Mba formulacion, implementacion y evaluacion de la politica pública, de reforma tributaria de...
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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ADMINISTRACION Escuela de Postgrados MBA-GESTION PUBLICA FORMULACION, IMPLEMENTACION Y EVALUACION DE LA POLITICA PÚBLICA, DE REFORMA TRIBUTARIA DE 2000 EN EL GOBIERNO DEL DR. ANDRES PASTRANA ARANGO MATERIA: POLITICAS PÚBLICAS II PROFESOR: MANUEL RODRIGUEZ PRESENTADO POR: INOCENCIO MELENDEZ JULIO
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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
FACULTAD DE ADMINISTRACION
Escuela de Postgrados
MBA-GESTION PUBLICA
FORMULACION, IMPLEMENTACION Y EVALUACION DE LA POLITICA PÚBLICA, DE REFORMA
TRIBUTARIA DE 2000 EN EL GOBIERNO DEL DR. ANDRES PASTRANA ARANGO
MATERIA: POLITICAS PÚBLICAS II
PROFESOR: MANUEL RODRIGUEZ
PRESENTADO POR: INOCENCIO MELENDEZ JULIO
Bogotá, Diciembre de 2003
FORMULACION, IMPLEMENTACION Y EVALUACION DE LA POLITICA PÚBLICA DE REFORMA
TRIBUTARIA DE 2000 EN EL GOBIERNO DEL DR. ANDRES PASTRANA ARANGO.
Presentación
El curso de Políticas Públicas diseñado por el MBA-gestión Pública
de la Universidad de los Andes, en una primera arte identificada
como Políticas Públicas I, se propuso desarrollar en los participantes
un conjunto de conocimientos y capacidades dirigido a que
contribuyan en una forma eficaz al desarrollo de las políticas
públicas en Colombia.
Allí, desarrollamos todo la parte conceptual relativa a la
introducción, formulación, puesta en marcha y evaluación de las
políticas públicas, en la que seleccionamos un caso en el que
hayamos participado como actor dentro de una política pública, para
lo cual escogimos la formulación, puesta en marcha y evaluación de
la política pública de la reforma tributaria de 2001 del Gobierno del
Doctor Andrés Pastrana Arango.
Igualmente, analizamos la definición y campo de las políticas
públicas, en la que desarrollamos el concepto de lo que se entiende
por políticas públicas, el surgimiento de las mismas a nivel nacional,
y las políticas públicas domésticas en un mundo en proceso de
globalización e internacionalización de la economía.1
1.- Los documentos fuentes para la realización del presente trabajo lo constituyen la Ley 633 de 2000, el expediente legislativo en el que reposan todos los documentos relativos a la reforma, cuyo archivo hace parte de los anales de la Sección de leyes de Senado y Cámara de Representantes. Así mismo, hacen parte de nuestra fuente los recortes de prensa de la época: EL TIEMPO, EL ESPECTADOR, LA REPUBLICA Y PORTAFOLIO. La Fuente mas importante, es el testimonio del entonces Ministro de Hacienda Juan Manuel Santos y de Guillermo Fino Serrano que fueron los principales actores del Gobierno en el trámite de la
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De otra, analizamos las políticas públicas transversales en el sector
ambiental, el concepto de la capacidad del sistema político para el
desarrollo de las políticas públicas, la perspectiva histórica en el
análisis y formación de las políticas públicas y la incidencia de las
instituciones intergubernamentales y tratados multilaterales
globales en la construcción de la política doméstica. Así mismo
analizamos las teorías racionalistas del decidor, tales como la
racionalidad absoluta y la limitada, el proceso decisorio, la tiranía de
la burocracia, los
juegos de poder y la anarquía organizada. Finalmente, desarrollamos
el papel de la planificación e intereses en conflicto, partiendo del
ordenamiento territorial de Bogotá, así como el papel del Congreso
en la formulación de las políticas públicas.
Con el material analizado, procedimos a analizar el proceso de
formulación del proceso de política pública de la reforma tributaria
de 2000, cuyo actor principal fue el Gobierno del Doctor Andrés
Pastrana Arango, en el que el Profesor Manuel Rodríguez nos hizo
las siguientes recomendaciones:
a.- El trabajo está bien documentado en lo referente a los
antecedentes y contenido de la reforma.
b.- En una reforma tributaria surgen en forma mucho mas clara los
intereses en conflicto de grupos diversos, los procesos de presión por
parte de los diversos grupos económicos y sociales, y este tema
aparece poco tratado.
reforma tributaria de 2000.
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c.- Debe establecerse el proceso de construcción de la política
pública al interior del Gobierno.
d.- Necesidad de hacer uso de los conceptos vistos en el curso.
e.- Si duda tienen elementos para hacer un buen trabajo
f.- Debe establecerse como introducción los objetivos del trabajo.
Teniendo en cuenta los nuevos insumos, obtenidos en las políticas
públicas II, al analizar las políticas de transporte, la construcción de
capital social como elemento crítico de una política pública; la
política económica, las políticas de educación superior, regulación y
privatización y política agropecuaria; procedimos a analizar los
conceptos en lo que era aplicable y además, procedimos a hacer un
proceso de retroalimentación, de tal manera que pudiéramos llegar a
conclusiones importantes.
Introducción.
Este trabajo se propone analizar como en Colombia se articulan los
distintos actores tanto públicos como privados, las organizaciones
civiles, los gremios, en el proceso de formulación, implementación o
puesta en marcha, evaluación y retroalimentación en las políticas
públicas en materia tributaria. Sabemos que cada política pública, de
acuerdo al sector o materia de la que se ocupa tiene su propio
proceso de decidores públicos, así como de adoptar las decisiones,
de identificar y definir los problemas, debatir y seleccionar las
soluciones y de formular, implementar y evaluar las políticas
públicas.
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En cada una de ellas, los actores juegan roles distintos, en la medida
en que el Congreso de la República en un juego de intereses puede
intervenir para que se adopten o no determinadas políticas públicas,
así como para que se adopten de una u otra manera. E la misma
manera los gremios, pueden intervenir a través del lobby ante el
Congreso de la República, ya que si se trata de una reforma
tributaria, se esfuerzan porque no se aumente la base gravable de tal
manera que no cobije sus productos, o si ya están gravadas
presionan para que no se aumenten las tarifas.
El objetivo de éste trabajo entonces, se propone identificar los cuales
fueron las motivaciones del Gobierno Nacional para formular la
reforma tributaria de 2001, cuales fueron los procesos de consenso
primero al interior del gobierno y luego al interior del Congreso de la
República y con lo gremios. Así mismo, se propone identificar que
teorías de las analizadas fue aplicada en la formulación,
implementación y evaluación de esta política pública.
1.- MODELOS DE TOMA DE DECISIONES PÚBLICAS- MARCO
TEORICO.
Aunque existen varios modelos que explican la toma de decisiones
públicas, podemos afirmar que en tratándose de políticas públicas en
materia tributaria es preciso la teoría incrementalista de Lindolm, en
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donde cada vez los actores de las políticas públicas propenden por
aumentar el valor agregado y el saldo a cada una de las actuaciones
públicas. Por ello, es necesario precisar que las reformas tributarias
en Colombia aplican las teorías incrementalistas debido a que no
existe una política pública sostenible, sino coyunturales que siempre
parten de los que haya para aumentar los elementos del tributo, tales
como ampliar la base gravable a la tarifa, que implica aumentar o los
sujetos activos en tanto los beneficiarios sean entidades nacionales o
territoriales, sujetos pasivos en tanto incluyen nuevos contribuyentes
ampliando la base gravable, o la tarifa, que implica el aumento de la
misma. Las reformas tributarias, excepcionalmente incluyen
exenciones con el propósito de estimular a distintos sectores de la
economía y la industria que pueden contribuir a aumentar el PIB, a
la creación de empleo, pero en forma general siempre lo que buscan
es incrementar ingresos, a través de la ampliación de la tarifa o de la
base gravable, siendo imposible las amnistías, porque estas son
inconstitucionales. Es por ello que podemos afirmar que en la
estructura de las políticas públicas en materia tributaria no existen
rupturas ni grandes modificaciones, sino que cada reforma tributaria
parte de las instituciones y elementos básicos con las nuevas
introducciones, que responden a cambios incrementales en ciertos
lineamientos introducidos, tales como el aumento de la tarifa o la
ampliación de la base gravable.
1.1- ANTECEDENTES DE LA REFORMA TRIBUTARIA 2000
El Presidente de la República para el periodo constitucional 1998 a
2002, Dr. Andrés Pastrana Arango, debido a la situación económicas
que enfrentaban las finanzas públicas y ante el desgaste del Dr. Juan
Camilo Restrepo, decidió en la última etapa de su Gobierno designar
un nuevo Ministro de Hacienda y Crédito Público. Fue designado el
doctor Juan Manuel Santos, quien tan pronto como asumió el cargo,
anunció a los colombianos “sangre, sudor y lágrimas” y como
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Director General de la Unidad Administrativa Especial: Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, al Doctor Guillermo Fino
Serrano.
Se trataba de impulsar y terminar el ajuste fiscal iniciado por Juan
Camilo Restrepo, de tal manera que concluyera con el cumplimiento
de una mega que era entregarle al nuevo Presidente de la República,
un país con déficit fiscal del 3.5% del Producto Interno Bruto (PIB) y
había que comenzar con la expedición de una ambiciosa reforma
tributaria.
Al interés del Gobierno Nacional, se le sumaban los de organismos
multilaterales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, de tal manera que el país fuera mas atractivo por los
inversionistas extranjeros, generando mas confianza si lográbamos
reducir los spreads de la deuda pública.
La reforma tributaria inicialmente se proponía aumentar los
impuestos y disminuir el gasto público, de tal manera que se
incrementara los ingresos fiscales en dos puntos del PIB. En el
proceso de la formulación del proyecto de Ley, el Gobierno fijo una
mega de recaudo en 4.5 billones de pesos adicionales para cada año,
y para lograr el mencionado objetivo debió conciliar intereses, del
mismo Ministro de Hacienda quien no quería que la reforma le
afectara su imagen como futuro candidato presidencial, el mismo
Presidente que durante su campaña se había comprometido en
reducir dos puntos en el impuesto del IVA, Los Congresistas que
aspiraban a una reelección el año siguiente, y los gremios que serían
los mas afectados con la nueva reforma tributaria.
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Para sacar adelante, la reforma se evidenció los amplios poderes con
que cuenta un Presidente de la República y sus ministros en un
sistema presidencialista, en la medida en que al ser Jefe de Estado,
jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, cuenta con
poderes que le permiten negociar, y debido a su habilidad podrá
reducir o no los costos de transacción que el proceso de discusión y
aprobación del proyecto exija en la medida en que vaya avanzando.
Para adelantar la investigación sobre la formulación e
implementación de la reforma tributaria de 2000 como política
pública, utilizaremos la sugerida por el Profesor Pierre
Muller, en su obra las Políticas Públicas, aunque el autor advierta
que no existe un marco metodológico “estándar” para el análisis de
las políticas públicas.
2.-PROCESO DECISORIO PARA LA FORMULACION,
IMPLEMENTACION Y EVALUACION DE LA REFORMA
TRIBUATRIA DE 2000 COMO POLITICA PÚBLICA DEL
GOBIERNO DEL DOCTOR ANDRES PASTRANA ARANGO.
De conformidad con el artículo 345 de la Constitución Política, en
tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al
tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Así mismo, el artículo
338 Superior dispone que en tiempo de paz, solamente el Congreso
las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales.
La Ley , las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los
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sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las
tarifas de los impuestos.
Así mismo, dispone la norma constitucional que la Ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fije
las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que
les presten o participación en los beneficios que les proporcionen;
pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la
forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la Ley, las
ordenanzas o los acuerdos.
De otra parte, el principio de legalidad tributaria impone el límite a
las autoridades, para que las contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un
período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva
ley, ordenanza o acuerdo. Finalmente, el artículo 363 señala como
principios del sistema tributario la
equidad, eficiencia y progresividad, que exige la implementación de
una política pública tributaria justa, basada en los niveles de ingreso,
propiedades y beneficios que obtenga el contribuyente al ejercer una
actividad que constituya base gravable.
3.-ANALISIS DEL MARCO JURIDICO POLITICO PARA LA
IMPLEMENTACION DE LA REFORMA TRIBUTARIA DE 2000.
Lo anterior, nos muestra que en Colombia el tema impositivo está
totalmente constitucionalizado, en la medida en que el legislador, las
asambleas y los concejos tienen límites al hacer uso de ésta
prerrogativa pública. Así, en primer lugar el Congreso a través de la
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Ley tiene las siguientes funciones en materia tributaria: La primera
implica, que en términos de normalidad constitucionalidad, que la
norma de normas le denomina en tiempos de paz, sólo el Congreso
de la República puede decretar los impuestos nacionales, mientras
que en materia de impuestos territoriales, el Congreso tiene la
facultad de crear el tributo, y delega en las asambleas y los concejos
establecer los elementos del tributo, tales como el sujeto activo, el
sujeto, pasivo, la tarifa y el hecho generador; y en el evento en que lo
que se decrete sea un tasa y una contribución fiscal debe tanto el
Congreso para los nacionales y las corporaciones para lo territorial
fijar el sistema y el método para que las autoridades administrativas
señalen con una relación costo beneficio, el sistema y el método.
De otra parte, encontramos que en circunstancias de normalidad o
de excepcionalidad, es el gobierno nacional quien en virtud del
artículo 215 Superior, tiene la facultad de decretar una modalidad de
Estado excepcional, que denominamos Estado de emergencia
económica, ecológica y ambiental, y en virtud de ella puede decretar
impuestos pero sólo tendrá vigencia para el periodo en que fue
decretada la anormalidad. Lo anterior, implica que el Congreso de la
República en virtud de la norma Superior también tiene ingerencia,
en tanto no sólo le hace el control político al Gobierno Nacional
sobre las motivaciones para su declaración, sino que también para
prorrogar el periodo debe ser autorizado por el Congreso, que en
todo caso no puede superar los doscientos setenta días. Pero si
vencido
este término el Congreso considera que las medidas fiscales se
requieren, deberá convertirla en legislación permanente.
El tema de las cargas impositivas a los contribuyentes es tan
importante, que fue el mismo constituyente el que estableció las
normas básicas del derecho tributario, dejando en el legislador su
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reglamentación. De allí que el control constitucional del Alto
Tribunal en
materia de la facultad para establecer la tarifa de los impuestos y la
base tributaria es un control débil, mientras que en materia de los
elementos del tributo, competencia y principio del sistema tributario
es un control fuerte.
Es este un tema, que como girador de políticas públicas es del
interés de toda la comunidad, no solo porque afecta el bolsillo del
contribuyente, sino porque es un asunto de interés general al ser
recurso públicos cuya destinación es la financiación de las tareas del
Estado. Por ello a nivel nacional, el Gobierno Nacional representado
por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, es quien tiene la
potestad de presentar proyectos de ley al Congreso de la República
en materia impositiva, ya que sobre este recae en virtud de la ley 5ª
de 1992- Reglamento del Congreso- una iniciativa legislativa de
carácter privativo del Gobierno. Sólo el Gobierno Nacional tiene
facultades para presentar proyectos de Ley cuyo contenido sea de
carácter tributario, al igual que no se podrán incluir partidas sin la
aprobación escrita del ministro del ramo.
De otra parte, se tiene que todo proyecto de Ley cuyo objeto se el de
regular un asunto de carácter impositivo, por aquello del principio de
impuesto con representación debe iniciar su primer debate en la
comisión tercera de asuntos económicos de la Cámara de
Representantes dado el origen popular y regional de ésta
Corporación.
Pero el primero que interviene en una política pública de carácter
tributario, no es el Congreso, ya que el Gobierno Nacional es el
primero que de intervenir en la formulación de la política pública,
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donde luego de concebir su motivación y si es bastante agresiva
puede discutirlo en el Consejo de Ministros, toma la decisión de
presentar el proyecto de ley al Congreso, donde debe emprender
toda una gestión de lobby con el fin de lograr el respaldo para su
aprobación.
Una vez aprobada la Ley, el Gobierno Nacional tienen la facultad de
objetar la ley por inconstitucional, o también tiene la opción de
sancionarla, pero cualquier ciudadano puede
incoar la acción pública de inconstitucionalidad, ante la cual puede
pedir la inexequibilidad de la norma, por considerar que ha violado el
régimen constitucional de carácter tributario.
Si la norma es sancionada, debe ejecutarla para el caso de la
Nación, la Unidad Administrativa Especial: Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, y sobre esa recaudación y ejecución de los
recursos públicos, los organismos de inspección, vigilancia y control
ejercen su función de contrapeso.
4.- EL PUNTO DE PARTIDA DE LA REFORMA TRIBUTARIA DE
2001.
4.1.- Surgimiento de la Política Pública.
La reforma tributaria aprobada mediante ley 633 de diciembre 29 de
2000, fue la cuarta modificación al sistema tributario que se ha
producido bajo el Gobierno del Presidente Andrés Pastrana Arango.
Recordemos que la primera corresponde al Impuesto a las
transacciones bancarias, denominado dos por mil, que se produjo en
Estado de anormalidad, es decir, bajo el amparo de la declaración de
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un Estado de emergencia Económica decretada en noviembre de
1998; la segunda, la reforma aprobada mediante Ley 488 de 1998, la
tercera, el conjunto de normas contentivas de los beneficios
tributarios para la Zona del eje Cafetero, que en una primera etapa
fue decretad mediante declaración de emergencia económica y
después se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo, que incluía
medidas tributarias para la zona del desastre natural ocurrido el 25
de enero de 1999, que como fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional, debió ser expedido por el Gobierno Nacional
mediante decreto 955 de mayo 26 de de 2000, y finalmente la Ley
608 de agosto 8 de 2000, conocida como la Ley Quimbaya, que
vuelve a decretar los beneficios para la zona del desastre natural del
eje cafetero.
La ley 633 de 2000, contiene disposiciones tributarias que hacen
parte de un conjunto mucho mas amplio de medidas encaminadas a
la realización de un ajuste fiscal de todo nivel, de tal manera que no
solo afecte la estructura impositiva del nivel central, sino también
para el manejo de las finanzas territoriales, replanteando las
transferencias a los departamentos, distritos y municipios, así como
también contempló la reducción del gasto
público, control de las tasas de interés, fomento a la inversión
extranjera, control del contrabando, lavado de activos etc.
5.- COMO SE “COCINO LA REFORMA TRIBUTARIA DEL AÑO 2.000 ” AL INTERIOR DEL GOBIERNO DE ANDRES PASTRANA
El mes de julio del año 2.000 fue bastante movido, en el frente
político el Gobierno se encontraba debilitado por su fracasado
intento de revocar el Congreso por los escándalos de corrupción de
la mesa directiva de la Cámara de Representantes que llevó a sus
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integrantes a la cárcel entre otros al Presidente de la Corporación
Armando Pomárico Ramos y a su Director Administrativo, Saud
Castro, sin embargo la propuesta gubernamental fue rechazada por
el partido liberal y su candidato el doctor Horacio Serpa encabezó
una rebelión encaminada a que se revocarán tanto el ejecutivo como
el legislativo, gracias a la intervención decidida de los gremios
finalmente la propuesta se hecho para atrás y el tema quedó en
“tablas” aunque de manera indudable el gobierno resultó
gravemente golpeado y su bancada en el Congreso sensiblemente
disminuida.
El frente fiscal amenazaba peligrosamente la viabilidad del
cumplimiento de las metas fijadas por el FMI especialmente por el
hecho de que los inversionistas y tenedores de bonos colombianos se
encontraban nerviosos y poco propensos a negociar el ROLL OVER
de sus títulos, apalancados en el hecho de que las reformas
introducidas a las finanzas habían sido insuficiente y el déficit fiscal
no se había disminuido a los niveles pactados al inicio del gobierno
Pastrana. Los spreads de la deuda Colombiana empezaron a subir
dramáticamente y la urgencia de conseguir financiación para el año
2.001 apretó las presiones gubernamentales.
Una misión del Fondo encabezada por Roberto Junguito, exigió al
gobierno tomar medidas urgentes en el campo tributario, situación
que en el complicado ámbito político le dejaba poca maniobrabilidad
al Presidente, la situación era angustiosa y sin el concurso del ahora
rebelde partido liberal la posibilidad de que se aprobará una nueva
reforma era prácticamente nula.
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Los cambios políticos se imponían y el Presidente de la República
decidió dar el paso ante la inminencia de la iniciación de una nueva
legislatura, y para ello decidió invitar al gobierno a quién
consideraba sería el hombre que podría reagrupar las fuerzas
liberales, de esta forma después de ofrecerle el Ministerio de
Defensa y no encontrar eco en su propuesta optó por sacrificar a uno
se sus mayores aliados Juan Camilo Restrepo y en consecuencia
designó a Santos en dicho cargo.
Tres días antes de oficializar el nombramiento la entonces directora
de la DIAN Fanny Kertzman se entrevisto con el Presidente y le
manifestó su interés de renunciar al cargo solicitándole la
designación en un cargo diplomático por razones de seguridad,
Pastrana le informó que estaba dispuesto a aceptarle la renuncia y a
nombrarla como embajadora en el Canadá. De manera inmediata el
Presidente convocó al entonces Director de Impuestos Guillermo
Fino y le ofreció el cargo, el doctor Fino le agradeció al Presidente su
ofrecimiento pero le advirtió al primer mandatario que existía el
riesgo de que el nuevo Ministro quisiera contar con su propio equipo,
el Presidente evaluó tal situación y decidió apresurar la aceptación
de la renuncia de la Dra Kertzman y dio posesión al nuevo
funcionario antes de que entrará a ejercer funciones el nuevo
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
La designación de los nuevos funcionarios fue bien recibida por la
opinión y por el Congreso, sin embargo las declaraciones iniciales
del nuevo Ministro fueron recibidas con preocupación por la
ciudadanía, parodiando a Churchill (uno de su personajes preferidos)
Santos expresó que su mandato sería de “sudor y lágrimas” puesto
que tendría que implementar medidas heroicas tanto en materia de
ingresos y de gastos lo que en otras palabras significaba reforma
tributaria y reforma constitucional a las transferencias sacrificando
inversiones en salud y educación.
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Las relaciones de Juan Manuel Santo con el Director de la DIAN
Guillermo Fino, fueron amables pero distantes, pues era obvio que
deseaba contar en dicho cargo con una persona de su entera
confianza, aún así encargó a los dos nuevos viceministros que
iniciarán de
manera inmediata la elaboración del proyecto a presentar al
Congreso de la República. Los encuentros iniciales de los dos
equipos mostraban desconfianza sobre las cifras que se
manejaban en la DIAN, el equipo técnico del ministerio aspiraba a
realizar una reforma que no afectará demasiado las aspiraciones
políticas de Juan Manuel Santos a la Presidencia de la República, y
que alcanzará rápidamente un recaudo cercano a los 4 billones de
pesos por año, el desencanto fue mayor la única forma de lograr
dicho guarismo era imponer nuevos tributos y ampliar de una
manera significativa la base del IVA, incluyendo en este último el
alza de la tarifa del 15 al 16%, lo que representaba un duro golpe a
la popularidad del Ministro del nuevo Ministro de Hacienda. Sin
embargo se decidió que la DIAN asumiera en buena parte la
redacción del texto de la reforma, la cual fue presentada a
consideración el 31 de agosto del año 2.000.
En un principio Juan Manuel Santos se mostró satisfecho cuando vio
que la cifra inicial de recaudo podía bordear los 5 billones de pesos
anuales, pero cuando entro a analizar detalladamente la propuesta
se encontró con que se debían gravar bienes y servicios que a los
ojos del Ministro resultaban inadmisibles, así se descarto gravar con
el IVA el transporte público, y bienes como la carne, los huevos, las
verduras, el pan , la leche y algunos granos como el arroz y los
frijoles, también evitó fijar una tarifa del cuatro por mil a las
transacciones financieras.
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La nueva propuesta se ajusto a un recaudo esperado de 4.3 billones
de pesos, esta nueva versión se encontraba lista para ser presentada
al Congreso de la República en la primera semana del mes de
septiembre pero en un gesto inusual el Ministro Santos decidió
ponerla a consideración del consejo de Ministros para lo cual solicitó
al director de la DIAN preparar una presentación para el día 7 de
septiembre.
La reunión del Consejo de Ministros fue tortuosa en extremo, aunque
la mayoría de ministros comprendía la grave situación fiscal pusieron
serios reparos a la reforma pues consideraban que afectaría
severamente los sectores que lideraban.
El presidente tomo la decisión de crear un subcomité que estudiará
los puntos mas álgidos a pesar de la intervención del Ministro de
Defensa LUIS FERNANDO RAMIREZ ACUÑA, avezado en estas
lides, RAMIREZ que había tramitado reformas sustanciales como
director de impuestos de Cesar Gaviria, expresó que esa decisión no
era correcta y que la responsabilidad total debía recaer en cabeza de
la DIAN y del Minhacienda.
Las reuniones sin embargo se hicieron entre los días 8 y 10 de
septiembre de 2000 y la posición de Ramírez resultó profética, los
viceministros designados plantearon tal peluqueada al proyecto que
el mismo resultaba inocuo en materia de recaudo.
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El Ministro Santos comprendió su error y dio orden de dar por
terminada la ronda de consultas y procedió a poner fin a la polémica
interna, de esta forma se decidió que el proyecto como había salido
de la discusión con la DIAN se presentaría el viernes 15 de
septiembre a la Secretaría General de la Cámara de Representantes,
pues el tiempo pasaba y se requería que la nueva ley se expidiera a
mas tardar el 21 de diciembre del año 2.000, estaba seguro además
que la decisión de presentar la propuesta gubernamental
tranquilizaría los mercados internacionales y aseguraría la
colocación de los bonos de deuda pública en los mercados
internacionales lo cual debía efectuarse en la primera quincena del
mes de octubre de 2000
La reforma finalmente fue presentada el 15 de septiembre de 2000 y
generó todo tipo de reacciones, previamente a su presentación
(horas antes de su radicación en el congreso) el ministro Santos y el
director de la DIAN, se reunieron con la ANDI y con el consejo
gremial se consideraba que estos entes jugarían un papel
fundamental en la ambientación de la reforma, la reunión aunque
amable, marco el derrotero de lo que sería la posición de los gremios
no aceptarían con facilidad el gravamen del tres por mil, defenderían
a ultranza el mantener exenciones tributarias en el impuesto a la
renta y veían con malos ojos que el IVA afectara los productores del
agro.
Sin embargo el presidente de la ANDI públicamente defendió la
reforma, señalando que el desequilibrio fiscal era mucho mas grave
que un incremento impositivo, pero obviamente formulando reparos
a los temas ya tratados, de hecho a la salida de los funcionarios con
los
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gremios la ANDI lidero la elaboración de un documento que señalaba
serios reparos a la mayoría de artículos propuestos.
Mucho mas agresiva fue la posición del presidente de FENALCO,
SABAS PRETELT DE LA VEGA, que de tajo rechazó la totalidad de
las medidas contra la evasión tributaria y planteó como
inconveniente el tributo del tres por mil y la ampliación de la base
del IVA y su incremento tarifario.
El proyecto de ley fue justificado por el gobierno en las siguientes
razones:
a) El creciente desequilibrio de las finanzas públicas que se
consideraba un factor crítico en el deterioro de las condiciones
económicas del país durante los últimos años. Este fenómeno
debilitaba gradualmente la economía, generando graves secuelas
negativas. La necesidad de financiar un déficit fiscal creciente ha
incidido en el desplazamiento de la inmersión privada, a través de
elevadas tasas de interés, en la pérdida de Ia competitividad
internacional asociada a un tipo de cambio revaluado y en el
crecimiento inusitado del endeudamiento público.
b) Directa o indirectamente el problema fiscal fue responsable de la
pérdida de confianza de los inversionistas la fuga de capitales, la
subida de las tasas de interés y, en últimas de la
severa recesión de 1 999 que Ilevó a la tasa desempleo a un registro
histórico superior al 20%.
Frente a estas circunstancias el gobierno nacional formuló un plan
de ajuste a tres años con el propósito de equilibrar las cuentas
fiscales , estabilizar el nivel de deuda pública, restablecer la
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credibilidad y permitir que la economía retome la senda del
crecimiento.
c) En las circunstancias actuales se hace necesaria una reforma
tributaria estructural de largo plazo que simplifique el sistema y
contribuya a equilibrar las Finanzas públicas. Para esto es necesario
eliminar los tratamientos preferenciales otorgados durante mucho
tiempo
a ciertos sectores económicos y actividades especificas, generalizar
la cobertura de las bases
gravables y redistribuir la carga tributaria. Una reforma de esta
naturaleza contribuiría en dos sentidos a la estabilidad
macroeconómica por una parte facilitaría la reducción del déficit
fiscal
La reforma recibió un fuerte ataque de los medios en especial en lo
relativo al aumento de la tarifa del IVA, puesto que esta medida
rompía una promesa de gobierno del presidente Pastrana que había
basado parte de su discurso en la disminución de este tributo, la
propuesta de volverlo a incrementar ponía en tela de juicio la
credibilidad del presidente, que como ya se dijo había dicho una cosa
diferente durante su campaña.
Algunas de las principales opiniones miraban el problema desde
diferentes puntos de vista algunas de las mas relevantes eran las
siguientes:
Mario Uribe Escobar, Presidente del Senado. En el Congreso
no hay ambiente para aprobar más impuestos.
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Oscar Darío Pérez, conservador. Yo soy amigo del gobierno,
pero no apoyo impuestos adicionales a los que tenía el
proyecto que fue aprobado.
Zulema Jattin, liberal colaboracionista. El Congreso no le jala a
nuevos impuestos, pero podemos pensar en reformas
estructurales que le pongan límites a los gastos del Estado y,
de pronto, amplíen la base gravable de los impuestos.
Rafael Amador, liberal. Las alternativas son la ampliación de la
base y perseguir la elusión y la evasión, donde creemos está el
mayor margen de actuación del gobierno. De ninguna forma
aprobaremos aumento en las contribuciones.
Gustavo Petro, independiente. No voté la reforma tributaria
que aprobó la Comisión Tercera ni votaré la que presente el
ministro Santos.
Sabas Pretelt de la Vega, Fenalco. Hay es que 'peluquear' la
reforma, para bajar la excesiva carga impositiva que tiene.
Luis Carlos Villegas, Andi. Decretar más impuestos y tasas no
es lo más racional, en una coyuntura económica como la que
está intentando de superar el país.
Armando Montenegro, Anif. Hay que esperar el proyecto para
ver qué plantea. Por lo pronto hay que decir que la reforma
propuesta sobre el sector público, es débil.
Juan J. Echavarría, Fedesarrollo. Hay que hacer ajustes
profundos que aumenten la base gravable del IVA y fijen una
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tarifa general del 10 por ciento, y eliminen exenciones como
las de pensiones.
Por su parte importantes analistas económicos como José Leibovich
señalaban en el diario EL TIEMPO lo siguiente:
“ REFORMAS ECONOMICAS LA ULTIMA OPORTUNIDAD. Desde el inicio de la
presente administración se ha venido hablando de la necesidad de ajustar de
manera estructural las finanzas públicas. Paradójicamente, es poco lo que se ha
hecho. Algunos analistas han opinado que en medio de la peor recesión de la
historia reciente no tendría sentido recortar el gasto público, pues al menos éste
sigue generando empleo. En lamisma corriente están aquellos que plantean de
manera irresponsable que el Banco de la República debe emitir para cubrir la
deuda del Gobierno. En el primer caso, el modelo keynesiano no sirve para
reactivar la economía, porque la repatriación de capitales, las decisiones de
inversión del sector privado y la financiación externa, necesarias para la
reactivación, demandan como requisito que las finanzas públicas estén
equilibradas o al menos en proceso de lograrlo. En el segundo caso, la emisión
licua la deuda a cambio de una escalada inflacionaria que la padece toda la
población colombiana y con mayor énfasis los más pobres, que no tienen
mecanismos de indexación de sus ingresos. ¿Será Alan García el asesor de estos
expertos?. La última oportunidad que tiene Colombia de no irse por el
despeñadero en lo económico depende de que en la actual legislatura se aprueben
reformas importantes al sistema pensional, al de transferencias a las regiones, a la
legislación laboral y que el presupuesto del 2001 sea muy austero. La reforma
tributaria debería plantearse para simplificar el sistema y eliminar exenciones que
ayudan a combatir la evasión. Una vez aprobadas éstas, el Congreso de la
República debería abocar el estudio y aprobación de una Ley Marco de
Responsabilidad Fiscal. Para entender por qué lo imperioso de las reformas
anteriores, hay que partir del principio básico de que 'No hay almuerzo gratis' y, si
en determinadas circunstancias no tenemos con qué pagar el almuerzo, podemos
acudir al crédito. Los que nos presten por una vez deben tener confianza y
garantía de que vamos a pagar la deuda para que nos vuelvan a prestar. Los
mercados
internacionales de crédito han empezado a desconfiar que el Estado colombiano
vaya a pagar la deuda. No ven ajustes de fondo en las finanzas públicas de
Colombia que den pie para pensar que el país es un acreedor de confiar. Hace
22
algunos meses las firmas calificadoras de riesgo colocaron la deuda colombiana en
nivel Ba2 (Riesgo especulativo moderado). El spread de los bonos de la República
de Colombia es el más alto de América Latina, con excepción de Venezuela. En la
práctica, el mercado para nuevas colocaciones de bonos colombianos en los E.U.
está cerrado y por el momento las autoridades han podido colocar montos
moderados en Europa y Japón. Estos mercados están atentos a que el Congreso
de Colombia llegue en los próximos meses a decisiones sabias para corregir
estructuralmente el desbalance fiscal. Saben que el Ministro Santos no tiene
mucho tiempo. En octubre próximo habrá elecciones de gobernadores y alcaldes y
el año entrante empezarán las campañas electorales para las elecciones de
Presidente y Congreso en el 2002. Luego, el Congreso podrá concentrarse en
pasar las reformas en estos tres meses inmediatos porque después va a ser difícil.
Si las reformas salen adelante, se habrá despejado el panorama económico del país
para los próximos años. Mejorará la calificación de riesgo del país, y el spread de
los bonos colombianos volverá a niveles históricos. Los inversionistas volverán a
mirar a Colombia, e incluso muchos colombianos repatriarán sus capitales para
volver a invertir. El crecimiento económico del país volverá a niveles mínimo del 4
por ciento. Si las reformas fracasan, nos hundiremos en el fango. El crédito
internacional se cerraría para Colombia. El acuerdo con el FMI se estaría
incumpliendo, luego perderíamos el acceso a recursos de esa fuente. El ajuste lo
sufriría el país a través de una devaluación masiva, una subida en las tasas de
interés y una inflación galopante. Estaríamos entrando a vivir la pesadilla de una
crisis cambiaria que le pegaría con gran fuerza al grueso de la población
colombiana”.
El polémico tema de eliminación de las exenciones tributarias
también fue objeto de sesudos análisis por parte de los expertos que
opinaron en el diario el tiempo lo siguiente:
'TRONERASI TRIBUTARIAS AL POR MAYOR'
El solo anuncio del ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, de revisar las
exenciones y beneficios tributarios tiene corriendo a más de uno. Asesores,
consultores, gremios, analistas y empresarios están pendientes de si saldrán
afectados o no con el nuevo paquete de impuestos. Desde ya están cargando las
baterías para no resultar perjudicados con la reforma tributaria y no perder lo
conseguido en anteriores gobiernos. Pero el verdadero 'lobby' comienza en el
Congreso, con el desfile de toda clase de personajes que tratan por todos los
medios de obtener favores. Allí es donde se trasquilan las reformas y donde el
23
Gobierno de turno cede si quiere que le aprueben lo esencial. En esta ocasión se
puede repetir la historia. Y es que las exenciones y deducciones tributarias se han
vuelto tan comunes en la legislación colombiana que hasta han ocasionado
enfrentamientos entre funcionarios públicos. Uno de los más sonados fue el de los
ex ministros de Hacienda Rudolf Hommes y Guillermo Perry en 1996, cuando se
tramitaba en el Congreso una reforma tributaria de la administración Samper.
En esa ocasión Hommes le reprochó a Perry haber incluido normas que
beneficiaban a sectores específicos que sumaban miles de millones de pesos.
Incluso, sostuvo que 'durante la administración Gaviria no teníamos que
responderle a patrocinadores'. Perry no se quedó quieto
e increpó a Hommes sobre la autoridad moral que tenía para criticar las amnistías,
cuando él fue el autor y promotor de la más amplia amnistía cambiaria y
patrimonial, 'con el propósito de facilitar la repatriación de capitales tenidos
ilegalmente en el exterior'. En ese año la polémica estaba relacionada sobre si el
valor del envase se gravaba en el impuesto a la cerveza. Recursos a granel
Otro caso sonado fue la salida del entonces director de Impuestos Horacio Ayala
por su firme oposición a los amplios beneficios otorgados a los inversionistas en la
Ley Páez. El funcionario consideraba que se iba a causar un grave daño a las
finanzas públicas. Y el tiempo terminó dándole la razón, ya que las gabelas
contempladas en esta ley le representaron al fisco menores recaudos por 400.000
millones de pesos. Pero este es el costo que se tiene que pagar en la aprobación
de una nueva reforma tributaria. Por eso, cuando Santos anuncia que se revisarán
las exenciones y beneficios muchos se preguntan si el Gobierno podrá cumplir con
este propósito y, más aún, si el Congreso está dispuesto a apoyarlo. Ahora que el
tema está sobre el tapete varios tributaristas y la propia Contraloría General de la
República han señalado que si el Gobierno quiere conseguir tres billones de pesos
o más lo único que necesita es desmontar las exenciones y deducciones que pesan
particularmente sobre el impuesto de renta. La Contraloría calcula que con ello
se conseguirían 3,6 billones de pesos. El ex ministro de Hacienda Juan Camilo
Restrepo estimó, incluso, en 5,2 billones de pesos el costo de los beneficios y
recordó que los principales son los contemplados en la Ley Páez, los del Eje
Cafetero, las empresas de servicios públicos y las cajas de compensación.
Problema político En el Estatuto Tributario hay más de 100 beneficios entre
exenciones, deducciones e ingresos que no constituyen renta ni ganancia
ocasional. Por ejemplo, no constituyen renta ni ganancia ocasional las
donaciones para las campañas políticas, la utilidad en la venta de acciones y de
inmuebles de habitación, los terneros nacidos y vendidos en el mismo año, los
pagos por intereses y servicios técnicos en zonas francas, los aportes a los fondos
24
de pensiones y cesantías, entre otros. Existen exenciones para las empresas
comunitarias, las empresas ubicadas en las zonas del Nevado del Ruiz, las
editoriales y las rentas de trabajo. Aquí sobresalen las de los congresistas y
funcionarios públicos que no pagan retención en la fuente sobre la mayor parte de
sus ingresos. El Contralor Ossa asegura que si se eliminan muchos de estos
beneficios se podría bajar la tarifa de renta del 35 al 30 por ciento, posición
compartida por el tributarista Eduardo Laverde, quien considera que el ministro de
Hacienda tiene todas las herramientas para conseguir los recursos que necesita
sin subir las tarifas.
Ossa sostiene que a pesar de que en los últimos 10 años se han aprobado 6
reformas tributarias los recaudos no han tenido un mayor crecimiento debido
precisamente a los beneficios en los impuestos. Mientras el recaudo efectivo para
los grandes contribuyentes creció 1,6 por ciento los descuentos aumentaron 33,2
por ciento y las rentas exentas subieron 24,6 por ciento”.
La reforma tributaria empezó su trámite contra el tiempo, como si
fuera poco las comisiones económicas designaron 24 ponentes para
el proyecto lo que complicaba innecesariamente el trámite, sin
embargo en un tiempo record de treinta días se logró presentar la
ponencia para primer debate, en esta celeridad jugó un papel
fundamental el senador VICTOR RENAN BARCO quién como es
costumbre se “echo” al hombro la
reforma discutiendo cada uno de los temas y convocando a gremios y
comunidades a plantear sus inquietudes.
Sin embargo contra lo que podría esperarse fue el partido
conservador quién empezó a plantearle una férrea oposición a la
reforma puesto que consideraban que no habían “sido bien tratados
por el gobierno”, Santos reviró políticamente y en el presupuesto del
año 2.000 incluyó una serie de partidas de asignación global que
atendían necesidades regionales de los congresistas y que fueron
fuertemente criticadas por la entonces candidata presidencial
25
NOHEMI SANIN. Estas criticas fueron registradas en los medios y
generaron una agria disputa que pudo haber llegado incluso a los
tribunales.
El proyecto finalmente adoptado por el congreso rebajo en casi
700.000 millones las pretensiones iniciales del gobierno como puede
observarse en el siguiente cuadro anexo:
Un aspecto final de análisis de la discusión de un proyecto de ley en
materia tributaria lo constituye la denominada comisión de
conciliación que es prácticamente la última instancia de discusión de
una reforma siendo probablemente la más importante de todas las
discusiones, la que define puntos álgidos y posiblemente la que
genera mayores niveles de inconstitucionalidad en el trámite
legislativo, como comentario especial en este capitulo quiero reseñar
que en dicha comisión el gobierno perdió en dos horas que duró el
trámite 250.000 millones de pesos de recaudo, algunos de los
congresistas vinculados a la comisión de conciliación desmontaron
impuestos votados por el Congreso y fijaron un texto final que no fue
el que necesariamente aprobaron las plenarias de senado y cámara.
La reforma finalmente fue recibida de buena manera por los medios
de comunicación así lo registro el diario económico PORTAFOLIO
quién en enero de 2.001 señaló lo siguiente:
“MAS LECCIONES DEL AÑO VIEJO
Continuando con el repaso de lo que nos dejó el año viejo, hubo otras cosas buenas
que quedaron a mitad de camino y deben ser culminadas en el presente año, tales
como el saneamiento de las finanzas públicas y el control del déficit fiscal. En el
2.000 hubo importantes avances que permitieron que se cumplieran con holgura
las metas pactadas con el Fondo Monetario, a pesar de las controvertidas
decisiones de la Corte
26
Constitucional que conllevaron un incremento no esperado del gasto público.
Merecen destacarse el buen comportamiento de los recaudos tributarios, tanto por
la recuperación económica como por la gestión de cobro de la Dian, y la
aprobación por el Congreso de la Reforma Tributaria que aumentará los ingresos
fiscales en una cuantía cercana al 2 por ciento del PIB. En otras ocasiones hemos
comentado acerca de
aspectos de esta Reforma que nos parecen equivocados, pero en su conjunto
creemos que fue uno de los logros más importantes de la gestión gubernamental.
Pero no es suficiente. El saneamiento de las finanzas públicas requiere tres
reformas adicionales que se han venido posponiendo: la del régimen de
transferencias, la del sistema de pensiones y la reducción del aparato estatal. La
de las transferencias, que requiere un cambio en la Constitución, ya tuvo su
primeRa aprobación en la legislatura que terminó y se espera que el Congreso le
de su aprobación definitiva. La reforma pensional está más cruda pues no se
conoce todavía la propuesta definitiva que el Gobierno iba a elaborar en un
proceso de concertación con los distintos sectores involucrados. La deuda
pensional es el problema más grave que tienen las finanzas públicas en el largo
plazo y no se le pueden dar más largas a su solución. En cuanto a la reducción
del aparato estatal y la búsqueda de una mayor eficiencia en su operación, somos
pesimistas respecto de lo que pueda lograr este gobierno en la última parte de su
período, pero ojalá estemos equivocados y nos llevemos una positiva sorpresa. El
año viejo también dejó cosas muy malas que deben ser corregidas. Las tres que a
nuestro juicio requieren la mayor atención de parte de las autoridades económicas
son el Desempleo, la crisis de la construcción y la parálisis del crédito. Sobre el
Desempleo no hay nada nuevo que decir. Es el mayor problema económico y social
de Colombia, pero su solución no parece ser una de las prioridades del actual
Gobierno que no ha presentado un programa de medidas audaces para atender el
problema con la urgencia que merece. Para sacar a la construcción de su marasmo
si se anunció tardíamente un conjunto de iniciativas pero su puesta en marcha ha
sido lenta y descoordinada entre las diversas instancias estatales que deben
actuar. Finalmente para que el crédito vuelva a fluir al sector productivo,
después de una caída del 18 por ciento el año pasado, no basta seguir destinando
cuantiosos recursos para la capitalización de las entidades financieras; es
indispensable adoptar medidas que propicien la capitalización de los deudores, no
solo para que vuelvan a ser sujetos de crédito, sino sobre todo para que recuperen
su capacidad de producir, generar empleo y estimular la demanda interna. Si se
mantiene lo bueno que dejó el año viejo y se corrigen los errores, podemos esperar
que el 2.001 sea un próspero año nuevo”.
27
6.- Elementos técnicos y económicos de la reforma:
a.- La situación fiscal y el financiamiento del Gobierno en los
años noventa:
Durante la década de los noventa la situación fiscal colombiana
tendió a deteriorarse de forma acelerada y al iniciarse el nuevo siglo
amenaza con volverse potencialmente explosiva, de no tomarse los
correctivos necesarios. Las cifras acerca de la evolución del
sector público no financiero, muestran que el déficit fiscal como
proporción del PIB pasó de 0.4% en 1995 a 5.8% en 1999.
Es indudable, como lo han sostenido diversos autores en Colombia,
que la crisis fiscal colombiana es de naturaleza estructural y que está
asociada con un crecimiento desproporcionado del gasto público
frente a los ingresos. Esta naturaleza estructural del desequilibrio
fiscal en Colombia puede apreciarse de la evolución de algunos
indicadores fiscales. Desde 1996 los ingresos corrientes del Gobierno
Nacional Central, no alcanzan para financiar el gasto corriente. Es
por ello que el indicador de Recursos ordinarios como proporción del
Gasto Corriente pasó de 115% a 77% en esto mismos años, o lo que
es lo mismo, el ahorro corriente ha sido negativo.
Detrás de la crisis fiscal del país está el dinamismo inusitado del
gasto público desde 1990. Este representaba cerca de 10% del PIB
en 1991 y llegó a situarse en 18% del PIB en 1999. Las razones que
explican este crecimiento son complejas y variadas pero existe
consenso en que tienen que ver con la creación de nuevas
instituciones y responsabilidades derivadas de la Constitución de
1991. De otra parte, el crecimiento de los ingresos del Estado no fue
suficiente para financiar el comportamiento desbordado del gasto.
Los recaudos tributarios apenas aumentaron de 9.8 del PIB en 1991
28
a 11.5% del PIB en 1999, a pesar de las múltiples reformas
tributarias que no dieron una solución estructural de largo plazo al
ineficiente esquema tributario.
Como consecuencia del mayor crecimiento del gasto frente al
ingreso, el Gobierno Central ha tenido que endeudarse cada vez más,
y por eso, el servicio de la deuda interna ha alcanzado proporciones
importantes dentro del gasto total, al pasar de representar el 4% en
1990 al 40% en 1999. este tipo de solución no puede mantenerse
puesto que solamente pospone la situación de crisis, al tiempo que
genera efectos perturbadores en la tasa de interés y, por tanto, en al
inversión.
Así mismo, resulta muy indicativo del deterioro estructural de las
finanzas públicas en Colombia, el hecho de que a pesar de haberse
llevado a cabo cinco reformas tributarias a lo largo de la década de
los noventa los ingresos tributarios hayan pasado de representar un
75% dentro del total de recursos del Gobierno Central en 1990 a un
44% en 1999, es decir, menos de la mitad. Los ingresos corrientes,
por su parte pasaron de 83% a 56% de los
recursos totales del Gobierno Nacional Central, lo cual significa que
cada vez las finanzas públicas de este nivel del Gobierno han sido
mas dependientes de recursos esporádicos provenientes de
empresas del Estado, de las privatizaciones, las licencias de
explotación privada de las telecomunicaciones y del crédito. Este
tipo de estructura de financiación del gasto es claramente
desventajoso porque estas fuentes por naturaleza son inciertas y no
dependen en la mayoría de los casos de la voluntad de los Gobiernos
29
y del país. Como consecuencia de ello, esta estructura del
financiamiento le otorga una gran vulnerabilidad a las finanzas
públicas y a la economía en general.
b.- Reforma Tributaria y Déficit Fiscal:
De la anterior fundamentación, se puede colegir que el país requiere
una solución estructural al problema fiscal. Ante esa situación, el
gobierno ha venido ejecutando un ambicioso plan de ajuste de las
finanzas públicas que incluye medidas tanto de la racionalización de
gasto como de incremento de ingresos. En este último frente, es
imperativo plantear una reforma estructural al sistema tributario que
contribuya a que el país pueda retomar una senda de crecimiento
económico y generación de empleo. Como ya se mencionó, el sistema
tributario ha sido objeto de frecuentes modificaciones durante los
últimos diez años. Tales reformas se encaminaron unas veces a
ajustar unas veces a ajustar la tributación nacional al nuevo entorno
económico mundial y en otras oportunidades de procurar un mayor
nivel de recaudación para financiar el creciente gasto público. Sin
embargo, como ya se mencionó, la carga tributaria del orden
nacional no se ha incrementado significativamente.
Una reforma estructural de los impuestos debe reducir al mínimo
posible todos aquellos elementos que dificulten su administración,
tales como posibles vacíos legales que permitan la elusión, o el
otorgamiento de exenciones o beneficios particulares. Así, en el
impuesto a
la renta se han creado exenciones regionales por efectos de crisis
económicas o por desastres naturales y esto ha ocasionado, de una
parte la erosión de la base gravada, y de otra ha posibilitado
30
fórmulas para eludir y evadir el pago del impuesto. Igualmente en el
IVA, el establecimiento de tarifas diferenciales por prolongados
períodos de tiempo y la existencia de bienes con tratamiento
particular, ocasionan interrupciones en la cadena productiva
generadora del recaudo, con lo que se hace difícil el control del
impuesto. Por otra parte, las evaluaciones disponibles sobre los
efectos inducidos por los tratamientos tributarios especiales
surgieren que los resultados en materia de desarrollo económico y
social, en aquellos sectores o regiones beneficiados, no han
correspondido a las expectativas iniciales.
Pese a que los esfuerzos realizados por la administración tributaria
colombiana han permitido reducir las principales modalidades de
fraude, al punto de alcanzar estándares similares a otras
administraciones internacionalmente reconocidas como eficientes,
debe tenerse en cuenta dentro de este análisis que el estatuto
tributario del país continúa reservando copiosas páginas para
regular el otorgamiento y administración de preferencias impositivas
que menoscaban el rendimiento del sistema. Como se mencionó, el
efecto de todas las reformas tributarias aprobadas durante los años
noventa, fue lograr un leve aumento de la recaudación tributaria. La
mayor recaudación se obtuvo mediante los aumentos en la tasa y las
modificaciones a la estructura del IVA, convirtiendo este impuesto en
la mayor fuente de recursos tributarios de la Nación. El IVA que en
1990 representó el 29% del recaudo, pasó a explicar el 44% de los
ingresos tributarios, con un incremento de 2.4 puntos del PIB entre
1990 y 1997.
Aunque las reformas tributarias realizadas en los noventa, han
aumentado las tasas impositivas, el recaudo ha aumentado menos
que proporcionalmente. Al parecer la vía de aumentar los impuestos
mediante el incremento de las tasas nos es la adecuada si está no va
acompañada de una eliminación real de las exenciones, que permitan
31
ampliar las bases de los impuestos. Alternativamente existe la opción
de eliminar exenciones, como se hizo en Colombia en la reforma de
1986, lo cual trajo consigo un aumento sostenido de la recaudación.
De acuerdo con los argumentos delineados en esta sección, Colombia
requiere una reforma tributaria que genere una estructura más
simple y eficiente, eliminando la mayor cantidad posible de
exenciones y vacíos legales, de tal manera que la base cubra la
mayor cantidad de contribuyentes y actividades económicas.
c.- Algunas comparaciones internacionales en materia
tributaria.
El sistema tributario colombiano es complejo y poco eficiente. Los
esfuerzos desarrollados durante los años noventa para incrementar
la tributación en Colombia no han rendido los frutos esperados, ya
que no han corregido sus principales fallas estructurales. Las
reformas
han sido de carácter temporal pues las medidas de fortalecimiento
del recaudo se acompañaron de tratamientos preferenciales que
benefician a regiones y sectores importantes de la economía
nacional.
En esta sección se presenta una comparación de la estructura de la
tributación colombiana frente a otros países. La comparación
muestra con toda claridad el rezago del sistema impositivo de
nuestro país. Para tal efecto, se utilizarán dos fuentes de información
alternativa. La primera se basa en una amplia muestra de sesenta
países cuya información tributaria ha sido recopilada por el Fondo
Monetario Internacional. La segunda corresponde a una muestra de
países de Latinoamérica recopilada por el Banco Interamericano de
Desarrollo.
32
Impuesto sobre la Renta de personas naturales: En comparación
mundial, la tarifa que se aplica en Colombia no es alta. El promedio
de los 60 países de la muestra arroja una tarifa cercana al 39%,
mientras que en Colombia esta tarifa es del 35%. Aunque, la tarifa
promedio para América Latina es el 31.5% la tarifa colombiana no
parece alta al contrastarla con la de economías de grado de
desarrollo similar. Esta tarifa es de 45% en Chile, 35% en Argentina,
34% en Venezuela y 40% en México.
En cuanto al recaudo por este concepto, Colombia presenta uno de
los mas bajos a nivel mundial. Mientras en nuestro país se recauda el
0.2% del PIB, en la muestra de 60 países el promedio es de 43% del
PIB. Aunque el promedio para América Latina es bajo a nivel mundial
0.5% del PIB, aún sigue siendo alto en comparación con el de
Colombia. El pobre
desempeño de nuestro país en este rubro está explicado por el tramo
exento del impuesto sobre la renta de Personas naturales, así como
los fenómenos de evasión y elusión. Muy distante de la recaudación
observada en América Latina se encuentran los países africanos,
en donde las personas naturales pagan un impuesto de renta
equivalente al 2.5% del PIB para 1998, seguidos en orden
ascendente por los denominados Tigres Asiáticos 2.7% del PIB,
Europa Oriental 3%, Otros países de Asia y medio Oriente 3.2% y en
general los Países Desarrollados con 7.7%.
Impuesto sobre la Renta de Personas Jurídicas. Colombia presenta
una tarifa del 35% que está 3 puntos porcentuales por encima del
promedio internacional del 32%. En la muestra de 60 países, la tarifa
colombiana es únicamente superada por 9 de ellos: Bélgica, Italia,
33
Suiza, Canadá, Australia, Irán, Egipto, Rumania e Israel. En relación
con la carga tributaria atribuible al impuesto sobre la renta de
Sociedades, Colombia presenta uno de los indicadores mas altos en
todo el mundo: 4.0% del PIB contra un promedio de apenas 2.5% a
nivel mundial. El caso nacional contrasta con la tendencia global que
hace gravitar el impuesto sobre la renta en cabeza de las personas
naturales, antes que sobre las sociedades. Las tarifas de las personas
jurídicas se correlacionan con el ingreso per cápita. Esta relación
estadística pone de presente que según los patrones generales
observados en el mundo el ingreso promedio de los colombianos
debería asociarse con una tarifa de 31% sobre las sociedades,
inferior al actual nivel de 35%.
Impuesto al Valor Agregado: En materia de tarifa, puede afirmarse
que la tarifa del 15% que se aplica en Colombia está dentro de los
promedios de América Latina, pero por debajo de los estándares
internacionales. El promedio mundial es de 16.2% Cabe anotar que
la tarifa colombiana es baja en comparación con la que se aplica que
se aplica en los países de similar nivel de desarrollo en América
Latina. Esta es del 23% en Uruguay , 21% en Argentina, 18% en
Perú, 17.5% en Brasil y 15.5% en Venezuela. En Colombia de
acuerdo al ingreso per cápita y la tarifa del IVA, este podría seguir
patrones internacionales con una tarifa general del 17%. El recaudo
del IVA como proporción del PIB es en Colombia 4.4% del PIB para
1998. Esta comparación internacional, este país se halla por debajo
del promedio de América Latina 5.6% y también del promedio
mundial del 5.4%. Esto se debe fundamentalmente a lo estrecho de
su base causado por el gran número de
productos y servicios exentos, que no sólo merman el recaudo sino
que además se convierten en focos de evasión.
34
Esta conclusión se sostiene al analizar una muestra de países de
América Latina recopilada por el BID. Allí, Colombia se sitúa en el
lugar 22 dentro de 24 países considerados en materia de recaudo de
IVA. En 1995, la carga tributaria por concepto de este tributo era de
6.5% del PIB en el caso colombiano, frente a un promedio de 11.2%.
La reducida base del IVA en Colombia se compara con 20 países, y
en ella Colombia aparece como la nación de menor cobertura
impositiva. En efecto mientras para el promedio de la muestra la
base gravable del IVA representa el 57.4% del PIB, Colombia apenas
alcanzaba el 32.7% para el año 1996 y, según cifras de la DIAN, en
1999 la cobertura del IVA después de la reforma tributaria , ley 488
de 1998, se situaba alrededor del 44% del PIB. Esto es preocupante
en la medida en que el impuesto del valor agregado es hoy en día
considerado como el impuesto más eficiente y sencillo de controlar y
administrar, por lo cual se ha venido consolidando a nivel mundial
como uno de los tributos importantes dentro del recaudo total.
Recaudación Tributaria Total: La carga Tributaria total de Colombia
es de 10.1% del PIB según el FMI para 1998, menos de la mitad del
promedio mundial 23.5% del PIB. En toda la muestra de 60 países
tan solo existen dos naciones con una presión fiscal inferior: China
con 5.7% del PIB e India con 8.6% del PIB
Efectos Recaudatorios derivados de las principales medidas
propuestas en el proyecto de ley: Con base en lo anterior, el
Gobierno puso en consideración del Congreso este paquete de
medidas tributarias encaminadas a modernizar la recaudación y el
control tributario con el fin de lograr los siguientes objetivos:
Contribuir en la búsqueda de una solución de carácter estructural
para resolver el grave problema de desbalance en las finanzas
públicas; construir un sistema tributario con bases gravables
amplias y tarifas menores a las actuales, con el propósito de que la
35
carga fiscal se distribuya mas equitativamente entre los
contribuyentes y se eliminen ineficiencias asociadas con
tratamientos impositivos preferenciales.; reducir la brecha entre la
evasión y morosidad tributaria hoy existentes; reactivar la actividad
empresarial del sector real de la economía; Simplificar la
administración de los pequeños contribuyentes y eliminar los
factores de competencia desleal
7.- CAMBIOS EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
Las principales modificaciones en este tributo, tienen que ver con
una ampliación de su base gravable, obtenida a partir de la
supresión de tratamientos preferenciales actualmente consagrados
en el ordenamiento tributario. Así mismo se contempla la reducción
de la
tarifa del impuesto para las personas jurídicas de forma tal que la
misma podría descender del actual 35% a un 32% a partir del año
gravable 2001, siempre que estos contribuyentes retengan las
utilidades del periodo gravable 2001, siempre que estos
contribuyentes retengan las utilidades del periodo gravable dentro
de la sociedad, en las condiciones establecidas en el proyecto de
reforma tributaria. Las estimaciones sobre los efectos recaudatorios
de estos cambios sugieren que en el año de 2001 ingresarían al fisco
nacional cerca de $1.0 billones. Dicho recaudo se atribuye
especialmente a la unificación de la retención en la fuente sobre
servicios y honorarios a la tarifa del 8%, recaudación de la exención
para asalariados del 30% al 20% de la base gravable, a la
introducción del régimen de imposición sustitutiva para pequeños
contribuyentes y a los primeros resultados del beneficio especial de
auditoria.
36
En el año 2002 calendario, los recursos adicionales que se esperan
tan solo ascienden a $0.8 billones. Este es un efecto conjunto
producto de la ampliación de la base gravable que aporta mayores
recursos por $1.0 billones de pesos, mientras que la reducción de la
tarifa del impuesto supone un costo fiscal de $0.2 billones. La
ampliación de la base del impuesto de deriva de la eliminación de
rentas exentas y descuentos tributarios y el efecto proveniente de
modificar la forma de cálculo de la renta presuntiva.
En el año de 2003 y en 2004, las cifras que se esperan por renta son
$0.9 billones y $1.2 billones de pesos. El aumento notorio entre los
años 2003 y 2004 se debe en parte a que las tarifas diferenciales
propuestas en materia de IVA implican que los agentes que enajenen
esta clase de bienes no podrán recuperar la totalidad de sus
impuestos descontadles sino hasta el límite de la tarifa diferencial y,
por tanto, deberán llevarlos al impuesto sobre la renta, a manera de
deducción.
8.- CAMBIOS EN EL IVA. En materia del IVA, se propone una
ampliación generalizada de la base gravable que en el primer año
llevaría a que los nuevos bienes y servicios cobijados por el impuesto
tengan una tarifa del 5%. La misma pasaría al 10% en el año 2002 y
al nivel de la tarifa general a partir del año 2003. adicionalmente se
contempla gravar a la tarifa general la venta de automóviles usados y
a la tarifa diferencial del 10% la venta de inmuebles, excepto
aquellos destinados a servir como vivienda en los estratos 1 a
4. en el año de 2001 el fisco nacional recaudaría por las
modificaciones en IVA cerca de $1.2 billones. Estos ingresos
pasarían a $1.5 billones en el año 2002 y en el año 2003
representarían $1.6 billones. Finalmente en el año 2004 se espera
37
que el IVA aporte a los ingresos nacionales cerca de $1.9 billones de
pesos.
8.1. Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) Se crea un
nuevo tributo denominado, Gravamen a los Movimientos financieros
(GMF). En la norma se destalla cada uno de los elementos que los
conforman, de acuerdo al artículo 338 de la Constitución Política.
Este se genera cada vez que se disponga de recursos existentes en
los depósitos de cuentas corrientes o de ahorros, es decir, por cada
una de las transacciones que se realicen por parte de los usuarios del
sistema financiero y de las entidades que lo conforman.
El impuesto también se genera a partir del segundo endoso realizado
en un cheque. De no tomarse esta medida se incentiva este tipo de
operaciones con fines puramente elusivos del gravamen, dado que
los endosos se sustraen de la noción misma de movimiento de
cuentas corrientes, aunque si hacen relación a disposición de
recursos de los dineros depositados en estas. La tarifa planteada en
forma permanente es del 2 por mil. Con esta tarifa, se busca
solventar en forma inmediata parte de los recursos necesarios para
disminuir el déficit fiscal y balancear el presupuesto de gastos de la
Nación, con miras a lograr consolidar la situación fiscal del país-.
La base gravable está constituida por la totalidad de la transacción, y
se plantean las exenciones en forma taxativa, excluyendo del
impuesto todas las transacciones atinentes a la operación misma del
sector financiero, y al manejo de recursos del presupuesto de la
Nación y de los entes territoriales. Se entiende entonces que el
sector financiero queda
solamente gravado en tanto realice transacciones similares a las del
resto de contribuyentes o usuarios del sistema, es por esto que se
hace expreso el gravamen por las transacciones
38
que se hagan utilizando las cuentas de depósitos que las entidades
del sector manejan en el Banco de la República. Para no crear
distorsión que conlleve un doble gravamen se precisa que cuando se
expida cheque de gerencia se entiende como una sola operación la
expedición de este y el debito de la cuenta corriente respectiva.
8.2.- Impuesto sobre la renta y complementarios. Las normas
planteadas con relación a este tributo tienen como uno de sus
objetivos el de coadyuvar mediante instrumentos fiscales, a la
reactivación empresarial, por lo que se reduce en tres puntos la
tarifa general vigente del impuesto sobre la renta, para el año
gravable 2001 y siguientes. La condición para que operen dichas
disminuciones en la tarifa, es la de mantener las utilidades
empresariales dentro del patrimonio, durante un periodo de por lo
menos tres años, con lo cual se persigue inyectar capital productivo
al torrente económico real. Con el mismo objetivo, se desgravan por
un periodo de tres años las utilidades obtenidas por el sector de la
construcción, en relación con la vivienda de interés social, por
cuanto es sabido que la reactivación de este sector va directamente
ligada a generar altos índices de empleo y demás factores positivos
para el dinamismo de la economía en general.
A los capitales procedentes del exterior y que se constituyan en
nuevas inversiones en empresas ubicadas en Colombia, se les
permite girar las utilidades generadas, eliminándoles el impuesto
complementario de remesas, actualmente vigente a la tarifa del 7%.
Lo anterior con la finalidad de obtener una incidencia positiva por las
nuevas inversiones, en el desarrollo económico del país. Se prevé
otorgar este beneficio solo a los inversionistas que mantengan en el
país por lo menos durante diez años las inversiones aquí
mencionadas.
39
Para gozar de la exoneración de los impuestos complementarios de
remesas y ganancias ocasionales y con el fin de acelerar la
reactivación económica, las nuevas inversiones deben darse en
forma inmediata.
9.- TRAMITE DEL PROYECTO DE LEY EN EL CONGRESO DE
LA REPUBLICA:
1.- El doctor Juan Manuel santos Calderón en su calidad de Ministro
de Hacienda y Crédito Público, presentó el proyecto de Ley ante la
Secretaría General de la Cámara de
Representantes, ya que por ser un asunto en materia tributaria, es
de iniciativa legislativa privativa del Gobierno nacional, y su debate
debe iniciarse por la Cámara baja. El proyecto fue presentado con
mensaje de urgencia el 15 de septiembre de 2000, para que se
discutiera
en sesiones conjuntas de las comisiones terceras de asuntos
económicos y cuarta de presupuesto de Senado de la República y
Cámara de Representantes, radicado bajo el No. 072 de 2000-
CAMARA, 126 de SENADO y publicado en la Gaceta del Congreso
No. 372 de septiembre 18 de 2000.
2.- El día 16 de noviembre de 2000, el Ministro de Hacienda Juan
Manuel Santos Calderón, presentó ante la Secretaría de la Comisión
Tercera de Asuntos Económico de la Cámara de Representantes, un
pliego de modificaciones al proyecto presentado el 15 de septiembre
del mismo año, motivado por las discrepancias que se suscitó en los
debates de las Comisiones Conjuntas Constitucionales Permanentes,
40
y en razón a tales advertencias, que el Gobierno acepta, procede a
presentar un pliego de modificaciones, así:
En materia del GMF, en el sentido que se precisa el hecho generador
en tratándose del endoso de cheques, la tarifa se aumenta al 4 por
mil, se precisa el sujeto pasivo endosatario de los cheques, señala el
deber de la DIAN de denunciar las irregularidades en materia de
Administración del GMF, se precisa las exenciones.
En tratándose del Impuesto sobre la renta, se retira el artículo de la
reducción de la tarifa como estímulo para los contribuyentes que
retengan utilidades; se estableció que las cooperativas, asociaciones
y fundaciones serán contribuyentes cuando sean de carácter
financiero. Así mismo, se adiciona un artículo en el sentido que las
personas que inviertan en proyectos de investigación, pueden
deducir de su declaración de renta, el 100% del valor
aportado. Estas modificaciones, que fueron aprobadas en el primer
debate fueron publicadas en la Gaceta del Congreso No, 461 de
Noviembre 21 de 2000.
3.-El 28 de noviembre de 2000, la comisión de ponentes entregaron a
la Secretaría de las Comisiones conjuntas tercera y cuarta de
Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, ponencia
favorable al proyecto de Ley 072-Cámara y 126 Senado, teniendo en
cuenta la modificaciones presentadas por el Gobierno Nacional.
Dicha ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 483 de
noviembre 30 de 2000.
4.-Las Comisiones Terceras de Senado y Cámara mediante sesión
conjunta del 29 de noviembre y 5 de diciembre de 2000, aprobaron
en primer debate el proyecto de reforma
41
tributaria, siendo Presidente de las Comisiones Conjuntas los
Congresistas Helí Cala López y José Ruperto Ríos Viasus. La
ponencia aprobada fue publicada el 12 de diciembre en la Gaceta del
Congreso No. 501.
La Comisión de Ponentes estaba integrada por:
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes: Coordinadores
de Ponentes, Dres Santiago Castro y Rafael Guzman.
Ponentes: Salomón Saade, Luis Enrique Salas.
Comisión Tercera Senado:
Coordinador de Ponentes: Aurelio Irragorri y Carlos García.
Ponentes: Víctor Renán Barco, Gabriel Zapata y Luis Fernando
Londoño.
Comisión Cuarta Cámara:
Coordinador de Ponentes: Diego Turbay Cote
Ponentes: Jorge Delgado Blandón, Jorge Gerlein Echevarria, Clara
Pinillos, Guillermo Gaviria, Consuelo Gonzalez.
Comisión Cuarta Senado de la República:
Coordinador de Ponentes: Carlos Augusto Celis y Jorge Armando
Mendieta
Ponentes: Mario Varón Olarte, Gentil Escobar Rodríguez y Pablo
Emilio Galindo.
5.- En la Gacetas Nos 502 de diciembre 13 de 2000 , se publicó las
ponencias favorables de los Comisión de Ponentes para las plenarias
de Senado y Cámara de Representantes, donde aprobaron el
42
proyecto de Ley que introdujo la reforma tributaria de 200º para el
año gravable de 2001.
6.- En la Gaceta del Congreso No. 06 de enero 26 de 2001, se publicó
el texto del proyecto de Ley de reforma tributaria que fuera
aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes el 14 de
diciembre de 2000; y en la Gaceta del Congreso No. 20 de febrero 5
de 2001 se publica el texto de la reforma aprobada en la Plenaria de
Senado el 15 de diciembre de 2000.
Así quedó finalmente la reforma tributaria, luego de su trámite en el
Congreso de la República:
1.--IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS:
a.- La reducción de las tarifas para sociedades y personas naturales
b.- Eliminación del ingreso no constitutivo de renta ni ganancia
ocasional en la venta de la casa o apartamento de habitación y en la
venta de terneros nacidos y enajenados dentro del año
c.- Lo no deducibilidad de los impuestos de industria y comercio,
vehículos y predial
d.- Eliminación de exenciones por donaciones a universidades y
otras, a libros y revistas de carácter cultural, por venta de inmuebles
a entidades públicas por interés general entre otras
e.-El impuesto a los gananciales ( liquidaciones de sociedades
conyugales, separaciones)
f.-Disminución del 30% al 20% en la parte exenta de los ingresos
laborales
g.-Reducción del porcentaje de gastos de representación exentos
h.-Disminución del porcentaje de aportes voluntarios a fondos de
pensiones
i.-Reducción de los porcentajes de retención en la fuente para rentas
laborales
j.-Supresión de descuentos tributarios por reforestación y por Certs
43
k.- El restablecimiento de la renta presuntiva sobre el patrimonio
bruto
l.- Ajustes por inflación para la parte del patrimonio equivalente a
inventarios
m.-Firmeza de la declaración de renta y complementarios en tres
años
2.- RETENCION EN LA FUENTE:
a.- Unificación de la tarifa de honorarios, comisiones y servicios en el
8%
b.-Gravamen a libros y revistas científicos y culturales
d.- Disminución de la base de retención por alimentación
e.- Retención a las cuentas de ahorro para fomento a la construcción
3.- IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS:
a.- El gravamen sobre gran parte de la canasta familiar, papel
prensa, energía eléctrica para ciertos estratos y para vehículos de
segunda
b.- El gravamen sobre los inmuebles de estratos 5 y 6, así como los
diferentes a vivienda
c.-El aumento del 10% al 15% para los productos y servicios con esa
tarifa especial
d.-Periodo mensual para el IVA
e.-La eliminación del régimen simplificado
f.-Creación del régimen de impuesto sustitutivo RIS.
Tampoco pasó en el Congreso, la propuesta del Gobierno e la
responsabilidad fiscal ante la Contraloría General de la República
para retenedores y responsables del IVA, vale decir, se quería que la
contraloría General de la República pudiera iniciar acciones fiscales
44
resarcitorias para cuando un agente retenedor no cumpliera con su
obligación de trasladar los recursos del Estado de carácter
impositivo a la DIAN.
Finalmente, debo señalar que tampoco pasó la atribución que se
proponía para que la DIAN cobrara el impuesto a los remates
judiciales, sobre el valor de los respectivos bienes, como tampoco
prosperó la propuesta de supresión de la competencia de la DIAN
para resolver recursos sobre el Impuesto a la Cerveza.
Lo anterior, condujo a que el gobierno aspiraba a recaudar para el
primer año, es decir, para 2001 5.5 billones de pesos, y debido a las
propuestas que no pasaron sólo recaudaron 4.5
billones de pesos, que en todo caso fue excelente, porque hubo una
buena política de estímulos a nivel nacional para los funcionarios de
la DIAN, estableciéndoles una prima de
gestión tributaria, en el sentido en que de acuerdo a sus resultados
en su recaudo, la DIAN le reconocía a cada funcionario dicha
prestación de orden legal.
La experiencia fue exitosa, en tanto los 4.5 billones de pesos en todo
caso era lo que el Ministro de Hacienda aspiraba a recaudar, aún
aprobándole toda la reforma, en tanto el castigaba por aquello de la
mora y la evasión en el mismo porcentaje que mostraban los índices
históricos. En esta oportunidad debido a la gestión de la DIAN, el
índice histórico de evasión y mora que en el pasado estaba
constituido por estos factores, en esta oportunidad, hizo parte de él
también el paquete de propuestas que no se aprobaron. A manera de
45
conclusión, el impacto de la reforma y los resultados de la misma, si
contribuyó de manera eficaz a lograr las metas inicialmente fijadas
por el Gobierno y era la de hacer una reforma tributaria estructural
que aplicara a la finanzas de las entidades territoriales y redujera el
déficit fiscal de las finanzas del Estado Colombiano.
CONCLUSIONES DE LA REFORMA
TRIBUTARIA DE 2000
A nuestro juicio, en el proceso de formulación, implementación y
evaluación de la política pública de la reforma tributaria de 2000, del
Gobierno de Andrés Pastrana Arango se dieron todos las
contradicciones y actuaciones propias de lo que implica la actuación
de las autoridades públicas para la identificación de un problema, el
debate y definición de la solución al problema, su implementación,
evaluación y retroalimentación de la política pública. Por ello es
necesario que identifiquemos en cada uno de los pasos, las
46
particularidades propias del la reforma tributaria de 2000, utilizando
el modelo de Meyer y Muller, aunque ya hallamos señalado que es la
teoría incrementalista la que se ajusta a la política pública de
reforma tributaria.
A.- Proceso de identificación del problema:
Ante el evidente déficit fiscal detectado, que implicaba que los gastos
eran superiores a los ingresos, era necesario reducir el déficit fiscal
con la obtención de nuevos recursos, pero para ello se había
descartado recurrir a empréstitos internacionales ante la inviabilidad
determinada por el FMI, tampoco era posible con la venta de
empresas públicas y sólo quedaba la posibilidad de recurrir a una
reforma tributaria que combinara el aumento de la tarifa y de la base
gravable al régimen tributario vigente y la reforma a los artículo 356
y 357 de la Constitución para reforma el régimen de transferencia de
recursos y competencias de la Nación a sus entidades territoriales,
de tal manera que se redujera los porcentajes de participación de
estos entes en los ingresos corrientes de la nación.
B- Debate y definición de la solución y formulación de la decisión.
Una vez establecido que lo que se requería era una reforma
tributaria, se procedió a establecer los consensos entre el Gobierno,
los gremios y el Congreso para determinar los alcances de los
mismos, que coincidieron en los siguiente:
• Incrementar y Modernizar la Recaudación.
• Aumentar la Base Tributaria
• Entregar mayores instrumentos de control a la Administración
tributaria
47
• Simplificar procesos para facilitar el control tributario
• Alcanzar un sistema tributario técnico, equitativo,trasparente,
neutral y eficiente.
• Se construye una base gravable amplia, que elimina
exenciones y privilegios.
• Se reduce la evasión y morosidad hoy existentes (Renta 39% y
Ventas del 24% lo cual representa un 2.9% y 1.5% del PIB).
• Se busca contribuir a la reactivación del sector real de la
economía.
• Se mejora la administración de los pequeños contribuyentes y
la eliminación de la competencia desleal.
• Es fundamental para equilibrar las cuentas fiscales (cubrir el
DÉFICIT FISCAL).
• El menor desequilibrio fiscal reduce las necesidades de
financiamiento del sector público, lo cual reduce las tasas de
interés y abre espacio al sector privado.
• Con una situación fiscal sostenible se recupera la confianza
aquí y en el exterior, lo cual es útil para la inversión y
fortalecer la reactivación.
• Con la ampliación de la base gravable en los impuestos de
Renta y Ventas, la creación de un gravamen a los movimientos
financieros, en el 2001 se obtendrán ingresos por el orden de
48
los $3.5 billones de pesos (1.8 puntos del PIB) se incrementa
los recaudos en cerca del 1.8% del PIB
El estado prevé una Reforma Estructural
Con las finanzas públicas saneadas la economía, el empleo y la
prosperidad social podrán despegar en forma definitiva.
RECAUDO NACIONAL ESPERADO:
LEY 633 DE DICIEMBRE 29 2000
(EN MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
CONCEPTO 2001 2002 2003 2004
I – G.M.F. 1.100.0
00
1.233.1
00
1.382.3
05
1.549.564
II – RENTA 1.002.4
74
822.223947.7991.203764
III – VENTAS 1.192.5
24
1.035.6
08
1.187.0
03
1.471.912
EFECTO NETO 3.491.5
72
3.674.0
51
4-.1107
42
4.829.472
COMO % PIB 1.78% 1.67% 1.67% 1.75%
49
INDICADORES DE EVASION
CONCEPTO 1996 1997 1998 1999
EVASION
IVA 26.6% 21.3% 20.9% 24.3%
EVASION
RENTA 40.5% 38.8% 41.0% 39.3%
PROPORCIO
N
EVASION IVA
EN EL PIB
1.8% 1.4% 1.3% 1.5%
PROPORCIO
N
EVASION
RENTA
EN EL PIB
2.7% 2.9% 2.9% 2.9%
RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO
El recaudo de enero y febrero del año 2001, un valor equivalente a
dos (2) de los tres (3) puntos de la tarifa del GMF será destinado a la
reconstrucción del Eje Cafetero en lo referido a:
50
Financiar vivienda de interés social y otorgar subsidios para
vivienda,
A la dotación de instituciones oficiales de salud,
A la dotación educativa y tecnológica de los centros docentes
oficiales de la zona afectada,
A la concesión de créditos blandos para las pequeñas y
medianas empresas asociativas de trabajo en tanto fueron
afectadas por el terremoto y el vandalismo y
A los fondos previstos en el Decreto 1627 de 1996 para
organizaciones existentes antes del 25 de enero de 1999 en
Armenia y Pereira.
B.- Proceso de implementación y evaluación de la política pública de
reforma tributaria.
Como toda reforma tributaria en tiempo de paz, se incorporó
en la Ley 633 de 2003.
El responsable de ejecutarla era el Director General de la
DIAN quien bajo el control de tutela del Ministro de Hacienda
Pública debió ejecutarla, recaudando los impuestos
establecidos en la mencionada reforma tributaria y
consignándolos en el Tesoro Nacional.
El Director General de la DIAN fue el responsable de
implementar mecanismos para reducir al máximo la evasión,
que no solo garantizaría el recaudo de los recursos esperados
en la reforma, sino que también recaudaría obligaciones
tributarias pendientes.
Se implementaron los estímulos para que el contribuyente
cumpliera con sus obligaciones tributarias
Se implementaron planes de capacitación nacional para
comprender la nueva reforma tributaria, y sus destinatarios
conocieran su sentido y alcance.
51
Se obtuvo 3.8 billones de pesos, con lo cual se cumplieron en
principio las expectativas del gobierno.
Se adoptaron políticas que no fueran totalmente lesivas a los
intereses del Ministro de Hacienda que no afectaran sus
aspiraciones presidenciales futuras.
Quedó como moraleja, que una política de reforma tributaria
debe consensuarse de manera limitada al interior del Gobierno,
en el sentido que deben ponerse de acuerdo al menos el equipo
económico, pero hacerlo en un Consejo de Ministros complica
su formulación, en tanto los distintos titulares de las carteras
no quieren que se afecte el sector a su cargo.
Debe consensuarse con los Congresistas que al fin y al cabo
son quienes apruebas la ley mediante la cual se adoptan las
políticas públicas de carácter tributario
Debe negociarse con los gremios, y llegar a puntos de
encuentros, de tal manera que se logre neutralizar su poder,
en la medida en que ellos también tienen el poder de hacer
lobby en el Congreso directamente.
Las políticas públicas tributarias no deben hacerse con
criterios cortoplacistas, sino que por el contrario deben
hacerse con criterios sostenibles, de tal manera que solo
pueda o aumentarse la base gravable o las tarifas y
excepcionalmente crearse otras cargas impositivas, de tal
manera que se articule a nivel nacional un adecuado sistema
de financiamiento público.
Inocencio Meléndez Julio
Guillermo Fino Searrano.
52
