MEXICO SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL … · Ha cumplido con las normas de...
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MEXICO SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL ESTATAL PUEBLA Octubre, 2003 Gerencia de Contrataciones Dirección Subregional para Colombia y México Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial ▬▬▬▬▬ 72471 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
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MEXICO
SISTEMAS DE COMPRAS
GUBERNAMENTALES A NIVEL
ESTATAL
PUEBLA
Octubre, 2003
Gerencia de Contrataciones
Dirección Subregional para Colombia y México
Región de América Latina y el Caribe
Documento del Banco Mundial
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EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tasa de cambio efectiva al 1o. de julio del 2003)
Unidad monetaria = $ Pesos Mexicanos
1 $ = $0.0956 Dólares
$1 Dólar = $10.4545
AÑO FISCAL
Del 1º de enero al 31 de diciembre
ABREVIATURAS Y ACRONIMOS
ABA Barra Americana de Abogados (American Bar Association)
CMU Dirección Subregional para Colombia y México (Country Management Unit)
Compranet Sistema de Compras Electrónicas Gubernamentales
INPC Índice Nacional de Precios al Consumidor
ISO Organización Internacional para la Estandarización (International Organization for
Standardization)
Ley de
Adquisiciones
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y
Municipal del Estado de Puebla
Ley de Obra
Pública
Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con los mismos del Estado de
Puebla
OCS Servicios Centrales de Operación (Operations Core Services)
PIB Producto Interno Bruto
PREM Unidad para la Reducción de la Pobreza y Gerencia Económica (Poverty Reduction
and Economic Management Unit)
Directora Subregional para
Colombia y México:
Isabel Guerrero
Asesor para la Región de
América Latina y el Caribe:
Bernard Becq
Gerente de Contrataciones: Lea D. Braslavsky
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INDICE
INDICE
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ANTECEDENTES Y OBJETIVOS
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RESUMEN
5
1. CARACTERISTICAS DEMOGRAFICAS Y ECONOMICAS
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2. INSTITUCIONALIDAD
2.1 Marco Jurídico
2.2 Política de Adquisiciones
2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional
2.4 Recomendaciones
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3. PROCEDIMIENTOS Y PRACTICAS GENERALES
3.1 Planeación y Presupuestación
3.2 Elaboración de Bases
3.3 Publicación de Convocatoria
3.4 Presentación de Ofertas
3.5 Apertura de Ofertas
3.6 Evaluación de Ofertas
3.7 Adjudicación
3.8 Servicios de Consultoría
3.9 Contratación
3.10 Recomendaciones
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4. RECURSOS HUMANOS
4.1 Recomendaciones
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5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
27
6. EVALUACIÓN DEL RIESGO Y PLAN DE ACCION
6.1 Plan de Acción
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32
Bibliografía 33
Anexo 1. Indicadores de Puebla 34
Anexo 2. Marco Legal y Regulatorio 35
Anexo 3. Taller de Análisis del Sistema de Compras Gubernamentales
Anexo 3.1 Evaluación de los participantes
Anexo 3.2 Comentarios de los participantes
Anexo 3.3 Nombres de los participantes
Anexo 3.4 Recomendaciones consensuadas
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ANTECEDENTES Y OBJETIVOS
Los sistemas de contrataciones gubernamentales constituyen un apartado de relevancia
considerable ya que coadyuvan a cumplir con las funciones de utilidad pública y
satisfacción del interés general por parte de los poderes públicos, y al mismo tiempo
impulsan y fomentan la actividad económica. En este sentido, la historia del
financiamiento del Banco Mundial a proyectos del Gobierno Federal revela varias
fortalezas. Ha cumplido con las normas de licitación, y el desempeño ha sido
equivalente al promedio de otros países. Además, la adopción de las normas para la
selección y contratación de consultores en proyectos financiados por el Banco ha
demostrado a las dependencias ejecutoras nacionales que su aplicación se ha traducido
en una mejoría en la calidad de los servicios contratados.
La descentralización en México, caracterizada por una transferencia de
responsabilidades y recursos de programas federales hacia estados y municipios, exige
actualizar y modernizar el sistema de compras y contrataciones de bienes, obras y
servicios, así como crear capacidades para su manejo bajo principios de economía y
eficiencia.
En el año 2001, el Banco analizó el sistema mexicano de compras a nivel federal. La
evaluación del sistema de compras de Puebla se llevó a cabo aplicando la misma
metodología que se utilizó para la Federación, y donde la participación de todos los
interesados jugó un papel muy importante. Esta metodología, con un fuerte enfoque
participativo, demostró su pertinencia y permitió sostener un diálogo con las
autoridades gubernamentales –que es por naturaleza fuente de clarificación y de
comprensión mutua- centrado en la propuesta de recomendaciones para que las
contrataciones sean consistentes con los principios y prácticas internacionalmente
aceptadas.
Este informe presenta las conclusiones de un trabajo conjunto, del Gobierno Estatal y
del Banco Mundial. Las Cámaras de la Construcción, del Comercio, de Empresas de
Consultoría, y de la Industria de la Transformación, así como universidades locales y
organizaciones no gubernamentales, incluida Transparencia Mexicana, fueron
entrevistadas, y jugaron un papel importante en la discusión que condujo a la
preparación de este informe. Las recomendaciones del estudio fueron presentadas en un
Taller de Análisis realizado el 8 de agosto del 2003 en la capital poblana (véase Anexo
3).
El Equipo del Banco responsable de la preparación de las evaluaciones estatales (2002)
y talleres de análisis de las recomendaciones correspondientes (2003) está compuesto
por Bernard Becq, Lea D. Braslavsky, Luiz Gazoni, Silvia Porche, Rosa Valencia
Estrada (LCOPR), los consultores Sergio Huacuja Betancourt (Jurídico), Roberto Gary
Ortiz (Tecnología de la información), Faustino Barrón (Moderador) y Benjamín Santa
María (Diagnósticos Estatales).
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RESUMEN
INSTITUCIONALIDAD
Marco Jurídico
Revisar las leyes de adquisiciones y obra pública, considerando la
posibilidad de expedir cuerpos normativos unitarios y simplificados.
Estipular que se permita la participación en concursos a empresas no
inscritas en el listado de contratistas; dejando este requerimiento como
condición para firmar contrato.
Permitir la inscripción de empresas extranjeras en igualdad de
condiciones que las nacionales y las asentadas dentro del Estado,
cuando se concursen obras con recursos estatales.
Preparar y publicar los reglamentos de las leyes actualizadas.
Política de Adquisiciones
Planear y ejecutar sectorialmente la adquisición de compras
consolidadas.
Consolidar la batería de indicadores sobre número de operaciones,
valor y tiempo, para medir eficacia del proceso de contratación de
obra pública.
Coordinación Inter e Intrainstitucional
Revisar el Código Civil para legalizar la firma electrónica con el
objetivo de utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas.
Contratar personal con experiencia en compras gubernamentales, por
parte del Órgano de Fiscalización.
PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS GENERALES
Planeación y Presupuestación
Suprimir las preferencias para empresas localizadas dentro del estado.
Fijar los umbrales en función de la capacidad institucional.
Elaboración de Bases
Para adquisiciones, contar con bases estándar, para que las
condiciones de presentación y evaluación de ofertas no sean
casuísticas.
Incluir en las bases los modelos de contratos.
Publicación de Convocatoria
Integrar todas las publicaciones al sistema de Compranet,
garantizando de esta manera una mayor difusión.
Presentación de Ofertas
Legislar un mayor plazo para preparar propuestas.
No licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo.
Hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas, con
excepción de consultorías.
Eliminar la garantía de seriedad de la oferta y crear una lista de no
elegibilidad con las empresas que no hagan honor a su oferta.
Apertura de Ofertas
Hacer una apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas.
No eliminar ninguna oferta; las irregularidades identificadas deben ser
documentadas para su consideración durante la evaluación.
Proteger la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y
figuras afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y
definiendo la información que debe ser pública.
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Evaluación de Ofertas
Realizar la evaluación de las ofertas por parte de comités sin la
intervención de cámaras empresariales, para evitar posibles conflictos
de interés, favoritismo o clientelismo.
Introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de
comités: la elección mediante escrutinio secreto, un sistema de listas
para que un suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros
propietarios.
Adjudicación
Eliminar la estipulación de que los proveedores con residencia y
domicilio fiscal en el estado o municipio de que se trate tendrán
preferencia para ser adjudicatarios.
Servicios de Consultoría
Distinguir legalmente entre los procesos de selección y evaluación de
consultores y la compra de un bien o contratación de una obra.
Contratación
Contar con contratos estándar para mitigar el tratamiento casuístico de
aspectos contractuales.
RECURSOS HUMANOS
Crear el servicio civil de carrera en Puebla, específicamente para la
función de las adquisiciones gubernamentales.
Diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el
personal dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial
énfasis para el personal municipal.
Promover la creación de un posgrado en la universidad sobre
contrataciones gubernamentales.
MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
Simplificar procesos administrativos, reforzamiento del seguimiento,
control y evaluación ex post de contratos independientemente de las
auditorias.
Aceptar los mecanismos de arbitraje.
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1. CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS Y ECONÓMICAS
El Estado de Puebla representa el 1.7% de la superficie del país y, por su tamaño, es el
vigésimo primero entre los estados de la República Mexicana. De acuerdo a la
información del Consejo Nacional de Población de 2000, la entidad tiene una población
de 5.7 millones de habitantes (el 5.71 por ciento del país), y registró una tasa de
crecimiento promedio anual del 1.88 en el periodo 1995-2000. Tiene 217 municipios
regidos por sus respectivos ayuntamientos, y una población urbana que representa casi
el 70 por ciento del total estatal.
Puebla es uno de los estados que mejor ejemplifica la diversidad cultural y pluriétnica
en México, y ocupa el quinto lugar en población indígena a nivel nacional. Casi el trece
por ciento de la población de 5 o más años habla lengua indígena –existen 7 lenguas
diferentes, dominando el náhuatl-.
En la entidad existen 142 municipios con características rurales y 4,065 localidades
donde viven 1.33 millones de habitantes, de los cuales 433,684 son indígenas, lo que se
traduce en un reto para cualquier programa estatal y municipal, porque la agregación de
demandas por servicios proviene de una multiplicidad de territorios desconectados entre
sí.
Tomando en cuenta el índice de marginación que elabora el Consejo Nacional de
Población, se ubica a Puebla en “Alto”, es decir, en el lugar 7º a nivel nacional, después
de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Hidalgo y San Luis Potosí. Como una
expresión de la calificación anterior, 4 de cada 10 habitantes estatales vive en
localidades con menos de 5,000 habitantes.
La economía del Estado de Puebla representó el 2.9 por ciento del valor agregado
nacional, ubicándose en el 13° lugar en el país en el año 2000. El PIB per capita se
estimó en 6,573 dólares ajustados en el año 2000. Todavía el 30 por ciento de la
población se encuentra ocupado en el sector primario; la quinta parte en la manufactura,
y el 14 por ciento en el comercio.
El sector comercial ocupa casi la mitad de las unidades económicas en la entidad, sin
embargo, en términos del personal ocupado, el 42 por ciento se ocupa en el sector
manufacturero, que contribuye con una cuarta parte del PIB estatal.
La industria textil ocupa el 45 por ciento de personal ocupado, participando en el valor
agregado total nacional con el 8.5 por ciento. Grandes grupos de capital privado
nacional, sector público y trasnacional que utilizan tecnologías avanzadas se localizan
en Puebla, por ejemplo, las grandes empresas como HYLSA (acerera), PEMEX
(petrolera), y las transnacionales Procter&Gamble que produce goma de mascar, y
Volkswagen que tiene casi 11,000 empleados que produjeron en el primer semestre del
2003 aproximadamente 150,000 vehículos.
En promedio, para el año 2000, casi la quinta parte de la población estatal ocupada
percibió menos de un salario mínimo –que equivale aproximadamente al contingente
poblacional que subsiste con menos de un dólar diario, la tercera parte recibió de 1 a 2
salarios mínimos, y la cuarta parte registró de 2 a 5 salarios (véase Anexo 1).
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2. INSTITUCIONALIDAD
En este informe se entiende por institucionalidad al conjunto de normatividad,
reglamentación, política y mecanismos de coordinación inter e intrainstitucional para
regular las compras estatales.
2.1 Marco jurídico
Las compras estatales están reguladas por diversos ordenamientos normativos,
incluyendo la Constitución Política del Estado, códigos, leyes, reglamentos decretos,
circulares, acuerdos, lineamientos, convenios y formatos que directa, indirecta y/o
supletoriamente sancionan lo relativo a las adquisiciones de bienes y contratación de
obras públicas y servicios, las responsabilidades de los funcionarios públicos del
Estado, y la fiscalización (véase Anexo 2). Esta inflación normativa tiene el riesgo de
traducirse en políticas confusas o incompletas, y en falta de certeza jurídica tanto para el
servidor público como para el particular.
La Constitución de Puebla dispone que una ley reglamente y fije las facultades de los
funcionarios en materia de planeación, formación de programas y presupuestos,
ejecución de objetivos, supervisión, evaluación e información, así como la coordinación
de los sectores público, social y privado del Estado. El Código Civil para el Estado sólo
contempla las disposiciones generales aplicables a los contratos, como es el caso de lo
dispuesto en materia de obras a precio alzado.
En materia de contrataciones, los principales cuerpos legales en el Estado son la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Estatal y Municipal (Ley
de Adquisiciones), reglamentaria de la Constitución y decretada en el año 2001, y la Ley
de Obras Publicas y Servicios relacionados con los mismos (Ley de Obra Pública),
promulgada en marzo del 2003, que rigen a los tres poderes del estado.
Ninguna de las leyes anteriormente citadas cuenta con un reglamento, lo que obliga a
las áreas requirentes a efectuar múltiples consultas y referencias a distintas fuentes
normativas para generar lineamientos administrativos. Además, existe el riesgo latente
de que existan contradicciones regulatorias y discrecionalidad en la aplicación de la
Ley.
Tanto la Ley de Adquisiciones como la Ley de Obra Pública tienen disposiciones
específicas para efectuar procedimientos de licitación pública por medios electrónicos,
lo que facilita la participación de las personas y empresas como proveedores o
contratistas.
Cuando el Estado o los municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieren
la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas financiadas total o
parcialmente con fondos federales, incluyendo los proyectos financiados por el Banco
Mundial, las leyes federales aplican. No hay obligación de observar el principio anterior
cuando se trata de aportaciones federales directas a estados y municipios.
La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública establecen que los pedidos o
contratos que se celebren con cargo total o parcial a fondos estatales, incluso aquéllos
que se finquen en el marco de los convenios entre los gobiernos estatal y municipal,
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están sujetos a las disposiciones de estas leyes. Asimismo, la ejecución de las obras
públicas con cargo total o parcial a fondos estatales que realicen los municipios, se rigen
por el ordenamiento respectivo.
Cuando se concursan obras con recursos estatales, no se permite la inscripción de
empresas extranjeras. Es importante subrayar que esta disposición, limita el juego de la
libre competencia –con la reducción de precios que se puede derivar- y, por supuesto, se
puede considerar como una práctica discriminatoria.
2.2 Política de Adquisiciones
El control de la aplicación de la Ley de Adquisiciones está a cargo de la Secretaría de
Desarrollo, Evaluación y Control de la Administración Pública (SEDECAP), que tiene
facultades para dictar políticas y procedimientos sobre el ejercicio del gasto a nivel
estatal y, específicamente, sobre las adquisiciones y las obras públicas. La Secretaría de
Desarrollo Urbano, Ecología y Obras Públicas es la dependencia encargada del control
de la aplicación de la Ley de Obra pública, sin perjuicio de la intervención de otras
dependencias del propio Ejecutivo con facultades para interpretar las disposiciones de
esta Ley para efectos administrativos.
EL Comité Estatal de Adjudicaciones (Comité de Adquisiciones) es un organismo con
personalidad jurídica y patrimonio propios, sectorizado en la Secretaría de Finanzas y
Administración, creado para garantizar la eficacia y la transparencia en la adjudicación
y contratación de adquisiciones, arrendamientos y servicios a cargo de las dependencias
de la administración pública estatal. Cuenta con un reglamento interior que se ocupa de
su organización y funcionamiento.
La desconcentración es parte de las políticas del Comité de Adquisiciones, pero hay
bienes que por su naturaleza y volumen se adquieren mediante consolidación para no
perder mejores condiciones de compras en función de economías de escala. Las
dependencias pueden realizar adquisiciones hasta por 70,000 pesos en una sola
operación, sin necesidad de que intervenga dicho Comité. Según la dependencia de que
se trate, su unidad de adquisiciones puede variar en denominación, responsabilidad y
funciones; pueden existir varias unidades dentro de una misma dependencia.
En el año 2001 el Comité de Adquisiciones recibió la certificación ISO-9002, luego de
haber acreditado y satisfecho las exigencias que se requieren de acuerdo con los
estándares internacionales de las empresas certificadoras.
Por otra parte, existe un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, denominado Comité Estatal de Obra Pública y Servicios
Relacionados (Comité de Obra), integrado al sector de la Secretaría de Desarrollo
Urbano, Ecología y Obras Públicas. Es responsable del establecimiento de los
mecanismos necesarios para la celebración del procedimiento de contratación de obras
públicas y servicios relacionados con las mismas y la adjudicación de contratos
correspondientes a cargo de las dependencias de la administración pública estatal. El
reglamento correspondiente ha sido actualizado y por Ley tendrá que ser expedido a
más tardar en julio del 2003.
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La Ley de Adquisiciones establece que cada municipio puede, sin estar obligado,
constituir su propio Comité Municipal de Adjudicaciones (Comité Municipal) para
conducir los procedimientos de adquisiciones y obras públicas, que puede tener la
naturaleza de organismo descentralizado u órgano desconcentrado del Ayuntamiento, a
elección de éste, sin perjuicio de que se pueda celebrar convenio con el Comité de
Adquisiciones o el Comité de Obra Pública, según corresponda, para efectos de que éste
colabore con el Gobierno Municipal en las licitaciones y adjudicaciones que sean
competencia de este último, incluyendo las adjudicaciones que se realizan con cargo a
aportaciones federales. En general, una de las limitantes de los comités a nivel estatal y
municipal es que regulan pero sin supervisión y evaluación como parte del
procedimiento de contratación.
Los municipios que no constituyan su comité de obras públicas o no celebren convenios
con el Comité de Obra Pública podrán celebrar contratos de obras públicas y servicios
relacionados con las mismas siempre y cuando adjudiquen estos contratos a los
contratistas incluidos en el listado de contratistas calificados y se sujeten a los
procedimientos que prevé la legislación estatal, cuyas desventajas son comentadas más
adelante.
En materia de control y vigilancia del gasto público y de la gestión de las áreas de
contrataciones públicas, la SEDECAP también tiene la máxima responsabilidad en el
ámbito del Poder Ejecutivo, además de la función de emitir medidas preventivas para
procurar el estricto apego a las disposiciones aplicable, y para verificar y vigilar el
cumplimiento de la normatividad en la materia por parte de las dependencias. Realiza
auditorias y revisión con sus propios recursos, pero también se apoya en firmas y
despachos de contadores, los cuales son contratados con base en lo que establece la Ley
de Adquisiciones, mediante procedimientos de concurso por invitación o adjudicación
mediante invitación a cuando menos tres personas.
La Ley de Obra Pública obligan a integrar y operar un listado de contratistas, en el cual
se clasifica a las personas inscritas de acuerdo con su actividad, capacidad técnica y su
ubicación y tiene por objeto facilitar a la administración pública estatal la información
completa, confiable y oportuna, sobre las personas con capacidad de prestar servicios,
en la cantidad, calidad y oportunidad que se requiera. Este listado no es obligatorio para
la presentación de ofertas pero lo es para la adjudicación de contratos.
En particular, existen dos listados: (i) uno especializado, en el que deben inscribirse las
personas físicas o morales que cuenten con los elementos técnicos, artísticos, científicos
o tecnológicos que se requieran para ejecutar un trabajo de elevado grado de dificultad;
y (ii) el general, que se integra con todos aquellos contratistas, que no están inscritos en
el listado especializado. Tratándose de obras públicas y servicios relacionados a cargo
de los municipios el Presidente Municipal debe solicitar al Comité de Obra la relación
actualizada de personas inscritas en el Padrón de Contratistas, previo al procedimiento
de licitación.
Las administraciones públicas municipales pueden establecer, sus propios lineamientos
respecto de sus listados de proveedores respectivos, observando en lo conducente lo
contenido en las disposiciones de la legislación estatal, que puede aplicarse
supletoriamente.
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La inscripción en un listado se puede considerar como una forma de precalificación de
concursantes, que desde el proceso de registro se solicita a las personas físicas y
empresas proporcionar información sobre su especialidad, experiencia, capacidad
financiera y recursos con los que cuentan para obligarse en términos contractuales. Es
importante notar que el registro de inscripción quebranta los principios de no
discriminación y de libre competencia –y la reducción de costos que normalmente
conlleva- ya que empresas de otros estados o extranjeras no pueden participar en ningún
concurso de obra sin cumplir el requisito.
En los procesos de concurso por invitación, las invitaciones se giran con base en la
información que existe en el padrón de proveedores o de contratistas, según sea el caso,
sin que exista evidencia documental de que se permita la participación de otras
empresas en dichos procesos.
En materia de adquisiciones mediante adjudicación y contratación directa, la legislación
en la materia señala que en presencia de desastres naturales o por la especialización de
bienes o servicios –distintos a la contratación de asesoría técnica para la realización de
investigaciones de mercado, el mejoramiento del sistema de adquisiciones,
arrendamientos y servicios, la verificación de precios, la ejecución de pruebas de
calidad y otras actividades vinculadas con el objeto de la Ley- que hagan necesaria su
pronta contratación, el titular de la dependencia de que se trate, debe contar previamente
con la autorización del Gobernador del Estado.
Los procedimientos que se aplicaron en la entidad en el año 2002 fueron los siguientes,
donde se destaca la alta incidencia de procedimientos competitivos:
ADQUISICIONES
MÉTODO MONTO
MILL $MN
PORCENTAJE
DEL TOTAL
Licitación pública 664.90 73.5
Concurso por invitación (3 personas) 49.37 5.5
Invitación (cuando menos 3 personas) 170.68 18.8
Adjudicación directa 20.00 2.2
En el caso de obra pública, los procedimientos que se aplicaron en el año 2002 fueron
los siguientes –no se incluyen adjudicaciones directas de baja cuantía bajo
responsabilidad de las dependencias:
OBRA PÚBLICA
MÉTODO MONTO
MILL $MN
PORCENTAJE
DEL TOTAL
Concurso por invitación (3 personas) 200.00 20.0
Licitación 1,600.00 80.0
Concurso por invitación (5 personas) 200.00 20.0
En la entidad no existe una medición detallada y consistente, en términos del PIB, de
servicios, inversiones y compras del sector público, desagrada por tipo nivel de
gobierno y poder público, que permita la aplicación de conceptos, políticas y medidas
acordes al nivel de desarrollo del sector de la pequeña y mediana industria en el estado.
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La Ley de Adquisiciones señala que el Comité correspondiente, los comités
municipales, la Secretaría de Finanzas y Administración, la SEDECAP, los
ayuntamientos y las contralorías municipales, en el ámbito de su competencia, pueden
contratar asesoría técnica para la realización de investigaciones de mercado, el
mejoramiento del sistema de adquisiciones, arrendamientos y servicios, la verificación
de precios, la ejecución de pruebas de calidad y otras actividades vinculadas con el
suministro de bienes y la contratación de servicios.
El Órgano de Fiscalización Superior, institución del Congreso del Estado, audita en
forma posterior a su ejercicio y realización, los ingresos y egresos, así como el manejo,
custodia y aplicación de fondos y recursos de los Poderes del Estado y los
ayuntamientos, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y
programas respectivos, debiendo entregar al Congreso el informe del resultado de la
revisión de la Cuenta Pública. El Órgano de Fiscalización, al no contar con capacidad
para el análisis de las compras, limita su revisión a los aspectos de carácter contable.
2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional
El Ejecutivo del Estado puede celebrar convenios de coordinación y colaboración
administrativa sobre las materias que regula la Ley de Adquisiciones con los poderes
legislativo y judicial, así como con los Ayuntamientos de la entidad, con el fin de
optimizar recursos en beneficio del estado y sus municipios.
La SEDECAP realiza actividades en coordinación y apoyo con las contralorías de los
municipios en los que se cuenta con esa instancia de fiscalización, pero no interviene de
manera directa o por sí misma en la revisión del ejercicio del gasto de los municipios.
Existe un Convenio de Coordinación y Colaboración celebrado en 2001 entre la Cámara
de Diputados del H. Congreso de la Unión, por conducto de la Auditoria Superior de la
Federación, y el H. Congreso del Estado de Puebla, a través de su Órgano de
Fiscalización Superior, y que tiene como objeto de realizar el seguimiento y evaluación
del ejercicio de aportaciones federales y recursos reasignados previstos en el
Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato
anterior, a través de su análisis financiero, de conformidad a los programas de trabajo de
cada una de las instituciones involucradas, y promover respecto de la entidad federativa
y los municipios la rendición transparente y oportuna de cuentas públicas a la legislatura
local, mediante la realización de auditorias y revisiones físicas, conforme al programa
de acciones del Órgano de Fiscalización.
El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado celebraron Acuerdo de Coordinación que
tiene por objeto la realización de un programa de coordinación especial denominado
“Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y
Colaboración en Materia de Desarrollo Administrativo y Modernización”. En virtud de
dicho acuerdo y del proceso de federalización para fortalecer al estado y municipios en
la descentralización de funciones, el Gobierno del Estado se compromete a
implementar, con el apoyo de Compranet, un sistema electrónico de contrataciones
gubernamentales que garantice la aplicación transparente de los recursos, que permita
conocer las licitaciones de bienes, servicios y obra pública, los resultados de los
concursos, el origen y destino de los recursos públicos, las obras y acciones que se están
realizando y que simplifique el pago de las bases y demás trámites relacionados con la
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participación en licitaciones públicas del nivel estatal, específicamente a través de un
sitio en Internet (www.puebla.compranet.gob.mx).
2.4 Recomendaciones
Las recomendaciones fundamentales sobre institucionalidad son las siguientes:
(a) la revisión de la legislación en Adquisiciones y Obra Pública y, en consecuencia, la
preparación y publicación de los reglamentos de las leyes actualizadas,
(b) la estipulación en el marco legal que se permita la participación en concursos a
empresas no inscritas en un listado de contratistas; dejando este requerimiento como
condición para firmar contrato,
(c) permitir la inscripción de empresas extranjeras en igualdad de condiciones que las
nacionales y las asentadas dentro del Estado, cuando se concursen obras con
recursos estatales, para asegurar transferencia de tecnología y reducción de precios,
(d) planear y ejecutar sectorialmente la adquisición de compras consolidadas,
(e) la revisión del Código Civil para legalizar la firma electrónica, con el objetivo de
utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas, ya que está demostrado que
abren el mercado y contribuyen a la reducción de precios,
(f) planear sectorialmente la consolidación en forma consolidada de bienes y servicios
de uso generalizado para reducir costos y obtener mejores condiciones de compra,
(g) consolidar la batería de indicadores sobre número de operaciones, valor y tiempo,
para medir eficacia del proceso de contratación de obra pública, y
(h) la contratación de personal con experiencia en compras gubernamentales, por parte
del Órgano de Fiscalización.
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3. PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS GENERALES
3.1 Planeación y Presupuestación
Las disposiciones estatales establecen la obligatoriedad de planear, programar y
presupuestar adecuadamente los recursos que se aplicarán en todas y a cada una de las
actividades gubernamentales. Sin embargo, la planeación no se respeta durante el
ejercicio del presupuesto por la asignación tardía de recursos a las dependencias. Ello
limita la competencia y le imprime opacidad al proceso de contratación, debido por lo
menos a dos riesgos (i) recurrir a la adjudicación directa, que es discrecional y no
competitiva o (ii) emprender un proceso de licitación en corto tiempo, lo que impide
una integración correcta de ofertas, y previsiblemente generará que los precios de los
contratos se incrementen desmedidamente al momento de la licitación.
Los principales proyectos y programas anuales del gobierno y las estimaciones de
presupuesto público asignadas a los mismos se definen en el Decreto de Presupuesto de
Egresos del Estado que se aprueba cada año por el Congreso Local. Se exige a las
dependencias estatales que se ajusten a los objetivos, metas y previsiones establecidos
en el Presupuesto, lo que les obliga a no iniciar procedimiento de contratación alguno
fuera de los montos, parámetros y supuestos definidos y autorizados; cualquier
erogación que realicen las dependencias relacionada con adquisiciones o
arrendamientos o realización de obras, requerirá la autorización de inversión de la
Secretaría de Finanzas y Administración en forma específica y previa al ejercicio del
gasto correspondiente.
La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública establecen la obligatoriedad de
ajustarse a los objetivos y prioridades de los planes de desarrollo para llevar a cabo la
planeación de las adquisiciones y obras públicas. De conformidad con lo que establece
la primera, las dependencias deben formular un programa anual de adquisiciones,
arrendamientos y servicios –con carácter informativo, que no implica compromiso
alguno de contratación- que se debe difundir, y preferir la utilización de los bienes o
servicios que se producen en el Estado y en el país, sobre los extranjeros.
Tratándose de licitaciones nacionales, la legislación especifica que los bienes deben
tener grado de contenido nacional equivalente a cuando menos 50 por ciento. Además,
hay un margen de preferencia para las empresas nacionales, con respecto a las que se
encuentran domiciliadas en el extranjero; las primeras deberán contar, en la
comparación económica de las propuestas, con un margen hasta del diez por ciento de
preferencia en el precio respecto de los bienes y servicios de importación. Es oportuno
comentar que esta política pude ser calificada como discriminatoria.
El Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado para cada ejercicio fiscal establece
parámetros para la aplicación de cada método de contratación, y no existe una forma de
cálculo de umbrales explícita para cada categoría de contratación. El monto asignado
está en función del tamaño de la dependencia pero no del monto de la compras per se, lo
que origina que en las dependencias con mayor presupuesto los límites para una
licitación sean altos. Cabe aclarar que este procedimiento es el mismo que se aplica a las
compras a nivel nacional. La legislación marca que el Ejecutivo del Estado, a través de
la Secretaría de Finanzas y Administración, durante el ejercicio del presupuesto puede
15
adecuar los montos y lineamientos para la contratación de obra pública, con base en un
10 por ciento adicional sobre la variación del INPC.
La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública indican que cuando por razón del
monto de la adquisición, arrendamiento o servicio o de las obras a realizar, resulte
inconveniente llevar a cabo el procedimiento de licitación pública por el costo que éste
represente, las dependencias podrán fincar pedidos o celebrar contratos sin ajustarse a
dicho procedimiento. La Ley de Obra Pública reformada en el 2003 marca que con una
licitación desierta se puede recurrir a la adjudicación directa.
En el año 2002, los sistemas de selección de proveedores para adquisiciones,
arrendamientos y servicios relacionados con bienes muebles, fueron:
- Licitación Pública. Se aplica como regla general para la contratación pública,
cuando los montos y supuestos en que se realizan las adquisiciones no se encuadran
en los casos siguientes.
- El concurso por invitación, cuyo procedimiento es equivalente al de licitación pero
sin bases. Se giran invitaciones a cuando menos tres proveedores –en la mayoría de
los casos del estado- y se requiere igual número de ofertas susceptibles de análisis
técnico.
- La adjudicación mediante invitación a cuando menos tres personas, y en la mayoría
de los casos está limitado a proveedores dentro del estado.
- La adjudicación directa es la norma para adquisiciones menores de 15,000 pesos y
para compras mayores sólo se considera como excepción. En virtud de este método
la autoridad gubernamental actúa discrecionalmente a fin de adjudicar, por causas
específicas o técnicas y de forma directa, bienes o servicios requeridos mediante un
proceso de negociación con un proveedor en particular.
Los umbrales de los métodos de selección de proveedores fueron los siguientes:
ADQUISICIONES
Licitación pública Desde 900,000 pesos
Concurso por invitación (3 personas, 3
ofertas evaluadas)
De 380,001 a 900,000 pesos
Invitación (3 personas):
- Sin intervención de Comité
- Con intervención de Comité
De 15,001 a 70,000 pesos
De 70,001 a 380,000 pesos
Adjudicación directa Hasta 15,000 pesos
En el caso de la obra pública y servicios relacionados a la misma, los sistemas de
selección de contratistas fueron:
- Licitación pública. Se aplica como regla general para la contratación pública cuando
el monto de la obra rebasa 240,000 pesos.
- Concurso por invitación a cuando menos cinco personas. Es el método por el cual se
giran invitaciones a igual número de personas o empresas, cuando la cuantía de la
obra es superior a 480,001 e inferior a 960,000 pesos.
- Concurso por invitación a cuando menos tres personas. Es el método por el cual se
giran invitaciones a igual número de personas o empresas, en cuyo caso se deberá
16
contar con un mínimo de tres ofertas para evaluar técnicamente; cuando el monto es
inferior a 480,000 pesos pero superior a 240,001.
- La adjudicación directa se ejerce como opción cuando la cuantía de la obra no
rebase 240,000 pesos.
Los umbrales de los métodos de selección de contratistas fueron los siguientes:
OBRA PUBLICA
Licitación pública Desde 960,000 pesos
Invitación (5 personas) De 480,001 a 960,000 pesos
Invitación (3 personas, 3 ofertas
evaluadas)
De 240,001 a 480,000 pesos
Adjudicación directa Hasta 240,000 pesos
Cabe comentar que tanto en adquisiciones como en obras públicas, la adquisición de
una misma cantidad en una repartición grande se puede realizar mediante una
adjudicación directa, lo que además limita la competencia, mientras que una institución
pequeña se ve obligada a realizar una licitación pública.
En función de las condiciones de elegibilidad, los procedimientos de adjudicación están
clasificados como nacionales o internacionales. La Ley de Adquisiciones estipula que
solamente se realizarán licitaciones de carácter internacional en los siguientes casos:
cuando resulte obligatorio conforme a lo establecido en los tratados, cuando, previa
investigación de mercado que realice la adjudicante, no exista oferta de proveedores
nacionales respecto a bienes o servicios en cantidad o calidad requeridas o sea
conveniente en términos de precio, cuando habiéndose realizado una licitación de
carácter nacional, no se presente alguna propuesta o ninguna cumpla con los requisitos
establecidos, y cuando así se estipule para las contrataciones financiadas con créditos
otorgados conforme a las disposiciones vigentes. Asimismo, se indica que podrá
negarse la participación de proveedores extranjeros en licitaciones internacionales
cuando su país de origen no conceda trato recíproco a los proveedores de bienes o
servicios mexicanos.
Existen en la legislación disposiciones sobre preferencias que generan distorsiones que
limitan las alternativas y desalientan la eficiencia económica y, por tanto, incrementan
los precios: (i) la Ley de Egresos del Estado prevé que las dependencias y entidades, en
el ejercicio del gasto de inversiones públicas, buscarán aprovechar al máximo la mano
de obra e insumos locales y la capacidad instalada, por lo que, en igualdad de
condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás
circunstancias pertinentes, se debe dar prioridad a los contratistas y proveedores locales
en la adjudicación de contratos de obra pública y de adquisiciones, arrendamiento y
prestación de servicios de cualquier naturaleza; y (ii) la Ley de Adquisiciones y la Ley
de Obra Pública señalan que en los procedimientos de adjudicación y contratación de
carácter nacional e internacional, las instancias adjudicantes y contratantes deben optar,
en igualdad de condiciones, por el empleo de los recursos humanos del Estado o en su
defecto, del país, y por la adquisición y arrendamiento de bienes producidos en el
Estado o el país, que cuenten por lo menos con 50 por ciento de contenido nacional. Las
disposiciones enunciadas anteriormente pueden ser calificadas como discriminatorias.
17
3.2 Elaboración de Bases
Las bases de licitación las prepara el área solicitante. En el caso de adquisiciones, no
existen bases estándar para las contrataciones estatales. En el caso de obras públicas,
existen cuatro bases de licitación: (i) dos para obras, y (ii) dos para servicios,
diferenciándose cuando se trata de recursos federales y estatales.
Los ordenamientos que rigen las compras y las obras públicas prevén desde las
convocatorias y bases de licitación, el plazo, lugar, condiciones de entrega y formas de
pago, con la especificación de que debe señalarse con toda claridad y sin ambigüedad, la
fecha exacta en que será exigible la obligación de pago a cargo de la dependencia, y
demás condiciones aplicables.
La Ley de Adquisiciones ordena que las bases incluyan las instrucciones para elaborar y
entregar las propuestas, así como criterios claros y detallados para la adjudicación de los
contratos, para la evaluación de la calidad de los servicios, y en general, los requisitos
que deben cumplir quienes deseen participar; y la información relativa a la garantía de
seriedad de las ofertas que se exigible. La Ley de Obra Pública señala que los
organismos convocantes deben emitir bases indicando criterios claros y detallados para
la adjudicación de los contratos.
Tanto el Comité de Adquisiciones como el Comité de Obra Pública cuentan con grupos
técnicos que se encargan de la integración o en su caso, revisión de convocatoria y
bases, modificación y adecuación de las bases técnicas que se integran en los paquetes
de información de las licitaciones o en los procesos de invitación a proveedores o
contratistas. Los comités realizan por sí mismos, o en algunos casos, forman parte del
equipo de evaluación de las ofertas recibidas.
3.3 Publicación de Convocatoria
Las convocatorias para compras que se deban licitar son emitidas bajo la
responsabilidad, según sea el caso, del Comité o comités municipales que corresponda
la adjudicación del contrato.
Las convocatorias se deben publicar por lo menos en un diario de circulación nacional
(o al menos estatal, en el caso de los municipios), así como en el Diario Oficial de la
Federación si se trata de una licitación internacional, sin perjuicio de hacerlo también en
el Periódico Oficial del Estado si el convocante lo considera conveniente. Entre las
fechas de publicación de la convocatoria para la licitación y la de presentación y
apertura de proposiciones, debe transcurrir un lapso de cuando menos quince días
naturales, contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria; en tanto que
en el caso de las licitaciones internacionales, no puede ser inferior a veinte días
naturales, contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria. Estos plazos
para la preparación de ofertas antes del cierre de los procedimientos de licitación limitan
la competencia y podrían hacer cuestionable la transparencia del proceso de licitación y,
además, impiden la preparación de propuestas correctamente integradas, tomando en
cuenta factores tales como la complejidad de la compra, grado de subcontratación,
tiempo para transmitir las ofertas, etc.
18
Empero la convocante, siempre que exista causa justificada, puede modificar los plazos
u otros aspectos establecidos en la convocatoria o en las bases de licitación, a partir de
la fecha en que sea publicada la convocatoria y hasta el sexto día natural previo al acto
de presentación y apertura de propuestas, inclusive; también puede ampliar los plazos
de entrega. No es necesario hacer la publicación del aviso respectivo, cuando las
modificaciones deriven de las juntas de aclaraciones, siempre que se entregue copia del
acta respectiva a cada uno de los licitantes que hayan adquirido las bases de la
correspondiente licitación.
Cualquier modificación a las bases de la licitación, derivada del resultado de la o las
juntas de aclaración, es considerada como parte integrante de las propias bases de
licitación. Pero en ningún caso pueden implicar la sustitución de las adquisiciones,
arrendamientos o servicios convocados originalmente, en adición de otros de distintos
rubros o en variación significativa de sus características. Puede afirmarse que la
modificación de plazos para la presentación de ofertas puede dar lugar a prácticas
discriminatorias en los procesos concursales e impedir a los licitantes la integración
correcta de ofertas.
Las convocatorias deben indicar los lugares, fechas y horarios en que los interesados
pueden obtener las bases de la licitación y, en su caso, el costo y forma de pago de las
mismas, que se fija en razón de la recuperación de las erogaciones por publicación y de
la reproducción de los documentos que se entreguen. Los interesados pueden revisar las
bases previamente a su pago, que es requisito para participar en la licitación, tanto en el
domicilio señalado por la convocante como en los medios de difusión electrónica.
Asimismo, deben estipular la fecha, hora y lugar de celebración de las dos etapas del
acto de presentación y apertura de ofertas y de la visita al sitio de realización de los
trabajos. También deben mencionar el plazo de ejecución de los trabajos determinados
en días naturales, indicando la fecha estimada de los mismos y los términos en que se
desahogarán las fases de los procedimientos de adjudicación.
La Ley de Adquisiciones señala que las convocatorias deben contener, invariablemente,
la indicación de que no serán objeto de negociación ninguna de las condiciones
contenidas en las bases de la licitación, así como en las propuestas presentadas por los
licitantes. Al respecto, la Ley de Obra Pública aclara que el procedimiento de licitación
pública inicia con la convocatoria emitida por el organismo convocante, que
invariablemente debe contener la indicación de que no pueden ser objeto de negociación
ninguna de las condiciones contenidas en las bases de licitación ni las proposiciones
presentadas por los licitantes.
Uno de los problemas más serios es que se han presentado casos en que por razones de
urgencia o motivos de coyuntura política, no se cuenta con los diseños finales para
convocar a licitaciones públicas y para la presentación de propuestas de obras públicas,
causando eventuales contingencias en la realización de obras que llegan a repercutir en
aumentos de costos que terminan siendo reconocidos a través de convenios
modificatorios.
3.4 Presentación de Ofertas
La Ley de Adquisiciones y la Ley de Obra Pública requieren que se presenten, en dos
etapas, ofertas en dos sobres, cerrados, que contengan por separado, la propuesta legal y
19
la técnica y la económica, incluyendo en esta última la garantía de seriedad de las
ofertas; y que se abran públicamente. En caso de requerir especificaciones técnicas,
éstas deberán ser incluidas en el primer pliego o sobre de los mencionados.
Merece destacarse que el sistema de dos sobres retrasa el proceso de evaluación y
facilita que una oferta solvente sea eliminada, porque permite devolver o rechazar
ofertas por razones no substanciales, sin conocer sus precios.
De acuerdo con la Ley de Adquisiciones, los licitantes y proveedores deben garantizar
la seriedad de las ofertas en los procedimientos de adjudicación, en cuyo caso la
garantía consiste en cheque cruzado o fianza por 10 por ciento del importe de cada
pedido o contrato o en su caso del período correspondiente a la garantía relativa de la
operación de los equipos. Si el proveedor a quien se adjudique el contrato deja de
firmarlo por causas imputables a él, pierde la garantía de seriedad que hubiere otorgado
en favor del contratante. La convocante debe conservar en custodia las garantías que
sean otorgadas por este concepto hasta la fecha del fallo, cuando se devolverán a los
licitantes, excepto la de aquél a quien se hubiere adjudicado el contrato, hasta el
momento en que constituya la garantía de cumplimiento del contrato correspondiente.
La Ley de Obra Pública sólo señala que los organismos convocantes deben incluir en
las bases para las licitaciones públicas que emitan los datos sobre las garantías que
deban otorgar los participantes y contratistas, en su caso.
En general, las garantías de seriedad que deben otorgar los licitantes se constituyen a
favor de la Secretaría de Finanzas y Administración en el caso de dependencias o de las
Tesorerías Municipales, según corresponda.
Puede afirmarse que el alto costo de la garantía de seriedad, por un lado, limita la
competencia, y por el otro lado, abre la posibilidad de que se conozca el precio de las
ofertas a través de la compañía afianzadora o que por un error aritmético una oferta sea
descalificada.
3.5 Apertura de Ofertas
No existen diferencias entre los procedimientos de apertura de ofertas para los distintos
tipos de contratación. La apertura de ofertas se realiza en acto público al que pueden
asistir los representantes de las empresas licitantes, a efecto de dar transparencia a los
actos y eventos en general. Previamente al acto de presentación y apertura de
propuestas, la convocante puede efectuar el registro de participantes, así como realizar
revisiones preliminares a la documentación distinta a la propuesta legal, técnica y
económica.
En la primera etapa, se procederá a la apertura de la propuesta técnica y legal y se
desecharán las que hubieren omitido alguno de los requisitos esenciales exigidos,
declarándose descalificados los concursantes cuyas propuestas hayan sido desechadas,
devolviéndose en ese momento su documentación.
El lapso entre la apertura y evaluación de las ofertas técnicas y la apertura de las ofertas
económicas de las empresas cuyas propuestas hubieren sido aceptadas es variable, de
acuerdo al tipo de bienes u obras a licitar, pero debe hacerse dentro de los veinte días
20
naturales siguientes a la recepción y apertura de ofertas técnicas y de acuerdo a lo que se
hubiese establecido en las bases de licitación.
En la segunda etapa, una vez que se haya dado a conocer el resultado legal y técnico, se
procederá a la apertura de las propuestas económicas de los licitantes cuyas propuestas
legales y técnicas hayan sido aceptadas, y se dará lectura en voz alta al importe de las
propuestas que cubran los requisitos exigidos, salvo cuando rebasen el monto máximo
autorizado, en cuyo caso podrá optarse por indicar únicamente que no se aceptan por tal
motivo. Por lo menos un licitante, si asistiere alguno, y un servidor público del Comité
o Comité Municipal que esté presente, rubricarán las propuestas económicas; pero si
alguno se niega a hacerlo, no se invalidará el acto.
Es importante señalar que el procedimiento en dos etapas conlleva el riesgo de opacidad
porque permite devolver o rechazar ofertas por razones no substanciales, sin conocer
sus precios. Las ofertas que son devueltas antes de conocer su precio, son
irrecuperables, sin dar oportunidad para ulterior revisión y análisis. Adicionalmente, es
evidente que todas las ofertas son revisadas por todos los licitantes, sin respetarse la
confidencialidad del proceso, lo que tiene el riesgo generar presión para que se suscite
una descalificación entre competidores.
3.6 Evaluación de Ofertas
Las ofertas se evalúan según los criterios definidos en las bases, seleccionándose la
oferta solvente de menor costo. La evaluación es realizada por el Comité de
Adquisiciones y el Comité de Obra Pública, donde participan, además de los
funcionarios públicos, representantes del sector social, el privado y universidades.
Adicionalmente, en el caso de comités municipales, participan representantes de
organizaciones vecinales. Para la evaluación de ofertas en concursos de obras públicas y
sus servicios, también se ha recurrido a empresas privadas (outsourcing). Los cargos
máximos son honoríficos y designados los miembros propietarios y suplentes. La
estructura administrativa de los comités está conformada por personal técnico que
recibe un ingreso.
Con la finalidad de dotar de transparencia a los procesos de adjudicación y contratación
de obra y de involucrar a la sociedad en la propuesta de soluciones, específicamente el
Comité de Obra Pública cuenta con un órgano consultivo que permite a los
representantes de los sectores público –miembros propietarios y suplentes- y privado
opinar y aportar propuestas para lograr la eficiencia, transparencia y especialización en
los procedimientos de adjudicación de obras públicas y servicios relacionados con las
mismas.
En opinión de los funcionarios del Comité de Adquisiciones y del Comité de Obra
Pública, la participación de representantes del sector privado en los comités ha traído
efectos favorables, porque se ha logrado recuperar la confianza de la iniciativa privada
estatal al comprobar la transparencia con la que se manejan los procesos licitatorios en
el gobierno estatal y municipal, lo que ha traído como resultado que se incremente la
participación de empresas, tanto poblanas como de otras entidades federativas, para
convertirse en proveedores y contratistas del gobierno. El porcentaje de
inconformidades no alcanzó en el año 2001 el 2 por ciento sobre el total de las
21
operaciones de compras, y de ese porcentaje ninguna prosperó por haberse determinado
la improcedencia de las mismas –extemporaneidad o desistimiento-
Al respecto, cabe comentar que el Gobierno del Estado interpreta la participación del
sector privado como parte del proceso de participación de la sociedad civil en general.
Sin embargo, si se trata de las cámaras empresariales, al representar a las empresas que
presentan ofertas, suscitan un conflicto de interés o riesgo de favoritismo o clientelismo
si participan en la evaluación de sus propias ofertas.
También puede mencionarse que los proveedores y contratistas pueden participar
mediante el sistema de pre-bases, por el cual participan en la elaboración de una versión
final de bases antes de iniciar un proceso de licitación.
En los casos de excepción a la licitación pública, como es la invitación o la adjudicación
directa, hay espacio para un mejoramiento de la evaluación de las ofertas.
El convocante, siempre que exista causa justificada, puede negociar a la baja los precios
contenidos en las propuestas de los licitantes, hasta antes de la adjudicación. El caso es
excepcional y por iniciativa del Comité, cuando se presenta el riesgo de que una
licitación pueda declararse desierta.
3.7 Adjudicación
La normatividad aplicable a las contrataciones públicas obliga a las dependencias y
entidades convocantes a emitir un dictamen que sirva como base para la emisión del
fallo, en donde deberá hacerse constar el análisis de las ofertas y las razones para
admitirlas o desecharlas, debiendo, en su caso, fundar y motivar legalmente las causas
de una descalificación.
Tanto para adquisiciones como para obras públicas, la convocante deberá establecer los
procedimientos y los criterios de evaluación clara y detalladamente, para determinar la
solvencia de las propuestas, dependiendo de las características, complejidad y magnitud
de los trabajos a realizar. En el caso de servicios, se establecen criterios de adjudicación
basados en la ecuación costo-beneficio.
En la evaluación de las propuestas, en ningún caso pueden utilizarse mecanismos de
puntos o porcentajes, excepto cuando se trate de servicios, en los que se demuestre la
conveniencia de aplicar dichos mecanismos para evaluar objetivamente la solvencia de
las ofertas, de acuerdo con los lineamientos que para tal efecto emita el Comité que
corresponda.
Si resultare que dos o más propuestas son solventes porque satisfacen la totalidad de los
requerimientos solicitados por el convocante, el contrato se adjudicará a quien presente
la oferta cuyo precio sea el más bajo, incluyendo un margen hasta de diez por ciento de
preferencia en el precio respecto de los bienes y servicios de importación, conforme a
las reglas que establezcan el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, a través de los
comités que corresponda.
Según la Ley de Adquisiciones, dentro de los criterios de adjudicación, puede
establecerse el relativo a costo-beneficio, siempre y cuando sea definido, medible y
22
aplicable a todas las propuestas. Se adjudicará el contrato, de entre los licitantes, a aquél
cuya propuesta resulte solvente porque reúna, conforme a los criterios de adjudicación
establecidos en las bases de licitación, las condiciones legales, técnicas y económicas
exigidas, considerando en particular los aspectos de calidad requeridos por la
solicitante, y que garantice satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones
respectivas.
Si el proveedor a quien se hubiere adjudicado el contrato como resultado de una
licitación, no lo firma -por causas imputables a él- perderá a favor del contratante la
garantía de seriedad que otorgó.
Tanto para las obras como para sus servicios, deberá verificarse, entre otros aspectos, el
cumplimiento de las condiciones legales exigidas al licitante; que el personal propuesto
cuente con la experiencia, capacidad y recursos necesarios para la realización de los
trabajos solicitados por la convocante en los respectivos términos de referencia y que la
integración de las plantillas y el tiempo de ejecución correspondan al servicio ofertado.
Si se trata de servicios relacionados, se debe verificar el cumplimiento de las
condiciones legales exigidas al licitante, que el personal propuesto por éste cuente con
la experiencia, capacidad y recursos necesarios para la realización de los trabajos
solicitados, y que los tabuladores de sueldos, la integración de las plantillas y el tiempo
de ejecución correspondan al servicio ofertado.
Una vez que el Comité de Obra Pública asignó un contrato, se entrega toda la
información relativa al mismo a la dependencia o entidad solicitante de los trabajos,
para que ella sea la que administre el contrato y se ocupe de la relación con las empresas
adjudicadas durante el desarrollo de los proyectos y hasta su terminación.
La Ley de Obra Pública estipula que, a juicio del organismo convocante y cuando tenga
la posibilidad de hacerlo, debe comunicar al público la información correspondiente a
las convocatorias y bases de las licitaciones y, en su caso, las modificaciones que
tuvieren, las actas de las juntas de aclaraciones y de visita a instalaciones, los fallos de
dichas licitaciones o las cancelaciones de éstas, y los datos relevantes de los contratos
adjudicados, sean por licitación pública, invitación o adjudicación directa, a través de
los medios de difusión electrónica que se hayan establecido. La información debe ser
remitida por las dependencias a la SEDECAP y a los comités respectivos o al Presidente
Municipal, en su caso, a través de los medios convencionales de comunicación o de
difusión electrónica, conforme al procedimiento administrativo que para tal efecto
hayan establecido las autoridades antes mencionadas.
Mediante el uso del sistema Compranet que desarrolló y tiene en operación a nivel
federal la Secretaría de la Función Pública, y gracias a los convenios con el Gobierno
del Estado de Puebla, las dependencias, entidades y los ayuntamientos someten a
escrutinio público la información relativa a los fallos de las licitaciones y los cambios
que sufran estas en los supuestos previstos por la Ley, por la amplia difusión que tiene
desde que ingresa a dicho sistema. Compranet puede ser consultado libremente por
cualquier persona, a través de medios electrónicos (www.puebla.compranet.gob.mx),
por lo cual su uso en ambos sentidos convierte en pública la información,
independientemente de que se hubiere comunicado el fallo en un acto público.
23
3.8 Servicios de Consultoría
No existe en el marco legal poblano una distinción entre los procesos de selección de
consultores y la compra de un bien o contratación de una obra, pero se reconoce el
carácter intelectual del servicio de consultoría. La contratación de consultorías se realiza
utilizando los mismos procedimientos que para cualquier otro servicio, sin emplearse el
procedimiento de listas cortas con 6 firmas consultoras.
Generalmente, en la evaluación de las propuestas de consultoría participan servidores
públicos de las áreas técnicas relacionadas con el objeto de la contratación y los
responsables de los procedimientos son parte del personal de las unidades compradoras.
Atendiendo a las características propias de cada servicio y siempre y cuando se
demuestre su conveniencia, se utilizarán mecanismos de puntos y porcentajes para
evaluar las propuestas.
La Ley de Adquisiciones también establece que para evaluar y determinar si una
empresa satisface o no los perfiles técnicos requeridos, deberá analizarse los títulos o
cédulas académicos y profesionales de los empresarios y del personal de dirección de la
empresa y, en particular, del personal responsable de la ejecución del contrato.
Es en el componente de los servicios profesionales relacionados con obras públicas
donde tienen una importancia mayor los criterios técnicos, la cual puede realizarse por
adjudicación directa, lo cual se convierte en una limitante al juego de la libre
competencia; es una práctica discrecional y opaca. La Ley indica que al evaluar las
propuestas de los licitantes, se deberá verificar, entre otros aspectos, que el personal
propuesto cuente con la experiencia, capacidad y recursos necesarios para la realización
de los trabajos solicitados por la convocante en los respectivos términos de referencia;
que los tabuladores de sueldos, la integración de las plantillas y el tiempo de ejecución
correspondan al servicio ofertado.
Los consultores, así como los licitantes que participen para la contratación de cualquier
otro servicio, están obligados a presentar las garantías que exigen tanto la Ley de
Adquisiciones como la Ley de Obra Pública.
La selección del método de consultores, de acuerdo con las normas del Banco Mundial
que son adoptados por el Gobierno cuando el primero financia estos servicios, está
basada en el procedimiento de lista corta y selección por puntos, el cual ha generado dos
mercados paralelos: las empresas consultoras de alta calidad no están dispuestas a
participar en concursos donde el criterio de selección es el precio.
3.9 Contratación
No existen contratos estándar ni se especifican contenidos mínimos en estos
instrumentos. La Ley de Adquisiciones regula los tipos, procedimientos y formalidades
de adjudicación de contratos, sus restricciones, formas, modalidades y garantías
necesarios para ser suscritas por la administración pública estatal y municipal, así como
la modificación y terminación de los mismos.
Los contratos de obras públicas y servicios relacionados que regula la Ley de Obra
Pública se consideran de derecho público y pueden ser de tres tipos (i) sobre la base de
24
precios unitarios o (ii) a precio alzado, en cuyo caso el importe de la remuneración o
pago total fijo que deba cubrirse al contratista se hace por los trabajos totalmente
terminados y ejecutados en el plazo establecido; o (iii) mixtos, cuando contengan una
parte de los trabajos sobre la base de precios unitarios y otra, a precio alzado.
Los licitantes y proveedores deben garantizar, el cumplimiento de los pedidos o
contratos, así como el pago de la indemnización por vicios ocultos, en cuyo caso las
garantías deben constituirse al menos por el 10 por ciento del monto total contratado.
Los titulares de las adjudicantes o contratantes deben fijar las bases, forma, porcentajes
y vigencia a las que deben sujetarse las garantías a ser constituidas, considerando que la
garantía de cumplimiento sólo puede constituirse mediante fianza, cheque certificado o
de caja e hipoteca.
A su vez, la Ley de Obra Pública exige que las personas físicas o jurídicas que celebren
los contratos sobre la materia regulada por la misma, deban garantizar la seriedad de las
ofertas en los procedimientos de adjudicación. Todos los contratos de obras públicas y
servicios relacionados deben contener forma y términos de garantizar la correcta
inversión de los anticipos y el cumplimiento del contrato. Asimismo, señala los plazos
que deben atenderse para la recepción, revisión y trámite de las estimaciones de los
trabajos ejecutados, los cuales no pueden ser mayores de cinco días hábiles, siguientes a
la presentación de las estimaciones, dentro de los cuales la dependencia correspondiente
debe proceder al pago, que en condiciones normales, conforme a las bases de licitación,
se efectúa dentro de los veinte días naturales posteriores a la recepción de las
estimaciones recibidas.
3.10 Recomendaciones
Respecto a las prácticas y procedimientos generales poblanos, a continuación se
presentan las siguientes recomendaciones:
(a) la preferencia por una empresa instalada en el territorio genera distorsiones que
limitan las opciones, incrementan los precios y desalientan la eficiencia económica;
sólo debiera admitirse cuando el objeto de la licitación imponga la proximidad de la
empresa por razones técnicas, por ejemplo, de mantenimiento, limpieza, etc.,
(b) es recomendable fijar los umbrales en función de la capacidad institucional,
(c) debiera contarse con bases y contratos estándar, para que las condiciones de
presentación y evaluación de ofertas no sean casuísticas y estén regidas por los
principios de mejores prácticas; los modelos de contratos deben ser parte de las
bases,
(d) legislar un mayor plazo para preparar propuestas,
(e) no licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo,
(f) hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas para eliminar
opacidad, discrecionalidad y reducir el tiempo para evaluación; ello exige que las
bases estén dirigidas a la funcionalidad, con especificaciones suficientemente
abiertas,
(g) en el caso de consultoría, hacer la apertura de ofertas técnicas y económicas en dos
etapas, dado que el precio es secundario,
(h) la garantía de seriedad de oferta no debería determinarse como porcentaje del monto
de la oferta sino con un valor fijo o eliminarse creando un sistema como el vigente a
25
nivel nacional, en el cual se penaliza a una empresa que no haga honor a su oferta,
impidiéndole participar en concursos públicos por un plazo determinado,
(i) no eliminar ninguna oferta; las irregularidades identificadas deben ser documentadas
para su consideración durante la evaluación,
(j) deben protegerse la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras
afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la
información a ser pública, y
(k) la evaluación de las ofertas debería realizarse por comités sin la intervención de
cámaras empresariales, para evitar posibles conflictos de interés, favoritismo o
clientelismo,
(l) eliminar la estipulación de que los proveedores con residencia y domicilio fiscal en
el estado o municipio de que se trate tendrán preferencia para ser adjudicatarios; la
preferencia por una empresa instalada en el territorio genera distorsiones que
incrementa los precios; sólo debiera admitirse cuando el objeto de la licitación
imponga la proximidad de la empresa por razones técnicas, por ejemplo, de
mantenimiento, limpieza, etc.,
(m) distinguir legalmente entre los procesos de selección y evaluación de consultores y
la compra de un bien o contratación de una obra,
(n) es importante introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de
comités: elección mediante escrutinio secreto, un sistema de listas para que un
suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros propietarios, y
(o) debiera contarse con contratos estándar, para mitigar el tratamiento casuístico de
aspectos contractuales.
26
4. RECURSOS HUMANOS
Existe la voluntad del Gobierno para contar con servidores públicos con habilidades
profesionales en relación con las contrataciones públicas, y así incrementar el nivel de
eficiencia y transparencia de las compras estatales. La presente administración ha
emprendido acciones para dotar a los recursos humanos que se ocupan de las funciones
de contratación de las herramientas, equipo e infraestructura necesarios para satisfacer
los requerimientos del sistema, incluyendo la capacitación del personal.
Sin embargo, la selección y desarrollo de recursos humanos no está estructurado dentro
de un programa de “profesional certificado”, dado que diplomados, postgrados y niveles
de maestría en coordinación con las instituciones académicas no existen en el estado de
Puebla.
Como resultado de las tareas que ha emprendido la SEDECAP, se ha logrado que los
funcionarios que participan en las contrataciones gubernamentales lleven a la práctica la
de rendición de cuentas a la ciudadanía, para reforzar los criterios de honradez, eficacia,
transparencia y eficiencia que deben orientar sus tareas.
El Comité de Adquisiciones y el Comité de Obra cuentan con el personal que tiene
conocimientos especializados para tareas que se les tienen asignadas, particularmente en
adquisiciones, planeación, tramitación y estimación de costos, independientemente de
que pueden apoyarse en las propias áreas requirentes para emitir los dictámenes
correspondientes, derivados de las evaluaciones técnicas para sustentar la aprobación o
rechazo de las ofertas recibidas en las licitaciones. No obstante, en ambos comités, se
detectó que existe sobrecarga de trabajo.
El Gobierno Estatal al mismo tiempo ha promovido la institucionalización de cuerpos
interdisciplinarios en los ayuntamientos cuyo volumen de operaciones lo ameriten,
encargados de cuidar el ejercicio de los recursos utilizados para compras y obras.
Cuando las compras se realizan en municipios más pequeños, la calidad de los recursos
humanos asignados es crítica.
4.1 Recomendaciones
En materia de recursos humanos, las recomendaciones pueden ser resumidas de la
siguiente manera:
(a) crear el servicio civil de carrera, específicamente para la función de las
adquisiciones gubernamentales,
(b) diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el personal
dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial énfasis para el personal
municipal, y
(c) promover la creación de un posgrado en la universidad sobre contrataciones
gubernamentales.
27
5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
De acuerdo con los índices, de Corrupción y Buen Gobierno y de percepción de la
corrupción, publicados por la institución denominada Transparencia Mexicana, el
Estado de Puebla está clasificado en “Media” y en la posición 29 a nivel nacional.
A través del régimen que sanciona las responsabilidades de los servidores públicos, la
corrupción está controlada, ya que cualquiera de éstos que incurra en incumplimiento de
cualesquiera de las obligaciones que consigna la Ley correspondiente, da lugar a la
instauración de juicio político, declaración de procedencia o procedimiento de
responsabilidad administrativa.
La Constitución de Puebla señala que los servidores públicos de los poderes Ejecutivo y
Legislativo son responsables por las faltas o delitos en que incurran durante el
desempeño de sus funciones.
La Legislatura también es competente para fincar responsabilidades administrativas en
contra de diputados y servidores públicos de la propia Legislatura, presidentes, síndicos
y regidores municipales, y para girar instrucciones al Órgano de Fiscalización Superior
para que realice verificaciones y auditorias, finque responsabilidades administrativas,
emprenda acciones resarcitorias, y aplique las sanciones previstas en la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado. Esta última prevé sanciones
administrativas consistentes en suspensión, destitución e inhabilitación de los servidores
públicos que incurran en actos u omisiones contrarios a la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que debe caracterizar el desempeño de sus funciones, cargos,
empleos o comisiones.
Los supuestos de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos en
materia de adquisiciones son: la indebida planeación, programación y presupuesto, la
trasgresión de disposiciones de carácter presupuestal, la falta de elaboración del
programa anual de adquisiciones, la no remisión de información a autoridades
competentes, el no aseguramiento satisfactorio de bienes y personas, la inobservancia de
principios de simplificación administrativa, desconcentración de funciones y
racionalidad, el desacato de órdenes de autoridad competente, la falta de dictámenes de
comités de adquisiciones, la realización de procedimientos de adjudicación de contratos
fuera de la legislación, la suscripción de convenios en contravención de la Ley.
Igualmente, se consideran como supuestos de inobservancia de la norma que rige las
adquisiciones gubernamentales la autorización de pagos extemporáneos e
improcedentes, el incumplimiento de plazos de los procedimientos, la violación de
disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal, la no conservación
ordenada y sistemática de información, la omisión de denunciar irregularidades de
servidores públicos, la calificación técnica o económica de proposiciones improcedente,
la provocación de daños o perjuicios patrimoniales, tanto al Estado como a particulares,
y la incursión en conflictos de interés.
Los titulares de los poderes Ejecutivo y Legislativo, han promovido tareas para evitar
que se lesione a la hacienda del Estado y se desprestigie la función pública. Ejemplos
de lo anterior son la incorporación de información relativa a las contrataciones
gubernamentales en la página de Compranet, la inserción de información en el propio
28
portal de Internet del Gobierno del Estado, de las finanzas y tareas de la Administración
a su cargo, tales como cifras sobre la captación y utilización de los recursos fiscales, el
pago de impuestos por medios remotos de comunicación electrónica, el marco legal del
Estado, las principales acciones ejercidas por la SEDECAP, que se convierten en
elementos útiles para que la población participe y vigile la gestión pública.
A nivel federal, recientemente el Congreso de la Unión de México aprobó la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información, que entró en vigor en junio del
2003. Las entidades federativas deberán regular el derecho de sus habitantes a recibir
información de las autoridades públicas y definir mecanismos para prevenir, sancionar y
erradicar la corrupción, mediante un conjunto de medidas preventivas en las que se
destaca crear, mantener y fortalecer sistemas para la declaración de los ingresos, activos
y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas y para la
publicación de tales declaraciones, y sistemas para la contratación de funcionarios
públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que aseguren
la publicidad, equidad y eficiencia (véase Cuadro en la página siguiente). No se puede
hacer un balance por el momento sobre la calidad de la disposición federal sobre
transparencia. Sin embargo, la lectura del contenido jurídico suscita optimismo.
El Gobierno del Estado de Puebla está estudiando la promulgación de una Ley de
Transparencia. Los estados que aprobaron la Ley en la materia son Aguascalientes,
Colima, D.F., Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y
Sinaloa; los estados que ejecutan las disposiciones de la Ley son Sinaloa, Querétaro y
Jalisco.
Las disposiciones federales considerarán la restricción al máximo posible de la
atribución de facultades discrecionales a los funcionarios públicos respecto del
otorgamiento de autorizaciones y resoluciones administrativas, así como mecanismos
para la supervisión estricta de las facultades que se dejen subsistentes.
Además de las medidas de transparencia, una mayor simplificación de procesos
administrativos, reforzamiento del seguimiento, control y evaluación ex post de los
contratos independientemente de las auditorias, contribuyen a prevenir los riesgos de
lesión al interés público.
29
VENTANILLA ÚNICA ELECTRÓNICA
El primer día de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el nuevo centro denominado Sistema Integral de Solicitudes de Información (SISI), del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), registró un total de
925 solicitudes de información de las más diversas áreas y dependencias del gobierno federal y organismos desconcentrados, así
como un total de 2 mil 623 accesos a su página de Internet, hasta el cierre del sistema a las 18 horas. El SISI operará como una especie de ''ventanilla única electrónica'' para acceder a todas las demás unidades de enlace de la administración federal. El SISI comenzó a dar el servicio con nueve máquinas que funcionan como una ''ventanilla única cibernética'', que está conectada a
cada una de las poco más de 250 unidades de enlace de la administración pública que hoy liberaron su información por la Internet.
El sitio del SISI es www.ifai.org.mx.
La próxima tarea del IFAI será desconcentrar sus tareas, abrir módulos en los estados, establecer convenios con las universidades del país y explorar otro tipo de ''ventanillas electrónicas'', como el nuevo sistema e-Mexico, que enlaza a más de 2 mil 500
municipios y comunidades, así como establecimientos comerciales como Sanborns o instancias como Telmex. El secretario ejecutivo del IFAI -entre cuyas funciones se encuentran atender en forma ordinaria los requerimientos de información
y la comunicación institucional- reconoció que una de las preocupaciones que existían antes de inaugurar el SISI fue que se
registrara indiferencia por parte de los ciudadanos, tal como sucedió en Sinaloa, primer estado donde comenzó a funcionar la nueva ley de acceso. Por lo pronto, en las instalaciones ubicadas en Plaza Inn, de la avenida Insurgentes Sur, se observó durante la mañana un continuo
movimiento e interés de investigadores y periodistas para solicitar información. Entre los datos más solicitados estuvieron la nómina
de las distintas secretarías de Estado, trámites de las secretarías de Educación y de Hacienda, el registro de las concesiones otorgadas por la Secretaría de Comunicaciones, datos sobre contratos en Pemex y también en distintas dependencias federales.
EL PROCEDIMIENTO DE ACCESO
1. Presentar una solicitud vía Internet a cualquiera de las páginas web de las dependencias o al sitio denominado www.ifai.org.mx.
También se puede dirigir una carta a la unidad de enlace de cada dependencia o acudir personalmente a la dirección indicada. 2. Si se entra a la página de Internet www.ifai.org.mx, elegir primero el link ''solicitudes de información'' y después el de ''acceso a solicitante''. Se escribe un login y un password que servirá para acceder. Después se escriben los datos generales del solicitante, sin
tener que revelar datos personales. 3. Una vez que se ha realizado la solicitud de información, el Sistema Integral de Solicitudes de Información, también conocido por las siglas SISI, proporciona una página con la clave de solicitud, la fecha, el estado actual, el tipo de respuesta, la fecha de respuesta
y la dependencia específica a la cual fue dirigido. 4. En un plazo no mayor a los 20 días la dependencia en cuestión debe responder a la solicitud por la vía electrónica. Si el ciudadano no está de acuerdo con la información proporcionada puede acudir al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI).
Este instituto debe emitir una recomendación que será dirigida a la unidad de enlace correspondiente. 5. Si aún la persona no queda conforme con la resolución del IFAI puede ampararse y llevar el caso ante los tribunales competentes. 6. Finalmente, se puede solicitar asesoría personal a la dirección electrónica [email protected]
Una de las medidas importantes para garantizar a los proveedores y contratistas la
transparencia en los procesos de adquisiciones, es la existencia de un sistema de
administración de justicia expedito y confiable. Muchos de los problemas que en este
momento llegan a tribunales podrían ser resueltos a través de medios alternos para la
solución de conflictos como son la mediación o el arbitraje. Es difícil detener o
suspender la ejecución de un contrato esperando la resolución judicial; los retrasos para
obtener los bienes o servicios comprados lesionan el interés general y provocan pérdida
de empleos.
El Código de Procedimientos Civiles vigente en el Estado de Puebla y que data de 1986
años 50 contiene un capítulo sobre arbitraje, y se encuentra en estudio un proyecto de
reforma. Mientras tanto, de conformidad con lo dispuesto por el Código, las partes
pueden ejercer la conclusión anticipada del proceso, antes de dictarse en él sentencia
ejecutoria mediante (i) juicio arbitral o (ii) procedimiento convencional o ( iii) por la vía
contractual.
En la Ley de Adquisiciones está previsto el compromiso arbitral, aplicable en ciertos
casos y bajo ciertas condiciones; sólo puede convenirse respecto de aquéllas
controversias que determinen la SEDECAP o las contralorías municipales mediante
reglas de carácter general, previa opinión de los comités estatales o municipales de
adjudicaciones, según corresponda. En su caso, ello debe regularse en cláusula
30
compromisoria incluida en el contrato o mediante convenio independiente. En la
actualidad el índice de conciliación de controversias por incumplimiento de contratos es
mínimo.
La Ley de Obra Pública incluye la conciliación como vía administrativa de avenimiento
entre las partes, para evitar que particulares y los servidores públicos responsables de
las adquisiciones y proyectos negocien al margen de la ley soluciones a los desacuerdos
que se presentan en el desarrollo de las relaciones contractuales.
El Pleno del Tribunal Superior de Justicia, tiene facultades para establecer los
mecanismos necesarios para que se generalicen en el estado la mediación y la
conciliación, como medios en la resolución de los conflictos legales. Con el apoyo del
consejo para Iniciativas Legales en América Latina de ABA y USAID, el Poder Judicial
recibe asistencia técnica y administrativa para impulsar la mediación.
Por acuerdo de Pleno del Tribunal se constituyó el Centro Estatal de Mediación y
Conciliación para el Estado de Puebla, que inició sus operaciones el 3 de junio del 2002,
para cumplir con 3 objetivos fundamentales: (i) generar en la población conocimiento
sobre la existencia de medios alternativos para la solución de controversias, (ii) para
prestar el servicio de mediación tanto en la capital como en el interior del estado, y (iii)
crear centros de mediación públicos, privados y comunitarios que permitan la solución
de conflictos de manera ágil, flexible, imparcial, fundamentalmente gratuita o a bajo
costo.
31
6. EVALUACION DEL RIESGO Y PLAN DE ACCIÓN
El sistema de compras gubernamentales de Puebla está basado en marco legal sólido y
es coordinado por un gobierno comprometido con la transparencia. En el estado, sin
embargo, existe riesgos bajos debido a ineficiencias generadas por insuficientes
incentivos para la competencia, y falta de mecanismos de control antimonopolio.
A pesar de que el riesgo es bajo, existen asuntos en los cuales se puede trabajar para
mejorar el sistema, y son los siguientes:
Se establecen preferencias para proveedores y contratistas locales en la adjudicación
de contratos.
En general, los comités regulan pero sin supervisión y evaluación. Además, existe el
inconveniente de que si no hay convenio de cooperación técnica estado-municipio,
los comités estatales no intervienen en las adjudicaciones con cargo a aportaciones
federales, fuente fundamental de recursos para la infraestructura estatal y municipal,
para incrementar la comprensión de los diferentes sistemas de compras y
suministrarse mutuamente la información pertinente.
Una vez hecha la planeación de las compras, éstas no se ejecutan de acuerdo al plan
original, lo cual incentiva recurrir a procedimientos no competitivos.
El plazo para la preparación de ofertas conlleva el riesgo de que éstas no sean bien
estudiadas, preparadas y resulten serias; además, puede reproducir asimetría
informativa –solo participan los licitantes que obtuvieron información previo a la
convocatoria.
La apertura de ofertas se realiza en dos etapas, lo que permite devolver o rechazar
ofertas por razones no substanciales, sin conocer sus precios (ni consecuencias
económicas).
La garantía de seriedad de la oferta se define a través de un porcentaje en vez de un
monto fijo, y además un valor alto (10 por ciento) que limita la competencia en el
caso de las adquisiciones.
Se llama a licitación pública de obra sin contar con los diseños finales, creando de
esta manera una posibilidad de sobrecosto por precios unitarios indefinidos desde la
oferta. Ello abre la posibilidad al contratista para definir costos injustificadamente
altos.
No se respeta la confidencialidad del proceso en la apertura de las ofertas; además,
durante este acto se admite que las ofertas sean descalificadas sin evaluación de los
motivos.
No existen bases ni contratos estándares, lo que genera discrepancias en criterios de
evaluación y condiciones contractuales.
32
6.1 Plan de Acción
Para mitigar los riesgos enunciados anteriormente, se presenta el siguiente Plan de
Acción 2003-2005 ACCION
UNIDAD
RESPONSABLE EN
EL BANCO
MUNDIAL
UNIDAD
RESPONSABLE EN
PUEBLA
FECHA DE
CUMPLIMIENTO
1-Preparación y publicación de
reglamentos de las leyes de
adquisiciones y de obra pública
OCS/Legal SEDECAP y comités
de adjudicaciones
febrero 2004
2-Preparación de modelos de
documentos para licitación de
bienes
OCS/Legal SEDECAP y Comité
de Adquisiciones
junio 2005
3-Preparación de modelos de
documentos para licitación de
obra pública
OCS/Legal SEDECAP y Comité
de Obra Pública
junio 2005
4-Diseño de un programa de
capacitación para funcionarios
en compras gubernamentales
CMU SEDECAP y Comité
de Obra Pública
septiembre 2003
5-Oficio para regular el acto de
apertura de ofertas
OCS/CMU SEDECAP y comités
de adjudicaciones
diciembre 2003
6-Preparación de borrador para
discusión pública sobre
métodos para seleccionar
consultores
OCS SEDECAP y Comité
de Obra Pública
febrero 2004
7-Definir políticas para
selección de consultores
OCS/CMU SEDECAP y Comité
de Obra Pública
junio 2004
8-Evaluar los conocimientos del
funcionarios en compras
gubernamentales
CMU (monitoreo) SEDECAP y comités
de adjudicaciones
junio 2005
9-Diseñar y ejecutar un
programa ad hoc de
anticorrupción
PREM/CMU SEDECAP en proceso
10-Diseñar el sistema
electrónico para incluir
licitaciones
OCS/CMU Secretaría de la
Función Pública/
Compranet/
SEDECAP
julio 2005
11-Medir el mercado de
contrataciones por tipo de
gasto, nivel de gobierno y
poder público
PREM/CMU Secretaría de
Finanzas y
Administración
febrero 2004
33
Bibliografía
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Executive Directors on a CAS of the WBG for the United Mexican States,
Report No. 23849-ME, April 23, Washington.
The World Bank (2002). Project appraisal document on a proposed loan in the amount
of US$400.0 million to the United Mexican States for a Municipal Development
in Rural Areas Project, June 20, Washington.
Puebla (1991). Perfil Sociodemográfico, XI Censo General de Población y Vivienda,
Aguascalientes, México.
Puebla (1995). Perfil Sociodemográfico, INEGI, Aguascalientes, México.
Presidencia de la República (2001). 1er. Informe de Gobierno, Anexo, México.
Informe sobre Desarrollo Humano (2002). México, Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo.
Sistema Nacional de Información Municipal, Versión 7.0 (2003). Instituto Nacional
para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, junio 24, México, D.F.
Diagnóstico de los Procedimientos de Adquisiciones del Estado de Puebla (2002),
Resumen Ejecutivo (Vol. I) y Características Generales (Vol. II), México, D.F.
Poder Judicial del Estado de Puebla (2003). Plan de Modernización del Poder Judicial
del Estado de Puebla, abril, México.
34
ANEXO 1
POBLACIÓN Y CRECIMIENTO
1990 1995 2000
Población 4.1 4.6 5.1 Millones
Tasa de Crecimiento (promedio anual) 2.52 2.31 2.09 %
('70-'90) ('90-'95) ('90-'2000)
OCUPACIÓN PRINCIPAL
1990 1995 2000
Profesionistas y técnicos 10.3 10.2 9.6 %
Trabajadores agropecuarios 36.5 40.1 27.0 %
Trabajadores en la industria 24.4 21.1 28.7 %
Trabajadores administrativos 5.4 4.7 5.1 %
Comerciantes y vendedores 10.4 12.7 16.8 %
Trabajadores en otros servicios 10.9 11.2 12.7 %
No especificado 2.1 0.0 NS %
SECTOR DE ACTIVIDAD
1990 1995 2000
Primario 36.9 40.4 27.1 %
Secundario 24.9 21.8 27.7 %
Terciario 35.1 37.7 45.3 %
No especificado 3.0 0.0 0.0 %
INGRESO POR TRABAJO
1990 1995 2000
No recibe ingresos 12.6 18.2 16.9 %
Menos de 1 SM (salario minimo) 25.9 30.6 20.1 %
De 1 a 2 SM 33.9 25.3 26.5 %
Más de 2 hasta 5 SM 18.4 18.0 23.6 %
Más de 5 SM 5.4 5.3 7.2 %
No especificado 3.8 2.6 5.8 %
FONDO DE INVERSION (Ramo 33, Aportaciones Federales)
1998 2000 2002
Fondo de Infraestructura Social 595 1,122 1,498 Millones
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
Municipal 342 841 1,170 Millones
INDICADORES DE PUEBLA
POBLACIÓN Y CRECIMIENTO
4.1
5.1
4.6
2.52
2.09
2.31
3.8
4.0
4.2
4.4
4.6
4.8
5.0
5.2
1990 1995 2000Año
Mil
lon
es
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
%
Población Tasa de crecimiento
OCUPACIÓN PRINCIPAL
10.3
9.6
36.5
40.1
27.0
24.4
21.1
28.7
5.4
4.7
5.1
10.4
12.7
16.8
10.9
11.2
12.7
2.1
0.0
0.0
10.2
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1990
1995
2000
%
Profesionistas y
técnicos
Trabajadores
agropecuarios
Trabajadores en la
industria
Trabajadores
administrativos
Comerciantes y
vendedores
Trabajadores en otros
servicios
No especificado
y
SECTOR DE ACTIVIDAD
36.9 40.427.1
24.9 21.8
27.7
35.1 37.745.3
3.0
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1990 1995 2000 Año
Primario Secundario Terciario No especificado
INGRESO POR TRABAJO en el año 2000
16.9
20.1
26.5
23.6
7.25.8
No recibe ingresos
Menos de 1 SM
(salario minimo)
De 1 a 2 SM
Más de 2 hasta 5 SM
Más de 5 SM
No especificado
FONDO DE INVERSIÓN
595
1,122
1,498
342
841
1,170
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
1998 2000 2002
año
mil
lon
es
de p
eso
s
Fondo de
Infraestructura Social
Fondo de
Aportaciones para el
Fortalecimiento
Municipal
35
ANEXO 2
MARCO LEGAL Y REGULATORIO
La Constitución Política de los Estados Unidos, la Constitución de Puebla y las leyes que de ellas emanan integran el
orden jurídico a que están sujetos gobernantes y gobernados. Todas las personas que ejercen funciones de autoridad
deben hacer sólo lo que el orden jurídico les autoriza. Su artículo 40 señala que la forma adoptada por el Estado
mexicano es la Federal, ya que su naturaleza jurídica está compuesta por “...Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación”. En este sentido, el artículo 124 establece la
competencia local por materia, en el principio que dispone que todos los asuntos que no estén expresamente
concedidos a la Federación, se entienden reservados en favor de los Estados (véase Anexo).
El sistema regulatorio en Puebla, como parte de la Federación, es concordante con lo que se establece para las
entidades federativas, por lo que está sujeto a un orden de normas jerárquicas establecidas, en el que la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos es la ley fundamental del país.
De acuerdo con la jerarquía de las disposiciones normativas, el orden que siguen las normas jurídicas es el siguiente:
a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
b) Constitución Política del Estado
c) Tratados y Convenios Internacionales
d) Leyes Federales
e) Leyes Locales
f) Reglamentos Administrativos
g) Decretos
h) Disposiciones Administrativas de naturaleza general (Circulares)
i) Disposiciones Administrativas (Acuerdos)
j) Disposiciones Administrativas (Convenios)
Cuando el Estado o los municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieren la prestación de servicios o la
ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente con fondos federales, son aplicables las disposiciones
federales de la materia.
36
ANEXO 3
TALLER DE ANÁLISIS DEL SISTEMA DE COMPRAS GUBERNAMENTALES
El día 8 de agosto de 2003 se realizó en la ciudad de Puebla de Zaragoza un Taller de Análisis del Sistema de Compras Gubernamentales al cual asistieron 38 invitados, principalmente
funcionarios públicos estatales de dependencias ejecutoras (véase Anexo 3.3). El taller comprendió etapas para presentación, motivación sensibilización al cambio, y presentación de las
recomendaciones durante 10 horas (véanse anexos 3.1 y 3.2). En sesión plenaria se realizó una redacción final de temas para un Plan de Acción, consensuado.
En un ejercicio de análisis paradigmático durante el taller, se expresaron las siguientes reflexiones:
Marco Jurídico;
- Actualizar la ley incorporando aspectos operativos, incluyendo formatos de contratos, convenios, terminaciones, rescisiones.
- La reglamentación de las leyes de la materia (estatal).
Política de Adquisiciones;
- Unificar criterios.
- Lagunas legales en la normatividad.
- Padrón de proveedores (verificación de datos y existencia física y legal de una empresa).
- Listado de contratistas y proveedores por especialidad.
- Eliminación del padrón de contratistas (es anticonstitucional).
- Modificar integración del comité.
- Difusión de criterios de los comités.
- Realizar una evaluación financiera de las empresas.
- Infraestructura de maquinaria y equipo de las empresas comprobable.
- Ausencia de verificación de la información de contratistas y prestadores de servicios.
Coordinación Inter e Intrainstitucional;
- Diversidad de normas y disposiciones (internacional, federal, estatal, etc.).
- Coordinación y comunicación entre dependencias involucradas.
Planeación y Presupuestación;
- Planeación oportuna y adecuada (tiempos).
- Contar con un catálogo de precios unitarios y garantizar su adecuada difusión.
Elaboración de Bases;
- En las especificaciones de un producto, eliminar la utilización del término “similar” pues las empresas optan por lo más barato y lo que no reúne la calidad concursada.
- Asesoramiento por parte de los comités para elaborar requisiciones.
Presentación de Ofertas;
37
- Licitar con un proyecto ejecutivo.
- Incapacidad técnica y financiera de prestadores de servicios y contratistas.
- Dictámenes de adjudicaciones inconsistentes y vagos.
Evaluación de Ofertas;
- Participación de proveedores en la elaboración de bases.
Recursos Humanos;
- Actualización y capacitación constante del personal.
- Contar con personal técnico especializado.
- Implantar y respetar el servicio civil de carrera para que la experiencia adquirida sea más eficiente y oportuna.
- Capacitación y especialización del personal que integran los comités.
- Contratación de personal en el comité de adquisiciones para eficientar los procedimientos.
Mecanismos Anticorrupción;
- Lentitud en el trámite de adquisiciones.
- Reducir tiempos.
- Instrumentar sistemas electrónicos efectivos para agilizar procedimientos.
- Implementar un programa de liberación oportuna de recursos y continuidad de los trabajos.
- Dotación de equipo de cómputo.
- La Contraloría debe ser más preventiva que correctiva.
- Transparentar todos los procedimientos de las adquisiciones y servicios, asimismo invitar en función al padrón y no al arbitrio del comité.
- Eliminar discrecionalidad en la asignación de obra y adquisiciones.
- Establecer mecanismos que garanticen la transparencia en los procesos de adjudicación.
- Publicación en los periódicos de mayor circulación de los proveedores o empresas ganadoras.
El mayor debate a lo largo de la presentación de las recomendaciones del Banco se centró en los mecanismos para la regulación del padrón de contratistas y proveedores. Al final del Taller, el
equipo del Banco Mundial aplicó un cuestionario prediseñado con 18 preguntas sobre los temas clave de las recomendaciones derivadas del diagnostico. La metodología consistió en la
aplicación automática del cuestionario mediante un sistema de votación, anónimo, denominado OptionFinder, que permite obtener inmediatamente los resultados de las preguntas.
El dispositivo de votación fue manejado por todos los asistentes, en pareja, en calidad de Focus Group –en calidad de método para obtener información cualitativa para la acción- dentro de
márgenes de error controlados.
Las preguntas del cuestionario fueron las siguientes:
1. ¿Considera usted que es siempre más económico elegir la oferta de menor precio?
- Si
- No
- Es indiferente
38
2. ¿Considera usted que limitar la competencia de participantes en una licitación es?
- Bueno
- Malo
- Es indiferente
3. ¿Considera usted que la evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del Estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras?
- No
- Si
- Es indiferente
4. En su opinión, ¿la adjudicación directa favorece a los intereses del Estado?
- Si
- No
- Es indiferente
5. ¿Considera usted que el uso de COMPRANET es muy sofisticado y no contribuye a la economía estatal?
- Si
- No
- Es indiferente
6. ¿Cree usted que la contratación de seguros encarece innecesariamente el costo final?
- No
- Si
- Es indiferente
7. ¿Cree usted que la figura del árbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente?
- No
- Si
- Es indiferente
8. ¿Cree usted que la economía del Estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases?
- No
- Si
- Es indiferente
9. ¿Cree usted que es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios unitarios estimados por la compradora?
- Si
- No
- Es indiferente
10. ¿Cree usted que con la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas se puede manipular la evaluación?
39
- Si
- No
- Indiferente
11. En su opinión, ¿es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación en esta entidad federativa?
- Si
- No
- Es indiferente
12. ¿Considera conveniente crear el servicio civil de carrera en esta entidad federativa?
- No
- Si
- Es indiferente
13. En su opinión, ¿la licitación sin proyecto definitivo encarece las compras?
- No
- Si
- Es indiferente
14. ¿Cree usted que abrir el mercado a la competencia con otras entidades federativas ayuda a las empresas de este Estado?
- No
- Si
- Es indiferente
15. ¿Cree usted que es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos?
- Si
- No
- Es indiferente
Los resultados de la aplicación del cuestionario se presentan a continuación:
Consensos (votación superior al 95%);
- No siempre es más económico elegir la oferta de menor precio.
- La evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras.
- El uso de Compranet no es sofisticado y contribuye a la economía estatal.
- La figura del árbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente.
- La economía del estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases.
- Es conveniente crear el servicio civil de carrera.
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Acuerdos (votación superior al 70 y menor de 94%);
- Limitar la competencia de participantes en una licitación es malo.
- La adjudicación directa no favorece a los intereses del estado.
- La contratación de seguros no encarece el costo final.
- En la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas no se puede manipular la evaluación.
- La licitación sin proyecto definitivo encarece las compras.
Diferencias de opinión (votación mayor al 60 pero inferior al 69%);
- Es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios.
- Es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación.
- Abrir el mercado a la competencia con otros estados ayuda a las empresas del estado.
- Es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos.
Como parte de los temas de evaluación del riesgo, las diferencias de opinión y desacuerdos revelan la necesidad de recomendar al Gobierno del Estado de Zacatecas el análisis profundo de las
siguientes cuestiones:
- La descalificación de propuestas que se encuentren fuera del rango de precios.
- El plazo mínimo para presentar ofertas en una licitación.
- La apertura de competencia, permitiendo la participación de empresas de otros estados.
- La selección de consultor por puntos.
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ANEXO 3.1
EVALUACIÓN DE LOS PARTICIPANTES
CONCEPTO/CALIFICACION
Deficiente;
Insuficiente
(%)
Regular;
persisten dudas
(%)
Aceptable;
bueno; suficiente,
se amplió visión
(%)
Muy bueno; muy
buena; sobrado
(%) Instalaciones, sonido
3.0 58.0 39.0
Representatividad de participantes
3.0 34.0 63.0
Temario del taller
52.6 47.4
Formato del taller
39.5 60.5
Tiempo para análisis/discusión
2.7 10.5 86.8
Labor del facilitador/moderador
21.1 78.9
Tiempo para expresar opinión
2.6 7.9 81.6 7.9
Claridad sobre problemas/desafíos
2.6 31.6 65.8
Claridad sobre soluciones/acciones
44.76 55.3
Repetición de talleres
Para evaluar continuamente
(47.4)
Debieran ser rutinarios para
aumentar conocimiento
(52.6)
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ANEXO 3.2
COMENTARIOS DE LOS PARTICIPANTES
Con el fin de conocer las impresiones sobre la forma y contenido del Taller de Análisis del Sistema de Compras Gubernamentales, el equipo del Banco Mundial solicitó a los participantes llenar
un cuestionario sobre 10 aspectos de la preparación y realización del evento realizado el 8 de agosto del 2003. El instrumento fue contestado por todos los participantes, cuyo nombre y
procedencia se presentan más adelante.
En relación a las instalaciones, sonido, y representatividad de los participantes, temario y formato del taller, la mayoría de los asistentes manifestaron que fueron entre aceptables/muy buenos,
sin embargo, los más altos puntajes de calificación fueron para representatividad y formato. En cuanto al tiempo para discusión y análisis de cada tema, la mayoría opinó que fue muy bueno. La
labor del moderador fue calificada como muy buena por casi el 79 por ciento de los participantes. El tiempo para expresar un punto de vista individual durante el taller fue considerado como
aceptable en casi el 82% de los casos, sin embargo un 8% expresó insatisfacción calificándolo como regular.
En lo que se refiere a la pregunta si al concluir el taller el participante consideraba que existía claridad sobre problemas y desafíos, se registró un porcentaje de casi el 66% en afirmativo. En la
siguiente pregunta, si después del taller el participante estimaba que existía claridad sobre las soluciones y acciones, las respuestas obtenidas fueron que se había ampliado la visión (45%) y
afirmativas en un 55 por ciento. Por último, se preguntó a los participantes si estimaban necesario continuar realizando talleres similares en el futuro y las respuestas obtenidas fueron que
debieran ser rutinarios para aumentar conocimiento (52.6%) y para evaluar continuamente (47.4%).
En el 66% de los cuestionarios para la evaluación del taller fueron anotados comentarios libres que se agrupan de la siguiente manera:
- Un participante anotó que se debió haber tenido un acercamiento con los comités de adjudicaciones para contar con una mejor visión sobre problemática y procedimientos.
- Otro participante preguntó porqué las obras financiadas con créditos internacionales utilizan reglas independientes, sin sujetarse a la legislación local.
- Dos participantes sugirieron que las preguntas del segundo cuestionarios aplicado con OptionFinder sean replanteadas e incluyan más opciones para respuesta.
- Seis de los participantes propusieron que en futuros talleres se incluya: el tema de inconformidades, la ejecución in situ, y corrupción; ejemplos de mejores prácticas en otros países,
bibliografía y direcciones de Internet, y proporcionar un cuadernillo con casos prácticos. Uno de estos participantes propuso que los talleres duren dos días.
- Cuatro participantes comentaron que es necesario ampliar y separar el tema de contrataciones de obra pública y servicios relacionados. Uno de ellos opinó que el tema de las contrataciones
gubernamentales es delicado, polémico y criticado, porque lo que felicita al Banco por el manejo sutil que hizo del tema.
- Otros cinco participantes opinaron que el taller fue muy bueno y útil para reafirmar conocimientos, y que deben ser frecuentes.
- Cuatro participantes registraron en sus cuestionarios que los talleres deben ser realizados a todos los niveles jerárquicos, especialmente los superiores, para impulsar nuevos paradigmas, así
como también en la Procuraduría, Seguridad Vial y Policía Estatal, por el tipo de compras que realizan. Uno de ellos comentó que en el país las quejas o denuncias debieran realizarse sin
afectar a los quejosos.
- Se encontraron tres felicitaciones al equipo del Banco Mundial por su nivel de conocimiento, calidad de comentarios y trabajo en equipo.
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ANEXO 3.3
NOMBRES DE LOS PARTICIPANTES
Tito Armando Jiménez Ruíz SEGOB Ramón Icazbalceta Carrete SEDECAP
Alejandro Mariano Ortega SFA Raúl Howe Marañón SEDECAP
Alejandro Mariano Ortega SFA Rodrigo Rodríguez De la Rosa SEDECAP
Alma Bedolla Linares SFA Rosendo Muñóz Chetla SEDECAP
Carlos Pando Melendez SEDURBECOP Sara Pedraza López SEDECAP
Jorge Lerin Valenzuela SEDURBECOP Sebastián Carrasco Cacique SEDECAP
Víctor Manuel Sánchez Ruíz SSA Sergio Pérez Uvaldo SEDECAP
Josefina López Valerio SSA Alejandro Cornejo Bravo CAPCEE
Miguel Cervantes López SEDECAP Jorge Federico Solórzano Merinilla CAPCEE
Adolfo Acevedo Herrera SEDECAP Gerardo Figueroa Fuentes CCP
Alejandro Bernal Castillo SEDECAP Ivonne Martignon Sangermáin CCP
Amalia Gómez Popota SEDECAP Oswaldo Pérez Mendoza CEA
Armando Garcés Cozar SEDECAP Paulo Sergio Muleiro Quintana CEA
Aurora Hernández Mercado SEDECAP Alfonso Bonilla Espinosa CEASPUE
Carlos Luna Izquierdo SEDECAP Alfredo Ávile Salazar CEASPU
Elisa Imelda Cervantes de Alejandro SEDECAP Alberto Delgado Maccise CEOP
Enrique Díaz Benitez SEDECAP Sergio Suárez Ibáñez CEOP
Fernando Lara Chacón SEDECAP Carmen Victoria Ruíz Guerrero Fideicomiso R. T. Axtlixcayotl-Quetzalc.
Flor de Naranjo Tirado Alejo SEDECAP Gerardo de Jesús Andrade Méndez Fideicomiso R. T. Axtlixcayotl-Quetzalc.
Guillermina Hernández Mercado SEDECAP Miguel Cruz Fideicomiso del Paseo de San Francisco
José Antonio Abrego Guevara SEDECAP Paula Alatorre Guerrero Fideicomiso del Paseo de San Francisco
José Santiago Ponce Leal SEDECAP Salomón Azúcar Pérez Fideicomiso del Paseo de San Francisco
Juan Enrique Lira Vázquez SEDECAP Marco Polo Tenorio Rosas SEDECAP
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ANEXO 3.4
RECOMENDACIONES CONSENSUADAS
MARCO JURIDICO
Debe dársele mayor peso a la evaluación de la capacidad técnica de
los licitantes, que ya se establece en la Ley de Adquisiciones.
La contratación de servicios de consultoría debe diferenciarse de la
de adquisiciones o de las obras públicas.
En la contratación de servicios de consultoría, dar mayor importancia
a los criterios técnicos, usando el mecanismo de las listas cortas, basándose en criterios de puntuación para efectos de su calificación.
Eliminar el Padrón de Proveedores y del Padrón de Contratistas, pues limita la libre participación de los interesados en proveer bienes o
prestar servicios en el Estado.
Instalar un sistema de medios remotos de comunicación electrónica
para el envío y recepción de propuestas en los procedimientos de
adjudicación de contratos, tal y como se tiene previsto en la legislación.
Diseñar una mayor simplificación de procesos administrativos y reforzamiento de seguimiento y control.
CONCESIONES
Ampliar el ámbito de concesiones a otros servicios públicos distintos
del agua y alcantarillado.
ELABORACION DE BASES
En materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios, los modelos
de contratos deben ser parte de las bases.
PRESENTACION DE OFERTAS
Hacer una apertura simultanea de las ofertas económicas y técnicas.
Legislar un plazo mínimo para preparar propuestas.
No licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo.
Permitir que la empresa que diseñó una obra pueda hacerse cargo de
la supervisión de la misma.
Eliminar la garantía de seriedad de la oferta y crear una lista de no
elegibilidad con las empresas que no hagan honor a su oferta.
APERTURA DE OFERTAS
No eliminar ninguna oferta durante el acto de apertura. Las irregularidades identificadas deben ser documentadas para su debida
consideración durante la evaluación de ofertas.
En los procedimientos de licitación pública deben proteger la
propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras afines,
eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la información a ser publica.
CONTRATACION
Utilizar contratos modelo de adquisiciones.
Eliminar de los contratos las cláusulas de extrema ventaja para el
gobierno.
Aceptar los mecanismos de arbitraje y promover el uso de otros
medios alternos tales como conciliación y mediación para la
resolución de controversias en los contratos.
CARRERA Y PROFESIONALIZACIÓN
Se debe crear el servicio civil de carrera, específicamente para la
función de las adquisiciones gubernamentales.
Crear un posgrado en la universidad sobre contrataciones
gubernamentales.
Diseñar un programa de actualización permanente para el personal
dedicado a las contrataciones gubernamentales.
Revisar los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados
asignados a las actividades de contrataciones gubernamentales.
EVALUACION EX POST
Se debe crear una política de evaluación ex post de los contratos independientemente de las auditorias que son practicadas por la
SEDECAP y el OFSEP.
