“MAS ALLÁ DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR”: PLANIFICACIÓN Y

GESTIÓN PARTICIPATIVA EN EL CASO DE VILLA EL SALVADOR, LIMA -

PERÚ.

Elizabeth Margot Pastor Humpiri

Mestranda em Geografia – PPGG, Universidade Federal do Rio de Janeiro

elizabeth.mph@gmail.com

Resumen

El tema de participación ciudadana siempre crea interés y resulta un componente importante para la planificación y gestión de las ciudades. El caso de Villa el Salvador en la ciudad de Lima, Perú, se convierte en un buen ejemplo de cómo la iniciativa de un grupo de personas, debidamente organizadas, crean un espacio adecuado para habitar de lo que antes fue un arenal. El éxito final no fue fácil de lograr, ya que el distrito fue víctima de carencia de servicios básicos, violencia, terrorismo y otros obstáculos. Sin la presencia de líderes responsables, Villa el Salvador hubiera sido una tierra peligrosa y sin ninguna esperanza de progresar. Aunque el distrito aún presenta muchos problemas, por ejemplo todavía existen varias zonas sin agua y desagüe, las formas de organización y la participación continúan presentes para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Palabras claves: Participación ciudadana, Villa el Salvador,

Resumo

A questão da participação popular sempre cria interesse e é um componente importante para o planejamento e gestão das cidades. O caso de Villa El Salvador na cidade de Lima, Perú, converte-se em um bom exemplo de como a iniciativa de um grupo de pessoas, devidamente organizadas, criou um espaço adequado para habitar, o que antes era um areal. O êxito final não foi fácil de conseguir, uma vez que o bairro foi vitima da falta de serviços básicos, da violência, do terrorismo e de outros obstáculos. Sem a presença de líderes responsáveis, Villa El Salvador teria sido uma terra perigosa e sem nenhuma esperança de progredir. Ainda que o bairro ainda apresente vários problemas, como por exemplo, existem varias áreas sem água e esgoto, as formas de organização e participação popular continuam presentes para melhorar a qualidade de vida de seus habitantes.

Palavras-chaves: Participação popular, Villa el Salvador,

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Introducción

“Más allá de la participación popular” es lo que se propone a discutir este

trabajo. Considerando que no se trata de una simple reunión de vecinos que

puedan dar opiniones para tratar de mejorar su comunidad; sino que es la

participación comprometida y masiva de todos sus ciudadanos para sacar

adelante y convertir su lugar de vida en uno digno de hábitat.

En varios países, especialmente del tercer mundo, podemos corroborar la

aparición de este proceso y como de la nada surgen ciudades que fueron

organizándose, a raíz de los movimientos e ideologías que fueron apareciendo en

el transcurso de la historia. La historia peruana no es ajena a este fenómeno y el

caso de Villa El Salvador es el más resaltante; ya que, antes de que se forme el

distrito - que se conoce ahora - era un ‘arenal’ y poco a poco los pobladores fueron

invadieron para cumplir su sueño de obtener la casa propia. Fueron muchos los

problemas y obstáculos a los que tuvieron que someterse los nuevos propietarios

de Villa El Salvador, desde la represión policial que trataban de desalojarlos,

pasando por la pésima calidad de vida al no contar con agua, desagüe y otros

servicios (sus casas también eran de esteras), y pasar por la cruel aparición del

grupo terrorista “Sendero Luminoso” que acribilló a más de un funcionario o

dirigente de Villa El Salvador.

Aun así, su constante lucha y deseo de superación hizo de ellos un pueblo

organizado a lo que juntos consiguieron grandes obras y son ejemplo para otros

pueblos. Su visión ante el mundo le ha hecho merecedor de algunos premios y

reconocimientos, y personalidades importantes como el Papa hayan puesto sus

ojos en esta localidad. Este trabajo tiene por objetivo principal entender el proceso

de formación de la participación ciudadana para el mejoramiento y fortalecimiento

de las ciudades. Así mismo para lograrlo se trabajó a base bibliografía local y

materiales audiovisuales y periodísticos del desenvolvimiento de Villa el Salvador.

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La participación social en la planificación y gestión de la ciudad

Como menciona SOUZA (2005), hablar de la participación popular es

esencial y esta (participación popular) muchas veces no ha sido tratada con la

seriedad del caso. Considerando que “a participação é defendida com argumentos

como os seguintes: ela ajuda a formar melhores cidadãos; e, ela permite ou facilita

o ‘empowerment’ –ou delegação e autoridade- dos cidadãos” (SOUZA, 2006). Es

por ello que podemos preguntarnos o entender la importancia de participar, según

Souza (2002), esto además se hace para aminorar la distorsión de la información

y además el poblador se siente más responsable por el resultado final de la obra,

es decir, no se buscan culpables como usualmente hacen los ciudadanos cuando

vemos que algunas obras de los alcaldes no parecen ser buenas y comienzan los

pleitos y quejas al respecto. Con esta modalidad de participación uno forma parte

del proceso y no hay porque buscar un ‘culpable’, porque todos estuvieron de

acuerdo en un determinado punto. En ese punto “la participación social en la

gestión municipal en el contexto actual como algo ya consolidado” (FERNANDES,

2005).

Para el caso del Perú “la democracia y la participación vecinal en el

gobierno local se convierte en un asunto central, pues forma parte del proceso de

lucha por la democratización del Estado y la sociedad peruana” (CIDAP, 1985).

Fue así, entonces, cinco modalidades de participación, entre las cuales tenemos:

a) Cabildos abiertos, se trata de organizaciones populares que precisaban de

un registro previo de los participantes. Tenían por finalidad informar de la

gestión municipal y presentan lineamientos de plan de acción.

b) Comisiones mixtas Municipio-organizaciones populares, son compuestas

por autoridades municipales y dirigentes de las organizaciones populares.

Su finalidad estaban ligadas a la provisión de servicios básicos de

infraestructura.

c) Asambleas populares, en él se establecía el derecho de información y

comunicación de las autoridades municipales con la población.

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d) Mecanismos permanentes de consulta: se trata de políticas de ‘puertas

abiertas’, en ella se podían solucionar conflictos y controversias entre

pobladores organizados y la municipalidad.

e) Marchas y movilizaciones, son expresiones de protesta social, en la cual se

pretende ejercer presión sobre el Estado.

Con la presencia de la Ordenanza 192, datada de 18 de junio de 1884, se

da un reconocimiento de organizaciones de pobladores. Un ejemplo de esas

organizaciones es el programa del “vaso de leche” donde un grupo de mujeres

establecen su comité y la municipalidad le entrega los insumos básicos, como la

leche en polvo, para que ellas mismas se encarguen de prepararlo y administrarlo,

esto mediante la supervisión municipal.

Esta forma de gobernar con la población hace que ellos mismos busquen

sus propias líneas o parámetros para gestionar; entonces, “a ideia de autonomia

[...] tem sido [...] a ponte por excelência entre a ‘abertura’ necessária e o alcance

prático que o conceito de desenvolvimento precisa possui.” (SOUZA, 1997).

Un modo de poner en práctica lo anteriormente mencionado son las

realizaciones del presupuesto participativo, donde:

Consiste em uma abertura do aparelho de Estado à possibilidade de a população participar, diretamente, das decisões a respeito dos objetivos dos investimentos públicos. A população organizada com base em bairros ou unidades espaciais que agregam vários bairros, debate e delibera, em assembleias, as prioridades de investimento para cada local (SOUZA, 2000).

Para Fernandes (2005), “os orçamentos participativo é uma importante

prática de inclusão politica”. Para abarcar todo el territorio se propone dividirlo en

sectores geográficos, de tal manera que toda la población participe y sobre todo

se sienta identificada para que el compromiso sea mayor.

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El caso de participación ciudadana en Villa El Salvador

Villa el Salvador, como se conoce ahora, se encuentra ubicado al sur del

centro de Lima, aproximadamente a unos 25 kilómetros. Colinda con cuatro

distritos: al norte con Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores; Lurín al

sureste, Chorrillos y el Océano Pacifico al oeste.

Imagen 1: Ubicación de Villa El Salvador

Fuente: http://www.urbano.org.pe/downloads/observatorio_urbano/PIubicacion.jpg

Según el CIDAP (1985):

Villa El Salvador en el que se desarrolló el más importante experimento participativo del gobierno militar producto del cual, fue la organización del conjunto de la población en torno de la Comunidad Autogestionaria de Villa El Salvador – CUAVES.” Para Souza (2006), el termino autogestión se refiere a “canais participativos formais, instituídos pelo Estado, a delegação de poder é o nível mais elevado que se pode almejar. Ir além disso, implementando políticas e estratégias autogestionariamente, sem a presença de uma instancia de poder ‘separada’ do restante da sociedade, a qual decide quanto, quando e como o poder poderá ser transferido.

A raíz de la Ley de reforma agraria sucedida el 24 de junio de 1969 se inició

una época de crisis para el Perú, empobreciendo la calidad de vida de sus

habitantes. Muchos de los perjudicados se encontraban en provincias y decidieron

centro

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emigran para la ciudad capital. En ese momento, la mayoría de familias se

encontraban hacinadas en el centro de la capital. Cuando se dio la noticia de

terrenos libres en el sur de Lima, muchos no duraron y se ubicaron para conseguir

un espacio para sus familias. Comenzaron a organizar la forma de invasión,

realizándose asambleas en el horario de la noche y así podían estar al tanto de la

llegada de los policías.

La distribución de lotes la hizo la misma gente, en ese momento no hubo ministerio, la misma gente puso sus varitas, sus palitos para que cada uno tuviera su lote. […] Cuando surgió CUAVES fue un acontecimiento muy importantes porque todos los secretarios de manzana y de grupo empezaron a coordinar los problemas que antes se trataban aisladamente, los problemas de agua, luz, limpieza y otros (1983).

Imagen 2: Expansión de las invasiones en Villa El Salvador

Fuente: RAMIREZ-CORZO, 2003

Aunque la modalidad era por invasión se sometieron a las peores

penumbras.

Para los primeros habitantes de Villa El Salvador, lo anterior resultaba ajeno a sus preocupaciones y temores, la oscuridad, el problema del agua, el transporte, el frío, atravesadas por el viento y la humedad, la arena que está en todas partes, eran algunos de sus problemas cotidianos cuya superación sólo sería posible con la unión de todos los pobladores, por eso empezaban a nacer organizaciones diversas; entre

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las que encontramos las que hicieron posible la construcción de las primeras aulas y escuelitas, esfuerzo compartido por padres de familia y maestros (1983).

Para el 27 de abril de 1971 amanecieron más de doscientos nichos de

esteras, para el 29 de abril ya eran 9000 familias. Entonces se detonó la orden de

desalojo y represión policial bastante violenta, con varias muertes y gente detenida

injustamente, como el Monseñor Bambarén que solo expresó su apoyo moral.

Durante ese primer año la población se había dotado de manera bastante autónoma de un primer núcleo de dirigentes, quienes atendieron las necesidades más apremiantes de la primera instalación urbana. La construcción de una vía que asegurara la comunicación vehicular con Lima fue una de las primeras prioridades. Del mismo modo, hubo gran preocupación por construir escuelas (ZAPATA, 1996).

Para contrarrestar los obstáculos los pobladores se comenzaron a organizar

en la primera convención a la que llamaron, en 1873, “Comunidad Urbana

Autogestionaria de Villa El Salvador – CUAVES, de esa manera podrían participar

masivamente los pobladores. La finalidad que tenía esta organización era: (1983)

A) Procurar el desarrollo humano y social de acuerdo con valores solidarios de

libertad y justicia

B) Generar una base productiva y un soporte económico mediante empresas

comunales, de propiedad social, de producción y de servicios.

C) Perfeccionar sus mecanismos de autogobierno local, como expresión

revolucionaria de una democracia social de participación plena.

D) Contribuir permanentemente para alcanzar y consolidar una sociedad

socialista, humanista y solidaria.

Los problemas se encontraban a la orden del día, pero esta organización

ayudó bastante a superar los problemas, por ejemplo, los camiones cisternas solo

llegaban a la entrada del nuevo poblado y no avanzaba más al fondo, con la ayuda

de los vecinos ayudaban a administrar el agua y estaban pendientes de que

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abastezcan a los demás ciudadanos. Además se realizaron un comité de vigilancia

vecinal, organización para tomar los poco ómnibus, entre otros.

Desde junio y julio de 1971 se organizaron doce comités pro escuela y en asambleas masivas de manzanas y grupos residenciales, con participación de todos los pobladores mayores de edad, hombres y mujeres, se acordaban cuotas por cada lote y actividades diversas, a fin de acopiar fondos para construir las aulas. […] Acordamos asimismo por unanimidad que la planificación debería surgir de la base misma y señalar nuestras acciones, como de los recursos que el Estado debería asignar para atender las necesidades urgentes de la población. Asimismo acordamos realizar un auto censo a fin de saber cuantos vivíamos en el arenal, qué diversidad de aspectos familiares confrontábamos, el grado de desocupación y subempleo, la capacidad de nuestra mano de obra y de los recursos posibles que teníamos en la población (1983).

Los mismos pobladores se organizaron para realizar un auto censo para

realizar su organización mejor.

La regulación pretendía no escoger alguna posición política, para que la

población se viera representada y no haya disputas, por que no estaba entre sus

objetivos se encontraban:

Imponerle a toda la comunidad nuestras opciones políticas, ni imponerle nuestros conceptos ideológicos-partidarios, sino recoger el estado de ánimo de la población, sus aspiraciones inmediatas y mediatas, y hacer realidad su organización a fin de que fuera interiorizando cada vez mayores niveles de conciencia gremial y política, para que fueran instrumentos de acción en diversas formas: gestiones, trámites, negociaciones, movilizaciones y hasta luchas. Así era el manejo que teníamos de la autogestión organizativa, que iría dando factores de autogestión económica y plasmar poco a poco niveles de autogestión política (1983).

Para los pobladores de Villa El Salvador de ese entonces, afirmaban su

rechazo a toda “organización social, económica, política y cultural basada en el

sistema capitalista e incorporamos a nuestra conducta social, a nuestra

organización vecinal y a nuestras creaciones económicas, políticas y culturales,

los principios socialistas de solidaridad y fraternidad entre los pobladores” (1983).

La organización fue criticada, pero para ese entonces, de gente que partía

de cero, sin muchas bases y sustentos para emerger, fue una gran revolución.

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Cuando llegó una nueva dirigencia se renovaron actividades para fortalecer la

organización y concretó el primer plan de desarrollo comunal. El lema de la

comunidad era “el pueblo unido, jamás será vencido”

El Perú se encontraba en un gobierno militar, y en la segunda fase de este

periodo se habían prometido las obras de agua y desagüe, pero no se realizaron,

lo que llevó a organizarse mejor y realizar movilizaciones para que su voz sea

escuchada. Sin embargo, nuevos obstáculos aparecen, como el cierre de caja

comunal y la alza de precios por la dictadura militar. Entre los años 1976 al 1978,

con la presidencia del militar Morales fue un momento de represión, por ejemplo

estaban prohibidas las asambleas, y si se quería hacer debían pedir permiso

sobre los puntos a tratar, la gente que iría, el lugar y hora de la asamblea a la

prefectura de Lima, para tener controlado lo que se podía discutir.

Ya con el cambio de gobierno, las cosas mejoraron. Para el año 1983 y bajo

la ley 23605 obtuvo la denominación de distrito, Villa El Salvador. En esa misma

década, los comedores populares se convirtieron en los movimientos sociales más

importantes, que es aquella que da alimento por bajo precio a sus comensales. En

marzo de 1983 se estableció “la asamblea comunal permanente definida como

órgano superior de participación vecinal en la gestión municipal mediante el cual

se expresará y canalizarán los problemas de las organizaciones del distrito y las

decisiones al respecto” (CIDAP, 1985).

El proyecto municipal del primer alcalde (1984) se basaba en tres

planteamientos:

En primer lugar, quería retomar la idea de un distrito productivo; a continuación buscaba estimular la participación popular en asuntos de autogobierno local; finalmente, incluía una concepción sobre el rol de municipio y la creación de la burocracia municipal. Dividió el presupuesto municipal en tres rubros que deberían recibir cada cual un tercio del total de ingresos que eran: remuneraciones, obras, y servicios públicos. Así, el presupuesto era el mecanismo ejecutivo de un plan integral de desarrollo distrital impulsado desde el poder local” (ZAPATA, 1996).

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Las instancias participativas fueron creadas desde las organizaciones

populares mismas, no es que haya habido una ley orgánica de la municipalidad o

dictaminado en la constitución de ese entonces. Si bien, no precisaban un formato

para gestionar, el que sean reconocidos les daba el derecho de organizarse

autónomamente e independiente respecto a la municipalidad y cualquier otro

organismo estatal.

Se aproximaron otros problemas y este fue el grupo ideológico de Sendero

Luminoso, de horizonte marxismo peruano y comparte esa concepción de los

partidos de la Izquierda Unida, pero a diferencia de estos, Sendero Luminoso era

más violento con sus ideas e iban armados, realizando atentados en todo territorio

nacional. Algunos pobladores resignados por la pobreza que se vivía eran atraídos

por los senderistas.

Una forma de construir el hábitat urbano que tiene su origen en mecanismos situados fuera del mercado convencional capitalista. Este tipo de urbanización ha recibido diversos nombre en los distintos países y el peruanismo para este concepto es barriada. […] En cierto sentido, la barriada es un producto tercer mundista, su devenir está vinculado a la precariedad que caracteriza a esta región del mundo, mientras que en los países adelantados la barriada no ha sido una forma significativa y el conjunto de la urbanización ha sido típicamente capitalista (ZAPATA, 1996).

Presupuesto participativo en Villa el Salvador

Bajo el artículo 199 de la constitución se aprueba el presupuesto

participativo. La ley orgánica de los gobiernos regionales de 2002, según la ley

27902 permite que la gestión de gobierno se rige mediante el presupuesto

participativo.

El presupuesto participativo pretende la redistribución de la renta en forma democrática, eficiente y transparente. Se afirma que un estado al servicio del ciudadano, debe ser incluyente, transparente, eficiente y que realmente llegue a los pobres, permite que estos sectores participen en todo el ciclo de la gestión de proyectos que impulsa el Estado: planificación, elaboración del presupuesto, implementación, vigilancia, rendición de cuentas y evaluación. A mediados del 2003, el presupuesto participativo se convierte en política pública, mediante la promulgación de

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la ley 28056, ley marco del presupuesto participativo, establece la obligatoriedad de llevar a cabo procesos de presupuesto participativo anuales en todos los gobiernos regionales y locales. Lineamientos oficiales emitidos cada año por el ministerio de economía y finanzas, guía y orientación del proceso de presupuesto participativo: a) preparación, b) convocatoria, c) identificación de agentes participantes, d)capacitación de agentes participantes, e) desarrollo de talleres, f) evaluación técnica, g) formalización de acuerdos, h) rendición de cuentas y i) monitoreo y evaluación de proyectos ejecutados (ELÍAS, 2007).

El presupuesto participativo de Villa El Salvador tuvo comienzo durante el

año 2000 que era impulsara y asignaba recursos financieros al amparo del nuevo

Plan de Desarrollo Integral del Distrito de 1999 (En la actualidad se encuentra

vigente hasta el 2021). Para realizar y poner en práctica su metodología los

vecinos debían organizarse para participar en talleres donde se debatiría y daría

un orden de prioridad a las obras a ejecutar en un determinado espacio local.

Luego, la administración municipal debía ejecutar las obras contando con la

participación de los vecinos. Aunque existían modelos como los de Porto Alegre,

el comité técnico prefirió generar su propia metodología de manera intuitiva; ya

que, como lo menciona Souza (2005) “las experiencias exitosas solo pueden

servir como fuentes de inspiración”, por que cada realidad tiene sus propios

motivos y reacciones. Así se dividió por ocho zonas territoriales que se habían

definido para la elaboración del Plan Integral de Desarrollo Concertado.

Algunos atrasos que podrían dar las negociaciones hacia que la gente se

desesperada, eso por que estaba acostumbrada a obrar informalmente sin esperar

los reglamentos que se deben cumplir, así como los plazos para la ejecución de

obras. Gracias a la ayuda de las ONGs se logró sacar al presupuesto participativo

de la parálisis en que se encontraba. Cuando hubo resultados beneficiosos, la

población recién vio atractiva la realización de presupuesto participativo mostrando

más interés.

El presupuesto participativo constituyó una buena práctica en la medida en que potencialmente permitía el aprovechamiento de diversas oportunidades para generar valor público a bajo costo. Tales oportunidades consistieron en el desempeño de múltiples funciones, la complementariedad entre actividades y el aprovechamiento de las aspiraciones individuales y de grupos específicos. [...] Seis funciones que es necesario desempeñar a fin de lograr un nivel elevado de participación ciudadana en el proceso presupuestal y en la ejecución de las obras de infraestructura a nivel local: (ZAPATA, 1996).

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a) Asignar recursos financieros a cada zona territorial, prioridades

b) Seleccionar las obras a realizar en cada zona, participación de ciudadanos

c) Elaborar y aprobar los expedientes técnicos, confirma decisiones del pueblo

d) Proveer los materiales oportuna y adecuadamente

e) Ejecutar las obras con la población, particular del caso de VES

f) Rendir cuentas de los recursos invertidos, control.

Era importante esta realización porque en ella se establecían las demandas

locales y de mayor prioridad para invertir en la ciudad.

Cada una de estos elementos contienen mecanismos que permiten la circulación de información entre los autoridades políticas del gobierno, sus técnicos y profesionales y la ciudadanía. […] La idea central, es que el Presupuesto Participativo debe ir “amarrado” con otro instrumento clave en la gobernabilidad democrática del desarrollo local: la Planificación Participativa (GREY, 2002).

Imagen 3: Plano de Villa El Salvador por sectores

Fuente: Muncipalidad de Villa El Salvador, 2012

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Imagen 4: Fases del presupuesto Participativo en Villa El Salvador

Fuente: Municipalidad de Villa El Salvador. Presupuesto participativo 2012

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Bibliografía

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SOUZA, Marcelo Lopes de Souza (1997): Algumas notas sobre a importância do

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____________________________ (2000): Os orçamentos participativos e sua

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____________________________ (2005): De ilusão também se vive: caminhos e

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ZAPATA, Antonio Velasco (1996): Sociedad y Poder Local. La comunidad de Villa

El Salvador 1971-1996. Testimonios y reflexiones de un actor: Michel Azcueta.

Lima: DESCO Perú

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ANEXO 1: Canciones

Canción a Villa El Salvador - José Luís Matías Ninanya Coro: Porqué nada tuvimos, porqué todo lo hicimos. Con coraje y corazón, somos Villa El Salvador, con orgullo y emoción, somos Villa El Salvador (x2) La arena fue nuestro destino sembramos allí la ilusión todo el mundo fue testigo el hogar de la nada nació. La estera nuestro cobijo donde abrigamos el amor la brisa el mejor alivio para el cansancio y el dolor. (Repetir coro) Edilberto desde el cielo gritó con alma y corazón Bambarén amigo bueno esto es Villa El Salvador. Vamos pueblo carajo María Elena empieza a gritar, ni con la muerte carajo al pueblo le pudieron callar. (Repetir coro) El mundo entero admira lo que juntos logramos crear un hogar donde la vida es progreso es libertad. Somos pueblo de concordia se ve en nuestra gente al pasar ciudad bella, generosa y Mensajera de la paz.

El pobre – Tiempo nuevo Al abrir la puerta, de mi hogar; luego de tan duro, batallar. En medio del humo y el trajín; veo a mi gente, seguir. Así va diciendo, el poblador; de una choza en Villa el Salvador. Y aunque su salario, no da mas. No da un solo paso atrás. Salgo muy temprano, a laborar, luego de tomar un te con pan. Y en dura faena eh de ganar, un miserable jornal. Su mujer cansada de lavar, le dice: ¿cariño cual será, el futuro que habrán de tener nuestros hijos al crecer? Penuria no hay mas ingrata, que verme obligado en años, a vivir en choza y latas, en cartón esteras y cañas. Me veo preso en garras, de la maldita miseria en que me arrojan los hombres, que acaparan la riqueza. No le cantamos al pobre no, por pena de su pobreza. Le cantamos porque lucha diariamente, con firmeza. Porque no hay cosa más noble, que ser un pobre que trata, unido con otros pobres Liberar su vida esclavizada.

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ANEXO 2: Fotografias

1) Los pobladores tenían adecuarse a ‘viviendas’ aunque fueran niños o ancianos

2) Así lucía Villa El Salvador en su primer momento de invasión

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3) No había agua, ni otros servicios

4) Entre los pobladores iban construyendo sus obras, como la pavimentación de vías

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ANEXO 3: Folleto del presupuesto participativo en VES