Mercosur: historia y perspectivas · MERCOSUR: HISTORIA Y PERSPECTIVAS Hace 25 años la región era...

M E R C O S U R : H I S T O R I A Y P E R S P E C T I V A S

Mercosur:historia y perspectivas

F U N D A C I O N C I R C U L O D E M O N T E V I D E O

Equipo técnico responsable: Serafín Frache, Jorge Franco, Primavera Garbarino, Mercedes Guinovart, Andrés Jung, SandraLampreia, Verónica Molinari, Isabel Vázquez D’ Elía, Javier Vázquez. Agradecimientos: Ministerio de Relaciones Exterioresdel Uruguay; Ministerio de Turismo del Uruguay; Secretaría Administrativa del Mercosur; Comisión Intersectorial del Mercosur;Embajada de la Argentina en Uruguay; Embajada de Brasil en Uruguay; Embajada de Paraguay en Uruguay; Embajador JoséBotafogo (Brasil); Embajador Eduardo dos Santos (Brasil); Martín Santiago, Coordinador Residente de las Naciones Unidasy Representante del PNUD en el Uruguay; Glória Rodríguez; Maria Celina McCall; Alcides Zapico Delgado. Bases de datosutilizadas: Bases propias, Banco Mundial, Eurostat, FMI, Ocde, SAM, Usda, Indec, Ibge, Opype, Iica - Argentina, FAO, WTO,Cepal, Organización de las Naciones Unidas, Revista América Economía, Siscomex. Producción gráfica: Gustavo TucciPelículas: Hi-End Impresión: Empresa Gráfica Mosca D.L. No 325968

Fundación Círculo de Montevideo: José Luis Zorrilla de San Martín 248 - Montevideo - Uruguaye-mail: [email protected] - www.circulodemontevideo.com

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Prólogo

En el espacio sudamericano, el Mercosurha sido relevante protagonista en los añosnoventa. Recorrió en forma acelerada susprimeros años de proyecto regionalacompañando el proceso de apertura yaumento del comercio que caracterizó eseperíodo a nivel mundial. Si bien la regiónestá actualmente transitando tiemposdifíciles, igualmente muestra logros yaciertos que no son menores.

Mercosur es un proyecto estratégico que,como todo proyecto de largo plazo,requiere de ajustes, puestas al día ynuevos contenidos que lo mantengan vivoy útil para las comunidades que cobija.

La Fundación Círculo de Montevideo,dentro de su orientación temática sobre“Competitividad-Gobernabilidad”, harealizado un análisis retrospectivo yprospectivo en el que se analizó el valordel proyecto regional y resaltó losposicionamientos futuros y las estrategiasposibles.

Se le da forma a través de cinco librillosen los que se visualizan las conquistasrealizadas y su lugar en el mundoglobalizado, los alcances del sistema re-gional abierto configurado, el hasta aquíy el ahora, así como una propuesta paramedirnos en el futuro como proyecto y encomparación con otras realidades.

Los fundadores del Círculo deMontevideo son: Belisario Betancur,Natalio Botana, Michel Camdessus,Fernando Henrique Cardoso, HugoFernández Faingold, Leonel FernándezReyna, Manuel Fraga Iribarne, CésarGavir ia, Felipe González, EnriqueIglesias, Helio Jaguaribe, Ricardo Lagos,Carlos Magariños, Manuel Marín, ElenaMartínez, Luciano Martins, Jordi Pujol,Germán Rama, Julio María Sanguinetti,Alain Touraine y Fernando Zumbado.

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Indice

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Presentación de Fernando Henrique Cardoso

Introducción

El “período de transición”

Implementación de la unión aduanera yprofundización de la integración

Crisis y relanzamiento

El Mercosur y el mundo

El Protocolo de Olivos

Los vaivenes del comercio

Balance y esperanza

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Presentación deFernando Henrique CardosoPresidente de la República Federativa de Brasil

O Mercosul é uma prioridade da política externa brasileira e uma obra semprecedentes no esforço de integração regional na América Latina. Como toda realizaçãoimportante, o Mercosul enfrenta desafios, dificuldades, e as medidas tomadas naimplementação de seus objetivos não poderiam deixar, por vezes, de ferir interesses que,embora minoritários, manifestam-se de forma eloqüente.

Não há dúvida, contudo, de que o Mercosul -que vai muito além de um mero blococomercial, uma vez que representa um processo de real integração entre democracias-veio para ficar. É um projeto que, há muito tempo, ultrapassou o espaço restrito dos gabinetesministeriais para converter-se em uma realidade do cotidiano dos povos do sul da Américado Sul.

Como bem disse o Chanceler Celso Lafer, para o Brasil, enquanto outras propostasde integração são opções, o Mercosul é um destino. E um destino que abraçamos comentusiasmo e que, tenho certeza, continuará a se desenvolver nos próximos anos.

É certo que o Mercosul, sobretudo em um contexto de turbulências financeiras edificuldades econômicas de seus Estados-membros, tem-se defrontado com circunstânciasadversas, algumas endógenas e outras de natureza externa. Tais circunstâncias, contudo,não são eternas, como não são eternas as dificuldades econômicas.

Os Governos dos Estados-membros têm trabalhado no sentido de fazer avançaras pautas tradicionais da União Aduaneira e têm alcançado avanços. Têm-se dedicado,igualmente, a adotar medidas específicas que permitam assegurar os pressupostosfinanceiros do comércio integrado, como no aperfeiçoamento e atualização dos Convêniosde Pagamentos e Crédito Recíproco.

Temos trabalhado na aprovação de disciplinas na área de defesa comercial etemos passos seguros -que não são menos importantes pelo fato de a alguns pareceremlentos- no sentido do fortalecimento institucional.

Existe, além disso, uma agenda menos visível, mas igualmente relevante para ofuturo de nossa região. Há todo um esforço de coordenação política, educacional, jurídicae de segurança que permeia grande parte dos entendimentos não-comerciais do Mercosule que é fundamental para fortalecer o processo integracionista. Exemplo disso são osentendimentos voltados para promover o objetivo da livre-circulação de pessoas, que étalvez uma das melhores expressões da fraternidade que é característica da parceria entreos Estados-membros do Mercosul.

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Outro exemplo encontra-se nas decisões relativas à facilitação doreconhecimento recíproco das carreiras no Mercosul. Não se trata de meros acordosburocráticos, e sim de criar condições que garantirão, no contexto da integração, anecessária mobilidade de mão-de-obra e o surgimento de novas e variadas oportunidadesde emprego.

Sempre haverá os pessimistas a apontar problemas, os céticos a levantardúvidas e inquietações. Pessoalmente, não compartilho dessa visão. Um processo deintegração como o do Mercosul depende de dois tipos de condições. Um, mais objetivo,reside na proximidade física e na importância dos vínculos de toda ordem -econômicos,políticos, sociais, humanos- entre os países. Ninguém tem dúvida de que, nesse plano,são abundantes as razões que militam em favor do desenvolvimento e aprofundamentodo Mercosul.

Outro plano é o das decisões políticas que tornam possível realizar o potencialde integração inerente nessas condições objetivas. Nesse aspecto, o fator decisivo é aclareza de visão dos Governantes, dos Parlamentos e das sociedades. É a capacidadede liderança política, que por definição não pode ser míope, nem pode deixar-se conduzirpor interesses localizados, por mais legítimos que estes possam ser.

É fundamental que se alcance uma visão de longo prazo, com ousadia paragrandes realizações e voltada para os interesses maiores dos povos de nossa região.Foi esse tipo de visão que tornou possível a criação do Mercosul. Será esta a mentalidadeque continuará a assegurar o seu êxito no futuro e que afastará, definitivamente, asdiversas formas de ceticismo.

Sempre acreditei que, em política, deve-se olhar para a frente, e não peloespelho retrovisor, com nostalgia do passado - que em geral é nostalgia de um passadoidealizado, que nunca existiu. Por isso, não creio que, na agenda do Mercosul, hajaespaço para qualquer retrocesso. Como disse ao assumir a Presidência pro-temporeem julho de 2002, o encolhimento de nossas ambições representaria a negação denossa realidade geográfica e a diminuição de nossa capacidade de atuação coordenadaem negociações fundamentais que se aproximam de suas etapas conclusivas.

Felizmente, nossa perspectiva não é esta, mas a de um fortalecimentocrescente do Mercosul e a da reafirmação de seu papel como um ator de peso nocenário internacional, em particular no contexto das negociações em curso no âmbitohemisférico, com a União Européia e na Organização Mundial do Comércio.

Em todos esses foros, assim como em nossa própria região, o Mercosul seráuma voz cada vez mais forte, enraizada em nossos valores democráticos, em nossoslaços de cultura e de cooperação, assim como no peso específico de nossa economiae de nosso comércio.

Brasília, 19 de novembro de 2002.


Hace 25 años la región era unárea encerrada, con dictaduras ysubdesarrollo. Hoy, condemocracias probadas eintegradas, el escenario escompletamente diferente.Si bien hubo ensayos deintegración desde los sesenta,las raíces del Mercosurcomienzan a afirmarse amediados de los ochenta, y apartir de entonces, poco a pocoy con cautela, se gesta la mássólida y original experienciaintegracionista, quebrando unalarga tradición de fracasos.

Las turbulencias que azotaron albloque desde fines de la décadapasada, alentaron elescepticismo. No obstante,retomando la perspectiva, quedaclaro que el Mercosur no fue unaconstrucción exclusiva para losbuenos momentos, sino unaopción estratégica para ampliar elespacio económico interno ypoder presentar al mundo unaregión armónica, democrática ydinámica, fortaleciendo elpotencial negociador paraencontrar la mejor insercióninternacional.

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Introducción

Académicos y dirigentes políticos, dentroy fuera de la subregión, han tendido acoincidir en la valoración positiva delMercosur: promediando la década de losnoventa, al mismo tiempo que la literaturaespecializada -incluso la producida en lospaíses industrializados- comenzaba aseñalar al bloque como exponente origi-nal y exitoso de “integración Sur-Sur” cadavez con mayor frecuencia, aquel ganabaimportancia creciente en las agendasexternas de los principales actores delsistema internacional.El objetivo de formar un mercado comúnno se alcanzó en el plazo a tales efectosprevisto en el Tratado de Asunción; deducirde ello que el Mercosur ha fracasado, oque sus resultados son irrelevantesimplicaría, sin embargo, desconocer tantola historia de los ensayos precedentes deintegración conocidos por Latinoamérica,por una par te, como la coyunturainternacional en medio de la cual esteproyecto ha debido recorrer sus primerosdiez años de vida, por otra.Como felizmente lo ha sintetizado Robertode Almeida: “En forma general, es posiblesostener que el Mercosur operó, durantesus primeros 11 años, como una especiede mecanismo anticíclico, (…). El bloquese constituyó en un factor eminentementepositivo para la consolidación de polí-ticas orientadas a la estabilizaciónmacroeconómica, a la búsqueda decompetitividad interna y externa y a laintroducción de medidas de ajuste fiscaly de regímenes regulatorios responsablesy avanzados en la región. Los avances enel plano de la liberalización del acceso a

mercados o en el de la coordinación oarmonización de políticas, aún habiendoresultado más lentos que lo deseado porsus diseñadores iniciales o que lopretendido por algunos entusiastas de laintegración, han venido sin embargoacompañados de una cautela en suimplementación que no deja de constituir,en cier to modo, una garantía contraeventuales retrocesos”1 .No es el Mercosur la única, ni la primera,de las experiencias de integración regionalensayadas por países latinoamericanos,pero sí es la primera que ha logradoquebrar una larga tradición de fracasosque a menudo se hace arrancar con elCongreso de Panamá de 1826, y seextiende hasta los limitados logroscosechados, en las cuatro últimasdécadas del pasado siglo, por laAsociación Latinoamericana de LibreComercio (Alalc) primero, y la AsociaciónLatinoamericana de Integración (Aladi)después.Creada en 1960, en plena vigencia delmodelo de sustitución de importaciones,la Alalc se había fijado como objetivo crearen un período de 12 años un área de librecomercio que, al ampliar los mercadosprotegidos, permitiese avanzar en laindustrialización sustitutiva al ambientarel aprovechamiento de economías deescala. Las estructuras de las economíaslatinoamericanas, su inestabilidad y bajonivel de interdependencia, y la propialógica proteccionista del modelo des u s t i t u c i ó n d e i m p o r t a c i o n e s ,conspiraban, más allá de las buenasintenciones, contra cualquier intento desuperar una liberalización limitada aproductos de escasa relevancia.

1 De Almeida, Paulo Roberto: Mercosul em sua primeira década: Uma avaliação política a partir do Brasil. Buenos Aires, Intal/ITD-STA, 2001, pág. 10.

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Los modestísimos resultados alcanzadospor la Alalc motivaron su sustitución, en1980, por la Aladi, que apuntaba a unaliberalización progresiva del comercio enbase a mecanismos más flexibles que losestablecidos por su predecesora: no seestablecieron calendarios para laformación de un área de libre comercio,ni se definieron instrumentos automáticospara la eliminación de las barreras a lacirculación de mercaderías. Se trató,simplemente, de ambientar la firma deacuerdos preferenciales entre todosaquellos países miembros interesados enhacerlo, con la esperanza de que la zonade libre comercio terminase siendo elresultado final de la multiplicación de talesacuerdos.

Las raíces del Mercosur se encuentran enun proceso acelerado de acercamiento ycooperación a través del cual, a partir demediados de los años ochenta, Brasil yArgentina pusieron fin a la recíprocadesconfianza que durante un siglo y mediohabía marcado sus relaciones. Estedrástico cambio constituía una respuestaa la difícil coyuntura económica y lacreciente marginación internacional quelos países de la región debieronenfrentar a la salida de sus respectivasdictaduras militares.Enfrentados al desafío común deconso l idar sus democrac ias , lospresidentes Raúl Alfonsín y José Sarneyiniciaron una aproximación que se vioinstitucionalizada en 1986 a través de lafirma de un Programa de Integración yCooperación Económica estructurado entorno a la negociación de acuerdossectoriales que involucraban desde la

producción de alimentos a la de bienesde capital, incluyendo las industrias delhierro y el acero, nuclear y automotriz, asícomo la cooperación tecnológica. Laorientación estratégica así inaugurada sevio reforzada, dos años más tarde, con lafirma de un Tratado de Integración,Cooperación y Desarrollo que se fijabacomo objetivo la formación de un mercadocomún en un plazo de diez años. El modelosubyacente al Programa de Integración yCooperación Económica tenía, según deAlmeida, “la ventaja de ser claro en susobjetivos de complementación industrial,pero suponía igualmente la desventaja derequerir la negociación de acuerdosespecíficos, siempre parciales, parael establecimiento del objetivo delmercado común”2 .A partir de 1986 se incorpora Uruguay.La misma se formaliza en el “Acto de laAlvorada” de abril de 1988, que estableceel trilateralismo de la relación. En BuenosAires, en el mes de julio de 1986 se iniciauna práct ica que luego se iba a

2 Idem, pág. 4.

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institucionalizar. En ocasión de la visitaoficial del presidente Sarney a Argentinase invita al jefe de Estado uruguayo JulioMaría Sanguinetti. En el comunicadoconjunto se dice: “los presidentes Sarneyy Alfonsín brindaron detallada exposiciónde los protocolos de integracióneconómica entre Argentina y Brasil, quese suscribirán en el día de la fecha. Elpresidente Sanguinetti manifestó sudecidido apoyo a esas iniciativas a las queconsideró de fundamental trascendenciapara el futuro de la subregión y del procesode integración del conjunto de AméricaLatina”. Esta constituyó, entonces, laprimera reunión tripartita.Luego, el 10 de diciembre de ese mismoaño en Brasilia se realiza una segundareunión y en el comunicado conjunto lospresidentes manifestaron su más decididoapoyo a todas las iniciativas de estrecharlazos de cooperación e integraciónequilibrada entre los tres países de formarealista, gradual y flexible.Más adelante, en mayo de 1987, enMontevideo, se realiza la tercera reunióntrilateral. En ocasión de la visita deAlfonsín se invita a Sarney y esa es laprimera oportunidad en la historia en que

los presidentes de Argentina y de Brasilse reúnen con un jefe de Estado uruguayoen Montevideo.En febrero de 1988 se lleva a cabo lacuarta reunión tripartita. Uruguay invitaa los presidentes de Argentina y Brasil aconcurrir a la Estancia de San Juan deAnchorena para seguir conversando sobrela integración trilateral y en el comunicadode prensa conjunto se hace alusión a laasociación de Uruguay a los protocolosbipartitos y se resuelve profundizar lacooperación tripartita.En la quinta reunión que se realiza enBrasilia en el mes de abril de 1988, seinstitucionaliza el proceso y se firma ladecisión tripartita no 1 por la cual se prevéque la par ticipación del Uruguay seinstrumentará de acuerdo con los gradosy modalidades que las tres par tesacordarán en cada caso, teniendo encuenta las condiciones particulares deUruguay y los instrumentos bilateralesvigentes con ambos países. El proceso deintegración tripartita se regulará por losprincipios de gradualismo, flexibilidad yequilibrio. Además se elige el sector deltransporte como el más adecuado parainiciar ese proceso de integración

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tripartita firmando el protocolo corres-pondiente. Esta es la llamada “Acta de laAlvorada”.Luego, en el mes de noviembre de 1988,en Buenos Aires -en ocasión de la visitaoficial de Sarney- se invita al Presidentede Uruguay, como era la costumbre. Brasily Argentina firman el Tratado deIntegración, Cooperación y Desarrollo y elUruguay se engancha al tren de laintegración con la firma de las decisionestripar titas números 2 y 3. All í seexpresa: “A fin de continuar el procesode incorporación de Uruguay(...) indicancomo campo de estudio y negociación losde comunicaciones, la biotecnología y laadministración pública”. La decisióntripartita no 3 expresa lo siguiente: “Lostres presidentes coincidieron además, enla necesidad de analizar las modalidadesy condiciones específicas para laasociación del Uruguay a esta nueva etapadel proceso de integración a travésde la opor tuna suscripción de loscorrespondientes instrumentos legales”.La séptima reunión tripartita se celebraen Uruguayana, en agosto de 1989. Allíse incorpora por primera vez el presidenteCarlos Menem. En esa oportunidad se

firma la decisión tripartita no 4: “Lospresidentes Menem y Sarney invitaron alpresidente Sanguinetti a que considere laopor tunidad de que el Uruguay seincorpore a aquellos convenios quefirmarán en la inmediata reunión quecelebrarán en Brasilia y que sean deinterés para su país, de común acuerdocon Argentina y Brasil”. El proceso trilate-ral estaba formalizado.Paralelamente, el mundo vivía cambiosabruptos. El final de la década de losochenta vio el fin de la Guerra Fría,primero, y el colapso del bloque socialista,después, todo lo cual estimuló laaceleración del proceso de globalización,la competencia entre las economíasdesarrolladas y la formación de bloqueseconómicos, aumentando los riesgos demarginación diplomática y económica delos países latinoamericanos.A fines de 1990, Brasil y Argentinasuscribieron el Acta de Buenos Aires, queacortaba el plazo para la constitución delmercado común al fijar el año 1995 comofecha límite; la incorporación de Uruguay,y luego Paraguay, al proceso, desem-bocaría en la firma, en marzo de 1991,del Tratado de Asunción, que daba origen

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al Mercosur. El Acta de Buenos Airessupuso únicamente una aceleración delproceso de integración bilateral; másprofundamente, implicó además elreemplazo del modelo “dir ig ista”subyacente al Pice por otro -que habríade ser el del Mercosur- de perfil muchomás claramente liberal, en el que eldesmantelamiento de las barrerasarance la r ias adqu i r i r ía carácte rautomático.

El “período de transición”

En marzo de 1991 los gobiernos deArgentina, Brasil, Paraguay y Uruguaysuscribieron el Tratado de Asunción, quedio origen al Mercado Común del Sur. Loscuatro Estados Par tes acordaron laformación de un mercado común, quesupondría la libre circulación de bienes,ser vicios y factores productivos, laadopción de una política comercial externa

común, y la coordinación de políticaseconómicas y sectoriales. Para la entradaen funcionamiento del mercado comúnfijaron un período de transición de cuatroaños, y diseñaron un Programa deLiberación Comercial orientado a laeliminación de los aranceles que gravabanel comercio de bienes, un régimen generalde origen y un mecanismo transitorio desalvaguardias que operase como “válvulade seguridad” ante eventuales incrementosimprevistos de las importaciones quepudiesen ocasionar perjuicios de entidad alas producciones nacionales.Hacia mediados de 1992 tuvo lugar lacumbre presidencial de Las Leñas, en la quese definió un cronograma de medidas parala armonización de las políticas económicaspara el final del “período de transición”.Muchos de los puntos incorporados aese cronograma (especialmente losrelacionados con las restricciones noarancelarias al comercio y con la


a r mon i z ac i ón mac r oeconóm ica )permanecerían aún incumplidos al concluirdicho período. Sería, sin embargo, un error,subestimar los avances concretados du-rante la “transición”, si bien los mismos seconcentraron fundamentalmente en lasupresión de restricciones arancelarias y enel intercambio de bienes en el interior delbloque. A través del Programa de LiberaciónComercial los integrantes del Mercosureliminaron durante esos años los arancelesintrazona para la gran mayoría del universoarancelario con un grado de ajuste a losplazos previstos que incrementódecisivamente la credibilidad generaldel proyecto tanto entre los agenteseconómicos regionales como ante los ojosde la comunidad internacional.El proceso no estuvo, obviamente, exentode tensiones resultantes de presionessectoriales a nivel de los distintos países,cuya intensidad fue en aumento en la medidaen que, hacia el fin del período, lasensibilidad de los productos aún ampa-rados por las listas de excepciones eramayor; a pesar de ello, la combinación de ladisposición negociadora asegurada por elalto grado de compromiso político con elproyecto y el recurso equilibrado a algunosinstrumentos ad hoc (aumento de la “tasaestadística”, imposición de derechosespecí f icos a a lgunos productosespecialmente sensibles, aplicación delrégimen de salvaguardias), aseguró laconcreción de las fases definidas por el PLC(Programa de Liberación Comercial), con laconsecuente superación de escepticismosentre los agentes privados, generándose unconjunto de iniciativas autónomas quecomenzaron a dar al proceso integrador unaconsistencia cada vez más independientede las iniciativas gubernamentales.También era previsible la conflictividad querodeó a las negociaciones tendientes a laimplementación del Arancel Externo

Común que, según el Tratado de Asunción,debía entrar en vigencia a partir del 1° deenero de 1995: las diferencias existentesentre los cuatro países tanto en lo tocantea estructuras de producción como a losregímenes de protección generaronoposiciones sectoriales y presionesconsiderables. S in embargo, lospresidentes definieron en diciembre de1992 -al acordar un rango de variacióndel AEC (Arancel Externo Común) entre el0 y el 20% y la posibilidad de que cadapaís introdujera excepciones para unconjunto reducido de bienes- el marcogeneral dentro del cual se desarrollaríanunas negociaciones que, s i b ientrabajosas, concluirían exitosamentehacia fines de 1994.La fórmula finalmente acordada incluyómecanismos transitorios a efectos defacilitar la adecuación de las distintaspreferencias nacionales; hubo, además,sectores transitoriamente excluidos de launión aduanera (el automotriz y elazucarero), como también lo fueronlos bienes de capital, informática ytelecomunicaciones, y los productosincorporados en las distintas listasnacionales de excepciones. La modalidadde convergencia hacia el AEC acordadahabría de ser gradual, lineal y automática.El óptimo funcionamiento de la uniónaduanera requería la vigencia de un códigoaduanero común que -al estandarizarcriterios de clasificación, origen yvaloración, obligaciones tributarias,procedimientos de despacho, etcétera-asegurase la aplicación uniforme de lanormativa para la internación de bienes.Dicho código, si bien ha sido aprobado porlos órganos competentes del Mercosur,no ha entrado aún en vigencia.La puesta a punto de los instrumentosesenc ia les pa ra l a en t rada enfuncionamiento de la unión aduanera a

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partir del 1° de enero de 1995 culminó enla Cumbre de Ouro Preto, en diciembre de1994. En esa oportunidad, además dedefinir el régimen a aplicar a los pro-ductos sensibles y el trato a dar a lasrestr icciones no arancelar ias, sea r mon i z a r on l a s r eg l a s pa r a e lotor gamiento de incent ivos a laexportación, se acordó un nuevo régimengeneral de origen y se per feccionó laestructura institucional del Mercosur.Finalmente, se acordó dar inicio al estudiode las políticas públicas que distorsionanla competitividad y a la elaboración de unapolítica común de defensa de lacompetencia.También se concretó durante este períodola firma de dos protocolos relativos altratamiento de las inversiones: el deColonia del Sacramento, para laPromoción y Protección Mutua de las

Inversiones en Mercosur (que aseguró eltrato nacional para los inversores de laregión, prohibió los requerimientos dedesempeño a la inversión y definió losprincipios de compensación en caso deexpropiación); y el de Promoción deInversiones Provenientes de Estados NoMiembros del Mercosur (que garantiza elderecho de cada país a promover y admitirla inversión extranjera de acuerdo a sulegislación nacional y define los criteriosde trato al capital extranjero).No faltaron, hacia el fin de esta etapainicial, analistas que enfatizasen en lamodestia de los logros obtenidos, sobretodo en comparación con el ambiciosoobjetivo de constitución del mercadocomún. Tomaban en consideración lotenue del tejido de relaciones deinterdependencia preexistentes, lasconsiderables asimetrías entre las

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economías nacionales involucradas en elproceso y la simultaneidad de este últimocon la instrumentación, en las doseconomías mayores, de unos planes deestabilización que exhibían disimilitudesde entidad en cuanto a sus ritmos einstrumentos respectivos. Sin embargo, elanálisis terminó produciendo valoracionesnotoriamente más positivas: la eliminaciónde barreras arancelarias al comerciointrazona, la unión aduanera, loscalendarios para el tratamiento desectores sensibles como excepciones,aparecen como logros muy tangibles ynada triviales una vez que se ha tomadonota de las dificultades anteriormentemencionadas.Como ha observado Roberto Bouzas3 ,c i e r t o s f ac to r es coyun tu r a l e sextrarregionales no fueron ajenos al éxitodel Mercosur en estos primeros años:concretamente, la accesibilidad delfinanciamiento externo en la primera mitadde la década de los noventa facilitó laamor tiguación del impacto de losdesfasajes entre los ciclos económicos delos dos socios mayores y la inestabilidaddel tipo de cambio real bilateral, hastaque, en el umbral de la entrada en vigenciade la unión aduanera, el éxito del programade estabilización brasileño terminóproduciendo una efectiva convergenciamacroeconómica con Argentina y un boomde demanda que co i nc i d i ó muyafortunadamente con el crítico períodoque siguió a la crisis mexicana.Ahora bien, una vez reconocida laimportancia de los factores señaladoscabe subrayar -como el propio Bouzashace- los decisivos virajes en sus políticascomerciales respectivas que los miembros

del Mercosur ensayaron durante los añosdel “período de transición”: los procesosparalelos de apertura comercial unilateralresultantes fueron altamente funcionalesa la liberalización intrarregional delcomercio no sólo “reduciendo lasresistencias sectoriales al proceso deintegración y facilitando el cumplimientode las metas de liberalización”, sinoademás, mejorando las condiciones deacceso a los mercados regionales y,especialmente, “permitiendo que algunossectores identificaran beneficiosconcretos derivados de la integración(especialmente en los países menores),estimulando la formación de coalicionesde apoyo al Mercosur”4 .Cabe, finalmente, destacar el verdadero“salto cualitativo” que representó, entérminos de metodología de la integración,el reemplazo del viejo sistema de “listaspositivas” por un mecanismo automáticode desgravación, progresivo y lineal, quealteró radicalmente la modalidad de lanegociación comercial: como observaBouzas, “el intercambio de concesionesproducto por producto fue reemplazado porun mecanismo general de liberalizaciónque sólo permitía (formalmente a travésde la cláusula de salvaguardias o laaplicación de la legislación interna de‘defensa comercial’ o informalmente através de medidas ad-hoc como losacuerdos de ordenamientos del mercadodel sector privado), tratar casosparticulares como hechos excepcionales”,haciendo compatible la consideracióny el tratamiento discriminado de lassituaciones más sensibles con lapreser vación de un entorno deliberalización general del comercio.

3 Bouzas, Roberto, “La Agenda Económica del Mercosur: desafíos de política a corto y mediano plazo”, en: Integración y Comercio, N° 0, Año I, Buenos Aires, Intal, 1996.

4 Idem

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De este modo, el comercio intrarregionalse expandió, durante los años de la“transición” (1991 - 1995), a una tasapromedio anual dos veces mayor que latasa de crecimiento del comercioextrarregional, lo que operó como unpoderoso catalizador de la cooperacióninterempresaria y las inversionesintrarregionales (reflejada, por ejemplo, enla concreción de joint ventures, laadquisición de paquetes accionarios y lafirma de acuerdos de complementaciónproductiva). Estos datos revelan, además,la capacidad que un proceso que seinició bajo una modalidad netamente“descendente” -y en el cual inicialmentelos agentes privados se involucraban sólouna vez que sus respectivos segmentoseconómicos eran incorporados a la agendade negociación por la iniciativagubernamental- tuvo a la hora de superarel escepticismo, no exento de recelo, conque el empresariado había recibido la firmade los primeros protocolos argentino-brasileños, generando una lógicacomplementar ia de in tegrac ión“ascendente”, resultante de la iniciativaempresarial.El éxito en este último plano debemucho a la precisión de los objetivosseleccionados y la perentoriedad de losplazos fijados, notoriamente contrastantescon la vaguedad de las promesas de losemprendimientos de los años sesenta ysetenta. Ellos, además, al fortalecer lacapacidad de resistir presiones de losdistintos lobbies domésticos, hicieron vi-able un patrón altamente rendidor demanejo de los roces resultantes, sobretodo de disparidades entre las políticasmacroeconómicas de los dos sociosmayores que tenían en principio un altopotencial desestabilizador del proyecto re-gional. La disposición a procesar el

conflicto a través de juegos decon t r apos i c i ones f oca l i z adas ,manteniendo siempre el compromiso conel objetivo central de la integración,permitió superar los riesgos deestancamiento y reforzar un compromisoactivo de las comunidades empresarialesque, a su vez, operaba como contenciónpara eventuales tentaciones regresivas delos propios decisores gubernamentales. Elresultado final ha sido, por un lado, laprogresiva asimilación, por parte tanto delas élites empresariales como de lasgubernamentales, de la idea de que elconflicto es un componente normal deeste tipo de proceso; por otro, un aumentosostenido de la interdependenciaeconómica que, al elevar los costos de unahipotética reversión del proceso, operacomo un reaseguro de altísima eficacia.Esta rápida transformación de lapercepción, por parte de los agenteseconómicos, de las posibilidades deconsolidación de un espacio económicosubregional integrado, queda claramenteevidenciado por algunas tendenciasmostradas por las políticas adoptadas pormuchas de las empresas del área en ma-teria de reestructuras e inversiones, du-rante la segunda mitad de los añosnoventa. Ya en 1999, un estudio consta-taba la multiplicación de una serie deiniciativas de integración corporativa(adquisición y control de empresasexistentes, control de fuentes de materiasprimas y recursos naturales abun-dantes en la región) reveladoras d ereacomodamientos estratégicos a larealidad de un mercado subregional: du-rante el período 1990-1998 hubo,solamente en Argentina y Brasil, 428fusiones en sectores claves de laseconomías de ambos países. De latotalidad de las fusiones y adquisiciones

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concretadas en esos años, más de lamitad tuvo como adquirentes a empresasnac iona les , una cuar ta par te asubsidiarias de empresas transnacionalesy un 18% se vinculó con inversiones detipo cross-border5 .

Implementación de la uniónaduanera y profundización de laintegración (1995-1999)

Con el fin del “período de transición”,cumplido el cronograma de reducciónarancelaria para los productos incluidosen el régimen de adecuación (exceptuadosel azúcar y los automóviles), el foco delesfuerzo integrador debía desplazarsehacia la eliminación de las barreras alcomercio aún subsistentes, por una parte,y hacia la instrumentación de políticascomerciales comunes, por otra.El contexto económico regional no fue, enel arranque de esta nueva etapa, el másfavorable: el inicio de la unión aduaneracoincidió con la crisis financiera mexicana,que habría de minar considerablemente laconfianza de los inversionistas extran-jeros en la estabilidad de los mercadoslatinoamericanos. Carente el Mercosur demecanismos institucionalizados parala coor d inac ión de las po l í t i casmacroeconómicas, el año 1995 estuvomarcado por algunas fricciones entrelos distintos planes nacionales deestabilización. Sin embargo, los gobiernosmantuvieron su compromiso con elobjetivo básico de fortalecer el bloque, loque permitió la concreción exitosa de unciclo de negociaciones tendientes amoderar los impactos de una serie demedidas unilaterales sobre las economíasde los socios.No obstante las dificultades señaladas, el

año 1995 se cerró con la aprobación deun Programa de Acción para el siguientequinquenio (“Mercosur 2000”) a travésdel cual se reafirmó el compromiso con lacontinuidad del proceso de integración yse definieron las prioridades para el iniciode una nueva ronda de negociaciones. Lasmismas habrían de tener por objetivo elpaso de la “integración negativa” a la“integración positiva”, a través de laincorporación de nuevas temáticas(comercio de servicios, armonización deregímenes de compras gubernamentales,protección del medio ambiente, regímenesde empleo y seguridad social, salud,educac ión , c ienc ia y tecno log íay seguridad ciudadana), y del per fec-cionamiento de los compromisos.El ciclo de negociaciones de este modooriginado fue especialmente intenso du-rante los dos años siguientes, en quefueron aprobados un reglamento para laaplicación de la cláusula de salvaguardiaa importaciones de terceros países, unmarco normativo para el tratamiento delas importaciones de extrazona realizadasen condiciones de dumping, y protocolossobre comercio de servicios, defensa delconsumidor y protección del medioambiente, además de reglamentostécnicos diversos.Este espesor de la trama normativa delMercosur transcurrió en paralelo no sólocon la transformación de las estrategiasempresariales a las que ya se hizoreferencia, sino además con una notableexpansión de la agenda externa delbloque. El Protocolo de Ouro Preto otorgóa l Mer cosu r pe rsone r í a j u r í d i cainternacional, habilitando la posibilidad deemprender negociaciones conjuntas conterceros países o grupos de países, locual, al reforzar considerablemente el

5 Bonelli, “Estratégias Empresariais no Mercosul: um estudo dos processos de fusões aquisições, joint ventures e privatizações no Cone Sul “, citado según BID/Intal, Mercosur Report No 5, Buenos Aires, 1999, pág. 15.

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poder negociador de los socios constituyóun avance decisivo en la dirección de unode los objetivos centrales del proyectointegrador.En diciembre de 1995 el Mercosur suscribióun Acuerdo Marco de Cooperación con laUnión Europea, con vistas al inicio denegociaciones para el establecimiento deun área de libre comercio.A nivel regional, la inicial propuestabrasileña de crear un Area de LibreComercio de Sudamérica dio paso a unaserie de negociaciones separadas entre elMercosur y países individuales o grupos depaíses, cuyos resultados más importantesfueron los acuerdos suscritos con Chile (enjunio de 1996) y Bolivia (en diciembre delmismo año). El estrechamiento de lasrelaciones con Chile, que se traduciría en-tre otras cosas, en un aumento de lacoordinación en el ámbito de lasnegociaciones de integración hemisférica-revistió para el Mercosur una especialimpor tancia que iba más allá de lossustanciales incrementos exhibidos por lasexportaciones e inversiones chilenas haciael bloque: por su credibilidad internacional,Chile constituye un activo altamentevalorado de cara a las negociacionesexternas.

La concreción de tales acuerdos, sumadaa otras negociaciones en curso (como lasmantenidas paralelamente con los paísesandinos) contribuyeron decisivamente apotenciar el protagonismo del bloque enlas negociaciones para el establecimientode un Area de Libre Comercio de lasAméricas, en el marco de las cuales logró,además de la aceptación de la posibilidadde que los bloques regionales preexistentesnegociasen como tales (este principio,conocido como de “building blocks”, fueconsagrado en la Reunión Ministerial delAlca realizada en Belo Horizonte en juliode 1997), la del principio de “single under-taking”, que supone que el acuerdo sólose cerrará una vez que la totalidad de lostemas negociados hayan sido acordados.C a b e s e ñ a l a r q u e l a c r e c i e n t eheterogeneidad temática cubierta por elconjunto de frentes de negociación externa(OMC, Aladi, Alca, Unión Europea), quecomenzaron a multiplicarse en formasimultánea, pero con diferenciasimportantes tanto en términos de “timing”como de demandas concretas, aumentóenormemente su importancia en la medidaen que, por una parte, incrementó lasexigencias de cohesión del bloque en tornoa posiciones negociadoras unificadas, peropor otra, precisamente como consecuenciade esas exigencias, introdujo una serie denuevos potenciales focos de tensión en elrelacionamiento entre los socios.A partir de 1996, si bien aún dentro de uncontexto de relativa fragilidad fiscal yexterna, la continuidad de la convergenciade los ciclos de las dos economíasmayores contribuyó a seguir elevando lasexpectativas de que el impacto de losdesniveles macroeconómicos sobre losflujos comerciales comenzara a disminuiren forma sostenida. En tal sentido, si bienresultaría excesivo hablar de unestrechamiento de los vínculos entre flujos

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de comercio e inversión que incremen-tara drásticamente los niveles deinterdependencia económica, sí parececorrecto sostener que el aumento en losintercambios de bienes, decisivamentereforzado por la convergencia de políticasmacro, reforzó en forma importante lapercepción de la existencia de un comúndenominador de intereses entre Brasil yArgentina. Así, si bien el impactoestrictamente cuantitativo sobre los flujosde inversión extrarregional siguió siendomodesto, en aquellos sectores conpredominio de subsidiarias de empresastransnacionales comenzó a ser perceptibleel comienzo de un gradual proceso deracionalización y complementaciónproduct iva 6 . El informe del Intalcorrespondiente al año 1996 señalaba,asimismo, la multiplicación de los canalesinformales de intercambio de informacióny puntos de vista sobre las perspectivasmacroeconómicas regionales, a través delos cuales comenzaba a suplirse la faltade redes burocráticas institucionalizadasa tales efectos.Las preocupaciones de los gobiernos de lasubregión por el destino de los procesosde consolidación democrática queencuadraban su accionar constituyeron,como ya se observó, un componente cen-tral de las concepciones estratégicas quedesembocaron en la constitución delMercosur. Sin embargo, las prioridadesmarcadas por la dinámica estrictamenteeconómica del proceso integrador, unidasal propio fortalecimiento progresivo de lasdemocracias de la región habían idogenerando una suerte de “deslizamientocomercial ista” que, sin l legar adesvir tuar los objetivos estrictamentepolíticos del proyecto, los había relegado

a un segundo plano.Ese “deslizamiento” había sido, por cierto,relativo: tanto en 1992 en Las Leñas, comoen 1994 en Colonia del Sacramento primeroy en Buenos Aires después, los presidentesde los cuatro Estados Partes habían incluidoen sus declaraciones conjuntas alusionesexplícitas al estrecho vínculo entreintegración y democracia, y en el artículoprimero del acuerdo Mercosur-Unión Europeafirmado en 1995 se había establecido que lademocracia era el fundamento de todacooperación; sin embargo, “ninguna de esasexpresiones tenía la fuerza de un principiodemocrático como el que la Unión Europeahabía adoptado formalmente desde 1990 ensu Carta de París”7 .En ese contexto, la crisis institucionalatravesada por Paraguay en abril de 1996revistió una impor tancia especial endos sentidos. En primer lugar, en la medidaen que o f rec ió la p r imera pr ueba-exitosamente salvada- para el efectivoaccionar del Mercosur como mecanismode preservación de la democracia. Anteel intento de derrocar al presidenteconstitucional del Paraguay, Juan CarlosWasmosy, los cancilleres de los otros tresmiembros del Mercosur advirtieron en

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6 BID/Intal: Mercosur Report N° 1, Buenos Aires, 1997, pág. 3.7 Tirado Mejía, Alvaro: Integración y democracia en América Latina y el Caribe. Buenos Aires, Intal, 1997, pág. 48.


forma explícita que la consecuenciaautomática de un golpe de Estado sería lasalida de Paraguay del bloque. En segundolugar, el episodio fue el determinantedirecto de la adopción de una “cláusulademocrática”: en la cumbre presidencialrealizada en junio de ese año en San Luis(Argentina), los presidentes suscribieronla Declaración sobre CompromisoDemocrático en el Mercosur, en la que seafirma que “la plena vigencia de lasinstituciones democráticas es condiciónesencial para la cooperación”, y que “todaalteración del orden democráticoconstituye un obstáculo inaceptable parala continuidad del proceso de integración”.El compromiso contó también con laadhesión, a través de un protocolo, de lospresidentes de Bolivia y Chile, países cuyaasociación al Mercosur estaba porentonces en proceso de negociación. Paraconcluir, cabe hacer notar, siguiendo aTirado Mejía, que, en la medida en que la

Declaración establece la obligatoriedad deinclusión de una cláusula de afirmación delcompromiso democrático en todo acuerdodel Mercosur con otro país o grupo depaíses, “la expansión del Mercosursignificaría (…) una extensión progresivadel pacto democrático en AméricaLatina”8 .

Crisis y relanzamiento(1999-2001)

La pauta de mejora en términos deProducto y niveles de inflación dentro deun contexto de fragilidad fiscal y altavulnerabilidad externa se había mantenidoa lo largo de 1997, con un aumento deldéficit de cuenta corriente -excepto en elcaso paraguayo- que mantenía a laaccesibilidad del financiamiento externocomo de te r m inan te cen t r a l de lcrecimiento de las economías de laregión9 . Aún con tales condiciones departida, el impacto de la crisis asiáticaen el primer semestre del año siguientecomenzó mostrándose mucho menossevero que lo inicialmente previsto; seríadurante la segunda mitad de 1998 que,tras la moratoria rusa, se consolidaría unpunto de inflexión no sólo en relación conla evolución estrictamente económica delbloque, sino incluso con algunas pautasde relacionamiento entre sus miembros.La crisis financiera desencadenada por lamoratoria rusa de mediados de 1998, tuvoun impacto sobre la coyuntura económicainternacional que resultó fuertementenegativo para las economías emergentes,al sumar, a los efectos estrictamentefinancieros, las derivaciones en términosde caída de precios de las commodities.

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8 Idem., pág. 499 BID/Intal: Mercosur Report N° 2, Buenos Aires, 1997, p. vi.


Esos efectos se combinaron con losresultantes de factores de naturalezadoméstica operantes al interior de laeconomía brasileña (a los que en algunoscasos potenciaron decisivamente), paradeterminar una caída del nivel de actividadeconómica cuyo impacto sobre el bloquefue proporcional al peso que en el mismotiene el mayor de sus socios: ladevaluación de la moneda brasileña acomienzos de 1999 alteró los preciosrelativos y las relaciones de competitividad.Por primera vez desde la creación del

Mercosur, gobiernos y agentes privadosdebieron enfrentar una situación decontracción simultánea de las economíasdel bloque.Esa situación inédita afectó a losniveles de producción de los distintossocios y a los intercambios entre elloscon una contundencia también inédita,q u e l o s d i s t i n t o s i n d i c a d o r e scorroboran. Sin embargo, en lo que serefiere estrictamente a las relacionescomerciales intrabloque, lo novedoso apartir de 1999 tal vez no haya sido, en

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rigor, tanto la existencia de contenciosos-sobre todo entre los dos socios mayores-ni aún el rigor de los mismos, sino laaparición de un elemento de “crisispsicológica”10 que se reflejó en laaparición, al interior de los distintosEstados, de dudas fuertes en relación conel sentido estratégico y la dirección delproceso de integración. En otras palabras:es innegable que la conflictividad entre losEstados Partes del Mercosur no ha hechosino incrementarse durante los últimosaños, pero ese desarrollo no debería ser,en sí mismo, llamativo: la multiplicaciónde los conflictos al compás del aumentode l a i n t e r dependenc i a y de l aprofundización de la integración, ha sidopar te de la experiencia de todos losprocesos de integración exitosos; que deotro modo hubiese ocurrido en nuestrocaso sólo podría haber sido el resultadode un absoluto estancamiento del proceso.El punto en el que importa hacer hincapiéaquí es que “las crisis en sí mismas noson tan importantes para el destino delproceso como los caminos que se elijanpara superarlas”11 .Parece, entonces, conveniente, comenzarpor observar que de una crisis de laseconomías que componen el Mercosur, notendría por qué necesariamente derivarseuna crisis del Mercosur como tal. Estaes una distinción que es impor tantepreservar en las actuales condiciones: quelas recesiones de las distintas economíasde la subregión y la resultante caída delos niveles de intercambio entre lasmismas terminen traduciéndose en unretroceso del proyecto integrador es sinduda un resultado posible, pero quedepende, mucho más que de la evolución

de la coyuntura estrictamente económica,de la capacidad de los gobiernos paramantener el sentido estratégico delproyecto más allá de las inevitablesoscilaciones que la coyuntura económicasubregional por definición deberáatravesar.No sorprende que el deterioro general delos indicadores económicos -y sociales- dela región durante los últimos dos años sehaya venido traduciendo en un aumentode la impaciencia y el pesimismo de unnúmero creciente de actores sectorialesnacionales, con el consecuente in-cremento de las presiones sobre losgobiernos respectivos para la adopción dedecisiones unilaterales reñidas con lasreglas acordadas a nivel del bloque.Importa rescatar, sin embargo, el hechode que, aún cuando fueron tomadas,muchas de esas decisiones unilateralesterminaron teniendo consecuencias que,si bien en modo alguno desdeñables,fueron en su impacto sobre el acuerdoregional menos severas de lo que en algúnmomento se temió; ello fue así, razonanChudnovsky y Fanelli, porque “ocurrieronen un contexto en el que resultaba claropara el resto de los socios que esos paísesestaban actuando obligados por el impe-rio de las circunstancias, más que por unasúbita voluntad de beneficiarse a costadel vecino”12 . Adicionalmente, además, elpropio aumento de la interdependenciaeconómica generado por la integracióncomercial obliga a calcular los posiblesefectos sobre la propia economía decualquier iniciativa potencialmenteagravante de las dificultades del socio.Se ha dado, de todos modos, unaacumu lac i ón de mod i f i cac i ones

10 De Almeida, Ob. Cit., pág. 25.11 Cimadamore, Alberto: “Crisis e instituciones: hacia el Mercosur del siglo XXI”, en: Gerónimo de Sierra (comp.): Los rostros del Mercosur. El difícil camino de lo comercial a lo societal, Buenos Aires, CLACSO, 2001, pág. 238.12 Chudnovsky, Daniel; Fanelli, José María: El desafío de integrarse para crecer. Balance del Mercosur en su primera década. Buenos Aires, Siglo XII/BID, 2001, págs. XV-XVI.

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unilaterales del Arancel Externo Común yde re-introducción de aranceles intrazonaque ha debilitado la previsibilidad delcumplimiento de las reglas de juegoregionales al filo de poner en dudala credibilidad general y el prestigiointernacional del bloque.Frente a tales riesgos, vale la pena insistiren algunas consideraciones que tal vezhayan sido demasiado sistemáticamentesoslayadas últimamente. En los últimostiempos la propuesta, bien de abandonarel Mercosur, bien de hacerlo “retroceder”a la condición de mera zona de librecomercio, ha sido planteada en más deuna oportunidad desde diversos círculos

políticos, académicos y empresariales delos distintos países miembros.Cabe realizar tres precisiones al respecto.La primera es que, aún cuando resulte útila efectos didácticos, el tradicionalesquema que propone un gradiente linealy ascendente del quantum de integracióndesde la zona de libre comercio hasta launión monetaria pasando por la uniónaduanera y el mercado común, puederesultar peligrosamente simplificador delos problemas y las demandas decoordinación que, en vir tud de lascrecientes complejidades de la economíacontemporánea, puede llegar a plantearaún el funcionamiento de una zona de libre

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comercio.La segunda: del mismo modo que en lamedida que los resultados de lasi n i c i a t i vas gube r namenta l es deintegración dependen decisivamentede la concreción de un tejido deinterdependencia económica resultantede la efectiva interacción de los agentesprivados, una vez que tal tejido se haformado, la reversión de los avances dela integración no sólo se torna muy difícilsino además muy costosa. En otraspalabras, en el estado actual de desarrollodel Mercosur, la eliminación -total oparcial- de los acuerdos ya concre-tados d i f í c i l m e n t e s u p r i m i r í a l ainterdependencia, pero dejaría a losgobiernos mucho más carentes deinstr umentos para administrar la.Finalmente: es muestra de una graningenuidad suponer que el potencialperturbador de las restantes economíasde la subregión ostentado por la dimensiónde Brasil y Argentina -su capacidadeventual de “expor tar” inestabilidad-desaparecería con la supresión osimplificación del Mercosur.Parece claro que la fase inicial del boomde la expansión comercial, basada en las

oportunidades abiertas por la “integraciónnegativa”, se ha cerrado como tal, másallá de que quepa esperar eventualesrecuperaciones en los niveles deintercambio intrarregional resultantes deun cambio de signo de la coyuntura. Queel Mercosur entre efectivamente en unanueva fase de desarrollo dependerá, sinduda, de la capacidad de sus miembrospara afinar su diseño institucional yacordar mecanismos y disciplinas quehagan al proceso más previsible yaumenten su capacidad de absorber yadministrar “shocks” similares al actual;sería, sin embargo, erróneo suponer quecon ello bastaría para conjurar losproblemas de las economías de la región,toda vez que no es el Mercosur elresponsable de las dificultades que lasmismas atraviesan.Las salvedades precedentes no debenobstar para reconocer que la actualcrisis ha vuelto impostergable elplanteamiento y avance en la discusiónde la problemática de la coordinaciónmacroeconómica. El Consejo del MercadoComún respondió, en oportunidad de suXIX reunión (diciembre de 2000), con elacuerdo de “relanzamiento” del Mercosur,

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Hace tan sólo 25 años, nuestra regiónera un campo armado que en medio dedictaduras transitaba una etapa pro-funda de la condición del subdesarrollo:inestabilidad, autoritarismo, estanca-miento, hiperinflaciones, violación dederechos humanos, conflictos entreEstados. Hoy, desde democraciasvigentes, que han sobrevivido a las másduras pruebas, podemos analizar

El Mercosur en perspectiva


que contempla metas de convergenciamacroeconómica en materia de inflacióny déficit fiscal para el período 2002-2005.

Las turbulencias que han marcado laevolución económica de Uruguay y Argen-tina durante el último año, sumadas a lasfases de los ciclos electorales queatraviesan Argentina y Brasil constituyenotros tantos factores de incertidumbre,que han abierto un compás de espera. Talvez no sea ocioso, en tanto las aguas seestabilizan, recordar, a modo de balance,que durante estos diez años tanto elcomercio como, en general, los vínculosde toda especie entre los miembros delbloque experimentaron un crecimiento sinprecedentes, que se dio sin desvíossignificativos de flujos comerciales, deinversión o financieros con sociosextrarregionales. Más importante, acaso,que eso, haya sido la consolidación de laopción por un modelo de integración ydesarrollo abierto y competitivo -quesupuso una ruptura muy fuerte con lahistoria de los estilos de desarrollolargamente ensayados por la región-, elaporte del Mercosur como ancla para unconjunto de disciplinas colectivas en ma-

teria de políticas de estabilización y suefecto multipl icador del poder denegociación extrabloque de los paísesmiembros.

El Mercosur y el mundo

Las dificultades atravesadas por elMercosur no han impedido la prosecuciónde los trabajos dirigidos a perfeccionar elrelacionamiento con la Unión Europea yel Alca, la proyectada zona interamericanade libre comercio. Este, como se sabe,viene encaminándose hacia su etapa dedefiniciones, ahora bajo la co-presidenciade los Estados Unidos y Brasil y mirándosehacia la fecha fijada del 2005, en que sellegaría a convenir los mecanismos parael funcionamiento de esa gran área deintercambios comerciales. El tema, comoes natural, ha merecido especialtratamiento hacia adentro del Mercosur,el que viene coordinando la posición desus socios. Desde el ángulo de los EstadosUnidos, a su vez, la situación se hamodificado favorablemente por contarahora la Administración con unaautorización parlamentaria para negociar.La Unión Europea, si bien maneja tiempos

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nuestro presente y examinar las perspectivas defuturo con mayor serenidad. Está lejana en elhorizonte la visión de países encerrados ensus fronteras, con rígidos esquemas deproteccionismo y aún tremendos recelosfronterizos, que alentaban desestabilizadorasexpectati-vas armamentistas. Atravesamos añosde crecimiento y la construcción del Mercosurmostró, desde su creación, en 1991, hasta 1998,una vigorosa expansión. Los últimos tiempos hansido par ticularmente difíciles, pero antes decualquier conclusión apresurada hay que ubicarse

en esta mirada de mediano plazo que nos muestrauna región aún con dificultades pero con valorese instituciones que han sobrevivido a todas lascontingencias y constituyen un patrimoniocolectivo formidable. Con los cuatro socios lejosde los años del crecimiento, es natural que elescepticismo haya crecido, pero no por ello laidea integradora está abandonada, ni muchomenos. Es más, la misma aproximación del Alcarefuerza la idea de que los Estados del Sur puedeny deben negociar coordinamente, potenciando asísu propio peso específico.


propios y caminos particulares en sunegociación con el Mercosur, estaráconvergiendo también hacia el 2005 comoel momento en que se podrá culminar yestablecer las concesiones comercialestanto tiempo aguardadas. Lo importante esque se ha fijado una agenda con temáticadefinida sobre el particular, permitiendoavizorar así un tiempo de concreciones.Naturalmente, el tema agrícola haconfigurado desde el inicio el escollo cen-tral y allí sigue estando un nudo que en esemomento habrá que desatar. Detrás de todoeste tema planea la OMC y su negociación,hacia la cual a veces se mira como un

obstáculo, en otras como una oportunidadpero en cualquier caso una instancia queno será insignificante en el manejo deesta relación.Estas negociaciones multilaterales no hanobstando a que los socios avanzaran enentendimientos bilaterales, como es el casode la relación con México, sin duda de granpeso en la región. Estos desplazamientosno han cuestionado la actuación conjuntadel grupo, al punto de que con el propioMéxico se ha avanzado en un acuerdo marcopara el establecimiento de una Zona de LibreComercio entre el Mercosur y ese país.

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El protocolo de Olivos

Cuando el pesimismo sobre el Mercosurparecía inundar la región, el 29 de juniodel 2000 se adoptó la decisión titulada“Relanzamiento del Mercosur” queaventaba las vacilaciones sobre el futuro.Se constituía allí un grupo ad hoc paraestudiar aspectos institucionales ymejorar los sistemas de solución decontroversia. El grupo vivió todas lasperipecias de esos momentos difíciles,pero finalmente en Buenos Aires, el 18 defebrero del 2002, en la vieja quinta deOlivos donde residen los presidentesargentinos, se aprueba el protocolosustitutivo del de Brasilia, dando un pasoinstitucional de enorme trascendencia enlo que refiere a los procedimientos pararesolver divergencias.Su estructura sigue la clásica delProtocolo de Brasilia en cuanto al accesoa la justicia de los Estados y losparticulares. Los Estados, como sujetosjur ídicos de la integración, t ienenun acceso directo al Tribunal. Losparticulares pueden llegar a través de laSección Nacional del Grupo MercadoComún, que debe calificar la legitimidaddel reclamo.Impor ta señalar que el Protocolo seubica en un concepto más amplio que lacont r ove rs ia , cuando hab la de“divergencias”. A veces puede darse unaduda sobre la interpretación de una normao sobre la aplicación efectiva de unadisposición y eso le da relevancia a otromodo de actuación que es la opiniónconsultiva, procedimiento de anticipaciónque permitirá sin duda resolver, canalizary evitar discrepancias, antes que ellasnazcan.Se prevé una posible revisión del Tratadoen el 2006, cuando se produzca la

convergencia del Arancel Externo Común,pero ocurra o no esa modificación, elproceso de construcción institucionalavanza desde ya.En cuanto a los tribunales en sí, semantiene la estructura de los tribunalesad-hoc , que seguirán actuando para cadacaso, pero con un Tribunal Arbitral queopera como organismo de alzada sobre lamateria de derecho. Se estableceentonces una segunda instancia, no sobreel debate de hechos sino de derecho,respondiendo así al reclamo de queexistiera alguna instancia de revisión. Suslaudos son cosa juzgada, como ya estabadefinido, pero ahora con la posibilidad deejecutarlos, aplicando sanciones a la parteque no cumpla.Naturalmente no hemos alcanzado elestadio de un tribunal jurisdiccionalpermanente, como ocurre en Europa.Estamos siempre dentro de los límites delconcepto arbitral, pero tampoco puededudarse que es un per feccionamientoinstitucional y que de este modo se vadesarrollando hacia adentro del Mercosuruna conciencia jurídica, una suerte dejurisprudencia, que va marcando criteriosy definiendo conceptos.La aprobación parlamentaria final de esteProtocolo de Olivos, ya muy adelantada,consolidará así otra instancia en elproceso de construcción de lasinstituciones comunitarias.Del mismo modo, se avanzó hacia lat rans fo r mac ión de la Secreta r íaAdministrativa en una Secretaría Técnica,imp r esc i nd i b l e a vance pa r a e lfuncionamiento del Mercosur. Impregnadodesde el principio del temor a reproduciruna burocracia excesiva, la organizaciónconfiguró una estructura muy débil. Alandar se percibió la necesidad de quehubiera una mínima estructura de gente

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pensando en términos de región y no decada Estado, como naturalmente ocurreen el conjunto de la institucionalidad. Hamadurado esa necesidad y si bien todavíaexiste alguna reserva circunstancial, entérminos generales existe un consenso deaprobación y comienzan a darse losprimeros pasos concretos.

Los vaivenes del comercio

Firmado el Tratado de Asunción, lasexpor taciones intra-Mercosur setriplicaron entre 1990 y 1995, pasandode U$S 4.100 millones a U$S 14.000millones a un ritmo de expansión anualdel 28%. Este clima de crecimiento semantuvo hasta 1998, año en el que lasexpor taciones de los cuatro paísesd i r ig idas a sus soc ios a lcanzaronU$S 20.195 mil lones. Constituíanya el 25% del total de sus exportaciones,lo que evidenciaba el éxito del plan deliberalización y el desarrollo de unainterdependencia creciente. Naturalmenteel porcentaje mayor de exportación sedaba en Paraguay (52.3%) y Uruguay(55.4%), frente a un 35.8% en Argentinay 17.4% en Brasil.A par tir de 1998 las circunstanciascambian. Después de ocho años deexpansión comercial, adentro y afuera dela región, se contraen todos los flujos,se restringe el financiamiento, caenlos precios de las commodities deexpor tación de nuestros países. Unataque especulativo sobre el real lleva asu libre flotación y esta situación, comoes natural, modifica sustantivamente lacompetitividad hacia adentro de laregión. Esta pasa a estar muy influida porlas modificaciones cambiarias, que seproducen en enero de 2002 en Argentina,al abandonarse el plan de convertibilidad,

que es seguido por Uruguay en el mes dejunio con el abandono a su vez delsistema de bandas de flotación parair a un régimen de libre flotación.Paralelamente, Paraguay ha acompañadoestos movimientos devaluatorios,p r oduc i éndose as í un c l ima deinestabilidad general en que los preciosrelativos han estado alternativamentefavorables hacia unos u otros de loscuatro socios.Si miramos en perspectiva el período1996 -2001 nos encont ramos conuna caída del volumen comercial deU$S 33.850 millones a U$S 30.676 enel 2001. En estas circunstancias elcomercio del bloque ha perdido peso enel total de los intercambios comercialesde los cuatro Estados, pero mantiene,pese a todo, una presencia significativa.Paraguay permanece en un orden del 50%de su comercio adentro de la región, Uru-guay un 41%, Argentina un 28% y Brasilun 11%. Paraguay y Uruguay continúancon corrientes deficitarias frente a laseconomías mayores; Brasil registrasuperávits importantes sobre ellos, perotiene déficit con Argentina, que hoy porhoy es el país que mantiene un flujo favo-rable frente a todos los demás socios.

Balance y esperanza

En el peor momento imaginable, elcomercio adentro del Mercosur mantienesu presencia. Habrá quienes vean débileslos números. También hay quienespensamos que si en estas circunstanciaslas corrientes siguen siendo muchomayores que antes de la integración re-gional, debemos reconocer que haysustancia para no dejarse deslizar haciael pesimismo ambiente.Las economías de los Estados de la

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región retomarán en algún momentoe l s e n d e r o d e u n c r e c i m i e n t osostenido, pero más a l lá de esaexpectativa debe pensarse que elMercosur no fue una construcciónexclusiva para los buenos momentossino una opción estratégica de todoslos socios en procura de la creaciónde un espacio económico interno demayor escala y a su vez de unapersonalidad política que hacia el ex-te r io r fo r ta lec ie ra su potenc ia lnegociador en su inserción, mostrandoel rostro armónico de una regióndemocrática y dinámica.

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Lo que debe asumirse, como saldonegativo de la experiencia vivida, esel atraso en f i jar los mecanismosde coordinación de las polít icasmac r oeconóm icas , e l “ pequeñoMastricht” que será imprescindible paraprevenir los desniveles sorpresivos. Enun momento tan decisivo para lainserción internacional, más que nuncaimporta esta visión, valorizando lo hechoy reconociendo lo que falta.

El Mercosur es comercio pero es más queel comercio. El Mercosur son cuatro Estadosmiembros y dos asociados, pero es mucho


más que la sumatoria aritmética desus integrantes. Constituye una regiónculturalmente homogénea, hija de un mismoproceso histórico, cada día más integrada

físicamente, que puede y debe asumir undestino común, inspirados en las tambiéncomunes aspiraciones de sus pueblos.

M E R C O S U L : H I S T Ó R I A E P E R S P E C T I V A S

Mercosul:história e perspectivas


Equipe técnica responsável: Serafín Frache, Jorge Franco, Primavera Garbarino, Mercedes Guinovart, Andrés Jung, SandraLampreia, Verónica Molinari, Isabel Vázquez D’ Elía, Javier Vázquez. Agradecimentos: Ministério das Relações Exterioresdo Uruguay; Ministério de Turismo do Uruguay; Secretaría Administrativa do Mercosur; Comissão Intersetorial do Mercosur;Embaixada da Argentina no Uruguay; Embaixada do Brasil no Uruguay; Embaixada do Paraguai no Uruguay; EmbaixadorJosé Botafogo (Brasil); Embaixador Eduardo dos Santos (Brasil); Martín Santiago, Coordenador Residente das NaçõesUnidas e Representante do PNUD no Uruguay; Glória Rodríguez; Maria Celina McCall; Alcides Zapico Delgado. Bases dedados utilizadas: Bases próprias, Banco Mundial, Eurostat, FMI, Ocde, SAM, Usda, Indec, Ibge, Opypa, Iica – Argentina,FAO, WTO, Cepal, Organização das Nações Unidas, Revista América Economía, Siscomex.Produção gráfica: Gustavo TucciFotolitos: Hi-End Impressão: Empresa Gráfica Mosca D.L. No 325968

Fundación Círculo de Montevideo: José Luis Zorrilla de San Martín 248 - Montevideo - Uruguaye-mail: [email protected] - www.circulodemontevideo.com

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Prefácio

No espaço Sul-americano, o Mercosul temsido um protagonista relevante nos anos90. Percorreu de forma acelerada seusprimeiros anos de projeto original,acompanhando o processo de abertura eo aumento do comércio que caracterizouesse período a nível mundial. Embora aregião esteja atravessando atualmentetempos difíceis, ela mostra conquistas eacertos significativos.

O Mercosul é um projeto estratégico que,como todo projeto de longo prazo, requerajustes, atualizações e novos conteúdosque o mantenham vivo e útil para ascomunidades envolvidas.

A Fundação Círculo de Montevidéu, dentrode sua orientação temática sobre“Competitividade-Governabilidade”,elaborou um exame retrospectivo eprospectivo, analisando o valor do projetooriginal e ressaltando os posicionamentosfuturos e as estratégias possíveis.

Essa análise foi registrada em cincopequenos livros nos quais se visualizamas conquistas realizadas e seu lugar nomundo globalizado, os alcances dosistema regional aberto configurado, atéo presente momento, assim como umaproposta para medir-nos como projeto fu-turo e em comparação com outrasrealidades.

Os fundadores do Círculo de Montevidéusão: Belisario Betancur, Natalio Botana,Michel Camdessus, Fernando HenriqueCardoso, Hugo Fernández Faingold,Leonel Fernández Reina, Manuel FragaIribarne, César Gaviria, Felipe González,Enrique Iglesias, Hélio Jaguaribe,Ricardo Lagos, Carlos Magariños,Manuel Marín, Elena Martínez, LucianoMartins, Jordi Pujol, Germán Rama, JulioMaría Sanguinetti, Alain Touraine yFernando Zumbado.

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Índice

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Presentação de Fernando Henrique Cardoso

Introdução

O “período de transição”

Implementação da união alfandegáriae aprofundamente da integração

Crise e relançamento

O Mercosul e o mundo

O Protocolo de Olivos

Os vaivéns do comércio

Balanço e esperança

Indice5

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M E R C O S U L : H I S T Ó R I A E P E R S P E C T I V A S 07

Presentação deFernando Henrique CardosoPresidente da República Federativa do Brasil

O Mercosul é uma prioridade da política externa brasileira e uma obra semprecedentes no esforço de integração regional na América Latina. Como toda realizaçãoimportante, o Mercosul enfrenta desafios, dificuldades, e as medidas tomadas naimplementação de seus objetivos não poderiam deixar, por vezes, de ferir interesses que,embora minoritários, manifestam-se de forma eloqüente.

Não há dúvida, contudo, de que o Mercosul -que vai muito além de um mero blococomercial, uma vez que representa um processo de real integração entre democracias-veio para ficar. É um projeto que, há muito tempo, ultrapassou o espaço restrito dos gabinetesministeriais para converter-se em uma realidade do cotidiano dos povos do sul da Américado Sul.

Como bem disse o Chanceler Celso Lafer, para o Brasil, enquanto outras propostasde integração são opções, o Mercosul é um destino. E um destino que abraçamos comentusiasmo e que, tenho certeza, continuará a se desenvolver nos próximos anos.

É certo que o Mercosul, sobretudo em um contexto de turbulências financeiras edificuldades econômicas de seus Estados-membros, tem-se defrontado com circunstânciasadversas, algumas endógenas e outras de natureza externa. Tais circunstâncias, contudo,não são eternas, como não são eternas as dificuldades econômicas.

Os Governos dos Estados-membros têm trabalhado no sentido de fazer avançaras pautas tradicionais da União Aduaneira e têm alcançado avanços. Têm-se dedicado,igualmente, a adotar medidas específicas que permitam assegurar os pressupostosfinanceiros do comércio integrado, como no aperfeiçoamento e atualização dos Convêniosde Pagamentos e Crédito Recíproco.

Temos trabalhado na aprovação de disciplinas na área de defesa comercial etemos passos seguros -que não são menos importantes pelo fato de a alguns pareceremlentos- no sentido do fortalecimento institucional.

Existe, além disso, uma agenda menos visível, mas igualmente relevante para ofuturo de nossa região. Há todo um esforço de coordenação política, educacional, jurídicae de segurança que permeia grande parte dos entendimentos não-comerciais do Mercosule que é fundamental para fortalecer o processo integracionista. Exemplo disso são osentendimentos voltados para promover o objetivo da livre-circulação de pessoas, que étalvez uma das melhores expressões da fraternidade que é característica da parceria entreos Estados-membros do Mercosul.


Outro exemplo encontra-se nas decisões relativas à facilitação doreconhecimento recíproco das carreiras no Mercosul. Não se trata de meros acordosburocráticos, e sim de criar condições que garantirão, no contexto da integração, anecessária mobilidade de mão-de-obra e o surgimento de novas e variadas oportunidadesde emprego.

Sempre haverá os pessimistas a apontar problemas, os céticos a levantardúvidas e inquietações. Pessoalmente, não compartilho dessa visão. Um processo deintegração como o do Mercosul depende de dois tipos de condições. Um, mais objetivo,reside na proximidade física e na importância dos vínculos de toda ordem -econômicos,políticos, sociais, humanos- entre os países. Ninguém tem dúvida de que, nesse plano,são abundantes as razões que militam em favor do desenvolvimento e aprofundamentodo Mercosul.

Outro plano é o das decisões políticas que tornam possível realizar o potencialde integração inerente nessas condições objetivas. Nesse aspecto, o fator decisivo é aclareza de visão dos Governantes, dos Parlamentos e das sociedades. É a capacidadede liderança política, que por definição não pode ser míope, nem pode deixar-se conduzirpor interesses localizados, por mais legítimos que estes possam ser.

É fundamental que se alcance uma visão de longo prazo, com ousadia paragrandes realizações e voltada para os interesses maiores dos povos de nossa região.Foi esse tipo de visão que tornou possível a criação do Mercosul. Será esta a mentalidadeque continuará a assegurar o seu êxito no futuro e que afastará, definitivamente, asdiversas formas de ceticismo.

Sempre acreditei que, em política, deve-se olhar para a frente, e não peloespelho retrovisor, com nostalgia do passado - que em geral é nostalgia de um passadoidealizado, que nunca existiu. Por isso, não creio que, na agenda do Mercosul, hajaespaço para qualquer retrocesso. Como disse ao assumir a Presidência pro-temporeem julho de 2002, o encolhimento de nossas ambições representaria a negação denossa realidade geográfica e a diminuição de nossa capacidade de atuação coordenadaem negociações fundamentais que se aproximam de suas etapas conclusivas.

Felizmente, nossa perspectiva não é esta, mas a de um fortalecimentocrescente do Mercosul e a da reafirmação de seu papel como um ator de peso nocenário internacional, em particular no contexto das negociações em curso no âmbitohemisférico, com a União Européia e na Organização Mundial do Comércio.

Em todos esses foros, assim como em nossa própria região, o Mercosul seráuma voz cada vez mais forte, enraizada em nossos valores democráticos, em nossoslaços de cultura e de cooperação, assim como no peso específico de nossa economiae de nosso comércio.

Brasília, 19 de novembro de 2002.


Há 25 anos a região era uma áreafechada, com ditaduras esubdesenvolvimento. Hoje em dia,o cenário é totalmente diferente,com democracias provadas eintegradas.Apesar de ter havido tentativas deintegração desde os anos 60, asraízes do Mercosul começam a seafirmar em meados dos anos 80,e, a partir de então, pouco apouco e com cautela, gera-se umasólida e original experiênciaintegracionista, rompendo umalonga tradição de fracassos.

As turbulências que assolaram obloco desde o fim dos anos 90estimularam o ceticismo. Nãoobstante, retomando aperspectiva fica claro que oMercosul não foi uma construçãoexclusiva para os bons momentos,mas uma opção estratégica paraampliar o espaço econômicointerno e poder apresentar aomundo, uma região harmoniosa,democrática e dinâmica,fortalecendo o potencialnegociador para encontrar amelhor inserção internacional.

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1 De Almeida, Paulo Roberto: O Mercosul em sua primeira década: Uma avaliação política a partir do Brasil. Buenos Aires, INTAL/ITD-STA, 2001, pág. 10.

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Introdução

Acadêmicos e dirigentes políticos, dentroe fora da sub-região, coincidiram naavaliação positiva do Mercosul: emmeados dos anos 90, ao mesmo tempoque a literatura especializada -inclusive aproduzida nos países industrializados-começava com freqüência cada vez maiora assinalar o bloco como um expoenteoriginal e de sucesso da “integração Sul-Sul”, este conquistava impor tânciacrescente nas agendas externas dosprincipais atores do sistema internacional.O objetivo de formar um mercado comumnão foi alcançado no prazo previsto noTratado de Assunção; entretanto, deduzirdesse fato que o Mercosul fracassou, ouque seus resultados são irrelevantes,implicaria desconhecer tanto a históriadas tentativas precedentes de integraçãoconhecidas na América Latina, por umlado, como, por outro, não levar em contaa conjuntura internacional em meio à qualesse projeto teve de percorrer seusprimeiros dez anos de vida.Numa síntese feliz, escreve Roberto deAlmeida: “De um modo geral, é possívelsustentar que o Mercosul operou, duranteseus primeiros 11 anos, como umaespécie de mecanismo anticíclico (....) Obloco constituiu um fator eminentementepositivo para a consolidação de políticaso r ien tadas pa ra a es tab i l i zaçãomacroeconômica, para a busca decompetitividade interna e externa e paraa introdução de medidas de ajuste fiscale de regimes regulatórios responsáveis eavançados na região. Os avanços no planoda liberalização do acesso a mercados ouno da coordenação e harmonização de

políticas, mesmo com resultados maislentos que o desejado pelos seusformuladores iniciais ou o pretendido poralguns entusiastas da integração, sefizeram acompanhar, contudo, por umacautela em sua implementação que nãodeixa de constituir, de certa forma, umagarantia contra eventuais retrocessos”1.

O Mercosul não é a única, nem a primeira,das experiências de integração regionaltentadas por países latino-americanos,mas é a primeira que conseguiu quebraruma longa tradição de fracassos que,freqüentemente, se diz ter começado como Congresso do Panamá, em 1826, e quese estende até as limitadas conquistascolhidas, nas quatro últimas décadas doséculo passado, pela Associação Latino-americana de Livre Comércio (Alalc),primeiro, e pela Associação Latino-americana de Integração, (Aladi), depois.Criada em 1960, em plena vigência domodelo de substituição de importações,a Alalc tinha fixado como objetivo criar,num período de 12 anos, uma área de livrecomércio que, ampliando os mercadosprotegidos, permitisse avançar naindustrialização substitutiva ao ambientaro aproveitamento de economias de escala.As estruturas das economias latino-americanas, sua instabilidade e baixo nívelde independência, e a própria lógicaprotecionista do modelo de substituiçãode importações, conspiravam, além dasintenções, contra qualquer tentativa desuperar uma liberalização limitada aprodutos de escassa relevância.Os modestíssimos resultados alcançadospela Alalc provocaram sua substituição,em 1980, pela Aladi, que almejava uma


2 Idem, pág. 4.

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liberalização progressiva do comércio combase em mecanismos mais flexíveis queos estabelecidos por sua antecessora: nãoforam estabelecidos calendários para aformação de uma área de livre comércionem definidos instrumentos automáticospara eliminar as barreiras à circulação demercadorias. Tratou-se, simplesmente, deambientar a assinatura de acordospreferenciais entre todos aqueles paísesmembros interessados, com a esperançade que a zona de livre comércio acabassesendo o resultado final da multiplicaçãode tais acordos.

As raízes do Mercosul se encontram numprocesso acelerado de aproximação ecooperação por meio do qual, a partir demeados dos anos 80, o Brasil e aArgentina puseram fim à desconfiançarecíproca que caracterizaram suasrelações durante um século e meio. Essamudança drástica era uma resposta àdifícil conjuntura econômica e à crescentemarginalização internacional que ospaíses da região tiveram de enfrentar nofim de suas respectivas ditadurasmilitares.

Enfrentando o desafio comum deconsolidar a democracia em seus países,os presidentes Raúl Alfonsín e José Sarneyiniciaram uma aproximação que foiinstitucionalizada em 1986 com aassinatura de um Programa de Integraçãoe Cooperação Econômica estruturado emtorno da negociação de acordos setoriaisque envolviam desde a produção dealimentos até a de bens de capital,incluindo indústrias de ferro e aço, nucleare automotriz, assim como a cooperação

tecnológica. A orientação estratégicaentão inaugurada foi reforçada, doisanos depois, com a assinatura deu m T r a t a d o d e I n t e g r a ç ã o ,C o o p e r a ç ã o e Desenvolvimento cujoobjetivo era a formação de um mercadocomum num prazo de dez anos. O modelosubjacente ao Programa de Integração eCooperação Econômica tinha, segundoAlmeida, “a vantagem de ser claro emseus objetivos de complementação indus-trial, mas tinha, ao mesmo tempo, adesvantagem de exigir a negociação deacordos específicos, sempre parciais, parao estabelecimento do objetivo do mercadocomum”2.

A partir de 1986 dá-se a incorporação doUruguai, que se formaliza na Ata daAlvorada, de abril de 1988, estabelecendo-seo trilateralismo da relação. Em BuenosAires, em julho de 1986, inicia-se umaprática que iria se institucionalizar. Porocasião da visita oficial do presidenteSarney à Argentina é convidado o chefe


de Es tado u r ugua io Ju l i o Mar í aSanguinetti. O comunicado conjuntoregistra: “Os presidentes Sarney eAlfonsín fizeram uma exposição detalhadados protocolos de integração econômicaentre a Argentina e o Brasil, a seremassinados nesta data. O presidenteSanguinetti manifestou seu decididoapo i o a e ssas i n i c i a t i v as , queconsiderou de transcendência funda-mental para o futuro da sub-região e oprocesso de integração do conjunto daAmérica Latina”. Esta foi, pois, aprimeira reunião tripartite.Em 10 de dezembro desse mesmo ano,em Brasília, realizou-se uma segundareunião e no comunicado conjunto ospresidentes manifestaram seu decididoapoio a todas as iniciativas no sentidode estreitar os laços de cooperação eintegração equilibrada entre os trêspaíses de forma realista, gradual eflexível.Mais adiante, em maio de 1987, emMontevidéu, ocorre a terceira reuniãotrilateral. Por ocasião da visita deAlfonsín, Sarney é convidado e essa é aprimeira oportunidade na história em queos presidentes da Argentina e do Brasil

se reúnem com um chefe de Estadouruguaio, em Montevidéu.Em fevereiro de 1988 realiza-se a quartareunião tripartite. O Uruguai convida ospresidentes da Argentina e do Brasil acomparecerem à fazenda de San Juan deAnchorena para continuar conversandosobre a integração trilateral; nocomunicado conjunto, menciona-se aadesão do Uruguai aos protocolosbipar tites e decide-se aprofundar acooperação tripartite.Na quinta reunião, realizada em Brasília,em abril de 1988, institucionaliza-se oprocesso e é assinada a decisão tripar-tite nº 1, na qual se prevê que aparticipação do Uruguai instrumentar-se-áde acordo com os graus e modalidadesque as três partes estabelecerão em cadacaso, levando em conta as condiçõespar ticulares do Uruguai e dosinstrumentos bilaterais vigentes comambos os países. O processo deintegração tripartite será regulamentadopelos princípios de gradualismo,flexibilidade e equilíbrio. Ademais,seleciona-se o setor de transporte comoo mais adequado para iniciar o processode integração tripartite, com a assinatura


d o p r o t o c o l o c o r r e s p o n d e n t e .É a chamada “Ata da Alvorada”.Posteriormente, em novembro de 1988,em Buenos Aires -por ocasião da visitaoficial de Sarney-, é convidado oPresidente do Uruguai, como já era depraxe. Brasil e Argentina assinam otratado de Integração, Cooperação eDesenvolvimento e o Uruguai adere àintegração com a assinatura dasdecisões tripar tites números 2 e 3.Estabelece-se: “A fim de continuar oprocesso de incorporação do Uruguai(...), indicam como campo de estudo enegoc iação de comun icações , abiotecnologia e a administração pública”.A decisão tripartite nº 3 diz o seguinte:“Os três presidentes coincidiram, alémdo mais, na necessidade de analisar asmodalidades e as condições específicaspara a associação do Uruguai a esta novaetapa do processo de integração pormeio da opo r tuna ass inatu ra doscorrespondentes instrumentos legais”.A sétima reunião tripartite é realizada emUruguaiana, em agosto de 1989. Lá sefaz presente pela primeira vez opresidente da Argentina, Carlos Menem.Nessa opor tunidade, é assinada a

decisão tripartite no 4: “Os presidentesMenem e Sarney convidaram o presidenteSanguinetti a considerar a oportunidadede o Uruguai se incorporar aquelesconvênios que assinarão na reuniãoimediata a celebrar-se em Brasília e queforem de interesse para seu país, decomum acordo com a Argentina e oBrasil”. O processo trilateral estavaformalizado.Paralelamente, o mundo vivia mudançasabruptas. O final da década de 80 assistiuao fim da Guerra Fria, primeiro, e aocolapso do bloco socialista, depois, o queestimulou a aceleração do processo deglobalização, a competição entre aseconomias desenvolvidas e a formaçãode blocos econômicos, aumentando osriscos de marginalização diplomática eeconômica dos países latino-americanos.No fim de 1990, o Brasil e a Argentinaassinaram a Ata de Buenos Aires, queantecipava o prazo para a formação domercado comum: fixava-se o ano de 1995como data limite. A incorporação doUruguai, e, depois, do Paraguai, aoprocesso, desembocaria na assinatura,em março de 1991, do Tratado deAssunção, que dava origem ao Mercosul.


A Ata de Buenos Aires supôs unicamenteuma ace le ração do p rocesso deintegração bilateral; mais profundamenteimplicou, ademais, a substituição domodelo “dirigista” subjacente ao PICE poroutro -que seria o do Mercosul-, com umper fil mais claramente liberal, em queo desmantelamento das barreirasa l fandegár ias adqu i r i r ia caráte rautomático.

O “período de transição”

Em março de 1991, os governos daArgentina, Brasil, Paraguai e Uruguaiassinaram o Tratado de Assunção, que deuorigem ao Mercado Comum do Sul. Osquatro Estados Partes determinaram aformação de um mercado comum, quesuporia a livre circulação de bens, serviçose fatores produt ivos, a adoção deuma política comercial externa comum,e a coordenação de políticas econômicase se to r i a i s . Pa ra a en t r ada em

funcionamento do mercado comumfixaram um período de transição de quatroanos, e elaboraram um Programa deLiberação Comercial orientado para aeliminação das tarifas que gravavam ocomércio de bens, para um regime geralde origem e um mecanismo transitório desalvaguardas, que operasse como “válvulade segurança” diante de eventuaisincrementos imprevistos das importações,que pudessem ocasionar prejuízos de vultoàs produções nacionais.Em meados de 1992 realizou-se a reuniãode cúpula presidencial de Las Leñas, naArgentina, em que se definiu umcronograma de medidas destinadas àharmonização das políticas econômicaspara o fim do “período de transição”.Vários pontos incorporados a essecronograma (especialmente os referentesàs restrições não tarifárias ao comércio eà harmonização macroeconômica)ficariam sem ser cumpridos ao terminaresse período. Contudo, seria errado


subestimar os avanços concretizados du-rante a “transição”, embora estes tivessemse concentrado, fundamentalmente, nasupressão de restrições tarifárias y nointercâmbio de bens no interior do bloco.Através do Programa de LiberaçãoComercial os integrantes do Mercosuleliminaram, durante esses anos, as tarifasinterzonais para a grande maioria douniverso tarifário, com um grau de ajusteaos prazos previstos que incrementoudecisivamente a credibilidade geral dopro jeto , tanto ent re os agenteseconômicos regionais como perante acomunidade internacional.O processo não esteve, obviamente,isento de tensões provenientes depressões setoriais por parte dos diferentespaíses, cuja intensidade aumentou namedida em que, no fim do período, eramaior a sensibilidade dos produtos aindaamparados pelas listas de exceções;apesar disso, a combinação da disposiçãonegociadora assegurada pelo alto grau decompromisso político com o projeto e orecurso equilibrado a alguns instrumentosad hoc (aumento da “taxa estatística”,imposição de direitos específicos a algunsprodutos especialmente sensíveis,aplicação do regime de salvaguardas),assegurou a concretização das fasesdefinidas pelo Programa de LiberaçãoComercial, com a conseqüente superaçãode ceticismos entre os agentes privados,gerando um conjunto de iniciativasautônomas que começaram a dar aoprocesso integrador uma consciência cadavez mais independente das iniciativasgovernamentais.Eram previs íveis os conf l i tos quecercaram as negociações tendentes àimplementação da Tarifa Externa Comumque, segundo o Tratado de Assunção,devia entrar em vigência a partir de 1º dejaneiro de 1995: as diferenças existentes

entre os quatro países, tanto no que dizrespeito a estruturas de produção comoaos regimes de proteção, geraramopos i ções se to r i a i s e p r essõesconsideráveis.Contudo, os presidentes definiram emdezembro de 1992 -ao estabelecer umavariação do AEC (sigla em espanhol daTarifa Externa Comum) entre 0 e 20%, e apossibilidade de que cada paísintroduzisse exceções para um conjuntoreduzido de bens- a um amparo geraldentro do qual se desenvolveriamnegociações que, embora trabalhosas,seriam concluídas com sucesso no fimde 1994.Finalmente, a fórmula estabelecida incluiumecanismos transitórios para o efeito defacilitar a adequação das diferentespreferenciais nacionais; houve, ademais,setores transitoriamente excluídos daunião alfandegária (o automotriz e oaçucareiro), como também os de bens decapital, informática e telecomunicações,e os produtos incorporados nas diferenteslistas nacionais de exceções.A modalidade de convergência comrelação ao AEC estabelecida teria de sergradativa, linear e automática.O per feito funcionamento da uniãoalfandegária exigia a vigência de umcódigo alfandegário comum que -aopadronizar critérios de classificação,or igem e evacuação, obr igaçõestributarias, procedimentos de despachoetc.- assegurasse a aplicação uniforme danorma para a internação de bens. Essecódigo, apesar de ter sido aprovado pelosórgãos competentes do Mercosul, aindanão entrou em vigência.A instrumentação essencial para o iníciodo funcionamento de união alfandegáriaa partir de 1º de janeiro de 1995 culminoucom a Reunião de Cúpula de Ouro Preto,e m d e z e m b r o d e 1 9 9 4 . N e s s a


oportunidade, além de definir o regime aser aplicado aos produtos sensíveis paraa concessão de incentivos à exportação,estabeleceu-se um novo regime geral deorigem e aper feiçoou-se a estruturainstitucional do Mercosul. Finalmente,resolveu-se dar início ao estudo daspo l í t icas púb l icas que d istorcema competitividade e à elaboração deuma polít ica comum de defesa dacompetitividade.Também ocorreu, durante esse período,a assinatura de dois protocolos relativosao tratamento das inversões: o de Colôniado Sacramento, no Uruguai, para aPromoção e Proteção Mútua dasInversões no Mercosul (que assegurou otratamento nacional para os investidoresda região, proibiu os requerimentos dedesempenho ao investimento e definiu osprincípios de compensação em caso de

desapropriação); e o de Promoção deInvestimentos Provenientes de EstadosNão Membros do Mercosul (que garanteo direito de cada país promover e admitiro investimento estrangeiro de acordocom sua legislação nacional e define oscritérios de tratamento do capitalestrangeiro).Ao encerrar-se essa etapa inicial, nãofaltaram analistas a enfatizar a modéstiadas conquistas obtidas, sobretudo secomparadas com o ambicioso objetivo deconstituição do mercado comum. Essesanalistas levavam em consideração ot ê n u e t e c i d o d a s r e l a ç õ e s d einterdependência preexistentes, asconsideráveis assimetrias entre aseconomias nacionais envolvidas noprocesso e a simultaneidade deste últimocom a instrumentação, nas duas maioreseconomias, de um plano de estabilização


3 Bouzas, Roberto, “La Agenda Económica del Mercosur: desafíos de política a corto y mediano plazo”, em: Integración y Comercio, No 0, Año I, Buenos Aires, INTAL, 1996.

4 Idem

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que diferentes entidades exibiam quantoa seus ritmos e instrumentos respectivos.Contudo, acabaram prevalecendoavaliações nitidamente mais positivas. Aeliminação de barreiras alfandegárias docomércio interzonal, a união alfandegáriae as agendas para o tratamento desetores sensíveis como exceções,revelaram-se conquistas muito tangíveise nada irrelevantes, de vez que foramlevadas em conta as dificuldadesmencionadas anteriormente.Conforme observou Roberto Bouzas3,a l g u n s f a t o r e s c o n j u n t u r a i sextraterritoriais não foram alheios aosucesso do Mercosul nesses primeirosanos: concretamente, o acesso aofinanciamento externo na primeirametade dos anos 90 amor teceu oimpacto da defasagem entre os cicloseconômicos dos dois maiores sócios e ainstabilidade do tipo de cambio real bi-lateral. A seguir, com a vigência da uniãoalfandegária, o êxito do programabrasileiro de estabilização acabouproduzindo uma efetiva convergênciamacroeconômica com a Argentina e umboom de demanda que coincidiufe l izmente com o per íodo cr í t icosubseqüente à crise mexicana.Uma vez reconhecida a importância dosfatores assinalados, cabe destacar-como o faz o próprio Bouzas - as decisivasviradas em suas respectivas políticascomerciais que os membros do Mercosulprepararam durante os anos do “períodode transição”: os processos paralelos deabertura comercial unilateral resultantescontribuíram positivamente para aliberalização intra-regional do comércio,

não somente “reduzindo as resistênciassetoriais ao processo de integração efacilitando o cumprimento das metas deliberalização”, como melhorando ascondições de acesso aos mercadosregionais e, especialmente, “ao permitirque alguns setores identificassembenefícios concretos provenientes daintegração (especialmente nos paísesmenores), estimulando a formação decoligações de apoio ao Mercosul”4.Finalmente, cabe destacar o verdadeiro“salto qualitativo” que representou, emtermos de metodologia da integração, asubstituição do antigo sistema de “listaspositivas” por um mecanismo automáticode desgravação, progressivo e lineal, quealterou radicalmente a modalidade danegociação comercial. Como observaBouzas, “o intercâmbio de concessõesproduto por produto foi substituído porum mecanismo geral de liberalização quesomente permitia (formalmente por meioda cláusula de salvaguardas ou aaplicação da legislação interna de defesacomercial’ e informalmente por meio demedidas ad hoc, como os acordos deordenamentos do mercado do setorprivado) tratar casos par ticularescomo fatos excepcionais”, tornandocompat íve is a cons ideração e otratamento discriminado das situaçõesmais sensíveis com a preservação de umentorno de liberalização geral docomércio.Desse modo, o comércio interregionalexpandiu-se, durante os anos da“transição” (1991-1995), a uma taxamédia anual duas vezes mais elevada quea taxa de crescimento do comércio ex-


5 Bonelli, “Estratégias Empresariais no Mercosul: um estudo dos processos de fusões aquisições, joint ventures e privatizações no Cone Sul “, citado según BID/Intal, Mercosur Report No 5, Buenos Aires, 1999, pág. 15.

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tra-regional. Daí resultou um poderosoefeito catalisador da cooperação inter-empresária e dos investimentos inter-regionais (ref let ida, por exemplo,na concretização de joint ventures,na aquisição de pacotes acionáriose na assinatura de acordos decomplementação produtiva). Essesdados revelam, ademais, a capacidadeque um processo iniciado sob ummodelo nitidamente “descendente”-e no qual os agentes pr ivados sóse envolviam, inicialmente, quandos e u s r e s p e c t i v o s s e g m e n t o se c o n ô m i c o s e r a m i n c o r p o r a d o sà a g e n d a de negoc iação pe lain ic iat iva governamental- teve parasuperar o ceticismo, não isento dereceio, com que o empresariadorecebera a assinatura dos primeirosprotocolos argentino-brasi leiros,gerando uma lógica complementar deintegração “ascendente”, resultante dainiciativa empresarial.O êxito deste último plano se deve muitoà precisão dos objetivos selecionados eao rigor dos prazos fixados, notoriamentecontrastante, com a vaguidão daspromessas dos empreendimentos dosanos 60 e 70. Além do mais, estas, aofortalecer a capacidade de resistir àspressões dos diferentes lobbiesdomésticos, tornaram viável um padrãoaltamente rentável da manipulação dasarestas resultantes, sobretudo, ded ispar idades ent re as po l í t icasmacroeconômicas dos dois sóciosmaiores, que tinham, em princípio, um altopotencial desestabilizador do projetoregional. A disposição de processaro conflito por meio de jogos decontraposições focalizadas, mantendo

sempre o compromisso com o objetivo cen-tral da integração, permitiu superar osriscos de estagnação e reforçar umcompromisso ativo das comunidadesempresariais que, por sua vez, operavacomo contenção para eventuais tentaçõesregressivas dos próprios governos compoder de decisão. O resultado final foi, poruma parte, a progressiva assimilação, porparte, tanto das elites empresariais comodas governamentais, da idéia de que oconflito é um componente normal dessetipo de processo; por ora, um aumentosustentado da interdependênciaeconômica que, ao elevar os custos de umahipotética reversão do processo, operacomo resseguro de altíssima eficácia.Esta rápida transformação da percepção,por parte dos agentes econômicos, daspossibilidades de consolidação de umespaço econômico sub-regional integrado,torna-se evidente, por algumas tendênciasdas políticas adotadas durante a segundametade dos anos 90, por muitas empresasda área em matéria de reestruturas einvestimentos. Já em 1999, um estudocomprovava a multiplicação de uma sériede iniciativas de integração corporativa(aquisição e controle de empresasexistentes, controle de fontes de matériasprimas e recursos naturais abundantes naregião) reveladoras de reajustamentosestratégicos à realidade de um mercadosub-regional. No período 1990-1998 houve,somente na Argentina e no Brasil, 428fusões em setores das economias de am-bos os países e aquisições concretizadasnesses anos; mais da metade foi adquiridapor empresas nacionais, uma quar tapar te por subsidiárias de empresastransnacionais e 18% foram vinculados cominvestimentos do tipo cross-border5.


Implementação da uniãoalfandegária e aprofundamento daintegração (1995-1999)

Com o fim do “período de transição”,observado o cronograma de reduçãotarifária para os produtos incluídos no re-gime de adequação (com exceção doaçúcar e dos automóveis),o foco doesforço integrador iria deslocar-se para aeliminação das barreiras ao comércio queainda subsistem, por um lado, e para ainstrumentação de políticas comerciaiscomuns, por outro.O contexto econômico regional não foi,ao inaugurar-se essa nova etapa, dos maisfavoráveis: o início da união alfandegáriacoincidiu com a crise financeira mexicana,que iria minar consideravelmente aconfiança dos investidores estrangeiros naestabilidade dos mercados latino-americanos. O Mercosul carece demecanismos institucionalizados paraa c o o r d e n a ç ã o d a s p o l í t i c a smacroeconômicas; o ano de 1995 foimarcado por algumas arestas entre osd i f e r en tes p lanos nac iona i s deestabilização. Contudo, os governosmantiveram seu compromisso com oobjetivo básico de fortalecer o bloco, oque permitiu a concretização de um ciclode negociações tendentes a moderar osimpactos de uma série de medidasunilaterais sobre as economias dos sócios.Apesar das dificuldades assinaladas, o anode 1985 se encerrou com a aprovação deum Programa de Ação para o quinquênioseguinte (“Mercosul 2000”) através doqual foi reafirmado o compromisso com oprossegu imento do p rocesso deintegração e se definiram as prioridadespara o início de uma nova rodada denegociações. Estas teriam por objetivo apassagem da “integração negativa” à“integração positiva”, por meio da

incorporação de novas temáticas(comércio de serviços, harmonização deregimes de compras governamentais,proteção do meio ambiente, regime deemprego e seguridade social, saúde,educação, ciência e tecnologia eseguridade cidadã), e do aperfeiçoamentodos compromissos.O ciclo de negociações que se originoufoi especialmente intenso durante os anosseguintes, em que foram aprovados umregulamento para a aplicação da cláusulade salvaguarda a importações de terceirospaíses, um marco normativo para otratamento das importações de extra-zonarealizadas em condições de dumping, eprotocolos sobre comércio de serviços,defesa do consumidor e proteção do meioambiente, além de regulamentos técnicosdiversos.Esta maior densidade da trama normativado Mercosul ocorreu paralelamente nãosomente com a transformação dasestratégias empresariais às quais se fezreferencia. Mas também, com uma notávelexpansão da agenda externa do bloco. OProtocolo de Ouro Preto outorgouao Mercosul personalidade jurídicainternacional, dando-lhe a possibilidade deempreender negociações conjuntas comterceiros países ou grupos de países, oque, ao reforçar consideravelmente opoder negociador dos sócios, constituiuum avanço decisivo rumo a um dosobjetivos centrais do projeto deintegração.Em dezembro de 1995, o Mercosulassinou um Acordo Marco de Cooperaçãocom a União Européia, com vistas ao iníciode negociações para o estabelecimentode uma área de livre comércio.A nível regional, a proposta brasileirainicial de criar uma Área de Livre Comércioda América do Sul permitiu uma série denegociações separadas entre o Mercosul


e países individuais ou grupo de países,cujos resultados mais importantes foramos acordos assinados com o Chile (emjunho de 1996) e a Bolívia (em dezembrodo mesmo ano). O estreitamento dasrelações com o Chile -que se traduziu,entre outras coisas, pelo aumento dacoordenação no âmbito das negociaçõesde integração hemisférica- teve para oMercosul uma importância especial, queia além dos incrementos substanciaisrepresentados pelas expor tações einvestimentos chilenos para o bloco: pelasua credibilidade internacional, o Chileconstitui um ativo altamente valorizadodiante das negociações externas.A concretização desses acordos, somadaa outras negociações em curso (como asmantidas paralelamente com os paísesandinos), contribuíram decisivamente paraacrescer o protagonismo do bloco nasnegociações para o estabelecimento deuma Área de Livre Comércio das Américas,no âmbito das quais conseguiu, além daaceitação da possibi l idade de queos blocos regionais preexistentesnegociassem como tais (este princípio,conhecido como buildings blocks, foiconsagrado na Reunião Ministerial do

Alca, realizada em Belo Horizonte em julhode 1997), a do princípio de single under-taking, segundo o qual o acordo só seráfechado quando os temas negociadostenham sido estabelecidos em suatotalidade.Cabe ass ina la r que a c rescenteheterogeneidade temática coberta peloconjunto de frentes de negociação externa(OMC, Aladi, Alca, União Européia), quecomeçaram a se multiplicar de formasimultânea, mas com d i ferençasimportantes em termos de timing, comode demandas concretas, aumentouconsideravelmente sua importância, namedida em que, por um lado, incrementouas exigências de coesão do bloco em tornode posições negociadoras unificadas; epor outro lado, precisamente comoconseqüência dessas exigências,introduziu uma série de novos focospotenciais de tensão no relacionamentoentre os sócios.A partir de 1996, mesmo dentro de umcontexto de relativa fragilidade fiscal eexterna, a continuidade da convergênciados ciclos das duas maiores economiascontribuiu para continuar elevando asexpectativas de que o impacto dosdesníveis macroeconômicos sobre osfluxos comerciais começasse a diminuirde forma sustentada. Nesse sentido,embora seja excessivo falar de umestreitamento dos vínculos entre fluxosde comércio e investimento queincrementasse drasticamente os níveis deinterdependência econômica, parececer to sustentar que o aumento dosintercâmbios de bens, decisivamentereforçado pela convergência de políticasmacro, incrementou consideravelmente apercepção da existência de denominadorcomum de interesses entre o Brasil e aArgentina. Apesar de que o impactoestritamente quantitativo sobre os fluxos


6 BID/Intal: Mercosur Report No 1, Buenos Aires, 1997, pág. 37 Tirado Mejía, Alvaro: Integración y democracia en América latina y el Caribe, Buenos Aires, Intal, 1997, pág. 48.

de investimento extra-regional continuousendo modesto, nos setores compredomínio de subsidiárias de empresastransnacionais começou a ser perceptívelo inicio de um processo gradual deracionalização e complementaçãop r odut i va 6. O r e l a tó r i o do I n ta lcorrespondente a ano de 1996 assinalavaa multiplicação dos canais informais deintercâmbio de informação e os pontosde v i s ta sob r e as pe r spec t i vasmacroeconômicas regionais, através dosquais começava a ser suprida a falta deredes burocráticas institucionalizadaspara esse efeito.As preocupações dos governos da sub-região pelo destino dos processos deconso l i dação democ rá t i ca queenquadravam sua ação constituíram,como foi observado, um componentecentral das concepções estratégicas quedesembocaram na constituição doMercosul. Entretanto, as prioridadesmarcadas pela dinâmica estritamenteeconômica do processo de integração,ligadas ao próprio for talecimentoprogressivo das democracias da região,vinham gerando um tipo de “desviocomercialista” que, sem chegar adesvir tuar os objetivos estritamentepolíticos do projeto, os levara a umsegundo plano.Esse “desvio” foi relativo: tanto em 1992em Las Leñas, como em 1994 em Colôniado Sacramento primeiro e em BuenosAires depois, os presidentes dos quatroEstados Par tes incluíram em suasdeclarações conjuntas alusões explícitasao estreito vínculo entre integração edemocracia; e no ar tigo primeiro doacordo Mercosul-União Européia, assinadoem 1995 fo i estabelec ido que a

democracia era o fundamento de todacooperação. Contudo, “nenhuma dessasexpressões tinha a força de um princípiodemocrático como o que a União Européiaadotara formalmente desde 1990 em suaCarta de Paris”7.Nesse contexto, a crise institucional queo Paraguai atravessava em abril de 1996teve uma importância especial em doissentidos. Em primeiro lugar, na medida emque ofereceu a primeira prova -aprovadacom êxito- para a ação efetiva doM e r c o s u l c o m o m e c a n i s m o d epreservação da democracia. Diante datentativa de derrubar o presidenteconstitucional do Paraguai, Juan CarlosWasmosy, os chanceleres dos outros trêsmembros do Mercosul advertiram, deforma explícita, que a conseqüênciaautomática de um golpe de estado seriaa saída do Paraguai do bloco. Em segundolugar, o episódio foi a determinantedireta da adoção de uma “cláusulademocrática”: na reunião de cúpulapresidencial realizada em junho daqueleano em San Luis (Argentina), ospresidentes assinaram a Declaração sobreo Compromisso Democrático no Mercosul,na qual se afirma que “a plena vigência


8 Idem, pág. 399 BID/Intal: Mercosur Report No 2, Buenos Aires, 1997, p. Vi.

das instituições democráticas é condiçãoessencial para a cooperação” e que “todaalteração da ordem democrática constituium obstáculo inaceitável para acontinuidade do processo de integração”.O compromisso contou também com aadesão, por meio de um protocolo, dospresidentes da Bolívia e do Chile, paísescuja adesão ao Mercosul se encontravaem processo de negociação. Paraterminar, cabe destacar, que, na medidaem que a Declaração estabelece aobrigatoriedade de inclusão de umacláusula de afirmação do compromissodemocrático em todo acordo do Mercosulcom outro país ou grupo de países, “aexpansão do Mercosul significaria (...)uma extensão progressiva do pactodemocrático na América Latina”,conforme Tirado Mejía8.

Crise e relançamento(1999-2001)

A pauta de melhorias em termos deProduto e níveis de inflação, dentro deum contexto de fragilidade fiscal e altavulnerabilidade externa manteve-se aolongo de 1997, com o aumento do déficitem conta corrente -excetuado o casop a r a g u a i o - m a n t e n d o o a c e s s oao financiamento externo comodeterminante central do crescimento daseconomias da região9. Embora nessascondições, o impacto da crise asiática,no primeiro semestre do ano seguinte,começou muito menos severo que oprevisto inicialmente; durante a segundametade de 1998, após a moratória russa,é que se conso l idou um ponto deinflexão não só no tocante à evo luçãoestritamente econômica do bloco, como,inclusive, com algumas pautas derelacionamento entre seus membros.A crise financeira desencadeada pelamoratória russa, em meados de 1998,teve um impacto sobre a conjunturaeconômica internacional que resultouextremamente negativo para aseconomias emergentes, pois somou, aosefeitos estritamente financeiros, asderivações em termos de queda dospreços das commodities. Esses efeitoscombinaram-se com os provenientes defatores de natureza doméstica queoperavam no interior da economiabrasileira (os quais em certos casospotencializaram-se decisivamente), paradeterminar uma queda do nível deatividade econômica cujo impacto sobreo bloco foi proporcional ao peso querecaiu sobre o maior de seus sócios: adesvalorização da moeda brasileira, no


início de 1999, alterou os preços relativose as relações de competitividade. Pelaprimeira vez desde a criação do Mercosul,governos e agentes privados tiveram deenfrentar uma situação de contraçãosimultânea das economias do bloco.Essa situação inédita atingiu com umacontundência também inédita, os níveisde produção dos diversos sócios e osintercâmbios entre eles, conformeatestam os diferentes indicadores.Entretanto, no que diz respeito às

relações comerciais no interior do bloco,a novidade, a partir de 1999, talvez nãotenha sido, tanto a existência deprocessos -sobretudo entre os dois sóciosmaiores- nem o rigor dos mesmos, mas oaparecimento de um elemento de “crisepsicológica”10 que se refletiu nosurgimento, nos diferentes Estados, defortes dúvidas com relação ao sentidoestratégico e à direção do processo deintegração. Em outras palavras: éinegável que o conflito entre os Estados

10 De Almeida, Ob. Cit., pág.25.


11 Cimadore, Alberto: “Crisis e instituciones: hacia el Mercosur en el siglo XXI”, em: Jerónimo de Sierra (comp.): Los rostros del Mercosur. El difícil camino de lo comercial a lo societal, Buenos Aires, Clacso, 2001, pág. 23812 Chudnovsky, Daniel; Fanelli, José María: El desafío de integrarse para crear. Balance del Mercosur en su primera década. Buenos Aires, Siglo XXI/BID, 2001, págs. XV-XVI.

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Partes do Mercosul só fez incrementar-sedurante os últimos anos, mas essedesenvolvimento não deveria ser, em simesmo, contagioso: a multiplicação dosconflitos ao compasso do aumento dainterdependência e do aprofundamentoda integração, foi parte da experiênciade todos os processos de integração desucesso. De outra maneira, em nossocaso, só poderia ter sido resultado deuma estagnação absoluta do processo.O ponto que interessa destacar aqui éque “as crises em si mesmas não são tãoimportantes para o destino do processo,quanto as mudanças escolhidas parasuperá-las”11.

Parece, então, conveniente começarobser vando que de uma crise daseconomias que compõem o Mercosul, nãoteria por que, necessariamente, derivaruma crise do Mercosul como tal. Essa éuma distinção importante a preservar nasatuais condições: o fato das recessõesdas diferentes economias da sub-regiãoe da resultante queda dos níveis deintercâmbio entre as mesmas acabaremse traduzindo num retrocesso do projetointegrador é, sem dúvida, um resultadopossível, mas que depende, muito maisque da e vo l ução da con j un tu r aestritamente econômica, da capacidadedos governos de manter o sentidoestratégico do projeto, além dasinevitáveis oscilações que deveráatravessar, por definição, a conjunturaeconômica sub-regional.

Não é surpreendente que a deterioraçãogeral dos indicadores econômicos -e

sociais-da região durante os dois últimosanos se tenha traduzido num aumento daimpaciência e do pessimismo de umnúmero crescente de atores setoriaisnacionais, com o conseqüente incrementodas pressões sobre os respectivosgovernos, para a adoção de decisõesunilaterais contrárias às regrasestabelecidas no bloco. É importanteacentuar, contudo, o fato de que, mesmoquando foram tomadas, muitas dessasdecisões unilaterais acabaram tendoconseqüências que, embora de formaalgumas desprezíveis, tiveram um impactosobre o acordo regional menos severasdo que se temeu em certo momento; issoaconteceu, admitem Chudnovsky yFanelli, porque “ocorreram num contextoem que ficava claro para o resto dossócios, que esses países estavam atuandoobrigados pelo império das circunstancias,mais que por uma súbita vontade debeneficiar-se à custa do vizinho”12.Adema is , o p róp r i o aumento dainterdependência econômica, gerado pelaintegração comercial, obriga a calcular ospossíveis efeitos sobre a própria economiade qualquer iniciativa potencialmenteagravante das dificuldades do sócio. Dequalquer modo, houve uma acumulaçãode modificações unilaterais das TarifasExternas Comuns e de reintrodução detarifas intra-zona que enfraqueceram aprevisibilidade do cumprimento das regrasdo jogo regionais, a ponto de pôr emdúvida a credibilidade geral e o prestígiointernacional do bloco.

Diante desses riscos, vale a pena insistirem algumas considerações que talvez


tenham sido, ultimamente, evitadas deforma sistemática. Nos últimos tempos,a proposta de abandonar o Mercosul, oude fazê-lo recuar à condição de simpleszona de livre comércio, foi colocada emmais de uma oportunidade por diversoscí rculos pol í t icos, acadêmicos eempresariais dos diferentes paísesmembros.Cabe enumerar três precisões a respeito.A primeira é que, mesmo sendo útil paraefeito didático, o esquema tradicional quepropõe um gradiente linear e ascendentedo quantum de integração a partir da zonade livre comércio até a união monetária,passando pela união alfandegária e pelomercado comum, pode significar umaproposta perigosamente simplificadora

dos problemas e das demandas decoordenação que, devido às crescentesc o m p l e x i d a d e s d a e c o n o m i acon tempo rânea , t a l ve z venha acomprometer o funcionamento de umazona de livre comércio.Segunda: da mesma maneira que, namedida em que os resultados dasiniciativas governamentais de integraçãodependem decisivamente da concretizaçãode uma trama de interdependênciaeconômica proveniente da efetivainteração dos agentes privados, dado quetal trama se formou, a reversão dosavanços da integração não só se tornamuito difícil como também muito onerosa.Em outras palavras, no estado atual dedesenvolvimento do Mercosul, a


Há somente 25 anos, nossa região eraum campo armado que percorria, emmeio a ditaduras, uma etapa profundada condição do subdesenvolvimento:instabilidade, autoritarismo, estagnação,hiperinflações, violação de direitoshumanos, conflitos entre Estados.Hoje em dia, com as democraciasvigentes, que sobreviveram às maisduras provas, podemos analisar nosso

O Mercosul em perspectiva

eliminação -total ou parcial- dos acordosconcretizados dificilmente suprimiria ainterdependência, mas deixaria osgovernos muito mais carentes deinstrumentos para administrá-la.F i na lmen te : é p r o va de g r andeingenuidade supor que o potencialperturbador das economias restantes dasub-região, representado pela dimensãodo Brasil e da Argentina -sua capacidadeeventual de “expor tar” instabilidade-desapareceria com a supressão ousimplificação do Mercosul.

Parece claro que a fase inicial do boomda expansão comercial, baseada nasoportunidades abertas pela “integraçãonegativa”, encerrou-se como tal, além deque, cabe esperar eventuais recuperaçõesnos níveis de intercâmbio intra-regionalprovenientes de uma mudança daconjuntura. A entrada efetiva do Mercosulnuma nova fase do desenvolvimentodependerá, sem dúvida, da capacidadede seus membros para melhorar o esboçoinstitucional e acertar mecanismos edisciplinas que tornem o processo maisprevisível e aumente a capacidade deabsorver e administrar choques similares

ao atual: entretanto, seria errado suporque isso bastaria para conjugar osproblemas das economias da região, dadoque o Mercosul não é responsável pelasdificuldades que elas estão atravessando.As exceções precedentes não devemimpedir que se reconheça que a criseatual tornou inadiável o exame e o avançona discussão da problemática dacoordenação macroeconômica. OConselho do Mercado Comum respondeu,durante sua XIX Reunião (dezembro de2000), com o acordo de relançamentodo Mercosul, que contempla metas deconvergência macroeconômica emtermos de inflação e déficit fiscal para operíodo 2000-2005.

As turbulências que marcaram a evoluçãoeconômica do Uruguai e da Argentinadurante o último ano, somadas às fasesdos ciclos eleitorais que a Argentina e oBrasil estão atravessando, constituemoutros tantos fatores de incerteza, queabriram um compasso de espera. Talveznão seja inútil, enquanto as águas seestabilizam, lembrar, a título de balanço,que durante dez anos tanto o comérciocomo, em geral, os vínculos de toda


presente e examinar com maior serenidade asperspectivas do futuro. É distante no horizonte avisão de países fechados em suas fronteiras, comrígidos esquemas de protecionismo e o temorde atritos fronteiriços, que fomentavamdesestabilizadoras expectativas armamentistas.Atravessamos anos de crescimento e aconstrução do Mercosul mostrou, desde suacriação, em 1991, até 1998, uma expansãov i g o r o s a . O s ú l t i m o s t e m p o s f o r a mparticularmente difíceis. Mas antes de qualquerconclusão precipitada é preciso adotar essa visão

de longo prazo que nos mostra uma região aindacom dificuldades, mas com valores e instituiçõesque sobreviveram a todas as contingências econstituem um formidável patrimônio coletivo.Com os quatro sócios longe dos anos decrescimento, é natural que o ceticismo tenhaaumentado, mas nem por isso a idéiaintegradora foi abandonada, de modo algum. Emais, a própria aproximação da Alca reforça aidéia de que os Estados do Sul podem e devemnegociar coordenadamente, potencializando seupeso específico.

espécie entre os membros do blocoexperimentaram um crescimento semprecedentes, que ocorreu sem desviossignificativos de fluxos comerciais, deinvestimento ou financeiros com sóciosextra-regionais. Quiçá tenha sido maisimpor tante a consolidação da opçãopor um mode lo de i n teg ração edesenvolvimento aber to e competitivo-que significou um decidido rompimentocom a história dos estilos de desenvolvimentol o n g a m e n t e experimentados pelaregião-, a contribuição do Mercosul comoâncora para um conjunto de disciplinascoletivas em matéria de políticas deestabilização e seu efeito multiplicadordo poder de negociação extra-bloco dospaíses membros.

O Mercosul e o mundo

As dificuldades que o Mercosul atravessounão impediram o prosseguimento dostrabalhos destinados a aper feiçoar orelacionamento com a União Européia y aAlca, a projetada zona inter-americana delivre comércio. Como se sabe, esserelacionamento está caminhando para suaetapa de definições, agora sob a co-

presidência dos Estados Unidos e doBrasil, com uma data fixada de 2005, emque se chegaria a acertar os mecanismospara o funcionamento dessa grande áreade intercâmbios comerciais. Como é natu-ral, o tema mereceu um tratamento espe-cial dentro do Mercosul, que vemcoordenando a posição de seus sócios.Do ângulo dos Estados Unidos, porsua vez, a situação modif icou-sefavoravelmente, pois a Administraçãoconta, agora, com autorização parlamentarpara negociar.Embora a União Européia administreprazos próprios e caminhos particularesem sua negociação com o Mercosul,estará convergindo também para o ano2005 como o momento em que se poderãoculminar e estabelecer as concessõescomerciais mantidas há tanto tempo. Oimpor tante foi que se elaborou umaagenda com temática definida a respeito,permitindo vislumbrar um tempo deconcretizações. Naturalmente, o temaagrícola configurou, desde o início, a prin-cipal dificuldade e aí continua havendo umnó que, em dado momento, será precisodesatar. Por trás de todo esse tema estáa OMC, com sua negociação, para a qual


se olha às vezes como um obstáculo, emoutras como uma oportunidade, mas emqualquer caso uma instância que não seráinsignificante para lidar com essa relação.As negociações multilaterais não foramum empecilho para que os sóciosavançassem em entendimentos bilaterais,como é o caso da relação com o México,sem dúvida de grande peso na região.Esses deslocamentos não questionarama atuação conjunta do grupo, a ponto deque com o próprio México avançou-sen u m a c o r d o m a r c o p a r a oestabelecimento de uma Zona de LivreComércio entre o Mercosul e esse país.

O protocolo de Olivos

Quando o pessimismo sobre o Mercosulparecia tomar a região, em 29 de junhode 2000 adotou-se a decisão intitulada“Relançamento do Mercosul”, querefletia as vacilações sobre o futuro.Constituíu-se um grupo ad hoc paraestudar aspectos institucionais emelhorar os sistemas para solucionarcontrovérsias. O grupo viveu todas asperipécias daqueles momentos difíceis,mas finalmente em Buenos Aires, em 18de fevereiro de 2000, na antiga Quintade Olivos residência dos presidentes


argentinos, se aprovou o protocolosubstitutivo do de Brasília, dando ump a s s o i n s t i t u c i o n a l d e g r a n d etranscendência no que diz respeitoaos procedimentos para resolverdivergências.

Sua estrutura acompanhava a clássicado Protocolo de Brasília quanto aoacesso dos Estados e dos particularesà justiça. Os Estados, como sujeitosjurídicos da integração, têm acessodireto ao Tribunal. Os par ticularespodem chegar por meio da SeçãoNacional do Grupo Mercado Comum, quedeve quali f icar a legitimidade dademanda.

É importante assinalar que o Protocoloestá situado num conceito mais amploque a controvérsia, quando fala de“divergências”. Às vezes, pode haveruma dúvida sobre a interpretação deuma norma ou sobre a aplicação efetivade uma disposição e isso dá relevânciaa outro modo de atuação, que é aopinião consultiva, procedimento d eantecipação que permitirá resolver,canalizar e evitar discordâncias, antesque elas surjam.Prevê-se uma possível revisão do Tratadoem 2006, quando se der a convergênciada Tarifa Externa Comum. Mas mesmoque essa modificação não ocorra, oprocesso de construção está avançando.Quanto aos tribunais em si, mantém-sea estrutura dos tribunais ad hoc, quecontinuarão atuando em cada caso, mascom um Tribunal Arbitral que opera comoorganismo de alçada sobre a matéria dedireito. Estabelece-se então umasegunda instância, não sobre o debatede fatos, mas de direito, atendendo àdemanda de alguma instância de

revisão. Suas sentenças são coisajulgada, como fora definido, mas agoracom a possibilidade de executá-las,aplicando sanções à par te que nãocumprir o estabelecido.Naturalmente, não chegamos ao estágiode um tribunal jurisdicional permanente,como ocorre na Europa. Estamos sempredentro dos limites do conceito arbitral.Mas também não se pode duvidar deque se trata de um aper feiçoamentoinstitucional e que, desse modo, vai sedesenvolvendo dentro do Mercosul umaconsciência jurídica, uma espécie dejurisprudência, que vai marcandocritérios e definindo conceitos.

A aprovação final no Parlamento desseProtocolo de Olivos pelos Congressos,já muito adiantada, consolidará outrainstância no processo de construção dasinstituições comunitárias.Do mesmo modo, operou-se a transformaçãoda Sec r e ta r i a Administrativa numaSec r e ta r i a Técn i ca , um avançoimprescindível para o funcionamento doMercosul. Impregnado desde o iníciopelo temor de reproduzir uma burocraciae x c e s s i v a , a organização configurouuma estrutura muito fraca. Logo sepercebeu a necessidade de haver umaestrutura mínima de gente pensando emtermos de região, e não de cada Estado,como ocorre naturalmente no conjuntoda institucionalidade. Essa necessidadeamadureceu e mesmo que ainda existauma reserva circunstancial, em termosgerais há consenso de aprovação ecomeçam a dar-se os primeiros passosconcretos.


Os vaivéns do comércio

Após a assinatura do Tratado deAssunção, as expor tações intra-Mercosul triplicaram entre 1990 e 1995,passando de U$S 4.1 bilhões a U$S 14bilhões, num ritmo de expansão anualde 28%. Esse clima de crescimento semanteve até 1998, ano em que asexportações dos quatro países dirigidasa seus sócios chegaram a 20.195bilhões. Já representavam 25% do totalde suas exportações, o que refletia oêxito do plano de liberalização e odesenvolvimento de uma interdependênciacrescente. Naturalmente, a maiorporcentagem de expor tação ocorriano Paragua i (52,3%) e Ur ugua i(55,4%), contra 35,8% na Argentinae 17,4% no Brasil.A p a r t i r d e 1 9 9 8 m u d a r a m a scircunstâncias. Após oito anos deexpansão comercial, dentro e fora daregião, contraem-se todos os fluxos,restringe-se o financiamento, caem ospreços das commodities de exportaçãod e n o s s o s p a í s e s . U m a t a q u eespeculativo sobre o real leva à sua livreflutuação e essa situação, como é natu-ral, modif ica substancialmente acompetitividade para dentro da região.Esta passa a sofrer a influencia dasmudanças cambiais, que se produzemem dezembro de 2001 na Argentina,a o s e a b a n d o n a r o p l a n o d econver tibilidade, passo seguido peloUruguai no mês de junho de 2002, como abandono do s istema de fa ixasde flutuação para adotar-se um regimede l ivre f lutuação. Paralelamente,o P a r a g u a i a c o m p a n h o u e s s e smovimentos de desvalorização dam o e d a ; c r i o u - s e u m c l i m a d einstabilidade geral em que os preços

r e l a t i v o s f o r a m f a v o r á v e i s ,alternativamente, para uns ou outrosdos quatro sócios.Se olharmos em perspectiva para operíodo 1996-2001, nos deparamoscom uma queda do volume comercialde U$S 33.85 bilhões para U$S 30.676bilhões em 2001. Nessas circunstâncias,o comércio do bloco perdeu peso nototal dos intercâmbios comerciais dosquatro Estados, mas mantém, a pesarde tudo, uma presença significativa. OParaguai permanece numa ordem de50% de seu comércio dentro da região,o Uruguai com 41%, a Argentina com25% e o Brasil com 11%. O Paraguai eo Uruguai continuam numa situaçãodef ic itár ia diante das economiasmaiores, o Brasil registra superávitesimpor tantes sobre ambos, mas édeficitário em relação à Argentina,atualmente o país que mantém um fluxofavorável em relação aos outros sócios.

Balanço e esperança

No pior momento imaginável , ocomércio mantém a presença dentro doMercosul. Haverá quem ache que osnúmeros são baixos. Também há os quepensam que se, nestas circunstâncias,as correntes continuam sendo muitomais altas do que antes da integraçãoregional, devemos reconhecer que hámotivos para não se deixar levar para opessimismo.

As economias dos Estados da regiãor e t o m a r ã o e m a l g u m m o m e n t oo c a m i n h o d e u m c r e s c i m e n t os u s t e n t a d o , m a s , a l é m d e s s aexpectativa, deve-se pensar que oMercosul não foi uma construção


exclusiva para os bons momentos, masuma opção estratégica de todos ossócios em busca da criação de umespaço econômico interno de maiorescala e, ao mesmo tempo, de umapersonalidade política que fortalecessepara o exterior seu potencial negociadorem sua inserção, mostrando a faceharmoniosa de uma região democráticae dinâmica.

O que deve ser assumido, como saldonegativo da experiência vivida, é o atraso

em fixar os mecanismos de coordenaçãodas po l í t i cas mac r oeconômicas ,o “pequeno Maastr ich” que seráimprescindível para prevenir osdesníveis. Num momento tão decisivopara a inserção internacional, essavisão que valoriza o que foi feito ereconhece o que falta, interessa maisdo que nunca.

O Mercosul é comércio, mas é mais quecomércio. O Mercosul são quatroEstados membros e associados, mas é


muito mais que o somatório de seusintegrantes. Constitui uma regiãoculturalmente homogênea, nascida deum mesmo processo histórico, cada dia

mais integrada fisicamente, que pode edeve assumir um destino comum,inspirado nas aspirações comuns de seuspovos.

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