Módulo I:

Material de apoyatura

didáctico/pedagógica para

el desarrollo de los contenidos

en el encuentro presencial.

Docente: Lic. Laura Salazar

Seminarios Nacionales de Nuevas Tecnologías para

Políticas de Niñez, Adolescencia y Familia

Profesora Laura Salazar

MODULO I: Evolución de las Políticas Sociales dirigidas a la Niñez, Adolescencia y Familia

I- Breve reseña histórica de la evolución de las políticas sociales: Configuraciones sociales que

posibilitaron la constitución del estado-nación siglo XIX. La caridad, la tutela y la racionalidad

científica como lógicas en disputa respecto de “lo social”. La mirada y la política dirigida hacia la

infancia desde esta disputa…

II- Estado de Bienestar. La transición hacia el estado de protección estatal. La lógica de los

derechos sociales. Su incidencia en la redefinición de la institucionalidad existente.…

III- Estado neoliberal. El paso de la protección social a la desprotección estatal. La política social

en el marco del neoliberalismo…

Algunos conceptos previos:

La pregunta acerca de “¿Cómo se logra la vida colectiva?” o “¿Cómo es posible la existencia de la sociedad?”,

nos remite a preguntarnos acerca del orden, ya que es mediante un tipo de orden que las sociedades, los

pueblos, logran la convivencia.

La palabra “orden” en cuanto problema teórico, nos lleva a la búsqueda de una explicación (de tipo

filosófico, sociológico y político) sobre aquellos ‘modelos ideales’ existentes para salvarguardar la vida de

conjunto y la reproducción de la sociedad. Es decir que existen diferentes modos de

comprender/explicar el “orden social”.

Uno de las maneras es de entender el orden como un “orden dado”, es aquel que lo explica como un

orden natural, existente más allá de las decisiones de los hombres, y por ende es entendido como

inmutable, incuestionable (orden pensado desde el lugar del dogma, ya sea impuesto por un ser superior

divino –teológico- como por los regimenes totalitarios de gobierno).

Otra forma de comprenderlo es como un “orden construido”, ya no por un ser superior y externo

(sea un Dios, un lider o un grupo de poder) sino por el hombre.

Otras son las preguntas que surgen luego: ¿quién construye ese orden: algunos o muchos? Y la

inevitable: ¿para quiénes: para todos, para la mayoría o para una minoría?

Las respuestas a las mismas nos llevan a abordar los conceptos de conflicto e integración.

El conflicto es precisamente eso: “choque, combate… Lucha, antagonismo…”1. Mientras que la

integración puede ser entendida como “(un) Proceso de unificación de varias entidades antagónicas…”2, es

1 Diccionario Pequeño Larousse.1990

decir refiere a la posibilidad de formar parte de un todo, más allá de las diversas singularidades. En

nuestro caso formar parte de una sociedad.

Continuando con la complejización del tema podemos decir que el conflicto es parte constitutiva del

orden ya que la posibilidad de integración, siempre significa lucha de intereses sectoriales, la cual puede

llevar al riesgo de ruptura del orden establecido e incluso a la desintegración de una sociedad. Leído y

sentido comúnmente como caos y desorden, dicho riesgo de ruptura está diciendo que un nuevo orden

se está construyendo, de la mano de los hombres.

Como decíamos el orden establecido generalmente es construido por aquellos sectores hegemónicos,

los que detentan el poder. Cuando dichos sectores consideran como válido solamente el modelo de

orden social que ellos piensan, entonces se torna un orden de tipo totalitario. En este caso la

concepción de orden que subyace es la misma que hablábamos en un inicio respecto del orden dado, y

por ende todo conflicto o todo pensamiento diferente al estipulado por ellos, es considerado “peligroso”,

“anómalo”, “patológico”, “disfuncional”, “anormal”, etc. Dando lugar también a la construcción diferentes

teorías que brindan la argumentación necesaria para la explicación de ello.

Es de esta manera que vemos que pensar el orden desde el dogmatismo no solo es en relación a lo

divino, también es el mismo orden construido por el hombre que al concebirlo como el único, el

verdadero, el universal e inmutable, se torna dogmático.

Por otra parte pensar la integración es pensar el conflicto ante esa imposibilidad de construir una

sociedad igualitaria, en el marco del sistema capitalista, sistema que lleva en su esencia la desigualdad

social. Ante ello las decisiones serán alrededor de un mayor o menor grado de integración social, según

el tipo de orden que se construya. Y las mismas constituirán el ordenamiento necesario para lograr

dicho grado de integración. El ordenamiento refiere al análisis y puesta en acto de los mecanismos para

mantener el orden; son los “comos” necesarios para que el orden pueda ser consumado. Son los

mecanismos (leyes, instituciones, normas, significados) que desde los lugares de poder se ponen en

marcha para lograr disminuir el conflicto, y que están dirigidos a aquellos sectores que pujan por estar

integrados, o por conformar otro tipo de orden.

Breve reseña histórica de las políticas sociales en Argentina

Para realizar una breve reseña histórica respecto de las políticas sociales en nuestro país, considero

pertinente ubicarnos, a fines del siglo XIX como el momento de concentración de las miradas políticas e

ideológicas que transitaban en nuestro país con la finalidad de resolver aquellos problemas que ponían en

riesgo el orden social que se deseaba imponer.

Configuraciones sociales a fines del s.XIX:

2 Idem

En Europa se estaba dando la instauración del capitalismo, a partir de la revolución industrial (Inglaterra) y

la revolución francesa. Las corrientes de pensamiento presentes en ese momento eran: el liberalismo,

bajo la premisa de un estado que no debía intervenir en otra cosa que no sea la garantía de la propiedad

privada y los derechos individuales, y la difusión de la autonomía del individuo a partir de su capacidad de

dictarse sus propias normas; el positivismo basado en la búsqueda de las causas desde la mirada científica,

estableciendo patrones de lo normal y lo anormal o patológico –tanto en lo individual como en lo

colectivo-; el catolicismo social que desde su fe daba recomendaciones a los feligreses a fin de sostener

una convivencia armónica entre los diferentes sectores; el socialismo propugnando por una sociedad

igualitaria a partir de la sustitución del sistema capitalista –que origina las desigualdades de base-; y el

anarquismo, cuyos principios ponían énfasis en la libertad del individuo (sobre todo de los trabajadores) y

en la crítica a la autoridad representada por el Estado (SURIANO,2004:26).

A fines del siglo XIX Argentina salía de las luchas internas entre federales y unitarios, intentando

constituirse como Estado-Nación. Para ello había que tomar decisiones respecto del modelo político-

económico que sería más conveniente para el país. En este fin de siglo el sector político que asume el

gobierno del país lleva adelante fundamentalmente las ideas liberales y positivistas; a partir de ello es que

se decide organizar el país bajo el modelo agroexportador, en el marco del concierto de las naciones

consistente en la necesidad de que los centros de poder mundial (particularmente Inglaterra) en los

cuales el proceso de industrialización (o la instauración del capitalismo) alcanzaba un desarrollo inusitado,

demandaban de las colonias (particularmente latinoamericanas) la materia prima proveniente de la

producción agrícola-ganadera. Ante esta alta demanda la clase dirigente (tanto económica como política,

que en general coincidían) veían como la mejor, sino la única, alternativa para el desarrollo económico y

el progreso social, organizar a la nación como “el granero del mundo”, es decir adecuar el país a las

exigencias europeas. Para ello el modelo agroexportador era el adecuado.

Como decíamos, respecto de las ideas políticas el liberalismo y el positivismo actuaban como ideas

sustentadoras de este modelo. Desde este punto de vista el Estado tendrá como misión garantizar los

derechos individuales, la seguridad interior y la defensa nacional. No tendrá ingerencia en lo económico,

ya que deja en manos del mercado la regulación del juego entre oferta y demanda, y tampoco tendrá

ingerencia en aquellos problemas que fueron denominados como “social” (la pobreza).

Siguiendo a Pablo Gerchunoff y Lucas Llach3, el desafío de las llamadas "presidencias históricas", había sido

la de eliminar las amenazas internas y externas que obstaculizaban la organización nacional, siendo preciso

garantizar la existencia misma del estado argentino y sentar los cimientos del país. Hacia 1880 el desafío

era el de consolidar la autoridad nacional, y fomentar el progreso de la nación.

De esta manera el proyecto nacional que se ideó, en estos fines del s. XIX, tuvo dos pilares: liberal en lo

político, agroexportador en lo económico.

3 GERCHUNOFF, Pablo y Lucas Llach, "El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas";

cap.1; de editorial Ariel Sociedad Económica, Bs.As, Argentina

Para poder llevarlo a cabo era necesario realizar algunas transformaciones de tipo territorial,

demográficas y culturales:

1) Territoriales: se necesitarían mayor cantidad de tierra para la producción agrícola-ganadera. Esto

implicaba extender el dominio de las tierras al sur del país, ya que el territorio conquistado a los

aborígenes, llegaba solo hasta el sur de Buenos Aires, quedando parte de la actual zona pampeana

y patagónica, en manos de aquellos.

2) Infraestructurales: una gran dificultad para transportar los productos del interior a los puertos

para ser exportados a los mercados extranjeros (particularmente a Gran Bretaña).

3) Demográficos: se necesitaría mayor cantidad de mano de obra. La población de entonces en

nuestro país era escasa para el modelo que se quería implantar, producto de los largos períodos

de guerras anteriormente vividos y en los cuales la población masculina había sido afectada

considerablemente. Si se aumentaban las tierras productivas, iba a ser necesario mayor cantidad

de personas destinadas a la producción, sumado a que el tipo de producción extensiva que se

pensaba realizar, requería de mucha mano de obra ante los rudimentarios avances tecnológicos.

El lema tan conocido de Sarmiento de “Gobernar es poblar”, sintetiza esta idea.

4) Culturales: sería necesario modificar las pautas culturales del pueblo argentino, particularmente

de aquellos que pasarían a conformar el sector de trabajadores: el gaucho. Para el indio se había

pensado otro destino: el exterminio. Y siguiendo con los lemas a este punto c Culturales

corresponde sin lugar a dudas el de “Civilización o Barbarie”, tan presente en ciertos momentos de

nuestra historia y tan actual como entonces

Las decisiones políticas que se tomaron en relación a estos obstáculos fueron:

1) La Conquista del Desierto: con lo cual se lograría la conquista de los territorios del sur de

Buenos Aires y la extensión de las tierras destinadas a la producción agrícola y ganadera, que

implicó, además, el exterminio de los aborígenes, uno de los actores que generaban conflictos

permanentes y que de hecho no fue considerada su inclusión en el nuevo y moderno proyecto

nacional.

Para ello, desde la clase dirigente del momento —conocida como la "generación del '80"— se

definieron varias políticas con la finalidad de modificar las condiciones existentes en el país y

concretar dicho proyecto nacional. En primer lugar, se hacía necesario contar con más tierras

para la producción agrícola. Esto implicaba tener bajo dominio total las tierras de la Pampa y la

Patagonia, para lo cual se llevó adelante la Campaña o la Conquista del Desierto en 1879 (a cargo

del Gral. Julio A. Roca) que llevó al exterminio de los pueblos originarios (mapuches, tehuelches y

ranquel)

2) La política inmigratoria: con la cual se da respuesta a los problemas demográficos y culturales. Se

decide promover la inmigración de población europea (especialmente provenientes de los países

nórdicos: Inglaterra, Alemania, Suecia, etc.) bajo la promesa de entregarles la propiedad de tierras

y herramientas para la producción agrícola. También se resolvería el problema “cultural” ya que

la inmigración posibilitaría la implantación de la civilización “europea”, en el territorio argentino,

sustituyendo la “barbarie” autóctona, considerada “no apta”4 para el nuevo proyecto nacional

3) Infraestructura: Se desarrolla además, la construcción de ramales ferroviarios con la finalidad de

asegurar y hacer más rápida la salida de la producción del interior del país hacia los puertos de

Buenos Aires y Rosario, desarrollo en concordancia con el modelo agro-exportador. Todos ellos

construidos con capitales ingleses.

A medida que las políticas definidas para la instauración de dicho proyecto nacional se van ejecutando,

surgen problemas que generan diferentes respuestas desde la clase dirigente del momento.

A fines del siglo XIX la cuestión social que ponía en riesgo el orden social deseado, se expresaba en una

“multitud de problemas vinculados a los sectores populares... la presencia de una masa de desocupados que no

sólo crecía naturalmente sino también alimentada por la llegada incesante de miles de migrantes ultramarinos;

por otro lado, el brusco y desordenado crecimiento de las áreas urbanas (Buenos Aires y Rosario centralmente)

generaron hacinamiento y falta de higiene en las viviendas populares que se sumaron a la carencia de dispositivos

sanitarios y de salubridad propagando una infinitud de enfermedades ‘físicas y morales’”5.

Los inmigrantes traen consigo ideas diferentes a las presentes en nuestro territorio, que llevan a impulsar

reclamos, fundamentalmente relacionados con mejoras en las condiciones de vida y laborales, los que

paulatinamente van siendo asumidos por los sectores populares, haciendo visible la conflictividad del

momento. Si bien las primeras huelgas datan de fines del siglo XIX, las luchas de mayor intensidad y

sistematicidad se producen en la primera década del siglo XX, obligando al gobierno a desplegar una serie

de medidas represivas, incluyendo aquellas de origen legislativo6 con el fin de regular el conflicto. Estas

ideas disidentes (socialismo y anarquismo) eran consideradas como un mal o “enfermedad moral”, que

había que desterrar –al igual que las epidemias- debido a que ponían en cuestión el orden deseado.

La caridad, la tutela y la racionalidad científica como lógicas en disputa respecto de “lo

social”. La mirada y la política dirigida hacia la infancia desde esta disputa…

Acorde a la manera de comprender e interpretar el origen o las causas de los problemas, es que se

elaborará la respuesta a los mismos. Es decir, que según desde qué perspectiva se analice la cuestión

4 Apta en términos de disciplinamiento acorde a convertirse en mano de obra asalariada que sostuviera el modelo de país agro-

exportador. Esta concepción de sujeto apto también se recortará en torno a lo biológico, definiendo los perfiles de lo normal y

patológico. 5 SURIANO, Juan. “Notas sobre los primeros pasos en política social del estado argentino a comienzos de siglo” en Cuadernos

del CIESAL. Año Nº1. Pág. 10 6 Esto refiere tanto a la represión de tipo policial (como lo fue la semana sangrienta) hacia las manifestaciones obreras, como a

aquellas leyes dictadas por el congreso del momento tendientes a sancionar a aquellos que participaban en manifestaciones,

revueltas, huelgas, etc., como lo fue la Ley de Residencia (1889), por la cual se penaba con la repatriación de aquellos inmigrantes

que participen en revueltas, huelgas, etc.

social, serán las políticas que se construyan. O pensado de otra manera, toda política (y los dispositivos,

normas, acciones que de ella emanan) refiere a una corriente de pensamiento (perspectiva) filosófica e

ideológica.

Como mencionamos anteriormente, las ideas hegemónicas de la época eran el liberalismo, el positivismo

y el catolicismo social. Cada una de estas perspectivas interpretaba dicha conflictividad y actuaba acorde a

sus ideas constituyéndose en tanto lógicas de intervención social desde las cuales se actuará en la

resolución de los diferentes problemas sociales. Es así que a fines del siglo XIX la resolución de los

problemas sociales va a estar disputada por la filantropía y su lógica tutelar, lo religioso con la lógica de la

caridad y el positivismo con la racionalidad científica. A los fines pedagógicos vamos a realizar una división

de estas concepciones y lógicas, pero debe quedar en claro que las tres intervenían sobre la cuestión

social del momento; definiendo instituciones y normas acorde a estas visones. Pero además, es preciso

tener presente que todas estas corrientes de pensamiento, perspectivas, y sus lógicas, no quedaron

estáticas y muertas allá por el siglo XIX-XX, sino que aún hoy día están jugando en la diaria realidad. Se

puede apreciar en la implementación y ejecución diaria de la política pública en general y la política social

en particular. Se detecta en las acciones cotidianas, no solo de los trabajadores, sino también de las

instituciones a partir del cómo y con quienes se decide la implementación de cada lineamiento político.

La intervención desplegada desde la Iglesia Católica. La lógica de la caridad

En nuestro país (y en Latinoamérica) es la que se ha dado con mayor extensión, y casi en exclusividad a

lo largo del tiempo (ya que se despliega desde la conquista y colonización de América hasta nuestros días)

impregnando con su lógica los diversos mecanismos que intentaron, e intentan, dar respuesta a los

problemas de integración social.

En la época colonial la Iglesia católica había asumido la resolución de los problemas sociales, mediante las

instituciones que se encontraban bajo su dominio (asilos, hospitales, orfanatos, congregaciones, escuelas,

universidades, etc.).

Acorde a la concepción teológica, el orden social es establecido por Dios (dentro del cual hay ricos y

pobres), siendo la actitud caritativa el medio para lograr la armonía en la convivencia, a través de la

limosna sin que ello implique el fin de las desigualdades sociales. Los pobres por su condición de tal

tienen acceso directo al reino de los cielos (“Bienaventurados los pobres porque de ellos es el reino de los

cielos”), mientras que los ricos solo lo pueden hacer según la actitud caritativa que tuvieran en la vida

terrenal (tenían que “ganarse” dicha situación), vía la caridad, el diezmo y las donaciones. Esta mirada

respecto de la asistencia a los pobres, llevará a una primera diferenciación de los mismos entre el “buen

pobre” y el “mal pobre” acorde la actitud de agradecimiento y pasividad del sujeto que reciba la ayuda.

Ya que esta no es concebida como un derecho que tiene el receptor de la limosna, sino que es la actitud

necesaria a fin que se cumpla con lo dispuesto según las sagradas escrituras y de esta manera mantener

una convivencia armónica. De esta manera la subjetividad que se construye es de un sujeto pasivo, ya

que su vida depende de la “divina providencia”, que solo le resta aguardar apaciblemente que Dios

modifique su situación ya que él por sí mismo no puede ir contra la decisión divina (“Si Dios así lo

quiso”).

A través del tiempo la iglesia misma va resignificando su accionar acorde a los conflictos sociales que se

daban fundamentalmente en Europa (pauperización, luchas obreras, etc.), es así que a fines del siglo XIX,

más precisamente a partir de la redacción de la Encíclica Rerum Novarum (1891), por parte del Papa

León XIII, se producen ciertas modificaciones en esta forma de comprender e intervenir en los

problemas sociales desde la iglesia católica, dando origen a lo que se denominó doctrina social de la

iglesia. Esta encíclica refiere a la cuestión social del momento (incluso hace referencia a la “cuestión

obrera”), expresada prioritariamente en los conflictos patrón-obrero (o capital-trabajo en términos

marxistas) y la situación de extrema pobreza que pasaban los países europeos producto de la instauración

del capitalismo. Desde esta mirada la iglesia modifica su accionar político proponiendo una serie de

medidas tendientes a disminuir dicho conflicto, reclamando la intervención del estado en relación a las

condiciones laborales. Algunas de las medidas solicitadas en la misma Encíclica eran:

-el descanso dominical, debe ser la condición de toda relación contractual

-la limitación de la duración del trabajo cotidiano

-la prohibición de dejar entrar al niño a una fábrica hasta cierta edad

-la protección de la mujer

-la protección de la mujer según establecen las asociaciones profesionales

En nuestro país los adherentes a esta doctrina tuvieron una participación activa en diversos ámbitos

políticos, reclamando ciertas propuestas legislativas referidas a las condiciones de los trabajadores.

Particularmente en los reclamos vinculados a la mujer, a los niños el objetivo estaba centrado en el

cuidado de la familia –en tanto doctrinariamente es considerada como institución básica de la sociedad-,

en tanto que el descanso dominical era a los fines de que el obrero y su familia cumpliera con la

celebración litúrgica. Es decir que estas propuestas no tenían la intencionalidad de transformar la

situación de pobreza y de desigualdad de los trabajadores, las mujeres y los niños. Por el contrario, en la

misma encíclica se justifica el derecho a la propiedad privada, así como el derecho al enriquecimiento,

siempre y cuando se mantenga la actitud caritativa, entregando a los necesitados lo que les sobre.

La acción política de la iglesia presentó una fuerte resignificación, en la segunda mitad del siglo XX (1960)

con lo que se configuró como Teología de la Liberación, a partir del documento de los obispos del

Tercer Mundo, poniendo en cuestión el estado de desigualdad y opresión en el cual se encontraban los

pueblos latinoamericanos (y del tercer mundo en general) a favor del enriquecimiento y desarrollo de los

países centrales. Desde esta postura se revaloriza la justicia social y la dignidad del hombre y de los

pueblos generando crítica a los sistemas políticos que establecen la desigualdad social y llevan a sus

pueblos y a otros pueblos a la pobreza y opresión.

El accionar desplegado desde la Filantropía. La lógica tutelar

El término filantropía designa el amor a los hombres sin distinción de razas, credos y nacionalidades. Se

trata de una concepción que se basa en el espíritu de buena voluntad activa hacia los semejantes,

sostenido en la idea de fraternidad humana que toma como principio la moral laica de origen racional.

Sustentada en el liberalismo, la filantropía sostiene la autonomía del hombre respecto de todo tipo de

normas regidas externamente al hombre (religiosas, divinas, etc.), considerando que a partir de la

capacidad de raciocinio cada uno puede dictarse las normas de conducta apropiadas para la convivencia

en sociedad.

Desde esta corriente la pobreza era vista como consecuencia de la inmoralidad, ya que todo aquel que

caía en la pobreza daba cuenta de su incapacidad para dictarse por sí mismo las normas –consideradas

apropiadas- para el progreso social. El liberalismo que como corriente de pensamiento actúa como

sustento filosófico del capitalismo, no va a poner en cuestión el orden social vigente, sino que por el

contrario considera la situación de pobreza como consecuencia de los “efectos no deseados” del proceso

de industrialización iniciado en los países europeos.

En 1822 el gobierno de la pcia. de Bs. As., inspirado en el pensamiento liberal europeo, sanciona la ley de

Reforma del Clero7, la cual contemplaba algunas medidas como la abolición del diezmo, así como la

confiscación de propiedades. En 1823 se crea, promovida por Rivadavia, la “Sociedad de Beneficencia” de

Buenos Aires, influenciado por la modalidad europea de encarar la intervención social. Las diferentes

investigaciones sobre esta organización (Passanante, 1987; Tenti Fanfani, 1989, como las más actuales)

coinciden respecto de las características centrales de la misma:

- Sostenida presencia como referente de la intervención social: con excepción de períodos particulares

(gobierno de Rosas y fundamentalmente entre el 45 y el 55, con el peronismo en el poder), su labor

se mantiene. Su declinación se da justamente cuando el estado se hace cargo de las políticas sociales.

- El estado contribuía con fondos: según Tenti Fanfani, la mayor parte de los mismos provenían del

erario público, y en menor medida de las contribuciones privadas, aunque Passanante considera que

las donaciones y aportes privados eran considerables.

- El carácter femenino de esta práctica: se elige a las mujeres de la alta sociedad para que lleven

adelante las obras de beneficencia y las primeras destinatarias de esta acción son también las mujeres.

Dice Tenti Fanfani "según los principios estructuradores de la división del trabajo entre los sexos

imperantes en ese momento histórico, la mujer es la educadora moral por excelencia". También en

esta característica los autores presentan controversias considerando que esta decisión reproduce los

patrones de dominación y elitismo (Tenti Fanfani), o por lo contrario que otorgar ese papel a las

mujeres representa ideas de "avanzada" ya que colocaba a las mismas en el escenario público

reservado sólo para los hombres (Passanante).

7 Algunos autores consideran que con esta ley se termina de desmontar el esquema institucional religioso de la asistencia social de

la época colonial.

- La concepción filantrópica de la que está imbuida la Sociedad de Beneficencia se basa en la moral laica

de origen racional pero no desplaza el concepto cristiano de caridad, sino que lo engloba.

Desde la concepción filantrópica, la lógica que inspiraba el accionar de la Sociedad de Damas era la

tutela, que se sostiene en el principio de moral laica, es decir una moral ya no dictada exclusivamente

desde lo religioso, sino desde la autonomía que los hombres tenían de hacerlo por sí mismos, acorde a su

capacidad de raciocinio. La tutela como relación entre ricos y pobres se convierte en una práctica de

inclusión social vía valores morales que llevarían a aglutinar a los diversos sectores de la sociedad,

planteándose - de este modo- la integración social.

Desde la mirada filantrópica, los problemas que vivían el sector pobre de la sociedad era producto de la

incapacidad individual para dictarse aquellas normas y valores adecuados para poder desempeñarse en la

sociedad y de esta manera progresar como así lo hacían y evidenciaban las personas “decentes” de la

misma.

De este modo, la pobreza para los filántropos y desde esa concepción hegemónica que es el liberalismo,

la causa de la pobreza radicaba en la falta de moral; retomando lo dicho en la frase anterior, es que los

hombres caían en la pobreza a partir de su incapacidad para dictarse los valores morales necesarios para

conducirse en sociedad y progresar.

Desde esta mirada es que la moralización constituye la modalidad de intervención, cuyo sistema de

“ayuda” se centraba en el control de los valores morales más que en la distribución de bienes

materiales, o en todo caso éstas quedaban supeditadas a la "buena conducta de los beneficiarios". El

tutor era un modelo de socialización que debía seguir el pobre para alcanzar el bienestar.

Este deber moral en el plano de los problemas sociales es un deber de "protección", entendiéndose a

aquellos a “proteger” - los “pobres” - como el sector que carece de la capacidad para conducirse por sí

mismo poniéndolos en un "estado de minoridad" y por lo tanto, necesitados de una guía externa: la

tutela.

Es por ello que al formar la Sociedad de Damas de Beneficencia, se convocó a las mujeres pertenecientes

a la oligarquía porteña, así como a las de cada una de las ciudades en las cuales se pudo replicar dicha

organización como ejemplo de la buena moral y costumbres a las que había que imitar.

Como la finalidad era imbuir de la moral necesaria a aquellos que se encontraban en situación de

pobreza, la intervención de las Damas era fundamentalmente basada en consejos, más que en bienes

materiales. Estos consejos, supuestamente llevarían al pobre a adquirir los valores adecuados para

comportarse en sociedad y progresar.

Los niños y niñas, eran los sujetos de la acción tutelar por excelencia, al considerarlos como carente de

capacidad para el raciocinio y por ende era preciso inculcarles los valores morales “adecuados” para que

se constituyan en hombres y mujeres “de bien”, que en el marco en que se daba esta idea significaba

generar hombres “trabajadores”, que adquieran la disciplina necesaria para el trabajo y mujeres capaces

de sostener y reproducir los valores en el rol esperado por la sociedad de ese momento,

predominantemente en el espacio privado, la familia.

La acción preponderante se realizó en el aspecto educativo, y como se dijo anteriormente, estaba

direccionada hacia las mujeres (niñas y jóvenes). Se concebía que una madre "instruida" podía inculcar a

su familia las virtudes y valores necesarios para convertirse en buenos ciudadanos.

Los contenidos que se impartían en las escuelas para niñas pobres administradas por la Sociedad de

Beneficencia, giraban en torno a los valores morales, doctrina cristiana, lectura y escritura, las

operaciones aritméticas básicas y costura.

El movimiento higienista. La lógica de la racionalidad científica.

A partir de la cuestión social de fines del s. XIX, surge también un movimiento conocido como

movimiento higienista. Movimiento que si bien está liderado por profesionales de la medicina, incorpora a

intelectuales y políticos. Se trata de un grupo heterogéneo, con contradicciones internas respecto de

concepciones ideológicas y políticas ya que confluyen en él liberales (tanto los ligados a la filantropía

librepensadora, como ortodoxos), socialistas, apoyados incluso, en ciertas propuestas por el catolicismo

social. Los une la convicción de la necesidad de la racionalización de las prácticas destinadas a dar

respuesta a la cuestión social y la inscripción al positivismo. La idea de integración social se plasma a

través la higiene social, entendiendo esto no solo en relación a lo físico, sino fundamentalmente a la

higiene moral.

Varios de sus exponentes, no solo eran intelectuales o profesionales reconocidos, sino que además

actuaban políticamente ocupando cargos ejecutivos o legislativos, tanto del gobierno nacional como de la

pcia. de Bs. As.

La racionalidad científica comenzará a enhebrar el campo de la intervención social, intentando

comprender científicamente a las manifestaciones de la cuestión social que se expresan por esta época.

De esta manera demandará de profesionales como los sujetos más capaces para desarrollar la

intervención, como también para que argumenten teóricamente el “como” construir una nueva nación,

dando lugar a la apertura y/o consolidación de instituciones académicas que brinden una formación

sistemática para el ejercicio profesional.

Las categorías que van a estar presentes en este momento se articulan en torno a lo biológico que

ordenan lo normal y lo patológico. Por lo tanto, la razón moderna, orden, progreso, ciencia, higiene,

resultan conceptos significativos para comprender la integración social. Se acompañan éstos con los

conceptos de profilaxis, prevención, educación. Pero también van a tener fuerte presencia aquellas

categorías que refieran negativamente a la población que supuestamente pone en riesgo el orden y el

progreso deseado: delincuente, vago, criollo, inmigrante loco, es decir categorías que denominan

negativamente a aquellos sujetos que representan la alteración del orden social.

El despliegue de las acciones

Vimos ya al inicio del presente texto, cuáles eran los problemas a través de los cuales se expresaba la

cuestión social de fin de siglo XIX. Argentina se configura como un país agroexportador, dibujando un

mapa social de sectores de alta concentración de riqueza (la oligarquía agrícola ganadera) y amplias capas

de la población en condiciones de extrema pobreza. En las principales ciudades (Buenos Aires, Rosario)

se van instalando talleres e incipientes industrias, que incorporan como obreros fundamentalmente a la

masa de inmigrantes. Las situaciones de pobreza, eran tanto urbana como rural. Es este “paisaje” de

cambios económicos y crecimientos demográficos, el movimiento higienista comienzan a considerar que

las condiciones de vida de los trabajadores y sectores más pobres ponían en peligro no sólo su propia

salud, sino que amenazaba el orden social ya que las enfermedades que los obreros podrían contraer, se

expandían al resto de la población, a la vez que malas condiciones laborales podían ser germen de

reacciones sociales. Considerando además que la población principalmente afectada era el sector

trabajador, y provocaba la disminución de la mano de obra por la cual se había promovido la inmigración.

Este movimiento, como dijimos inspirado en el positivismo, intenta organizar el país en base a la

racionalidad científica, generando una institucionalidad8 adecuada para ello, siendo los pilares las políticas

de educación, la salud y las instituciones de asistencia social.

En educación la ley 1420 de 1844 fue el pilar para formar el “pueblo de la Nación Argentina”. La

inmigración había traído como dificultad la diversidad de idioma, de culturas, de símbolos, de costumbres;

se tornaba imprescindible la conformación de un pueblo con una lengua en común y con una simbología

patria que los represente como habitantes del suelo argentino. La intencionalidad era la homogenización

de la población fundamentalmente respecto de lo cultural. Lograr, por medio de la educación una

población homogénea (superando las diferencias entre nacionalidades) y civilizada (culta) que posibilite el

“progreso” de la nación.

Las consecuencias de esta política educativa –como la de muchas otras en estos momentos- podemos

resaltar aspectos negativos y también positivos. Rescatamos fuertemente la importancia que se le dio a la

educación a partir de la ejecución de esta Ley Nacional de Educación establecía que:

“Artículo 1º- La escuela primaria tiene por único objeto favorecer y dirigir

simultáneamente el desarrollo moral, intelectual y físico de todo niño de seis a catorce

años de edad.

Artículo 2º- La instrucción primaria debe ser obligatoria, gratuita, gradual y dada

conforme a los preceptos de la higiene.”

8 Se toma el concepto institucionalidad en el sentido que plantea Suriano como origen, expansión, diferenciación y

especialización de las instituciones estatales, como proceso constitutivo de la estatalidad. Como sostiene Ozlak “...la expansión del aparato estatal deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en áreas problemáticas (o cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominación.” (citado en Suriano, Juan “Notas sobre los primeros pasos en política social del estado argentino a comienzo de siglo”).

Los artículos anteriores dan cuenta de la racionalidad existente desde este movimiento y la dirigencia

política que los representaba. Observemos cómo está presente la cuestión moral (elemento básico para

la lucha contra la pobreza), la necesidad de instrucción intelectual (para lograr formar una razón adecuada

para el desarrollo) y la importancia del cuidado físico (en relación a los problemas de salud que en esos

momentos se presentaban). La frase “cuerpo sano, mente sana”, da cuenta de esta idea. El concepto de

“higiene” –en este momento- no solo refiere a lo físico, sino también a lo moral. En tanto los principios

de que la instrucción primaria debe ser obligatoria, gratuita, gradual y conforme a los preceptos de la

higiene, también nos hablan de esa racionalidad científica. Y algo más, la convicción de que allí el estado

no podía dejar de estar presente. El estado tenía el deber de actuar a fin de consolidar el orden deseado

y eso implicaba incluir una variante en la concepción de un estado liberal de mínima intervención, sino

que tanto en educación como en salud, era un actor primordial.

A principios del siglo XX el conflicto fundamental los constituían las luchas obreras en reclamo por las

condiciones salariales y laborales en general, se sumaban además conflictos que tenían que ver con las

condiciones de vida de la mayoría de los inmigrantes (Ej: la Huelga de Inquilinos, la Rebelión de las

Escobas, llevadas adelante por mujeres y niños). Estos reclamos estaban inspirados por el anarquismo y el

socialismo, ideas consideradas “peligrosas” –desde el sector dirigente- ya que proclamaban la eliminación

del sistema capitalista, al ser el responsable de la desigualdad social, generando el enriquecimiento de un

sector minoritario de la sociedad (los patrones) a costa del empobrecimiento de un sector mayoritario

(los trabajadores); las ganancias de aquellos que son los dueños de los medios de producción (tierra,

maquinarias, inmuebles, tecnología, capital, etc) jamás serán iguales a las ganancias de aquellos que solo

son dueños de su fuerza de trabajo.

Las respuestas a estos conflictos fueron tanto de tipo represivas como moderadoras. Así fueron

aprobadas la Ley de Residencia (que permitía la expulsión del país de aquellos inmigrantes que perturben

el orden); la Ley de Defensa Social (prohibición de entrada al país de extranjeros con antecedentes

políticos; prohibición de reuniones anarquistas; tipificación de delitos y sus penas, desde seis meses de

prisión hasta la pena de muerte); la creación de la “Comisaría Investigaciones” (para controlar las

actividades políticas); además de la sanción de la Ley Saenz Peña (en 1912, que establece el voto semi

universal -sólo para varones-, secreto y obligatorio); Ley orgánica del Dpto. de Trabajo; Proyectos de Ley

de Accidentes de Trabajo, Jubilaciones (no para todos los trabajadores sino para los ferroviarios).

En el marco de esta organización legislativa, los niños no quedan por fuera de la misma. En estos

momentos el problema vinculado a los niños y adolescentes radicaba en la cantidad de niños que se

encontraban en la calle, ya sea vagabundeando (dada las condiciones habitacionales y reglamentarias de

los conventillos que impedía la permanencia de los mismos en el interior de la vivienda), trabajando (ante

la desocupación y la insuficiencia de los salarios para vivir, debían salir a trabajar para colaborar con la

sobrevivencia de la familia), así como participando de las luchas gremiales dado que su vida rondaba

alrededor del trabajo como un adulto más. Un ejemplo nos muestra la Lic. Viviana Demaría y el Mg. José

Figueroa, autores del trabajo “10903: La ley maldita”9, en relación al hecho conocido como la “Rebelión

de las escobas” o la “Huelga de Inquilinos”, relatan:

"Anarquista se nace" decía el Coronel mirando a Miguelito Pepe, un orador anarquista

de sólo 15 años que allá en 1907, que en la Huelga de inquilinos les hablaba a los

chicos y sus madres sobre la injusticia, la miseria y la justa explosión de los explotados..

"Barramos con las escobas la injusticia de este mundo" se le escuchó decir.

Dice el Dr. Luis Agote, consternado ante estos hechos…-¿Qué deberíamos hacer con

esos chicos? “… constituyen un contingente admirable para cualquier desorden social

siguiendo por una gradación sucesiva de esta pendiente siempre progresiva del vicio, hasta el

crimen, van a formar parte de esas bandas anarquistas que han agitado la ciudad en el último

tiempo".

El Dr. Luis Agote evidentemente ya casi fuera de quicio, sostiene: “Yo tengo la

convicción profunda de que nuestra Ley falla si no llegamos a suprimir el cáncer social que

representan 12 a 15 mil niños abandonados moral y materialmente (que) finalmente caen en

la vagancia y después en el crimen”10. El diputado conservador proponía algo muy simple:

“recluirlos en la isla Martín García. Allí hay condiciones suficientes para el alojamiento de 10

mil menores vagabundos", quienes "provistos de elementos de trabajo, y bajo una buena

vigilancia moral, se convertirán en hombres buenos y sanos para el país". Quienes lo

auxiliaron en sus fundamentaciones no se privaron de exponer la verdad respecto de la

esencia de la ley 10903: "El Estado tiene el derecho de secuestrar a los menores cuya

conducta sea manifiestamente antisocial, peligrosa, antes de que cometan delitos…No hay en

ello restricción de libertad civil: el menor no la tiene y sólo se trata de sustituir la patria

potestad por la tutela del Estado". Se seguía así dentro de la lógica que creara el complejo

tutelar del ideario sarmientino que sostenía…“El niño no tiene derechos, no tiene por sí

representación, no es persona según la ley. Es menor”11

Como vimos en este clima y ante la complejización de los problemas, los dirigentes que adherían a esta

racionalidad científica, veían con suma preocupación la persistencia del accionar tanto de la iglesia católica

como desde la filantropía, por consideraban que sus prácticas eran realizadas de una manera discrecional,

de manera ineficiente (en relación a los fondos) y sin una formación profesional acorde a la complejidad

de los problemas existentes.

De todas maneras todas estas prácticas están presentes, y cada una desde su lugar continuará su accionar.

9 http://www.pensamientopenal.com.ar/49maldita.doc 10Dr. Luis Agote, sesión de diputados del 28 de agosto de 1919. Citado en Periodismo Social. “Los Derechos del Niño, la otra deuda interna”. Copyright © 2004 periodismosocial.org.ar 11 Sarmiento, D.F. En “De los Castigos en las escuelas y de la autoridad del maestro de 1858”, Tomo XXVIII, Ideas Pedagógicas. Imprenta y Litografía Mariano Moreno. Buenos Aires, pág 254

II- Estado de Bienestar. La transición hacia el estado de protección estatal. La lógica

de los derechos sociales. Su incidencia en la redefinición de la institucionalidad

existente.…

1) Factores económicos, políticos e ideológicos a nivel internacional que propiciaron la

configuración del Estado de Bienestar:

- lo económico: en los países occidentales el capitalismo ingresa a su fase monopólica, esto es un

cambio en su modo de acumulación que se expresa de diversos modos, y en algunos países con una

fuerte recesión (caída de la bolsa de Wall Street en 1929, en Norteamérica) que exige la intervención

del estado en los aspectos económicos, función negada desde el liberalismo, pero que debe permitir,

para la sobrevivencia del propio mercado. Esta situación plantea una nueva forma de entender la

relación estado - mercado y sociedad, considerando que el eje para mantener la producción y la

fortaleza del sistema es propiciar el pleno empleo (en síntesis, si se tiende a que todos tengan

empleo, todos podrán consumir y así lograr la fluidez del mercado).

Esta perspectiva es planteada por el economista inglés John Keynes12, que considera que mediante la

intervención estatal se debe proteger no sólo a los trabajadores sino también a las áreas de la

economía más desfavorables. John Keynes, es quien presenta el programa económico que logra

superar la depresión del 30.

- lo políticAo-ideológico: las ideas socialistas y comunistas habían dejado de ser marginales. La

revolución de octubre de 1917, que derroca la Rusia zarista y que constituye la Unión de Repúblicas

Socialistas Soviéticas (U.R.S.S.), estaba dando materialidad a la posibilidad de un cambio de sistema,

situación que era vista por los defensores del capitalismo como una verdadera amenaza. Más adelante

los acontecimientos en Alemania, el ascenso del nazismo y la segunda guerra mundial vuelven a

colocar la necesidad de repensar las condiciones sociales desde otra óptica.

Asociado a lo anterior, la instauración de la intervención estatal en forma generalizada se entiende

como estrategia de defensa ante los embates socialistas, a la vez que expresaba un modo de

disciplinamiento de la fuerza de trabajo y socialización en el consumo.

2- Proceso de transición del Estado Liberal a un Estado de Bienestar en la Argentina

Hemos considerado en apartados anteriores que la emergencia de este tipo de estado responde a

diferentes intencionalidades, que pueden ser sintetizadas, según Atilio Borón en la búsqueda por

compatibilizar dos lógicas: la económica, con el intento de reanimar la economía y estabilizar las crisis del

capitalismo; y la política tratando de asegurar la paz social, contrarrestar el avance del socialismo y

construir un orden burgués estable y con bases ciertas de legitimidad. El estado se convierte así en

12 KEYNES, John Maynard (lord): Economista y financiero inglés, nacido en Cambridge en 1883 y fallecido en 1946

garante de los derechos sociales interviniendo en la dirección económica, las prestaciones sociales y la

distribución del producto nacional.

Hacia fines del siglo XIX con la fuerte presencia del movimiento higienista se realiza en el país las

primeras intervenciones centradas en el estado, entendiéndose a esto como deber del mismo. En esa

época e impulsada por los médicos higienistas se crea la Asistencia Pública de la ciudad de Buenos Aires

que tiene como objetivos “centralizar la dirección científica de todos los hospitales y demás servicios de

beneficencia del municipio”, oponiéndose a la modalidad de intervención de la Sociedad de Beneficencia.

Esta última institución también es atacada por los socialistas que plantean sus diferencias en el Parlamento

mismo. Paralelamente desde las organizaciones obreras, el partido socialista, y el movimiento social

católico se realizan presiones y presentaciones de proyectos de ley para la sanción de legislaciones

laborales. Es importante destacar que en las primeras décadas del siglo XX se observa en nuestro país un

desarrollo todavía incipiente de la industria, lo que significa cambios sociales y políticos. La Unión Cívica

Radical se constituye en el partido que resume la expresión de los sectores populares y lleva al gobierno

a Hipólito Irigoyen. Si bien el irigoyenismo sube desde expectativas democráticas y como reivindicación

de los sectores más postergados hasta el momento, no logra resolver coherentemente el conflicto social,

llegando a instancias fuertemente represivas (la semana trágica en 1919, el fusilamiento y persecución de

los peones rurales de la Patagonia, por ejemplo).

3- Configuraciones de lo social en nuestro país :(mediados del siglo XX)

Desde lo económico:

La crisis mundial del `30 y la salida de la 2º Guerra mundial, impacta en las economía latinoamericanas; en

nuestro país, particularmente, se define un momento de transición del modelo agroexportador hacia el

modelo de sustitución de importaciones (producción en el país de lo que se compraba en el exterior).

Esto produce un cambio en la estructura social tradicional que en breves líneas se pueden identificar de la

siguiente manera:

1- Respecto a los sectores dominantes: junto al sector agroexportador aparece en escena un nuevo

grupo: los industriales

2- Respecto de los sectores dominados: la industrialización trae como consecuencia la proletarización

de la fuerza de trabajo (el obrero industrial) y consecuentemente su organización y sindicalización.

3- Respecto de lo demográfico: se produce una creciente urbanización y transformaciones en la

composición social. Ya el país cuenta con hijos de inmigrantes nacidos y socializados en nuestra tierra

y comienzan las migraciones internas (desplazamiento de población de las provincias del norte hacia

los grandes centros urbanos: Buenos Aires y Rosario en particular).

Desde lo político:

Podemos hablar de un período de inestabilidad que inaugura lo que luego fue una constante en la

Argentina: los golpes de estado (el primer golpe se produce en el año 30). El conflicto social presenta dos

frentes: al interior de la propia clase dominante: se da una puja entre el sector agroexportador (la

oligarquía ganadera en particular) y los grupos que pretenden orientar su producción hacia el mercado

interno (los nacientes industriales), por otra parte emerge la cuestión social como conflicto capital –

trabajo.

En 1933 se lleva a cabo el Primer Congreso Nacional de Asistencia Social, impulsado por el gobierno. En

el mismo se debatieron un amplísimo número de temas y se encontraban representadas las provincias, las

instituciones privadas dedicadas a la acción social y los incipientes organismos estatales. En él se

conceptualizó a la acción social del estado “como cumplimiento de un deber ineludible de las colectividades

civilizadas”.

El giro del estado hacia esta preocupación, tuvo que ver, además de las presiones obreras y las voces de

la iglesia y de los partidos socialistas, con la necesidad de entrar en consonancia con los modelos de los

países capitalistas.

En síntesis, el interés por “el capital humano” de las clases dominantes, obedecía a una necesidad material

económica: la reproducción de la fuerza de trabajo.

Desde las corrientes de pensamiento hegemónicas:

Como se menciona, ante los conflictos políticos y económicos, era preciso una intervención con mayor

fuerza por parte del estado para regularlos. Así es como se decide progresivamente su accionar ya no

solo vinculado a los problemas sociales, sino también en todo lo que hace a la regulación de la actividad

económica y financiera.

La concepción de los “derechos sociales” y de “ciudadanía” está presente en todo el accionar estatal.

El Estado de Bienestar

Hemos expresado que a este modelo de estado se lo ha denominado de diferente manera, y que según

los países presentó particularidades, aunque en general es posible ubicar su emergencia a partir de la

década de 1930. En general podemos seguir la conceptualización que Ernesto Isuani (1991)13 realiza:

"... el Estado Benefactor... consiste en un conjunto de instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la

calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y a reducir las diferencias sociales

ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno de la distribución secundaria del

ingreso mediante transferencias monetarias directas (pensiones, prestaciones por desempleo o asignaciones

familiares) o indirectas (subsidio a productos de consumo básico), provisión de bienes (programas de

complementación alimentaria) y prestación de servicios (educación / salud)14".

De esta manera, y como proceso altamente complejo se propone un sistema de redistribución que - con

falencias y limitaciones- estructuran la protección, tratando de limitar las desigualdades, sin modificar el

sistema capitalista.

13 ISUANI, Ernesto y otros. El Estado Benefactor: un paradigma en crisis. Miño y Dávila. Bs. As. 14

La base es la concertación entre los distintos actores, el crecimiento económico, la universalidad en las

prestaciones de los servicios sociales, y la regulación estatal de las relaciones sociales.

Siguiendo a Sonia Fleury, “Las políticas de protección pueden ser definidas como una expresión de la relación

social específica entre Estado y clases sociales respecto de la reproducción de las clases dominadas, que se

traduce, a la vez, en una relación de ciudadanía”.

En esta definición aparece la complejidad del sistema de protección estatal, ya que así como se mantiene

la intención disciplinadora, y en particular como política de interés económico (la reproducción de la

fuerza de trabajo), al otorgarse reconocimientos a los trabajadores en clave de derechos, se sientan las

bases de la construcción del ejercicio de ciudadanía.

La posibilidad del Estado de asumir un rol activo en la protección de los derechos sociales, era posible a

través de las políticas sociales. Políticas estas que hasta entonces se venían perfilando pero no con una

definición y una decisión tal como la que asumen bajo el estado de bienestar. Esto significa que desde allí

las políticas sociales asumen características particulares:

- Universales: esto significa que —coherente con la definición de los sujetos en cuanto sujetos de

derechos—, la protección estatal, vía las políticas sociales debían brindar cobertura ha todos los

ciudadanos.

- Centralizadas: es decir, planificadas y ejecutadas desde el gobierno central (nacional);

- Sectoriales: por lo tanto pensadas en función de las áreas de intervención estatal: salud, educación,

seguridad social, recursos naturales, etc.

- De gestión estatal: es decir que las acciones necesarias para su planificación y ejecución eran

llevadas adelante de manera exclusiva por el estado, con una mínima sino nula participación de las

organizaciones no gubernamentales; pero con una gran articulación con aquellas organizaciones

sindicales/gremiales que aglutinaban al sector trabajador.

Algunos de los ejes centrales que definen en este período la intervención social desde la protección

estatal y que hablan particularmente de la consolidación de aquella estatalidad iniciada en las primeras

décadas del s. XX.

- Protección social del trabajo:

a) Creación de organismos públicos reguladores: año 43: Secretaría de Trabajo y Previsión; año 44:

Tribunales de Trabajo; año 45: Ministerio de Trabajo. En esta secuencia se observa como va

adquiriendo relevancia el tema del trabajo en la organización estatal, hasta alcanzar el rango máximo

de ministerio nacional.

b) Sanción de leyes de trabajo y de organizaciones que amparan el ejercicio gremial.

c) Sanción de leyes sobre servicios de atención médica y beneficios sociales relativos a la seguridad

social: en las empresas se les obliga a prestar atención médica gratuita a sus empleados; a brindar en

forma gratuita o a bajo costo medicamentos, a mantener la salubridad laboral; a prestar servicios de

comedor; a otorgar capacitación y cursos de prevención de accidentes de trabajo a los trabajadores.

Aparecen también las obras sociales dependientes de sindicatos, que además comienzan a tener sus

propios servicios de hospitales.

d) Apoyo a investigaciones y eventos científicos sobre salud y trabajo.

- Salud:

Hasta 1943 la atención a la salud se encuentra dispersa en el ámbito público (existía la Asistencia Pública

de la ciudad de Buenos Aires, el Departamento Nacional de Higiene y la Sociedad de Beneficencia seguía

a cargo de michos hospitales). En ese año el Departamento Nacional de Higiene pasa a ser Dirección

Nacional de Salud Pública y Asistencia Social, en 1946 se convierte en Secretaría de Salud Pública y en

1949 en Ministerio de Salud Pública a cargo del Dr. Ramón Carrillo.

A diferencia de la etapa anterior en este momento los problemas vinculados a la salud ya no lo

constituían las epidemias que habían asolado el país a fines del s. XIX y principios del XX, sino el

problema lo constituían las enfermedades endémicas, particularmente aquellas generadas por la pobreza y

las condiciones de vida en la que se encontraba el mayor porcentaje de la población.

Esto, sumado a las mediocres condiciones de asistencia sanitarias, el resultado era un desfasaje en

relación a la atención de la mayoría de la población, quedando la misma sin una atención adecuada y

oportuna. Lo cual generaba preocupación considerable en un gobierno que se basaba en los derechos

sociales, quedando el derecho a la salud en estado de desprotección.

Es así que el Presidente J.D. Perón dentro de las modificaciones que implementa en relación a la

organización del Estado, introduce en el Plan Quinquenal, en 1946, la sustitución de lo que hasta entonces

se denominaba Departamento Nacional de Higiene, por la Secretaría de Salud Pública. Tomando en 1949,

a partir de la consagración de la nueva Constitución Nacional, el rango de Ministerio de Salud Pública.

Estas modificaciones en las denominaciones de estas dependencias estatales, implican básicamente

modificaciones en la filosofía que sustenta la atención de la salud. Se expresa de este modo, “El principio

inspirador de la Secretaría... fue propender a la formación de un pueblo fuerte, sano y útil. La filosofía

sustentadora de tal principio fue... que ningún habitante de la Nación puede estar desamparado por el solo hecho

de carecer de recursos. Se dejó de lado el criterio restrictivo de la caridad15 como fundamento de la atención

médica para reemplazarlo por el servicio público irrenunciable del Estado... Se fijó como meta enlazar la Salud

Pública en el contexto amplio del Previsión, Seguridad y Bienestar Social”16.

Así como en las demás áreas, en salud se reafirma la idea de que los hombres, en cuanto ciudadanos,

tienen el derecho de recibir la atención sanitaria adecuada, y por su parte el Estado la obligación de

15 Esta referencia de “caridad”, cabe aclarar que el autor la hace respecto de que aún no existía la concepción del sujeto en cuanto

portador de derechos, por lo tanto las acciones dirigidas a lo social estaban signadas por la lógica de la caridad o la moralización. 16 BELLORO, Antonio: LA SALUD PÚBLICA- La Historia Popular. Vida y milagros de nuestro pueblo- Nº82

garantizarles el ejercicio de dicho derecho. El otro eje en el que se sustenta esta ruptura fue la de

modificar la idea de restringir la atención desde la Salud Pública el valor negativo de enfermedad por el

de salud.

El resultado de la política sanitaria impulsada por Carrillo, puede enunciarse en la disminución de la

mortalidad infantil en un 50%, la creación de hospitales y centros de investigación, la erradicación de

enfermedades endémicas como el paludismo, el control de la sífilis y enfermedades venéreas, así como la

disminución de la tuberculosis.

“Frente a las enfermedades que genera la miseria, frente a la tristeza, la angustia y el infortunio

social en los pueblos, los microbios como causas de enfermedad, son unas pobres causas”. R.

Carrillo.

- Previsión social:

En 1944 se crea el Instituto Nacional de Previsión Social, universalizándose el sistema jubilatorio, con una

concepción de integralidad, o sea incorporando otros servicios como complementarios a la jubilación.

- Asistencia Social:

La Dirección Nacional de Asistencia Social, dependiente del Ministerio de Trabajo y Previsión se crea en

1 948 con el objetivo de “ejercitar el amparo por parte del estado en todo el territorio de la nación hacia las

personas que por causas fortuitas o accidentales se vean privadas de os medios indispensables para la vida".

El golpe de estado de 1955 suspende ciertos derechos de los trabajadores, deroga la constitución de

1949 (vuelve a estar en vigencia la de 1853, aunque debe incorporar el artículo 14 bis, donde se

contemplan conquistas adquiridas durante el período anterior dada la fuerza con que las mismas habían

sido asumidas por la población).

La Fundación “Eva Perón”

Se puede considerar a la Fundación Eva Perón como un dispositivo particular que se despliega en el

marco del estado de protección estatal argentino.

La Fundación Eva Perón dirige centralmente sus acciones hacia los niños, las mujeres y los ancianos,

aquellos sectores que por alguna razón no tienen acceso a relaciones salariales formales, o cuyo acceso

es demasiado fragmentario para permitir la protección del sistema.

Fundación se ubica como un organismo privado con carácter público, aunque en realidad tuvo un

marcado carácter para-estatal. Este carácter para-estatal, se expresa no sólo en la dependencia salarial de

sus empleados y técnicos a los diferentes ministerios públicos, sino además por la delegación del Estado

de funciones sociales que le son propias, tales como la administración del sistema de pensiones y el

Instituto Nacional de Remuneraciones, que realizaba un 3% de retenciones sobre los salarios dirigidos al

fomento del turismo social.

III- Estado neoliberal. El paso de la protección social a la desprotección estatal. La

política social en el marco del neoliberalismo…

El debilitamiento del estado de protección al estado de desprotección fue producto de un proceso social

en el cual es preciso diferenciar diversos períodos acorde a los cambios políticos sucedidos.

En primer lugar debemos decir hablar que la corriente de pensamiento que da sustento al estado de

desprotección es el “neoliberalismo”. Intentando a grandes rasgos definir al neoliberalismo, seguimos a

Sonia Draibe17 quien dice: “No hay un cuerpo teórico neoliberal específico… Las ‘teorizaciones’ que manejan

los así llamados neoliberales son generalmente prestadas del pensamiento liberal o conservador y casi se reduce

a la afirmación genérica de libertad y de primacía del mercado sobre el Estado, de lo individual sobre lo

colectivo. Y, por derivación, del Estado mínimo, entendido como aquel que no interviene en el libre juego de los

agentes económicos”. Al no tener un cuerpo teórico específico se constituye en un discurso y un conjunto

de reglas prácticas de acción (o de recomendaciones), dirigidas a los gobiernos a fin de realizar las

reformas del Estado y de sus políticas. Con una fuerte idealización de la especialización y la competencia,

que lleva a una “cultura de la despolitización”, en pos de soluciones “eficientes”.

Es así que en esta corriente de pensamiento es más factible conocer sus “lemas” que el conjunto teórico

que la sustenta, o mejor dicho, su argumentación teórica se esconde bajo consignas fácil y rápidamente

tomadas por el sentido común. Entonces, escuchamos que “…En lugar de ideología, los neoliberales tienen

conceptos. Gastar es malo. Es bueno tener prioridades. Es malo exigir programas. Precisamos de asociaciones, no

de gobierno fuerte. Hablemos de necesidades nacionales, no de demandas de intereses especiales. Exijamos

crecimiento, no distribución. Sobre todo, tratemos del futuro. Repudiemos el pasado”18.

A partir de la dictadura militar de 1976 se profundizó la herida hacia el estado de protección estatal

generado a partir de 1945. Los gobiernos democráticos que continuaron, ya sea por debilidad

institucional, o por complicidad con los intereses externos, sostuvieron y profundizaron el proyecto

neoliberal, llevando a la mayoría de la población a una situación de pobreza e indignidad desesperante.

Siendo el punto crítico el período post-menemista, ante la salida de la convertibilidad, quedando los

meses de diciembre del 2001 y enero del 2002 como los meses de mayor incertidumbre respecto del

futuro de nuestro país. Estos meses fueron donde claramente la posibilidad de ruptura de la cohesión

social fue vivenciada y expresada, ya no por un sector, sino por sectores representativos de intereses

diferentes cuanto no contrapuestos.

17 DRAIBE, Sonia: “Neoliberalismo y políticas sociales: Reflexiones a partir de las experiencias latinoamericanas”, en Revista

Desarrollo Económico –Revista de Ciencias Sociales, vol. 34, Nº 134 (julio-septiembre/1994); IDES (Instituto de Desarrollo

Económico y Social). Buenos Aires, Argentina. 18 Draibe, Sonia: Op.cit.

El campo de intervención en tanto problemas sociales se identifica desde la noción de riesgo. En este

sentido el riesgo es aquella característica que poseen ciertas poblaciones que si no se las atiende peligran

como sujetos:

- riesgo de vida o de muerte

- de mayor marginalidad

- de disolución de la sociedad

La lógica economicista que permea esta intervención se centra en la idea de que si no se supera ese

“riesgo” se tienen más gastos sociales, corriéndose de la noción de derechos de los sujetos a tener una

vida digna.

La gran masa de pobres —compuesta como se dijo anteriormente, ya no solamente de aquellos pobres

estructurales, sino que además se suman los trabajadores venidos en desocupados, y los trabajadores que

aún asalariados no llegan a cubrir sus necesidades básicas debido a los salarios paupérrimos— se torna en

"peligrosa", "sospechosa", por ende la "inseguridad" comienza a ser uno de los problemas necesarios de

dar respuesta en cuanto expresión de la cuestión social del momento.

Desde los sectores gremiales estatales y algunas organizaciones gremiales que habían tomado cierto

protagonismo en esta década (como la de camioneros), comienzan a realizarse las denuncias al modelo y

el reclamo no solo por las condiciones salariales, sino por la destrucción de aquellas áreas que otrora

fueran pilares para la construcción del país, tales como educación y salud. Como ejemplo podemos tomar

la lucha de la CTERA (Confederación de Trabajadores de la Educación de la Rca. Argentina), cristalizada

en dos de sus máximas expresiones de lucha: la Marcha Blanca por la Educación y la Carpa Blanca.

Este modelo de intervención social expresa una lógica que produce modos de nombrar a los sujetos,

identificaciones determinadas del campo problemático y plantea procedimientos particulares.

En un primer momento se los divide en dos grandes categorías: los pobres y los pobres estructurales.

Ante la instauración del modelo neoliberal y las consecuencias que de él se desatan se suman dos nuevas

categorías, la del “nuevo pobre”, y la del “desocupado”, con las cuales se denominarían a los sujetos

hacia los cuales prioritariamente se dirigirían los planes y programas estatales.

Pobres estructurales son aquellos que presentan Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que desde

siempre han vivido en condiciones de exclusión. Los nuevos pobres (NUPOS), son los que presentando

algunas de las necesidades básicas satisfechas, por ejemplo vivienda, sus ingresos no le permiten la

supervivencia en relación con la canasta familiar básica. Mientras que los desocupados — categoría

restringida a un porcentaje mínimo en el período del Estado de Bienestar, acorde al principio keynesiano

de "pleno empleo" — comienzan a aglutinar a un alto porcentaje de la población argentina producto del

vaciamiento de la industria nacional y la privatización de las empresas nacionales.

Acorde a la lógica neoliberal, la intervención va dirigidas hacia aquellos grupos o sectores pobres, que han

caído en la pobreza por sus limitaciones (falta de capacitación, de instrumentación, para estar incluídos en

el mercado laboral); por ende las mismas son denominadas por las políticas focalizadas y los programas

como “Poblaciones Objetivo”. La definición de las poblaciones objetivo se realizan a partir de

identificaciones de lo que se llama “bolsones de pobreza” relevados por censos y encuestas que como

cartografía recortan zonas geográficas. Las prioridades para las políticas focalizadas se dan en niños,

embarazadas, jóvenes y mujeres.

Dado que los programas sociales se conciben con una visión empresarial surge al interior de las

políticas sociales estatales la presencia del técnico, el planificador y del gerente, acorde al discurso

de eficiencia y tecnocracia del momento.

En tres décadas fuimos asistiendo a un proceso de transformación de la intervención social basada en la

protección estatal (derechos sociales y construcción de ciudadanía) hacia la desprotección estatal a partir

de la aplicación de las recetas neoliberales.

Hoy encontramos una diversificación de lugares desde donde se realiza la intervención social en una

suerte de abanico de revisitación de las formas filantrópicas, vía el llamado “tercer sector” u

ONGs., retornando al Estado mínimo y delegando en la “sociedad civil” la responsabilidad de “dar

respuesta” a los diversos problemas que se plantean.

Las características más salientes de la intervención social en este modelo son:

- La transformación de las políticas universales (derechos sociales para todos los ciudadanos) a las

políticas focalizadas (aquellas que se dirigen a los sectores más vulnerables).

“La focalización… significa dirigir el gasto social a programas y a públicos específicos, selectivamente

escogidos pro su mayor necesidad y urgencia…”19

- Descentralización: inicio de un proceso de ejecución de políticas de nación, hacia provincias,

municipios y organizaciones sociales. El fundamento es que de esta manera se garantiza la cercanía

con los beneficiarios directos. En la práctica este proceso fue de desconcentración de la ejecución

pero al no descentralizarse el manejo de fondos, queda invalidada.

- Co–gestión: esta modalidad reconoce la importancia de una intervención social que comparte

responsabilidades entre el estado y la sociedad civil (se entiende aquí por sociedad civil al conjunto de

organizaciones sociales de la sociedad). En esta línea se implementan los programas de

fortalecimiento de la sociedad civil. En los hechos de “responsabilidad compartida” se pasa, en no

pocos casos a la “responsabilización de la intervención a las organizaciones”.

- Privatización: la incorporación de la lógica de la eficacia, la eficiencia y la transparencia, derivó en la

idea de que estos principios solo eran viables mediante el accionar de los sectores privados, ya sean

lucrativos (empresas privadas de salud, educación, AFJP, ART (Aseguradoras de Riesgos de Trabajo),

etc.) o no lucrativos (asociaciones civiles y ONGs sin fines de lucro, confesionales o no), ante la

consideración de ineficiencia y corrupción de los organismos estatales. Considerándose además, que

19 Draibe, Sonia, op.cit, pág191.

la administración gerencial de los programas sociales permitía una maximización en el uso de

recursos, y de esta manera una eficiencia del gasto.

La planificación estratégica es la metodología que se usa para llevar adelante esta intervención social,

y la técnica se convierte en herramienta de garantía de la eficiencia (definición de las poblaciones

objetivos).

A modo de conclusión:

Dentro de lo que es la primera década del siglo XXI, podemos decir que las lógicas presentadas

anteriormente y las corrientes de pensamiento que las sustentan están aún presentes y se materializan en

las prácticas sociales que desarrollamos.

Lo central, para quienes nos desempeñamos en relación a aquellos sectores vulnerados es saber desde

qué lógica nos posicionamos. Para ello la línea de los derechos humanos nos permite transitar el

complejo camino de la intervención sin ubicar al otro en el lugar de incapaz, de inmoral o de objeto al

que hay que “adaptar” acorde a lo que otros deciden es el lugar que le corresponde en esta sociedad.

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