Julio 2019

Documento de Trabajo Nº2

FRONTERA NORTEMOMENTO PARA UN NUEVO ENFOQUE

Foto: Zanja frontera Colchane.© JPT

FRONTERA NORTEMOMENTO PARA UN NUEVO ENFOQUE

Documento de Trabajo Nº 2 | Julio 2019

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0.0________________________

Contenidos

7 Introducción

8 Resumenejecutivo

10 Manejo de fronteras en la globalización: no hay modelo único

13 Crimenorganizadotransnacional:amododeadvertencia

15 ElcasodelasfronterasdeChileconPerúyBolivia

17 Cifrassobretráficodedrogas

18 Problemáticadeseguridad¿públicaonacional?

20 Laesenciadelproblema:visión,mediosycoordinación

24 Recomendaciones:gananciasrápidasymejoraspermanentes

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LafronteranortedeChileconPerúyBolivia1 ha es-tadoconcentrandolaatenciónenlosúltimosmesespormotivosqueyanotienenquevercondeman-das en cortes internacionales para intentarmodi-ficardelimitacioneszanjadasportratadosdelargadata,sinoporotraclasedeproblemáticastransna-cionales,queinvolucranpresionesmigratorias,ac-tividadescriminalesyrecientesdenunciassobreelusoderecursoshídricoscompartidos.

Enestecontexto,elrecientedecretodelPresidenteSebastiánPiñera,quebuscapermitirquelasFuer-zasArmadasdeChilepuedancolaborarenelcom-batealnarcotráficoconlaspolicíasentareasdevi-gilancia,apoyologístico,transporteytecnologíaenzonasfronterizas,solovinoaincrementarelinterés.Si bien este decreto encuadró las tareas de las ins-titucionesmilitaresenelmarcodelaConstitucióny las leyesvigentes,hoyesobjetoderevisiónporpartedelaContraloría,trasmodificacionesintrodu-cidasporelEjecutivo,porlotanto,nosepuedesa-bersudestino.Ensumomento,AthenaLabadvirtiólanecesidaddeprecisareltipodecoordinaciónquese daría en el terreno.

Debidoalainnovaciónquesupusoeldecretopre-sidencialdel9dejuliode2019,alcomprometeralasFF.AA.enaccionescomplementariasdelcomba-tealnarcotráfico, inmediatamentedespertó reac-cionesquecitaronejemplosycontraejemplosquelamayoríadelasvecesnoservíandecomparaciónpormagnitud,causasyorigen,yquemásbiensoloayudaronadesviar laatenciónsobre lanecesidadrealdemejorarelcontrolylavigilanciasobrelímitesdegranextensiónyaccidentadageografía.Laexpe-rienciainternacionalylaliteraturaespecializadasonclarasalsugerirlaconvenienciadedespejar“zonas

grises”o“sinley”delasfronteras,dondelasame-nazasalaseguridadpúblicaterminanconvirtiéndo-se en amenazas a la seguridad nacional si no son atendidas.

A raíz de esta situación, un equipodeAthenaLabdecidió recorrerpartede las fronterasconPerúyBolivia,contaldeconstruirunpanoramapropio,in-dependienteyactualizadodeloqueahíocurre.EnunavisitaejecutivaalugarescomoColchaneysusalrededores,cercadeterritorioboliviano,yaltramoentreloshitos1y12,enlafronteraconPerú,pormencionaralgunos,seobservarontantomediosydispositivos de vigilancia ya existentes, como pa-sosnohabilitados.Alavez,setomócontactoconfuerzasdeseguridadyhabitantesde lazonaparaconocersusvisionesypercepciones.Esetrabajodecamposecomplementóconelconocimientoprevioydirectoqueyaseteníadelaszonasvisitadasydeotrasfronterasterrestresanivelinternacional(Esta-dosUnidos-México;Colombia-Venezuela;Israel-Pa-lestina), así como del funcionamiento del crimenorganizado transnacional.

Elresultadodeesteinformeesunanálisisquecree-mosdebeserviralossiguientesobjetivosgenerales:

1. Mantener la integridad territorial y soberanía nacionaldeformaefectiva.

2. AsegurarlavigenciadelEstadodeDerechoenel territorio.

3. Generaroportunidadesdedesarrollodelaszo-nas extremas.

4. Aumentarlapresenciaydensidadpoblacionalchilena en el área.

5. Preservarunaculturadepertenenciaa lana-ción chilena.

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Introducción

1 Enestrictorigor,ChilesololimitaalnorteconPerú.BoliviayArgentinalimitanalestedeChile.Peroparaefectosdeesteinformesehablaráde“fronteranorte”,queincluyeaPerúyBolivia,yaqueeslaacepciónmásocupada.

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•Nohayunmodeloúnicodecontrolyvigilanciafronteriza terrestre. El tipo y consistencia de lasamenazas, labuenaomalarelacióncon losveci-nos,lavoluntadpolítica,lasolvenciainstitucional,ladisponibilidadderecursoseconómicos,lasitua-cióndeaislamientoointerconexiónentrelospaí-sesyeltipodegeografíasontodos factoresqueincidenenlasrespuestasparticularesquegeneranlosEstadosparaprotegersuslímites.

•Sibienloidealesenfrentarlosproblemastrans-nacionalesconsolucionessimilares,cuandonosepuedenimplementar,losEstadossevenenlaobli-gaciónconstitucionaldehacerusodeinstrumen-tosdepodernacionalparagarantizarlaprovisióndeseguridad,queesunadesusfuncionesbásicasymotivofundacional.

• El gran desafío del manejo de fronteras en laglobalización es eliminar las vulnerabilidades sinafectarlosflujoslegalesdepersonas,bienesyser-vicios.

• Por su naturaleza compleja en lo que se refie-realaproduccióndebienesyserviciosilícitos,lasorganizaciones criminales transnacionales (OCT)requierendecondicionesdelentornoparaobte-neréxito,dondeladebilidaddelEstadoesunfac-torcrucialysepuedereflejarenlavulnerabilidadfronteriza.Poreso,unbuencontrolde las zonaslimítrofesesundesincentivoparaesetipodeor-ganizaciones.

• La situación de seguridad en la frontera norte de Chileescompleja.Porunlado,convivenlastradi-cionalesamenazasmilitares,aunqueconbaja in-tensidad,ensusmodalidadesdeenfrentamientoclásicoyasimétrico,yporotrolado,losriesgosdenaturaleza transnacional asociados a organizacio-nescriminales,dedicadasalnarcotráfico,tratadepersonasycontrabandodetodotipo.Esunesce-nariomultidimensionalenunafronteramuyper-meable y extremadamente extensa.

•EntrelosprincipalesproblemasquetieneChileen el manejo de la frontera norte está la falta de una arquitectura de seguridad actualizada paraabordarlacomplejidaddelazonadeunamaneraintegral.Hastaahora,limitacioneslegalesycultu-ras institucionaleshancomplicado lacreacióndeunpanoramacomúndefrontera.Aestosesumalaextensión,aislamiento,climayaccidentesgeo-gráficosquedificultanlavigilanciaycontroldelamisma, labores que hoy se realizan con mediostecnológicosprimariosyefectivosqueparecennosersuficientes.Faltaavanzarmásenunacoordina-ción institucionalizadaynoquedarseen la sumade voluntades, a pesar de que existen ejemplospositivos,comolaspatrullasmixtasentreCarabi-nerosyEjército.

0.2________________________

Resumen ejecutivo

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• En la frontera norte se están dando distintoscambios demográficos que requieren atención,comoeldespoblamientoprogresivodelAltiplano,cerca del límite con Bolivia, y el surgimiento deproyectosagrícolasperuanoscercadellímiteconChile,entreloshitos1y15.Esoscambiospuedenincidirafuturoenlacohesiónnacionalenelárea,aunquetodavíahayunavaloraciónpositivade lapresencia del Estado y las instituciones chilenas.Soluciones tecnológicas de alto impacto y bajocosto en materia de energía y telecomunicaciones parapoblacionesaisladasseríanbeneficiosas.

• La robusta institucionalidad de Chile permitebuscar soluciones fronterizas innovadoras, que anivelestructuralpasanporimplementarunproce-sointeragencialpermanente,quepermitaopera-cionalizar lasnuevasatribucionesencomendadasa las Fuerzas Armadas en las zonas de frontera en materiadenarcotráficoyqueestáncontenidaseneldecretopresidencial.Esteprocesodebecondu-cir a armonizar las tareas de policías,militares yotrasentidadesparasermásefectivosenelma-nejo de fronteras, así como para evitar duplicarfunciones y aprovechar mejor los pocos mediosdisponiblesdevigilancia,compartiendolascapaci-dadesexistentes.Porlomismo,sehacenecesariocontarconunorganismoúnicoquetenga la res-ponsabilidaddelevantarymanejarunpanoramaintegraldefrontera,demodoquepuedamateria-lizarycoordinaradiarioelaccionareficientedelasdiversasinstituciones.

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0.3________________________

Manejo de fronteras en la globalización: no hay modelo único

Apartir de la década de 1990 se desataron unaseriedecambiospolíticos,económicosytecnoló-gicosquefuerondejandoenelpasadolosmeca-nismosempleadoshastaentoncesporlosEstadosparacontrolarsusfronteras.Unavezsuperadaladisputa ideológica de la Guerra Fría, el libre co-mercioseconvirtióenunafuerzatransformadoradelasrelacionesinternacionales,loquepuestoalniveldegobiernos, implicóqueacuerdoseconó-micos fueran desplazando a las pesadas alianzasbélicasdestinadasa regirunmundodividido.Deestemodo,sepudopresenciarlaconversiónpro-gresivadepuestosdevigilanciamilitarenzonasdeaduanas altamente transitadas.

Enmateriadeseguridad,lanovedadalniveldelasfronterassereflejó,segúnThomasFriedman,enelhechodequela“máquinaderayosdeX”seconvir-tióen“sistemadedefensatípicodelaeradelaglo-balización”2,encontraposiciónalradar,quefueelsistemadedefensatípicodelaGuerraFría.Ahora,ya no se trataba de detectar amenazas conocidas quevendríandelotro ladodelmuro—comomi-siles intercontinentalesocolumnasdetanques—,sinodeidentificaramenazasdesconocidasquesemuevenatravésdelascomplejasytransitadasre-desdetransporteycomunicacionespropiasdelaglobalización.

En estemismo contexto, quienes parecieron en-tenderrápidamentecómofuncionabalalógicadela globalización fueron los traficantes de drogas,armas y personas, así como los contrabandistasengeneral,queseproveyeronderecursos,cóm-

plicesypericianecesariasparacruzarlasfronterasadiscreción.Esteaprovechamientotempranoquehicieron los delincuentes de las herramientas de la globalización,comosistemasbancariosoffshore y comunicacionesexpeditas,fueloquepermitióuncrecimiento espectacular del crimen organizadoenlaúltimadécadadelsiglopasado3.

Muydiferentesepresentó—yaúnsepresenta—elpanoramaparalasfuerzasdeseguridadnaciona-les, lascualessiguieronteniendoenlasfronterasobstáculosdifícilesdeabordarenelcumplimien-toyaplicacióndeleyparagarantizarlaseguridadfrenteaactoresnoestatalesdedondeprovienenlasnuevasamenazasyqueconsucomportamien-tovacíandecontenidoelconceptotradicionaldesoberanía. Como explica acertadamente MoisésNaím:

“Las fronteras protegen a los traficantes de susperseguidores, que no pueden darles alcancefuerade los límitesdesu jurisdicciónsin laparti-cipaciónoficialyactivadelasautoridadescompe-tentesdeotropaís,unprocesoqueresultadifícildeorganizar,burocráticamentetedioso,ysujetoatodaclasedeproblemasdedesconfianzayfaltadecoordinación”4.

Peroel regresode lapercepciónde las fronterascomo zonas de vulnerabilidad no vendría nece-sariamentedelaexpansióndelasactividadesdelcrimenorganizado, sino comouna reacciónanteel terrorismo islámico,que tuvosumayorexpre-siónenlosatentadosquecometióAlQaedael11

2 Friedman,ThomasL.,The Lexus and the Olive Tree.Farrar,StrausandGiroux,NewYork,1999,p.11.a.3 Glenny,Misha,“Desarrollorecienteenlasindustriasdelictivasmundiales”,enLa busca de la seguridad,Stiglizt,J.yKaldor,M,

compiladores.Paidós.BuenosAires,2013,p.192.4 Naím,Moisés.Ilícito: cómo traficantes, contrabandistas y piratas están cambiando el mundo,RandomHouseMondadori,co-

lecciónDEBATE,MéxicoD.F.,2006,p.342.

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deseptiembrede2001,enNuevaYorkyWashinti-gton.Silasinvestigacionesposterioresdejaronenevidenciaquelosautoresintelectualesymateria-lesde losataquescircularonpordistintospaíses,aprovechando facilidadesdedesplazamientoporrutaslegalesyhaciendousodepasaportesfalsos,elpasológicoindicabaqueunavezreforzadosloscontrolesenpuestosde ingresoshabilitados (te-rrestres, aéreos ymarítimos), los terroristas ten-drían que entrar a los países donde estaban susobjetivospormediodecaminosilícitos.

Luego,lagranolamigratoriahaciaEuropaproduc-tode laguerracivilenSiria, la inestabilidadenelnortedeÁfricaylafaltadeoportunidadesenÁfricasubsaharianareforzóaúnmáslapercepcióndelasfronterasterrestresymarítimascomoespaciosquerequierenmayorvigilanciaparanopermitiractivi-dadescomo la tratadepersonas;pesea serunodelosmecanismosdeintegraciónmásprofundos,incluso la Unión Europea (UE) no pudo articularunarespuestaúnicaaesteproblema.Sibienenelámbitomarítimo se asumió la vigilancia naval demaneracolectivaatravésde laOperaciónSophiacontralostraficantesdepersonas,anivelterrestrelospaísesadoptaronsolucionesnacionalesdisími-les y hasta contrapuestas. Por ejemplo,Alemaniaoptó pormantener la política de “puertas abier-tas”;Hungríalevantóvallas;Italiacerrósuspuertosalosmigrantesindocumentados,yelReinoUnidooptóporiniciarunprocesoparaabandonarlaUEtrasun referendo, dondeunode los argumentosera retomar el control de las fronteras supuesta-menteperdido.

Un caso especial es el de la frontera de EstadosUnidos-México,quecon3.200kilómetrosdelargopresentaunenormedinamismo,debidoaqueahíconvivendiariamentecientosdemilesdecruceslí-citosdepersonasybienesconactividadesilegales,comoeltráficodedrogas,armaseindocumenta-dos.MásalládelapromesaelectoraldelPresiden-teestadounidenseDonaldJ.Trumpdeconstruirunmurodeseparación—aunqueunterciodellímiteyaseencuentracubiertoporbarrerasyotragranparteestámarcadaporríos—,loquedefinelare-gión común es el intenso contacto entre la siete

“ciudades-espejo” que se reparten a uno y otrolado.

EnAméricaLatina,quecuentaconpaísesdegran-desextensionesyunageografíaagreste,lavigilan-ciafronterizaserealizacontodaclasedeenfoques.Desdequienesselimitanacontrolespolicialesfi-josymóvilestradicionaleshastaquieneshandes-plegadomilitarespararealizartareasdecontrolenterrenoodevigilanciaremotadefronteras(don-decabemencionarelSistemadeVigilanciade laAmazonia,oSIVAM,deBrasil,queintegraunaredderadaresenaireytierra).

Todo lo anterior sirve para resaltar el punto dequenohayunmodeloúnicodecontrolyvigilanciafronteriza.Eltipoyconsistenciadelasamenazas,labuenaomalarelaciónconlosvecinos,lavolun-tad política, la solvencia institucional, la disponi-bilidad de recursos económicos, la situación deaislamiento o interconexión entre los países y eltipodegeografíasonfactoresque incidenen lasrespuestas particulares que generan los Estadosparaprotegersuslímites.

Ante lapreguntarazonablesobrecómoenfrentardemaneraeficientelasnuevasamenazasquetras-pasan las fronteras en la actualidad, la respuestalógica apuntaría a que en unmundo globalizadodebiera ser más eficiente velar por la soberaníayseguridadnacionala travésde laestrechacola-boraciónconpaísesaliadosen la luchacontra lasactividadesilegalestransnacionales,envezdegas-tarrecursosenintentosdesellarlosbordes(sobretodo,sisonextensosyaccidentados).Esodesdelaópticade la llamadaseguridadglobal,quese ins-piraen“elreconocimientodeunanuevagamadepeligros que trascienden las fronteras nacionalesy exceden las capacidades reactivas de los Esta-dos-naciones”5.Setrataría,ensuma,deasumirquelaseguridadhoyesinterdependiente.Acuerdosdeextradición,intercambiodeinformaciónentiemporeal y operaciones policiales transfronterizas sonejemplosdeunaformadetrabajocooperativa.

Sinembargo,nosiemprelarealidadseajustaalalógica.Inclusocuandolasamenazassoncomunes,

5 Hristoulas,Athanasios,“Elnuevoordeninternacionalylaseguridadnacional”,enBien Común y Gobierno,mayo2001,p.14.

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aveces ladesconfianzaen lasrelacionesbilatera-les/regionales,laausenciadevoluntadpolíticaylafaltade convergenciadeobjetivos enmateriadeseguridad puede ser tal que impida propiciar lacooperaciónentre laspartesafectadas.EseneseescenariodondelosEstadossevenenlaobligaciónconstitucionaldehacerusodelosinstrumentosdelpodernacionalparagarantizarlaprovisióndesegu-ridad,queesunadesusfuncionesbásicasymotivofundacional.

Paramanteneralapoblaciónlibredeamenazasyproveerlede lascondicionesde tranquilidadquepermitan su desarrollo, en la última década go-biernos de distintos continentes han optado porinvertirmásrecursosparareducirvulnerabilidadesenzonas limítrofes,yaseapormediodedesple-garpersonal(yredefinirsusfunciones),establecerequipos de vigilancia remotos y levantar infraes-tructurafísica.Todoesto sinafectar losflujos le-galescomercialesydepersonas.Eseeselgrande-safíodelmanejodefronterasenlaglobalización.

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Crimen organizado transnacional: a modo de advertencia

Existen cientos de definicio-nes sobre lo que constituyecrimen organizado, siendo lamásaceptadalaqueestablecelaConvencióndelasNacionesUnidas contra la Delincuencia OrganizadaTransnacionalysusProtocolos, que define a un“grupo delictivo organizado”cuandohay tresomásperso-nasrelacionadasparaobtenerbeneficiossobrelabasedeac-tividades ilegales6. Sin embar-go, también resulta didácticodiferenciarlo por oposición alcrimen común.

6 ConvencióndelasNacionesUnidascontralaDelincuenciaOrganizadaTransnacionalysusProtocolos,enhttps://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCebook-s.pdf

7 Thoumi,Francisco.El imperio de la droga.Planeta,Bogotá,2002,p.87

Por su naturaleza compleja, en lo que se refierea la producción de bienes y servicios ilícitos, lasorganizaciones criminales transnacionales (OCT)requierendeunsinnúmerodecondicionesdelen-tornoparaobteneréxito,sinimportarsisetratadenarcoscolombianos,traficantesdepersonaslibioso piratas somalíes. Una de esas condiciones sonfronterasvulnerables.

LasOCTsuelensermásfuertesenlosEstadosdé-biles,porquefrenteaunainstitucionalidadtenueo agrietada esmás factible recurrir a la entregadesobornos,ejercerviolencia,hacerusodeam-plios recursosfinancieros,desarrollar actividadeslegalesde cobertura, apelar a la colaboración si-lenciosaodormidae,incluso,mantenerinfluenciadirectaoindirectaensistemaspolíticos(mediante

CONDICIONESCRIMEN COMÚN

CRIMEN ORGANIZADO

TRANSNACIONAL

Transacción Quitarbienesyactivos

Producirnuevosbienesyservicios

Transferencia Bilateraleinvo-luntaria Múltipleyconsensual

Víctimas Personas natura-les y jurídicas La sociedad

Moralidad Sin ambigüedad Avecesambigua

Respuestasesta-tales

Castigoalcrimi-nalydevoluciónde bienes

Criminalizar la asocia-ción y congelar bienes

Campodeacción Local Internacional

financiamiento de campañas) y legales para ob-tener inmunidado influirenelproceso(pagodecoimas).

Aligualqueempresastrasnacionales,lasOCTac-túan internacionalmente y de manera descentra-lizada,aprovechandoasimetríasentrelosEstadosencuantoalacriminalizaciónyregulacióndeacti-vidadesilegales,vigilanciadefronterasyvoluntadpolíticaparacombatirladelincuencia.

Alahoradeenfrentarlas,nohayqueolvidarquelasOCTconformanasociacionesprofesionales,es-tructuradas,ilegales,clandestinas,reducidasyqueobedecenaunalógicaeconómicaclara,comoex-plicaThoumi7.

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Economíadeactividadesilegales

BN = L – C – W – (pr x py)

BN:Beneficiosnetosesperadosdelaacciónilegal.L:Valordeloobtenido.C: Costos asociados a la acción.W:Costodeoportunidaddelosactores.Pr:Probabilidaddecastigo.Py:Valordedichocastigo.

Laalteracióndecualquierdeestosfactoresescla-veparadesmontarlaactividadilegal,enparticularelnarcotráfico,ylaprioridadqueseasignaacadaunovaríaentrelosEstadosalahoradeatacaralasOCTenespecífico.

Mejorarlavigilanciaycontroldezonasdefronte-ras,porejemplo,puedeaumentarloscostosaso-ciadosalaacciónilegal(C)ytambiénlaprobabi-lidaddecastigo (Pr).Nosoloesmáscomplicadoocultar ymovilizar lamercancía ilegal, sino tam-biénaumentalaposibilidaddedecomisoycapturadelosinvolucrados.Mientrasunamayoralternati-vadeempleosrentablessubeelcostodeoportu-nidad (W)dequienesdecidenoptarpor trabajarparaelcrimenorganizado.

Cuandoelcrimenorganizadoescalaanivelestrans-nacionales, incluso se puede volver un problemapolítico —y no solo delincuencial—, en cuantoamenaza la seguridad nacional de un Estado y ter-minaporvolverunaregiónmásvolátilaldeteriorarlasrelacionesvecinales.Sehandadocasosdonde

las OCT desafían elmonopolio sobre la violenciay la imparticiónde justiciaalEstado—aunquesuobjetivonoseatomarelpoder—,odonde inclu-so lograncriminalizarel interésnacional (ManuelNoriega en Panamá). América Latina cuenta conejemplosde sobrade loprimero.Pandillas comolaMaraSalvatrucha,elcarteldeSinaloayelPrimerComandoCapitaldeSãoPaulotienenencomúnlabúsquedadeaspectosselectivosdedominioterri-torial. Así como necesitan controlar rutas de acce-so, actividades económicas y la seguridad en laszonas donde están presentes, también requierendelosserviciosbásicosparalagente.Enresumen,nohaynadamejorqueunEstadodesorganizadoparaelcrimenorganizado,ojaláungobiernodébilycorruptodelcualpuedanvivirsintenerquere-emplazarlo8.

Sinembargo,elrecorridoporlafronteranorteylainformaciónlevantadain situ,juntoconlosnivelesde incautaciones de estupefacientes registradosenelinformedelMinisterioPúblicodel2018(vercapítulo subsiguiente), indicaría que aún no hayOCTenChileque impliquenamenazasa lasegu-ridad nacional, como las que sí están presentesenotrospaísesdelaregión,quetienennivelesdeproduccióndedrogamuyelevados,Estadosmu-chosmenosrobustosy fuerzas insuficientesparahacerles frente o permeadas por la corrupción.Comonadapermitesuponerqueestasnotenganinterésenseguirexpandiendooperaciones,esob-jetivodelinformetambiénservircomounllamadodeatenciónparatomarmedidasatiempo.

8 Grillo,Ioan. Caudillos del crimen.Grijalbo,CiudaddeMéxico,p.406

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0.5________________________

El caso de las fronteras de Chile con Perú y Bolivia

Referirse a la frontera norte es hablar de una ma-crozonadeparticularimportanciageopolíticayes-tratégica,comoloevidenciaronlosconflictoslibra-dosenelsigloXIXentrelostresEstadospresentes,quesezanjaronatravésdetratadosinternaciona-lesdespuésdesucesivasguerras.Enlaactualidad,donde el escenario de confrontación se ha aleja-do,sepuedeafirmarquelasregionescosterasdeChile,Perúyelaltiplanotripartito (que incluyeaBolivia) comprenden una sola realidad territorialcomplementaria, donde confluyen intereses co-merciales, culturales, de recursos naturales y ét-nicos, entreotros. Pero almismotiempoque sedesarrollan actividades legales que refuerzan laintegración como motor del desarrollo, tambiénseadviertelapresenciadeaccionesilícitasycrimi-nales(sobretodonarcotráficoycontrabando),queseaprovechandelosespaciosvacíos,áreassinleyydelaescasapresenciaestatalenzonasdefron-teras interiores.

Aloanterior,sedebesumarhoy,comounnuevofactordecomplejidad,laoladeinmigraciónregio-nalhaciaChilemotivadaporlasituacióndeinsegu-ridadenalgunospaísesdelaregión,asícomoporlabúsquedademejoresperspectivaseconómicasdelaspersonasqueescapandecrisishumanitariasy alimentarias.

Porlafronteranorteseentiende,básicamente,unaextensaárea geográficaqueabarca límites tantoconelEstadodePerú,atravésde169kilómetrosdefrontera,comoconelEstadodeBolivia,atra-vésde850kilómetros,nolineales.Comprendelassiguientesregiones:AricayParinacota,con16.873km2 de superficie; Tarapacá, con 42.226 km2, yAntofagasta, con 129.049 km2. En total, las tresregionestendríanunasuperficiede188.148km2.Si a lo anterior sumamos la superficie marítimarespectiva,nosencontramosconquelasuperficie

totaldeestaáreaesde490.000km2,aproximada-mente.DichaextensiónessuperioralasuperficieterrestredeUruguay,Suiza,Austria,HungríayRe-públicaCheca,laquesumaría473.275km2,obienaladeSuecia,con450.295km2.

Sobre el espacio terrestre mencionado habitan1.200.000personas,enregionesconocidasporsuriquezaen recursosminerales, comocobre, litio,oroyplata,entreotros.Lasciudadesmásimpor-tantesseubicanenelbordecostero (Arica, Iqui-queyAntofagasta,principalmente),existiendounatendenciasostenidademigracióndesde lospue-blos del altiplano e interior hacia dichos centrosurbanos,queplanteaeldesafíoactualdesertes-tigosdelúltimogrupohumanodeadultosvivien-doenelaltiplanonacional.Esoacompañadoporunenvejecimientopoblacionalenproporciónaloqueocurreanivelnacional.Chileposeeun88,4%depoblaciónurbana(INE2019)versusun55,2%anivelmundial.

Pese a las vías férreas, carreteras, puertos y ae-ropuertosexistentes,nosehalogradoconsolidaruna red de infraestructura internacional bien coor-dinadaparaaprovechartodaslaspotencialidadesexistentesentre lostresEstados limítrofes,situa-ciónqueserepiteenmateriaenergética.Ambossonfactoresderelevanciaparaprofundizarypo-sibilitar una mayor integración política vecinal yregional.Sepuedeafirmar,sintemoraequivocar-se,queenmateriadeconectividad,estazonasedefineporunaintegraciónbajosupotencialyunpermanente aislamiento de los centros políticosyfinancieros centrales.Ahí conviven tantopasoshabilitadosparaeltránsito legalcomozonasquepermitenburlar loscontroles. Lasorganizacionescriminalesasociadasaltráficodedrogas,personasybienesutilizanambasopciones.

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La situación de seguridad en la frontera norte de Chileescomplejaymultidimensional.Porunlado,conviven las tradicionales amenazas militares,aunqueconbaja intensidad,en susmodalidadesdeenfrentamientoclásicoyasimétrico,yporotrolado, las amenazas de naturaleza transnacionalasociadas a organizaciones criminales, dedicadasal narcotráfico, trata de personas y contrabandodetodotipo.Loanterior,enunafronteramuyper-meable y extremadamente extensa, y en conse-cuencia,difícildemanejar.Endichaáreaejercensusfuncionesdiversas institucionesyorganismosestatales,comoCarabineros,Policíade Investiga-ciones(PDI),Ejército—enlavigilanciayreconoci-mientodefronteras—,laArmada—enelcontroldeespaciosmarítimosycosteros—,laFuerzaAé-readeChile—enelcontroldelespacioaéreona-cional—, Aduanas, Servicio Agrícola y Ganadero,entre otros.

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Cifras sobre tráfico de drogas9

Incautacionesdeclorhidratodecocaína(kilogramos).

Año Arica y Parinacota Tarapacá Antofagasta Total nacional2015 1.277 1.641 836 5.5202016 1.407 1.326 385 6.2242017 764 1.552 633 7.532

Incautacionesdepastabasedecocaína(kilogramos).

Año Arica y Parinacota Tarapacá Antofagasta Total nacional2015 57 1.645 2.911 7.5312016 270 2.031 2.062 7.6922017 282 2.144 2.283 8.230

Incautacionesdemarihuana(kilogramos)

Año Arica y Parinacota Tarapacá Antofagasta Total nacional2015 385 2.681 6.557 22.6882016 975 4.452 4.936 17.4152017 1.060 1.700 3.561 15.034

9 TablaselaboradasporAthenaLabenfuncióndeinformacióndisponibleen“Informe2018delObservatoriodelNarcotráficoenChile”.FiscalíadelMinisterioPúblicodeChile,2018.

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0.7________________________

Problemática de seguridad: ¿pública o nacional?

Unadelaspreguntasdefondoqueatraviesaesteinformees:¿Quépasaríasielcrimenorganizadotransnacional llegará a constituir una amenaza alasoberaníayseguridadnacionaldeChile?Enelcasodeconformarla,sedebeasumirqueelEsta-doesdirectamenteresponsable—atravésdelusocoordinadodetodoslosinstrumentosdepoder—de enfrentar y neutralizar ese flagelo. La Consti-tucióndelaRepúblicadeChileafirmademaneracategórica que las FF.AA. “son esenciales para laseguridadnacional”.Adicionalmente,losdistintoslibros de la defensa nacional le han asignado a las FF.AA.,yenloterrestrealEjército,latareadeco-laborarenelejerciciodeunasoberaníaefectiva.

Las diferencias entre la mantención de la integri-dadterritorialefectiva(queincluyetambiénlasac-tividadesqueserealizansobreelespaciofísico)ylaproteccióndefronteras—siempreenfuncióndelinterésnacional—,están circunscritas aun “pro-pósito”yuna“acción”.EnvirtuddeloestablecidoenelLibrodelaDefensaNacional,seinfierequelamantenciónde la integridadterritorialefectiva(propósito),consideradacomopartedelapolíticadedefensa,10 implicapreservareláreageográfica(tierra-mar-espacio)nacionalquepermita lacon-secución de los objetivos e intereses nacionales.Porello,estaacepciónestáligadaalconceptodesoberanía y presupone la existencia de un terri-torio comoespaciofísico, circundadopor límitescuyos alcances son también geoespaciales. Paralograrelpropósitoaludido,elEstadodebearbitrarlasmedidasybásicamentedisponerdelosmedios

para impedir (acción) que el interés nacional seveaafectadoporlaaccióndeterceros.Estaaccióninvolucra directamente a la defensa nacional, yaquelaproteccióndelterritorioysupoblaciónes,enúltimotérmino,elobjetivodeladefensa.11

Ladefensanacional,queconstituyeelmedioparaalcanzarelgradodeseguridadqueelpaísrequiereparadesarrollarseconnormalidad,estávinculadaalaformayextensióndelEstadochileno;elterri-torionacionaltieneunaestrecha relación con ladefensanacional:primero,porquesu“protección”esunadelasfinalidadesdeladefensa,ysegundo,porquesuformaysusparticularesaccidentesgeo-gráficoscondicionanlassolucionesestratégicas.12

Como la “protección de fronteras” trae asociadaunaacción,implicaqueelEstadodebecontarconun instrumento para materializar esa tarea. Porderivación,yconsiderandoqueelEstadodeChilehadefinidocomoobjetivodeladefensanacional“mantener la integridad territorial”, entonces lasinstitucionesdelasfuerzasarmadasdependientesdelMinisteriodeDefensa—quesegúnelartículo101de laConstituciónPolíticaestánconstituidasúnicayexclusivamenteporelEjército, laArmaday la Fuerza Aérea—tienen lamisión de impediro neutralizar cualquier amenaza en la fronteradelpaís,enelentendidoqueestapuedaafectarlamantencióndelaintegridadterritorialefectiva,por tanto, deben proceder con susmedios paraproteger dicho espacio geográfico. En lamedidaque las FF.AA. no efectúen la acciónde “protec-

10 MinisteriodeDefensaNacionaldeChile.LibrodelaDefensaNacionaldeChile(LDN).Santiago,2010,pag.110.EnLibrodelaDefensaNacionaldeChile,Santiago,2017,pág.99.

11 Ibídem.LDN.2010,pág.32.LDN.2017,pág.96.12 Ibídem.LDN2010.pág.53.

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ción”,noseestaráasegurandola“mantención”delaintegridadefectiva.Adicionalmente,lapresenciadelEjércitoenlafronterasejustificaplenamente,yaqueesellugarespecíficoenqueeventualmen-teseemplearáencasosdecrisisyconflictos.Enconsecuencia,esellugarendondedebemateria-lizarsuentrenamientoyadaptaciónfisiológica,asícomoefectuarlavigilanciayreconocimientosquelaactividadmilitardemanda.

Luego,ysalvoexpresadecisióndelaautoridadpo-lítica,lasFF.AA.debencontarconuna

organización y medios que les permita efectuarfísicamente la protección de las fronteras, inde-pendientementeque,coneldesplieguedepazyelefectodisuasivoderivado,tambiéncoadyuvanalamisma.Endichatarea,porcierto,debencoordinarsuaccionarconelrestodelasinstitucionesyorga-nismospresentesenelmismoespaciogeográfico.

Elcontextodeseguridad,anteriormentedefinido,demanda una estrecha coordinación y colabora-ciónentrelosencargadosdelaseguridadpúblicaylaseguridadexterior,característicarelevantedelnuevo escenario de seguridad global. A fenóme-nosoamenazasdesigloXXI,debemosconsiderarelempleodetodoslosinstrumentosymediosdepoderdelEstado.

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0.8________________________

La esencia del problema: visión, medios y coordinación

Revisadoelpanoramageneraldelafronteranor-teyexpuestalacomplejidadquedemandaenunmundo globalizado el control limítrofe ante fenó-menoscomoelcrimenorganizadotransnacional,procedeelanálisisdelaproblemáticaquemotivóeste estudio.

Anivelpaísseevidencialafaltadeunorganismocoordinadorúnicoquesirvaparaabordarlacom-plejidadfronterizademaneraintegral.Parecequetodavíaseasumequelamantencióndelafronterarespondesoloalapreservacióndeunlímite,másquealmanejodeunecosistemaderesponsabili-dadesenunáreadefinida.Enelcasodelafronteranorte,esoexplicaríalaausenciadeunpanorama

común,apesardelosesfuerzosparticularesdelosdistintos actoresquetienena cargo su control yde losplanesgubernamentalesque,por lovisto,sehanquedadocortosensualcanceyambición.Alparecer, factores culturales institucionalesy lafaltadevoluntadpolíticaparaestableceryexpli-citar atribuciones legales coherentes a la realidad actual, se constituyencomounode losurgentesproblemas a superar. El reciente decreto presi-dencialquebuscahabilitaralasFuerzasArmadasparaapoyaralasfuerzaspolicialesdeformaper-manente ayudaría a subsanar esta situación. Ante lasamenazasemergentesdelsigloXXI,senecesi-taadoptarmedidaspragmáticasymarcoslegalesqueseanpartedelasoluciónynodelproblema.

Distintoslugaresvisitadosdesdedondelasfuerzasarmadasydepolicíaejercentareasdevigilanciaycontrolfronterizodeformasimultánea,entreloshitos1y12deloslímitesentreChileyPerú.

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Esciertoquelaextensión,aislamiento,climayac-cidentesgeográficoscomplicanlavigilanciaycon-troldelafronteranorte,porlocualseproliferanlospuntos ciegos. Enel casodel límite conBoli-via,existenmásde100pasosnohabilitadospordonde es posible el tránsito de personas y vehí-culosdediversascaracterísticas.Adicionalmente,lazonaaltiplánicapresentacondicionesdealturaqueafectandirectamentelascapacidadesfisioló-gicasdel serhumano, loqueobligaa las fuerzasdeseguridaddestinadasaefectuarunperíododeaclimatación para poder permanecer en el área,asícomo,deigualforma,limitaelaccionardeme-diosaéreosadeterminadashorasdeldía.

Trasvisitardistintospuestosde lasfuerzasarma-das y depolicía a lo largode la frontera, se evi-denciaqueexistenmediostecnológicosprimarios(fijosymóviles)paravigilanciayreconocimiento,comovehículosaptosparaterrenosdedifícilacce-so,cámarastérmicas,visoresnocturnosyescáne-

resparacamiones.Peroestospareceninsuficien-tes,dadoeldinamismodelasactividadeslegaleseilegales en los límites comunes.

Pesealascapacidadesdevigilanciaquesítienenlasdistintasfuerzasdesplegadasenterreno,noseobservansinergias,sinomásbienunasumadevo-luntadesde cooperación,donde se comparte in-formacióndeformaregular,peronoenelmarcode una estrategia mayor. Falta una coordinación másinstitucionalizada,apesardelaqueyaexisteenterrenopornecesidadyrealismo.Unejemplopositivo,yareproducir,sonlaspatrullasmixtasdeCarabinerosyEjércitoqueserealizanenzonasale-dañasaColchane,CaraquimayUjina.Esdenues-troconocimientoqueenVillaIndustrial,CaquenayConchi,lasfuerzaspolicialesymilitarestambiéntienen posiciones cercanas y realizan el mismotipodepatrullaje.Mientras los carabinerosefec-túanlosprocedimientospropiosdesufunción,losmilitaresproveenlaseguridaddelentorno.

Distintoslugaresvisitadosdesdedondelasfuerzasarmadasydepolicíaejercentareasdevigilanciaycontrolfronterizodeformasimultánea,cercadelímiteentreChileyBolivia.

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Sibienloscomplejosfronterizosintegrados,comolosobservadosenChacallutayColchane,cumplenunrolpositivoeneltránsitoreguladodepersonasy carga en las fronteras, es evidenteque la coo-peración binacional debería irmuchomás allá ysobretodoenlasáreasquequedanporfueradeellos.ElcasodeColchaneesmuyilustrativo.Mien-tras camiones y buses esperaban su turno parapasarpor laaduana (cruzanentre120y130ca-mionesdiarios),sepudoobservaraplenaluzdeldíaaciudadanosdeBoliviaintentandoingresaraterritoriochilenoporpasosnohabilitados.Almis-motiempoquepolicíaschilenoslosinterceptaban,unmilitarbolivianoenunvehículocivilnotoma-baningunaacción.Seasumequeanteproblemastransnacionalesobilateralesserequieredesolu-cionessimilares.Noobstante,lapremisaanteriorsefundamentaen lapresuncióndeque las insti-tuciones estatales a cada lado de la frontera sean conscientes de ello y actúen en consecuencia.

Enalgunoscasossedaunasituaciónmuycomple-jacuandosecruzanlosflujosfronterizos lícitoseilícitos por rutas compartidas, lo que hace difícilsucontrolselectivoylocualpuedederivarenundeterioroprogresivodelEstadodeDerechoenlazona.Estalelvolumendelcomercio informalenciertaszonas,quelasautoridadeschilenassevensobrepasadasensucontrol,yenelcasodetomarmedidas fuertespara impedirlo,puedenenemis-tarseconlaspoblacioneslocalesquetienenahíunmedio de sustento.

Otrofactoraconsiderarcuandoseabordalafron-teranortesonlasimplicanciasquepuedetenereldespoblamientoprogresivoenelaltiplanochilenohaciaBoliviaporfaltadeoportunidadesyserviciosbásicosprovistosporelEstado,quemotivana lapoblaciónjovenaemigraralasciudadescosteras.Las tres regiones del Norte Grande poseen unaescasa densidad poblacional, concentrada prin-cipalmente en el borde costero, a excepción deCalama.AricayParinacotaposeeunacantidaddehabitantes al 2017 (INE) de 226.068 habitantes,conunaconcentraciónurbanadeun91,9%.LaRe-

gión de Tarapacá posee 330.558 habitantes, conunaconcentraciónurbanadeun95%. LaRegióndeAntofagastaposee607.534habitantes,conunaconcentraciónurbanadeun96,7%.

En consecuencia, los poblados interiores—cadavezmásvacíos—estánquedandovulnerablesantelaacciónderedescriminalesqueoperanenformatransfronteriza,afectandosusinteresesypercep-ción de seguridad.Quienes deciden permanecerse dedican a una agricultura y ganadería de sub-sistencia, pero también ven y saben que el con-trabandoesunaactividadrentable.Unasituaciónpuntualquepermiteintuirhaciadóndevaelcam-biodemográficoenlafronteranorteseevidenciaen el reducido y escaso número de alumnos en los colegios.Porejemplo,enCariquima,a20kilóme-trosdelafronteraconBolivia,laescuelateníaseisalumnosdeloscualescincoeranbolivianos.

Otro casodecambiodemográfico interesante seencuentraenlafronteraconPerú,entreloshitos1y15,coneldesarrollodeproyectosagrícolasgra-ciasaacuíferospropiosdeesepaís.Noseobservauna situación similar de lado chileno.

Sinoseatiendendeformacoherenteyconsisten-telosproblemasydesafíosaquíexpuestos,estospodríanescalar hasta convertirseen amenazas alaseguridadde la fronteranorte,queobliguenatomarmedidasurgentes yexcepcionales,puestoquelasinstitucionespúblicasacargodeltemanofueron capaces de generar a tiempo respuestas.Unriesgoesqueorganizacionescriminales inter-nacionales,queaúnnotienenunapresenciano-toriaen la frontera,decidanhacersepresentesycrezcanaprovechandolosvacíosdeautoridadylospuntosciegos,expandiendoelvolumenytipodeactividadesilegalesconmirasacapitalizarelatrac-tivo de Chile comomercado pequeño, pero conaltopoderadquisitivoybuenasconexionesgloba-les.CaberecordarquePerúyBoliviaestánentrelostresmayoresproductoresmundialesdecocaí-na,segúncifrasrecurrentesdeNacionesUnidas.

También otro riesgo siempre presente es el em-pleodelatensiónfronterizacomoinstrumentodepolítica internaydonde lapérdidaprogresivadecontrol puede ser funcional a distintas agendas.En esta zona perviven las posibilidades de crisisfronterizasoconflictosdebajaintensidad,dadalainestabilidad de dichas fronteras y los diferentes incidentesyaocurridos.Sepuedendarsituacionesdondeseocupealacriminalidadparagenerarin-cidentesqueseenmarcanenelmanejodetácticashíbridas13. El deterioro de la gobernabilidad regio-nalpuedecomplicarlasposibilidadesdecoopera-ciónanivelnacional.Másaún,cuandoelámbitode ladefensayde laseguridadpúblicasesuper-ponenenáreasgrises.Además,esposiblequeelmanejodiscrecionalderecursoshídricoscompar-tidos pueda servir como instrumento de presióndiplomáticayfuentedefuturascrisis.

Por último, pero nomenos importante, se debemencionarlaposibilidaddequesediluyalaiden-tidad nacional chilena producto de los cambiosdemográficos. Se entiende que el debilitamientopuedereducirelyaprecariosentidodepertenen-ciaalEstadochilenoenelaltiplano,dondeestánpresentesdistintospueblosoriginariosquesere-partenentretrespaísesyporsobrelasfronterastrazadas.

13 Seentiendeporconflictohíbridoaquelquecombinamé-todostradicionalesdelusodelafuerzaconprácticasnoconvencionales.Amododeejemplo,elaccionardeRusiaenCrimeasecaracterizóporintensousodelciberespacio,combatientes sin identificary campañasdedesinforma-ción. ©

JPT

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0.9________________________

Recomendaciones: ganancias rápidas y mejoras permanentes

Nosencontramosenunpuntodeinflexiónestraté-gicoenelámbitodeseguridad.Sihoyadoptamosmedidas y soluciones creativas, tendremos razo-nablesposibilidadesdeéxitoengenerarmejorescondiciones de seguridad para el bienestar denuestrapoblación.Nohacerloinvolucrapotencial-menteafuturocruzarelumbraldenoretorno,ce-diendoelespacioeiniciativaafuerzasorientadasadebilitarelEstadoparaelcumplimientodesusobjetivos.Esunhechoquenosepuedenencon-trarmedidasefectivasalosactualesproblemasdeseguridadconmarcosregulatoriosdiseñadosparauncontextoyparadigmasdeseguridaddelpasa-do.

Unade las grandes ventajasquetieneChile res-pecto de sus vecinos a nivel regional es contarconuna institucionalidad robustaque lepermiteimplementar soluciones fronterizas nuevas y dealto impacto,queoptimicenelempleode recur-sosexistentesatravésdeunamejorcoordinaciónyllevenalaadquisicióndetecnológicasmásavan-zadas.

Enlazonanortesepercibequeexisteunaconcien-ciacompartidade lasunidadesen terrenosobrelanecesidaddecooperaranteunarealidaddesa-fiante,quepuedaquenoseaentendidadeltodoenloscentrosdetomadedecisionespolíticasubi-cadosenSantiagoyValparaíso.Además,delladochileno se cuenta con una buena infraestructura detransporte, laquepermitedesplieguedeme-dios y carga de forma ágil.

Consideramosquelasituacióndelafronteranorteplantea una gran oportunidad para implementarun proceso de coordinación interagencial (Whop-le-of-Government-Approach),queestaveznosura-jadeunacatástrofe,sinocomoalgopermanentey que permita operacionalizar las nuevas atribu-

ciones encomendadas a las Fuerzas Armadas en las zonas de frontera enmateria de narcotráficoyqueestáncontenidaseneldecretopresidencial.Esteprocesodebeconduciraarmonizarlastareasdepolicíasymilitaresparasermásefectivosenelmanejodefronteras,asícomoparaevitarduplica-cionesdefuncionesyaprovecharmejorlospocosmediosdisponiblesdevigilancia,compartiendolascapacidadesexistentes.Porlomismo,sehacene-cesariocontarconunorganismoúnicoquetengala responsabilidad de levantar ymanejar un pa-noramaintegraldefrontera,demodoquepuedematerializar y coordinar el accionar eficiente delasdiversasinstitucionesadiario,ysiempreenelcontexto de un panorama situacional común decomando y control.

La introducción de un mayor número de efecti-vos, lo cual sepuededeterminar conunestudioprofundo, junto con una distribución coordinadade losyadesplegados,complementadaconnue-vastecnologías,puedenpermitirunmejorcontrolfronterizo.Radaresdetierra,másvisoresdiurnosynocturnosydronesdevigilanciadecortoy lar-goalcanceseríanmuyútilessidichasplataformasayudanaproveerunpanoramatácticocomúnyentiemporealparamandosyunidadesenterreno.

Laactividadestratégicaclaveenlaszonasfronteri-zas,lahemosdenominado4C.Nosreferimosalacoordinaciónylacooperación,asícomocompartirycomplementarcapacidades.Loanteriordebeserdoctrinadelatotalidaddelasinstitucionesyorga-nismospresentesenlasfronteras.

Laausencia,todavía,deorganizacionescriminalestransnacionalespotentes en las zonasde fronte-ras,nos llevaarecalcarqueeselmomentoparaevitarquelasamenazasalaseguridadpúblicaes-calenaamenazasalaseguridadnacional.También

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hacepreverquelasFuerzasArmadassemanten-dránenunrolcomplementariodelaspolicíasynotendríanqueiralcombatedirectodelnarcotráfico,comosucedeenotrospaíses,queporsucondicióndeproductoresmundialesdedroga(Colombia)opornocontarfuerzaspolicialesadecuadas(Méxi-co)tuvieronquerecurriramedidasextremas,queademás fueron implementadas por Estados conserios problemas de consolidación institucional,quenoeselcasodeChile.Sinembargo,sedebenestablecerreglasdeenfrentamientopara lastro-pasenlafronteraqueevitenposiblescomplicacio-nes futuras.

Ungranactivoa tenerencuentaesque todavíahay una valoración de la presencia del Estado ylasinstitucionesenlaszonasdefronteradeChile.Elniveldeserviciosbásicosofrecidosylainfraes-tructura siguen siendo un medio para produciradhesión, pero puedenmejorarsemucho con laintroduccióndenuevasfuentesdegeneracióndeenergías renovables y mejores conexiones paratelecomunicaciones.Enmuchoscasos,setratadesolucionestecnológicasdealtoimpactoybajocos-toparalospueblosrepartidosporlafrontera(tele-medicina,porejemplo).Asícomoelempleodelaeducación(presencialyadistancia)puedeayudaramejorarlacomprensiónderoldelEstadochilenoenlasfronterasylaresponsabilidadquelescabeasus habitantes.

A nivel internacional, paramejorar el control defronterassepuedeapelara instanciasdecoope-raciónconpaísesconmuchaexperienciaenelen-frentamientodeestetipodeproblemas(EstadosUnidos,Brasil yEspaña,pormencionaralgunos),loscualestieneninteresantesleccionesquecom-partiryquesepuedenadaptaralarealidadlocal.

Porúltimo,sepuedeavanzarde formaproactivaenactualizarocrearprotocolosdeusocomúnderecursoshídricoscompartidos,clavesparaelcon-sumohumanoyactividadeseconómicas,comolagranmineríaylaagricultura,antesdequesecon-viertanenmotivodedisputasmayorespormedi-das unilaterales.

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