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D.R. Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2007

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Modulo 7. Transparencia y rendición de cuentas Introducción

En este módulo se analizarán las causas de la corrupción para lo cual es necesario responder a la interrogante: ¿cómo se da la corrupción?

Como marco teórico de análisis se plantea en el presente módulo que cuando a un sistema administrativo y/o político vulnerable, se le añaden incentivos perversos y personas dispuestas a actuar dentro de un marco de impunidad, el resultado serán actos de corrupción. La corrupción está ligada a influenciar decisiones, ya sea de recursos humanos, nepotismo, politización de puestos, compras, contrataciones, así como también decisiones públicas con motivos de partido políticos o de infraestructura para fines personales.

Si se aspira a formular estrategias que controlen la corrupción, es importante que las instituciones públicas municipales realicen diagnósticos, para encontrar exactamente cuáles son los focos de corrupción y cuáles son las prioridades donde hay que trabajar.

Mapa conceptual


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Una vez que se han encontrado las áreas vulnerables a la corrupción, el siguiente paso es identificar los mecanismos e instrumentos prácticos, que servirán para reducir la corrupción e impulsar una gestión municipal eficiente, transparente y abierta a la participación ciudadana.

Objetivo del Módulo 7 Conocer el marco conceptual introductorio a la temática de la corrupción para comprender su origen y las estrategias para su combate a nivel municipal.

Tema 1. Definición de corrupción

Previo al tema sobre "transparencia y rendición de cuentas", debe darse como punto de partida una definición sencilla sobre corrupción. Desde la perspectiva del funcionario en los términos prácticos, la corrupción significa tomar ventaja de un cargo con poder para lograr un bien particular (de un individuo o un grupo de poder).

Los servidores del sector público por definición tienen que beneficiar a la ciudadanía y no a sí mismos. Esta definición es clara y directa, no requiere de una interpretación compleja para poder aplicarla a casos prácticos. Desde la perspectiva de los ciudadanos, la corrupción es fácilmente vista como la necesidad de hacer un pago extraordinario "mordida", para poder lograr que el gobierno cumpla en la provisión de sus servicios. Finalmente, la corrupción también se encuentra dentro de acciones ilícitas en general, es decir, ligadas a otros crímenes como por ejemplo, delincuencia organizada. Algunos ejemplos de corrupción son:

Mal uso de un cargo público para un bien particular

Cobrar un precio ilícito para un servicio público


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A continuación se muestra el tipo de acciones por el mal uso de un cargo público, encaminadas hacia el enriquecimiento o la búsqueda de un beneficio al influir en decisiones.

A causa de enriquecimiento

De forma personal, los cual equivale a robo.

Por reglas suaves como bonos y premiso, buscar algún tipo de beneficio

Por influenciar decisiones

De recursos humanos como nepotismo, politización de puestos

De compras. Dirigir las compras públicas, ventilar información

Decisiones públicas son motivos de partido político

De infraestructura para fines personales

La forma más tradicional de considerar la corrupción es el enriquecimiento personal, es decir, una persona que en virtud de su posición en el sector público, logra volverse rico por medios ilegales. Sin embargo, también se presenta el caso en el cual los actos de corrupción se dan, para influenciar decisiones públicas, sin necesariamente tener un enriquecimiento inmediato de las partes.

Existen aspectos sutiles de la corrupción, como por ejemplo el influenciar decisiones públicas para beneficiar a partidos políticos, lo cual es especialmente nocivo para la comunidad. Este aspecto de la corrupción, distorsiona la toma de decisiones sobre política pública, y de forma más visible sobre la inversión pública. Es una forma institucionalizada de corrupción y de alguna forma perpetua el poder ya sea a nivel nacional, estatal o municipal. Otro aspecto es influenciar decisiones de inversión pública para beneficio personal, por ejemplo:

Cobrar un precio ilícito para un servicio público

Cobros para acelerar procesos.

Cobros para distorsionar procesos (licencia) comisión por ventas.

Para el ciudadano típico, la corrupción se hace presente y en su caso “necesario” pues sólo con un pago ilícito el ciudadano tiene acceso a servicios públicos de forma más rápida y sencilla.

En el caso de los empresarios, por ejemplo un contratista también puede confrontar un laberinto de tentaciones dentro del sistema de licitación. Con


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un pago extraordinario, el contratista puede asegurar un contrato cuyo precio incluye este cobro ilícito. Aun en un sistema no vulnerable, contratistas corruptos pueden ofrecer sobornos de tal magnitud, que hacen que la corrupción se dé en un ambiente de impunidad.

¿Qué no es corrupción?

Existen una serie de actos que se confunden con la corrupción como por ejemplo:

Negligencia

Limitada capacidad técnica

incompetencia

Es de gran importancia reconocer lo que es corrupción, pero es de igual importancia entender lo que no es corrupción. La negligencia, a menos de que sean acciones creadas para generar tensión y por ende sobornos, no es un problema de corrupción. Es peligroso confundir negligencia con corrupción pues las soluciones a ésta son muy diferentes.

También la limitada competencia técnica puede o no ser relacionado a corrupción, por ejemplo: si se tiene nepotismo o partidismo en el nombramiento del personal, entonces esto es claramente un síntoma de corrupción, sin embargo, la falta de capacidad técnica en sí no es corrupción.

Algunos estudiosos considera de gran importancia el análisis de la corrupción, pues argumentan que es un proceso que se identifica en cualquier sistema, incluso, las democracias más avanzadas han estado influenciadas por la corrupción. Sin embargo, la corrupción da señales muy equívocas que distorsionan la toma de decisiones. La corrupción es un fenómeno agudo que no produce beneficio algo a la sociedad.

Un aspecto importante de tratar en el desarrollo de una estrategia, es desmitificar que la corrupción sea un proceso normal, que es inevitable que exista y que no es posible eliminarla y que por tanto se justifique. El primer aspecto de esto, es identificar que la corrupción no forma parte de ninguna cultura. Más bien, la corrupción se da cuando se tienen debilidades institucionales, y personas dispuestas a explotar las mismas para beneficio personal o partidario.

Tema 2. Causas de la corrupción

La corrupción significa tomar ventaja de un cargo con poder para lograr un bien particular. Para que ocurra una práctica de corrupción deben de existir factores que conduzcan a ello. Estos factores son desde las personas hasta


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la normatividad de instituciones. Así como se hace necesario el estudio de los que es corrupción, se requiere del conocimiento y análisis de las causas de la corrupción, pues conocer el origen de un problema es el primer paso para identificar la solución eficaz para dicho problema.

De varios estudios que ha realizado el Instituto del Banco Mundial, se realizó una encuesta a más de mil funcionarios de América Latina. Uno de los reactivos preguntaba si se detectaba que la corrupción era un problema en su ayuntamiento o municipalidad. La siguiente gráfica muestra que el 55 por ciento de las personas encuestadas si lo detectan como problema, mientras que el otro 45 por ciento no. Precisamente uno de los principales pasos para comenzar una estrategia anticorrupción es aceptar que existe el problema, es fundamental conocer y entender de manera objetiva tanto la opinión como la percepción de los empleados y funcionarios. ¿Es la corrupción un problema en su ayuntamiento o municipalidad?

Es importante considerar que la corrupción afecta de forma directa a los empleados. En los resultados de la encuesta, la siguiente gráfica muestra que el 30 por ciento de los mil funcionaros, consideró que la corrupción es un problema dentro de sus labores cotidianas.

Esto es muy significativo pues 3 de cada 10 empleados confronta la corrupción de forma cotidiana, afectando el funcionamiento del gobierno local y la prestación de servicios. Esta respuesta es casi natural, pues el funcionario no quiere reconocer la corrupción en su labor, dado que no es grato reconocer que forma parte de un sistema corrupto, la respuesta refleja esta ambivalencia.

Dado a lo anterior se desarrollarán los siguientes elementos de la corrupción: Vulnerabilidad Incentivos perversos Personas dispuestas a actuar


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¿Es la corrupción un problema en sus labores cotidianas?

¿Cómo se da la corrupción a nivel municipal? El primer paso en el diseño de una estrategia anticorrupción, es la aplicación de un diagnóstico. Para llevar a cabo dicho diagnóstico, es necesario tener un marco analítico que describa el problema de una forma sencilla y fácil de comunicar. En este curso se consideran tres elementos necesarios para que la corrupción se dé:

Sistemas político/administrativos vulnerables

Incentivos perversos

Personas dispuestas a actuar

La vulnerabilidad de la corrupción tiene dos elementos prioritarios:

Arbitrariedad en la toma de decisiones, cuando hay un poder de monopolio que se ejerce arbitrariamente.

No tener rendición de cuentas sobre las decisiones que se han tomado.

Antes de que exista la corrupción, existen instituciones vulnerables a la corrupción. La prevención de la corrupción es el arte de reducir la vulnerabilidad, para que las instituciones y sus integrantes no se involucren en la corrupción. Este sentido preventivo de reducir la corrupción es parte fundamental de la estrategia.

En un sistema vulnerable, los incentivos perversos hacen que se dé la corrupción. Lo que se debe evitar es tener la combinación de un sistema predispuesto y las condiciones propicias para que se dé la corrupción.

Los incentivos perversos juegan un papel primordial en la corrupción, existen por ejemplo:

Tipos de incentivos perversos Políticos Económicos

Información sobre gestión pública escasa, de difícil acceso y segmentada

Bajos salarios de funcionarios

Beneficio a élites políticas desde el poder, entre otros

Monopolios empresariales con poder de influir en la toma de


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decisiones que los beneficia Presiones políticas, éstas se dan en las diferentes instituciones y se permean para presentarse corrupción

Relaciones personales entre gobierno y sector privado, provocan que se den relaciones clientelares

Legales Culturales Leyes poco claras que permiten interpretaciones y discrecionalidad no controlada del funcionario

Existe hábito político de beneficiar a élites o sectores

Grado de independencia e imparcialidad del Poder Judicial, entre otros

Se contratan a parientes para que ocupen puestos de relevancia con la finalidad de sacar provecho de situaciones

Impunidad, que es el poco riesgo de castigo por las ganancias que se pueden percibir, y que éstas son mayores al castigo recibido si se descubre el acto ilícito

Se presenta escasa formación de participación ciudadana

Uno de los factores más importantes para que se dé la corrupción es la impunidad dentro del sistema. La impunidad es en efecto, un incentivo perverso que invita a que el funcionario tome ventaja de un sistema administrativo vulnerable. El problema para un programa municipal es que normalmente la impunidad se da por debilidades y políticas a nivel nacional. Sin embargo, existen otras formas de reducir la impunidad a nivel local tales como las listas "negras" que sancionan el acceso de empresas corruptas para que no tengan contratos con el sector público.

De acuerdo a la encuesta, el 70 por ciento de los encuestados considera que existe impunidad para funcionarios corruptos.

¿Considera que existe impunidad para funcionarios corruptos?

¿Quién está predispuesto a tomar ventaja de un sistema vulnerable? La impunidad como un elemento que propicia la corrupción, nos hace evidente el hecho de que la corrupción es un crimen de cálculo. Una persona o un grupo de personas hacen un cálculo respecto a las probabilidades de no sólo ser aprendido, sino también del castigo que


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pueden tener si son aprendidos. Si el castigo no es severo, la persona vulnerable actuará sobre este ambiente y de forma corrupta.

Cualquier persona es vulnerable a la corrupción si calcula que un acto ilícito le generará recursos y si el nivel de riesgo de ser aprendido, es suficientemente bajo.

Es decir, la corrupción es un crimen de cálculo, no de pasión.

El incentivo más grande a la corrupción es la impunidad; dado que la gente percibe que la probabilidad de ser detectado y castigado es baja. La gente que se corrompe tiene formas de comprar justicia y quedarse con los beneficios.

Tema 3. Tipos de corrupción

La corrupción se puede clasificar en dos grandes rubros, aislada y sistémica, que tienen características especificas cada una. La clasificación no es un mero ejercicio académico, sino de gran importancia para definir cómo confrontar la corrupción. La corrupción sistémica en general, es mucho más seria, requiere un tratamiento integral y profundo. A continuación se detalla cada tipo de corrupción:

Aislada: son actos independientes realizados por individuos.

Sistémica: son actos ilícitos realizados por una red de personas.

Para representar esta corrupción, se ha elaborado un diagrama.


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Corrupción aislada

El comportamiento honrado, es la norma y la corrupción es la excepción; cuando se da un acto de corrupción, se castiga al funcionario culpable y no hay problema. En este tipo de corrupción sólo hay santos (funcionarios honrados) y demonios (funcionarios corruptos), sólo dos o tres personas aisladas cometen el acto de corrupción, cuando se castiga, desaparece la corrupción en el sistema.

Corrupción sistémica

Lo que preocupa es la corrupción sistémica. Ésta se define como el uso sistemático de las instituciones, instalaciones, y servicios públicos para beneficio personal, causando una reducción de la calidad o disponibilidad de los servicios públicos. Se extiende el sistema de sobornos, hacia los niveles superiores desde arriba hacia abajo y viceversa. En este sentido, la corrupción sistémica involucra un gran número de funcionarios públicos, cuando se toman decisiones públicas motivadas por la condición personal y no por necesidad; de esta manera la corrupción se convierte en la norma.

La corrupción sistémica requiere una red de personas que apoyen directamente actos ilícitos, llevados a cabo por los personajes que se encuentran vulnerables, es decir, por los demonios. Estas personas actúan sobre el sistema vulnerable, y también sobre las personas que tengan conocimiento de actos corruptos, para que no estén dispuestos a denunciarlos.

Requiere de personas que vean para otro lado y "toleren" lo que pasa.

Hay personas que están en contra de la corrupción, pero tienen miedo a las represalias de los superiores, si no apoyan los actos de corrupción que se cometen.

La corrupción a nivel municipal va corrompiendo las instituciones, también influye la cultura alrededor de las mismas y a todos los sistemas a nivel municipal y nacional.

Es importante entender que el tema de la corrupción sistémica ataca más a los municipios, porque son instituciones más pequeñas, vulnerables o más débiles en general. La variable fundamental es el tema de la impunidad; si hay percepción de que a nivel local, la justicia, auditoria y jueces están lejos, la percepción generalizada es que hay pocos riesgos de ser detectados y castigados, en ocasiones los incentivos son pocos, como los salarios bajos, la inexistencia de carrera administrativa; al integrarse estos factores la corrupción se puede ir desplazando del nivel nacional al municipal, con un gran efecto negativo.

Se requiere de un sistema vulnerable y de funcionarios públicos que estén dispuestos a tomar ventaja del mismo. La corrupción no se puede abordar


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sólo como un problema de ética pública. En cualquier sociedad siempre habrá personas dispuestas a tomar riesgos y abusar de un sistema vulnerable. Es imperativo entonces, tratar que dichas personas no laboren en el sector público, pero como no es posible garantizarlo, es aun más importante reducir la vulnerabilidad de sistemas de gestión pública. Cuando se habla de santos y diablos, ambos tienen una fuerza interna en sí mismos, y se van convirtiendo de un lado a otro por esas percepciones del costo beneficio de la corrupción.

Ejemplo de Ciudad de la Paz, Bolivia.

En una organización de 5 mil 300 funcionarios, prácticamente todos se volvieron demonios de acuerdo al esquema presentado. A mediados de la década de los 80´s en la Ciudad de la Paz, cuando los funcionarios habían sufrido una transformación tan grande a causa de la hiperinflación de más de 2 mil 500 por ciento al año, hizo que la gente ganara un salario inconcebible, por ejemplo un funcionario ganaba de 8 a 12 dólares al mes, el alcalde 30 dólares al mes, etcétera.

Esto llevó a que la gente usara todos los recursos del municipio para conseguir dinero y llevarlo a casa; se vendía la gasolina de los vehículos, se robaban partes y piezas de automóviles, las secretarias vendían lo que podían, hasta las maquinas de escribir, era una corrupción sistémica de supervivencia. En esta situación el más honesto era el que no iba al municipio para irse a trabajar a otro lugar.

Bajo estas circunstancias donde no hay más incentivos, no se les puede exigir, se va perdiendo el pudor y la vergüenza, convirtiendo esta conducta en una cultura generalizada donde todos se vuelven demonios. Para revertir esta situación, se debía reconocer que había


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problemas en la institución, se hizo débil, estaba enferma y debía empezarse a tratar esa epidemia de forma colectiva.

Dentro de una corrupción sistémica se debe despersonalizar el problema, porque hay que tratar de cambiar los incentivos. Los efectos nocivos que este tipo de corrupción causan son: costos económicos al distorsionar los incentivos en las instituciones, costos políticos al socavar a las instituciones, y costos sociales al redistribuir la riqueza y el poder a aquellos que no lo merecen, además:

Crea ineficiencias

Altera el estado de derecho.

Desalienta inversiones e infraestructura.

Esto tiene efecto nocivo en las finanzas urbanas

Esta corrupción existe en todos los países, pero tiene efectos más fuertes en los países pobres. Se llega a crear una cultura favorable dentro de la corrupción. Por eso es importante resaltar que las personas susceptibles, son quienes toman ventaja de los sistemas administrativos vulnerables, sabiendo que probablemente no habrá castigo por su crimen. Otro ejemplo es que en países desarrollados, el número de crímenes es relativamente bajo, sin embargo, cuando se detecta que el castigo es visible y la sociedad lo percibe, se crea un estado de alerta, por lo cual se identifica que existe un sistema judicial eficiente y efectivo, dado que la persona que cometa un acto corrupto y este sea detectado, recibirá su castigo. Esto es importante porque en la medida en que la sociedad perciba menos vulnerabilidad, más gente se irá sumando para tener un sistema anticorrupción.

Tema 4. Estrategias para acciones concretas de impacto y largo plazo

Es importante analizar cómo se combate la corrupción y cuáles son las estrategias que pueden implementarse. En el Instituto del Banco Mundial se cuenta con una estrategia multidimensional interna y externa, donde se establecen políticas de prevención en proyectos financiados por el mismo Instituto. Una estrategia interna es la que apunta a la supervisión del área de licitaciones y contrataciones públicas, donde se dan la mayoría de los casos de corrupción dentro y fuera del Instituto del Banco Mundial. Igualmente, también existe un sistema de recepción de quejas y denuncias a través de un comité de supervisión, y una línea de teléfono dedicada las 24 horas del


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día para que cualquier persona denuncie públicamente, si percibe un elemento de corrupción en programas o proyectos del Instituto del Banco Mundial. Una estrategia a nivel externo, es brindar el apoyo a esfuerzos internacionales como la Organización de Estados Americanos, las Naciones Unidas, Transparencia Internacional y otros organismos internacionales, a través de asistencia técnica y facilitación de programas de capacitación en el área de control de la corrupción, a los gobiernos nacionales y municipales que lo solicitan.

Metodología para el diseño de una estrategia

La lucha contra la corrupción es compleja, difícil y peligrosa. La estrategia fundamentalmente se basa en el modelo de una escalera visual.

Como primer paso, sin el cual no se puede iniciar una estrategia anti – corrupción, es la voluntad política. El segundo paso es llevar a cabo un diagnóstico a través de encuestas, no solamente de percepción sino también de datos cualitativos y cuantitativos para ver exactamente cuáles son los focos de corrupción, y cuáles son las prioridades donde hay que enfocarse. Porque no todo se puede atacar al mismo tiempo, es importante analizar las prioridades a controlar en el área de corrupción; por ello es importante realizar estos diagnósticos aplicados a los usuarios de los servicios públicos, a empresarios del sector privado y a la sociedad civil. El tercer paso, es la acción colectiva de la aplicación del plan anticorrupción que se forma entre la sociedad civil y el gobierno. El plan anticorrupción no es una responsabilidad del gobierno únicamente, es una responsabilidad compartida entre la sociedad civil y el gobierno; de otra manera ningún plan puede tener éxito y sustentabilidad. Este plan debe contemplar la definición de la visión, la misión, los objetivos estratégicos y las acciones específicas para encarar determinados desafíos propuestos, en este caso, la lucha contra la corrupción.

Finalmente se encuentra la etapa de la implementación donde se lleva a cabo un monitoreo y evaluación del plan. La implementación de las reformas institucionales es importante. El Instituto del Banco Mundial y


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otros organismos internacionales, han apoyado las iniciativas de la sociedad y funcionarios del gobierno, dando prioridad en áreas como aduanas, la justicia, licitaciones, contrataciones públicas, entre otras, para que los proyectos puedan ser implementados y lleguen a ser sostenibles. Diagnósticos Toda estrategia o plan de acción, cuya misión sea guiar los cambios dentro de la institución gubernamental, debe necesariamente partir de un diagnóstico que permita identificar los problemas, las áreas más sensibles y los mecanismos que faciliten y estimulen prácticas de corrupción. Existen dos tipos de diagnóstico:

a. Interno: se realiza dentro de la misma administración pública.

b. Externo: se lleva a cabo con la población y las instituciones con la cuales el gobierno interactúa.

Tanto el diagnóstico interno como el externo pueden usar instrumentos tales como grupos focales, entrevistas, y encuestas. Es fundamental que los diagnósticos sean objetivos y no sean manipulados con fines políticos.

Diagnóstico interno

En el tema del diagnóstico, lo primero que se debe hacer es llevar a cabo un diagnóstico interno con la propia gente que trabaja en la institución y cuando existe un problema de corrupción sistémica, el análisis debe pasar por el reconocimiento de que existe un problema, para ello la cooperación y participación de las personas es fundamental. Donde se debe insistir es en despersonalizar el problema, porque en el momento que se hable del tema y que la institución ataque a sus funcionarios, existirá un divorcio con la estrategia y los funcionarios tenderán a cubrir la corrupción. Este trabajo se da en diferentes áreas.

Diagnóstico interno (dentro de la misma Administración Pública)

de vulnerabilidad

de costos de corrupción Análisis

de incentivos a empleados

de procedimientos Diagnóstico

de gestión financiera y recursos humanos

El diagnóstico interno (dentro de la Administración Pública Municipal) debe considerar cinco dimensiones, y cada una de ellas permite no sólo detectar


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corrupción, sino también definir puntos de entrada para definir un programa de acción.

Debe hacerse un análisis de las áreas vulnerables, identificar los costos de la corrupción, aunque sean mínimos, pues pueden existir varios costos mínimos que se convierten en costos enormes, como la alteración de registros de catastros, dado que se hacen grandes acciones fraudulentas; esto sería prioridad en lugar de revisar las tarjetas de entrada y salida de los funcionarios o trabajadores.

Hay que analizar los incentivos que tienen los empleados, para no caer en actos de corrupción o que caen en la corrupción.

También se debe hacer un diagnóstico de procedimientos, analizar el número de pasos de ciertos trámites, considera también un estudio del tiempo de interacción entre ciudadanos y funcionarios, detección de formas y mecanismos de discrecionalidad arbitraria. Además, se analizan los procesos por los cuales se toman las decisiones dentro de la estructura organizacional de la institución gubernamental.

En los aspectos de gestión financiera y recursos humanos también se debe hacer un diagnóstico de las formas en que se controlan los ingresos y egresos, de la forma en que se llevan a cabo los procedimientos de contratación y definición de niveles salariales, entre otros.

La identificación de áreas o servicios del ente gubernamental más vulnerables a la corrupción, es encarada por el diagnóstico interno con el propósito de focalizar el estudio y las propuestas de reformas. Asimismo, se identifican las áreas o servicios que están funcionando mejor.

Diagnóstico externo

El diagnóstico externo busca captar información desde la perspectiva de los usuarios y de la comunidad sobre la gestión del gobierno, incluyendo los servicios municipales. Por ejemplo la percepción de las organizaciones de la sociedad civil, los empresarios del sector privado y otros actores locales sobre el desempeño de la gestión de la institución municipal y de los servicios que presta.

Debe analizarse la percepción externa que tiene la población sobre la institución, qué piensan y cómo la perciben utilizando encuestas a hogares o a través de un diálogo entre gobierno y población, para identificar los problemas de forma colaborativa.

El diagnóstico externo permite un intercambio independiente y no partidario de ideas claras entre la población y el gobierno y debe ser un proceso permanente de diálogo con resultados públicos

Formulación del plan de acción


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Una vez que se hace el diagnóstico, se ha visto la extensión y gravedad de la corrupción, lo siguiente es hacer una estrategia. Sobre la base de estas breves definiciones, se puede formular un Plan de Acción Anticorrupción. Se ha recurrido a modelos conceptuales, tomando en cuenta la teoría económica con la siguiente fórmula:

Para luchar contra la corrupción:

Ecuación de la corrupción C = M + D – RC

Donde C es corrupción D es alta discrecionalidad M es monopolio en la decisiones R es rendición de cuentas. La ecuación la podemos traducir como: la corrupción surge en las instituciones cuando existe monopolio en las decisiones, alta discrecionalidad y falta de rendición de cuentas. Cuando se identifica en una institución este modelo, que toma las decisiones en solitario sin sujetarse a unas normas preestablecidas, y que no tiene que rendir cuentas a nadie, es muy probable que se encuentren situaciones de corrupción.

Pero la corrupción se puede prevenir rompiendo esos monopolios, haciendo que más gente tome decisiones, que exista un proceso de toma de decisiones, donde la discrecionalidad se norme bajo reglas de juego, donde se sabe que el funcionario se puede mover entre ciertos límites.

Ecuación del plan de acción anticorrupción AC = I + D + R + S

Donde AC es el plan anticorrupción

I son los sistemas de información

D es el control de la discrecionalidad

R es rendición de cuentas

S es el fortalecimiento de la sociedad civil


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Esta ecuación la podemos traducir como: el plan de acción para atacar la corrupción debe tener una estrategia bien diseñada que cuente con sistemas de información, control de la discrecionalidad arbitraria, formalice procesos de rendición de cuentas y utilice mecanismos para el fortalecimiento de la sociedad civil.

1. Sistemas de información

Sobre el plan de gobierno

Organización

Presupuesto y finanzas Interno

Servicios municipales

Política de información

Oficina de información y reclamos

Gobierno en los barrios

Cabildos abiertos

El Alcalde al teléfono

Ordenanza a la luz del sol

Externo

Otros

Existen sistemas internos y externos como los mostrados en la tabla, que hacen más transparente la gestión. La información es fundamental para ponerle luz a la corrupción; se dice que la corrupción florece en la oscuridad y la transparencia es la acción de poner luz a las instituciones.

Estos deben facilitar el intercambio entre la ciudadanía y el gobierno. A esto se han sumado los grandes avances que hay en la tecnología, y que ayudan a abrir las puertas para que la luz entre en las instituciones como el uso de Internet, adquisiciones por Internet, sistemas de control más sofisticados donde se puede tener un respaldo de información en varios lugares, control de bienes inmuebles y sistemas electrónico para las áreas de nóminas, planillas de sueldos, etcétera. El Internet que ha hecho que el ciudadano acceda a la información.

Los sistemas de información - tanto internos como externos -deben ser precisos y confiables. Si no se tiene la confianza del público en cuanto a la veracidad de los sistemas, la rendición de cuentas no será efectiva. Algunos sistemas de información interna son:


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Control de bienes inmuebles, nómina y compras.

Sistemas de información por Internet.

Los sistemas de información internos no implican que deban ser de acceso limitado a los funcionarios, simplemente que no son de uso cotidiano para los ciudadanos.

Algunos sistemas de información externa son:

Sistemas de radio, televisión y correo.

Reuniones barriales.

Educación en escuelas.

Oficinas de información.

Obtención de servicios a través de Internet.

Sistema de quejas por Internet.

En términos de secuencia, es claro que los sistemas de información son lo primero que se deben ejecutar, la información, aun cuando no esté completa, es la base necesaria para cualquier iniciativa contra la corrupción. El uso de tecnología apropiada puede reducir el costo en la diseminación de una forma importante.

Sin embargo, es fundamental considerar que la tecnología no mejora la calidad de información. En la medida en que la tecnología sea de acceso público, tal como la radio y televisión, es importante que la información se presente como noticia objetiva y clara, con el mínimo de análisis para que los ciudadanos puedan llegar a sus propias conclusiones.

El uso del Internet (especialmente dentro de zonas urbanas) puede ser el mecanismo más económico y fácil de actualizar. Desde 1999 en América Latina, se ha tenido un crecimiento significativo en el uso de medios electrónicos, no sólo para rendir cuentas, sino también para gestionar trámites y solicitar servicios públicos.

2. Control de la discrecionalidad

Finalmente una vez que se tienen los modelos para llevar adelante una estrategia, se llega al tema de la discrecionalidad. En algunos países se produce la corrupción de acuerdo a la fórmula presentada: un sistema autoritario político con gobiernos verticales, centralizados, que no se han regido sobre una constitución, es decir, no han tenido un parlamento al cual rendirle cuentas. En este sistema de autoritarismo, el jefe manda y esto se va permeando a todas las instituciones.

El control de la discrecionalidad implica inyectar transparencia y reducir el poder monopólico, que es una característica del sector público. La discreción en sí es necesaria para la gestión pública, sin embargo tener discreción sin


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control externo o escrutinio público, genera las condiciones para que una institución sea vulnerable a la corrupción.

Esta discrecionalidad tiene que ser regulada, reglamentada y servir de límites al trabajo de los funcionarios públicos. Algunas de las áreas donde debe haber control de la discrecionalidad son las siguientes:

Reforma organizacional

Simplificación de trámites

Transparencia en licitaciones y compras

Sistema de mérito propio de selección y promoción de personal

Ordenanza de protección al funcionario que denuncia corrupción

Oficina de participación ciudadana

Audiencia pública de presupuesto

3. Rendición de cuentas

Es un concepto extraño para los latinoamericanos, porque la gente se pregunta: ¿cómo va a rendir cuentas el que manda?, ¿a quién debe rendir cuentas? Un ejemplo conceptual es el hecho que durante la colonia teníamos los llamados "oyentes del rey", que era gente que sólo escuchaba y recibía las quejas, éstos lo transmitían hacia la corona, para que el rey ejerciera su autoridad sobre las demás autoridades.

Hay formas de que la rendición de cuentas o auditorias sociales se vayan expandiendo. Desde luego que con el inicio de la democracia, los parlamentos son los oyentes y son quienes deben rendir cuentas. La rendición de cuentas es un elemento fundamental de una estrategia para reducir la corrupción. De forma general, se cuenta con dos tipos de instrumentos o procesos para la rendición de cuentas. El primero es la rendición de cuentas hacia la ciudadanía, mediante la interacción regular, abierta y sin manejo político. Al rendir cuentas a los ciudadanos, como electores y consumidores de servicios públicos, el gobierno permite escrutinio de sus cuentas y su gestión.

Otro instrumento poderoso es el uso del presupuesto participativo. El presupuesto participativo permite no sólo rendir cuentas del gasto público, sino también responder a las necesidades y prioridades de la población dentro de un contexto de recursos limitados. La población ayuda a que el gobierno establezca y defina prioridades de una forma clara y transparente. En este proceso los ciudadanos tienen conocimiento del costo unitario y


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programático de iniciativas gubernamentales. Esta fiscalización social es un elemento fundamental para reducir la corrupción.

Algunos sistemas de rendición de cuentas son los siguientes.

1. Audiencias públicas. 2. Presupuesto participativo, es una forma de rendir cuentas. 3. Comisiones mixtas auditoras. 4. Rendición de cuentas a contralorías ciudadanas. 5. Comité de control y fiscalización comunitaria. 6. Comisión Tripartita de Fiscalización. 7. Contralorías fiscales. 8. Auditor externo. 9. Calificador de crédito, que es una forma de dar a conocer como está

percibido y rinde cuentas una institución respecto de sus variables financieras.

10.Foro con empresarios, profesionales y auditores. 11.Sistema de rendición de cuentas a sector gobierno. 12.Declaración patrimonial de funcionarios.

Otras formas de rendición de cuentas son:

a. Talleres participativos. b. Encuestas de monitoreo, forma externa de rendir cuentas. c. Medición del impacto.

Las encuestas son un instrumento que puede tener gran utilidad para monitorear tanto la calidad de servicios, como los pagos ilícitos de la población hacia el gobierno. Las metodologías para llevar a cabo estas encuestas se está perfeccionando, y su costo puede ser integrado dentro de procesos regulares de planeación.

Esto lleva a corregir los monopolios, la excesiva discrecionalidad y la falta de rendición de cuentas. Al corregir estas características sistémicas, estaremos modernizando las instituciones, abriendo sus canales de información, ordenando conocimientos, introduciendo normas y buscando un rendimiento más efectivo.

4. Fortalecimiento de la sociedad civil

En este aspecto, la asistencia técnica es elemento fundamental. Existen mecanismos de transparencia y capacitación para ciudadanos en el uso de la información, es lo que se llama "empoderamiento" y a través de los siguientes instrumentos se puede fortalecer la estrategia de lucha participativa en contra de la corrupción:

Asistencia técnica para facilitar la organización de la sociedad civil.


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Mecanismos de transparencia en organizaciones comunitarias.

Capacitación a ciudadanos en el uso de la información.

Creación del defensor vecinal.

Implantación de proyectos en cogestión.

Mecanismos participativos en políticas públicas locales.

Reformas legales en la gestión municipal.

Reformas estructurales en la gestión municipal.

Una estrategia anticorrupción debe establecer formas de interacción de gobierno-ciudadanos y brindar la capacitación necesaria, para que se dé esta interacción. Para lograr esta capacidad, es necesario llevar a cabo algunos de los programas antes mencionados, además verificar que estén dirigidos a la sociedad civil de una forma objetiva y sin tendencias políticas. Una estrategia sería implementar una oficina de información y de reclamos, con dos objetivos primordiales:

Proporcionar información útil, que sea de interés público, relacionado a la gestión del ente público.

Canalizar las quejas y procesos, respondiendo de forma rápida y eficiente mediante un proceso institucionalizado.

Otros instrumentos para fortalecer la sociedad civil:

Comité de Control y Fiscalización Ciudadana, que es un comité bipartito que está integrado por representantes de la sociedad civil y el gobierno, a veces funcionarios de la Cámara de Comercio, para ejercer control sobre la ejecución de las obras públicas, para buscar transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos.

Contraloría Ciudadana, que son organizaciones de la sociedad civil, que buscan desarrollar mecanismos de control y fiscalización de la gestión de los gobiernos locales, estatales y nacionales; busca también identificar las denuncias y darles seguimiento a casos de corrupción en las dependencias del sector público.

Audiencia Pública con organizaciones comunitarias; este instrumento permite a los ciudadanos a través de sus organizaciones, estar informados del presupuesto del municipio y ejecución, visualizar el estatus de las obras públicas a las que el gobierno se comprometió. El objetivo de esta organización es conformar reclamos, informar de lo que se ha hecho y se ha dejado de hacer, los montos trimestrales, etcétera.

Comisión mixta, veedurías ciudadanas, elementos de participación ciudadana que se están implementando en muchos municipios, y que están permitiendo una lucha anticorrupción integral.

Es necesaria la innovación institucional para llevar a los ciudadanos al mismo plano que los gobiernos, y adquirir una organización horizontal entre


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gobernantes y gobernados, es una forma en que una sociedad democrática puede relacionarse de forma equilibrada, donde la rendición de cuentas adquiere importancia. Sobre este tema se encuentra un ejemplo de Brasil.

En Porto Alegre, el alcalde acude a la sociedad civil que es quien proporciona su fuerza y mandato, para poder llevar adelante sus funciones de alcalde; este ejemplo ha sido muy difundido y estudiado, como parte del modelo de participación ciudadana.

Otro ejemplo es Bolivia

Donde hay una ley de participación popular, mediante la cual se brinda el poder a la ciudadanía, otorgándole fortaleza legal y habilitándola legalmente para ejercitar y exigir la rendición de cuentas a las autoridades. Los comités populares y de vigilancia están facultados por ley para llevar a cabo una auditoría social, y en casos donde se considere que la gestión no se lleva a cabo de acuerdo a la planificación y estrategia planteada; ellos tienen instrumentos legales para recurrir a la autoridad, para denunciar a sus gobernantes municipales ante la autoridad nacional, donde se hace un análisis técnico si es que no se lleva a cabo el mandato del gobernante. Si el análisis es positivo pasa al Senado y éste congela los recursos de ese municipio, para que se aparten del mandato. Esto ha otorgado mucha fuerza a la ciudadanía, pues si estos reclamos no llegaran a estas instituciones, se perderían.

Aún y cuando existen procesos que pueden reducir la corrupción, en ciertas ocasiones puede ser recomendable llevar a cabo reformas estructurales. Una reforma que se ha llevado a cabo frecuentemente en América Latina, ha sido el desligar de la gestión pública representativa (política) la prestación de servicios públicos, que generan importantes recursos financieros, como por ejemplo las empresas de agua y alcantarillado. A medida que estas empresas estén bajo una gestión política son sin duda vulnerables a la corrupción.

Conclusiones

Es importante meditar sobre la importancia y dificultad que reviste la lucha contra la corrupción. Con frecuencia y con fuerza se presentan quejas sobre la corrupción generalizada que presentan tanto gobiernos nacionales, regionales, como locales; sin embargo, experiencias llevadas a cabo en varios países, tanto europeos como latinoamericanos, demuestran que sí es posible transitar caminos de esperanza en la lucha contra la corrupción. El beneficio de gobiernos transparentes y eficientes es alto, no sólo en términos financieros y económicos, sino también en términos de construir instituciones que responden a demandas ciudadanas.


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