UNIVERSIDAD RAFAEL LANDVAR

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

GUATEMALA, 21 JULIO 2009.

ANTEPROYECTO DE TRABAJO DE TESIS

LA REGULACIN TRIBUTARIA MUNICIPAL EN GUATEMALA Y LA

APROBACIN DEL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL.

M.A. HELENA CAROLINA MACHADO C.

CARNE 45114-92

2

2. NDICE DEL ANTEPROYECTO

3. Ttulo Tentativo de Tesis 3

4. Modalidad del trabajo de tesis 3

5. Objetivos

5.1. General 3

5.2. Especficos 3

6. Marco Terico y Planteamiento del Problema

6.1. Antecedentes 3

6.2. Marco Terico 7

6.3. Planteamiento del Problema 19

7. Alcances de la investigacin 20

8. Lmites 21

9. Aporte 21

10. Tipo de Investigacin 21

11. Sujetos 22

12. Unidades de Anlisis 22

13. Instrumentos 22

14. ndice esquemtico preliminar 23

15. Originalidad del enfoque 24

16. Referencias 24

17 Modelos instrumentos 26

3

3. TTULO TENTATIVO DEL TRABAJO DE TESIS

LA REGULACIN TRIBUTARIA MUNICIPAL EN GUATEMALA Y LA

APROBACIN DEL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL.

4. MODALIDAD DEL TRABAJO DE TESIS

MONOGRAFA

5. OBJETIVOS:

5.1. General:

Analizar la normativa tributaria municipal vigente en Guatemala, as como

determinar las ventajas y desventajas que se generaran en el sistema

tributario municipal como consecuencia de la aprobacin del Cdigo Tributario

Municipal.

5.2. Especficos:

1. Analizar la normativa tributaria municipal, especficamente el Cdigo

Tributario y el Cdigo Municipal.

2. Analizar el Anteproyecto de Ley que contiene el Cdigo Tributario Municipal

3. Determinar las ventajas y desventajas que la aprobacin del Anteproyecto

de Ley generara en el sistema tributario municipal.

6. MARCO TERICO Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

6.1. ANTECEDENTES

La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala reconoce en el artculo 253

la autonoma de los municipios y las funciones de los mismos, entre las que se

menciona la referente a la obtencin y disposicin de sus recursos, adems de

atender los servicios pblicos locales y el cumplimiento de sus fines. En el mismo

sentido, el artculo 255 de la Carta Magna establece que las corporaciones

municipales deben procurar el fortalecimiento econmico de sus municipios, y

resalta la importancia de que la captacin de recursos debe necesariamente

4

ajustarse al principio constitucional de legalidad en materia tributaria, que se

encuentra contemplado en el artculo 239 del mismo cuerpo legal.

De conformidad con lo establecido en el artculo 35 del Cdigo Municipal1 es

atribucin del Concejo Municipal decidir sobre la aprobacin, ejecucin y

liquidacin del presupuesto de ingresos y egresos del municipio. En ese sentido,

el artculo 100 del mismo cuerpo normativo establece que los ingresos del

municipio son, entre otros: (a) aportes que por disposicin constitucional debe

trasladar el Organismo Ejecutivo a cada municipio; (b) impuestos decretados por

el Congreso de la Repblica a favor del municipio; (c) arbitrios, tasas y servicios

municipales, as como las contribuciones por mejoras.

Segn explica Ernesto Rezk2 las municipalidades (principalmente las pequeas)

han creado una dependencia financiera hacia el Gobierno Central ya que el flujo

permanente de recursos nacionales ha debilitado la capacidad propia de

generacin de arbitrios e impuestos municipales y ha provocado que los alcaldes

eviten asumir el costo poltico de incrementar tasas y arbitrios; las pocas

municipalidades que lo han hecho han asumido el desgaste y ataque poltico de

dichas acciones.

En la Exposicin de Motivos del Proyecto de Cdigo Tributario Municipal3 se

explica que, a fin de cumplir con los acuerdos asumidos en el Foro Nacional La

Modernizacin de las Finanzas Municipales, se procedi a elaborar un anlisis

legal de los antecedentes del Cdigo Tributario Municipal, habindose

determinado que existe un vaco legal en materia de administracin de tributos

municipales, debido a que las leyes tributarias del pas excluyen el rea municipal;

la existencia de un mandato constitucional de emisin del Cdigo Tributario

Municipal dentro del ao siguiente a la vigencia de la Constitucin; el compromiso

1 Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala.

2 Rezk, Ernesto y otros. Financiamiento Municipal y Sistemas Tributarios Municipales en Bolivia, Paraguay y Guatemala. http://www.cepal.org/de/noticias/paginas/0/9200/5/Rezk.pdf Pgina consultada el 25 Junio 2009.

3 Redactado por la Comisin Tcnica de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la Repblica de Guatemala, la Asociacin guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indgenas y el Ministerio de Finanzas Pblicas.

5

asumido en los Acuerdos de Paz, pendiente de realizar, de fortalecer la

capacidad del municipio de cumplir con sus atribuciones en la recaudacin de

recursos; la inexistencia de regulacin de tasas y contribuciones por mejoras; las

normas que regulan el sistema tributario municipal son una dbil base jurdica para

su aplicacin; los arbitrios vigentes son en su mayora obsoletos e incobrables, por

lo que resulta ms caro para el municipio el tratar de cobrarlos que ignorarlos, lo

que entre otras razones hace que los ingresos propios del municipio no sean una

fuente significativa de recursos.4

El tema de la descentralizacin a travs de la modernizacin de los sistemas

tributarios municipales es una tendencia que, particularmente en la ltima dcada,

ha adquirido una relevancia particular. Tal como explica Wiesner, El marco

conceptual que sustenta la distribucin de las funciones del Estado entre niveles

de gobierno se remonta a R. Musgrave (1959) y a Wallace Oates (1972), quienes

plantearon que el nivel nacional se debera encargar de i) las polticas generales,

ii) de los bienes pblicos ms colectivos, como la seguridad y la estabilidad

macroeconmica y iii) de los asuntos relacionados con la distribucin del ingreso

y la pobreza. El nivel subnacional y municipal se encargara de suministrar los

bienes pblicos locales y lo hara dentro de un contexto de asignacin eficiente de

recursos 5 y agrega que una de las lecciones que est aprendiendo Amrica

Latina es que entre mayor sea la proporcin de un gasto local financiado con

recursos propios, mayor es la probabilidad de que el gasto sea efectivo en el logro

de sus objetivos.6

Esa tendencia de optimizacin de recursos a nivel de los gobiernos locales o

municipales ha generado la actualizacin de las normativas pertinentes en varios

pases de Amrica Latina, tal es el caso de Argentina, Panam, Nicaragua que

iniciaron las acciones pertinentes para la adopcin de sus correspondientes

Cdigos Tributarios Municipales. Sin embargo, Guatemala se ha quedado

4 http://www.devtechsys.com/publications/documents/GO-PropuestadeCTMGuatemala-ANAMAGAAI YMFP.pdf Pgina

consultada el 25 junio 2009. 5 Wiesner, Eduardo. Descentralizacin y Equidad en Amrica Latina. ftp://ftp.fedesarrollo.org.co

/pub/r_social/2003/diciembre /Eduaro_Wiesner.pdf Pgina consultada 25 junio 2009. 6 Loc. Cit.

6

rezagada en esa tarea. No obstante, tener un mandato constitucional contenido en

el artculo 9 de la Carta Magna que obliga al Congreso de la Repblica a emitir un

Cdigo Tributario Municipal, y a pesar de que desde el ao 2001 se han hecho

intentos por avanzar en la materia, a la fecha an no se cuenta con la normativa

especfica en esa rea.

Respecto al tema en cuestin tampoco se han hecho estudios a nivel nacional, a

excepcin de algunos que se refieren ms al tema general de la descentralizacin,

como es el caso de:

(a) La tesis de Licenciatura de Mara del Rosario Enrquez Ruiz,7 en la que

analiza el proceso de descentralizacin del gobierno central hacia el

gobierno municipal de Quetzaltenango. En dicho trabajo la autora concluye

que, la descentralizacin no debe entenderse como mera satisfaccin de

servicios pblicos, sino que, las municipalidades deben satisfacer las

necesidades reales de sus pobladores y mejorar el nivel de vida de los

mismos.

(b) La tesis de Licenciatura de Eva Karina Gmez Marroqun,8 en la que

analiza el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

como facilitador de la descentralizacin y de la modernizacin

administrativa del Estado de Guatemala. En dicha investigacin la autora

concluye que, desde su punto de vista, el Estado centralizado se ha vuelto

incapaz de responder adecuadamente a las necesidades de la sociedad, y

por tanto, el requerimiento base de la descentralizacin es precisamente el

fortalecimiento del municipio a travs de la devolucin del poder al mismo,

as como de las fuentes que le son propias para poder impulsar las

iniciativas locales de desarrollo sostenible.

Adicionalmente, se encuentran numerosos estudios que se refieren a aspectos

muy puntuales del Cdigo Tributario, los que no se comentan por no haberse

7 http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez-Ruiz-Maria-del-Rosario/Enriquez-Ruiz-Maria-del -Rosario.pdf Consultada el 25 junio 2009.

8 http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez-Marroquin-Eva/Gomez-Marroquin-Eva.pdf Consultada 25 junio 2009.

7

establecido un vnculo directo entre los temas abordados y el que es objeto de la

presente investigacin.

El marco legal antes referido, as como los diversos estudios que se han

elaborado en distintos pases respecto de la necesidad de la descentralizacin de

los Estados a travs de la modernizacin de los sistemas tributarios municipales,

aunado al mandato constitucional an desobedecido de emitir un Cdigo Tributario

Municipal, es lo que fundamenta y da razn de ser a la realizacin de la presente

investigacin, la que precisamente busca analizar el marco normativo tributario

municipal vigente y establecer las ventajas y desventajas que se generaran en el

sistema tributario municipal con la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal.

6.2. MARCO TERICO

I. MUNICIPIO

I.1. Etimologa y origen

Tal como lo explica el autor Fernndez Ruiz, citado por Hugo Caldern, el

vocablo municipio proviene del latn municipium, voz resultante de la conjuncin

del sustantivo munus, meneris, traducible como cargo, oficio, funcin, empleo,

deber, obligacin, carga o tarea, y el verbo capio, capis, capere, que significa

tomar, adoptar, encargarse de una accin, tomar a su cargo algo, por lo que

etimolgicamente haca referencia a la forma organizacional de una comunidad

itlica mediante la cual sus miembros tomaban a su cargo ciertas tareas

personales u obligaciones tributarias a favor de Roma que ataa a la vida

comunitaria.9

Muoz y Ruiz, citados por Calderon, explican que el origen del municipio es

sumamente remoto y se pierde en la profundidad de los tiempos antiguos, aun

cuando hay indicios de suficiente validez como para afirmar que en los pueblos de

altos grados de civilizacin, como fueron Grecia, Roma o el Imperio Azteca, se

desarroll como forma de organizacin poltico-social...Por esa razn es

9 Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo II. Guatemala. 4ta. Edicin. Editorial Estudiantil Fenix

2004. Pg. 228.

8

improbable establecer una poca, menos una fecha determinada del surgimiento

del municipio, pero como institucin poltico-jurdica, especialmente su

denominacin de municipio, ms que todo el nombre, tiene sus orgenes en las

civilizaciones ms desarrolladas como Roma y Grecia.10

En el caso particular de Guatemala, segn lo explica el historiador Daz

Vancocelos, citado por Castillo, el ayuntamiento, nombre colonial del municipio,

tuvo su origen por voluntad y disposicin del conquistador Don Pedro de Alvarado,

quien vena actuando como teniente del gobernador Hernn Corts.11 Y agrega

el primer municipio de Guatemala, fue un campamento militar. Del nombramiento

se pas a la eleccin de autoridades municipales por parte de los vecinos, con la

idea de que es mejor que los propios indgenas designen a quienes deben

dirigirlos y darles rdenes. Los espaoles manejan la idea de que los propios

indgenas, debidamente organizados, deben cobrar a los indgenas el pago de los

tributos y deben inducirlos a realizar obras pblicas.12

El investigador Carlos Arturo Soto, citado por Castillo, relata que en Guatemala, el

primer ayuntamiento [nombrado] se integr con el alcalde, regidor, oficial de

hacienda, fiscal, escribano real, escribano pblico y pregonero. El primer

municipio, en 1527 se traslad al Valle de Almolonga, ejerciendo tres funciones:

organizacin territorial, recaudacin de impuestos y control militar.13

I.2. Teoras que fundamentan el origen

Existen en la doctrina numerosas teoras que explican el origen del municipio, y

dentro de ellas las ms relevantes son las siguientes:

a) Teora del origen divino: Segn la cual el origen del municipio se

fundamenta en la voluntad divina. Estas teoras se han descartado en la

actualidad. A este respecto, Caldern cita a Alexis de Tocquevile, quien en

10

Ibid. Pg. 229. 11

Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Derecho administrativo guatemalteco. Guatemala. 15. Edicin. Editorial Impresiones Grficas. 2004. Pg. 395.

12 Loc. Cit.

13 Ibid. Pg. 396.

9

un estudio realizado en la primera mitad del siglo XIX concluy: La

sociedad comunal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sea sus

usos y sus leyes; el hombre es el que forma los reinos y crea las repblicas;

la comuna parece salir directamente de las manos de Dios.14

b) Teoras iusnaturalistas: Afirman que el origen del municipio se relaciona

con la sociologa, y lo ubican en un plano intermedio entre la familia, base

de la sociedad, y el Estado. En este sentido, el municipio tiene actuacin

propia no delegada an cuando se encuentra supeditado al ente superior

denominado Estado. En ese sentido, la ley no crea el municipio sino que

nicamente lo reconoce ya que la competencia y atribuciones del mismo

son connaturales, ya que el ste es bsicamente una comunidad integrada

por familias.15

c) Teoras jurdicas: Tambin llamadas formalistas o legislativas. Estas

teoras afirman que el origen del municipio es de orden estrictamente

jurdico, ya que solo la ley puede crearlos y establecer su competencia y

atribuciones. La legislacin de Guatemala acoge esta vertiente, ya que es la

Constitucin Poltica de la Repblica la que dota de autonoma a los

municipios, y el Cdigo Municipal lo estructura y le otorga la competencia

respectiva.16

d) Teoras administrativistas: Estas teoras parten de la base de que el

municipio es resultado de la descentralizacin administrativa territorial de

cada Estado. Sin embargo, las mismas no han alcanzado una aceptacin

general.17

I.3. Definicin

El municipio puede ser definido desde tres perspectivas que son:

i. Definicin constitucional: Desde el punto de vista constitucional, el

municipio es una institucin autnoma.18

14

Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 230. 15

Ibid. Pg. 231. 16

Ibid. Pg. 232. 17

Ibid. Pg. 233. 18

Artculo 253 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.

10

ii. Definicin legal: De conformidad con lo establecido en el Cdigo Municipal

El municipio es la unidad bsica de la organizacin territorial del Estado y

espacio inmediato de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Se

caracteriza primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad,

multietnicidad, pluriculturalidad, y mulintilingismo, organizado para realizar

el bien comn de todos los habitantes de su distrito.19

iii. Definicin doctrinaria: Segn lo explica Castillo, la doctrina jurdica le da al

municipio la categora de persona jurdica, por oposicin a `persona

individual, reconocindole atributos y ventajas derivadas de la personalidad

jurdica. No se trata de cualquier persona jurdica, es una persona jurdica

constituida por la comunidad humana asentada en determinado territorio,

provista de autonoma, y sin embargo, dependiente de otra persona: la

persona del Estado. Municipio y Estado, ambos son personas jurdicas

pblicas, no privadas.20

I.4. Fundamento constitucional

Tal como explica Castillo, la Constitucin Poltica de 1945 declar que los

municipios se rigen por corporaciones municipales autnomas, concepcin que se

ha mantenido hasta la fecha, ya que la Constitucin Poltica de la Repblica de

1985 establece en su artculo 253 que los municipios son instituciones autnomas

destinadas a ejecutar tres funciones bsicas: (a) elegir a sus autoridades; (b)

obtener y disponer de sus recursos; (c) atender los servicios pblicos locales. Por

su parte el artculo 254 del mismo cuerpo legal deposita el Gobierno Municipal en

el Concejo Municipal.21

I.5. Elementos

En cuanto a los elementos constitutivos del municipio, el autor Castillo explica que

la doctrina jurdica y el Cdigo Municipal estn en desacuerdo, debido a que la

primera enumera nicamente tres elementos, que son: poblacin, territorio y

19

Artculo 2 del Cdigo Municipal de Guatemala. Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica. 20

Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Op. Cit,. Pg. 397. 21

Ibid. Pg. 396.

11

autonoma. Sin embargo, el Cdigo Municipal contempla como elementos:

poblacin, territorio, autoridad, comunidad organizada, capacidad econmica,

ordenamiento jurdico, patrimonio.22 A criterio de este autor, los elementos

doctrinarios determinan la existencia jurdica del Municipio: poblacin, los

habitantes, vecinos, transentes; territorio, el espacio fsico en donde viven los

habitantes, vecinos o transentes por haber fijado all mismo su residencia,

domicilio y lugar de sus actividades econmicas o de cualquier otra naturaleza; y

autonoma, la autoridad legtima que por ser electa por los vecinos, administra el

municipio y dispone de los ingresos y recursos destinados al debido cumplimiento

de los fines municipales...Si faltan los elementos doctrinarios, el municipio es

jurdicamente inexistente.23 Y agrega los elementos legales, exceden en nmero

y en concepto a lo que normalmente integra un municipio. Entre tales elementos,

es notoria la ausencia de la autonoma; ms notoria es la autoridad municipal

dividida entre Concejo Municipal y Comunidad organizada o supuestas

`autoridades tradicionales propias de las comunidades 24

Doctrinariamente se agrega, a los elementos ya mencionados, el elemento

teleolgico del municipio, que consiste en la finalidad, que se sintetizan en:

Cumplir y velar porque se cumplan los fines y deberes del Estado (bienestar

general o bien comn); ejercer y defender la autonoma municipal; impulsar el

desarrollo; velar por la integridad del territorio, fortalecimiento de su patrimonio

econmico y preservacin de su patrimonio econmico y la preservacin de su

patrimonio natural y cultural; promover la participacin sistemtica, voluntaria y

organizada de sus habitantes.25

Para el autor Fernndez Ruiz, citado por Caldern, el telos o fin del municipio es

doble, pues en primer trmino radica en establecer y mantener, mediante el

ejercicio de las funciones pblicas municipales, una relacin social dadas por

razones de vecindad e intereses comunes derivados de esta ltima, con sujecin a

22

Ibid. Pg. 398. 23

Loc. Cit. 24

Loc. Cit. 25

Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 243.

12

un rgimen jurdico propio; relacin que permanece en un proceso cotidiano de

renovacin y reelaboracin, expresada en el constante querer ser, en el diario

sufragado de sus vecinos -o cuando menos en el sector ms influyente de los

mismos-, de la supervivencia del municipio.26

I.6. Autonoma municipal

Segn explican los autores Vendrell y Caldern, no es posible hacer descansar el

concepto de autonoma municipal en un concepto cientfico claramente delimitado,

debido a que actualmente se ha perdido la conexin entre el concepto en s y su

origen filosfico-jurdico; y por tanto, no hay un concepto comnmente aceptado

entre los juristas de lo que debera entenderse por autonoma municipal. Sin

embargo, s se han establecido algunos elementos integrantes del concepto de

autonoma local, con el objeto de dotar de seguridad jurdica dicha actuacin.27

Agregan los autores mencionados que las caractersticas que se han destacado

del contenido del principio constitucional de la autonoma municipal son:

La autonoma municipal excluye los controles administrativos de

oportunidad de otras administraciones pblicas sobre la actividad de los

municipios, y nicamente sern admisibles los controles de legalidad

realizados por los tribunales y perfectamente determinados en la legislacin

de rgimen local. Esta exclusin radical de controles administrativos slo la

garantiza la autonoma local cuando los municipios actan ejerciendo

competencias propias y no cuando realizan competencias delegadas por el

Estado...28

Autonoma municipal como garanta de un mnimo competencial: En ese

sentido, la Constitucin no llega a concretar un mbito material mnimo de

competencias locales, de manera que su determinacin se remite a las

leyes ordinarias...La legislacin municipal y la legislacin sectorial del

26

Loc. Cit. 27

Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. La Administracin Municipal. Manual de Derecho Administrativo. Una perspectiva desde los Ordenamientos jurdicos de Guatemala y Espaa. Universidad Autnoma de Barcelona Espaa. Espaa. Marqus Tallers Grfics. 2002. Pg. 150.

28 Loc. Cit.

13

Estado son las encargadas de desarrollar el principio de autonoma y, en

consecuencia, atribuir competencias a los municipios para gestionar

actividades y servicios en el mbito de los intereses locales.29

Autonoma y capacidad de autoorganizacin: La autonoma comporta el

reconocimiento de una capacidad de autoorganizacin por parte de las

entidades que la tienen atribuida en la Constitucin.30

Autonoma y suficiencia econmica: De poco les servir a los municipios la

autonoma si sta no va acompaada de los recursos econmicos

necesarios para el ejercicio de las competencias inherentes a las mismas.

Los arts. 255 y 257 de la Constitucin establecen que las haciendas

municipales debern disponer de recursos para poder realizar las obras y

prestar los servicios que les sean necesarios al Municipio y establece,

tambin, limitaciones derivadas del principio de legalidad tributaria para la

fijacin de tributos por parte del Municipio.31

Proteccin jurisdiccional de la autonoma local: No puede decirse que sta

-la autonoma local- sea efectiva si la propia Constitucin no establece

cauces para que los municipios puedan reaccionar jurisdiccionalmente

contra normas y decisiones de otras administraciones pblicas que invadan

la autonoma municipal constitucionalmente garantizada.32

A pesar de la discusin que se ha generado en el campo doctrinario respecto de la

autonoma municipal, el autor Caldern ofrece una definicin de la misma,

indicando que es el derecho que tienen las comunidades legalmente constituidas,

para que, dentro de la esfera de sus competencias, elija libremente a su gobierno

municipal, en un entidad con personalidad jurdica propia; y se otorgue sus propias

normas internas y generales de convivencia social y comunal; resuelva sus

asuntos propios sin la intervencin de otros organismos del Estado; adems, que

cuente con la potestad de generacin de tributos y la libre disposicin de sus

29

Ibid. Pg. 151. 30

Loc. Cit. 31

Loc. Cit. 32

Loc. Cit.

14

recursos; estas prerrogativas deben estar definidas y determinadas plenamente en

la Constitucin.33

I.7. Organizacin administrativa

Segn explica Acosta Romero, citado por Caldern, Organizar significa ordenar y

acomodar sistemticamente, desde un punto de vista tcnico, un conjunto de

elementos para llevar a cabo una actividad, cumplir un fin u obtener un objetivo. La

administracin pblica, como todo elemento del Estado, necesita ordenarse

adecuada y tcnicamente, es decir, organizarse, para realizar su actividad rpida,

eficaz y convenientemente. Para ello se ha tratado a travs de la evolucin de la

administracin pblica, de buscar formas de organizacin que respondan lo mejor

posible a las necesidades del pas en un momento determinado.34

Explica Dromi, citado por Caldern, que ...la organizacin es el fenmeno por el

cual las personas fsicas asumen una posicin dentro de las entidades abstractas

y le permiten a stas vitalizar y concretar la actuacin de la administracin. Estas

entidades abstractas adquieren poderes jurdicos a travs de la norma positiva

(constitucional, legal o reglamentaria) que proyecta dichas potestades dentro de

cierto espacio territorial o mbito funcional, dotando as al ente de la competencia

necesaria para actuar dentro de ciertos lmites. La diversidad de rganos con

atribuciones y competencias diferentes tiene a lograr una ms eficiente realizacin

de los cometidos, una mayor garanta para los terceros y una precisa

determinacin de las responsabilidades.35

Desde el punto de vista doctrinario, algunos autores consideran que los sistemas

bsicos de organizacin administrativa son la centralizacin y la descentralizacin.

A criterio de Caldern, los sistemas que realmente existen en la doctrina son: (a)

La centralizacin o concentracin administrativa; (b) La desconcentracin

33

Caldern M., Hugo Haroldo. Op. Cit. Pg. 287. 34

Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Mxico. Editorial Porra. 2004. Pg. 253.

35 Loc. Cit.

15

administrativa; (c) La descentralizacin administrativa; (d) La autonoma y la

autarqua administrativas.36

I.7.1. La centralizacin o concentracin administrativa

La centralizacin o concentracin administrativa es el sistema o forma de

organizacin administrativa que se basa en la jerarqua en la que se encuentra

concentrado todo el poder de mando o decisin en el rgano superior (ejecutivo).

Se ha sealado que centralizar significa reunir todas las atribuciones en un rgano

supremo central, cuando se concentran potestades pblicas en uno o ms

rganos centrales.37

Afirma Dromi, citado por Caldern, que la centralizacin administrativa o

administracin directa tiene lugar cuando el conjunto de competencias

administrativas se concentran en uno o ms rganos superiores de la

administracin que rene las facultades de decisin. Presupone un proceso de

unificacin, de coercin, de elementos que se concentran en torno a un rgano

central que absorbe a los rganos locales.38

En Guatemala, afirma Caldern, la administracin pblica es eminentemente

centralizada, con un mnimo de descentralizacin, significa que la administracin

pblica se encuentra dentro de una escala jerrquica rgida y las decisiones y

polticas generales dependen del rgano superior, que es el Presidente de la

Repblica, hacia abajo, vicepresidente de la Repblica, ministros y viceministros

de Estado, direcciones generales, etctera, y con una gran influencia dentro de

entidades descentralizadas, al menos en polticas y lineamientos en el ejercicio de

su funcin especializada.39

36

Ibid. Pg. 255. 37

Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. Op. Cit. Pg. 110. 38

Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 255. 39

Ibid. Pg. 257.

16

I.7.2. La desconcentracin administrativa

La licenciada Gmez explica que Varios autores concuerdan que la

Desconcentracin va a ser la preparacin de un organismo en transicin a la

Descentralizacin, representa un punto intermedio entre la Centralizacin y la

Descentralizacin ya que constituye un paso til para llegar a la autonoma, por la

que los rganos que se encuentran subordinados no desaparecen de la jerarqua,

ya que las polticas siguen siendo dictadas por el rgano central, que en nuestro

caso es el Organismo Ejecutivo, con los Ministerios del Estado de Guatemala;

pero que a la vez poseen ciertas facultades de decisin de carcter tcnico y

cierto patrimonio. 40

Concluye la autora citada, que la Desconcentracin constituye por lo tanto una

atribucin de competencias o transferencia de funciones administrativas a una

organizacin subordinada, va de rganos superiores a inferiores unidos por

vnculos jerrquicos, en los que la subordinacin es menor, est atribucin ser

prevista en una ley exclusiva y permanente, a efecto de que las decisiones que

tome la organizacin desconcentrada sean definitivas, as mismo constituir una

delegacin a un rgano subordinado o a uno nuevo creado para el efecto, por lo

mismo algunos autores como Dromi opinan que la desconcentracin se puede dar

tanto en un rgimen centralizado como en uno descentralizado debido a que la

administracin moderna necesita descongestionar mediante el traspaso de

competencias del superior al subordinado.41

I.7.3. La descentralizacin administrativa

La descentralizacin es el acto de trasladar el poder de decisin, el manejo de los

recursos, la ejecucin de los programas y la administracin de los servicios que

por sus caractersticas puedan ser atendidas a escalas mnimas desde unidades

estatales superiores (gobierno central) a la sociedad civil (p. ej., a la comunidad

40

Gmez Marroqun, Eva Karina. El Sistema nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como facilitador de la descentralizacin y de la modernizacin administrativa del Estado de Guatemala. Guatemala. 2001. Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurdicas y Sociales. Universidad Rafael Landvar. http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez_Marroquin_Eva/Gomez_Marroquin_Eva.pdf Consultada: 05 julio 2009.

41 Loc. Cit.

17

organizada, empresas, organizaciones no gubernamentales) y a unidades

estatales inferiores (p.ej., entes regionales y departamentales, gobiernos locales),

bajo la condicin esencial de que el organismo descentralizado, al que se le

reconocen determinadas funciones y competencias, est dotado de personalidad

jurdica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento.42

Segn afirma Aramouni, la descentralizacin es un proceso de carcter global

que supone por una parte el reconocimiento de la existencia de un sujeto una

sociedad o colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestin de intereses

colectivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y poltico-administrativa,

y por otra parte la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y

recursos (financieros, materiales) que ahora no tiene y que podr gestionar

autnomamente en el marco de la legalidad vigente.43

La licenciada Enrquez indica que el carcter esencial de la descentralizacin

administrativa es la atribucin de personalidad jurdica al rgano descentralizado.

Las atribuciones de la personalidad jurdica permiten unir el poder de decisin a

las ventajas de organizacin tcnica que presupone todo servicio pblico

especial.44

I.7.4. La autonoma y la autarqua administrativas.

Los entes autnomos son aquellos que tienen su propia ley y se rigen por ella, se

considera como una facultad de actuar en una forma independiente y adems

tienen la facultad de otorgar sus propias instituciones que le regirn y lo ms

importante el autofinanciamiento, sin necesidad de recurrir al presupuesto general

del Estado. Adems los entes autnomos deben contar con sus propios recursos, 42

Gmez, Ricardo. Descentralizacin y desarrollo. Memoria Foro Nacional de Descentralizacin. Guatemala. Secretara General del Consejo Nacional de Planificacin Econmica -SEGEPLAN-, con la colaboracin de Asociacin Alemana de Cooperacin Tcnica -GTZ- y el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales -CIEN-. 1995. Pg. 205.

43 Aramouni, Alberto. Derecho municipal. Argentina. Nmesis. 2000. Pg. 298.

44 Enrquez Ruiz, Mara del Rosario. Anlisis del proceso de descentralizacin del gobierno central hacia el

gobierno municipal de Quetzaltenango. Guatemala. 2008. Tesis de Licenciatura como Politloga con Orientacin en Gestin Pblica. Universidad Rafael Landivar. http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario/Enriquez_Ruiz_Maria_del_ Rosario.pdf Consultada: 05 Julio 2009.

18

un patrimonio propio, independencia total del organismo centralizado y sin ningn

tipo de control, pues no manejan fondos pblicos, sino slo privativos.45

El autor Marienhoff explica que la autarqua implica `descentralizacin, pero la

inversa no es exacta: no toda descentralizacin apareja autarqua. La autarqua

traduce la idea de un ente dotado de personalidad, con facultades para

administrarse a s mismo de acuerdo con la norma de su creacin. En la

autarqua desaparece la relacin jerrquica del ente autrquico con el rgano

central, relacin que es reemplazada por el control administrativo. Y agrega para

que exista autarqua se requiere la concurrencia simultnea de tres elementos

esenciales: 1) personalidad del ente; 2) patrocinio afectado para el cumplimiento

de sus fines y, 3) fin pblico. No hay entidad autrquica cuyo origen de creacin

no dependa de un acto estatal, tampoco hay entidad autrquica cuyo

funcionamiento o actuacin est exenta de `control administrativo.46

Explica Caldern que del anlisis que se hace de las instituciones autarqua y

descentralizacin podemos afirmar que los dos conceptos son similares y

equivalentes. Hablar de autarqua es lo mismo que hablar de descentralizacin

administrativa, aunque la autarqua es desechada por la mayora de autores.47

I.8. Normativa tributaria municipal

En el desarrollo de la tesis se proceder a analizar la normativa especfica que, en

cada cuerpo legal, sirve de fundamento legal para el mbito tributario municipal en

Guatemala, lo que permitir sentar las bases adecuadas para el posterior anlisis

de la Iniciativa de Ley del Cdigo Tributario Municipal. Basta entonces por el

momento, la enumeracin de cada cuerpo normativo:

a. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala: Que constituye la

norma suprema y la que establece en su artculo 253 la autonoma de las

municipalidades. Asimismo, en el artculo 255 precepta que las

45

Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 331. 46

Marienhoff, Miguel. http://www.eumed.net/libros/2007a/224/3.htm Consultada 06 Julio 2009. 47

Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho administrativo guatemalteco. Op. Cit. Pg. 331.

19

corporaciones municipales debern procurar el fortalecimiento econmico

de sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar

los servicios que les sean necesarios. La captacin de recursos deber

ajustarse al principio establecido en el artculo 239 de esta Constitucin, a

la ley y a las necesidades de los municipios.

b. Cdigo Municipal: El que de conformidad con su artculo 1 establece como

objeto del mismo desarrollar los principios constitucionales referentes a la

organizacin, gobierno, administracin, y funcionamiento de los municipios

y dems entidades locales determinadas en este Cdigo y el contenido de

las competencias que correspondan a los municipios en cuanto a las

materias que stas regulen.

c. Cdigo Tributario: El que de conformidad con su artculo 1 en el que

establece el campo de aplicacin del mismo, indica que las normas de

dicho cuerpo legal regirn las relaciones jurdicas que se originen de los

tributos establecidos por el Estado, con excepcin de las relaciones

tributarias aduaneras y municipales, a las que se aplicarn en forma

supletoria. Tambin se aplicarn supletoriamente a toda relacin jurdico

tributaria, incluyendo las que provengan de obligaciones establecidas a

favor de entidades descentralizadas o autnomas y de personas de

derecho pblico no estatales.

6.3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

En los ltimos aos se ha marcado, en los distintos pases, una tendencia hacia la

modernizacin de los sistemas tributarios municipales, con el objeto de hacer una

asignacin y utilizacin ms eficiente de los recursos. Esta tendencia ha generado

la actualizacin de las normativas especficas en distintos pases de Amrica

Latina, incluyendo en muchos casos la adopcin de Cdigos Tributarios

Municipales que proporcionen un marco normativo adecuado a efecto de que las

municipalidades puedan efectivamente cumplir una de sus funciones bsicas

como es la captacin de sus propios recursos y la utilizacin de los mismos en los

servicios que prestan a sus comunidades.

20

Esto ha generado una concientizacin en el resto de pases que an no han

avanzado con esta modernizacin de sus sistemas tributarios, y precisamente, es

ste el caso de Guatemala, que no obstante tener un mandato constitucional de

emitir un Cdigo Tributario Municipal, segn lo establece el artculo 9 transitorio de

la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, a la fecha an no se ha

cumplido con aprobar el mismo.

Actualmente se encuentra en el Congreso una Iniciativa de Ley que contiene ese

Cdigo Tributario Municipal, y es precisamente por esa razn, que la realizacin

de la presente investigacin resulta oportuna y conveniente, toda vez que,

encontrndose Guatemala en la fase de discusin de dicho anteproyecto, es

pertinente analizar desde el punto de vista jurdico cul es el marco normativo en

materia tributaria municipal, as como estudiar a profundidad la iniciativa que

dispone la aprobacin del tan esperado Cdigo Tributario Municipal.

Derivado de lo anterior, el presente trabajo de tesis, busca dar respuesta a la

siguiente pregunta central de investigacin Cul es la normativa tributaria

municipal en Guatemala y qu ventajas y desventajas representara la

aprobacin del Cdigo Tributario Municipal?

7. ALCANCES DE LA INVESTIGACIN

La presente investigacin tiene por objeto el anlisis del marco regulatorio del

sistema tributario municipal; en consecuencia, para la realizacin de la misma se

proceder a analizar el Cdigo Tributario, el Cdigo Municipal y el Anteproyecto de

Ley del Cdigo Tributario Municipal, a fin de determinar las ventajas y desventajas

que la aprobacin del mismo generaran en el sistema jurdico nacional. Tomando

en cuenta que la fundamentacin de la Iniciativa de ley se refiere a la necesidad

de dotar a las municipalidades del marco normativo para ejercitar y desarrollar su

potestad tributaria, no se considera necesario incluir en la presente investigacin

el anlisis a profundidad de otros cuerpos legales que contienen, de manera

21

especfica, creacin de tributos, a favor de las Municipalidades, como es el caso

del Impuesto nico Sobre Inmuebles y el Boleto de Ornato, entre otros. Tampoco

se pretende realizar una Iniciativa de Ley, puesto que el trabajo consiste

precisamente en analizar la iniciativa ya existente y establecer las ventajas y

desventajas de la misma.

8. LIMITES DE LA INVESTIGACIN

A criterio de la autora y debido a la naturaleza del trabajo que se pretende realizar,

no existen ningn tipo de obstculos que puedan afectar el desarrollo de la misma.

9. APORTE

El aporte que tendr el presente trabajo de investigacin radica precisamente en lo

oportuno de la realizacin del mismo; pues recientemente se present al Congreso

la Iniciativa de Ley que contiene el Cdigo Tributario Municipal. Este es un cuerpo

legal cuya existencia resulta urgente, toda vez que existe el imperativo

constitucional de su creacin. Por tanto, la contribucin de la autora a travs de la

realizacin de esta tesis consiste en poner al alcance de los interesados un

estudio jurdico que contenga el anlisis del marco normativo vigente del sistema

tributario municipal y del anteproyecto de ley, as como del impacto que la

aprobacin de aqul tendra en el sistema jurdico, mediante la determinacin de

las ventajas y desventajas de su aprobacin.

10. TIPO DE INVESTIGACIN

Jurdico descriptiva: Segn el instructivo de tesis48 utilizando este tipo de anlisis

ser posible descomponer un problema jurdico en sus diversos aspectos,

estableciendo relaciones y niveles que ofrecieren una imagen de funcionamiento

de una norma o institucin jurdica. En el presente caso, lo que se pretende es

analizar cada uno de los aspectos del sistema tributario municipal de Guatemala,

estableciendo para el efecto la relacin existente entre las normas de la

Constitucin Poltica de la Repblica, Cdigo Tributario y Cdigo Municipal, as

48

Instructivo de Tesis de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Rafael Landvar. Versin 2009.

22

como la iniciativa del Cdigo Tributario Municipal.

11. SUJETOS

Los sujetos a los que se les solicitar su opinin en la investigacin son:

1) A un Diputado integrante de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso

de la Repblica

2) Al Asesor Legal de la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso de la

Repblica

3) Un Diputado de integrante de la Comisin de Finanzas y Moneda del

Congreso de la Repblica

4) Al Asesor Legal de la Comisin de Asuntos de Finanzas y Moneda del

Congreso de la Repblica

5) Dos Alcaldes integrantes de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la

Repblica

6) Un Alcalde no integrante de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la

Repblica

12. UNIDADES DE ANLISIS

Las unidades de anlisis para la investigacin son:

1. Cdigo Tributario, Decreto 6-91 del Congreso de la Repblica de Guatemala

2. Cdigo Municipal, Decreto 12-2002 del Congreso de la Repblica de Guatemala

3. Iniciativa de Ley 3979 que contiene el Anteproyecto del Cdigo Tributario

Municipal.

13. INSTRUMENTOS

Para recabar la opinin de los sujetos se utilizar entrevista estructurada de

pregunta abierta.

Para recabar la informacin de las unidades de anlisis se utilizar cuadro de

cotejo.

23

14. NDICE ESQUEMTICO PRELIMINAR

INTRODUCCIN

CAPTULO I

Municipio

1.1. Etimologa y origen

1.2. Teoras que fundamentan el origen

1.3. Definicin

1.4. Fundamento constitucional

1.5. Elementos

1.6. Autonoma Municipal

CAPTULO II

Organizacin Administrativa

2.1. Definicin

2.2. La centralizacin o concentracin administrativa

2.3. La desconcentracin administrativa

2.4. La descentralizacin administrativa

2.4.1. Caractersticas de la descentralizacin

2.4.2. Conveniencia de la descentralizacin

2.5. La autonoma y la autarqua administrativas

CAPTULO III

Sistema Tributario Municipal

3.1. Definicin

3.2. Funcionamiento

3.3. Marco legal en Guatemala

3.3.1. Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala

3.3.2. Cdigo Municipal

3.3.3 Cdigo Tributario

CAPTULO IV

Iniciativa de Ley del Cdigo Tributario Municipal

4.1. Anlisis de la Exposicin de Motivos

24

4.2. Anlisis de las principales disposiciones

CAPTULO V

Anlisis, Presentacin y Discusin de Resultados

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA APROBACIN DE LA INICIATIVA

DE LEY QUE CONTIENE EL CDIGO TRIBUTARIO MUNICIPAL

CONCLUSIONES

RECOMENDACIONES

REFERENCIAS

15. ORIGINALIDAD DEL ENFOQUE

El presente trabajo de investigacin cuenta con originalidad, en el sentido de que

no se ha realizado previamente ningn otro estudio que tenga por objeto el

anlisis del marco normativo del sistema tributario municipal y particularmente de

la iniciativa de ley 3979.

16. REFERENCIAS

BIBLIOGRFICAS

1. Aramouni, Alberto. Derecho Municipal. Argentina. Nmesis. 2000.

2. Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho Administrativo II. Guatemala. 4ta.

Edicin. Editorial Estudiantil Fenix 2004.

3. Caldern M., Hugo Haroldo. Derecho Administrativo Guatemalteco. Mxico.

Editorial Porra. 2004.

4. Castillo Gonzlez, Jorge Mario. Derecho Administrativo Guatemalteco.

Guatemala. 15. Edicin. Editorial Impresiones Grficas. 2004.

5. Gmez, Ricardo. Descentralizacin y Desarrollo. Memoria Foro Nacional de

Descentralizacin. Guatemala. Secretara General del Consejo Nacional de

Planificacin Econmica -SEGEPLAN-, con la colaboracin de Asociacin

Alemana de Cooperacin Tcnica -GTZ- y el Centro de Investigaciones

Econmicas Nacionales -CIEN-. 1995.

6. Montserrat Vendrell Tornabell y Hugo Haroldo Caldern M. La Administracin

Municipal. Manual de Derecho Administrativo. Una perspectiva desde los

25

Ordenamientos jurdicos de Guatemala y Espaa. Universidad Autnoma de

Barcelona Espaa. Espaa. Marqus Tallers Grfics. 2002.

NORMATIVAS

1. Asamblea Nacional Constituyente, Constitucin Poltica de la Repblica de

Guatemala, 1985.

2. Congreso de la Repblica, Cdigo Municipal de Guatemala. Decreto 12-

2002.

3. Congreso de la Repblica, Cdigo Tributario de Guatemala. Decreto 6-91

ELECTRNICAS

1. Gmez Marroqun, Eva Karina. El Sistema nacional de Consejos de

Desarrollo Urbano y Rural como facilitador de la descentralizacin y de la

modernizacin administrativa del Estado de Guatemala. Guatemala. 2001.

Tesis de Licenciatura en Ciencias Jurdicas y Sociales. Universidad Rafael

Landvar.

http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/07/01/Gomez_Marroquin_Eva/Gomez_Ma

rroquin_Eva.pdf

2. Enrquez Ruiz, Mara del Rosario. Anlisis del Proceso de Descentralizacin

del Gobierno Central Hacia el Gobierno Municipal de Quetzaltenango.

Guatemala. 2008. Tesis de Licenciatura como Politloga con Orientacin en

Gestin Pblica. Universidad Rafael Landvar.

http://biblio2.url.edu.gt:8991/tesis/04/06/Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario/

Enriquez_Ruiz_Maria_del_Rosario.pdf

3. Marienhoff, Miguel. http://www.eumed.net/libros/2007a/224/3.htm

4. Rezk, Ernesto y otros. Financiamiento Municipal y Sistemas Tributarios

Municipales en Bolivia, Paraguay y Guatemala.

http://www.cepal.org/de/noticias/paginas/0/9200/5/Rezk.pdf

5. www.devtechsys.com/publications/documents/GO-Propuestade

CTMGuatemalaANAM AGAAIYMFP.pdf

26

6. Wiesner, Eduardo. Descentralizacin y Equidad en Amrica Latina.

ftp://ftp.fedesarrollo.org.co/pub/r_social/2003/diciembre Eduaro_Wiesner.pdf

17. MODELOS DE INSTRUMENTOS

a. MODELO DE ENTREVISTA I

Dirigida a integrantes y asesores de las Comisiones de Asuntos

Municipales y Finanzas y Moneda del Congreso de la Repblica.

1. Considera necesaria la aprobacin de un Cdigo Tributario Municipal?

2. Cul cree que es la razn por la que a la fecha no se ha cumplido con la

aprobacin del mismo a pesar de ser una obligacin de naturaleza

constitucional?

3. Cree que dotar a las municipalidades de potestad tributaria sera

beneficioso para la poblacin? En qu sentido?

4. Considera que la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal sera de

beneficio para las municipalidades del pas? De qu manera?

5. Cules considera que son las fortalezas de la iniciativa de ley 3979?

6. Cules considera que son las debilidades de la iniciativa 3979?

7. Qu ventajas considera que generara en el sistema tributario municipal la

aprobacin de la iniciativa 3979?

8. A su criterio, podra generarse alguna desventaja con la aprobacin de

dicha iniciativa? Cul?

9. Considera usted que esta iniciativa lograr finalmente convertirse en ley

de la Repblica? Por qu?

b. MODELO DE ENTREVISTA II

Dirigida a Alcaldes integrantes y no integrantes de la Asociacin Nacional

de Municipalidades de la Repblica -ANAM-.

1. Cul cree que es la razn por la que a la fecha no se ha cumplido con la

emisin del Cdigo Tributario Municipal a pesar de ser una obligacin de

naturaleza constitucional?

27

2. Considera usted que la falta de este cuerpo legal ha afectado a las

municipalidades en el desempeo de sus funciones? De qu manera?

3. Cree que dotar a las municipalidades de potestad tributaria sera

beneficioso para la poblacin? En qu sentido?

4. Considera que la aprobacin del Cdigo Tributario Municipal sera de

beneficio para las municipalidades del pas? De qu manera?

5. Cules considera que son las fortalezas de la iniciativa de ley 3979?

6. Cules considera que son las debilidades de la iniciativa 3979?

7. Qu ventajas considera que generara en el sistema tributario municipal la

aprobacin de la iniciativa 3979?

8. A su criterio, podra generarse alguna desventaja con la aprobacin de

dicha iniciativa? Cul?

9. A su criterio, cul es la expectativa de los Alcaldes y Concejos Municipales

respecto de la aprobacin de esta iniciativa?

MODELO DE CUADRO DE COTEJO

Elementos Constitucin Poltica de la

Repblica

Cdigo Tributario

Cdigo Municipal

Iniciativa de Cdigo Tributario Municipal

Definicin de tributos

Principios generales tributarios

Funcin de las municipalidades

Tasas

Contribuciones por mejoras

Administracin, control y fiscalizacin de ingresos tributarios y no tributarios

Extincin de obligaciones tributarias.

Medios de impugnacin

Procedimiento de ejecucin de la deuda tributaria.