Marco Institucional para el Desarrollo de la Actividad...

Marco Institucional para el Desarrollo de laActividad Estadística -“Benchmarking”

Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN)y Ligia María Castro Monge

Setiembre, 1998 CEN 170

Documento en Proceso. Escrito por Centro de Investigaciones Económicas Nacionales(CIEN) y Ligia María Castro Monge, Directora Adjunta de CLACDS. Este trabajo buscaestimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones deabordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticaspúblicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategiasempresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el olos autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible delINCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticasadministrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivelde discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la regióncentroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, deCLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Setiembre, 1998.

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................ 1

1. PROCESO DE “BENCHMARKING” ......................................................................................................... 2

2. METODOLOGÍA ........................................................................................................................................ 3

2.1 FACTORES EXTERNOS............................................................................................................................... 42.1.1 Cultura en Materia Estadística ...................................................................................................... 42.1.2 Tecnocracia................................................................................................................................... 52.1.3 Plan de gobierno integral............................................................................................................... 52.1.4 Compromisos internacionales ....................................................................................................... 5

2.2 ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA ESTADÍSTICO.................................................................................................. 52.2.1 Responsable de la Actividad Estadística....................................................................................... 52.2.2 Grado de Centralización del Sistema ............................................................................................ 62.2.3 Vinculaciones Jerárquicas............................................................................................................. 62.2.4 Jerarquía de la Oficina de Estadística........................................................................................... 62.2.5 Grado de Autonomía ..................................................................................................................... 62.2.6 Grado de Desconcentración Geográfica ....................................................................................... 6

2.3 INFLUENCIA HORIZONTAL ........................................................................................................................... 62.3.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y Evaluación de la PolíticaEconómica y Social .................................................................................................................................... 72.3.2 Aspectos Institucionales Formales ................................................................................................ 72.3.3 Mecanismos de Coordinación ....................................................................................................... 7

2.4 MARCO OPERATIVO .................................................................................................................................. 72.4.1 Objetivos ....................................................................................................................................... 72.4.2 Cobertura en Materias Complementarias...................................................................................... 72.4.3 Cobertura en Materia Estadística .................................................................................................. 72.4.4 Mecanismos Integradores de la Información................................................................................. 82.4.5 Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios ........................................................................... 8

2.5 MANEJO DE LA INFORMACIÓN ..................................................................................................................... 82.5.1 Confidencialidad............................................................................................................................ 82.5.2 Divulgación.................................................................................................................................... 82.5.3 Credibilidad ................................................................................................................................... 82.5.4 Obligatoriedad de Brindar Información .......................................................................................... 8

2.6 OTROS..................................................................................................................................................... 8

3. ANÁLISIS CRÍTICO DE LOS SUJETOS DEL “BENCHMARKING”......................................................... 9

3.1 AUSTRALIA ............................................................................................................................................... 93.1.1 Regulación vigente........................................................................................................................ 93.1.2 Factores Externos ......................................................................................................................... 9

3.1.2.1 Cultura en Materia Estadística .................................................................................................. 93.1.2.2 Tecnocracia ............................................................................................................................ 103.1.2.3 Plan de Gobierno Integral ....................................................................................................... 103.1.2.4 Compromisos Internacionales................................................................................................. 10

3.1.3 Organización del Sistema Estadístico ......................................................................................... 103.1.3.1 Responsable de la Actividad Estadística ................................................................................ 103.1.3.2 Grado de Centralización del Sistema...................................................................................... 103.1.3.3 Vinculaciones Jerárquicas ...................................................................................................... 103.1.3.4 Jerarquía de la Oficina de Estadística..................................................................................... 113.1.3.5 Grado de Autonomía............................................................................................................... 113.1.3.6 Grado de Desconcentración Geográfica ................................................................................. 11

3.1.4 Influencia Horizontal .................................................................................................................... 113.1.4.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y Evaluación de la PolíticaEconómica y Social.............................................................................................................................. 113.1.4.2 Aspectos Institucionales Formales (legislación)...................................................................... 113.1.4.3 Mecanismos de Coordinación................................................................................................. 12

3.1.5 Marco Operativo.......................................................................................................................... 123.1.5.1 Objetivos ................................................................................................................................. 12

3.1.5.2 Cobertura en Materias Complementarias ............................................................................... 133.1.5.3 Cobertura en Materia Estadística............................................................................................ 133.1.5.4 Mecanismos Integradores de la Información .......................................................................... 133.1.5.5 Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios..................................................................... 13

3.1.6 Manejo de la información ............................................................................................................ 133.1.6.1 Confidencialidad ..................................................................................................................... 133.1.6.2 Divulgación ............................................................................................................................. 143.1.6.3 Credibilidad ............................................................................................................................. 143.1.6.4 Obligatoriedad de Brindar Información.................................................................................... 14

3.1.7 Otros............................................................................................................................................ 153.1.7.1 Recursos Financieros ............................................................................................................. 153.1.7.2 Recursos Humanos................................................................................................................. 153.1.7.3 Tecnología .............................................................................................................................. 15

3.2 CANADÁ................................................................................................................................................. 163.2.1 Regulación Vigente ..................................................................................................................... 163.2.2 Factores Externos ....................................................................................................................... 16

3.2.2.1 Cultura en Materia Estadística ................................................................................................ 163.2.2.2 Tecnocracia ............................................................................................................................ 163.2.2.3 Plan de Gobierno Integral ....................................................................................................... 163.2.2.4 Compromisos internacionales................................................................................................. 17


3.2.4 Influencia Horizontal .................................................................................................................... 183.2.4.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y Evaluación de la PolíticaEconómica y Social.............................................................................................................................. 183.2.4.2 Aspectos Institucionales Formales.......................................................................................... 183.2.4.3 Mecanismos de Coordinación................................................................................................. 18

3.2.5 Marco Operativo.......................................................................................................................... 183.2.5.1 Objetivos ................................................................................................................................. 183.2.5.2 Cobertura en Materias Complementarias ............................................................................... 193.2.5.3 Cobertura en Materia Estadística............................................................................................ 193.2.5.4 Mecanismos Integradores de la Información .......................................................................... 193.2.5.5 Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios..................................................................... 19

3.2.6 Manejo de la Información ............................................................................................................ 203.2.6.1 Confidencialidad ..................................................................................................................... 203.2.6.2 Divulgación ............................................................................................................................. 203.2.6.3 Credibilidad ............................................................................................................................. 203.2.6.4 Obligatoriedad de Brindar Información.................................................................................... 20

3.2.7 Otros............................................................................................................................................ 213.2.7.1 Recursos Financieros ............................................................................................................. 213.2.7.2 Recursos Humanos................................................................................................................. 213.2.7.3 Tecnología .............................................................................................................................. 21

3.3 MÉXICO ................................................................................................................................................. 223.3.1 Legislación Vigente ..................................................................................................................... 223.3.2 Factores Externos ....................................................................................................................... 22

3.3.2.1 Cultura en Materia Estadística ................................................................................................ 223.3.2.2 Tecnocracia ............................................................................................................................ 233.3.2.3 Plan de Gobierno Integral ....................................................................................................... 233.3.2.4 Compromisos Internacionales................................................................................................. 24


3.3.3.7 Otros Aspectos de la Legislación............................................................................................ 263.3.4 Influencia horizontal..................................................................................................................... 26

3.3.4.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y Evaluación de la Política Económica y Social ............................................................................................................................. 263.3.4.2 Aspectos Institucionales Formales.......................................................................................... 273.3.4.3 Mecanismos de Coordinación................................................................................................. 27

3.3.5 Marco Operativo.......................................................................................................................... 283.3.5.1 Objetivos ................................................................................................................................. 283.3.5.2 Cobertura en Materias Complementarias ............................................................................... 283.3.5.3 Cobertura en Materia Estadística............................................................................................ 283.3.5.4 Mecanismos Integradores de la Información .......................................................................... 29

3.3.6 Manejo de la Información ............................................................................................................ 303.3.6.1 Confidencialidad ..................................................................................................................... 303.3.6.2 Divulgación ............................................................................................................................. 313.3.6.3 Credibilidad ............................................................................................................................. 313.3.6.4 Obligatoriedad de Brindar Información.................................................................................... 31

3.3.7 Otros............................................................................................................................................ 323.3.7.1 Recursos Financieros ............................................................................................................. 323.3.7.2 Recursos Humanos................................................................................................................. 32

3.4 PERÚ..................................................................................................................................................... 323.4.1 Legislación Vigente ..................................................................................................................... 323.4.2 Factores Externos ....................................................................................................................... 33

3.4.2.1 Cultura en Materia Estadística ................................................................................................ 333.4.2.2 Tecnocracia ............................................................................................................................ 333.4.2.3 Plan de Gobierno Integral ....................................................................................................... 333.4.2.4 Compromisos Internacionales................................................................................................. 34


3.4.4 Influencia Horizontal .................................................................................................................... 363.4.4.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y Evaluación de la PolíticaEconómica y Social.............................................................................................................................. 363.4.4.2 Aspectos Institucionales Formales (legislación)...................................................................... 363.4.4.3 Mecanismos de Coordinación................................................................................................. 36

3.4.5 Marco Operativo.......................................................................................................................... 363.4.5.1 Objetivos ................................................................................................................................. 363.4.5.2 Cobertura en Materias Complementarias ............................................................................... 373.4.5.3 Cobertura en Materia Estadística............................................................................................ 373.4.5.4 Mecanismos Integradores de la Información .......................................................................... 373.4.5.5 Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios..................................................................... 37

3.4.6 Manejo de la información ............................................................................................................ 383.4.6.1 Confidencialidad ..................................................................................................................... 383.4.6.2 Divulgación ............................................................................................................................. 383.4.6.3 Credibilidad ............................................................................................................................. 383.4.6.4 Obligatoriedad de Brindar Información.................................................................................... 38

3.4.7 Otros............................................................................................................................................ 383.4.7.1 Recursos Financieros ............................................................................................................. 383.4.7.2 Recursos Humanos................................................................................................................. 39

4. EL CASO GUATEMALTECO .................................................................................................................. 40

4.1 LEGISLACIÓN VIGENTE............................................................................................................................. 404.2 FACTORES EXTERNOS............................................................................................................................. 40

4.2.1 Cultura en Materia Estadística .................................................................................................... 404.2.2 Tecnocracia................................................................................................................................. 404.2.3 Plan de Gobierno Integral............................................................................................................ 404.2.4 Compromisos Internacionales ..................................................................................................... 40

4.3 ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ESTADÍSTICA............................................................................ 41

4.3.1 Responsable de la Actividad Estadística..................................................................................... 414.3.2 Grado de Centralización del Sistema .......................................................................................... 414.3.3 Vinculaciones Jerárquicas........................................................................................................... 414.3.4 Jerarquía de la Oficina de Estadística......................................................................................... 414.3.5 Grado de Autonomía ................................................................................................................... 414.3.6 Grado de Desconcentración Geográfica ..................................................................................... 42

4.4 INFLUENCIA HORIZONTAL ......................................................................................................................... 424.4.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y Evaluación de la Política Económica y Social ................................................................................................................................. 424.4.2 Aspectos Institucionales Formales (legislación) .......................................................................... 424.4.3 Mecanismos de Coordinación ..................................................................................................... 42

4.5 MARCO OPERATIVO ................................................................................................................................ 434.5.1 Objetivos ..................................................................................................................................... 434.5.2 Cobertura en Materias Complementarias.................................................................................... 434.5.3 Cobertura en Materia Estadística ................................................................................................ 434.5.4 Mecanismos Integradores de la Información............................................................................... 434.5.5 Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios ......................................................................... 43

4.6 MANEJO DE LA INFORMACIÓN ................................................................................................................... 434.6.1 Confidencialidad.......................................................................................................................... 434.6.2 Divulgación.................................................................................................................................. 444.6.3 Credibilidad ................................................................................................................................. 444.6.4 Obligatoriedad de Brindar Información ........................................................................................ 44

4.7 OTROS................................................................................................................................................... 444.7.1 Recursos Financieros.................................................................................................................. 444.7.2 Recursos Humanos..................................................................................................................... 45

5. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS SUJETOS DEL “BENCHMARKING”........................................... 46

5.1 FACTORES EXTERNOS............................................................................................................................. 465.1.1 Cultura Estadística ...................................................................................................................... 465.1.2 Compromisos Internacionales ..................................................................................................... 46

5.2 ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA ESTADÍSTICO................................................................................................ 465.2.1 Responsable de la Actividad Estadística..................................................................................... 465.2.2 Vinculaciones Jerárquicas........................................................................................................... 465.2.3 Grado de Autonomía ................................................................................................................... 465.2.4 Desconcentración Geográfica ..................................................................................................... 46

5.3 INFLUENCIA HORIZONTAL ......................................................................................................................... 475.3.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y Evaluación de la Política Económica y Social ................................................................................................................................. 475.3.2 Mecanismos de Coordinación ..................................................................................................... 47

5.4 MARCO OPERATIVO ................................................................................................................................ 475.4.1 Cobertura en Materia Estadística ................................................................................................ 475.4.2 Mecanismos Integradores de la Información............................................................................... 475.4.3 Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios ......................................................................... 48

5.5 MANEJO DE LA INFORMACIÓN ................................................................................................................... 485.5.1 Confidencialidad.......................................................................................................................... 485.5.2 Divulgación.................................................................................................................................. 48

5.6 OTROS................................................................................................................................................... 485.6.1 Recursos Financieros.................................................................................................................. 485.6.2 Recursos Humanos..................................................................................................................... 48

6. FACTORES CLAVES DEL ÉXITO .......................................................................................................... 67

6.1 FACTORES EXÓGENOS ............................................................................................................................ 676.1.1 Voluntad Política ......................................................................................................................... 676.1.2 Líder (encargado del SEN y de la oficina de estadística) ............................................................ 676.1.3 Autonomía Técnica y de Gestión ................................................................................................ 676.1.4 Suscripción a Compromisos Internacionales............................................................................... 676.1.5 Integración de la Economía con el Resto del Mundo .................................................................. 67

6.2 FACTORES ENDÓGENOS .......................................................................................................................... 686.2.1 Desconcentración Geográfica ..................................................................................................... 686.2.2 Consensos .................................................................................................................................. 686.2.3 Cobertura en Materia de Estadísticas y Complementarias.......................................................... 68

6.2.4 Confidencialidad.......................................................................................................................... 686.2.5 Divulgación.................................................................................................................................. 696.2.6 Recursos Humanos, Financieros y Físicos ................................................................................. 696.2.7 Estructura Horizontal ................................................................................................................... 696.2.8 Tecnología................................................................................................................................... 69

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.................................................................................................... 70

NATURALEZA.................................................................................................................................................. 71

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INTRODUCCIÓN

El objetivo fundamental de las políticas económica y social debe ser el de elevar el nivel yla calidad de vida de todos los habitantes de un país. Para lograr tal objetivo es necesarioque la economía experimente un proceso sostenido de crecimiento económico y que elEstado asuma un papel solidario y subsidiario. Para lograr estos objetivos es necesarioque las políticas económica y social sean coherentes, realistas e integrales. Además, esimperativo que las mismas privilegien una visión de largo plazo y no reflejen intereses degrupos particulares, sino que sean consecuentes con un verdadero proyecto nacional.Por esto, “(...) los gobiernos tienen que tener una base de sólida información estadísticapara asistirlos en la formulación de sus políticas. Los gobiernos que no tienen unaorganización estadística bien desarrollada poseen un impedimento (...). En todos loscampos, tanto en el nacional como en el internacional, la labor del estadístico esfundamental para comprender los aspectos cuantitativos que tienen que ser abordados,para poner en una adecuada perspectiva los fenómenos más o menos aislados, paraindicar la importancia de las partes en relación con el todo y para sustituir lo que sehubiera deseado, la oratoria política y los reclamos sesgados por datos concretos”.1

El interés en el tema de la actividad estadística surgió a raíz del diagnóstico realizado porel Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) de Guatemala durantefebrero y marzo de 1998, por encargo de la Fundación 20202, según el cual lasestadísticas con que cuenta el país son escasas y poco confiables y son el reflejo dedeficiencias más profundas de carácter institucional, que surgen de la aparente carenciade una política nacional de estadística. Ante este diagnóstico, la Comisión para elMejoramiento del Sistema Estadístico Nacional solicitó al CLACDS de INCAE un estudiode “benchmarking” acerca del marco institucional3 dentro del cual se realiza la actividadestadística.

El objeto de este documento es analizar como el marco institucional afecta la actividadestadística, cuáles mecanismos deben estar presentes en el mismo para garantizar eldesarrollo de la actividad estadística, y el papel estratégico de la política estadística, paraproponer recomendaciones generales para la creación de un sistema de estadística queposibilite la generación completa, oportuna, confiable y accesible. Las conclusiones yrecomendaciones de la investigación son aplicables no sólo a Guatemala, sino también atoda Centroamérica.

1 United Nations, Handbook of Statistical Organization (United Nations Publication, Sales N.°.54.XVII.7), p. 59,traducción libre.2 CIEN, (1998). Sistema de Indicadores para la Evaluación de la Política Económica y Social de Guatemala.3 Se entiende por marco institucional el conjunto de normas, formales e informales, que delimitan y dan formaa la interacción de los distintos actores dentro de una sociedad.

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1. PROCESO DE “BENCHMARKING”

Se determinó que el proceso de “benchmarking” que más convenía realizar en el campode los sistemas estadísticos nacionales, era uno de tipo funcional o genérico,4 quecontemplara la identificación de las características del marco institucional deorganizaciones que se han ganado la reputación de excelencia en materia estadística.5

Respecto a los sujetos del “benchmarking”, y con la asesoría de diversas instituciones ypersonas,6 se decidió inicialmente que fueran Canadá, Chile, México, Perú y Australia.Asimismo, se buscó que el grupo incluyera países cuyo legado histórico contara con unatradición legal similar a la centroamericana en general, y a la guatemalteca en particular.Chile fue excluido, finalmente, dado de que en las primeras etapas de la investigación sepudo establecer que su sistema estadístico no se encontraba tan desarrollado como secreyó en un inicio.

Debe mencionarse que las oficinas estadísticas de México y Perú fueron electas parapresidir la Comisión de Estadística de la Organización de Naciones Unidas y laConferencia Interamericana de Estadística de la Organización de Estados Americanos,respectivamente, y que las instituciones australiana y canadiense son consideradaslíderes entre las instituciones de estadísticas en el mundo.

Se seleccionó a México y Perú para realizar una visita de campo y de observación dadaslas similitudes con Guatemala en lo que se refiere a tradición legal, aspectos culturales ygrado de desarrollo relativo, y a causa que los institutos de ambos países hanexperimentado en los últimos años un proceso de modernización y de esa experienciapodrían derivarse importantes lecciones para la región.

4 La decisión sobre el tipo de “benchmarking” se basó en el diagnóstico del Sistema Estadístico Nacional, elcual concluyó que el problema de las estadísticas en Guatemala es de tipo estructural (el marco institucionales inadecuado para el buen desarrollo de la actividad estadística). El “benchmarking” funcional comprende laidentificación de productos, servicios y procesos de trabajo de organizaciones que podrían ser o no sercompetidoras directas; se puede enfocar a cualquier organización de cualquier industria, y se centra más enlos procesos excelentes de trabajo en general que en las prácticas comerciales de una organización oindustria en particular.5 El supuesto implícito en este análisis es que el mayor desarrollo de la actividad estadística se debe a unmarco institucional más adecuado para ésta.6 Lic. Magda Ascues y Lic. Arturo Montenegro, FMI, INCAE.

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2. METODOLOGÍA

En 1977, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Organización deNaciones Unidas publicó un documento denominado “La Organización de los ServiciosNacionales de Estadística: Una Revisión de los Aspectos Relevantes”7, que presentalineamientos respecto de la organización de éstos. Este trabajo resultó de especialinterés para los fines del presente estudio, ya que en él se enuncian una serie deaspectos relacionados con el marco institucional que deben ser considerados para elbuen funcionamiento del sistema y servicio estadístico.8

Los elementos de análisis considerados en el “benchmarking” incluyen, además decuestiones que puedan estar determinadas por el marco legal, aspectos que quedan fueradel marco legal vigente en un momento determinado, pero que pueden jugar un papelmuy relevante en el funcionamiento, bueno o malo, del sistema y del servicio estadísticonacional. Los elementos se agruparon en seis grandes áreas, a saber:

! Factores externos: están más allá de la legislación en materia estadística.

! Organización del sistema estadístico: define la forma en que funcionará éste.

! Influencia horizontal de la oficina de estadística encargada de la coordinación.

! El campo de acción que se le encomienda a la oficina de estadística.

! La forma en que es manejada la información, la cual influye en la relación que elservicio de estadística mantenga con los usuarios y otras dependencias estatalesy, por lo tanto, en el buen funcionamiento del sistema de estadístico.

! La forma en que le son asignados recursos al servicio de estadística.

7 Un resumen de este documento se puede encontrar en el Anexo A.II. de este trabajo.8 A pesar de que este documento fue escrito hace más de veinte años, resulta una referencia obligada enestudios como el que se presenta en este documento. De hecho, las autoridades del Fondo MonetarioInternacional utilizan esta referencia como una de las bases del Apéndice II del Informe sobre la Misión deEvaluación Estadística Multisectorial, efectuada del 22 de julio al 6 de agosto, 1997, en Guatemala.

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TABLA 1

ELEMENTOS DE ANÁLISIS

MARCO INSTITUCIONAL

Area Elemento• Cultura en Materia Estadística• Tecnocracia• Plan de Gobierno Integral

FactoresExternos

• Compromisos Internacionales• Responsable de la Actividad Estadística• Grado de Centralización del Sistema• Vinculaciones Jerárquicas• Jerarquía de la Oficina de Estadística• Grado de Autonomía• Grado de Desconcentración Geográfica

Organización Del

Sistema Estadístico

• Otros Aspectos de la Legislación• Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y

Evaluación de la Política Económica y Social• Aspectos Institucionales Formales (legislación)

Influencia Horizontal

• Mecanismos de Coordinación• Objetivos• Cobertura en Materias Complementarias• Cobertura en Materia Estadística• Mecanismos Integradores de la Información

Marco Operativo

• Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios• Confidencialidad• Divulgación• Credibilidad

Manejode la

Información • Obligatoriedad de Brindar Información• Recursos financieros• Recursos HumanosOtros

• Tecnología

2.1 Factores Externos

Se refieren a distintos aspectos que sin estar directamente bajo el control de los órganosencargados de la actividad estadística influyen significativamente en su desarrollo. Noson elementos totalmente estáticos, pero la alteración de ellos tomará tiempo o la decisiónde autoridades superiores a las estadísticas. En esta área se identificaron cuatroelementos: la cultura en materia estadística, el papel que juega la tecnocracia dentro delsector público, las actividades de planeación y coordinación en materia de políticaeconómica y social, y los compromisos que las autoridades adopten en el ámbitointernacional.

2.1.1 Cultura en Materia Estadística

Una mayor educación en lo que se refiere al uso y la importancia que tienen lasestadísticas para la toma de decisiones, así como una mayor tradición en materia de

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actividades estadísticas, implicará mayor demanda por información de este tipo ygenerará presiones para que el servicio de estadística esté en capacidad de satisfacerla.Además, en la medida que haya mayor cultura en esta materia, la disposición a colaborarcon el servicio de estadística será mayor.

2.1.2 Tecnocracia

La forma en que se tomen las decisiones dentro del gobierno influirá en la importanciadada a la actividad estadística. En la medida que la tecnocracia esté másr desarrollada alinterior del gobierno o las autoridades estén más propensas a tomar sus decisiones conbases técnicas, es de esperarse que se cuente con un sistema estadístico másdesarrollado.

2.1.3 Plan de gobierno integral

Cuando las autoridades de gobierno poseen un plan de gobierno integral, con objetivosclaros y precisos en diferentes áreas, se hace necesaria una mejor coordinación de lasdiferentes políticas económicas y sociales, lo que, a su vez, genera un mayor demandapor información estadística de calidad, oportuna y periódica.

2.1.4 Compromisos internacionales

Este es un mecanismo que le permite a las autoridades establecer, ex ante, compromisosfirmes y creíbles que pueden derivar en prestar mayor atención a la actividad estadísticanacional.

2.2 Organización del Sistema Estadístico

La forma en que se organiza el Sistema Estadístico determina sobre quién recae laresponsabilidad del buen funcionamiento del servicio estadístico nacional, el grado decentralización que tendrá, a quién responde la autoridad estadística de su desempeño, elnivel jerárquico que tendrá la oficina de estadística dentro de la estructura del sectorpúblico, el grado de autonomía que tendrá la oficina nacional de estadística y el grado dedesconcentración geográfica del sistema. Estos elementos buscan identificar losincentivos que enfrentan las distintas organizaciones que forman parte del servicioestadístico nacional y el tipo de relaciones que se establecerán.

2.2.1 Responsable de la Actividad Estadística

Es importante identificar sobre quién recae directamente esta responsabilidad para asídeterminar los incentivos que puedan existir para dedicar mayores esfuerzos alfuncionamiento del sistema estadístico. Además, se busca determinar la claridad con queestá definida esa responsabilidad con el objeto de tener mayor transparencia yaccountability.

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2.2.2 Grado de Centralización del Sistema

Se refiere al grado de centralización funcional del sistema estadístico y puede suponerventajas y desventajas para el funcionamiento del servicio de estadística. Si la oficina deestadística es la encargada sólo de coordinar las distintas actividades se puede decir queel sistema es descentralizado, pero si la oficina no sólo coordina sino además norma ytiene cierta jerarquía en materia estadística, entonces el sistema será uno centralizado.

2.2.3 Vinculaciones Jerárquicas

Este elemento busca identificar las autoridades a quienes el jefe de la oficina deestadística debe informar los resultados de sus actividades. De esta forma, aun cuando laoficina en sí no tenga mayor jerarquía dentro del gobierno, pueden generarse socios queapoyen la actividad de esta oficina. Además, en la medida que la autoridad estadísticadeba dar cuenta del funcionamiento del sistema estadístico existen mayores incentivospara velar por el desarrollo de éste.

2.2.4 Jerarquía de la Oficina de Estadística

Se busca identificar la posición que la oficina nacional de estadística ocupa dentro de laestructura del sector público. La jerarquía que posea le permitirá en un momento dadopotencializar la influencia que pueda ejercer sobre otras dependencias del gobierno. Estotambién es un reflejo, aunque imperfecto, de la importancia dada a la actividad estadísticapor las autoridades.

2.2.5 Grado de Autonomía

En la medida que la oficina de estadística tenga mayor autonomía, estará más y mejoraislada de los vaivenes de la coyuntura política, lo que le permitirá, al menospotencialmente, tener una mayor credibilidad y apoyo público a su actividad.

2.2.6 Grado de Desconcentración Geográfica

Este es un mecanismo que permite un mayor acercamiento a los usuarios y a susnecesidades de información. En la medida que la oficina de estadística cuente con sedesen el interior del país con suficiente capacidad técnica y de gestión, se tendrá un mayorimpacto sobre la actividad estadística, pues las necesidades en materia estadísticaestarán mejor identificadas.9

2.3 Influencia Horizontal

Los elementos de esta área buscan identificar distintos mecanismos por medio de loscuales la oficina nacional de estadística puede ejercer su influencia en materia técniconormativa y una mayor coordinación interinstitucional que garanticen la integración delsistema estadístico y el desarrollo de éste.

9 El término descentralización implica que los directores de las sedes regionales o departamentales tambiénestén en capacidad de tomar algunas decisiones por sí solos, siguiendo los lineamientos de las direccionesfuncionales.

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2.3.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación yEvaluación de la Política Económica y Social

Cuando la actividad estadística depende, o está asociada a la actividad de planeación,coordinación y evaluación de las políticas de gobierno, esta vinculación provee unmecanismo que facilita la influencia de la oficina de estadística sobre las demásdependencias de la administración pública para el mejor desarrollo de la actividadestadística.

2.3.2 Aspectos Institucionales Formales

Esto se refiera a si la legislación establece un mandato claro en cuanto a la relación quelas demás dependencias del estado deben mantener con la oficina de estadística enmateria técnica normativa.

2.3.3 Mecanismos de Coordinación

Busca identificar los mecanismos que puedan estar establecidos en la ley que permitanuna cierta coordinación de la actividad estadística y que provean un conjunto mínimo deinstrumentos de coordinación interinstitucional.

2.4 Marco Operativo

En esta área se analizan los elementos que determinan y dan forma a las distintasactividades desarrolladas por la oficina nacional de estadística.

2.4.1 Objetivos

Se pretende identificar los objetivos específicos que le son atribuidos a la oficina deestadística.

2.4.2 Cobertura en Materias Complementarias

Se refiere si a la oficina de estadística se le encargan actividades en materias, más omenos relacionadas, como podrían ser informática e información geográfica.

2.4.3 Cobertura en Materia Estadística

Existe aún algún debate respecto a si la oficina de estadística debiera centrarse en lasestadísticas económicas y sociodemográficas, o si ésta debiera también ocuparse de laproducción de estadísticas sociales, de infraestructura y medio ambiente. Mediante esteelemento, se pretende determinar la cobertura de la oficina de estadística en países quecuentan con organizaciones altamente desarrolladas.

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2.4.4 Mecanismos Integradores de la Información

Dado que para la toma de decisiones se requiere de una serie de estadísticas y no dedatos aislados, es importante identificar aquellos mecanismos, si existen, que permitentener un todo integrado y coherente.

2.4.5 Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios

Para que la información estadística que se prepara sea relevante, es necesario de queésta se oriente a las necesidades de los distintos usuarios.

2.5 Manejo de la Información

Esta área cubre los elementos relacionados con el manejo de información que sondecisivos en el desarrollo de la actividad estadística y del servicio nacional de estadística.

2.5.1 Confidencialidad

La confidencialidad es una característica de suma importancia que facilita la cooperaciónde parte de la población para proporcionar la información.

2.5.2 Divulgación

Los mecanismos utilizados para la divulgación de la información no sólo permiten reforzarlos lazos con los usuarios, sino también que el sistema tenga una mayor transparencia ycredibilidad.

2.5.3 Credibilidad

En la medida que los diferentes sectores de una sociedad perciban esta característica dela oficina de estadística, existirá una mayor demanda para que la misma cuente con losrecursos necesarios para cumplir con sus objetivos.

2.5.4 Obligatoriedad de Brindar Información

Aun cuando lo más importante es tener una buena relación con los proveedores deinformación, el que exista esta obligatoriedad le brinda a la oficina de estadística un mayorpoder de negociación, lo que, al menos potencialmente, facilita su accionar.

2.6 Otros

Esta área considera básicamente los elementos que determinan los recursos financieros,humanos y materiales de que dispondrá el servicio nacional de estadística para sufuncionamiento.

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3. ANÁLISIS CRÍTICO DE LOS SUJETOS DEL“BENCHMARKING”

3.1 Australia

3.1.1 Regulación vigente

El marco legal que creó y determina las funciones y responsabilidades del AustralianBureau of Statistics (ABS) son la Ley de la Oficina de Estadísticas de Australia de1975 (Australian Bureau of Statistics Act 1975) y la Ley de Censos y Estadísticas de1905 (Census and Statistics Act 1905). La primera ley da el marco institucional para elestablecimiento de la OEA, la independencia de su directiva y especifica sus principalesfunciones. La segunda ley provee el marco legal para la recolección y difusión de lasestadísticas, así como los poderes coercitivos disponibles para los estadísticos deAustralia para cumplir con estas funciones.

3.1.2 Factores Externos

3.1.2.1 Cultura en Materia Estadística

“Un bello conjunto de números... los censos de cada cinco años realizados son una de lasmejores inversiones públicas que Australia realiza. Se paga varias veces a sí mismo, yaque provee a los planificadores tanto del sector público como del privado de la informaciónnecesaria para la toma de decisiones..."10 (Adelaide Advertiser, 17 de julio, 1997).

Algunos datos que permiten plantear que la cultura estadística en Australia es alta y que,por lo tanto, los usuarios reconocen lo valioso que es la información, lo que permite lageneración de más y mejores estadísticas son: (i) la baja tasa de omisión censal (1,6%)que se obtuvo en el último censo de población y habitación realizado en agosto de 1996(decimotercero), en comparación con Guatemala (11,85%) y Canadá (3%), gracias a unacampaña de relaciones públicas que aumentó el conocimiento del censo; (ii) el alto nivelde cooperación por parte del público logrado en el censo citado (0,1% de rechazo: sólo 1persona de cada 1 000 no estuvo dispuesta a brindar información), y (iii) la tasa dealfabetización de adultos es de 99% y el índice de escolaridad de 0,92,11 lo que coloca aAustralia entre los países de alto desarrollo humano.

10 Traducción. Fuente: Australian Bureau of Statistics. Annual Report. 1996-97. Página 39.11 Fuente: Indice de Desarrollo Humano. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Ediciones Mundi-Prensa. 1997 Edición en Español. Pág. 162.

10

3.1.2.2 Tecnocracia

De acuerdo con Bob Price, Secretario del ABS, la comunidad percibe a la oficina deestadística como un servicio público profesional, competente, independiente, ético y librede corrupción.12

3.1.2.3 Plan de Gobierno Integral

De acuerdo con una encuesta aplicada vía Internet al Prof. Peter Dixon, Director delCentre of Policy Studies, en la Universidad de Monash, en Clayton, Victoria, Australia, lasestadísticas generadas por ABS son indispensables para el diseño de las políticaseconómica y social.

3.1.2.4 Compromisos Internacionales

Australia es uno de los países suscritos al Special Data Dissemination System (SDDS) delFondo Monetario Internacional (FMI), lo que le impone compromisos para la generaciónde estadísticas. Este sistema tiene la característica de que los países miembros hanevolucionado hasta tal punto, que ya no es necesario revisar la calidad metodológica delas estadísticas, sino más bien la rapidez de respuesta de éstas. El ser miembro de estesistema obliga al ABS no sólo a la publicación de estadísticas metodológicamente biencalculadas, sino también más oportunas.

3.1.3 Organización del Sistema Estadístico

3.1.3.1 Responsable de la Actividad Estadística

La ley de la Oficina de Estadísticas de Australia, en su sección 5, numeral 4, determinaque el Estadístico (autoridad máxima) es el que tiene el control de las operaciones de laOficina.

3.1.3.2 Grado de Centralización del Sistema

La principal función que le asigna la ley al ABS es ser la autoridad estadística central parael Gobierno Australiano, por lo cual se establece un Sistema Estadístico Central.

3.1.3.3 Vinculaciones Jerárquicas

El responsable ante el Parlamento de las actividades del ABS es un Ministro de Estado,actualmente el Secretario de la Tesorería del Parlamento.13

12 Carta transmitida vía Internet. Guatemala, 11 de agosto, 1998.13 Fuente: Sr. Bob Price, Secretario del ABS. Carta transmitida vía Internet. Guatemala, 21 de julio, 1998.

11

3.1.3.4 Jerarquía de la Oficina de Estadística

La posición del ABS dentro de la estructura organizacional del gobierno es la de unaoficina que depende de la Tesorería del Parlamento.

3.1.3.5 Grado de Autonomía

La legislación vigente garantiza la autonomía del ABS. En la sección 7 de la ley de laOficina de Estadísticas de Australia, se establece que el nombramiento del Estadísticoqueda cargo del Gobernador-General, quien no podrá ser removido de su cargo, exceptobajo ciertas circunstancias específicas determinadas por los términos y condiciones de laley. La misma ley establece que el recurso humano requerido para el funcionamiento delABS será establecido de acuerdo con los requerimientos que exige la Ley del ServicioPúblico de Australia de 1922,14 y que el Estadístico puede seleccionar al recurso humanonecesario para llevar a cabo las funciones asignadas al ABS. Cabe señalar que el ABScuenta con el apoyo de la comunidad y del Parlamento Australiano.15

3.1.3.6 Grado de Desconcentración Geográfica

El Sistema Estadístico Nacional de Australia es centralizado, sin embargo para sufuncionamiento se encuentra desconcentrado geográficamente, ya que para cumplir consus funciones cuenta con una oficina central en Canberra y ocho oficinas regionales (unaen cada estado y ciudad capital de un territorio).

3.1.4 Influencia Horizontal

3.1.4.1 Vinculación en Materia de Planeación, Coordinación y Evaluaciónde la Política Económica y Social

El marco legal e institucional que establece las funciones del ABS, no prevé vinculaciónalguna en materia de planeación. Sin embargo, a criterio del Prof. Peter Dixon16, lasautoridades están conscientes de la importancia que tienen las estadísticas para laelaboración de los planes económicos y sociales. Luego, a pesar de que no estáestablecido en su ley, los usuarios perciben que las autoridades utilizan la informacióngenerada por el ABS en la elaboración de la planeación del país, con lo que le estaríanotorgando implícitamente la importancia a las estadísticas para la elaboración de losprogramas de gobierno.

3.1.4.2 Aspectos Institucionales Formales (legislación)

Se pueden dividir de acuerdo a las dos leyes que regulan la actividad estadística enAustralia:

! La ley de Censos y Estadísticas de 1905, determina que con el objeto de que laactividad estadística se lleve a cabo,17 la información de cualquier institución

14 Ver Anexo A.III., donde se establece la vinculación de esta ley con el ABS.15 Australian Bureau of Statistics. Annual Report, 1996-97. Página 2.16 Encuesta realizada vía Internet.17 Sujeto a que el Gobernador-General puede firmar acuerdos con los demás gobernadores de los territorios.

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gubernamental de un estado le sea proporcionada al Jefe de Estadística del ABS(Estadístico de Australia) o a un director de ésta.

! La ley del ABS crea el Consejo Consultivo de las Estadísticas de Australia(Australian Statistics Advisory Council), cuyas funciones son asesorar al Consejode Ministros y al Estadístico con respecto a: el mejoramiento, coordinación yprolongación de los servicios de estadística que son proporcionados parapropósitos públicos en Australia; las prioridades anuales y de largo plazo y losprogramas de trabajo que deben de ser adoptados respecto de los principalesaspectos de la provisión de los servicios estadísticos, y cualquier otro asuntorelacionado con los servicios de estadística.

3.1.4.3 Mecanismos de Coordinación

La ley que rige al ABS es bien clara en cuanto a función de coordinación estadística quele corresponde, a saber:

! Asegurarse que exista coordinación entre las diversas operaciones de lasinstituciones gubernamentales en la recolección, compilación y divulgación de lasestadísticas, para evitar la duplicidad en la recolección de información; lograr lacompatibilidad e integración de la información y maximizar la utilización de lainformación que se encuentra disponible en las instituciones gubernamentales.

! Con el objeto de cumplir con la coordinación de las actividades estadísticas yasegurarse el cumplimiento de los estándares estadísticos, el ABS puedecolaborar con las instituciones, departamentos y las autoridades de los Estados,los Gobiernos y de los territorios externos, así como con las instituciones localesgubernamentales, en la recolección, compilación, análisis y divulgación de lasestadísticas, incluyendo estadísticas obtenidas de los registros de estasentidades.

3.1.5 Marco Operativo

3.1.5.1 Objetivos

Entre los objetivos que le asigna la ley, está asegurarse de la coordinación de lasoperaciones estadísticas en cuanto a la recolección, compilación y divulgación (funcióncentralizadora). Y, a cause de la desconcentración geográfica que presenta el sistema,ABS debe asegurarse que los estándares para las operaciones estadísticas que lleven acabo las instituciones gubernamentales, estén acordes con los estándares establecidospor la institución (la Ley de Estadísticas de 1975 le otorga la facultad de formulación yrevisión de las estadísticas para que sean publicadas de acuerdo con los estándares decalidad que ABS determine).

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3.1.5.2 Cobertura en Materias Complementarias

Aparte de la actividad estadística, ABS también cuenta con dos subprogramasencargados de realizar las actividades de geografía e informática.

3.1.5.3 Cobertura en Materia Estadística

ABS tiene cobertura en los siguientes temas: estadísticas económicas, sociales, de medioambiente, de crimen, deporte, recreaciones e indígenas; geografía e informática y otras.18

3.1.5.4 Mecanismos Integradores de la Información

Como ya se mencionó anteriormente, la ley establece que la información recolectada,compilada y divulgada debe cumplir con los estándares dictados por el ABS y sercompatible entre sí.

3.1.5.5 Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios

La ley no establece ninguna función de este tipo, sin embargo dentro de la operación delABS, el Estadístico determina la información a recolectar y las estadísticas que segenerarán, después de discutirlas con los usuarios y clientes.19 Además, el ABS utilizauna diversidad de estrategias y medios para promover un mayor acercamiento con sususuarios: primero, tiene el Consejo Consultivo de las Estadísticas de Australia, el cualtrabaja de forma independiente y cuya función es proveer a los usuarios y a otras partesinteresadas, tanto de la comunidad como del gobierno, la oportunidad de revisar ycontribuir en la mayor parte de las actividades y prioridades del ABS.20 También, se hanestablecido grupos de especialistas que contribuyen en el diseño de las estrategias enáreas específicas; una sección para estrechar las relaciones con los usuarios21 en cadaoficina regional, y redes de servicio al cliente que operan internamente y funcionanexternamente por medio del sistema de bibliotecas públicas; y se han creado dentro de laestructura organizacional, secciones que se encargan del mercadeo y de las relacionespúblicas, cuya función es informar al público de cualquier desarrollo dentro de la esfera deactividad del ABS y sobre los nuevos productos y servicios que ofrece.22

3.1.6 Manejo de la información

3.1.6.1 Confidencialidad

La confidencialidad de la información provista por los usuarios al ABS, queda sujeta bajola subsección 19 de la Ley de Censos y Estadísticas de 1905 y por la sección 7, de la Leyde la Oficina de Estadísticas de Australia de 1975. La primera ley establece que elEstadístico, o cualquiera que lo haya sido, no puede brindar información, directa o

18 El total de temas abarcados asciende a 46.19 Australian Bureau of Statistics. Annual Report. 1996-97. Página 2.20 Fuente: Sr. Bob Price, Secretario de la OEA. Carta transmitida vía Internet. Guatemala, 11 de agosto,1998.21 Ibid.22 Ibid.

14

indirectamente, ni divulgar o comunicar cualquier información a una persona.Adicionalmente, esta ley impone una multa de $ 5 000 australianos (equivalentes aUS$ 3 267,97 ó Q 20 490,19)23 al que viole la confidencialidad de la información.Asimismo, establece que no puede ser publicada ningún tipo de información que permitaestablecer la identidad de la persona.

La segunda ley establece que todos los empleados del ABS deben firmar un juramento defidelidad y confidencialidad donde reconocen las condiciones bajo las que se puededivulgar la información y las penas asociadas con su incumplimiento.

3.1.6.2 Divulgación

La función de divulgación del ABS queda sujeta bajo la subsección 12 de la ley de Censosy Estadísticas de 1905, la cual requiere que el Estadístico compile y analice la informaciónestadística recolectada, y que publique y divulgue los resultados de la compilación yanálisis. Asimismo, establece que no puede ser publicada la información de una formadesagregada donde se permita la identificación de una persona en particular o de unaorganización. También le otorga la facultad al Estadístico de poder cobrar por lainformación desagregada.

3.1.6.3 Credibilidad

Uno de los aspectos que contempló la encuesta al Prof. Peter Dixon, fue conocer laopinión de los usuarios respecto de la objetividad de las estadísticas producidas por elABS, utilizando como proxy de ello cinco determinantes: credibilidad, oportunidad,divulgación, cálculo (metodología acorde con los estándares internacionales), ypublicación. Todos los determinantes obtuvieron una respuesta favorable, lo que permiteafirmar que las estadísticas generadas por el ABS son objetivas.24

3.1.6.4 Obligatoriedad de Brindar Información

La Ley de Censos y Estadísticas de 1905 autoriza al Gobernador-General para estableceracuerdos con cualquier otro Gobernador de cualquier otro estado, con el objeto de que leproporcione la información de cualquier institución gubernamental al Estadístico deAustralia o a un director de ésta. Asimismo, en la sección 10, numeral 3, le otorga lafacultad al Estadístico de Australia o a un agente autorizado, para requerir a una persona(naturales u organizaciones), ya sea de forma oral o escrita, información. Sin embargo, elABS utiliza un sistema de cooperación con los usuarios para obtener la información querequiere.25

23 Tipo de cambio: $ 1,53 por US$ 1 y US$ 1 por Q 6,27. Fuente: The Economist. 22 de abril a 1.° demayo, 1998 y Banco de Guatemala, al 27 de mayo, 1998.24 A pesar de que sólo es una encuesta, es una opinión de un Centro de Investigación que utilizaintensivamente la información publicada por el ABS.25 Fuente: Statement to South Pacific Commission presentado por Australia.

15

3.1.7 Otros

3.1.7.1 Recursos Financieros

Ninguna de las dos leyes establece u otorga algún tipo de recurso al ABS (físico,financiero ni humano).26 Para su funcionamiento, el ABS recibe una asignación anual delpresupuesto de Australia, que está determinada por el gobierno de turno y se presentaante el Parlamento, para su consideración y votación.27 Si bien el gobierno de turnopuede aumentar o disminuir el presupuesto a su discreción, su responsabilidad en materiaestadística requiere que los fondos provistos al ABS mantengan un nivel adecuado.28

3.1.7.2 Recursos Humanos

La mayor parte está contratado bajo la Ley del Servicio Público de Australia de 1922 (o lalegislación equivalente que reemplace a ésta). Sin embargo, el Estadístico tieneautoridad para contratar personal independientemente (sección 16 de la Ley de la Oficinade Estadísticas de Australia de 1975). Generalmente, ese recurso humano es contratadopara trabajos temporales y asignaciones específicas de corto plazo.29

Para mejorar el nivel del recurso humano, el ABS cuenta con un programa interno decapacitación y aprovecha las oportunidades de entrenamiento disponibles en el exterior,cuando sea apropiado.30

3.1.7.3 Tecnología

Respecto del recurso tecnológico, el ABS cuenta actualmente con 3,000microprocesadores conectados en red; ha invertido en nuevos programas para mejorar lacomunicación; ha introducido sistemas de recuperación de costos que le han permitidomejorar los sistemas de administración y ha adoptado sistemas para la automatización deciertas tareas administrativas.31

En relación con los programas para el mejoramiento de las estadísticas, el ABS hadesarrollado nuevas herramientas que le permiten una mejor recolección de los datos,utilizando al efecto sistemas electrónicos de captura de datos y sistemas de entrevistastelefónicas con ayuda de computadoras32.

26 Se exceptúa el caso de la contratación del recurso humano por parte del Estadístico.27 Fuente: Sr. Bob Price, Secretario del ABS. Carta transmitida vía Internet. Guatemala, 11 de agosto, 1998.28 Ibid.29 Fuente: Sr. Bob Price, Secretario del ABS. Carta transmitida vía Internet. Guatemala, 11 de agosto, 1998.30 Ibid.31 Australian Bureau of Statistics. Annual Report, 1996-97. Páginas 36 y 37.32 Ibid.

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3.2 Canadá

3.2.1 Regulación Vigente

Con la ley de Estadísticas de 1918, se creó el Dominio de la Oficina de Estadísticas(Dominion Bureau of Statistics). Esta ley consolidó las leyes anteriores de estadística (leyde censos, ley de estadísticas, ley de ferrocarriles, ley de estadísticas criminales, y lassecciones de otras legislaciones). La legislación vigente en materia estadística paraCanadá es la Ley de Estadísticas de 1971 (Statistics Act 1971)33, que derogó la ley deEstadísticas de 1918, así como una diversidad de leyes específicas que afectandirectamente el marco legal de Estadísticas Canadá.



Los primeros censos se realizaron en Canadá hace 147 años, en 1851 y 1861. Desdeese entonces se hacía énfasis en la importancia de la estadística para los canadienses.Como resultado de la evolución del Sistema Estadístico Nacional de Canadá que seiniciara a mediados del siglo XIX. Se puede argumentar que existe una cultura en materiaestadística alta. Las reformas de la legislación, que buscaban una mayor participación delos ciudadanos, han hecho que el pueblo canadiense valore la información y estédispuesto a brindarla.34 Asimismo, los indicadores de tasa de alfabetización del 99% y deíndice de escolaridad de 0,91 son factores que han influido en este proceso,35 y que haresultado en que en el último censo realizado en 1996, apenas se obtuvo una omisióncensal del orden del 3%.

3.2.2.2 Tecnocracia

La información recolectada no permite concluir la importancia que ha tenido la tecnocraciadel estado canadiense en el desarrollo de la actividad estadística del país. Las consultasal servicio de información de Estadísticas Canadá y al Fraser Institute, no permitieronobtener elementos para valorar esta variable.


El mandato de Estadísticas Canadá establece como objetivo de la institución proveer deinformación estadística, del análisis de la estructura económica y social de la sociedadcanadiense, para que sirva de base para el desarrollo, operación y evaluación de laspolíticas y programas públicos, así como para la toma de decisiones públicas y privadasen beneficio de Canadá36. Adicionalmente, y conforme con la encuesta aplicada aMichael Walker, Director Ejecutivo de The Fraser Institute de Canadá, es su opinión que 33 Esta nueva ley no modifica mucho los principios básicos de la legislación anterior.34 Statistics Canada. 75 years and counting. A History of Statistics Canada.35 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Indice de Desarrollo Humano. Ediciones Mundi-Prensa.1997. Edición en Español. Página 162.36 Statistics Canada. Report on Plans and Priorities. 1998-1999 to 2000-2001. Página 5.

17

las estadísticas publicadas por Estadísticas Canadá se utilizan para diseñar las políticaseconómica y social del país.

3.2.2.4 Compromisos internacionales

El establecimiento de compromisos internacionales impone presiones sobre EstadísticasCanadá para la elaboración de buenas estadísticas. Al igual que Australia, Canadápertenece al grupo adscrito al SDDS del Fondo Monetario Internacional.



La Ley de Estadísticas de 1971, asigna la responsabilidad de la actividad estadística deese país al Estadístico de Canadá, quien responde al Ministro de Industria. Además, laLey establece en su sección 4, numeral 1, que el Estadístico debe ser nombrado por elGobernador en Consejo, y será el delegado del ministro.37


Desde un principio, el Sistema Estadístico Nacional de Canadá ha sido altamentecentralizado. De acuerdo con la Constitución de Canadá, la provisión de estadísticas esuna responsabilidad federal. Además, de acuerdo con el gobierno federal, EstadísticasCanadá es la oficina central responsable de producir la información.38


El Estadístico de Canadá le responde directamente al Ministro de Industria, quien debeinformar anualmente sobre las actividades de Estadísticas Canadá al Parlamento.


La posición que tiene Estadísticas Canadá dentro de la organización gubernamental es lade una oficina dependiente del Ministerio de Industria.


La ley de Estadísticas establece que el Gobernador en Consejo de Ministros designará alEstadístico de Canadá para ser delegado del Ministro, funcionario que podrá permaneceren el cargo cuanto tiempo desee. El no establecer el tiempo de permanencia en el cargo,puede eliminar las presiones políticas por parte de los gobiernos de turno. Sin embargo,la ley no establece los motivos por los cuales puede ser removido de su cargo elEstadístico de Canadá. Entre otros, la ley le otorga la facultad al Estadístico de Canadápara la contratación del recurso humano necesario para el funcionamiento de la oficina.

37 Cualquier miembro del Consejo Privado de la Reina de Canadá, designado por el Gobernador en Consejocomo el Ministro.38 Fuente: http://www.statcan.ca/english/reference/Refcentre/refdoc.html.

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Con el objeto de minimizar costos, el Sistema Estadístico Nacional de Canadá utiliza unesquema de desconcentración geográfica,39 no obstante ser altamente centralizadofuncionalmente.



El marco legal e institucional que establece las funciones de Estadísticas Canadá, noestablece ninguna vinculación en materia de planeación. Sin embargo, en la encuestaaplicada a Michael Walker, este manifestó que percibe que las autoridades estánconscientes de la importancia que tienen las estadísticas para la elaboración de losplanes económicos y sociales.

3.2.4.2 Aspectos Institucionales Formales

La Ley de Estadísticas determina que el Ministro puede establecer acuerdos:

! Con el gobierno de una provincia para brindar cualquier información estadísticade cualquier provincia (departamental o oficina) al Jefe de Estadística

! Con cualquier gobierno de una provincia o agencia estadística para que respondaa cualquier requerimiento de información, con la aprobación del Gobernador enConsejo

! Para compartir la información recolectada


La Ley de Estadísticas impone el mandato a Estadísticas Canadá para que provea lacoordinación y el liderazgo del sistema nacional de estadística. Los objetivos son: mejorarla calidad de los datos por medio del uso de conceptos y clasificaciones estándares,eliminar la duplicidad en la recolección de los datos, desarrollar métodos y sistemasestadísticos más eficientes por medio de estudios en conjunto y proyectos.40


3.2.5.1 Objetivos

Dos son los objetivos de Estadísticas Canadá: a. proveer de información estadística, delanálisis de la estructura económica y social de la sociedad canadiense, para que sirva de 39 Desde mediados de los años cincuenta, se empiezan a abrir oficinas regionales.40 Statistics Canada. Report on Plans and Priorities. 1998-1999 to 2000-2001. No se dispuso de informaciónsobre cómo lo lleva a cabo.

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base para el desarrollo, operación y evaluación de las políticas y programas públicos, asícomo para la toma de decisiones públicas y privadas en beneficio de Canadá, y b.promover la calidad, coherencia y compatibilidad de las estadísticas, a través de unacolaboración con los otros gobiernos federales y agencias, con las provincias y losterritorios, conforme con las metodologías estándares.41


Estadísticas Canadá no se dedica a las actividades de geografía o informática. Noobstante, la ley establece que el Ministro o el Gobernador en Consejo puede determinarotras actividades.


De acuerdo con la sección 3, numeral a, de la Ley de Estadísticas Canadá, la coberturaen materia estadística comprende los sectores comercial, industrial, financiero, social yeconómico; cualquier actividad en general y las condiciones de la población.


La Ley de Estadísticas permite concluir que es función de Estadística Canadá lapromoción de la calidad, la coherencia y la compatibilidad de las estadísticas generadas.Además, la información estadística producida debe servir de base para el desarrollo,operación y evaluación de las políticas y programas públicos, así como para la toma dedecisiones públicas y privadas.42


A pesar de que la ley no establece los mecanismos de acercamiento con los usuarios,desde hace aproximadamente 50 años, se han establecido bibliotecas a nivel nacional,donde se encuentran las publicaciones de cada oficina. Otros mecanismos que utilizaEstadísticas Canadá son los Centros Regionales de Información, cada uno de los cualestiene una colección de las publicaciones actuales y de los documentos que pueden sercomprados o consultados43, además de ofrecer una gran gama de servicios adicionales,tales como: (i) servicio de divulgación: servicio telefónico gratis mediante el cual seevacuan las preguntas de los usuarios sobre la información básica más reciente, y (ii)servicio de consejo: el cual identifica las necesidades de los usuarios, establece fuentesde datos disponibles, consolida e integra los datos que provienen de los diferentesproveedores, analiza y resalta las tendencias y da entrenamiento sobre los productos,servicios, conceptos y usos de las estadísticas.44

41 Ibid. p. 5.42 Ibid. p. 5.43 Fuente: http://www.statcan.ca/english/reference/Refcentre/refdoc.html44 Ibid.

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3.2.6 Manejo de la Información


La Ley de Estadísticas, en su sección 17, establece que ninguna persona puede teneracceso a examinar los ingresos identificables de una persona, y que ninguna personapuede divulgar, por cualquier medio, cualquier información obtenida, donde se puedaidentificar a las personas en lo individual, a cualquier negocio u organización.45 Enconsecuencia, toda la información dada a Estadísticas Canadá por medio de los estudios,censos o cualquier otra fuente es confidencial, y ninguna otra organización gubernamentaltiene el derecho de ver las respuestas que fueron dadas bajo confianza.46


Una de las funciones que corresponde a Estadísticas Canadá es la publicación de lainformación. En la sección 3, numeral a, se establece que la oficina debe recolectar,compilar, analizar, abstraer y publicar cualquier información estadística de los temascomercial, industrial, financiero, social, económico, de actividades generales y de lascondiciones de las personas. La sección 22 establece, también, que el Estadístico deCanadá, bajo la dirección del Ministro, debe recolectar, compilar, analizar, abstraer ypublicar las estadísticas, en relación con población, agricultura, salud y riqueza,administración de justicia, finanzas del gobierno y de los negocios, migración, educación,mercado laboral (fuerza de trabajo y empleo), comercio con otros países, precios y elcosto de vida, recursos forestales, pesqueros y de caza, minas, canteras y pozos,manufacturero, construcción, transporte, almacenaje y comunicaciones, electricidad,recursos de gas natural y agua, comercio al por mayor y menor, finanzas, seguros ehipotecas, administración pública, servicios comunitarios, de negocios y personales, asícomo cualquier otro tema que el Ministro o el Gobernador en Consejo le prescriba.


Para establecer la objetividad de las estadísticas producidas por Estadísticas Canadá, serealizó una encuesta a Michael Walker, para conocer la opinión de los usuarios respecto ala calidad de la información.47 Todos los determinantes obtuvieron una respuestafavorable, pudiéndose afirmar que las estadísticas publicadas por Estadísticas Canadáson objetivas.


La sección 13 de la Ley de Estadísticas determina que Estadísticas Canadá tiene accesoa cualquier documento o registro existentes en cualquier departamento u oficinamunicipal, corporación, negocio u organización, del que pueda obtenerse nuevainformación o que complemente o corrija aquélla de que ya dispone Estadísticas Canadá.Adicionalmente, las secciones 23 y 24 establecen la obligatoriedad de las personas de

45 En esta sección se excluyen los que han jurado, de acuerdo con la sección 6 de la Ley de Estadísticas.46 Fuente: http://www.statcan.ca/english/about/info.htm47 La misma encuesta que se realizó para Australia.

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brindar la información que le sea solicitada por Estadísticas Canadá por medio de loscuestionarios o formas que les envíen.

3.2.7 Otros


La Ley de Estadísticas no establece ni otorga ningún tipo de recurso a EstadísticasCanadá.48 Estadísticas Canadá recibe una asignación del gobierno. El presupuestoestimado de gastos del período 1997-1998 fue de 300 millones de dólares canadienses(aproximadamente US$ 204,3 millones49 y Q 1 295 millones), equivalentes al 0,035% delProducto Interno Bruto.50

Del total de los egresos brutos, un 74% se dedica al pago del personal (sueldos y salarios,contribuciones al plan de beneficios de los empleados y pago a encuestadores) y, de eseporcentaje, un 78,4% se destina a sueldos y salarios. El restante 26% de los egresos sededica a los bienes y servicios producidos por Estadísticas Canadá (servicios especiales yprofesionales 31%; transporte y telecomunicaciones 18,17%; materiales y artículos deoficina 17,8%, y renta 10,78%.

Los ingresos por la venta de sus publicaciones y de ciertos servicios específicostotalizarían, en promedio en el período 1997-2001, 71,6 millones de dólares canadienses(equivalentes a US$ 48,7 millones y Q 308,8 millones), o 18,25% del total de los egresosbrutos de Estadísticas Canadá. Del total de ingresos proyectados, en promedio un 73%provendrá de los servicios estadísticos especiales que se prestarán, un 15% de ladistribución del costo del censo y un 8% de la venta de publicaciones.


El recurso humano a tiempo completo en Estadísticas Canadá es de 4520 personas, un29,5% del total que trabaja en el Ministerio de Industria.51

3.2.7.3 Tecnología

Estadísticas Canadá ha sido una de las agencias líderes en invertir en el sistemacomputacional.52 En 1991, actualizó su computadora central (IBM 3090/600), 140 vecesmás poderosa que la de 1969. En 1981, inició un cambio en el sistema personal decomputación: en 1987 contaba con 1000 computadoras y a principios de los años noventacon cerca de 4000 (casi una para cada empleado). Otros avances tecnológicos en ladécada de los ochenta incluyeron robots para la administración de las cintas decomputadora y los alimentadores de papel, así como sistemas de operación y deseguimiento "inteligentes".53

48 Al igual que Australia se exceptúa el caso del recurso humano, que puede ser contratado por el Ministro.49 Tipo de cambio $ 1,47 por US $ 1. Fuente: The Economist. 1.° de julio, 1998.50 La cifra de producto interno bruto con base al ingreso se tomó de Estadísticas Canadá. Sitio:http://www.statcan.ca/english/Pgdb/Economy/Economic/econ03.htm51 Fuente Gobierno de Canadá. Sitio: http://canada.gc.ca/howgoc/cab/text12_e.html52 Statistics Canada. Report on Plans and Priorities, Part III.53 Ibid. p. 85.

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Aprovechando las ventajas de la informática, Estadísticas Canadá ha empezado laalineación de la recolección de los datos con un sistema computadorizado de registrosutilizado por la iniciativa privada, y con otras agencias gubernamentales y departamentos,para tener archivos administrativos más compatibles y útiles.

3.3 México

3.3.1 Legislación Vigente

El marco legal vigente de la actividad estadística está regido por la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal (29 de diciembre, 1976), que establece las facultades queen materia estadística, geográfica e informática le corresponden a la Secretaría deHacienda y Crédito Público; el reglamento interno de dicha secretaría (1.° de julio, 1997);la Ley de Información Estadística y Geográfica (30 de diciembre de 1980),54 la Ley delBanco de México (14 de diciembre, 1993) y su respectivo reglamento (13 de febrero,1998).



Con excepción de los sectores financieros, académicos y empresariales, la culturaestadística en el resto de la sociedad mexicana prácticamente era nula hace 16 años.Para aumentar la cultura estadística, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía eInformática (INEGI) creó en 1989 una dirección de atención a usuarios y comercializaciónque tenía como objetivos: a. evaluar al INEGI sobre los productos generados(publicaciones, disquetes, discos láser e Internet), b. encuestar a los usuarios potencialesy sus requerimientos y c. conocer las demandas del sector privado, gobierno,académicos, paraestatal y otros.55

Con base en los resultados de una encuesta aplicada conjuntamente con la Secretaria deEducación, se identificó un rezago educativo, por lo que se procedió a investigar cuángrande era éste para implementar un plan de acción que contemplara acciones paraaumentar la cultura estadística de los mexicanos.56

Adicionalmente, INEGI ha utilizado los centros de información para promover ladivulgación de la información y así aumentar la cultura estadística,57 y firmó un conveniocon la Secretaría de Educación con el objeto de incorporar al plan de estudios oficial

54 Modificada el 11 de noviembre, 1983.55 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.56 Ibid.57 Entrevista con el Ing. Alejandro Sousa y el Lic. Gabriel Funes, miembros de la Confederación Patronal de laRepública Méxicana (COPARMEX). México, D.F., 4 de agosto, 1998.

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temas relacionados con el uso de información estadística y la importancia de los censos yencuestas como medios para recopilar parte de esa información.58

Como resultado de los avances en esta materia, se tiene solamente un 1% de rechazo enlas encuestas de ingresos y gastos de los hogares (existe un mayor rechazo en las áreasurbanas y en los sectores de mayor ingreso, pero esto se debe a causas de inseguridad yviolencia).59 El rechazo del sector empresarial está entre el 5-10%, dependiendo de laencuesta o pregunta concreta. La omisión censal se encuentra entre el 2 y 3%.60

Si bien es cierto de que esta es una variable cuya medición se dificulta, como se hasugerido el desarrollo de ésta podría estar en función de la tasa de alfabetización deadultos y del índice de escolaridad.61 En el caso mexicano, la tasa de alfabetización deadultos es de 89.2%, situándose el índice de escolaridad en un 0,81. Ambas cifras seencuentran por encima del promedio para los países con un desarrollo humano medio.

Dentro de los esfuerzos que ha realizado el INEGI para fomentar la cultura en el uso de lainformación estadística y geográfica, e impulsar la demanda y hábito en el uso de lainformación, ha realizado acuerdos con organizaciones empresariales, con el objeto deconocer las necesidades de información de los usuarios62. También cuenta con unprograma denominado Informante-Usuario, que busca sensibilizar a las personas paraque den la información requerida para fines estadísticos.63

3.3.2.2 Tecnocracia

En la actualidad, la mayoría de los funcionarios públicos que forman parte del gabinete sehan formado en organizaciones en las que la información se considera muy relevantepara la toma de decisiones en materia de política económica y social64, con lo que seincrementa la demanda por estadísticas confiables y oportunas.


La existencia de un Plan Nacional de Desarrollo de carácter quinquenal, mediante el quese establecen las prioridades nacionales, provee un campo propicio para el desarrollo dela actividad estadística en México, pues la elaboración, implementación y verificación deéste requiere de información confiable, periódica y oportuna. El Plan Nacional deDesarrollo ha impuesto al INEGI la elaboración de un Plan Nacional de Estadística comoparte integral de aquél, que tiene como objetivo el establecimiento de los avances que serealizarán en materia estadística durante igual período.65 Además, de acuerdo con Luis

58 Entrevista con el Lic. Raúl Alvarez, Subdirector Asuntos Internacionales, INEGI. Aguascalientes, México, 3de agosto, 1998.59 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.60 Ibid.61 Este índice se obtuvo del Informe sobre Desarrollo Humano de PNUD.62 Entrevista con el Ing. Alejandro Sousa y el Lic. Gabriel Funes, miembros de la Confederación Patronal de laRepública Méxicana (COPARMEX). México, D.F., 4 de agosto, 1998.63 Entrevista con el Lic. Raúl Álvarez Ramírez, Subdirector del Departamento de Asuntos Internacionales,INEGI. Aguascalientes, México, 3 de agosto, 1998.64 Luis Rubio. Director del Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC).65 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.

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Rubio, Director de CIDAC, en los últimos años parece existir un compromiso de lasautoridades con la producción de datos estadísticos.


México se adscribió al Programa de Normas Especiales para la Divulgación de Datos(SDDS por sus siglas en inglés) del FMI. Participar en este programa implica una serie decompromisos de las autoridades que favorece la actividad estadística.66 Los costos enque ha incurrido el INEGI para cumplir con las normas establecidas en el SDDS han sidoescasos.67 Las áreas donde ha tenido que mejorar son Contabilidad Nacional,especialmente en lo que se refiere al Índice de Actividad Industrial. Los beneficios que leha dado al INEGI la suscripción a este programa han surgido de la misma obligatoriedadde establecer anticipadamente las fechas de publicación de información, lo que hainducido una mayor transparencia del sistema y credibilidad.68 Además, este compromisoha permitido también un flujo de información interinstitucional más oportuno.



Un hecho interesante que establece la Ley de la Administración Pública Federal, es que elresponsable en materia estadística no es el Jefe del INEGI, sino el Secretario deHacienda y Crédito Público, quien, a su vez, es el funcionario federal encargado de lacoordinación y vigilancia del cumplimiento del Plan de Desarrollo. De esta forma, losincentivos de este funcionario están orientados a que se desarrolle adecuadamente laactividad estadística mexicana. Sin embargo, debe mencionarse que uno de los factoresclaves del éxito para el desarrollo de la actividad estadística en México ha sido la figuradel Dr. Carlos Jarque Uribe, actual director del INEGI.69


El INEGI es el rector del Sistema Estadístico y de Información Geográfico, y elordenamiento y regulación de las actividades estadísticas están centralizadas en laSecretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por conducto del Instituto. De talmanera, la SHCP por medio del INEGI es la responsable de la elaboración del programanacional de desarrollo estadístico.

A pesar de la centralización funcional existente, en el ámbito sectorial existe cierto gradode descentralización, al menos en aspectos operativos y, como se menciona másadelante, existe desconcentración en el ámbito geográfico. El servicio mexicano es unocuyo grado de centralización podría catalogarse de alto, al igual que el australiano ycanadiense. 66 Al menos en las áreas incluidas en este programa.67 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.68 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.69 Conclusión de las entrevistas con personeros del INEGI, del Banco Nacional de México (Banamex), deCOPARMEX y del Banco de México. México, 3 y 4 de agosto, 1998.

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Históricamente ha existido una dependencia de las Direcciones de Estadísticas de unaSecretaria. La Dirección General de Estadística, creada en 1882, estuvo adscrita alMinisterio de Economía y, en 1940, cuando se crea la Secretaria de Industria y Comercio,se trasladó hacia esa nueva entidad. En 1983, con la creación del INEGI (que incluía a laDirección General de Estadística), se le subordinó a la Secretaria de Hacienda, queposteriormente sería la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.

Conforme con ell marco legal mexicano, se puede determinar que el INEGI dependedirectamente del Secretario de Hacienda y Crédito Público, y que las políticas, normas,sistemas y procedimientos, tanto de carácter técnico como administrativo, requieren de suaprobación.70 Además, no se dispone que el titular del INEGI tenga que realizar informealguno a otra autoridad del Ejecutivo Federal o del Poder Legislativo.


La ley establece que el INEGI es un órgano desconcentrado de la SHCP, por conductodel cual la SHCP ejerce las facultades que la ley le otorga en materia estadística. Si bienpara efectos legales el INEGI es una dependencia de la SHCP, esta característica no haafectado significativamente el desarrollo de la actividad estadística mexicana71 a causa delliderazgo del Presidente de INEGI y los resultados presentados en materia de informaciónestadística.


La Ley de Estadística e Informática establece en su artículo 33 que el INEGI será unórgano desconcentrado de la SHCP, lo que, en la tradición legal mexicana, implica quetiene autonomía técnica (ninguna persona o institución, ya sea pública o privada, puedeinterferir en las actividades del INEGI) y administrativa (puede disponer de sus recursos),pero carece de autonomía legal.72 Aun cuando el Plan de Desarrollo 1995-2000 estableceque el gobierno hará las reformas legales necesarias para dotar al INEGI de plenaautonomía, estas aún no se han materializado.

El marco legal no establece ningún mecanismo que institucionalice, al menos, laautonomía técnica del Instituto. Incluso, como se mencionó anteriormente, en materiaseminentemente técnicas, el titular del INEGI requeriría la aprobación de la SHCP, lo quepodría generar problemas, pues la SHCP puede interferir en las actividades del INEGI.Además, el sector privado tiene cierta renuencia de brindar información, ya que aldepender el INEGI de la SHCP perciben que pueden ser fiscalizados.73

70 Sin embargo, existe la percepción de que esto es puramente un aspecto formal que no afectanegativamente el desarrollo de la actividad del INEGI.71 Conclusión de las entrevistas con personeros del INEGI, del Banco Nacional de México (Banamex), deCOPARMEX y del Banco de México. México, 3 y 4 de agosto, 1998.72 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.73 Entrevista con el Lic. Eduardo González, Titular de Nivel de Alta Gerencia, Banamex. México, D.F., 4 deagosto, 1998. Personeros del INEGI le han comentado que reciben presiones por parte de la SHCP para quebrinden información.

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Para el sector privado, la autonomía por sí sola no brinda credibilidad, sino los resultadosde la actividad del Instituto. Para los mexicanos, el INEGI vale lo que cuesta, ya que esuna de las pocas instituciones gubernamentales que ha mostrado resultados.74 Además,el sector privado considera que el Sistema de Estadística Nacional ha mejorado muchogracias a la gente profesional dedicada a un área específica y a su capacidad. Latecnocracia ha sido un factor clave del éxito en la mayoría de las agenciasgubernamentales mexicanas (hasta cierto nivel). Sin embargo, en el caso particular delINEGI se necesita un técnico que tenga ciertas habilidades políticas, cuestiones que el Dr.Carlos Jarque ha manejado muy bien.75 Esta habilidad del Dr. Jarque y los resultadoslogrados por el Sistema Estadístico le han permitido al INEGI alcanzar una base ampliade apoyo, capital que, sin duda alguna, le ha permitido al Instituto aislarse y consolidaruna autonomía técnica y de gestión.76


A pesar de que el servicio de estadística mexicano es centralizado en materia funcional,en su gestión operativa es desconcentrado. En la actualidad, el INEGI cuenta con diezDirecciones Regionales y treinta y dos coordinaciones estatales, una por cada entidadfederativa. Las estructuras de las Direcciones Regionales emulan la de la sede central ycuentan con capacidad y autoridad suficiente como para hacerse cargo de las actividadesestadísticas en el ámbito geográfico de su competencia.77

3.3.3.7 Otros Aspectos de la Legislación

Un elemento que se debe destacar es que a diferencia de muchos de los paíseslatinoamericanos, al menos desde un punto de vista puramente legal, la responsabilidaddel Banco de México en materia estadística es secundaria. Tal como está planteada laley, el Banco puede elaborar estadísticas; se le autoriza a hacerlo, no se le manda realizareste tipo de actividad. Se exceptúa la elaboración de las estadísticas de precios,responsabilidad que sí recae en el Banco de México, pero que si se prevé, la tendría quetrasladar al INEGI (no lo ha hecho, ya que el INEGI no tiene todavía una autonomíacompleta).78

3.3.4 Influencia horizontal


El caso mexicano es muy particular en este aspecto, pues, como ya se mencionó, laresponsabilidad de la elaboración, coordinación y supervisión del Plan Nacional deDesarrollo es del titular de la SHCP, de quien depende directamente el INEGI. Esto

74 Entrevista con ejecutivos del Banamex. México, D.F., 4 de agosto, 1998.75 Entrevista con el Lic. Eduardo González, Titular de Nivel de Alta Gerencia, Banamex. México, D.F., 4 deagosto, 1998.76 Conclusión de las entrevistas con personeros del INEGI, del Banco Nacional de México (Banamex), deCOPARMEX y del Banco de México. México, 3 y 4 de agosto, 1998.77 Entrevista con funcionarios del INEGI. Aguascalientes, México, 3 de agosto, 1998.78 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.

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permite que los incentivos de este funcionario se orienten a velar por el buenfuncionamiento del servicio de estadística. Pero, al no ser directamente la SHCP laencargada de implementar el plan estadístico, se reduce la probabilidad que se generenincentivos perversos que afecten la objetividad de la información estadística.

3.3.4.2 Aspectos Institucionales Formales

La Ley de Información Estadística y Geográfica establece claramente la obligación de lasentidades públicas y privadas a colaborar con el INEGI en materias relacionadas con laactividad estadística. Como rector de los distintos sistemas de información, y dado elcarácter centralizado del sistema, la ley estipula que en materia estadística, geográfica einformática, las distintas dependencias de la administración pública deberán seguir loslineamientos estipulados por el ejecutivo federal a cargo de esta materia: el INEGI. La leytambién determina que los demás poderes del estado y los gobiernos de las entidadesfederativas deben prestar su colaboración con la oficina encargada de estadística, cuandoesta última así lo solicite. En caso necesario, la ley autoriza a la SHCP, por medio delINEGI, a realizar inspecciones para verificar u obtener la información solicitada.

Para la recolección de datos en el sector privado, el INEGI utiliza un sistema desensibilización: primero, envía una carta donce solicita colaboración para la realización deun censo, encuesta o estudio, sin tratar de imponerse. Posterior a ello, si la persona nodesea brindar la información, se le envía otra carta, y le explica el uso que se hará de losdatos recolectados; de ser necesario se le traslada a las instalaciones del INEGI, dondese le explicará desde la metodología por utilizar hasta cómo se utilizarán los resultados.79

Si no funciona este sistema, se envía una tercera carta donde se le multa de acuerdo conlo que establece la ley (a la fecha de la investigación no se había puesto una infracción anadie).80 En el caso del sector público, el INEGI establece las normas y fomenta que lasentidades lleven los datos de forma que puedan integrarse con los demás.81


La legislación mexicana establece que para la elaboración y ejecución de los programasnacional, sectoriales y regionales de desarrollo de estadística y de información geográficase conformen cuatro tipos de comités, los cuales deben funcionar permanentementecomo órganos colegiados de participación y consulta. Estos, dada su composición,facilitan la coordinación interinstitucional:

! Comités Técnicos Consultivos

! Comités Técnicos Sectoriales

! Comités Técnicos Regionales

! Comités Técnicos Especiales

79 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.80 Ibid.81 Ibid.

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Es importante señalar que a los comités consultivos y regionales pueden concurrirorganizaciones sociales y privadas interesadas, en carácter de usuarias de los propiossistemas, facilitándose, en principio, la coordinación con el sector privado.

En la práctica, los comités no han funcionado como se esperaba, ya que la ley de 1982que los creó, no contemplaba la baja cultura estadística de los mexicanos en esemomento. A su vez, las condiciones de desarrollo estadístico no permitieron unacercamiento entre los usuarios y el INEGI,82 y el poco conocimiento acerca de laexistencia de esta instancia no ha contribuido a su funcionamiento (por ejemplo, ni elTitular de Nivel de Alta Gerencia de Banamex-ACCIVAL ni los personeros deCOPARMEX entrevistados habían oído de éstos).

Por su parte, el INEGI ha hecho esfuerzos por acercarse al sector no público y a lasdistintas entidades del sector público por medio de convenios. Este acercamiento ha sidomás de carácter voluntario.83


3.3.5.1 Objetivos

Como ente rector de la actividad estadística, la SHCP deberá coordinar y desarrollar losservicios nacionales; emitir los criterios técnicos para la unidad de la actividad estadísticaen lo que se refiere a producción y presentación de la información; planear, desarrollar,vigilar y realizar el levantamiento de censos y encuestas, económicas ysociodemográficas; encargarse de planear, operar y desarrollar un sistema integrado decontabilidad nacional económica y social; evaluar la información estadística y geográficade carácter sectorial y estatal; desarrollar programas de investigación y capacitación, yprestar el servicio público de información estadística.


Como su nombre lo indica, el INEGI tiene atribuciones específicas en materia deinformación geográfica e informática. Sobre el particular, el International StatisticsInstitute, con sede en Holanda, ha dicho que la integración de los campos de geografía einformática con las estadísticas, ha significado que la labor del INEGI haya tenido unmayor impacto, especialmente con su sistema georreferencial.84


El INEGI debe abarcar no sólo las estadísticas económicas, sino también estadísticassociales y sectoriales. Además, se incluyen no sólo estadísticas básicas, sino también lasderivadas. 82 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.83 Entrevista con el Ing. Alejandro Sousa, Director General del Instituto de Proposiciones Estratégicas, A.C. yel Lic. Gabriel Funes, Director de Estudios y Análisis de la Confederación Patronal de la República Méxicana(COPARMEX). México, D.F., 4 de agosto, 1998.84 Entrevista con el Lic. Raúl Alvarez Ramírez, Subdirector del Departamento de Asuntos Internacionales,INEGI. Aguascalientes, México, 3 de agosto, 1998.

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El sólo hecho que la ley establezca como un objetivo que se opere un sistema nacional decuentas nacionales económicas y sociales, constituye por sí solo un mecanismo deintegración de la información, pues este tipo de sistemas provee un marco conceptualintegrado y coherente. Además, en el caso mexicano existe un segundo elemento que,en principio, facilitaría la integración de la información: el Plan Nacional de Desarrollo. Loanterior por cuanto la evaluación de las acciones para lograr los objetivos planteados enel plan constituye una fuente de demanda de información no sólo confiable y oportuna,sino también inmersa dentro de un marco conceptual coherente e integral.

⇒ Mecanismos de Acercamiento con los Usuarios

El marco legal establece dos mecanismos de acercamiento con los usuarios. El primerode ellos se refiere al proceso de desconcentración del INEGI. De esta forma, al tener unsistema centralizado en los aspectos funcionales y normativos, pero desconcentradogeográficamente en los aspectos operativos, es posible una mejor identificación de lasnecesidades de los usuarios en materia estadística. El segundo mecanismo se refiere alos comités consultivo y regional, en los que distintas organizaciones sociales y privadaspueden participar en su calidad de usuarios de la información.

Para tener un mayor acercamiento con los usuarios, y en vista de que los comités nofuncionaron como se había previsto en la ley, el INEGI creó, en 1989, una Dirección deAtención a Usuarios y Comercialización. Los objetivos de la creación de este nuevodepartamento eran evaluar las publicaciones generadas por el INEGI e identificar a losusuarios potenciales y sus demandas.85 Como se mencionó previamente, un ejemplo delos esfuerzos realizados lo constituye el Programa Informante-Usuario. Esta dirección,además, se encarga de realizar encuestas a los diferentes usuarios de información paraidentificar sus necesidades en esta materia.86 Otra forma de acercarse a los usuarios esel Internet.87

Un aspecto importante del proceso de acercamiento a los usuarios es la apertura delINEGI. Por ejemplo, existe una percepción positiva respecto de la accesibilidad de losfuncionarios del INEGI para evacuar consultas y dudas, y las autoridades del Institutobrindan tabulaciones especiales de la información estadística cuando así se les solicita.88

85 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998.86 Entrevista con el Lic. Raúl Álvarez Ramírez, Subdirector del Departamento de Asuntos Internacionales,INEGI. Aguascalientes, México, 3 de agosto, 1998.87 87 Entrevista con el Ing. Alejandro Sousa, Director General del Instituto de Proposiciones Estratégicas, A.C.y el Lic. Gabriel Funes, Director de Estudios y Análisis de la Confederación Patronal de la RepúblicaMéxicana (COPARMEX). México, D.F., 4 de agosto, 1998.88 Entrevista con funcionarios del Departamento de Estudios de BANAMEX-ACCIVAL. México, D.F., 4 deagosto, 1998.

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3.3.6 Manejo de la Información


La información que se recabe para fines estadísticos o provenga de registrosadministrativos se debe manejar bajo los principios de confidencialidad y reserva, y nopuede ser comunicada, en ningún caso, en forma nominativa o individualizada. Cuandose divulga la información estadística, ésta no puede referirse a datos relacionados conmenos de tres unidades de observación y debe estar integrada de forma tal que sepreserve el anonimato de los informantes. Además, la información proporcionada con losservicios de estadística no constituye elemento de prueba ante autoridadesadministrativas o fiscales, y tampoco podrá utilizarse en juicio o fuera de él.

En la práctica, para evitar que los empleados del INEGI utilicen la informaciónindebidamente, al ingresar a trabajar a la institución firman un documento en que secomprometen a guardar la confidencialidad de la información y, si se viola este precepto,son sujetos a leyes del fuero común.89

El extremo de la confidencialidad de la información llegó a tal punto, que en 1981 el INEGIpublicaba y vendía un directorio económico, que presentaba el nombre de las empresas,sus direcciones y las actividades a que se dedicaba. Para 1989, con los nuevos censos,se decidió no venderlo más, pues se consideró que el nombre también debía serrespetado.90

El INEGI cumple con lo que la ley establece de que no será publicada ningunainformación sino no se tienen por lo menos tres casos. De no ser posible presentar lainformación sin que sean identificables los informantes individuales, se agrega a otrasactividades para que no sea identificada la persona, empresa u organización.91 A lointerno, se cumple el precepto de confidencialidad, ya que ningún departamento puedetener acceso a información, en forma individualizada, recopilada por otro departamento.

El sector privado percibe que el INEGI tiene un buen grado de apego a sus normas deconfidencialidad, y que sus empleados respetan este precepto. Además, la institución nobrinda información que contravenga su legislación, como al parecer sí ocurre en otrasdependencias que forman parte del Sistema Estadístico Nacional, de las que se percibefiltran cierto tipo de información.92 Sin embargo, en el sector privado existe ciertarenuencia de brindar información, pues perciben que al depender el INEGI de la SHCPpodrían ser fiscalizados. Para contrarrestar esta situación, el INEGI se ha esforzado enmostrar a los informantes, vía acercamiento a las cámaras empresariales, que lainformación que ellos proporcionan sólo se utiliza para fines de estadística.93 No obstante,personeros de COPARMEX manifestaron temor respecto de la confidencialidad, a pesarde que consideran que en el INEGI se respeta ese derecho.94

89 Entrevista con el Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes,México, 3 de agosto, 1998. Similitud con otros países.90 Ibid.91 Ibid.92 Entrevista con el Lic. Eduardo González, Titular de Nivel de Alta Gerencia, BANAMEX. México, D.F., 4 deagosto, 1998.93 Ibid.94 Reunión con personeros de COPARMEX. México, D.F., 4 de agosto, 1998.

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En materia de divulgación, la función del INEGI de analizar y procurar la satisfacción delas demandas de los usuarios de los servicios nacionales de información, es interpretadacomo una forma de cumplir con el mandato constitucional de garantizar el derecho a lainformación. A esto se debe agregar que la suscripción al SDDS implica compromisosconcretos en la mejora de la divulgación de la información estadística.

Uno de los principales beneficios que ha obtenido el INEGI con la adscripción al programadel FMI ha sido la credibilidad que ha ganado al establecer las fechas de divulgación delas estadísticas, que hasta el momento ha publicado en el día preestablecido. Estasituación se contrasta con la apertura de información en el resto del sector público que hatenido México.95 De acuerdo con las personas entrevistadas del sector privado y delINEGI, el anuncio del calendario de publicación y, más importante aún, su cumplimientoha brindado certidumbre para ambas partes.

Otro mecanismo de divulgación utilizado por el INEGI ha sido la creación de Centros deInformación en el ámbito nacional. No obstante, a criterio de personeros de BANAMEXfalta todavía una mayor divulgación de las estadísticas a nivel nacional y un mejorabastecimiento de documentación a los centros.


Según Luis Rubio de CIDAC, en los últimos años, parece haberse fortalecido elcompromiso de las autoridades con la producción de estadísticas objetivas, a lo quepuede agregarse que la calidad metodológica de las estadísticas es de clase mundial.Más aún, y como ya se mencionó, el contar con un calendario preestablecido dedivulgación de la información ha generado una percepción de mayor transparencia ycredibilidad.


La legislación establece la obligatoriedad de los informantes de proporcionar converacidad y oportunidad la información que le soliciten las autoridades competentes.Además, los informantes están obligados a prestar el auxilio y cooperación que éstas lesrequieran. Sin embargo, el mecanismo que utiliza el INEGI para la recolección deinformación es de sensibilización: no busca imponerse, sino crear conciencia en laspersonas de que los datos que brindan serán útiles.96 La elaboración de un plan deconcertación con distintos proveedores de información mediante la suscripción deconvenios ha sido importante.

95 Ibid.96 Ibid.

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3.3.7 Otros


La legislación le permite al INEGI afectar al mismo concepto los ingresos derivados de lascuotas por servicios de investigación y capacitación que preste, así como los queprovengan de la venta de publicaciones, reproducciones y otros servicios en materiaestadística, información geográfica e informática, con el objeto de recuperar su costo deproducción y continuar proporcionando dichos servicios.

Dado el precepto gubernamental de garantizar el derecho a la información, el grueso delpresupuesto del INEGI proviene de asignaciones presupuestarias. Existe, sin embargo,una percepción de la necesidad de que un mayor porcentaje del presupuesto del Institutoprovenga de recursos generados internamente, por medio de la venta de productos yservicios.


El marco legal estipula la importancia de la capacitación y la establece como una de lasfunciones del INEGI. Como parte del proceso de modernización del Instituto se ha puestoespecial énfasis en la capacitación y profesionalización del personal. Lo anterior ha sidocomplementado con la creación del acuerdo del Sistema Integral de Profesionalización(SIP) en 1993, cuyo propósito ha sido crear una base sólida de profesionales de carrera,que garantice la permanencia y seguridad del personal, siempre y cuando cumplan con untrabajo de calidad, y la continuidad en las actividades (anteriormente, cuando existíancambios en el gobierno, también había cambios en el personal), además de crearoportunidades de desarrollo para los empleados.97

El SIP busca la promoción interna del personal (por medio de un aumento en la base delingreso) y aprovechar las ventajas comparativas de éste. Para llenar las vacantes, elsistema utiliza concursos públicos, donde se busca contratar personal, ya sea interno oexterno.98 El sistema se aplica hasta los Directores de Área, ya que los demás puestosson de confianza.99

3.4 Perú

3.4.1 Legislación Vigente

El marco legal vigente de la actividad estadística queda establecido por la Ley del PoderEjecutivo, Decreto Ley 560, modificado por el Decreto Ley 563, del 5 de abril, 1990, elcual amplía las responsabilidades del Instituto Nacional de Estadística e Informática. Otro

97 Previamente, el sistema sólo lo tenían el Banco de México y la Secretaria de Relaciones Internacionales.Dr. Enrique Ordaz, Director de Estadísticas de Corto Plazo, INEGI. Aguascalientes, México, 3 de agosto,1998.98 De preferencia interno para aprovechar las ventajas comparativas de este personal.99 Ibid. Por ejemplo, el presidente y los directores generales.

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elemento lo constituye la Ley de Organización y Funciones del Instituto Nacional deEstadística e Informática (INEI), Decreto Legislativo 604 emitido en mayo de 1990. Sesuma a este marco legal el Reglamento de Organización y Funciones del INEI, del 6 dediciembre, 1991 y la Ley del Banco de Reserva del Perú.



Al igual que en los tres casos ya descritos, se utilizan como “proxys” de esta variable latasa de alfabetización de adultos y del índice de escolaridad. En el caso peruano, seobserva que la tasa de alfabetización de adultos es de 88,3%, y se sitúa el índice deescolaridad en un 0,86.100 Ambas cifras se encuentran por encima del promedio para lospaíses con un desarrollo humano medio.

Es importante reconocer, además, que la historia de la actividad estadística oficial seinicia en Perú en 1848, con la creación de la Sección Estadística del Ministerio deGobierno. En 1932 se crea la Dirección Nacional de Estadística, la cual se constituye enDirección General de Estadísticas y Censos en 1958. En 1975 se establece el SistemaNacional de Estadística y se crea el INEI como ente rector del sistema.

Un reflejo del grado de desarrollo de la cultura en materia estadística es que, en general,la renuencia a responder a censos y encuestas se sitúa entre 1 y 2%.101

Independientemente de esto, las autoridades del INEI realizan esfuerzos por fortalecer lacultura estadística. Muestra de ello lo constituye la publicación de una serie de manualesdenominados “Cultura Estadística” que presentan aspectos conceptuales y técnicosutilizados para el estudio, elaboración y análisis de las distintas estadísticas. En adición,existe una línea de publicaciones dirigida específicamente a escolares.

3.4.2.2 Tecnocracia

La legislación vigente establece que todos los funcionarios que no están en cargos deconfianza102 deben incorporarse a la función pública por concurso. Además, como partedel proceso de modernización del sector público, se ha establecido que semestralmentese realice una evaluación del personal, de cuyos resultados depende que los funcionariospúblicos continúen en su cargo o sean destituidos.103


Como consecuencia de los cambios que se han dado en el sector público, la gestión deéste parece orientarse más hacia la obtención de resultados concretos, lo que estaría

100 Este índice se obtuvo del Informe sobre Desarrollo Humano de PNUD.101 Entrevista con Econ. Alejandro Vílchez, Director Técnico, Dirección Técnica de Indicadores Económicos,INEI. Lima, Perú. 6 de agosto, 1998.102 Según la Ley del Poder Ejecutivo (Decreto Ley 563) son cargos de confianza: ministro y viceministro,asesores y miembros de comisiones consultivas, titulares de instituciones públicas descentralizadas,secretarios regionales, asesores y jefes de instituciones públicas descentralizadas de nivel regional.103 Arq. Ma. Luisa Ortiz de Villacorta, Directora Ejecutiva, Oficina de Cooperación Técnica, INEI. Lima, Perú. 7de agosto. 1998.

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generando una mayor necesidad de planeamiento de las políticas de gobierno.104

Además, con el objeto de dotar al Perú de un soporte de confiabilidad, credibilidad yprestigio en el extranjero, se han tomado acciones específicas, entre las que se debedestacar la generación de corrientes de información veraces, plurales y oportunas acercade la realidad peruana.

Cabe mencionar que el Presidente del Consejo de Ministros, funcionario de quiendepende directamente el INEI, es el encargado de la coordinación interinstitucional delPoder Ejecutivo y de presidir las comisiones de coordinación económica y social.


Perú, al igual que Australia, Canadá y México, se adscribió al Programa de NormasEspeciales para la Divulgación de Datos (SDDS) del FMI, decisión que ha significadocompromisos de las autoridades y favorecido el desarrollo de la actividad estadística,especialmente en las áreas incluidas en el programa. La mayor transparencia que implicasometerse al SDDS ha derivado en una mayor credibilidad del servicio de estadística y haactuado como un mecanismo para acelerar el flujo de información interinstitucional en loscampos cubiertos por el programa.105



El INEI es la entidad responsable de normar, planear, dirigir y supervisar las actividadesde estadística e informática oficiales del Perú, y es el órgano central del mismo unaJefatura. En repetidas oportunidades, el Jefe del INEI, Econ. Félix Murillo ha sido invitadoal Congreso de la República para evacuar consultas106 referentes a algunos aspectosespecíficos de la actividad estadística del país.


El INEI es el organismo central y rector de los Sistema Nacionales de Estadística eInformática. Es el encargado de formular y evaluar la Política y el Plan Nacional deEstadística e Informática, así como el encargado del ordenamiento y regulación de lasactividades estadísticas. Existe cierta descentralización en el ámbito sectorial ydesconcentración en el geográfico en lo que respecto a aspectos operativos. Sinembargo, y al igual que los demás sujetos de estudio, el servicio estadístico peruanopodría catalogarse como altamente centralizado en materia de normatividad técnica.

104 Conclusión derivada de las entrevistas efectuadas en Lima, Perú, 6 y 7 de agosto, 1998.105 Entrevista con Lic. Teresa Lama. Subgerente de Estudios Económicos, Banco Central de Reserva delPerú. 7 de agosto, 1998.106 CPC. María Esther Cutimbo Gil, Directora Técnica, Oficina de Difusión Estadística y TecnologíaInformática, INEI. Lima, Perú, 7 de agosto, 1998.

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El INEI es un órgano que depende del Presidente del Consejo de Ministros (PCM). Lasatribuciones del PCM son: proponer al Presidente de la República el nombramiento de losministros, opinar sobre la remoción de éstos y colaborar con el presidente en laelaboración y dirección de la política y programa general de gobierno. Actúan bajo suconducción las comisiones interministeriales de asuntos económicos y sociales. Estadependencia del PCM ha sido un elemento que ha facilitado el desarrollo de la actividaddel INEI, ya que no sólo le ha permitido aislarse en alguna medida, de la coyunturapolítica, sino también una coordinación interinstitucional más fluida.107


La ley otorga al INEI el rango de Sistema Administrativo Central y su Jefe es la máximaautoridad de los Sistemas Nacionales de Estadística e Informática. Posee personeríajurídica de derecho interno. El rango de Sistema Administrativo Central significa que tieneel mismo rango que cualquier órgano rector de un sector en particular, y el que poseapersonería jurídica de derecho interno le permite establecer convenios con otrasentidades u organizaciones, lo que le otorga mayor flexibilidad en su gestión.108


La Ley de Organización y Funciones del INEI establece que es un organismo público conautonomía técnica y de gestión. Sin embargo, el cargo de Jefe del Instituto esconsiderado un cargo de confianza, lo cual introduciría algunas dudas acerca de laautonomía efectiva existente. A pesar de que parecen haber existido algunas presiones,en general, se percibe autonomía técnica del Instituto, lo que podría obedecer a dosfactores: el primero, que las entidades que dependen del PCM parecen ser másindependientes,109 y segundo, que el actual Jefe del INEI es un técnico de carrera.110


A pesar de la centralización que muestra el servicio de estadística peruano en materiafuncional, su gestión operativa se haya desconcentrada en veinte DireccionesDepartamentales. Las estructuras de las Direcciones Departamentales tratan de emularla de la sede central y se pretende que cuenten con capacidad y autoridad suficientecomo para hacerse cargo de las actividades estadísticas en el ámbito geográfico de sucompetencia.111

107 Conclusión con base en las entrevistas sostenidas en Lima, Perú, 7 y 8 de agosto, 1998.108 Ibid.109 Entrevista con el Sr. Jorge Fernández-Baca, Director, Centro Investigaciones de la Universidad delPacífico. Lima, Perú, 7 de agosto, 1998.110 Entrevista con el Sr. Werner Haerberle, Gerente General de Operaciones, Cámara de Comercio de Lima.Perú, 7 de agosto, 1998.111 Entrevista con funcionarios del INEI. Lima, Perú, 7 de agosto, 1998.

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Formalmente, la única relación que existe entre el INEI y estas actividades es la que se damediante la relación de dependencia con el PCM, quien como ya se ha indicado tienefunciones en materia de planeación y coordinación de la política general del gobierno.

3.4.4.2 Aspectos Institucionales Formales (legislación)

La Ley de Organización y Funciones del INEI establece claramente que las oficinas deestadística e informática dependen en las materias técnica y normativa del INEI. Sinembargo, el sistema que utiliza el INEI para ejercer su influencia horizontal se basa másen su poder de convencimiento acerca de la importancia de las estadísticas, el cual escomplementado con un compromiso de brindarle información útil a losinformantes/usuarios. Así, la política del INEI hace énfasis en lograr consensos para elmejor desarrollo de la actividad estadística. Al igual que en los casos ya descritos, el INEIestá basando su capacidad de influencia más en los resultados que en lo dispuesto por elmarco legal.


En relación con la coordinación interinstitucional, el marco legal establece el Comité deCoordinación Interinstitucional de Estadística e Informática (CCOI), existente en losámbitos nacional y regional, y el Consejo Consultivo Nacional de Estadística e Informática(CCONEI), órgano de concertación del sector no público, presente también en el ámbitoregional. El CCOI ha sido efectivo como mecanismo de coordinación interinstitucional,pero el CCONEI no ha sido operativo.


3.4.5.1 Objetivos

Son objetivos del INEI: la producción de información estadística, oportuna y confiable,utilizando procedimientos de aceptación internacional que permitan la uniformidad ycomparabilidad de los datos; difundir y poner a disposición de los usuarios toda lainformación generada, así como capacitar y transferir tecnologías en materia estadística einformática a los servidores de la Administración Pública, y promover el uso de nuevastecnologías de la información, en la producción y difusión de las estadísticas oficiales. Ensu carácter de rector de los Sistemas Nacionales deberá formular y evaluar la política y elplan nacional de estadística e informática, así como coordinar y evaluar las distintasactividades que se realicen y participar en la producción de estadísticas básicas yderivadas, entre otras funciones.

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Al INEI, como su nombre lo indica, le compete también la materia de informática,debiendo formular y evaluar la política nacional de informática, y regular estas actividadesdentro del Sector Público. El INEI establece lineamientos generales y presta servicios deasesoría en materia de informática. Adicionalmente, el INEI realiza tareas en el área decartografía, tanto para fines censales como para el mantenimiento de un sistema deinformación georreferenciado.


El Sistema Nacional de Estadística y el INEI, en particular, deben elaborar estadísticas nosólo de carácter económico, sino también demográfico y social.


Los sistemas de cuentas nacionales proveen el marco integrador de la información. Aesto debe agregarse el hecho particular que el INEI dependa del PCM, lo que genera unademanda por información integrada para cumplir con la coordinación y evaluación de lapolítica general del gobierno.


La estructura de desconcentración geográfica y la accesibilidad de los funcionarios delINEI, constituyen mecanismos que buscan un mayor acercamiento con los usuarios.Entre los mecanismos específicos de acercamiento a los usuarios se puede mencionar:servicio de bibliotecas, consultas telefónicas, accesos a la Web y convenios suscritos conentidades públicas y privadas, entre otros. Además, las autoridades de los distintossectores y los congresistas reciben periódicamente notas relacionadas con los temas desu interés en materia estadística.

TABLA 2

SERVICIOS BRINDADOS POR INEI

SERVICIO 1996 1997

Publicaciones 243 164Consultas en Bibliotecas y Centros deDocumentación del INEI

22 290 66 859

Consultas Telefónicas Atendidas 25 566 22 007Accesos a la Web-INEI 19 074 62 617Convenios Locales 137 63Conferencias de Prensa 276 161Notas de Prensa y Artículos Periodísticos 498 838

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3.4.6 Manejo de la información


A diferencia de los demás casos aquí analizados, la confidencialidad de la información noestá garantizada en la legislación, sino en el reglamento de organización y funciones delINEI, normativa que establece que la información no podrá ser revelada en formaindividualizada aunque exista una orden administrativa o judicial, ni podrá ser utilizadapara fines tributarios o policiales. Parece existir una percepción con respecto a que lainformación es manejada confidencialmente.112


Como parte del proceso de modernización institucional, el INEI está haciendo esfuerzospara fortalecer los nexos externos con los usuarios mediante una mayor y mejordivulgación de la información producida. A esto se debe agregar que la suscripción alSDDS ha implicado compromisos concretos en este campo. Existe una percepción demayor transparencia como consecuencia del esfuerzo realizado.113


En general, podría concluirse que existe credibilidad de los usuarios en la informaciónproducida por el INEI. Este sería el resultado de la conjunción de dos factores: un equipohumano calificado, con muchos años de experiencia, y los esfuerzos en materia dedivulgación que le han brindado mayor transparencia al sistema de informaciónestadística.114 Puede agregarse a lo anterior la existencia de organizaciones privadas queproducen alguna información que puede ser contrastada con la del INEI.


Al igual que en el caso mexicano, el marco legal peruano establece la obligatoriedad debrindar información para fines estadísticos, aunque no se mencionan las sanciones encaso de incumplimiento. La política del INEI en esta área ha puesto énfasis en lograr lacolaboración voluntaria de los informantes al enfatizar la importancia de la información ypresentar resultados concretos del Instituto.

3.4.7 Otros


La legislación peruana presenta rasgos similares a la mexicana, al establecer que losrecursos provenientes de donaciones, cobro de multas y los ingresos propios por

112 Entrevista con el Sr. Werner Haeberle, Gerente General de Operaciones, Cámara de Comercio de Lima. 6de agosto, 1998.113 Ibid.114 Entrevistas con el Sr. Jorge Fernández-Baca y Sr. Werner Haerberle. Lima, Perú, 7 de agosto, 1998.

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concepto de convenios y otras contribuciones constituyen fondos privativos del INEI. Noobstante, cerca del 90% del presupuesto del INEI proviene de asignaciones del gobiernocentral. Existe algún consenso en cuanto a que los recursos financieros con que cuentael INEI son insuficientes para el cumplimiento de la tarea que le ha sido encomendada.


El marco legal establece la carrera administrativa y, como se mencionó anteriormente, loscargos que no son de confianza son ocupados mediante concurso. La alta dirección delINEI, los directores nacionales, directores técnicos, directores adjuntos y directoresejecutivos son, en la actualidad, todos ellos servidores públicos de carrera, hecho que hacontribuido a que se perciba que el personal del INEI es técnicamente capaz. Pero,también parece existir la percepción de que la reducción de personal que se dio en el INEIy en las oficinas sectoriales de estadística e informática fue más allá de lo que hubierasido deseable, afectando negativamente el desarrollo de la actividad estadística.

Merecen especial atención la Escuela Nacional de Estadística e Informática (ENEI),creada por ley como un órgano desconcentrado del INEI, y el convenio suscrito con laUniversidad Mayor de San Marcos en agosto de 1997, mediante el cual se brinda a losfuncionarios del INEI la oportunidad de acceder a un posgrado en gestión estadística einformática (Magister en Gerencia Estadística e Informática).

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4. EL CASO GUATEMALTECO

4.1 Legislación Vigente

El marco institucional del Sistema Estadístico Nacional está determinado por: a. la LeyOrgánica del Instituto Nacional de Estadística (INE); b. el Reglamento de la Ley Orgánicadel INE; c. la Ley Orgánica del Banco de Guatemala; y d. la Ley de Bancos.


4.2.1 Cultura en Materia Estadística

En el caso guatemalteco, se observa que la tasa de alfabetización de adultos es de55,7%, situándose el índice de escolaridad en un 0,52. Ambas cifras se encuentranlevemente por encima del promedio para los países con un desarrollo humano bajo. Estopodría explicar la falta de colaboración de la sociedad en general para la obtención deinformación por medio de encuestas y censos. Un caso particular que puede serseñalado lo constituye la dificultad para la recolección de información por medio de laEncuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares.115

4.2.2 Tecnocracia

En Guatemala, salvo algunas excepciones, podría afirmarse que no existe aún unatecnocracia desarrollada en los órganos del sector público.

4.2.3 Plan de Gobierno Integral

En las últimas décadas, en general, los gobiernos han carecido de planes de integrales ycoherentes, y de haberlos tenido, no han sido capaces de implementarlos en su totalidada causa de cuestiones coyunturales. Esto ha derivado en una menor demanda porestadísticas confiables, periódicas y oportunas, lo que, a su vez, no ha forzado un mayordesarrollo de la actividad estadística nacional.

4.2.4 Compromisos Internacionales

Guatemala no cuenta con un compromiso en el ámbito internacional para el mejoramientode las estadísticas nacionales, aunque se están realizando algunos esfuerzos por adoptarnormas internacionalmente aceptadas.116

115 Reunión sostenida en el INE, el 26 de marzo, 1998.116 Ejemplo de esto es el esfuerzo que realiza el BANGUAT para adoptar el SCN93.

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4.3 Organización del Sistema Nacional de Estadística


Podría decirse que la legislación vigente establece que el responsable de la actividadestadística es la Junta Directiva del INE. Sin embargo, al caer esta responsabilidad en uncuerpo colegiado y dado el marco institucional actual, existe el riesgo que estaresponsabilidad se diluya y que no exista accountability.

4.3.2 Grado de Centralización del Sistema

De conformidad con su ley, el INE debe actuar como órgano central de información ydistribución de datos estadísticos oficiales, y debe recolectar, elaborar y publicar lasestadísticas oficiales, con excepción de aquéllas que la ley asigna de manera explícita aotras instituciones.117


No existe ningún tipo de vinculación jerárquica explícita entre la autoridad máxima delINE, su Junta Directiva, y algún ministerio o otro funcionario de la administración pública,lo que vendría a exacerbar el problema de falta de accountability.

4.3.4 Jerarquía de la Oficina de Estadística

El INE es una institución con personalidad jurídica propia, con carácter de entidad estataldescentralizada, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraerobligaciones que tiendan al desarrollo de sus fines, adscrita al Ministerio de Economía.


La Junta Directiva del INE está conformada por: i. el Ministro de Economía, quien lapreside; ii. el Ministro de Finanzas; iii. el Ministro de Agricultura, Ganadería yAlimentación; iv. el Ministro de Energía y Minas; v. el Secretario de Planificación yProgramación de la Presidencia; .vi el Presidente del Banco de Guatemala; .vii. unrepresentante de la Universidad de San Carlos de Guatemala; viii. un representante de lasuniversidades privadas y ix. un representante de los sectores agropecuario, industrial,financiero y comercial.

El gerente, quien participa en la Junta Directiva con voz pero sin voto, es nombrado por elPresidente o Jefe de Estado, y tiene a su cargo las unidades administrativas y técnicasdel INE.

La ley establece que el Gobierno de la República garantiza al INE la discrecionalidadnecesaria para el cumplimiento de su cometido, especialmente en lo relacionado con: a. elejercicio de su jurisdicción técnica sobre las actividades estadísticas; b. su organización

117 Este es el caso del BANGUAT y del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación.

42

interna en todo aquello que no establece su ley orgánica, y c. la administración de supersonal, incluyendo, selección, nombramiento y remoción.

4.3.6 Grado de Desconcentración Geográfica

Se están realizando algunos esfuerzos por desconcentrar geográficamente algunas de lasactividades estadísticas que realiza el INE, especialmente en términos de la producciónestadística. Queda aún mucho trecho por recorrer para la efectiva desconcentración, enespecial en lo que se refiere a dotar de capacidad de gestión a los encargados de lasdistintas oficinas que operan en el interior del país para que puedan tomar decisionesdentro del ámbito geográfico de su competencia.



La normativa establece que tanto en la Junta Directiva del INE como en la ComisiónNacional de Estadística participe un representante de la Secretaría de Planificación yProgramación de la Presidencia.118

4.4.2 Aspectos Institucionales Formales (legislación)

La Ley Orgánica del INE establece claramente que las entidades y dependenciasgubernamentales están obligadas a prestar colaboración; le otorga al Instituto acceso atodos los registros estadísticos de entidades y dependencias públicas, y obliga a todas laspersonas individuales o jurídicas a suministrar la información que le sea requerida por elINE o por cualquier otra institución que tenga relación con la elaboración de estadísticasoficiales.119


La Ley Orgánica del INE crea el Sistema Estadístico Nacional (SEN), del cual el INE es elórgano rector y normativo, conformado por "todas las dependencias del Estado, yentidades descentralizadas autónomas y semiautónomas y las municipalidades quetengan dentro de sus funciones cualquier actividad que se refiera a la recolección, análisisy publicación de información estadística".120 La forma en que está definido el SEN esdemasiado amplia,121 y existen algunos problemas para su funcionamiento efectivo.

La ley establece también que debe existir una Comisión Nacional de Estadística, concarácter de órgano consultivo. Pero, en su composición, al igual que en la de la JuntaDirectiva del INE, existe un sesgo en favor del área económica. 118 De acuerdo con la Ley del Organismo Ejecutivo, a esta dependencia le corresponde coadyuvar a laformulación de la política general del gobierno y evaluar su ejecución.119 La ley establece las sanciones que pueden ser aplicadas, pero rara vez lo han sido.120 Artículo 6º, Ley Orgánica del INE, Decreto-Ley 3-85, publicado el 16 de enero, 1985.121 Fondo Monetario Internacional (1997), "Guatemala: Informe sobre la Misión de Evaluación EstadísticaMultisectorial". 22 de julio al 6 de agosto, 1997.

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4.5 Marco Operativo

4.5.1 Objetivos

El INE tiene por objeto la formulación y realización de la política estadística nacional, asícomo planificar, coordinar y supervisar las actividades del Sistema Estadístico Nacional.

4.5.2 Cobertura en Materias Complementarias

El INE no tiene a su cargo las áreas de geografía e informática, aunque actualmente estárealizando actividades relacionadas con el establecimiento de un sistema de informacióngeorreferenciado.122


La ley orgánica del INE no establece expresamente los sectores que deben de sercubiertos.123


Según su ley orgánica, artículo 3, numeral 9, el INE debe promover y supervisar laaplicación uniforme de métodos, procedimientos, definiciones, clasificaciones y normastécnicas para la ejecución de los programas estadísticos.


La ley no prevé mecanismo alguno de acercamiento con los usuarios para la definición denuevas estadísticas por generar.



El artículo 25 de la Ley Orgánica del INE establece que, salvo disposición legal encontrario o autorización expresa concedida por los informantes, los datos que obtenganlas entidades y dependencias que integran el Sistema Estadístico Nacional, sonconfidenciales y; en consecuencia, no hacen fe en juicio, ni pueden utilizarse para finestributarios, investigaciones judiciales o cualquier otro propósito que no sea de carácterestadístico.

122 Mario Jacobs. Gerente INE.123 La Ley Orgánica del BANGUAT establece que debe encargarse de las estadísticas monetarias, bancariasy de balanza de pagos.

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4.6.2 Divulgación

Según su ley, el INE debe recolectar, elaborar y publicar las estadísticas oficiales del país,salvo las expresamente asignadas a otras entidades o dependencias.

4.6.3 Credibilidad

Los resultados del censo de 1994 realizado por el INE fueron cuestionados por noajustarse a las proyecciones elaboradas en la década pasada, hecho que repercutiónegativamente sobre la ya deteriorada credibilidad del Instituto, poniendo en duda suobjetividad respecto de la publicación de las estadísticas oficiales.

4.6.4 Obligatoriedad de Brindar Información

La normativa guatemalteca establece la obligatoriedad de brindar información para finesestadísticos. Incluso, establece que el INE puede tener acceso a todos los registrosestadísticos de entidades y dependencias públicas, para estudiar su funcionamiento,comprobar la veracidad de las informaciones estadísticas que le proporcionen y obtenerlos datos pertinentes para el cumplimiento de su función.

4.7 Otros

4.7.1 Recursos Financieros

La Ley Orgánica del INE establece que los fondos que el Gobierno de la República asigneanualmente en el Presupuesto de la Nación sirvan para cubrir sus gastos defuncionamiento. De igual manera, dispone que se le pueden asignar fondos para cubrirgastos que ocasionen programas específicos, conforme con la ley y los conveniosinternacionales, y que puede recibir aportes ordinarios o extraordinarios de entidadesnacionales e internacionales. Adicionalmente, los ingresos que perciba por la aplicaciónde multas y las remuneraciones que obtenga por venta de publicaciones y servicios quepreste a particulares en materia estadística, pasarán a formar parte de sus recursosfinancieros. También son parte de sus recursos, los bienes de cualquier naturaleza, quele sean transferidos por el Gobierno de la República, o por entidades descentralizadasautónomas o semiautónomas, las donaciones o subsidios que le otorguen personasnaturales o jurídicas.

No obstante lo anterior, es importante recalcar que uno de los factores que ha afectadonegativamente el buen funcionamiento del INE es la falta de recursos financierossuficientes que le permitan cumplir a cabalidad con las funciones que le han sidoencomendadas.

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4.7.2 Recursos Humanos

El INE cuenta aproximadamente con 240 funcionarios, de los cuales menos del 10%poseen título universitario; el número de personal técnico especializado también esreducido. El problema relacionado con el recurso humano se acentuó con el Plan deRetiro Voluntario que se implementó recientemente, dado que la mayor parte de laspersonas que se acogieron a él pertenecían al Departamento Técnico Estadístico.

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5. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS SUJETOS DEL“BENCHMARKING”

Existen indicios que permiten identificar los siguientes factores claves del éxito en lospaíses estudiados.


5.1.1 Cultura Estadística

La demanda de información estadística por una mayor cultura estadística favorece eldesarrollo de la actividad.

5.1.2 Compromisos Internacionales

Los cuatro países investigados están suscritos al SDDS del FMI, sistema que imponeresponsabilidades para la elaboración y divulgación de la información.

5.2 Organización del Sistema Estadístico


Los sujetos del “benchmarking” determinan claramente el funcionario responsable de estaactividad, lo que permite establecer relaciones de vinculación.


En Australia, Canadá, México y Perú, las leyes determina a quien responde la autoridadmáxima de la oficina de estadística.


Las leyes de los sujetos del “benchmarking” establecen claramente el grado de autonomíaque se ha otorgado a la oficina de estadística. Resalta la necesidad de contar conautonomía técnica, de manera de establecer “a priori” que las estadísticas sean objetivas.

5.2.4 Desconcentración Geográfica

Parece ser un mecanismo muy importante en el acercamiento con los usuarios y en ladetección de las necesidades de información, que debe estar acompañado de la dotaciónde personal calificado y con capacidad gerencial en las sedes departamentales oregionales.

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Los cuatro países sujetos de estudio consideran que es importante contar con unavinculación entre la planeación, coordinación y evaluación de la política económica ysocial, y las estadísticas generadas por las oficinas de Estadística. Esta situación seorigina, en alto grado, de la importancia que le dan los tecnócratas a la información paraelaborar la política económica y social.


La importancia de contar con mecanismos que coordinen la actividad estadística, radicaen el hecho de que sólo de esta manera se pueden integrar las estadísticas conforme conlos métodos y procedimientos estándares. En los cinco países analizados, las leyesestablecen que la oficina de estadística debe ser la encargada de coordinar la actividadestadística, mas en el caso de Guatemala, existe poca coordinación efectiva del INEresultado de los problemas estructurales que encara el Instituto. Si bien los comités, engeneral, no parecen funcionar del todo bien, el Comité de Coordinación Interinstitucionalperuano merece especial atención. Aun cuando pueda ser importante que existanmecanismos formales que faciliten la influencia horizontal, los mecanismos de consensoparecen ser más efectivos para alcanzar los objetivos de las oficinas nacionales deestadística.

5.4 Marco Operativo


Los cuatro sujetos del “benchmarking” definen en sus leyes las estadísticas que deberállevar a cabo la oficina. La importancia de esta definición radica en el establecimiento deparámetros para la actividad de la oficina de estadística que, a su vez, le determine lasáreas sobre las que debe enfocar la coordinación. En todos los casos, se contemplan nosólo estadísticas económicas, sino también sociales, de infraestructura, etc. La ley deGuatemala, por su parte, no tipifica las estadísticas que deberán ser generadas por elINE.


Las cuatro leyes disponen que la información debe estar integrada para la elaboración yasea de los planes nacionales de desarrollo o para el establecimiento de los estándares.En Guatemala se observa la existencia de un sesgo hacia las estadísticas económicas.

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La cercanía de una oficina nacional con sus usuarios es vital para establecer lasprioridades con respecto a las necesidades de éstos. Solamente en México y Perú sedefinen mecanismos formales, aunque no son operativos. Destaca, sin embargo, laimportancia que tienen en ambos países los canales más informales de acercamiento conlos usuarios. En Australia resalta que el acercamiento es más por medio de discusionescon el Jefe Estadístico, y en Canadá por medio de sus bibliotecas. En el caso deGuatemala, la CNE está llamada a cumplir con este objetivo, aunque su papel no ha sidoexitoso.



Es un requisito sine qua non para el desarrollo de la actividad estadística.

5.5.2 Divulgación

Es un factor clave para elevar la cultura estadística de un país y, por lo tanto, laimportancia de la información. La normativa legal de los cinco países analizados disponeque las oficinas están encargadas de la divulgación de la información.

5.6 Otros

5.6.1 Recursos Financieros

Sin recursos financieros, aunque se tenga el mejor marco institucional, no se desarrollarála actividad estadística de ningún país.

5.6.2 Recursos Humanos

Contar con personal calificado eleva la capacidad técnica de la oficina, siendo el resultadofinal la producción de mejores estadísticas y la asignación de un mayor valor a éstas. EnMéxico y Perú, la ley expresamente estipula que el recurso humano debe capacitarse,mientras que en Australia y Canadá no se especifica nada sobre este recurso.

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Australia(AustralianBureau ofStatistics

-ABS-)

Canadá(StatisticsCanada)

México(Instituto Nacional

de Estadística,Geografía eInformática

-INEGI-)

Perú(Instituto Nacional

de Estadística eInformática

-INEI-)

Guatemala(Instituto

Nacional deEstadística

-INE-)

Factores ExternosCultura en Materia Estadística Alta

El índice deescolaridad es 0,92Como resultado dela culturaestadística queexiste, elporcentaje derechazo(porcentaje depersonas que noresponden) alcanzaapenas un 0,1% yla tasa de omisióncensal en el últimocenso de poblacióny habitación(agosto 1996) fue1,6%

AltaEl índice deescolaridad es0,91Larga tradición enmateriaestadística y decensos (primeroscensos serealizaron en1851 y 1861)Omisión en elúltimo censo(1996) del ordende 3%

El índice deescolaridad es 0,81Como resultado delos avances enesta materia, setiene sólo un 1%de rechazo en lasencuestas deingresos y gastosde los hogares(mayor rechazo enlas áreas urbanas yen los sectores demayor ingreso). Elrechazo del sectorempresarial estáentre 5 y 10%,dependiendo de laencuesta opregunta que seesté realizando.La omisión censalse encuentra entre2 y 3%

El índice deescolaridad es 0,86En general, larenuencia aresponder a censosy encuestas se sitúaentre 1 y 2%El INEI realizaesfuerzos porfortalecer la culturaestadística:publicación demanualesdenominados“Cultura Estadística”que presentanaspectosconceptuales ytécnicos de lasdistintasestadísticas ypublicacionesdirigidas a escolares

BajaEl índice deescolaridad es0,52El porcentaje derechazo en laencuesta nacionalde ingresos yegresos familiares(ENIGFAM) escercano al 10%

50


-ABS-)




-INEGI-)



-INEI-)

Guatemala(Instituto


-INE-)

Factores ExternosTecnocracia ABS es percibida

como una oficinaque presta unservicio públicoprofesional,competente,independiente,ético y libre decorrupción

n/d Relativamentedesarrollada.Muchos de losmiembros delgabinete se hanformado enorganizaciones enlas que lainformación esrelevante para latoma de decisiones

La legislaciónestablece que todoslos funcionarios queno están en cargosde confianza, debenincorporarse a lafunción pública porconcurso. Además,como parte delproceso demodernización delsector público se haestablecido unaevaluaciónsemestral delpersonal, de cuyoresultado dependela permanencia delos funcionarios enel cargo o sudestitución

Poca o inexistente

51


-ABS-)




-INEGI-)



-INEI-)

Guatemala(Instituto


-INE-)

Factores ExternosPlan de Gobierno Integral Los usuarios

perciben que lasestadísticasgeneradas por laABS son utilizadasen el diseño de laspolíticas económicay social

Objetivo: proveerde informaciónestadística, delanálisis de laestructuraeconómica ysocial, que sirvade base para eldesarrollo,operación yevaluación de laspolíticas yprogramaspúblicos, asícomo para latoma dedecisionespúblicas yprivadas.Los usuariosperciben que lasestadísticasgeneradas sonutilizadas para eldiseño de laspolíticaseconómica ysocial

Plan Nacional deDesarrolloquinquenal. INEGItiene que elaborarPlan Nacional deEstadística comoparte de aquél

Los cambios que sehan dado en elsector público hanconducido a que lagestión se orientemás hacia laobtención deresultadosconcretos, lo queestaría generandouna mayornecesidad deplaneamiento de laspolíticas degobiernoEl Presidente delConsejo deMinistros (PCM), dequien dependedirectamente elINEI, colaborar en laelaboración ydirección de lapolítica y programageneral de gobierno

Se ha carecido deplanes de gobiernointegrales ycoherentes

52


-ABS-)




-INEGI-)



-INEI-)

Guatemala(Instituto


-INE-)

Factores ExternosCompromisos Internacionales SDDS SDDS SDDS SDDS No existe

Organización del Sistema EstadísticoResponsable de la Actividad Estadística Jefe de

EstadísticaJefe deEstadística

Secretario deHacienda y CréditoPúblico

Jefe del INEI Junta DirectivaGerente nombradoy removido por elPresidente de laRepública, convoz, pero sin voto,en la JuntaDirectiva

Grado de Centralización del Sistema Funcional ynormativa, aunqueexiste ciertadescentralizaciónoperativa para larecolección deinformación porparte de otrasagenciasgubernamentales,para evitarduplicidades

Funcional ynormativa,aunque existeciertadescentralizaciónoperativa para larecolección deinformación porparte de otrasagenciasgubernamentales,para evitarduplicidades

Funcional ynormativa. Existecierto grado dedescentralizaciónsectorial yoperativa

Funcional ynormativa. Existealgún grado dedescentralizaciónoperativa en elámbito sectorial

Funcional ynormativa

53


-ABS-)




-INEGI-)



-INEI-)

Guatemala(Instituto


-INE-)

Organización del Sistema EstadísticoVinculaciones Jerárquicas Ministro de Estado

(Secretario de laTesorería delParlamento)responde ante elParlamento por lasactividades de ABS

Ministro deIndustria,responsable anteel Parlamentocanadiense

INEGI dependedirectamente delSecretario deHacienda y CréditoPúblico; suspolíticas, normas,sistemas yprocedimientos,tanto técnicoscomoadministrativos,requieren de suaprobación

INEI directamentedel Presidente delConsejo deMinistros, quien, asu vez, preside losgabineteseconómico y social

No parece existirvinculación entrela Junta Directiva yfuncionario alguno

Jerarquía de la Oficina de Estadística Oficina adscrita a laTesorería delParlamentoAustraliano

Oficina adscrita alMinisterio deIndustria

Organodesconcentrado dela SHCP

Sistemaadministrativocentral (rango deórgano rector de unsector) conpersonería jurídicaen derecho internoEl jefe del INEI es lamáxima autoridadde los sistemasnacionales deestadística einformática

Entidad estataldescentralizada,adscrita alMinisterio deEconomía

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Organización del Sistema EstadísticoGrado de Autonomía124 Ley establece que

el GobernadorGeneral nombraráal Jefe deEstadística y solopuede serremovido de sucargo, por lo que laley estipule

Ley establece queel Gobernador enConsejo deMinistrosnombrará al Jefede Estadística,quienpermanecerá enel cargo por eltiempo que desee,La ley noestablece lascaudales para suremoción

Para la legislaciónmexicana, unórganodesconcentradotiene autonomíatécnica yadministrativa, masno legal. Elgobierno reconocela necesidad deotorgarleautonomía plena alINEGI

Entidad conautonomía técnica yde gestión.La jefatura del INEIes un cargo deconfianza.Personería jurídicade derecho internole permiteestablecerconvenios con otrasentidades uorganizaciones.Los usuariosperciben que existeautonomía técnica,a causa de dosfactores: i. Lasentidades quedependen del PCMse perciben másindependientes, y ii.el actual Jefe delINEI es un técnicode carrera

Junta Directivaintegrada porvarios ministros yrepresentantes deuniversidades y laempresa privada.Gerente nombradoy removido por elPresidente tienevoz, pero no votoen la JD.INE dispone depatrimonio propio ycapacidad paraadquirir derechos ycontraerobligaciones.La ley le garantizadiscrecionalidaden materiastécnica, deorganizacióninterna yadministración desu personal

124 Grado otorgado por la ley orgánica.

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Organización del Sistema EstadísticoGrado de Desconcentración Geográfica Regional

Oficina enCanberra y oficinasregionales (una encada estado ycapital de territorio)

Regional Regional y estatalDiez DireccionesRegionales ytreinta y dosCoordinacionesEstatales

DepartamentalVeinte DireccionesDepartamentales

El marco jurídicoestablece queexista, y se estánhaciendoesfuerzos en estavía

Otros Aspectos de la Legislación --- --- Elaboración deestadísticas deprecios esresponsabilidad delBanco de México.En las demásáreas, el Banco deMéxico estáautorizado, pero noobligado, a recabary producirestadísticas

--- ---

Influencia HorizontalVinculación en Materia de Planeación,Coordinación y Evaluación de la PolíticaEconómica y Social

No prevista en laleyUsuarios percibenvinculación entrelas estadísticasgeneradas por ABSy la planeación delgobierno

No establecidaexplícitamente enla leyUsuarios percibenvinculación entrelas estadísticasgeneradas y laplaneación delgobierno

El SHCP es elresponsable deelaborar, coordinary evaluar losavances en el PlanNacional deDesarrollo

INEI depende delPCM (coordina losgabineteseconómico y social,y colabora en laelaboración ydirección de lapolítica y programade gobierno)

En la JuntaDirectiva y en laComisión Nacionalde Estadísticaparticipa unrepresentante dela Secretaría dePlanificación yProgramación dela Presidencia

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Influencia HorizontalAspectos Institucionales Formales(legislación)

Derecho de accesoa los registrosestadísticos de lasdemás institucionesgubernamentales

Ley otorgaautoridad parasuscribir acuerdospara requeririnformación a lasinstituciones deotros gobiernosfederales oprovinciales

Por ley, lospoderes delestado, losgobiernos de lasentidadesfederativas y lasentidades públicasy privadas, estánobligadas acolaborar con elINEGI.Potestad deacceder a losregistrosadministrativos.Para la recolecciónde datos del sectorprivado utiliza unsistema desensibilización y node imposición; alsector público leestablece lasnormas por utilizar

Las oficinas deestadística einformáticadependen técnica ynormativamente delINEI.Sin embargo, elsistema que utilizael INEI para ejercersu influenciahorizontal estábasado en losresultados más queen lo dispuesto porel marco legal

Ley establece queel INE es el órganorector, y le otorgaacceso a todos losregistrosestadísticos deentidades ydependenciaspúblicas

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Influencia HorizontalMecanismos de Coordinación125 Ley establece que

ABS debe asegurarla coordinaciónentre las diversasoperaciones de lasinstitucionesgubernamentalesen la recolección,compilación ydivulgación de lasestadísticas

La Ley impone elmandato aEstadísticasCanadá para queprovea lacoordinación y elliderazgo delsistema nacionalde estadística

Ley establececomitésconsultivos,regionales,sectoriales yespeciales. Losdos primeroscontemplan laparticipación delsector no público.En la práctica loscomités no hanfuncionado

La ley estipula elfuncionamiento dedos comités: uno decoordinacióninterinstitucional(CCOI), y otroconsultivo(CCONEI, órganode concertación delsector no público),que deben operaren los ámbitosnacional y elregional. El CCOI hasido efectivo comomecanismo decoordinacióninterinstitucional,mientras que elCCONEI no ha sidooperativo

Ley crea elSistemaEstadísticoNacional (SEN),conformado porlas dependenciasdel Estado,entidadesdescentralizadasautónomas ysemiautónomas, ymunicipalidadesque recolecten,analicen ypubliqueninformaciónestadística.INE es el órganorector y normativodel SEN.La ley tambiéncrea la ComisiónNacional deEstadística(órgano consultivo)

125 Grado de coordinación otorgado por la ley.

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Marco OperativoObjetivos Coordinación de

las operacionesestadísticas.Establecerestándares

Proveer deinformaciónestadística, delanálisis de laestructuraeconómica ysocial que sirvade base para eldesarrollo,operación yevaluación de laspolíticas yprogramaspúblicas, asícomo para latoma dedecisionespúblicas yprivadas.Promover lacalidad,coherencia ycompatibilidad delas estadísticas

La SHCP deberá:Coordinar ydesarrollar losserviciosnacionales.Emitir los criteriostécnicos para laproducción ypresentación de lainformación.Planear,desarrollar, vigilar yrealizar los censosy encuestas.Planear, operar ydesarrollar unsistema integradode contabilidadnacional.Evaluar lainformación.Desarrollarprogramas deinvestigación ycapacitación.Prestar el serviciode informaciónestadística

Producir informaciónestadística,oportuna yconfiable, concriterios aceptadosinternacionalmente.Difundir toda lainformacióngenerada.Capacitar a losservidores de laAdministraciónPública.Formular y evaluarla política y el plannacional deestadística einformática.Coordinar y evaluarlas distintasactividades que serealicen.Participar en laproducción deestadísticas básicasy derivadas

Formular y poneren práctica lapolítica estadísticanacional.Planificar,coordinar ysupervisar lasactividades delSEN

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Marco OperativoCobertura en Materias Complementarias Geografía e

InformáticaNo Geografía e

InformáticaInformáticaSistema deinformacióngeorreferenciado

Sistema deinformacióngeorreferenciado

Cobertura en Materia Estadística Abarca temaseconómico, social,ambiental, criminal,deporte,recreación,indígena, geografíae informática126

Abarca sectorescomercial,industrial,financiero, social,económico,cualquieractividad engeneral y lascondiciones de lapoblación

Estadísticaseconómicas,sociales ysectoriales, tantobásicas comoderivadas

Estadísticaseconómicas,demográficas ysociales

Ley no establececobertura enmateriaestadística.En la práctica,existe un sesgohacia lasestadísticaseconómicas

Mecanismos Integradores de laInformación127

La informaciónrecolectada por lasinstitucionesgubernamentalesdebe cumplir conlos estándaresdictados por ABS yser compatibleentre sí

Los necesariospara cumplir losobjetivos

Plan Nacional deDesarrollo ysistema nacionalde cuentasnacionaleseconómicas ysociales

Sistemas decuentas nacionalesDependencia delPCM generademanda porinformaciónintegrada para lacoordinación yevaluación de lapolítica del gobierno

En el áreaeconómica:sistema decuentasnacionales ybalanza de pagos

126 Incluye dos subprogramas, uno estadístico (46 componentes) y otro corporativo (8 componentes).127 Mecanismos otorgados por la legislación.

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Marco OperativoMecanismos de Acercamiento con losUsuarios

La ley no estableceningún tipo demecanismo. Sinembargo, elEstadísticodetermina lainformación arecolectar y lasestadísticas aproducir enconsulta con losusuarios y clientes.Existe ConsejoConsultivo de lasEstadísticas deAustraliaABS haestablecido: i.grupos deespecialistas parael diseño deestrategias porárea; ii. redes deservicio al cliente, yiii. unidades demercadeo yrelaciones públicas

No especificadosen la ley.Ha establecidobibliotecas a partirde 1949.Utiliza los CentrosRegionales deInformación, queofrecen unservicio dedivulgación(serviciotelefónico gratispara responderlas preguntas delos usuarios), y unservicio deconsejo (identificalas necesidadesde los usuarios)

Desconcentracióngeográfica ycomités tienen estepropósito. A causade la inefectividadde los comités, secreó en 1989 unaDirección deAtención aUsuarios yComercialización.Además, hayacceso a losfuncionarios paraevacuar dudas yconsultas, ydisposición abrindartabulacionesespeciales

Desconcentracióngeográfica yaccesibilidad de losfuncionarios.Además, serviciosde bibliotecas,consultastelefónicas, sitioWEB, convenioscon entidadespúblicas y privadas,conferencias y notasde prensa

n.d.

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Manejo de la InformaciónConfidencialidad La ley establece

que no puede serpublicada ningunainformación dondese pueda identificara una persona uorganización.Los empleados delABS deben firmarun juramento defidelidad yconfidencialidad

Ley establece queninguna personapuede teneracceso aexaminar losingresosidentificables deuna persona y nopuede divulgarinformación quepermita identificara las personas,negocios uorganizacionesNinguna otraorganizacióngubernamentaltiene derecho aver las respuestasdadas por mediode estudios,censos, etc.

Establecida por leyDivulgación dedatos debereferirse a por lomenos tresunidadesmuestrales.La informaciónrecopilada no esprueba en juicio nien asuntosadministrativos yfiscales.Ningúndepartamentopuede accesarinformaciónindividualizadarecopilada por otroEl sector privadopercibe que INEGIcumple con laconfidencialidad,pero tiene ciertarenuencia a darinformación pordependencia con laSHCP

No está garantizadaen la ley, sino en elreglamento deorganización yfunciones del INEI.La información nopuede ser reveladaen formaindividualizada, nisiquiera cuandoexista una ordenadministrativa ojudicial, y no podráser utilizada parafines tributarios opoliciales.Sector privadopercibe que lainformación esmanejadaconfidencialmente

Los datos queobtienen lasentidades ydependencias delSEN sonconfidenciales, yno hacen fe enjuicio, ni puedenutilizarse parafines tributarios,investigacionesjudiciales ocualquier otropropósito noestadístico

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Manejo de la InformaciónDivulgación La ley le encarga la

publicación ydivulgación de lasestadísticas.Además, lasuscripción alSDDS le imponecompromisos dedivulgación deinformación

Ley establece queEstadísticasCanadá debepublicar lainformación.Además, lasuscripción alSDDS le imponecompromisos dedivulgación deinformación

Ley estableceobjetivos claros enesta materia.Preceptoconstitucionalgarantiza elderecho a lainformación.Además, lasuscripción alSDDS le imponecompromisos dedivulgación deinformación

Como parte delproceso demodernizacióninstitucional, el INEIestá haciendoesfuerzos parafortalecer ladivulgación de lainformaciónproducida.Además, lasuscripción al SDDSle imponecompromisos enesta materia

INE deberecolectar,elaborar y publicarlas estadísticasoficiales del país,salvo lasasignadas a otrasentidades odependencias

Credibilidad Usuariosconsideran que lasestadísticas sonobjetivas yconfiables

Usuariosconsideran quelas estadísticasson objetivas yconfiables

Usuariosconsideran que lasestadísticas sonobjetivas yconfiables

Usuarios consideranque las estadísticasson objetivas yconfiables.Existenorganizacionesprivadas queproduceninformación quepuede sercontrastada con ladel INEI

DeterioradaExiste duda acercade la objetividad yconfiabilidad de lasestadísticasoficiales

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Manejo de la InformaciónObligatoriedad de Brindar Información La ley otorga la

autoridad al ABSpara requerir lainformaciónnecesaria a lasinstituciones ypersonas

Ley establece queEstadísticasCanadá tieneacceso acualquierdocumento oregistro existenteendepartamentos,oficinasmunicipales,corporación,negocio uorganización.Personas estánobligadas abrindar lainformación queEstadísticasCanadá le solicite

Ley establece quela SHCP, porconducto delINEGI, puederequerir lainformaciónnecesaria a laspersonas einstituciones.INEGI utilizamecanismo desensibilización, nobusca imponerse yha suscritoconvenios conproveedores deinformación

Ley establece laobligatoriedad debrindar informaciónpara finesestadísticos.Ni ley ni reglamentodisponen sancionespor incumplimiento.La política del INEIha sido lograr lacolaboraciónvoluntaria de losinformantes

Por leyINE puede revisarlos registrosestadísticos deentidades ydependenciaspúblicas, y requeririnformación a losfuncionarios yempleadospúblicos, laspersonasindividuales ojurídicas, públicaso privadas,nacionales oextranjeras, y a losresidentes otranseúntes

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OtrosRecursos Financieros No hay monto

establecido en laley.ABS recibe unaasignación anualdel presupuesto deAustralia por elmonto quedetermine elgobierno

No hay montoestablecido en laleyEstadísticasCanadá recibeuna asignaciónanual delpresupuesto delgobierno, por elmonto que éstedetermine

La ley permite alINEGI obteneringresos por losservicios deinvestigación ycapacitación, y porla venta depublicaciones,reproducciones,etc., con el objetode recuperar elcosto deproducción.El grueso delpresupuestoproviene deasignacionespresupuestarias.Existe lapercepción de queun mayorporcentaje delpresupuesto segenere por mediode la venta deproductos yservicios

Ley dispone que losrecursos dedonaciones, cobrode multas, ingresospor convenios yotras contribucionesconstituyen fondosprivativos del INEI.Cerca del 90% delpresupuestoproviene deasignaciones delgobierno central.Existe algúnconsenso conrespecto a que losrecursos soninsuficientes

Según la ley, espatrimonio del INE:i. fondos que elgobierno le asignepara gastos defuncionamiento yprogramasespecíficos; ii.aportes deentidadesnacionales einternacionales; iii.multas; iv. Ventade publicaciones yserviciosprestados; v.bienes que le seantransferidos y vi.donaciones osubsidios.Escasez derecursosfinancieros no leha permitido al INEcumplir con susfunciones

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OtrosRecursos Humanos Personal es

contratado bajo Leydel Servicio PúblicoEstadístico tieneautoridad paracontratar personal(generalmente lohace para trabajostemporales yasignacionesespecíficas).Existe programainterno decapacitación y seaprovechan lasoportunidadesdisponibles en elexterior

Emplea al 29,5%del personal delMinisterio deIndustria

Conforme con laley, la capacitaciónes una de lasfunciones delINEGI.El proceso demodernización delInstituto ha puestoespecial énfasis enla capacitación yprofesionalizacióndel personal. En1993 se creó elSistema Integral deProfesionalización(SIP). El SIPbusca la promocióninterna delpersonal yaprovechar susventajascomparativas, y seaplica hasta el nivelde Director de Área(los demás puestosson de confianza)

La ley establece lacarreraadministrativa.Actualmente, la altadirección y losdirectoresnacionales,técnicos, adjuntos yejecutivos son todosservidores públicosde carrera.Se percibe que lareducción depersonal ha sidonegativa para laactividad estadísticaEscuela Nacional deEstadística eInformática (ENEI,órganodesconcentrado delINEI) creada por ley.Se suscribióconvenio paraposgrado en gestiónestadística einformática

Aproximadamente240 funcionarios;menos del 10%posee títulouniversitario; elpersonal técnicoespecializadotambién esreducido.El problema con elrecurso humanose acentuó con elPlan de RetiroVoluntario.Le correspondepromover yejecutarprogramas decapacitación

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OtrosTecnología ABS ha llevado a

cabo: i. inversiónen programas decomunicación; ii.automatización detareasadministrativas, yiii. para larecolección dedatos, adopción desistemaselectrónicos decaptura de datos yde entrevistastelefónicas conayuda decomputadoras

Agencia líder eninversión ensistemascomputacionales(casi unacomputadora porcada empleado);robots para laadministración decintas decomputadora y losalimentadores depapel; sistemasde operación yseguimiento"inteligentes", yalineación derecolección dedatos con elsector privado,agenciasgubernamentalesy departamentos

nd nd nd

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6. FACTORES CLAVES DEL ÉXITO

El análisis del “benchmarking” de los países seleccionados permitió determinar que losfactores claves del éxito para la operatividad de un Sistema Estadístico Nacional (SEN),son tanto exógenos (no son responsabilidad directa de la oficina nacional de estadística)como endógenos (dependen de la organización y el liderazgo del estadístico).

6.1 Factores Exógenos

6.1.1 Voluntad Política

El éxito y operatividad de un SEN que responda a las necesidades de los usuariospúblicos y privados, demanda contar con la voluntad política para implementar lasreformas y proveer de los recursos a la actividad estadística. Si las máximas autoridadesde un país no le dan valor a la información, es muy poco probable que se cuente con unSEN eficiente y una oficina nacional de estadística de clase mundial.

6.1.2 Líder (encargado del SEN y de la oficina de estadística)

La importancia de contar con un líder que sepa negociar políticamente sin perder suautonomía técnica es indiscutible para el éxito del SEN. El reconocimiento de suscapacidades técnica y de liderazgo es vital para el desarrollo sostenible de la actividadestadística de un país y de la oficina de estadística.

6.1.3 Autonomía Técnica y de Gestión

Debe contarse con un estadístico nacional o general que sea el responsable(accountable) de la actividad estadística del país. No es recomendable tener una juntadirectiva en la que se diluya la responsabilidad y autoridad. La autonomía técnica y degestión es importante para el desarrollo y credibilidad del SEN, ya que sin ésta el fracasoes eminente.

6.1.4 Suscripción a Compromisos Internacionales

La visión de corto plazo que puede afectar el desarrollo del SEN y de la oficina deestadística puede ser resuelta mediante la suscripción de compromisos internacionales.Las ventajas que se obtienen son: i. presión para cumplir con las condiciones establecidasen éstos y ii. sostenibilidad en el largo plazo.

6.1.5 Integración de la Economía con el Resto del Mundo

En la medida que la economía del país se integra más al resto del mundo, se incrementala demanda por información confiable y oportuna principalmente por dos motivos. Elprimero de ellos está asociado a la apertura de la cuenta corriente: cuando los mercadosde bienes y servicios se abren a la competencia externa, los empresarios, con el objeto deganar competitividad, deben incrementar su eficiencia. Esto implica, entre otras cosas,

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mejorar el proceso de toma de decisiones, lo que significa contar con mejor información.El segundo motivo está asociado a la necesidad de atraer ahorro externo paracomplementar el ahorro nacional y financiar mayores tasas de inversión. Losinversionistas extranjeros requieren información confiable y oportuna, y para satisfaceresta demanda las autoridades tienden a reforzar el desarrollo de la actividad estadística.

6.2 Factores Endógenos

6.2.1 Desconcentración Geográfica

Para una mejor identificación de la demanda de los usuarios y acercamiento con éstos,así como para una mayor efectividad de los procesos operativos de la actividadestadística, es necesario contar con una oficina nacional de estadística desconcentradageográficamente (regionalizada). A su vez, contar con una mayor actividad estadística entodo el país, permite mejorar el conocimiento de la población y la cultura en la materia.

6.2.2 Consensos

La habilidad del líder de la oficina nacional de estadística de ganarse la confianza de losinformantes por medio de los consensos, es importante para el desarrollo de la actividaden el país. La imposición, a pesar de que la ley lo establece, no ha sido aplicada enninguno de los países estudiados y, por lo contrario, la firma de convenios les ha abiertomás las puertas a la obtención de datos.

6.2.3 Cobertura en Materia de Estadísticas y Complementarias

Para evitar duplicidades y pérdida de recursos en el SEN, y, en especial, en la oficinanacional de estadística, es importante determinar con claridad la cobertura que éstatendrá en materia de estadísticas.128 La responsabilidad que tenga la oficina nacional deestadística en materias complementarias como geografía e informática, le da una mayorconsistencia, credibilidad y oportunidad en su desempeño.


La seguridad de los proveedores de información al SEN y a la oficina nacional deestadística de que aquélla no será utilizada en contra de ellos, le otorga a todo el sistemala certeza de que los informantes estarán dispuestos a brindar los datos que les soliciten,y que éstos serán veraces. Si los informantes perciben que la información reveladapuede ser utilizada con propósitos de fiscalización, tendrán una menor disposición acooperar con la oficina.

128 Por ejemplo, que estadísticas económicas, sociales, financieras, ambientales y otras estarán a cargo de laoficina nacional de estadística.

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6.2.5 Divulgación

Para que los usuarios se enteren de las actividades que son llevadas por el SEN y laoficina nacional de estadística, es necesario contar con un sistema de difusión de lainformación que permita a la sociedad conocer, valorar y darle importancia a lasestadísticas. El grado de cultura estadística de un país depende del conocimiento y usode la información generada por la oficina, si ésta no cuenta con un buen sistema dedivulgación es muy poco factible que los informantes y usuarios valoren la importancia dedisponer de información oportuna, confiable y periódica.

6.2.6 Recursos Humanos, Financieros y Físicos

Contar con una dotación adecuada de estos tres recursos garantiza parcialmente el éxitode una oficina nacional de estadística. La capacidad que tenga el líder para convencer ynegociar, influirá positiva o negativamente en las cantidades y calidades de recursos a sudisposición.

6.2.7 Estructura Horizontal

Una estructura organizativa horizontal le permite a la oficina nacional de estadística contarcon más y mejor recurso humano, competitivamente remunerado, lo que eleva lacapacidad técnica de la oficina y mejora la percepción de los informantes y usuariosrespecto de la actividad que ésta desarrolla.

6.2.8 Tecnología

La oportunidad y capacidad de respuesta del SEN y de la oficina nacional de estadísticaes vital para el desarrollo de la actividad estadística en un país. La tecnología permiteuna mayor eficiencia en la captura y divulgación de información, así como una mejoradministración de los datos y de los recursos disponibles. Asimismo, le da una mayorcapacidad de respuesta a la oficina ante los cambios que se realicen en los sistemas decálculo y metodologías.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La política nacional de desarrollo no puede estar aislada ni del presente ni del futuro, sinoque depende de los datos que permiten obtener una visión histórica de la situación y delas posibles proyecciones que se logren a través de la puesta de planes para reducir lapobreza y aumentar el crecimiento económico. La capacidad para evaluar las políticas dedesarrollo que son llevadas a cabo por los estados, y las políticas sociales dirigidas adisminuir la pobreza entre los habitantes depende de una buena política de estadísticaque brinde la información básica para la elaboración de las éstas. Además, una buenapolítica de estadística permite el desarrollo de mejores planes nacionales de desarrollo; yfacilita la evaluación de la cantidad y calidad del gasto del gobierno.

Sin embargo, la importancia que se le debe brindar a la política de estadística, al SEN y ala oficina nacional de estadística para llevar a cabo su trabajo, depende de la voluntadpolítica de las máximas autoridades. Contar con un sistema mediante el cual se puedaoperativizar la actividad estadística con el objetivo de apoyar la toma de decisionespúblicas y privadas es importante. El interés que se le preste y el nivel jerárquico que sele brinde al sistema, será de relevancia para el buen desarrollo de la actividad estadística.

Para países como Guatemala, que cuentan con un sistema estadístico nacional pocodesarrollado y una oficina de estadística que no juega un papel trascendental en la tomade decisiones públicas y privadas, es imperativo adaptar prácticas de clase mundial. Noobstante, la posibilidad real de replicar sistemas estadísticos de clase mundial paraGuatemala dependerá de la voluntad política de las autoridades. Si éstas consideran a laactividad estadística como relevante y de interés para el desarrollo de los planes degobierno, le darán todo el apoyo necesario para que obtenga los recursos requeridos y lossistemas que permitan su desarrollo.

Si bien el Instituto Nacional de Estadística -INE- es sólo un elemento del SistemaEstadístico Nacional -SEN-, su buen funcionamiento influirá en del todo el sistema. Poresto, las recomendaciones que a continuación se presentan se orientan a modificar elmarco institucional dentro del cual opera el INE. Se plantea la transformación estructuraldel INE y no la creación de una nueva institución, porque en la actualidad, el INE estádesarrollando actividades estadísticas sumamente importantes.129 Además, la actualadministración del INE ha realizado algunos esfuerzos orientados a la modernización delinstituto y se considera que dada la escasez de capital humano en el país, la experienciaacumulada no debe ser desechada.

Las recomendaciones que a continuación se presentan, se organizan en torno a cincodimensiones.

129 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM).

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NATURALEZA

La nueva oficina de estadística debería poseer, al menos, autonomía técnica y de gestión.Esto podría lograrse por dos vías. La primera sería dotar de plena autonomía al INE.130

Esto implicaría la necesidad del voto calificado del Congreso de la República. Sinembargo, dados los objetivos que se pretenden con la reforma ello podría no significarmayores dificultades. Sin duda, lo anterior dependerá del manejo político y decomunicación que se le dé a la reforma estructural del sistema.131

La segunda vía para lograr dotar al INE de autonomía técnica y de gestión es utilizar lamisma fórmula aplicada a la creación de la Superintendencia de Telecomunicaciones-SIT-. En este caso se establecería que el INE cuente con independencia funcional. Sibien esta opción no necesitaría el voto calificado del Congreso, también es cierto de queel marco legal sería más vulnerable a posibles modificaciones futuras que podrían afectarnegativamente el desarrollo de la actividad estadística del país.

Al hablar de la naturaleza del sistema, también debe hacerse referencia a la posicióndentro de la estructura de la administración pública en que se ubicará el INE. Aquí surgendistintas posibilidades. El INE podría estar adscrito a un ministerio o a la Presidencia dela República. En el caso que el INE esté adscrito a un ministerio, el ministerio en cuestiónpodría ser el de Economía o el de Finanzas Públicas. En ambos casos existen ventajas ydesventajas. Si el INE queda adscrito al Ministerio de Economía, dadas lascaracterísticas actuales de ese ministerio, se estaría reduciendo, en alguna medida, lainjerencia de factores puramente coyunturales en el funcionamiento del Instituto. Sinembargo, dado el reducido presupuesto con que cuenta ese ministerio podría resultar másdifícil que el INE cuente con los recursos financieros necesarios para el buen desarrollode sus actividades, lo que podría superarse, en alguna medida, adscribiendo el INE alMinisterio de Finanzas Públicas. Sin embargo, en este caso, sería indispensable que losmiembros de la sociedad perciban una autonomía efectiva del INE que garantice laconfidencialidad de la información que estarían proporcionando.132

El INE también podría estar adscrito directamente a la Presidencia de la República, lo quedaría al Instituto un status que eventualmente podría facilitar su función de coordinacióndentro del sistema. Desde el punto de vista legal, esta opción requeriría reformar la Leydel Organismo Ejecutivo.133

⇒ Administración de Recursos

Para el buen desempeño de las actividades de la oficina de estadística es indispensableque ésta cuente con flexibilidad suficiente para la gestión de sus recursos. Por ello, esnecesario que las reformas contemplen que el INE tenga su propio régimen laboral aligual que el BANGUAT o la SIT. De esta manera, el INE estará en capacidad de ofrecer

130 En la actualidad es un ente semiautónomo.131 En especial, si se reconoce que de esta manera no sólo el gobierno contaría con una fuente confiable paraque sustente los logros de política económica y social, sino que también los diferentes sectores de la sociedadtendrían una mejor herramienta para evaluar a las autoridades de turno.132 Debe recordarse que uno de los grandes temores que existen es que la información que se brinda parafines estadísticos sea utilizada con el objeto de llevar a cabo una fiscalización.133 Aunque esta reforma requiere sólo mayoría simple.

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mejores remuneraciones a sus funcionarios, las que, a su vez, permitirían contar con unequipo de trabajo más calificado.

Además, es necesario que el Instituto pueda tener una mejor administración de susrecursos financieros. Con este objeto, la ley debe contemplar que el INE poseapatrimonio propio (en el caso de que sea una entidad autónoma) o un fondo privativo.

Dada la escasez de capital humano existente en el país, en materia de capacitación elénfasis no debería orientarse, al menos en el corto y mediano plazo, a la creación en elpaís de un centro de capacitación en materia estadística. En su lugar, habría queaprovechar las posibilidades de capacitación disponibles en el extranjero.

⇒ Organización

Como primera opción debería considerarse que la alta dirección del INE esté conformadaúnicamente por el Director Ejecutivo y, eventualmente, por los Subdirectores. Con baseen la investigación realizada se puede concluir que de esta forma el responsable de laactividad estadística está bien identificado y se reduce el problema de falta deaccountability. En este caso se podría considerar la existencia de un Consejo Consultivoque se reúna dos veces al año, y cuyo objeto sea apoyar y asesorar a la alta dirección delINE. Además, debería ser potestad del Director Ejecutivo del INE convocar a reunionesextraordinarias del Consejo Consultivo.

Si se decide optar por un órgano superior colegiado, se recomienda que el mismo seapresidido por el Director Ejecutivo del INE. La función de esta junta directiva seríaaprobar el presupuesto del Instituto, el que sería presentado por el Director Ejecutivo, laliquidación del presupuesto y los reglamentos internos. La junta directiva podría estarintegrada, además de por el Director Ejecutivo, por el Ministro de Finanzas Públicas o deEconomía y tres designados del sector no gubernamental134 (por ejemplo, estos últimospodrían ser designados por los rectores de las universidades del país).

⇒ Atribuciones

Se recomienda que el SEN opere centralizadamente en lo que se refiere a aspectosnormativos y funcionales. Es decir, el INE continuaría funcionando como ente rector delSEN. Un sistema centralizado permitiría la racionalización de los escasos recursoshumanos y materiales de que dispone Guatemala, resultaría más conveniente a losusuarios, para quienes resulta más eficiente poder recabar información de diversoscampos de un número reducido de fuentes, y sería más eficiente para la efectivadiseminación de información. Además, contar con una oficina central debería permitir unmejor balance de las prioridades asignadas a los distintos campos de estudio. Es decir,en principio un sistema centralizado debería facilitar la coordinación interinstitucional.

⇒ Actividades

La ley debería establecer explícitamente un mínimo de actividades por ser realizadas porel sistema y por el Instituto. Entre estas actividades debe mencionarse: censos yencuestas, cuentas nacionales, estadísticas de precios, estadísticas derivadas ypermanentes, desarrollo de un banco nacional de estadística, realización de estudios e

134 El principal punto es que la conformación de esta junta debería reafirmar la autonomía del Instituto.

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investigaciones, creación y mantenimiento de un sistema de información georreferenciadoy divulgación de información. Lo anterior, además de facilitar la evaluación delresponsable de la actividad estadística nacional, permitiría garantizarle al Instituto unmínimo de recursos humanos y financieros para cumplir con las tareas esenciales que enmateria estadística le estaría asignando la ley.

En adición a los elementos ordenados en torno a las dimensiones mencionadas, esnecesario recalcar la importancia que debe dársele a la selección del estadístico nacional.Esta persona debería ser un técnico respetado en el medio que además posea lahabilidad para alcanzar consensos.

Finalmente, se recomienda que, con el objeto de resolver los problemas asociados a lainconsistencia dinámica, las autoridades se adhieran al Programa General deDiseminación de Datos, GDDS por sus siglas en inglés, del Fondo MonetarioInternacional. Esta adhesión no sólo resolvería los problemas de inconsistencia dinámica,si no que permitiría al país, al SEN y al INE acceder a un programa integral decapacitación y dar una mayor credibilidad al proceso de reforma.

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