beneficios fiscales. Dentro de los

últimos encontramos la depreciación acelerada, las asignaciones para reinversión, así como el crédito

fiscal. La diferencia básica entre las exenciones y los beneficios fiscales, radica en que la desconexión

entre la hipótesis y la consecuencia jurídica es total en las primeras, a diferencia de los beneficios

fiscales, en que dicha desconexión es parcial.

Cada uno de estos instrumentos posee características propias, así como mecanismos específicos de

aplicación.

Impacto del Régimen de Incentivos.

Es doctrinalmente aceptado, que los incentivos influyen en la atracción de la Inversión Extranjera, que

se considera un objetivo fundamental en la política desarrollista de un Estado.

Empero, existen posiciones encontradas acerca del grado o importancia de esta influencia. Lo cierto es

que hay factores de mayor importancia para atraer la inversión, verbo y gracia el riesgo político,

cambios constitucionales, legitimidad del régimen, etc. De esta apreciación, podemos concluir que el

régimen de incentivos si posee un peso importante en la decisión del inversionista, pero que en última

instancia no pasa de ser un factor secundario ante aquéllos elementos mas importantes. Sin embargo, es

pertinente señalar, que garantizando estabilidad y seguridad de dichos factores político-económicos; los

incentivos podrían pasar a ser un instrumento con verdadero valor estratégico

Con respecto a la redituabilidad de la inversión, podemos concluir que los incentivos tienden a la

mejora sustancial de las tasas de rendimiento que ofrece el país, sobre todo si es alto el nivel inicial de

tributación. A pesar de la importancia de esta afirmación; debemos recalcar que el régimen de fomento

no debe estar en pos de objetivos empresariales, sino de la solución de las necesidades de interés

colectivo.

El turismo posee un efecto multiplicador en la economía muy importante, así como un efecto

concatenador. En ninguno de los dos casos se cuenta en la actualidad, con un estudio científico que los

pondere y determine.

Con respecto a la política de desarrollo turística.

En Nicaragua existe un detallado plan económico para el turismo contenido en el Plan Nacional de

Desarrollo; así como el Plan Ejecutivo emitido por el INTUR. Estos dos instrumentos son la columna

vertebral de la planificación turística.

Ambos documentos hacen referencia a la necesidad del régimen de incentivos (tributarios, financieros,

etc.), y se refiere a ellos como instrumentos de orden primario para desarrollar la actividad económica

del turismo.

Igualmente, plantea las metas propias de esta actividad, es decir establece metas cualitativas y

cuantitativas a alcanzar, tanto en el orden de la oferta turística como de la demanda; sustentándolas en

un análisis del contexto mundial de las corrientes turísticas.

La principal deficiencia en materia de nuestro estudio, es que no se hace una conjugación adecuada de

estas metas con los instrumentos de fomento; pues aunque se fijan metas para la actividad, no se

encuentra el nexo que éstas debe tener con la vida útil y los tipos de incentivos. En resumen, no se

muestra de parte del Ejecutivo una sintaxis incentivo-meta coherente.

Con respecto a los aspectos Internacionales.

Con respecto al Derecho Comparado.

Las naciones centroamericanas han legislado regimenes de fomento para la actividad económica del

turismo. En términos generales, los instrumentos empleados son de similar naturaleza; aunque si se

observa una ligera variación en la magnitud (montos, porcentajes, etc.) de los beneficios.

Especial atención merece el caso costarricense por ser el país mas ha desarrollado el turismo, y uno de

los primeros en establecer un régimen de fomento. Es importante desatacar el proceso que seguido la

legislación de fomento, pues se pueden apreciar claramente dos etapas; la primera en que los beneficios

son profundamente generosos, y un segundo periodo en que dichos beneficios son reducidos

sustancialmente tanto en magnitud como en sujetos. Esta planificación, consideramos es eficiente y

necesaria, pues es la expresión de la conjugación instrumento-meta que nuestro país carece

actualmente.

En el Marco de la Integración Centroamericana.

La integración de los países centroamericanos ha sido una de las aspiraciones mas sentidas desde los

tiempos de la independencia. Ésta se ha intentado conseguir bajo diversos modelos y carices;

actualmente los procesos de globalización y de integración han modificado cualitativamente este

proceso.

Con respecto a los incentivos, vale decir, que existe una “competencia tributaria” entre naciones, que

puede cobrar características nocivas en el caso de nuestros países, pues tomando en cuenta que

poseemos similitud profunda de características culturales y geográficas; se puede caer en el error de

atraer al inversionista por medio de mayores beneficios.

Una prueba histórica de lo contraproducente de un no consenso en las legislaciones de fomento, lo

constituye el fallido Convenio Centroamericano de Incentivos a la Industria, que fue impulsado durante

la vigencia del Mercado Común Centroamericano; y que en los hechos no fue aplicado, todo lo

contrario, provocó un profundo perjuicio en los ingresos fiscales, así como condujo a elevar

dramáticamente los índices de evasión fiscal.

El turismo es una actividad económica sui generis, ya que influye en gran manera la geografía,

costumbres, cultura, etc. tanto para que asentar inversión, como para atraer demanda; las naciones

centroamericanas poseen en común estas características, por lo que en los hechos pareciese, que la

competencia por la atracción de capitales apunta a reeditar la “guerra de incentivos” de los años 70.

Una realidad innegable, es que aún no existiendo un consenso entre las naciones del istmo, las

empresas turísticas han traspasado fronteras, y es una realidad que Centroamérica es ofrecido como un

destino turístico unitario. Esto hace aún más necesario un acuerdo regional sobre el tema.

En el Marco del CAFTA

Los efectos que este tratado tienen sobre el turismo son innegables y deben de enfocarse desde un

aspecto positivo y otro no tan positivo. El beneficio de carácter positivo es la inminente atracción de las

inversiones que se verán atraídas a partir de las nuevas condiciones que el tratado establece para el

inversionista norteamericano, parte de las cuales inevitablemente serán dentro de la actividad

económica de turismo.

El efecto no tan positivo seguirá siendo que, mucha de estos capitales invertidos para iniciar proyectos,

serán acaparados por empresas transnacionales, debido a que este tipo de inversión requiere no son de

origen nacional.

Con respecto a los Incentivos dentro de la Legislación Nacional.

Nuestra legislación contempla un Régimen Selectivo de Incentivos para la Actividad Económica de

Turismo.

En la reducida historia del actual régimen (1999-hoy), este régimen ha girado casi en su totalidad a

instrumentos de carácter tributario (a la inversión, al consumo, a la reinversión, etc.). Solamente los

CCF (ya reformados), han sido el único instrumento de carácter crediticio que ha contenido nuestra

legislación.

Entonces, es inevitable concluir que el régimen de incentivos estructurado por el legislador nacional,

hace énfasis y base en mecanismo de carácter fiscal. Las exoneraciones y deducciones son el

mecanismo fundamental con que se incentiva al particular. El uso de mecanismos fiscales ha sido

magnificado a tal punto, que incluso los propios mecanismos de índole crediticios, son configurados a

partir de exenciones y deducciones especiales a quienes aporten a los fondos de crédito para el turismo.

Con respecto al ajuste de la legislación de fomento a los principios teórico-doctrinarios

La legislación que en nuestro país se ha establecido para el fomento de la actividad económica del

turismo como actividad declarada de “interés nacional”, se ajusta de manera general a los principios,

las condiciones, las características y a los objetivos que en la doctrina estudiada se plantea.

Sin embargo a lo anterior, se debe de señalar que en nuestro país, se ha dejado por fuera algunos

aspectos señalados por la doctrina tal como lo son: la temporalidad y la estabilidad de las medidas de

fomento. Tal como lo señalamos en su momento, la temporalidad referida a la determinación de la

vigencia del instrumento empleado para efectuar el fomento, no se encuentra establecido por ninguna

de las normativas estudiadas. En el mismo sentido la estabilidad con que las normativas de fomento

deben de contar, en el plano práctico no se ha respetado por tanto la ley 306 como la principal ley de

fomento al turismo ha sido reformado constantemente, lo cual pudiese derivar en consecuencias

contrarias a los objetivos mismos de la ley.

Alguna de esta legislación debe de ser revisada por los órganos jurisdiccionales respectivos por tanto se

perfila la existencia de inconsistencias con las disposiciones constitucionales, este es el caso específico

del Proyecto de ley de Bonos de Inversión Turística.

Con respecto al impacto de los incentivos económicos para la actividad económica del Turismo en los

aspectos del propio sector y en la economía nacional

El desarrollo de la actividad objeto de fomento, es el factor esencial a tomar en cuenta al momento de

estudiar el impacto de los incentivos, por tanto la contribución de éstos al desarrollo, no debe ser

medida o cuantificada partiendo de juicios aislados o criterios restrictivos, sino a partir de la suma de

muchos elementos relacionando y ponderando cada uno de éstos.

En el presente evaluamos en primer lugar su correspondencia con la doctrina jurídica. En segundo lugar

se ha ilustrado acerca de otros factores a tomar en cuenta; primero cual ha sido la inversión que ha sido

beneficiada, y que se supone que es atraída fruto del régimen de incentivos por lo menos en parte. En

tercer lugar hemos retomado datos que nos ilustran cual ha sido el desarrollo de la actividad turística

como tal a lo largo del tiempo, pero sobre todo en el periodo a partir del cual se inicia a fomentarla. Es

impresionista retomar estos datos de manera aislada; se deben observar en su totalidad.

La inversión que se ha hecho a partir de los incentivos vigentes por primera vez en 1999, y que son de

carácter fiscal; observamos un fuerte incremento. Igualmente el turismo influye en aspectos socio-

económicos como el empleo. El aporte de la actividad turística a las cifras macroeconómicas del país es

destacable, incluso llegando a superar productos que tradicionalmente ocupan los sitios preferenciales

de exportación.

Por otro lado, el coste fiscal de los incentivos es también importante. Un dato que debe ser estudiado

con mucha sobriedad y especialidad, pues en realidad, solo es un elemento del programa de incentivos.

El coste fiscal no debe ser retomado como el principal componente, o mejor dicho, el principal defecto

de los incentivos. La participación estatal, también se señala como una falla profunda del régimen.

Se deben conjugar los elementos positivos (influencia en la macroeconomía, en el desarrollo sectorial,

empleo, etc.) con su costo (sacrificio fiscal); a fin de lograr una ponderación objetiva del aporte real de

los incentivos al desarrollo de la actividad turística; y mas aún, para determinar el cumplimiento o

incumplimiento del “interés nacional” del que goza dicha actividad. No se debe olvidar que la finalidad

del fomento, no es más que la resolución de las necesidades comunes por el Estado, pero de forma

indirecta.

Es en esta conjugación, que creemos no existe un estudio serio y objetivo que logre determinar el

cumplimiento del objetivo de fondo. Es más, incluso los instrumentos y estadísticas de medición del

turismo aún se encuentran en una etapa embrionaria; en donde no se ha profundizado en las cuentas

nacionales el verdadero aporte de esta actividad. Al contrario, el costo fiscal del régimen ha sido

abordado por estudios serios tanto independientes como del Estado mismo; lo que brinda un mayor

grado de certeza sobre este elemento del régimen en particular, conduciendo equivocadamente a intuir

la viabilidad o inviabilidad de los incentivos a partir de este solo elemento.

En la actualidad solo se puede ilustrar relativamente impactos positivos de los incentivos en la

actividad turística, pues la actividad misma no es susceptible de magnificar en la actualidad su aporte

real a la economía. En este sentido uno de los aspectos que de forma independiente se puede concluir

como positivo; es el aporte del Turismo en la generación de empleos en el país.

F. RECOMENDACIONES

F.1.- DE ÍNDOLE JURÍDICO. 1. Estipulación constitucional de la función administrativa de fomento. En nuestra constitución actualmente

se profundiza ampliamente sobre las demás funciones administrativas del Estado (servicio público y

policía), pero se omite dejar claramente plasmado en la Carta Magna, la facultad de fomento del Estado.

Esto no omite que el articulado contenga intrínsicamente algunos rasgos de dicha función, pero

consideramos que su inclusión expresa contribuiría no solo a dar mayor respaldo legal, sino que

permitiría su enriquecimiento (de esta función) a través de más y mejor jurisprudencia.

2. Mejora de la Estabilidad de los cuerpos legislativos de fomento. En la corta vida de las leyes de fomento

al turismo en Nicaragua, se pueden apreciar repetidas reformas, ya sea mediante la reedición o

derogación de artículos. Las leyes de fomento deben ser reformadas únicamente por motivos

desarrollistas, es decir, para adecuarlas al desarrollo coyuntural de la actividad o industria a fomentar; y

no por impropios motivos políticos, prácticos o tributarios.

3. Vigilar estrictamente el apego de las actuales y futuras leyes e instrumentos de fomento con el principio

de Legalidad, y las demás normas constitucionales. Esta recomendación se hace necesaria, ante los

proyectos que en la actualidad existen en nuestro sistema legislativo; sobre todo en cuanto a mecanismos

importados de legislaciones foráneas y que se muestran incompatibles con nuestra ley máxima. Caso

específico de esta falta de vigilancia la constituye el Proyecto de Ley de Bonos de Inversión Turística,

que consideramos riñe con nuestra Constitución Política.

4. Otorgar una vida útil a cada instrumento y ley que lo contenga. El fomento del Estado, y los incentivos

como tal son temporales. Las actuales leyes han sido aprobadas sin ningún criterio de temporalidad que

permita determinar, cual debe ser el periodo de tiempo adecuado de vigencia para la consecución de los

fines desarrollistas y de interés común.

5. El régimen de fomento debe ser una conjugación balanceada y adecuada en cuanto a la naturaleza de sus

instrumentos. Desde 1999, se ha privilegiado exclusivamente instrumentos de carácter fiscal, los

incentivos de carácter crediticios han sido relegados en importancia a tal punto de su inexistencia.

Además de estos, existen otros tipos de incentivos cuya importancia y utilidad son desconocidas.

6. Balancear el otorgamiento de exenciones dentro de los incentivos fiscales; ya que en la actualidad existe

una aplicación e interpretación restrictiva de términos, pues se entiende como “incentivos fiscales”

únicamente a las exenciones y exoneraciones. Existen incentivos fiscales de menor coste fiscal

(depreciación acelerada, crédito fiscal, asignaciones para reinversión, deducciones a la base imponible,

etc.) ausentes dentro del régimen de incentivos fiscales.

7. En cuanto al régimen de incentivos crediticios, se debe propiciar instrumentos no tan costosos para el

Estado. En la actualidad, dos de los más importantes proyectos de créditos (FONCITURs y BIT)

constituyen meras donaciones del Estado; pues el lucro cesante infringido a éste en pos del

financiamiento de las empresas turísticas no se recupera en ningún nivel o porcentaje. Existen otras vías

tales como los créditos gubernamentales a tasas subsidiadas que son omitidas tanto por el ejecutivo como

el legislativo.

F.2.- DE LA POLÍTICA FISCAL.

1. Ante el Sacrificio Fiscal que significa el programa de incentivos, el Estado debe propiciar medidas a fin

de sopesar dicho sacrificio con acciones concretas; en este caso la más conducente parece ser apostar a la

reducción de la evasión fiscal, para obtener así mayores ingresos.

2. Así mismo, dentro del programa mismo, el Estado debe tender a reducir las alícuotas exoneradas sobre

las rentas de las inversiones extranjeras, por medio del establecimiento de convenios de doble tributación

con los países de origen de la mayoría de los inversionistas.

F.3.- DE LA POLÍTICA INSTITUCIONAL

1. Creación, Diversificación y Adaptación de las cuentas económicas nacionales en pos de la Actividad

Económica del Turismo. Actualmente las estadísticas económicas de esta actividad se encuentran en

estado embrionario; aún así, el Plan Nacional de Desarrollo ya ha estipulado la creación de las cuentas

satélites de turismo, que se encuentran en proceso de implementación de parte del Banco Central, pero

que aún denota mucha debilidad y deficiencia en reflejar de forma eficiente la realidad.

2. Mejor y más eficiente coordinación interinstitucional de los órganos, direcciones y entidades

gubernamentales que regulan y controlan los aspectos de la política institucional y económica que se

relacionan directamente con la actividad económica del turismo. En la actualidad existe una

descoordinación profunda entre las distintas instancias estatales, e incluso en los aspectos más

elementales; un ejemplo de ello es que INTUR posee estimaciones del ingreso por turismo que no

concuerdan con las recogidas por el Banco Central. Es imprescindible una coordinación entre el INTUR,

el Banco Central y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que conduzca no solo a un método

unificado de controlar los diversos aspectos envueltos en la actividad económica del turismo; sino

también a una magnificación adecuada de su impacto real en la economía nacional. Esta labor es

probablemente la mas importante, ya que una vez se consiga estimar el grado de desarrollo de la industria

y su influencia nacional; se podrá redirigir o derogar las medidas de fomento existentes o crear nuevas

que obedezcan de mejor manera a los fines desarrollistas del Estado.

3. En el plano regional; el gobierno nicaragüense debe adoptar acciones beligerantes para la consecución de

un acuerdo o convenio centroamericano de incentivos a la actividad económica del turismo; a fin de que

las naciones del istmo no reediten la guerra de incentivos que se dio en la década de los años 70 con

respecto a la industria. Se debe apuntar a que los países centroamericanos en la carrera por la atracción de

inversión extranjera, no utilice los incentivos como su arma fundamental; sino mas bien a concretar un

mercado centroamericano unificado mediante acciones de carácter (técnico, de agilización de

procedimientos, etc.).

F.4.- DE LA POLÍTICA TURÍSTICA 1. Es imprescindible que el Estado en su plan de desarrollo nacional y turístico, establezca una clara

relación instrumento-medio con respecto a la actividad turística. Actualmente, el Estado establece que los

incentivos son un medio privilegiado para la ampliación de la demanda y oferta turística; así como se ha

fijado metas cualitativas y cuantitativas en dichas áreas. Aún así, no se puede apreciar cual debe ser el

desarrollo y evolución de los incentivos en ese proceso temporal. Sin esta relación, se corre el riesgo de

mantener los incentivos de forma perpetúa, que eventualmente conllevaría a un beneficio sin retribución

y a un subsidio permanente.

2. El Estado debe intervenir de forma directa en la atracción de inversiones turísticas por medio de la

creación de oferta turística complementaria. Es decir, que aparte e incluso por encima de las medidas de

fomento otorgadas; debe procurar la creación y mejoramiento de las distintas vías de comunicación

(terrestre, acuática, aérea, etc.); igualmente de garantizar las condiciones básicas tan importantes para el

turista (agua potable, energía eléctrica, salud, etc.).

F.5.- DE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES 1. El Estado debe realizar un estudio detallado, coherente y científico por medio del cual se pueda

determinar el “Consumo Turístico Promedio”, instrumento sin el cual se hace casi imposible determinar

los ingresos que esta actividad económica significa para el país, y que sin lugar a dudas contribuiría

enormemente a depurar las cuentas macroeconómicas.

2. Llevar a cabo un estudio científico que permita determinar eficiente y claramente el “Efecto

Multiplicador” que el turismo posee en nuestro país. En la actualidad aunque se maneja un coeficiente

determinado, no existe un estudio estatal serio que respalde dicha postura.

3. Realizar los cálculos y estudios tributarios a fin de determinar el “Coste Fiscal de los Incentivos” que

recaen sobre tributos municipales, en la actualidad es un cálculo omitido, y que debe ser subsanado a fin

de determinar el costo fiscal efectivo del régimen de incentivos.

4. Se debe cumplir con la disposición legal por medio de la cual, cualquier medida o instrumento de

fomento que en el futuro se pretenda implementar, cuente con un detallado estudio que determine su

impacto sobre los ingresos públicos tanto a corto, como mediano y largo plazo. Este impacto se debe

entender en doble sentido, por un lado el coste fiscal o detrimento que significará la nueva medida; y por

el otro; los ingresos que por la vía fiscal generarán las nuevas empresas al finalizar el periodo de

beneficio otorgado por la administración.

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