UNIVERSIDAD PRIVADA DE TACNA

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

Participación Ciudadana como Mecanismo de Control de la

Administración Pública

“Mecanismos Tradicionales de Control”

Derecho Administrativo

Abog. Augusto Franco Delgado

V Ciclo

Presentado por:

Iván Herrera Pérez

TACNA - PERU

2012

INTRODUCCIÓN

El Control de la Administración Pública no es otra cosa sino el conjunto de

acciones mediante las cuales las instituciones públicas tienden al logro de sus

fines y objetivos, todos ellos vinculados con el bienestar de la sociedad,

mediante la participación global del Estado, autoridades y ciudadanía.

El presente trabajo tiene como fin explicar cuáles son los Mecanismos

Tradicionales de Control de la Administración Pública en el Perú y la importancia

del accionar de ellos.

El trabajo consta de 4 partes; la primera sobre Conceptos Previos; la segunda

sobre los Mecanismos Tradicionales de Control de la Administración Pública, y

concretamente el Control Gubernamental, Político, Jurisdiccional, Defensorial y

Social; la tercera parte es conformada por un breve punto de vista acerca de la

importancia de éstos mecanismos de control; y por último se tiene las

conclusiones a las cuales se ha podido llegar.

I. CONCEPTOS PREVIOS

1. Administración Pública

Alberto Ruiz Eldredge expresa que el “Derecho Administrativo es

el sistema jurídico de principios, normas y categorías de derecho

público que estudia, promueve y regula la actividad de la

administración pública, los servicios públicos, la función y

potestades de los órganos y personas que la ejercen, en las

relaciones: con los administrados; interadministrativas e

interorgánicas; y de las de derecho administrativo internacional;

así como las garantías internas y las de una alta jurisdicción que

asegure la justicia administrativa”.

2. Control de la Administración Pública

El Programa Pro Descentralización del Estado conceptualiza este

control como el “conjunto de acciones mediante las cuales las

instituciones públicas tienden al logro de sus fines y objetivos,

todos ellos vinculados con el bienestar de la sociedad”1.

3. Sistema Nacional de Control

Es el “conjunto de órganos de control, normas, métodos y

procedimientos estructurados e integrados funcionalmente,

destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control

gubernamental en forma descentralizada”2.

Está conformada por:

3.1 La Contraloría General: ente técnico rector.

3.2 Todas las Unidades orgánicas responsables de la función de

control de las entidades

3.3 Las sociedades de auditoría externa independientes

(designadas por la Contraloría General – Art. 13. Ley 27785)

1 PRODES, Instructivo del Sistema de Control Gubernamental, Ministerio de Economía y Finanzas,

Lima-Perú, 2005, p. 6 2 PRODES, ob. Cit., p. 4

II. MECANISMOS TRADICIONALES DE CONTROL

1. Control Gubernamental

El sistema de control gubernamental es el conjunto de acciones

con las que cuentan las instituciones para lograr sus propósitos y

puedan ofrecer adecuadamente servicios públicos.

El control gubernamental, como señala José Antonio León

Rodríguez, consiste en la “supervisión, vigilancia y verificación de

los actos y resultados de la gestión pública, así como del

cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de

políticas y planes de acción, con fines de su mejoramiento a

través de la adopción de acciones preventivas y correctivas

pertinentes”3.

Estos elementos –supervisión, vigilancia y verificación– se aplican

en atención4:

a) Al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en

el uso y destino de los recursos y bienes del Estado.

b) Al cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos

de política y planes de acción, evaluando los sistemas de

administración, gerencia y control, con fines de mejoramiento

a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas

pertinentes.

El control gubernamental es un proceso integral y permanente que

además se clasifica en control interno y control externo.

a) Control Interno

Comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de

verificación posterior que realiza la entidad sujeta a control,

con la finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y

operaciones se efectúe correcta y eficientemente.

3 LEON RODRIGUEZ José Antonio, La Participación de la Ciudadanía como mecanismo de control

de la Administración Pública, en Derecho Administrativo, Jurista Editores, 2004, p. 603 4 PRODES, ob. Cit., p. 7 y 8

Su ejercicio de divide en Previo, Simultáneo y Posterior:

i) Previo y Simultáneo: Le compete exclusivamente a las

autoridades, funcionarios y servidores públicos de las

entidades como responsabilidad propia de las

funciones que le son inherentes, sobre la base de las

normas que rigen las actividades de organización y los

procedimientos establecidos en sus planes,

reglamentos, manuales y disposiciones institucionales,

los que contienen las políticas y métodos de

autorización, registro, verificación, evaluación,

seguridad y protección.

ii) Posterior: Es ejercido por los responsables superiores

del servidor o funcionario ejecutor y el órgano de

control institucional según sus planes y programas

anuales, evaluando y verificando los aspectos

administrativos del uso de los recursos y bienes del

Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a

cabo, en relación con las metas trazadas y resultados

obtenidos.

El Titular de la entidad es responsable de fomentar y

supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control interno

para la evaluación de la gestión y el efectivo ejercicio de la

rendición de cuentas, propendiendo a que éste contribuya con

el logro de la misión y objetivos de la entidad a su cargo;

además el Titular de la entidad está obligado a definir las

políticas institucionales en los planes y programas anuales.

b) Control Externo

Comprende las políticas, normas, métodos y procedimientos

técnicos, que compete aplicar a la Contraloría General, la cual

es una entidad descentralizada de Derecho Público y órgano

superior del Sistema Nacional de Control, dotado de

autonomía administrativa, funcional, económica y financiera

que tiene como principal fin dirigir y supervisar con eficiencia y

eficacia el control gubernamental; u otro órgano del Sistema

Nacional de Control por encargo o designación de la

Contraloría General, con el objeto de supervisar, vigilar y

verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y

bienes del Estado, lo cual también comprende supervisar la

legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en

la ejecución de los lineamientos para una mejor gestión de las

finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal,

conforme a los objetivos y planes de las entidades; así como

de la ejecución de los presupuestos del Sector Público y de las

operaciones de la deuda pública.

Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control

con carácter selectivo y posterior, pero también puede ser

realizado mediante acciones de control preventivo o

simultaneo siempre y cuando la Ley Orgánica del Sistema

Nacional de Control así lo determine o se dicten normas

expresas para ello.

La Participación Ciudadana en el Proceso de Control

Gubernamental también se sustenta como uno de los elementos

de ésta, fundamentándose en una de las atribuciones de la

Contraloría General de la República, la cual consiste en recibir y

atender denuncias de la ciudadanía relacionadas con las

funciones de la administración pública.

Para ello, ésta entidad, rectora del Sistema Nacional de Control ha

emitido una directiva denominada Sistema Nacional de Atención

de Denuncias.

Esta directiva5 establece los siguientes requisitos:

- Atención de denuncias: de manera directa, pudiendo ser

presentadas en forma personal, virtual o por correo postal, o a

través de la gerencia de denuncias u oficinas regionales, o

ante el Organismo de Control Institucional de la entidad.

5 Directiva Nº 006-2011-CG/GSND aprobada por Resolución de Contraloría Nº 184-2011-CG

- Derecho de formular denuncias: por parte del ciudadano como

un derecho, mediante el cual se formaliza la comunicación de

presuntos hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en

cualquier entidad pública, que contravengan las disposiciones

legales vigentes o pongan en peligro la función o el servicio

público. Su tramitación es gratuita, pudiendo solicitar en

cualquier momento información sobre la etapa en que se

encuentra la denuncia.

- Protección al denunciante: la identidad del denunciante y el

contenido de la denuncia se encuentran protegidos por el

principio de reserva.

2. Control Político

El control político es principalmente marcado por el Congreso,

como expresa el jurista León Rodríguez “viene a ser la facultad

más importante del Parlamento, en virtud del cual determinadas

acciones del Poder Ejecutivo son sometidas a procesos de

revisión por parte del Poder Legislativo”6.

También se presenta en las municipalidades a cargo de los

regidores.

Concretamente, este tipo de Control se materializa a través las

funciones del Congreso, dividiéndose en 3 tipos de Control:

2.1 Control Preventivo: se realiza cuando el Presidente del

Consejo de Ministros con su equipo ministerial acude al

Pleno del Congreso al asumir el cargo, para recibir un voto

de confianza. Tiene por finalidad ejercer los mecanismos

de coordinación y control en la formación del gobierno.

2.2 Control Funcional: Se caracteriza por desarrollar las

actividades de fiscalización parlamentaria, orientadas a

verificar o proteger los principios políticos y

constitucionales, a través de los pedidos de informes,

invitación a los ministros, la estación de preguntas y la

6 LEON RODRIGUEZ José Antonio, ob. Cit., p. 604

dación de cuenta; en esta perspectiva de control funcional,

también se encuentran las invitaciones que los

congresistas formulan a los ministros y otras autoridades

para que informen sobre la política de su sector a una

comisión parlamentaria o al pleno del Congreso.

2.3 Control Represivo: Se refiere a aquel control del Congreso

que organiza y pone en funcionamiento su función

contralora de investigación y sanción. Esta puede iniciarse

mediante la actuación de las comisiones investigadoras y,

desarrollarse mediante el antejuicio político; sin perjuicio

del proceso de interpelación y censura ministerial, o de la

cuestión de confianza y la dimisión del gabinete. El

antejuicio político es el procedimiento parlamentario

mediante el cual las altas magistraturas del Estado son

encausadas en vía de impeachment por el Congreso, por

las infracciones a la Constitución y por los delitos que

cometan en el ejercicio de sus funciones, aunque hayan

cesado en ellas hasta por cinco años. Otra forma de

control represivo es la interpelación, que es la típica

función controladora al gobierno, que es eminentemente

política. La interpelación es un derecho de las minorías, en

este sentido, para su presentación se requiere de cuando

menos el quince por ciento del número legal de

congresistas y para su admisión a debate requiere el voto

del tercio del número de congresistas. La interpelación

consiste en la concurrencia obligatoria de los ministros al

Congreso para responder a un pliego interpelatorio; de

esta manera el Ministro o el Gabinete delibera su

responsabilidad política.

Dentro de la función de control y fiscalización, también se debe

ubicar el rol que desempeñan las comisiones investigadoras;

éstas se forman para tratar materias de interés público; esta

decisión es autónoma, es decir, es deliberada y resuelta por el

propio Congreso. La Constitución establece la obligación de la

comparecencia de las personas investigadas, así como la

obligatoriedad de la entrega de informes, la exhibición de

documentos que soliciten los congresistas, incluyendo el

levantamiento del secreto bancario y la reserva tributaria, salvo

que afecte la intimidad de la persona; es decir, que las comisiones

investigadoras pueden hacer uso de los apremios que se utilizan

en los procedimientos judiciales. Las conclusiones del dictamen

final constituyen recomendaciones para la toma de decisiones del

Congreso.

3. Control Jurisdiccional

Sobre el control jurisdiccional León Rodríguez señala que éste

“tiene como fin inmediato administrar justicia en defensa de los

derechos e intereses de las personas, pero sólo se puede acceder

a este mecanismo de control, luego de que se haya agotado la vía

administrativa”7.

Este tipo de control se efectúa mediante procesos judiciales y

constitucionales como son:

a) Proceso Contencioso Administrativo

b) Acción de Amparo: que procede contra el hecho u omisión, por

parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que

vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la

Constitución, con excepción de los de información y protección

a la intimidad.

c) Hábeas Data: que procede contra el hecho u omisión, por

parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que

vulnera o amenaza los derechos de solicitud de información o

transparencia y a los derechos de reserva de ésta con razón

de protección de la intimidad personal y familiar.

d) Acción Popular: que procede, por infracción de la Constitución

y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y

7 LEON RODRIGUEZ José Antonio, ob. Cit., p. 606

resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la

autoridad de la que emanen; protegiendo así normas de

primer y segundo rango que se vean vulneradas por normas

de administrativas y de tercer rango.

e) Acción de Cumplimiento: que procede contra cualquier

autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un

acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de

ley.

4. Control Defensorial

Es el control ejercido por medio de la Defensoría del Pueblo; el

artículo 162 de nuestra Constitución señala expresamente que

“Corresponde a la Defensoría del Pueblo defender los derechos

constitucionales y fundamentales de la persona y de la

comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la

administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la

ciudadanía”.

La finalidad de la Defensoría del Pueblo –y del Control

Defensorial– es el ejercicio del control y supervisión de los

deberes de la Administración Pública, con la finalidad de

supervisar, vigilar y dar sugerencias para corregir los errores en

que incurren los agentes de la Administración Pública, así como

presentar informe al Congreso una vez al año, y cada vez que

éste lo solicita.

Sobre éste tipo de Control, Carolina Garcés Peralta expresa que

“el control se debe extender sobre cualquier institución o persona

que actúe al servicio de la Administración. Así, quienes adopten

decisiones que se concreten en actos o disposiciones de carácter

administrativo, ya sean funcionarios políticos o funcionarios

administrativos, podrán ser objeto de control del Defensor del

Pueblo, salvo el caso de que se trate de decisiones que sean

estrictamente de índole política”.

Este tipo de control es uno de corte persuasivo o disuasorio para

que la actuación administrativa regrese al camino de la legalidad

en sus decisiones. Valgan verdades, la actuación de la Defensoría

hace evocar la parábola del buen pastor que busca que la oveja

descarriada vuelva al rebaño; aunque en nuestra realidad esta

oveja, que es la Administración, sea «matrera», terca u obstinada.

No obstante, se debe precisar que el control defensorial se ve

mediatizado dada la propia naturaleza de la Defensoría del

Pueblo, debido a que sus decisiones carecen de carácter

vinculante y se basan en recomendaciones y sugerencias que se

sustentan en la autoridad moral y en la legitimidad de la que goza

el Defensor del Pueblo, así como en el sometimiento de las

autoridades a los valores y principios democráticos.

5. Control Social

A través de la rendición de cuentas, la vigilancia ciudadana, la

revocación y renovación de las autoridades, entre otros.

Básicamente, los derechos de control de los ciudadanos –como

así lo expresa la Ley de los Derechos de Participación y Control

Ciudadanos8– son los siguientes:

a) Revocatoria de Autoridades,

b) Remoción de Autoridades,

c) Demanda de Rendición de Cuentas; y,

d) Otros mecanismos de control establecidos para el ámbito de

los gobiernos municipales y regionales.

La participación ciudadana para el control de la gestión pública, no

solo es una participación instrumental que se limita a valorar si los

contratos de la administración pública se ejecutan con

transparencia o a evaluar la eficiencia y la eficacia de las políticas

públicas. Sino que además se trata de un ejercicio político que de

manera permanente juzga el cumplimiento de los derechos

8 Ley Nº 26300

humanos en la sociedad y que interpela a las autoridades para

que sus acciones los consoliden.

Este control garantiza algunos rasgos beneficiosos a la ciudadanía

como por ejemplo:

Permiten que la comunidad pueda participar de la vida

pública del Estado

Fomenta la construcción de credibilidad y de respeto

ciudadano por sus instituciones públicas.

Mejora el clima de transparencia, de eficiencia y eficacia

de la gestión pública.

Amplía la base de liderazgo social y comunitario con

perspectiva política.

Previene la corrupción y el desgreño administrativo.

Promueve el ejercicio de los derechos y de los deberes

ciudadanos

Permite la reconstrucción del paradigma ético de la

sociedad.

Conlleva al ejercicio de la responsabilidad de los

servidores públicos frente a los ciudadanos.

Controla a quienes la ciudadanía elige para que la

representen.

III. IMPORTANCIA

El control de la administración pública sirve al Estado para poder

conducir, garantizar y desarrollar adecuadamente los servicios

públicos, información pública, el uso de herramientas propuestas y

para que se puedan supervisar, vigilar y verificar los actos y

resultados de la gestión pública, así como para atender las denuncias

de la ciudadanía respecto a la administración pública.

IV. CONCLUSIONES

PRIMERA

El control de la administración pública impartida por los administrados

–nosotros– constituye, siendo un Derecho el de participar en la vida

pública del Estado, un apoyo para la transparencia, eficiencia y

efectividad de la Administración Pública.

SEGUNDA

Los mecanismos tradicionales de control en el Perú llegan a ser algo

difíciles de accionar, con excepción de los que brindan control

persuasivo o disuasorio, pero al fin y al cabo constituyen instrumentos

de participación y garantía para estabilizar y equilibrar la relación

entre la Administración Pública y los Administrados.