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D.R. © Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México. 2017.

Módulo V. Planificación y preparación de los proyectos

Tema 1. Planificación de las obras y servicios

El sector público no puede considerar los proyectos de infraestructuras, equipamientos y servicios de forma aislada. Se debe disponer de una visión global del conjunto de proyectos en los que se trabajará, como requisito indispensable para poder alcanzar los objetivos que le han sido encomendados o persiga. Por tanto, el punto de partida del proceso lo constituye la planificación.

La planificación es el instrumento técnico y jurídico de la política sectorial de obras públicas y debe contener las previsiones, objetivos y prioridades a cumplir.

¿Qué debe contener la planeación?

La planeación deberá contener:

El análisis de las relaciones con los planes de otras Administraciones públicas.

El análisis general de la incidencia de las actuaciones del Plan en los aspectos medioambientales.

La determinación de los medios económicos, financieros y organizativos para el desarrollo y ejecución del Plan.

¿Para qué sirve la planificación?

Una buena planificación sirve para:

Identificar las actuaciones.

Ordenar las prioridades: Según se van identificando actuaciones que cubren necesidades (por ejemplo, la ampliación con un carril adicional de una autovía, para disminuir la congestión en ciertas horas del día), se va realizando una priorización de las mismas. Esta ordenación de las prioridades es de gran importancia teniendo en cuenta que los recursos disponibles son limitados.

Favorecer la maduración de los proyectos: Los proyectos se van introduciendo de forma ordenada en un proceso mediante el cual se van realizando todas las actuaciones de carácter preparatorio de los mismos.

Mejorar la ejecución del presupuesto: En función de los recursos disponibles (que pueden estar a su vez condicionados por la coyuntura económica y las políticas económica y presupuestaria) se puede acelerar o ralentizar el ritmo de avance de los proyectos.

Lograr los objetivos previstos: Se facilita la organización de los recursos disponibles y se anticipan los problemas que puedan surgir con el tiempo suficiente para, en muchos casos, encontrar una solución.

Coordinar la política de infraestructuras con la política económica y la política presupuestaria.

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¿Sabías que?

Los beneficios de la planificación en Europa

Después del ingreso de España en la Unión Europea, un objetivo prioritario para la Administración española era el desarrollo de infraestructuras que permitieran disminuir el atraso relativo existente con respecto a otros países europeos.

El hecho de disponer de una cartera de proyectos nutrida y madura permitió co-financiar muchas actuaciones con fondos provenientes de la Unión. En Europa existían partidas presupuestarias que podían asignarse en co-financiación con fondos españoles a aquellos proyectos que hubiesen superado determinadas exigencias del proceso de planificación. El hecho de que en España esos proyectos ya estuvieran suficientemente estudiados, permitió captar numerosos fondos complementarios de Europa – en comparación con alternativas de otros países que no disponían de una sólida planificación y de una robusta cartera de proyectos, y que no fueron por tanto capaces de obtener financiación europea.

1.1 La aprobación de la planificación

La planificación es un proceso complejo, ya que requiere la colaboración de varias Administraciones y las correspondientes aprobaciones por parte de las mismas y de todos los organismos implicados. Dependiendo del alcance y grado de detalle que se establezca, y del marco jurídico de cada país, este proceso puede durar más o menos tiempo.

En el caso particular de los proyectos que utilicen APPs para su materialización, cabría hacerse la pregunta de si es necesaria una aprobación concreta de estas actuaciones por parte del Ministerio de Economía y Hacienda o equivalente. Podría argumentarse que, puesto que el sector privado aporta la financiación necesaria, su impacto es muy limitado. La realidad es sin embargo bien diferente, como se explica en el módulo relativo al entorno económico.

Si bien es cierto que la financiación que aporta el sector privado a los proyectos reduce el impacto de los mismos en la contabilidad presupuestaria, puede no suceder lo mismo en contabilidad nacional, con un importante efecto sobre el déficit.

La clave se encuentra en la transferencia de riesgos al sector privado, que debe ser suficientemente importante para permitir sacar la actuación inversora fuera del balance de las Administraciones Públicas.

Puede suceder además que el proyecto no sea auto-financiable, es decir, el proyecto no sea capaz de generar suficientes ingresos (mediante el pago de los usuarios, por ejemplo) para cubrir los gastos de operación y mantenimiento, y el reembolso del capital aportado, junto con una rentabilidad razonable. En este supuesto el proyecto necesitará aportaciones públicas para ser viable, lo que tendría un impacto (más o menos importante) duradero en las cuentas públicas.

Incluso en el caso de proyectos auto-financiables, no debe olvidarse que la Administración retendrá siempre algunos riesgos importantes asociados con el proyecto. Existirán por lo tanto pasivos contingentes, que pueden aflorar y obligar

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a la Administración a realizar un desembolso que no estaba contemplado (es el caso por ejemplo de un proyecto que termina de forma anticipada, y en el que contractualmente la Administración debe realizar un pago final al concesionario).

Por todas estas razones, antes de autorizarse una APP, la ley suele contemplar la necesidad de que el Ministerio de Finanzas (o su equivalente, a nivel Nacional o Regional) emita un informe preceptivo y vinculante, en el cual se pronuncie sobre las repercusiones presupuestarias y compromisos financieros que conlleva, así como sobre su incidencia en el cumplimiento del objetivo de estabilidad de las cuentas públicas.

A tal efecto, el órgano de contratación deberá proporcionar información completa acerca de los aspectos financieros y presupuestarios del contrato, incluyendo los mecanismos de captación de financiación y garantías que se prevea utilizar, durante toda la vigencia del mismo, además de alguna información adicional en determinados casos.

Para saber +

El proceso de aprobación de la planificación en España

Por tener un orden de referencia de los plazos que se consumen, se puede acudir al caso de España. Cronológicamente, los pasos establecidos y sus plazos estimados son:

1. Planificación inicial: El proceso comienza con el Organismo Planificador, que realiza la planificación inicial. Esta fase consume un mínimo de 6 meses.

2. Informe de las Comunidades Autónomas: Posteriormente se remite la planificación inicial a las Comunidades Autónomas, que informan sobre el contenido de la misma. La duración mínima de esta fase es de 2 meses.

3. Aprobación: Por último, se eleva la planificación inicial completada con las aportaciones de las Comunidades Autónomas al Consejo de Ministros, que es el órgano encargado de su aprobación o de acordar la actuación. La aprobación por el Consejo de Ministros tiene una duración mínima de 1 mes.

Este proceso dura un mínimo de 9 meses. A partir de ahí, puede entenderse cómo el hecho de poseer una planificación avanzada permitió a España situarse a la cabeza a la hora de lograr cofinanciación europea, dado que se tenían muy claros los proyectos necesarios y muy avanzados los trámites administrativos internos, mucho más que la mayoría del resto de países europeos.

Nota: Las Comunidades Autónomas son Administraciones Públicas de carácter regional, equivalentes a Provincias o Estados según el país.

1.2 Metodología para la selección de proyectos y la relación con los planes de otras Administraciones Públicas

Metodología para la selección de proyectos

En los países latinoamericanos, se advierten diversas formas de selección de proyectos, cuya base generalmente son los criterios de eficiencia económica y bienestar social.

Las metodologías y herramientas utilizadas suelen ser:

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Análisis Costo-Beneficio para analizar la conveniencia de realizar la actuación,

independientemente de la vía de provisión que se utilizará (Perú, Honduras, México, Colombia).

Análisis Valor por Dinero como justificación para la utilización de una APP como vía de provisión (Uruguay,

Colombia).

Relación con los planes de otras Administraciones Públicas

Es fundamental durante la planificación en materia de infraestructuras, equipamientos y servicios, realizar un análisis de las relaciones del plan con los planes de otras Administraciones públicas.

Realizado de forma correcta, este análisis permitirá obtener una mayor eficiencia y aunar esfuerzos de diferentes Administraciones – como puede ser, por ejemplo, una Administración Regional y una Administración Nacional, o el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Economía.

La construcción de la obra pública objeto de concesión podrá asimismo ser financiada con aportaciones de otras Administraciones Publicas distintas a la concedente, en los términos que se contengan en el correspondiente convenio, y con la financiación que pueda provenir de otros organismos nacionales o internacionales. Para ello es necesario que figure dentro de los planes de las entidades públicas que participarán.

1.3 Financiación de obras por la concesión: obras públicas diferenciadas

De la misma forma que hay proyectos que no son auto-financiables, existen otros que son capaces de generar un exceso de recursos (podría ser por ejemplo el caso de una futura autopista que se quiere concesionar, y para la que se prevé un gran número de usuarios). Se plantea entonces el siguiente problema:

¿Deberían ajustarse los parámetros económicos de la concesión para conseguir que el proyecto sea auto-financiable sin generar un excedente, o debería aprovecharse este excedente para realizar alguna otra actuación inversora?

Resulta en principio razonable que cuando dos o más obras publicas mantengan una relación funcional entre ellas, el contrato de concesión de obra pública no pierda su naturaleza por el hecho de que la utilización de una parte de las obras construidas no esté sujeta a remuneración siempre que dicha parte sea, asimismo, competencia de la misma Administración concedente e incida en la explotación de la concesión.

El correspondiente pliego de cláusulas administrativas particulares debería, en este caso, especificar con claridad los aspectos concernientes a la obra objeto de concesión, distinguiendo, a estos efectos, la parte objeto de remuneración de aquella que no lo es.

Los licitadores deberían entonces presentar el correspondiente plan económico-financiero que contemplase ambas partes de las obras.

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En todo caso, para la determinación de las tarifas a aplicar por la utilización de la obra objeto de concesión se debería tener en cuenta el importe total de las obras realizadas.

La construcción de la M-50 en España

El Ministerio de Obras Públicas de España planificó la ejecución de una serie de autopistas radiales que partirían desde Madrid hacia diferentes regiones del país.

El análisis preliminar que se realizó de estos proyectos concluyó que existiría una gran demanda de tráfico para estas nuevas vías, incluso con la existencia de peajes pagados por los usuarios. Se trataba en definitiva de proyectos que no solo serían capaces de auto-financiarse, sino que tendrían además la capacidad de generar unos excedentes económicos importantes.

Finalmente se optó por utilizar estos excedentes para financiar una obra pública diferenciada, pero vinculada funcionalmente con estas futuras concesiones: el tercer anillo de circunvalación de Madrid, la M-50. De esta forma, un concesionario tendría que construir no solamente la carretera radial objeto de explotación económica, sino también el segmento de la carretera de circunvalación que garantizara los accesos a dicha autopista.

La vinculación funcional existe por tratarse de carreteras que están conectadas mediante accesos. La carretera de circunvalación (M-50) es además una vía en la que no hay peajes de ninguna clase para los usuarios. Son en definitiva los usuarios de las autopistas radiales los que financian la circunvalación con los peajes que pagan.

Tema 2. Análisis preliminar

El análisis preliminar consiste en la definición de las características generales de la obra pública objeto de estudio. Su objeto es servir de base y punto de partida para el estudio detallado del proyecto y, en su caso, para la apertura del expediente de información pública.

Este análisis suele incluir un estudio básico de impacto ambiental de las alternativas objeto de estudio con referencia a las posibles medidas correctoras y protectoras, un análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y la selección justificada de la opción más recomendable.

Cuando la vía de provisión de la obra pública sea una APP, este análisis suele ampliarse hasta conformar un estudio de factibilidad. El estudio de factibilidad deberá contener, además de lo previsto en el análisis preliminar, elementos como:

Previsiones sobre la demanda de uso e incidencia económica y social de la obra en su área de influencia y sobre la rentabilidad de la concesión.

Riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y explotación de la obra.

Coste de la inversión a realizar, así como el sistema de financiación propuesto para la construcción de la obra con la justificación, asimismo, de la procedencia de esta.

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Estudio de seguridad y salud o, en su caso, estudio básico de seguridad y salud, en los términos previstos en las disposiciones mínimas de seguridad y salud en obras de construcción.

Tema 3. Tipología y modalidad contractual

Una vez que la Administración tiene una idea suficientemente clara del proyecto que quiere desarrollar, se plantea la cuestión de qué vía de provisión (entre las que están disponibles) es la más adecuada para conseguir hacer el proyecto realidad.

Tradicionalmente, las Administraciones han utilizado con preferencia las herramientas que les proporciona el derecho público, con una transferencia muy limitada de riesgos al sector privado: los contratos ordinarios de obras o los contratos de servicios (o sus equivalentes, en función de la legislación vigente en cada país).

Pueden existir no obstante muchas alternativas a estos contratos tradicionales u ordinarios, con sus ventajas e inconvenientes, y siempre dentro de los límites que marque la Ley. En este capítulo se enumeran las diferentes modalidades, de derecho público y de derecho privado, que pueden estar disponibles para una Administración. Adicionalmente, se mencionan algunas modalidades específicas para la gestión de servicios públicos. Por último, se realiza una comparación entre dos modelos de APP bien diferenciados: el modelo concesional, y el modelo PFI.

Modalidades de derecho público y modalidades de derecho privado

Modalidades de derecho público

Lo habitual es que una Administración se apoye en el derecho público para la ejecución de sus proyectos. El derecho público, que ofrece una serie de privilegios a la Administración, tiene la desventaja de obligar a grandes rigideces, por ejemplo, procedimentales, pero tiene la gran ventaja de que obliga a actuaciones regladas públicas, transparentes y no discriminatorias.

Las modalidades de provisión de derecho público más habituales son las siguientes:

Provisión directa por la Administración o entes públicos empresariales, se trata de la vía tradicional:

Contrato de obras (con pagos a buena cuenta o total del precio)

Contrato de servicios

Provisión indirecta (APP) por la Administración o entes empresariales:

Concesión de obra publica

Concesión de servicio público

Sociedades de economía mixta

Otros contratos de colaboración público privada

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Modalidades de derecho privado

Una Administración para desarrollar sus proyectos tiene también a su disposición todas las modalidades de contratación reguladas por el derecho privado. El derecho privado tiene para una Administración la ventaja de ofrecer mayor flexibilidad que el derecho público, aunque también tiene el inconveniente de no ofrecer a la Administración los privilegios de los que goza cuando se utiliza el derecho público.

Las modalidades de provisión de derecho privado más habituales son las siguientes:

Reguladas por las Leyes de patrimonio de las Administraciones Públicas o su equivalente

o Concesión demanial: Esta modalidad se utiliza cuando se va a realizar un uso privativo del dominio público.

Reguladas por el derecho privado

Reguladas por el derecho mixto

o Contratos de arrendamiento (operativo o financiero), con o sin cesión del derecho de superficie: Esta modalidad se utiliza normalmente con los bienes patrimoniales de la Administración (que no son dominio público).

Las APP reguladas por el derecho privado (por ejemplo, los arrendamientos operativos) resultan menos complicadas que las reguladas en el Derecho Público. Con ello se pretende que la Administración pueda desarrollar proyectos complejos con la flexibilidad y el resultado con que lo hacen los privados.

En general estos proyectos serán desarrollados por empresas privadas, aunque también resulta posible que mediante convenio lo sean por empresas públicas. En este último caso las obras y/o los servicios a prestar podrían ser contratados con empresas privadas.

La documentación del expediente de contratación cuando no se utiliza el derecho público, normalmente deberá incluir los mismos requisitos que exige este último en relación con los principios de publicidad, transparencia y no discriminación, incluyendo para la preparación de los proyectos a provisionar una memoria justificativa; planos de situación, dimensiones y demás circunstancias del terreno objeto de ocupación; posible aporte de bienes con derecho de superficie por la Administración; valoración de los bienes públicos que se vayan a ocupar; régimen económico financiero del contrato; régimen retributivo del adjudicatario; régimen de garantías, penalidades, duración del contrato y destino final de las obras; condiciones que han de regir las características de los inmueble y las prestaciones de servicios complementarios; condiciones de la adjudicación y criterios de valoración de las ofertas; etc.

Un ejemplo consiste en la cesión de un derecho de superficie (en un terreno patrimonio de la Administración, pero no afecto al dominio público) para la construcción y posterior arrendamiento operativo de una comisaría de policía o algún otro tipo de equipamiento.

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Modalidades de derecho mixto

Por último, pueden utilizarse modalidades de contratación que combinen el derecho público y el derecho privado.

Un ejemplo consiste en el pago de contratos ordinarios con concesiones demaniales. Esta figura ha sido muy utilizada en infraestructuras portuarias – en las cuales empresas privadas se encargan de la construcción de obras de atraque en el puerto a cambio de obtener el otorgamiento de una concesión demanial para explotar las obras (para por ejemplo establecer un centro logístico o alguna otra actividad comercial).

Estas obras no suelen afectar a la construcción de los diques de abrigo que, por ser de riesgo elevado, quedan reservadas a las autoridades portuarias. Estos contratos mixtos, obviamente, han de ser licitados como contratos ordinarios de forma que su coste equivalga al canon que cobraría el puerto por el posterior uso privativo del dominio público.

Modalidades para la gestión de servicios públicos

Además de las modalidades enumeradas anteriormente, en el caso particular de los servicios públicos pueden existir otras alternativas. En definitiva, se puede disponer de las siguientes modalidades de derecho público.

Contrato de servicios. La Administración utiliza una vía directa, prestando el servicio púbico sin trasladar riesgos importantes a la empresa privada que los preste.

Concesión. La Administración utiliza una vía indirecta (con un empresario que gestiona el servicio a su propio riesgo y ventura), transfiriendo una cantidad importante de riesgo al sector privado. Requiere la creación de una sociedad vehículo.

Gestión interesada. La Administración utiliza una vía indirecta en la cual la Administración y el empresario participarán en los resultados de la explotación del servicio en la proporción que se establezca en el contrato. La colaboración Administración-particular no se instrumenta mediante la creación de una sociedad sino a través de un contrato. Se modula de esta forma el riesgo y ventura del particular. Este contrato se está utilizando por ejemplo en Costa Rica, para la prestación de servicios en el aeropuerto de la capital, San José.

Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate. En muchos países se utiliza para prestar servicios públicos sanitarios o de educación.

Sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por sí o por medio de una entidad pública empresarial, en concurrencia con personas naturales o jurídicas.

Modelo concesional y modelo PFI (Private Finance Initiative)

La principal diferencia entre el modelo concesional y el PFI reside en la transferencia (o no) del riesgo de demanda al sector privado.

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Históricamente, el modelo concesional fue desarrollado y empleado en países con derecho civil, mientras que el modelo PFI ha sido más empleado en países con derecho anglosajón.

En la siguiente tabla se realiza una comparativa entre el modelo concesional y el modelo PFI, para poner de relieve las principales diferencias que existen entre ambos modelos.

Diferencias entre el modelo concesional y el modelo PFI

Modelo concesional Modelo PFI

Regulado por La ley en un 80% Básicamente por el contrato,

Procedimiento de licitación habitual

Concurso abierto. Negociado / Diálogo competitivo.

Objeto del contrato Una obra pública o un servicio público con obra asociada.

Prestación de un servicio. La obra es accesoria.

Concedente El organismo público competente, directamente o por delegación,

El gobierno central o un gobierno autónomo. Otros organismos públicos con el apoyo del gobierno.

Plazo Duración máxima y prórrogas limitadas por Ley,

Sin limitación. Inferior a la vida útil de la infraestructura.

Licitación

5-8 meses. Los costes medios de transacción pueden suponer el 3% del valor de la inversión en el proyecto.

24-48 meses. Los costes medios de transacción pueden suponer hasta el 10% del valor de la inversión en el proyecto.

Estudios previos

Estudio de viabilidad económica, financiera y medioambiental y su necesidad.

Información pública.

Outline Business Case (Esquema de Caso de Negocio) con determinación del Valuefor Money mediante el PSC (Public Sector Comparator).

Duty to consult (Obligación de Consultar),

Financiación cerrada para licitar.

Normalmente no. Caso frecuente.

Proyecto

Normalmente transferido al concesionario. Se desarrolla tras la adjudicación del contrato.

Desarrollado en buena medida durante el proceso negociador en la licitación.

Modalidades de retribución

Peajes directos o en sombra.

Ayudas públicas si hay razones sociales o de interés general.

Normalmente pago por disponibilidad sujeto a criterios de calidad.

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Supuestos de reequilibrio económico financiero y sus consecuencias.

Están recogidos en la Ley. El contrato puede incluir supuestos adicionales.

Están recogidos en el contrato. Existen unos supuestos de referencia en base a experiencias previas de la Administración adjudicataria.

Fuerza mayor Aumento de plazo y compensación por daños y perjuicios.

Se interrumpen las obligaciones y no se interrumpe el pago.

Incumplimiento del concedente Aumento de plazo y compensación por daños y perjuicios.

Aumento de plazos intermedios y compensación por daños y perjuicios.

Modificaciones Reequilibrio del plan económico financiero.

Principio de neutralidad financiera.

Otros supuestos Factum principis

Riesgo imprevisible

Excusing causes (Causas justificadas).

Delay events (Demoras justificadas).

Cambios legislativos.

Aumento del coste de refinanciación

Lo asume el concesionario El concedente asume una parte.

Resolución Regulada en la ley Regulada en el contrato.

Responsabilidad patrimonial de la Administración en caso de terminación

Posible. La forma de valoración está prevista en la ley y depende de la causa de extinción.

No necesaria. En caso de existir, la forma de valoración depende de la causa de extinción y se incluye en el contrato.

Tema 4. Estudios de factibilidad

El análisis preliminar que se realiza sobre un proyecto no es suficiente cuando la vía de provisión que se planea utilizar es una APP.

Además de los aspectos técnicos y ambientales, el protagonismo que se espera dar al sector privado exige la realización de una serie de estudios y análisis adicionales. El objetivo de estos estudios es convencer a la Administración y al sector privado de que el proyecto se puede implementar de forma realista mediante una APP.

Los estudios de factibilidad integrarán por tanto los correspondientes a los del análisis preliminar del proyecto, y serán completados con estudios adicionales. De esta forma, el

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proyecto se analiza desde diferentes puntos de vista: técnico, medio-ambiental, legal, institucional, económico-financiero, socio-económico, etc.

Contenido de los estudios de factibilidad

El contenido de los estudios y su grado de detalle suelen estar definidos en la legislación de cada país. Generalizando, los estudios de factibilidad deben contener, al menos, los datos, análisis e informes que procedan sobre los puntos siguientes:

Finalidad y justificación de la obra, así como definición de sus características esenciales.

Previsiones sobre la demanda de uso e incidencia económica y social de la obra en su área de influencia y sobre la rentabilidad de la APP.

Valoración de los datos e informes existentes que hagan referencia al planeamiento sectorial, territorial o urbanístico.

Estudio de impacto ambiental cuando éste sea preceptivo de acuerdo con la legislación vigente.

Justificación de la solución elegida.

Riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y explotación de la obra.

Coste de la inversión a realizar, así como el sistema de financiación propuesto para la construcción de la obra con la justificación, asimismo, de la procedencia de ésta.

Estudio de seguridad y salud o similares.

En definitiva, se trata de describir el negocio con un grado de detalle suficiente para permitir su evaluación (remuneración, riesgo y nivel de inversión), añadiendo algunas garantías a la explotación del mismo (estudio de seguridad y salud).

Se comprueba que los estudios de factibilidad lo que hacen es detallar los aspectos generales de los análisis preliminares que se realizaron de los proyectos. El objetivo que se persigue con este sistema es que los proyectos avancen permanentemente en su proceso de maduración. Con este sistema, gran cantidad de los trabajos preparatorios de un proyecto son útiles independientemente de la vía de provisión que se decida finalmente utilizar.

Los riesgos y su reparto

A continuación, se realiza un análisis de los contenidos que deben tener los estudios de factibilidad de acuerdo con la legislación de varios países ibero-americanos. Una constante en todos los países es la realización de estudios asociados a la sustentabilidad económica del proyecto.

El riesgo se define como una contingencia o proximidad de un daño, que tiene unas probabilidades de suceder y que se traduce en un coste económico.

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Riesgos posibles

Los riesgos a los cuales está expuesta una APP se suelen clasificar en riesgos de proyecto o comerciales, y riesgos de país.

Riesgos de proyecto o comerciales Riesgos de país

Los riesgos de proyecto o comerciales son los que están presentes como consecuencia del tipo concreto de actuación que se va a llevar a cabo, independientemente de la ubicación geográfica del proyecto. Es por ejemplo el caso del riesgo de obsolescencia tecnológica en los equipos médicos de un hospital.

Los riesgos de país son los que están presentes como consecuencia de la localización del proyecto, independientemente del tipo de infraestructura que se vaya a construir. Un ejemplo es el riesgo producido por falta de independencia de los Tribunales de Justicia a la hora de dictar sentencia en los casos en que exista conflicto de intereses entre el sector público y el sector privado.

No todos los riesgos están presentes durante todo el ciclo de vida de una APP. Hay riesgos que pueden verse mitigados con el transcurso del tiempo (como es por ejemplo el caso del riesgo de operación y mantenimiento, según se va adquiriendo experiencia) o que pueden desaparecer completamente (como por ejemplo el riesgo de construcción, una vez que la infraestructura ha entrado en funcionamiento y ha pasado un tiempo razonable para detectar defectos y vicios ocultos).

Líneas generales de los riesgos de proyecto o comerciales

De esta forma, se identifican en líneas generales los siguientes riesgos de proyecto o comerciales durante la fase de construcción:

Expropiaciones

Servicios afectados

Licencias y permisos

Proyecto

Restos arqueológicos

Geología y geotecnia

Construcción

Corrección de las afecciones medioambientales negativas

Aseguramientos

Financiación

Subidas de precios

Ius variandi (con límites). El Ius variandi es la facultad que tiene la Administración Concedente de alterar unilateralmente condiciones del contrato.

Factum principis (con límites). El Factum Principis es la alteración indirecta de la prestación contratada sin mediar modificación debida a medidas administrativas generales,

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que, aunque no modifican directamente, el objeto del contrato ni lo pretenden, inciden sobre el haciéndolo más oneroso para el contratista sin culpa de este.

Causas de fuerza mayor (con límites).

Principales riesgos comerciales durante la fase de explotación

Los principales riesgos comerciales durante la fase de explotación suelen ser los siguientes:

Retraso en el inicio de la explotación

Demanda y capacidad de pago

Disponibilidad

Posibles penalizaciones

Aseguramientos

Cláusula de progreso

Tipo de interés

Inflación

Ius variandi (con límites)

Factum principis (con límites)

Causas de fuerza mayor (con límites)

Extinción anticipada

Principales riesgos de país presentes durante toda la vida de la APP

Por último, los principales riesgos de país, presentes durante toda la vida de la APP, suelen ser los siguientes:

Ius variandi (mediando razones políticas)

Factum principis (mediando razones políticas)

Causas de fuerza mayor

Rescate por razones políticas invocando el interés general

Políticos y sociales

Judiciales

Seguridad física

Macroeconómicos

Falta de experiencia y capacidad Administrativa

Mala regulación y malos contratos

Cambios en la regulación general

Cambios en la regulación fiscal

En una APP los riesgos se reparten entre la Administración concedente y el concesionario. La parte que tiene un riesgo en su balance sufrirá las consecuencias derivadas de su aparición.

Reparto de los riesgos

El reparto de riesgos entre concedente y concesionario debe regularse en la Ley y el contrato, siendo un tema de suma importancia y cierta complejidad. En efecto, el traslado de riesgos al sector privado tiene aparejado un coste, y además dicho traslado es condición necesaria para que la actuación inversora quede fuera del balance de la Administración concedente según los criterios de la contabilidad nacional. Por lo tanto, el dilema que se presenta es doble:

¿Qué riesgos trasladar al sector privado?

¿En qué cantidad y de qué calidad trasladar esos riesgos?

El objetivo perseguido es conseguir la máxima eficiencia posible en el proyecto. Adicionalmente, también puede ser conveniente conseguir que las inversiones del proyecto queden fuera de las cuentas públicas.

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La manera de lograr ese objetivo es asignar los riesgos a la parte que sea capaz de gestionarlos de manera más eficiente, es decir, que pueda minimizar su probabilidad de ocurrencia y su impacto en el caso de que estos riesgos acaben materializándose.

Reparto de riesgos en una APP de vivienda social

El análisis de los riesgos suele realizarse en términos de flujo de caja, comparando con una hipótesis base sobre la que se realizan escenarios alternativos que determinan la sensibilidad de dichos flujos a la materialización del riesgo.

No es necesario que un determinado tipo de riesgo sea asumido de forma íntegra por una de las partes. Existen mecanismos para que ciertos riesgos sean compartidos por el sector público y el sector privado, como por ejemplo el riesgo de demanda en un proyecto vial mediante la instauración de bandas de tráfico. Estos mecanismos son especialmente relevantes para riesgos que no pueden ser gestionados por el sector público o por el sector privado.

Ventajas e inconvenientes de transferir el riesgo de proyecto al sector privado

Un riesgo inherente a las APP es el riesgo de diseño: la posibilidad de que existan errores en el proyecto constructivo, que obliguen a rehacer total o parcialmente el mismo, y que puedan obligar a modificar la infraestructura una vez construida, a tener que asumir un sobre-coste en la operación o el mantenimiento de la infraestructura, etc.

Parece razonable que sea la parte que realiza el proyecto constructivo la que asuma las consecuencias económicas de los errores que puedan existir en el mismo. ¿Debería una Administración transferir el riesgo de proyecto – y su ejecución – al sector privado?

Opción 1: Sí

La administración define una determinada necesidad sin plantear alternativa alguna, dejándole al licitador la responsabilidad de definir la solución que crea más adecuada, en función de la cual deberá plantear su oferta económica.

Ventajas:

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La administración adopta el papel de un cliente interesado, que solicita al sector privado la mejor solución posible para la sociedad. Define sus necesidades básicas siendo el sector privado el encargado de concretar la solución.

Permite al sector privado adaptar el proyecto a sus fortalezas como empresa, lo que puede redundar en importantes reducciones de costos.

Obliga al sector privado a interpretar el servicio desde un punto de vista más global, donde entran en juego no sólo los criterios de eficiencia en la construcción y explotación de la obra, sino también su capacidad para encontrar un diseño óptimo compatible con la construcción y mantenimiento futuro, con la mínima afección del medio ambiente.

Inconvenientes:

Mayor subjetividad por parte de la administración a la hora de decidirse por alguna de las propuestas presentadas.

Mayores costos iniciales para el sector privado, debido a que debe realizar numerosos estudios habitualmente acometidos y absorbidos económicamente hablando por el sector público.

Mayores riesgos soportados por el sector privado, dado que elementos tales como las tramitaciones de expropiaciones, obtención de la evaluación de impacto ambiental positiva, etc. pueden quedar en sus manos.

Posibilidad de que la Administración no obtenga algo que resulte totalmente satisfactorio, en el caso de que no haya podido definir sus necesidades con la precisión suficiente.

Opción 2: No

La administración proporciona un proyecto o un anteproyecto muy avanzado, de forma que, a la hora de licitar, el sector privado se limita a proponer pequeñas variaciones. Sus ventajas e inconvenientes son las opuestas al caso anterior.

Hay países en los que las Administraciones suelen transferir el riesgo de demanda al sector privado, y otros en los que no se puede o suele hacer. Reino Unido permite una gran libertad a los licitadores para proponer la solución definitiva. Por el contrario, España y Chile elaboran casi siempre unos anteproyectos de referencia que sirven de base a la licitación. México ofrece proyectos casi finales, con lo que la capacidad de maniobra de los licitadores en el diseño es muy escasa.

Compartiendo el riesgo de demanda entre el sector público y el sector privado

Imaginemos una APP que es una autopista de nueva creación. El riesgo de demanda hace referencia a la posibilidad de que una infraestructura no tenga usuarios o tenga muchos menos que los previstos. Si este riesgo ha sido transmitido de forma íntegra al sector privado en una APP, entonces la curva de ingresos del concesionario, en función del número de usuarios (y suponiendo tarifas constantes independientemente del tráfico) adoptaría la siguiente forma:

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Puede que para el sector privado este nivel de riesgo sea excesivo – en el peor de los casos, no tendría ningún ingreso (aunque sí gastos). Se trata además de un riesgo muy difícilmente controlable (hay poco que el concesionario pueda hacer para aumentar el número de vehículos que circulan por la autopista).

Un posible mecanismo para no trasladar al sector privado de forma íntegra el riesgo de demanda consiste en establecer bandas de tráfico.

Se definen de esta forma por ejemplo tres bandas de tráfico, cada una con un nivel de ingresos (por vehículo) para el concesionario. Para tráficos inferiores a la Banda 1, el concesionario recibiría un pago fijo (independiente del número de vehículos que circulen por la autopista), y para tráficos superiores al límite de la banda número 3 la tarifa sería cero. De esta forma se respeta el principio de simetría, limitando el riesgo, pero también la ventura del sector privado.

La relación entre los tráficos estimados, la posición de las bandas y el nivel de tarifas determina la variabilidad de los ingresos con respecto al tráfico. La aplicación de este sistema puede lograr que el nivel de riesgo para el concesionario vaya desde el de un pago aplazado (ingresos constantes) hasta el de un peaje clásico (ingresos lineales con respecto al tráfico).

Tráfico

Ingresos

Tarifa Banda 1 muy elevada

Tráfico

Ingresos

Tarifa Banda 1 muy elevada

Tráfico

Ingresos

Tarifas iguales para todas las bandas

Años

Veh x Km

Banda 1

Tráfico pesimista

Tráfico optimista

Tráfico base

Banda 2

Banda 3

Años

Veh x Km

Banda 1

Tráfico pesimista

Tráfico optimista

Tráfico base

Banda 2

Banda 3

Estructura de pagos variables

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Tema 5. Análisis de valor por dinero

En general, se considera que un proyecto genera valor por dinero si la suma de los beneficios que genera para la sociedad supera los costes incurridos.

En el caso de los proyectos de infraestructura y equipamientos públicos, la comparación entre los costes y beneficios asociados a un determinado proyecto se le suele llevar a cabo mediante un análisis de viabilidad socio-económica. Es conveniente llevarlo a cabo en todas las inversiones públicas con independencia de la modalidad de provisión. Su objetivo es, básicamente, determinar si el proyecto tiene sentido o no.

Cuando Reino Unido desarrollo el primer programa de proyectos PFI dio inicio a la utilización masiva de las APP en proyectos sin transferencia del riesgo de demanda. Por esa razón, se ideó una metodología que ayudase a la Administración a determinar si se estaba generando valor por dinero al desarrollar el proyecto mediante APP, es decir, si la utilización del modelo APP generaba mayor valor por dinero que la utilización de una modalidad de provisión tradicional. Cuando se habla de Análisis de Valor por Dinero de un proyecto APP se hace referencia precisamente a esto, a la comparación entre la modalidad de provisión APP y las modalidades tradicionales de contratación.

Existen numerosas metodologías para analizar el valor por dinero que genera la utilización de las APP. La primera metodología utilizada en Reino Unido se denominó Public Sector Comparator, PSC, lo que se podría traducir como comparador con el sector público. Consiste en comparar los costes y beneficios asociados a la provisión de una infraestructura, equipamiento o servicio mediante APP con los costes y beneficios asociados a la mejor opción alternativa de provisión utilizando únicamente fondos públicos. Algunos países de América Latina desarrollaron metodologías propia de análisis del valor por dinero que genera la provisión mediante APP, en su general basadas en el PSC. En paralelo a estas metodologías de análisis cuantitativo, se han venido desarrollando metodologías de tipo cualitativo basadas en baterías de preguntas. En Reino Unido, de hecho, se utiliza actualmente un análisis combinado de tipo cuantitativo y cualitativo que incluye una extensa batería de preguntas. En España, por ejemplo, la ley estipula que para utilizar la tipología contractual que permite licitar mediante diálogo competitivo, es necesario "un análisis comparativo con formas alternativas de contratación que justifiquen en términos de obtención de mayor valor por precio, de coste global, de eficacia o de imputación de riesgos, los motivos de carácter jurídico, económico, administrativo y financiero que recomienden la adopción de esta fórmula de contratación".

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El alcance del análisis de valor por dinero, por tanto, varia significativamente de un país a otro y en función de la metodología utilizada. Se trata, en todo caso, de un análisis muy aproximado en el que las hipótesis de partida muchas veces están condicionando el resultado que se va a alcanzar. Como tal debe dársele una importancia relativa dado que, al final, solo es un instrumento más para determinar cuál es la mejor vía de provisión posible para un proyecto.

Es muy importante señalar que solo tiene sentido analizar qué vía de provisión genera mayor valor por dinero si existe realmente la posibilidad de implementar el proyecto por cualquiera de las dos vías, es decir, si la Administración cuenta con recursos públicos suficientes para hacer frente directamente a la inversión. En caso contrario el análisis comparado de las vías de provisión es un ejercicio innecesario y más vale centrarse en valorar si el proyecto tiene sentido en sí mismo, esto es, si los beneficios que genera compensan los recursos que consume.

En este apartado vamos a presentar una metodología de análisis cuantitativo tipo que sirve para entender la lógica que subyace a este tipo de análisis, metodología a la que denominaremos Indicador de valor por dinero.

Indicador de valor por dinero

El Indicador de Valor por Dinero es una metodología que permite comparar los costes y beneficios asociados a un proyecto en función de la vía de provisión con el objeto de determinar si la vía de provisión APP es la más adecuada para un determinado proyecto por generar mayor valor por dinero. Para realizar este análisis no es necesario evaluar todos los costes y beneficios asociados al proyecto, sino solo aquellos que varían en función de la vía de provisión.

Nota: El conjunto de costes y beneficios es lo que se evalúa en el análisis de viabilidad socio económica.

Al provisionar un proyecto mediante APP, los costes de ejecución, operación y mantenimiento serán normalmente inferiores. Los mayores costes de supervisión y transacción se verán, por lo general, compensados por los menores costes de gestión por la Administración. La provisión mediante APP, sin embargo, conlleva casi siempre mayores costes de financiación, lo que penaliza el coste total de los proyectos. A cambio las APP generan una serie de beneficios respecto a las modalidades de provisión tradicional, como una mayor transferencia de riesgos al sector privado o un adelanto en la disponibilidad de los proyectos para la sociedad, aunque no siempre son fáciles de evaluar económicamente.

Para calcular el Indicador de Valor por Dinero se compara un proyecto real estructurado como una APP con un proyecto teórico estructurado como uno o varios contratos ordinarios, por ejemplo, un contrato de obra y uno de prestación de servicios. Al este proyecto teórico se le denomina Proyecto Público de Referencia, o PPR. La fórmula del Indicados de Valor por Dinero de un determinado proyecto, en términos porcentuales, es la siguiente:

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𝐼𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑝𝑜𝑟 𝐷𝑖𝑛𝑒𝑟𝑜 = 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑛𝑒𝑡𝑜 𝑃𝑃𝑅 − 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑛𝑒𝑡𝑜 𝐴𝑃𝑃

𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑛𝑒𝑡𝑜 𝑃𝑃𝑅

Si el Indicador así calculado tiene un valor negativo, significa que al emplear la modalidad de contratación APP analizada no se está generando valor por dinero, esto es, no hay una mayor eficiencia en el uso de los recursos fiscales respecto de la modalidad tradicional.

El período de evaluación será el plazo total del proyecto, esto es, el período durante el cual se llevará a cabo el diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura o equipamiento y del servicio asociado. Lógicamente, no es lo mismo incurrir en un coste hoy que hacerlo dentro de unos años, de igual manera que debe variar el peso que se le da a los beneficios del proyecto en función del momento en que se produzcan. Los costes y beneficios deben, por tanto, compararse en valor presente, esto es descontado el efecto de la inflación y el coste de oportunidad del uso de los recursos en función del momento en que se van a producir. Para ello será necesario emplear una determinada tasa de descuento que dependerá del país en el que se lleve a cabo la inversión, y que puede variar ampliamente, entre un 4 y un 15%. En el caso de México, por ejemplo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha fijado una tasa anual de descuento real del 12% para los proyectos de prestación de servicios (PPS).

“La tasa de descuento que se utilice en el análisis costo y beneficio aplicable para el sector público… será de 12 por ciento. En caso de que se utilice una tasa distinta, la dependencia o entidad deberá justificarlo detalladamente. La Secretaría, por conducto de la Unidad, podrá solicitar la utilización de una tasa del 12 por ciento si dicha justificación no demuestra que la tasa utilizada es la más razonable para el programa o proyecto que se evalúa”. (Lineamientos para la elaboración del análisis costo y beneficio de los proyectos para prestación de servicios a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, D.O.F. 4-Ago-2009).

Componentes del costo integral de los proyectos

Los componentes del costo integral del proyecto que se deben tener en cuenta para calcular el Indicador de Valor por dinero son los siguientes:

Costo base del proyecto, incluyendo las fases de diseño, ejecución, operación y mantenimiento. El costo base es el costo total estimado, en valor presente y libre de riesgos, de llevar a cabo el proyecto con las especificaciones técnicas y estándares de calidad exigidos durante un período determinado que se conoce como periodo de evaluación del proyecto.

Costo de los riesgos del proyecto. Impacto económico potencial de la materialización de los riesgos del proyecto sobre uno o varios de los componentes del costo base del proyecto. Los riesgos identificados y cuantificados deberán clasificarse, en función de cómo se haya estructurado el proyecto APP, en dos grupos: riesgos retenidos por la Administración y riesgos transferidos al inversor desarrollador. Riesgos retenidos son aquellos que el ente público contratante no considera conveniente o viable transferir al inversor desarrollador de llevarse a cabo el

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proyecto mediante APP. Los sobre costos derivados de su posible materialización quedará siempre a cargo del ente contratante. Riesgos transferidos son aquellos que el ente público contratante considera conveniente y viable trasladar al inversor desarrollador de llevarse a cabo el proyecto mediante APP. De utilizar dicha vía de provisión, los sobre costos derivados de su posible materialización quedaría a cargo del inversor desarrollador.

Costos de transacción. Los costos que implica para el ente público contratante preparar y desarrollar los procesos de licitación y contratación necesarios para la realización del proyecto en base a la modalidad de provisión elegida.

Costo fiduciario. Costos derivados de la constitución y gestión del posible fideicomiso necesario para desarrollar el proyecto mediante APP.

Costo financiero de las garantías públicas. En determinados países y proyectos APP la Administración debe aportar algún tipo de garantía. Por ejemplo, el Compromiso de aportación subordinada consiste en un respaldo financiero contingente de los pagos comprometidos por el ente público contratante durante el periodo de operación.

Costos de supervisión del proyecto por parte del ente público contratante en caso de desarrollar el proyecto como una APP. Incluyen conceptos como el Representante Designado, su equipo de trabajo y consultores, pruebas y estudios especializados que resulten necesarios para los efectos de la supervisión.

Ingresos cobrados a los usuarios, en el caso de los proyectos tarifables. Estos ingresos por cuotas o tarifas cobrados a los usuarios tendrían un impacto en el monto de los recursos fiscales necesarios para llevar a cabo el proyecto mediante modalidades tradicionales de provisión.

Costo base del proyecto

Como se ha indicado, es el costo total estimado, en valor presente y libre de riesgos, de llevar a cabo el proyecto en su totalidad. Incluye los costos de diseño, construcción, equipamiento, operación y mantenimiento durante el periodo de evaluación del proyecto, que coincidirá con el plazo total del proyecto desarrollado como APP.

Para analizar el costo base del proyecto se considera que, con independencia de la modalidad de provisión, el proyecto tendrá las mismas características y cumplirá con las mismas especificaciones técnicas y estándares de calidad tanto en la infraestructura como en los servicios asociados. El costo base debe ser, por tanto, teóricamente el mismo con independencia de la modalidad de provisión. En la práctica, sin embargo, los costos pueden variar de una a otra.

Los conceptos que integran el costo base dependen del tipo de proyecto específico de que se trate, aunque en general pueden agruparse en dos categorías:

Costos de inversión inicial, que agrupa los costos de diseño, ejecución y equipamiento. Incluye subconceptos como preparación de los estudios técnicos preliminares (ambiental, de

Costos de operación y mantenimiento. Esta partida incluye subconceptos como gastos de administración, gastos de supervisión, mano de obra, materiales e insumos, maquinaria, herramientas, gastos

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demanda, geotécnico...), redacción de los proyectos, tramitación de licencias y permisos, subscripción de seguros y fianzas, obtención de los terrenos, ejecución de la obra civil, instalación de los equipamientos, administración y supervisión de la obra o gastos de financiamiento entre otros.

de mantenimientos subcontratados, conservación y reposición de vehículos, fletes y acarreos, combustibles y lubricantes o seguros y fianzas entre otros.

En algunos países se utiliza un catálogo de conceptos de costos de referencia por tipo de proyecto, definidos por la Administración pública o por asociaciones técnicas gremiales especializadas, como por el ejemplo el colegio de ingenieros civiles o las cámaras de la industria de la construcción. En México, por ejemplo, en el caso de proyectos de carreteras federales es preceptivo utilizar los catálogos fijados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del Gobierno Federal.

Costo de los riesgos del proyecto

Cara al cálculo del Indicador de Valor por Dinero, es necesario en primer lugar identificar los riesgos del proyecto, tal y como se indicó en el apartado 4.1. A continuación se deberán clasificar entre riesgos retenidos o transferidos al desarrollar el proyecto como APP. Algunos de los riesgos se retendrán o trasferirán íntegramente mientras que otros se compartirán entre el ente público contratante y el inversor desarrollador. En ese caso será necesario estimar el porcentaje de riesgo asumido por cada una de las partes.

A continuación, se deberá caracterizar cada uno de los riesgos en base a su probabilidad de ocurrencia y a su impacto potencial, es decir, en base a los sobrecostos que puede generar.

El costo estimado de un riesgo para una modalidad específica de ejecución puede calcularse mediante la siguiente fórmula:

𝐶𝑅 = 𝐶𝐵 ∑ 𝑃𝑖 × 𝑆𝐶𝑅𝑖

𝑛

𝑖=1

Donde:

CR = Costo estimado del riesgo

CB = Costo base de referencia de la componente que se vería afectada en caso de materialización del riesgo

Pi = Probabilidad de ocurrencia del riesgo en el escenario i

i = Cada uno de los escenarios de impacto analizados

n = Número total de escenarios de impacto analizados

SCRi = % de sobrecosto por riesgo en el escenario i

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Se debe tener en cuenta que el costo de un mismo riesgo puede variar en función de la modalidad de provisión elegida.

Costo fiduciario

El costo fiduciario se puede estimar mediante un sondeo de mercado que permita conocer los términos, condiciones y precios de los servicios fiduciarios para proyectos de la magnitud y características del proyecto que se desea realizar, o extrapolando los costos fiduciarios de proyectos APP similares anteriormente realizados. Frecuentemente los costos fiduciarios incluyen costos fijos de honorarios y costos variables función del tamaño del fideicomiso y de la frecuencia de los desembolsos.

Costo financiero de las garantías públicas

El costo financiero o tasa de interés de la garantía aportada normalmente se establece en el contrato de la APP. Dicha tasa generalmente es la que resulta de adicionar una sobretasa a la tasa base de interés del crédito bancario del proyecto o, en su caso, adicional a la tasa base de interés de los instrumentos bursátiles emitidos, sobretasa que es menor a la que se aplica a dicho crédito y/o a los instrumentos bursátiles.

Costo integral del PPR

Para calcular el Indicador de Valor por Dinero es necesario determinar el costo integral del Proyecto Público de Referencia, es decir del proyecto teórico desarrollado mediante modalidades tradicionales de contratación en las que la Administración gestiona directamente el diseño, ejecución, operación y mantenimiento.

El costo total del Proyecto Público de Referencia será la suma del costo base, el costo de los riesgos del proyecto y los costos de transacción.

Costo total PPR = Costo base + Costo riesgos transferibles + Costos transacción

En caso de tratarse de un proyecto con ingresos procedentes de los usuarios, el importe de los recursos fiscales necesarios para financiar el proyecto se vería disminuido por el monto estimado de dichos ingresos. El Costo integral del PPR, en este caso, sería el Costo total neto, entendiendo como tal el anteriormente calculado menos los ingresos procedentes de los usuarios:

Costo neto PPR = Costo total PPR − Ingresos procedentes de los usuarios

Por lo tanto, el coste integral del PPR sería el siguiente:

Costo neto PPR = Costos (Base + Riesgos transferibles + Transacción) − Ingresos

Costo integral del proyecto APP

El costo total del proyecto APP resulta de la suma de los costos a cargo del inversionista más los costos a cargo del ente público contratante. Los costos a cargo del inversionista,

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denominados Componente A, se calcularán como el valor presente de los pagos y demás desembolsos del ente público concedente a favor del inversor desarrollador.

Los costos mantenidos por el ente público contratante, denominados Componente B, serán la suma de todos aquellos costos que no se han transferido al inversor desarrollador. Dependiendo del proyecto y modalidad de APP específicos de que se trate, los costos a cargo del ente público contratante pueden incluir los siguientes:

Costo de los riesgos retenidos por el ente contratante

Costos de transacción

Costo fiduciario

Costo financiero de las garantías públicas

Costos de supervisión

El costo integral del proyecto desarrollado como APP será la suma de las componentes A y B:

𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑛𝑒𝑡𝑜 𝐴𝑃𝑃 = 𝐶𝑜𝑚𝑝𝑜𝑛𝑒𝑛𝑡𝑒 𝐴 + 𝐶𝑜𝑚𝑝𝑜𝑛𝑒𝑛𝑡𝑒 𝐵

Tema 6. Información pública y aprobación de los estudios

En muchos países es preceptivo por Ley someter el análisis preliminar y, en las APP, los estudios de factibilidad y el análisis de valor por dinero, a un periodo de información pública. El objetivo de este trámite es permitir a todos los afectados por el proyecto realizar alegaciones y observaciones sobre el proyecto y las circunstancias que justifiquen la declaración de utilidad pública del proyecto. La declaración de utilidad pública deberá permitir el despliegue de las potencialidades de la regulación para la expropiación forzosa de los terrenos necesarios para el proyecto.

Este sistema de información pública fortalece el proyecto, ya que mediante el mismo se habilita una vía formal para que los actores que hasta el momento no han participado en el proyecto, pero se vean afectados o encuentren alguna objeción u observación sobre el mismo tengan la oportunidad de manifestarse. Puede que algunas de las observaciones o alegaciones que se realicen estén fundamentadas, y en cualquier caso es más fácil buscar vías alternativas para resolver estos posibles conflictos antes de tener el proyecto más avanzado.

Las Administraciones no están obligadas a modificar los estudios para incorporar las alegaciones y observaciones que se puedan realizar durante este proceso, pero sí suelen estar obligadas a aportar una contestación a las mismas (justificando, por ejemplo, por qué no se decide introducir una modificación sugerida).

El periodo de información pública debe ser suficientemente dilatado para permitir su realización de forma efectiva, sin perjuicio para el proyecto. Un periodo demasiado corto dificultaría que los actores implicados tengan suficiente tiempo para revisar el proyecto y

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hacer sus comentarios sobre el mismo, y un periodo demasiado largo retrasaría innecesariamente la ejecución del proyecto. Un plazo razonable se sitúa entre uno y tres meses.

Superado el trámite de información pública, y después de tener en consideración las alegaciones e introducir las modificaciones que se consideren oportunas, se declara la aprobación definitiva del análisis preliminar, estudios de factibilidad o proyecto. Todos los estudios deben ser aprobados por las distintas administraciones afectadas por la actuación. Una vez más, vuelve a ser la legislación de cada país la que marca los pasos a seguir. Esta aprobación implica, como se ha comentado, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de la expropiación forzosa, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres.

Revisa a continuación las etapas en el proceso de información pública.

Etapas en el proceso de información pública

El proceso debe estar estructurado para que cada fase del mismo desencadene la siguiente, de forma que los proyectos avancen de forma continua hacia su completa maduración para ser licitados.

Tema 7. Anteproyecto y proyecto

Aprobado, tras la información pública, el análisis preliminar o, en el caso de las APP, el Estudio de Factibilidad, la licitación de los contratos requerirá la redacción de los correspondientes anteproyectos o proyectos, aunque también cabe que el proyecto sea desarrollado por el adjudicatario del contrato como parte del mismo. El proyecto puede venir antecedido, o no, por un anteproyecto.

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Es posible que la redacción del anteproyecto o proyecto se plantee desde el inicio, de modo que su tramitación y sometimiento a información pública podría sustituir a la de los análisis preliminares y estudios de factibilidad a efectos del cumplimiento del trámite de la declaración de utilidad pública e impacto ambiental.

El anteproyecto consiste en el estudio de la mejor solución al problema planteado, utilizando para ello la escala adecuada.

El proyecto consiste en el desarrollo completo de la solución óptima, con el detalle necesario para hacer posible su construcción y posterior explotación. Cuando el pliego de cláusulas administrativas particulares lo autorice, y en los términos que este establezca, los licitadores a la concesión podrán introducir en el anteproyecto o proyecto las variantes o mejoras que estimen convenientes.

Antes de la aprobación del proyecto, los órganos de contratación deberán solicitar un informe de las correspondientes oficinas o unidades ministeriales de supervisión de los proyectos encargadas de verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario, así como la normativa técnica que resulten de aplicación para cada tipo de proyecto.

El colaborador privado responderá de los daños derivados de los defectos del proyecto cuando, según los términos del contrato, le corresponda su presentación o haya introducido mejoras en el propuesto por la Administración. Son las consecuencias derivadas de los riesgos del proyecto que se hayan trasladado mediante contrato al sector privado.

La iniciativa privada

Lo normal es que las APP, al ser proyectos públicos, se originen de oficio en el seno de las Administraciones Públicas. No obstante, en la mayoría de los países la legislación permite también que, en determinadas circunstancias y siguiendo determinados procedimientos, los proyectos tengan su origen en el sector privado. Es lo que se conoce como Iniciativa Privada o Iniciativa de los Particulares.

La iniciativa de los particulares permite al sector público contar con la colaboración del sector privado a la hora de identificar proyectos susceptibles de poder ser licitados como APP para su posterior explotación económica.

Es muy importante definir con precisión los estudios que deben presentarse para que una iniciativa privada pueda ser evaluada y eventualmente aceptada por una Administración. No es suficiente con una idea, sino que deben facilitarse suficientes elementos para que la Administración pueda entender exactamente en qué consiste el proyecto, valorar su conveniencia y factibilidad, y tomar una decisión sobre su aceptación. El contenido que debe tener una iniciativa privada viene regulado en la Ley - en algunos casos se regulan los contenidos tanto de las iniciativas públicas como de las iniciativas privadas, mientras que en otros casos sólo se regula una de las dos:

En el caso de Brasil, Costa Rica y Uruguay, se establece una regulación que no distingue entre iniciativas privadas o públicas.

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En el caso de Chile se regulan solo los estudios que se requieren en caso de iniciativas privadas. En la normativa de carácter general aplicable se regula todo tipo de inversión en dicho país.

En los casos de Colombia y Honduras se regulan tanto las iniciativas públicas como privadas.

En el caso de México se regulan solo las iniciativas públicas, estableciéndose que para las iniciativas privadas se podrán solicitar estudios adicionales.

En el caso de Perú los contenidos de los estudios dependen de si los proyectos son auto-financiables o si requieren de algún financiamiento público (o garantías).

Cuando una Administración acepta un proyecto que surge de una iniciativa de los particulares, debería integrarlo en su portafolio de proyectos – apropiándose de los estudios que pueda haber aportado el sector privado en la presentación del proyecto.

Resulta crítica para el empleo de la iniciativa privada la recompensa que la Administración concede al sector privado en caso de que dicha iniciativa prospere. Se trata por un lado de asegurarse que no se va a distorsionar la competencia en la licitación del futuro proyecto y, por otro lado, de motivar lo suficiente al sector privado para que presente a la Administración iniciativas de este tipo. En algunos países emergentes en los que falta capacidad administrativa para lanzar proyectos complejos al mercado, la iniciativa de los particulares puede ser la solución para provisionar determinadas infraestructuras que el país necesite con cierta urgencia. En los países desarrollados, en cambio, donde existen procesos de planificación de las infraestructuras con ciertos precedentes, la iniciativa de los particulares no se ve como una necesidad para resolver los problemas de falta de infraestructuras.

La recompensa que se puede ofrecer para estimular la iniciativa de los particulares, varía en función del país:

En España la ley especifica que, en el supuesto de que el estudio de factibilidad de una propuesta presentada por un particular culminara en una licitación, y subsiguientemente en el otorgamiento de la correspondiente concesión tras la oportuna licitación, el autor de la propuesta inicial tendrá derecho, siempre que no haya resultado adjudicatario y salvo que el estudio hubiera resultado insuficiente de acuerdo con su propia finalidad, al resarcimiento de los gastos efectuados para su elaboración, incrementados en un 5 por ciento como compensación. Estos gastos pueden ser afrontados por la propia Administración o imponerse al adjudicatario de la concesión como condición contractual. El importe de los gastos los determina la Administración en función de los que resulten acreditados por quien haya presentado el estudio, conformes con la naturaleza y contenido de éste y de acuerdo con los precios de mercado.

En Chile, el premio consiste en el otorgamiento de una serie de puntos al autor del estudio, de tal forma que se le recompensa dándole una cierta ventaja en la licitación de la concesión.

En Italia, la reforma de 1992 otorgaba al autor el derecho de tanteo de la concesión en la fase de licitación de la misma, es decir, la posibilidad de igualar las condiciones de la oferta ganadora. Esta recompensa resultaba excesiva, ya que, debido a los altos costes de licitación asociados a una concesión, y ante la práctica

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imposibilidad de mejorar la oferta del autor del estudio, el resultado produjo la falta de licitadores. Este sistema acabó suprimiéndose.

La Iniciativa de los Particulares tiene ventajas e inconvenientes:

Ventajas:

Incorpora el sector privado al proceso de planificación, incentivándole a proponer soluciones que no hayan sido detectadas por la Administración.

Facilita al sector privado la posibilidad de promover infraestructura que, siendo beneficiosas para sus intereses, sean también beneficiosas para la sociedad en su conjunto.

Inconvenientes:

Posible pérdida de competitividad que se puede originar en el proceso de licitación, al existir un ofertante que parte con cierta ventaja respecto al resto.

La aparición de una avalancha de propuestas de proyectos poco elaborados, caso reciente en algún país latino americano, que desborda la capacidad de análisis de las Administración y dificulta la toma de decisiones. Puede ser conveniente establecer un proceso de precalificación en función de la capacidad de los proponentes potenciales que evite el efecto negativo antes señalado.

Tema 7. Anteproyecto y proyecto

Aprobado, tras la información pública, el análisis preliminar o, en el caso de las APP, el Estudio de Factibilidad, la licitación de los contratos requerirá la redacción de los correspondientes anteproyectos o proyectos, aunque también cabe que el proyecto sea desarrollado por el adjudicatario del contrato como parte del mismo. El proyecto puede venir antecedido, o no, por un anteproyecto.

Es posible que la redacción del anteproyecto o proyecto se plantee desde el inicio, de modo que su tramitación y sometimiento a información pública podría sustituir a la de los análisis preliminares y estudios de factibilidad a efectos del cumplimiento del trámite de la declaración de utilidad pública e impacto ambiental.

El anteproyecto consiste en el estudio de la mejor solución al problema planteado, utilizando para ello la escala adecuada.

El proyecto consiste en el desarrollo completo de la solución óptima, con el detalle necesario para hacer posible su construcción y posterior explotación. Cuando el pliego de cláusulas administrativas particulares lo autorice, y en los términos que este establezca, los licitadores a la concesión podrán introducir en el anteproyecto o proyecto las variantes o mejoras que estimen convenientes.

Antes de la aprobación del proyecto, los órganos de contratación deberán solicitar un informe de las correspondientes oficinas o unidades ministeriales de supervisión de los

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proyectos encargadas de verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario, así como la normativa técnica que resulten de aplicación para cada tipo de proyecto.

El colaborador privado responderá de los daños derivados de los defectos del proyecto cuando, según los términos del contrato, le corresponda su presentación o haya introducido mejoras en el propuesto por la Administración. Son las consecuencias derivadas de los riesgos del proyecto que se hayan trasladado mediante contrato al sector privado.

La iniciativa privada

Lo normal es que las APP, al ser proyectos públicos, se originen de oficio en el seno de las Administraciones Públicas. No obstante, en la mayoría de los países la legislación permite también que, en determinadas circunstancias y siguiendo determinados procedimientos, los proyectos tengan su origen en el sector privado. Es lo que se conoce como Iniciativa Privada o Iniciativa de los Particulares.

La iniciativa de los particulares permite al sector público contar con la colaboración del sector privado a la hora de identificar proyectos susceptibles de poder ser licitados como APP para su posterior explotación económica.

Es muy importante definir con precisión los estudios que deben presentarse para que una iniciativa privada pueda ser evaluada y eventualmente aceptada por una Administración. No es suficiente con una idea, sino que deben facilitarse suficientes elementos para que la Administración pueda entender exactamente en qué consiste el proyecto, valorar su conveniencia y factibilidad, y tomar una decisión sobre su aceptación. El contenido que debe tener una iniciativa privada viene regulado en la Ley - en algunos casos se regulan los contenidos tanto de las iniciativas públicas como de las iniciativas privadas, mientras que en otros casos sólo se regula una de las dos:

En el caso de Brasil, Costa Rica y Uruguay, se establece una regulación que no distingue entre iniciativas privadas o públicas.

En el caso de Chile se regulan solo los estudios que se requieren en caso de iniciativas privadas. En la normativa de carácter general aplicable se regula todo tipo de inversión en dicho país.

En los casos de Colombia y Honduras se regulan tanto las iniciativas públicas como privadas.

En el caso de México se regulan solo las iniciativas públicas, estableciéndose que para las iniciativas privadas se podrán solicitar estudios adicionales.

En el caso de Perú los contenidos de los estudios dependen de si los proyectos son auto-financiables o si requieren de algún financiamiento público (o garantías).

Cuando una Administración acepta un proyecto que surge de una iniciativa de los particulares, debería integrarlo en su portafolio de proyectos – apropiándose de los estudios que pueda haber aportado el sector privado en la presentación del proyecto.

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Resulta crítica para el empleo de la iniciativa privada la recompensa que la Administración concede al sector privado en caso de que dicha iniciativa prospere. Se trata por un lado de asegurarse que no se va a distorsionar la competencia en la licitación del futuro proyecto y, por otro lado, de motivar lo suficiente al sector privado para que presente a la Administración iniciativas de este tipo. En algunos países emergentes en los que falta capacidad administrativa para lanzar proyectos complejos al mercado, la iniciativa de los particulares puede ser la solución para provisionar determinadas infraestructuras que el país necesite con cierta urgencia. En los países desarrollados, en cambio, donde existen procesos de planificación de las infraestructuras con ciertos precedentes, la iniciativa de los particulares no se ve como una necesidad para resolver los problemas de falta de infraestructuras.

La recompensa que se puede ofrecer para estimular la iniciativa de los particulares, varía en función del país:

En España la ley especifica que, en el supuesto de que el estudio de factibilidad de una propuesta presentada por un particular culminara en una licitación, y subsiguientemente en el otorgamiento de la correspondiente concesión tras la oportuna licitación, el autor de la propuesta inicial tendrá derecho, siempre que no haya resultado adjudicatario y salvo que el estudio hubiera resultado insuficiente de acuerdo con su propia finalidad, al resarcimiento de los gastos efectuados para su elaboración, incrementados en un 5 por ciento como compensación. Estos gastos pueden ser afrontados por la propia Administración o imponerse al adjudicatario de la concesión como condición contractual. El importe de los gastos los determina la Administración en función de los que resulten acreditados por quien haya presentado el estudio, conformes con la naturaleza y contenido de éste y de acuerdo con los precios de mercado.

En Chile, el premio consiste en el otorgamiento de una serie de puntos al autor del estudio, de tal forma que se le recompensa dándole una cierta ventaja en la licitación de la concesión.

En Italia, la reforma de 1992 otorgaba al autor el derecho de tanteo de la concesión en la fase de licitación de la misma, es decir, la posibilidad de igualar las condiciones de la oferta ganadora. Esta recompensa resultaba excesiva, ya que, debido a los altos costes de licitación asociados a una concesión, y ante la práctica imposibilidad de mejorar la oferta del autor del estudio, el resultado produjo la falta de licitadores. Este sistema acabó suprimiéndose.

La Iniciativa de los Particulares tiene ventajas e inconvenientes:

Ventajas:

Incorpora el sector privado al proceso de planificación, incentivándole a proponer soluciones que no hayan sido detectadas por la Administración.

Facilita al sector privado la posibilidad de promover infraestructura que, siendo beneficiosas para sus intereses, sean también beneficiosas para la sociedad en su conjunto.

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Inconvenientes:

Posible pérdida de competitividad que se puede originar en el proceso de licitación, al existir un ofertante que parte con cierta ventaja respecto al resto.

La aparición de una avalancha de propuestas de proyectos poco elaborados, caso reciente en algún país latino americano, que desborda la capacidad de análisis de las Administración y dificulta la toma de decisiones. Puede ser conveniente establecer un proceso de precalificación en función de la capacidad de los proponentes potenciales que evite el efecto negativo antes señalado.

Módulo V. Planificación y preparación de los proyectos€¦ · Puede suceder además que el...

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