María Cadaval Sampedro...Vicerreitoría de extensión UniVersitaria, cUltUra e sociedade Unha...

Vicerreitoría de extensión UniVersitaria, cUltUra e sociedade

Unha colección orientada a editar materiais docentes de calidade e pensada para apoiar o traballo de profesores e alumnos de todas as materias e titulacións da universidade

Gra

o en

Eco

nom

ía

Facenda Pública: Ingresos e Gastos

María Cadaval SampedroDepartamento de Economía Aplicada

Facultade de CC. Económicas E Empresariais

2

O Gasto público

9788498

875614

ISBN 978-84-9887-561-4

O Gasto público

2



ADVERTENCIA LEGAL: reservados todos os dereitos. Queda prohibida a duplicación, total ou parcial desta obra, en calquera forma ou por calquera medio (elec-trónico, mecánico, gravación, fotocopia ou outros) sen

consentimento expreso por escrito dos editores.

© Universidade de Santiago de Compostela, 2011

DeseñoUnidixital

EditaVicerreitoría de Extensión Universitaria,

Cultura e Sociedade da Universidade de Santiago de Compostela

Servizo de Publicaciónsda Universidade de Santiago de Compostela

ImprimeUnidixital

Servizo de Edición Dixital da Universidade de Santiago de Compostela

Dep. Legal: C 263-2011 ISBN 978-84-9887-561-4

UNIDADE DIDÁCTICA II. O gasto público - 3

MATERIA: FACENDA PÚBLICA: INGRESOS E GASTOS TITULACIÓN: GRAO EN ECONOMÍA PROGRAMA XERAL DO CURSO Localización da presente unidade didáctica Unidade I. Fundamentos e Contextualización

A economía pública O sector público: axentes, actividades medición A intervención do Sector Público na economía de mercado Fundamentación da actividade pública. Os erros do mercado Elección colectiva e comportamento do sector público Tipos de intervención. Instrumentos

Unidade II. O Gasto Público Gasto público Instrumentos de análise do gasto público: análise de proxectos O Orzamento do sector público Características do orzamento Concepción clásica do orzamento Técnicas orzamentarias O orzamento en España O gasto público no Estado do Benestar.

Unidade III. O Ingreso Público

O financiamento do sector público Análise económica da imposición Principios de imposición Estrutura tributaria Imposición e eficiencia O sistema impositivo español

Unidade IV. Federalismo Fiscal Xustificación económica da descentralización Niveis de goberno e división de responsabilidades Fórmulas de colaboración intermunicipal O financiamento dos niveis de goberno descentralizado


ÍNDICE

Presentación ................................................................................................. 7 Xustificación ................................................................................................. 8 Os obxectivos ............................................................................................. 10 Principios metodolóxicos .......................................................................... 10 Os contidos ................................................................................................. 12

1. Gasto Público ............................................................................. 13 1.1. Actividade do sector público. Xustificación e medida .. 13 1.2. Instrumentos de análise do gasto público ................... 16

1.2.1. Análise de proxectos .................................... 16 2. O orzamento do sector público ................................................... 17

2.1. Características do orzamento ..................................... 17 2.2. Concepción clásica do orzamento ............................... 18 2.3. Técnicas orzamentarias ............................................... 21 2.4. O orzamento en España ............................................. 24

2.4.1. O ciclo orzamentario .................................... 24 2.4.2. A estrutura do orzamento ........................... 26 2.4.3. Principais saldos orzamentarios ................. 26

3. O gasto público no Estado de Benestar ..................................... 27 Actividades propostas ............................................................................... 29 Avaliación da Unidade Didáctica .............................................................. 29 Bibliografía .................................................................................................. 30


PRESENTACIÓN A materia Facenda Pública: Ingresos e Gastos está enmarcada no bloque formativo relativo ao estudo do sector público, no Grao de Economía. Segundo o regulado no RD 1393/2007, e na lexislación propia da USC, a materia ten o carácter de obrigatoria no Plan de Estudos, que se sitúa temporalmente no primeiro semestre do 3º curso do Grao. Así, pois, está destinada aos alumnos do Grao en Economía do Campus de Santiago de Compostela.

O contido impártese o primeiro semestre do curso, cunha carga lectiva de 6 créditos ECTS. Destes, o 60% teñen carácter expositivo e o 40% interactivo. Deste xeito, e de acordo co horario que se estableza anualmente polo Centro, a distribución semanal da carga lectiva farase combinando as aulas expositivas de dúas horas de duración, coas interactivas, de hora e media.

A programación docente está constituída por catro unidades didácticas, nas que se abordan os aspectos máis relevantes para mergullarse na Economía do Sector Público. Así, despois da primeira parte, destinada á contextualización da economía pública, á definición dos seus axentes e aos instrumentos de intervención cos que conta o sector público, entramos no estudo concreto dos ingresos e gastos públicos, deixando para o final unha cuestión que se tratará máis a fondo en posteriores materias, pero que serve de introdución para o tema do federalismo fiscal, a súa xustificación económica, os aspectos teóricos e prácticos da descentralización e as competencias de ingresos e gastos correspondentes a cada nivel de goberno.

En resumo, o esquema didáctico quedaría como segue:


Unidade I.

Fundamentos e Contextualzacion

Unidade II.

O Gasto Público

Unidade III.

O Ingreso Público

Unidade IV.

Federalismo Fiscal

8 - UNIDADE DIDÁCTICA II. O gasto público

XUSTIFICACIÓN Facenda Pública: Ingresos e Gastos é unha materia obrigatoria que se sitúa no punto inicial do bloque de coñecemento relativo ao amplo campo da Facenda Pública. Os seus obxectivos son os seguintes:

1. Introducir o alumno no coñecemento teórico e práctico da Facenda, de tal maneira que, ao acabar a súa formación, poida coñecer as razóns da intervención do sector público nunha economía de mercado, saber de que maneira toma as decisións e cómo estas se reflicten nun documento orzamentario. Ademais de afondar no ciclo orzamentario, estudamos as diferentes fórmulas de elaboración: dende o orzamento administrativo ás modernas técnicas de orzamento, introducíndonos a fondo no proceso español.

2. Poder facer fronte a outras materias que, obrigatoriamente, deben cursar en cursos superiores.

3. Servir como punto de partida para aqueles alumnos que sigan a especialidade pública, introducindo cuestións que serán tratadas en profundidade noutras materias da especialización.

4. Facer de base para aqueles alumnos que desexen, nun futuro, opositar ao corpo superior de funcionarios do Estado e/ou da Administración Autonómica e Local. Ademais, esta materia serve de base para todas as relacións futuras que vaian ter coa administración pública, así como para a planificación da súa actividade, no eido profesional e persoal.

Na unidade didáctica que nos ocupa, focalizamos a nosa atención no apartado de gastos de sector público, é dicir, en que gasta, como gasta e para que gasta. Este apartado, tan importante ou máis que o de ingreso, busca as fórmulas de medición da eficiencia e da equidade de gasto público, a través dos instrumentos dispoñibles, baseados, fundamentalmente, na análise de proxectos. Pero, sen dúbida, a pedra angular deste apartado temático é o estudo orzamento, a evolución, o seu significado, as restricións legais, os límites, as modificacións orzamentarias, o significado dos saldos, o concepto de débeda, déficit público e o seu papel dentro da actividade económica xeral.

Esta unidade está estreitamente relacionada coa seguinte, O Ingreso Público. En conxunto, o alumno pode facerse unha composición de «partida dobre» da actuación do sector público, sen entrar no estudo polo miúdo dos impostos, materia do 4º curso de grao.


UNIDADE DIDÁCTICA II.

O GASTO PÚBLICO

OBXECTIVOS

METODOLOXÍA

ORGANIZACIÓN

AVALIACIÓN

INTRODUCIR AO ALUMNO NO COÑECEMENTO TEÓRICO E PRÁCTICO DA

FACENDA, DENDE A PERSPECTIVA DO GASTO

COÑECER E ENTENDER A OPERATIVA DO GASTO PÚBLICO.

O INSTRUMENTO FUNDAMENTAL: O ORZAMENTO

COÑECER E UTILIZAR A LINGUAXE

ORZAMENTARIA

OS SALDOS ORZAMENTARIOS E O SEU SIGNIFICADO

MESTURA DE AULAS EXPOSITIVAS E INTERACTIVAS, CON ESTUDOS DE

CASOS CONCRETOS

1º APROXIMACIÓN TEÓRICA 2º RESOLUCIÓN DE EXERCICIOS

3º APROXIMACIÓN PRÁCTICA A TRAVÉS DE CASOS REAIS E ORZAMENTOS VIXENTES

O PROFESOR LEVARÁ O PESO DAS CLASESEXPOSITIVAS, RECAENDO UNHA PARTEFUNDAMENTAL DO TRABALLO INTERACTIVONO ALUMNO.

A DURACIÓN DO MÓDULO DE GASTO PÚBLICO COMPRENDE UN TERZO DO TEMPO TOTAL DA

MATERIA.

AVALIACIÓN CONTINUA A TRAVÉS DE TRABALLOS, PARTICIPACIÓN, ETC.

NA AULA EXAME FINAL


OS OBXECTIVOS O estudo do sector público como axente económico esixe delimitar o seu ámbito e coñece-la súa dimensión, pero tamén xustifica-la súa intervención nunha economía de mercado. Os obxectivos da unidade radican en:

a) Coñece-la xustificación clásica da intervención do Estado, a partir dos fallos do mercado. Trátanse, entón, aspectos relativos á teoría dos bens públicos, á corrección de efectos externos e aos aspectos redistributivos do gasto público. De aquí obtemos as tres funcións clásicas que se lle atribúen ao sector público: a función de asignación, a de redistribución da renda e a riqueza e a de estabilización macroeconómica.

b) Delimita-lo ámbito público e coñece-la súa dimensión, facendo fincapé nos problemas que existen á hora de calcular os principais índices de medida que revelan o seu tamaño, e a cautela necesaria á hora de interpretalos.

c) Coñecer os principais elementos do orzamento, o contido da Lei xeral de orzamentos e a de Lei de orzamentos xerais do Estado, debendo distinguir entre a súa clasificación económica, orgánica e funcional. De xeito complementario, han de utilizarse as análises de proxectos para diagnostica-la eficiencia e a equidade do que se gasta. Á vez, preténdese que o alumno faga uso da comunicación verbal e do seu espírito crítico cara aos temas que se estudan.

OS PRINCIPIOS METODOLÓXICOS Se botamos man da definición de método didáctico, entendemos que comprende o conxunto de estratexias e técnicas utilizadas polo docente, que axudan a conseguir os obxectivos por parte do alumnado, mediante o traballo dos contidos nun contexto organizado. Pois ben, a través da mestura dos tipos metodolóxicos afirmativo e de elaboración, os alumnos deberán ser capaces de xustificar con exemplos reais aqueles métodos de intervención pública que teñen como fin lograr unha asignación eficiente dos recursos, unha mellor distribución da renda e a estabilización macroeconómica. Este aspecto deberá complementarse cos razoamentos empregados para explicar por que a economía de mercado non garante unha provisión eficiente para tódolos bens e servizos públicos. É imprescindible, pois, que os alumnos aprendan a distinguir os bens públicos dos privados, a necesidade dunha intervención redistributiva e os instrumentos ao alcance do sector público, así como as situacións macroeconómicas nas que inflúe e ás que pode afectar a actuación do Estado. Como puxemos de manifesto, un dos obxectivos principais desta unidade didáctica consiste en estudar o documento orzamentario e, de maneira particular, os Orzamentos Xerais do Estado en España –extensible á Comunidade Autónoma–. Entre as actividades máis importantes que se


deben realizar neste eido está a de facerse co documento orzamentario para, desta maneira, coñecer a actuación económica e financeira do sector público español. En resumo, partindo do método afirmativo, os alumnos han de saber achegarse ao método de elaboración, botando man da documentación entregada polo profesor/-a, así como tamén a través dunha investigación persoal. En moitas ocasións a busca realizarase en grupo, aproveitando as vantaxes do traballo en equipo. Deste xeito, nas sesións interactivas son os alumnos os que toman o encargo didáctico, buscando un feed-back no que todos aprendamos de todos. Así, o profesor busca activa-la curiosidade e o interese do alumno polo contido do tema que se vai tratar, amosando a súa importancia e a súa utilidade ao longo da súa carreira non só estudantil, senón profesional. Para facilitar a percepción da autonomía do alumno, e seguindo as directrices do proceso de Boloña, as aulas quedarán divididas en grupos dende o primeiro día, de tal xeito que actuarán como unha unidade nos debates e nas defensas dos seus traballos. Durante toda a fase de elaboración de traballo do alumnado, o profesor ten o labor de orientar a actividade, asesorar durante a súa realización e avaliar ao seu remate.


OS CONTIDOS BÁSICOS Na primeira unidade aprendemos que a economía obxecto do noso estudo está composta por dous piares fundamentais, tal e como se resume no esquema seguinte:

Se botamos man da definición clásica, entendemos a economía pública coma aquel conxunto de decisións económicas que teñen a súa orixe en eleccións realizadas por autoridade e impostas por coacción, que operan nun contexto determinado de relacións de propiedade dos factores produtivos. Limitamos tamén o campo da actividade financeira ou facenda pública ao conxunto de eleccións económicas que comporta a realización de ingresos e gastos do Estado e a mutua relación existente entre eles. Partindo desta definición, a comparativa da teoría coa nosa configuración do sector público é constante, pois aínda que o tema focaliza no sector público central, é importante ir vendo a súa relación co sector público territorial.

ECONOMÍA

ECONOMÍA PÚBLICA ECONOMÍA PRIVADA

ACTIVIDADE FINANCEIRA OU

FACENDA PÚBLICA

SUXEITO = ESTADO

SECTOR PÚBLICO

ESTATAL TERRITORIAL

COMUNIDADESAUTÓNOMAS

CORPORACIÓNS LOCAIS


1. Gasto Público

1.1. A Actividade do Sector Público. Xustificación e Medida Baixo certas condicións, unha economía perfectamente competitiva é quen de alcanzar unha situación de equilibrio que produza un óptimo no sentido de Pareto. O incumprimento deste, leva a que se produzan fallos de mercado que deriven nunha actividade pública. O equilibrio competitivo, conseguido mediante o mecanismo de prezos, permite alcanzar unha asignación eficiente. Nesta situación, os consumidores maximizan a súa utilidade pagando un prezo igual á valoración marxinal do ben, mentres que as empresas maximizan os seus beneficios cargando un prezo igual ao custo marxinal de produci-lo ben. Por conseguinte, a regra P=CMA mostra unha situación que non desexa ser alterada nin polos consumidores, nin polas empresas. Neste contexto, cabe preguntarse se as respostas do mercado son sempre idóneas, é dicir, se conseguen asegurar un resultado eficiente. A resposta é que iso esixe que se satisfagan certas condicións, entre as que cabe destacar: a ausencia de incerteza, mercados para tódolos bens, dereitos de propiedade claramente definidos, inexistencia de efectos externos ou externalidades, etc. Cando se violan estes supostos dicimos que existen fallos do mercado. Nunha situación de fallo do mercado, os prezos non reflicten a valoración marxinal dos consumidores ou o custo marxinal dunha unidade de produto. Por isto, está xustificada a intervención do sector público. As actividades do sector público abranguen ámbitos tan amplos que podemos esquematiza-las súas actuacións como segue:

1. Reguladora 2. Produtora 3. Subvencionadora 4. Aseguradora 5. Consumidora 6. Redistributiva

A través delas, o sector público trata de cumprir coas súas funcións, sempre relacionadas cos mencionados fallos de mercado:


FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN

Incumprimento das condicións do primeiro Teorema Fundamental

Regulación competencia perfecta 1) Bens públicos 2) Externalidades 3) Mercados incompletos

Incumprimento de competencia perfecta

4) Monopolios e oligopolios 5) Información incompleta e

Imperfecta 6) Bens

preferentes/indesexables FUNCIÓN DE REDISTRIBUCIÓN DA RENDA E DA RIQUEZA Falla de equidade

7) Redistribución vía gasto 8) Redistribución vía ingreso

FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN

A economía privada non consegue por si mesma un crecemento equilibrado

9) Estabilización macroeconómica

Para poder levar a cabo as súas funcións, o Estado conta cun instrumento básico, o Orzamento, que veremos polo miúdo en apartados seguintes.

En canto á medida do peso do sector público sobre a actividade económica no seu conxunto, podemos utilizar diferentes indicadores agregados.

Os indicadores de Gasto, podemos clasificalos de distinto modo, atendendo ao gasto que considere, á súa flexibilidade ou á función. Os máis recorridos son:

- GT/Y = gasto total non financeiro, en relación co PIB, que pode ser a custo de factores ou a prezos de mercado. Indica a proporción do PIB que se xestiona dende os centros de decisión das administracións públicas. Como principal vantaxe podemos destacar que, pola súa amplitude é un bo indicador para o estudo da evolución do poder de xestión público. Pero ten numerosos inconvenientes, entre eles, que non abrangue todo o ámbito institucional –ao non contemplar ás empresas públicas, por exemplo–, non inclúe os gastos fiscais, inclúe transferencias


–que implican redistribución de renda e non demanda final–, é sensible ao ciclo económico, etc.

- G/Y = gasto público en bens e servizos en relación co PIB, é unha evolución do indicador anterior que expresa o volume de produción de bens e a prestación directa de servizos polo sector público. Ao excluí-las operacións redistributivas ou de transferencias, as magnitudes comparadas son máis homoxéneas, aínda que podemos aprecia-los mesmos inconvenientes que no caso anterior.

- VAB sp / Y = sendo VABsp a suma da remuneración dos asalariados públicos e o consumo do capital fixo da Administración. Deste xeito, expresamos o volume de renda que xera o sector público, reflectindo, por ende, a súa actividade produtiva.

Os indicadores de ingreso son os máis utilizados, tendo tamén

variantes, en función das variables elixidas. - Ingresos correntes/PIB = mide o volume de ingresos correntes

recadados pola Administración, en relación ao PIB. Este indicador dá unha idea bastante completa do volume de recursos do que dispón o sector público para o seu funcionamento ordinario. O principal problema é que non ten en conta os ingresos de capital e non inclúe ingresos extraordinarios.

- Presión fiscal = existen variantes en función do concepto de ingresos que se utilice, o máis habitual pon en relación os ingresos impositivos e o PIB, podendo detraer do numerador os tributos e/ou as cotizacións sociais. A principal nota negativa a engadir é que non ten en conta os ingresos por transferencias.

- Carga fiscal = é a fracción de renda detraída polo sector público a un contribuínte ou a un grupo de contribuíntes, permitindo medi-las diferenzas de gravame establecidas sobre os distintos sectores ou colectivos. As dificultades son, fundamentalmente, de cálculo e de homoxeneización dos datos.

- Esforzo fiscal = calcúlase coma o cociente entre a presión fiscal e a capacidade impositiva, é dicir, é a presión fiscal potencial. O seu maior problema é de cálculo.

Indicadores de endebedamento, son aqueles que poñen en relación

os diferentes saldos orzamentarios coa renda nacional. As súas variantes van dende o saldo financeiro, pasando polo saldo primario, a necesidade de endebedamento ou a débeda pública, en relación ao PIB. A estes engádense os indicadores de investimento ou de emprego, se ben, os máis utilizados son os de ingresos.


1.2. Instrumentos de Análise do Gastos Público. Análise de proxectos

O Gasto público nos países da Europa Occidental representa, na actualidade, preto do 50% do PIB. Esta situación non é moi vella, pois no ano 1975 o peso do gasto público sobre o Produto Interior Bruto era menos do 25%. Este importante incremento en tan curto período de tempo, dános idea da necesidade de ter conta da eficiencia e da equidade das saídas públicas. Pero, por que este crecemento do gasto?, son moitas as teorías que tentan explicar esta evolución. Temos, por un lado, as teorías da demanda, que resumimos nas seguintes:

- Hipótese de Wagner - Hipótese de Peacock e Wiseman - Teorías de redistribución da renda - Grupos de interese - Ilusión fiscal, …, entre outras.

Polo lado da oferta, - Hipótese de Baumol - Teorías do ciclo político- económico- electoral - Teorías da Burocracia - Ideoloxía do partido dominante - Teorías relacionadas coa centralización do poder político - Técnicas orzamentarias Pechando o repaso teórico, atopámonos coa Teoría do Crecemento

do Gasto Público de Musgrave, que resume parte das anteriores, incluíndo argumentos polo lado do ingreso e do gasto

. 1.2.1. Análise de proxectos

O máis importante do sector público non é canto gasta, senón como o gasta, é dicir, estase gastando de xeito correcto?, estase gastando do modo máis eficiente posible? Poden utilizarse distintas medidas de eficiencia, segundo sexa o caso. As máis importantes:

1. A Eficiencia produtiva, que recolle medidas de eficiencia técnica e eficiencia asignativa.

2. Eficiencia Económica, avalía e, segundo a técnica, mide os beneficios e os custos dos proxectos públicos. As técnicas máis habituais son a da análise custo-beneficio, análise custo-eficacia, análise en termos do comportamento medio esperado.

O recurso máis utilizado e completo é a análise custo-beneficio, que consiste en cuantificar os custos o os beneficios derivados da actuación pública. A simple vista pode parecernos que o método é sinxelo, pero non o é, pois dentro da cuantificación de beneficios e custos atopámonos con aqueles que son tanxibles, pero tamén con outros intanxibles, sobre todo cando falamos de valoracións sociais da actuación pública.


A análise custo-beneficio consta duns pasos moi concretos, que se han de cumprir sempre. A saber:

‐ Definición explícita e clara dos obxectivos de política económica ou social que se pretenden alcanzar.

‐ Estudo dos modos alternativos de alcanzalos ‐ Enumeración, definición e medida dos custos e beneficios sociais,

non só dos financeiros ‐ Elección dunha taxa social de desconto ‐ Estimación dos efectos do risco e da incerteza ‐ Consideración dos efectos redistributivos

‐ Presentación sistematizada –a quen deba tomar decisión– dos resultados das diversas partes da análise e a regra de decisión utilizada.

2. O Orzamento do Sector Público O orzamento defínese coma a expresión contable do plan económico da actividade financeira para un período de tempo determinado. A pesar do que podemos pensar, o orzamento estatal non existiu dende sempre, e adoita fixarse a data da súa aparición no S. XVIII e a extensión no S. XIX. Son varias as razóns que xustifican esta tardía aparición, segundo varios autores: a. A economía medieval, caracterizada polo fraccionamento e a dispersión dos seus asuntos públicos, carecía dunha planificación central da súa actividade económica. b. A isto temos que engadir que até o S. XVIII-XIX, o sector público tiña escasa importancia, non sendo preciso elaborar planificación ningunha. c. No S. XIX, coa xeneralización dos sistemas democráticos, nace a necesidade non só de planifica-la actividade pública, senón tamén de render contas ao pobo. É aquí o comezo da actividade orzamentaria. Así, pois podemos resumir en factores constitucionais, económico-financeiros e políticos os que atrasaron a aparición do orzamento público.

2.1. Características do Orzamento

O orzamento foi concibido coma o resumo sistemático, confeccionado en períodos regulares de tempo, das previsións, en principio obrigatorias, dos gastos proxectados e das estimación dos ingresos previstos para cubrilos.

De xeito esquemático, podemos dicir que o orzamento é: 1. Un acto de PREVISIÓN, prevense cantos van ser os ingresos que vai percibir unha administración pública e cales os gastos. O orzamento é un documento ben diferente da Conta das


Administracións Públicas, posto que esta é a visión retrospectiva do documento orzamentario, ou sexa, unha recapitulación de ingresos e gastos xa realizados. 2. Está formalmente EQUILIBRADO, é dicir, os ingresos deben cubri-los gastos. Este equilibrio é consecuencia da esixencia contable, pois a utilización da partida dobre implica que I = G. 3. O orzamento é REGULAR na súa confección, a súa elaboración é recorrente e periódica. 4. O orzamento adopta unha forma determinada, exprésase mediante linguaxe contable a través das partidas de ingresos e gastos. 5. É unha previsión NORMATIVA, é dicir, o proxecto do orzamento é algo máis que unha simple estimación, posto que obriga ao Goberno e á Administración. Esta obriga é especialmente severa no caso dos gastos, pois as medidas que ocasionan custos só se poden realizar no espazo de tempo ao que se refire, e só se poden efectuar na medida en que están previstas no propio orzamento (coas excepcións que prevé a lei: ampliacións orzamentarias, créditos extraordinarios, ampliacións de crédito, ...).

A análise do orzamento pode facerse dende tres puntos de vista: a. O económico, o orzamento contén un programa de actuacións para asignar recursos escasos a determinadas finalidades, para distribuír a produción e renda nacionais, tratando de corrixi-los desequilibrios básicos das economías. b. O político, o orzamento constitúe a institución na que se conteñen as principais decisións para materializa-los distintos idearios da sociedade, e para asegurar o funcionamento das Administracións públicas. c. O xurídico, o orzamento vincula ás autoridades públicas, disciplinando as súas actuacións e protexendo un conxunto de dereitos fundamentais dos cidadáns.

2.2. A Concepción Clásica do Orzamento

Os clásicos concibiron o documento orzamentario dun xeito sinxelo e claro, que esquematizamos de seguido: 1. A SINXELEZA, pois a filosofía financeira clásica resúmese en 4 principios: - Limitar o gasto público. Para o liberais gasto público = consumo improdutivo , se o Estado gasta de «máis» equivale a que o sector privado invista menos, por iso é polo que o gasto público debe limitarse ás indispensables partidas de gasto que debe levar a cabo o goberno. - Utilización de impostos neutrais para o financiamento deste gasto, é dicir a utilización de tributos establecidos con arranxo a principios que non obstaculicen o desenvolvemento económico.


- Orzamento equilibrado, isto é, o documento debería equilibrarse anualmente, e a emisión de débeda pública ha de limitarse a financiar investimentos autoliquidables. Só se a produción e a renda derivadas do investimento eran quen de atender á devolución do principal e os seus xuros, podía emitirse débeda pública no mundo clásico. - A repartición do orzamento ha de ser XUSTO, o que significa igualdade de sacrificio como orientador impositivo. 2. CARÁCTER ANTROPOMÓRFICO DO ORZAMENTO, é dicir, o orzamento clásico debe ter as mesmas normas que a economía privada, a súa boa xestión debe obedecer ás mesmas virtudes. 3. CARÁCTER OPERATIVO DO ORZAMENTO, os principios que inspiran o orzamento clásico poden poñerse en práctica. O que non é operativo carece de sentido. Co fin de dar cumprimento a estes mandatos, o documento de orzamento está sometido aos seguintes principios de carácter político, contable e económico.

1. Principios políticos a. Principio de Competencia: a quen lle compete determina-los cobros e pagos do orzamento? á representación popular nas Cortes ou Parlamentos. b. Principio de Universalidade: «o que non está no orzamento non está no mundo», é dicir, tódolos gastos e ingresos públicos deben figurar no Documento. c. Principio de Unidade: establece que debe existir un único orzamento no que se recollan tódolos gastos e ingresos, sen que exista multiplicidade de documentos. d. Principio de Especialidade: o mandato que contén o orzamento non é un mandato xeral, senón específico, é dicir, para que o goberno leve a cabo gastos concretos, en cantidades específicas e por tempo limitado. e. Principio de Anualidade: o orzamento é un mandato temporal referido a un exercicio concreto, cuxa aprobación anual é previa: anticipación orzamentaria, e a execución no ano de autorización. f. Principio de Publicidade: O documento orzamentario adopta carácter de Lei aprobada no Parlamento e, por tanto, pública. As regras deben elaborarse dunha maneira clara para permiti-lo seu control. g. Principio de Xustificación: Non só abonda con que se aprobe o orzamento polo Parlamento, senón que se deben cumprir tamén unha serie de requisitos formais para que a autorización dos gastos poidan levarse a cabo. h. Principio de Non Afectación: tódolos ingresos do sector público deben destinarse de maneira indistinta á cobertura dos seus gastos, non recoñecéndose prioridade de gasto público ningún sobre determinada fonte financeira.


2. Principios contables Catro son os principios que tratan de conectar os principios contables clásicos coa operatividade: a. Principio de Orzamento Bruto, é dicir, as contas deben levarse polos seus valores brutos e non netos. Este principio está relacionado co principio de Universalidade. b. Principio de Unidade de Caixa, Unidade de Conta e Unidade de Contabilidade, relacionado co principio de unidade orzamentaria. c. Principio de Especificación Cualitativa, Cuantitativa e Temporal, relacionado co principio de Especialidade, establece que a autorización do gasto se concede para unha determinada partida, pola cantidade indicada no orzamento e polo tempo ao que este se refire. d. Principio de Orzamento Pechado, relacionado co principio de Anualidade, indica que se a autorización orzamentaria habilita ao executivo para gastar nun ano determinadas cantidades, se estas non fosen dispostas ao finalizar o exercicio, os créditos non utilizados quedarían anulados.

3. Principios económicos a. Gasto Público Mínimo, para seu cumprimento propoñen a utilización da regra do penúltimo ano, segundo a cal as estimacións orzamentarias han de realizarse automaticamente en base ao orzamento do último ano elaborado (o do penúltimo). Esta é a regra de rigorosidade que impera para conseguir aumentos moderados nas dotacións orzamentarias. b. Equilibrio do Orzamento, os ingresos deben cubrir a totalidade dos gastos e non se debe permitir o endebedamento, salvo en situacións de débedas autoliquidables. c. Impostos Neutrais, os impostos non deben prexudicar ao desenvolvemento económico. Administraranse coa máxima economía, han de esixirse coa maior certeza e detraerse coa máxima comodidade para o contribuínte. d. Impostos Xustos, debéndose ter en conta o principio de capacidade de pago dos contribuíntes.


PRINCIPIOS ORZAMENTARIOS CLÁSICOS

POLÍTICOS CONTABLES ECONÓMICOS Competencia Gasto público mínimo Universalidade Orzamento bruto Equilibrio orzamentario

Unidade Unidade de caixa, de conta e de contabilidade

Impostos neutrais

Especialidade Especificación cualitativa, cuantitativa e temporal

Impostos xustos

Anualidade Exercicio pechado Publicidade Xustificación Non afectación Esta filosofía clásica do orzamento entra en crise a finais do S. XIX debido fundamentalmente a tres cuestións: - a primacía do poder executivo nos gobernos - o crecemento da actividade financeira - o incumprimento sistemático dos principios clásicos. Xorden, desde xeito, variantes á concepción do documento orzamentario.

2.3. Técnicas orzamentarias

Ao longo dos dous últimos séculos foron varias as técnicas orzamentarias utilizadas, co fin de adaptarse ás necesidades do momento e á corrección dos desaxustes que se van producindo. As modalidades máis relevantes son as seguintes:

1. Orzamento Funcional O obxectivo desta técnica é informar, con claridade e rapidez, daquilo do que se ocupa o sector público, á vez que permite compara-la importancia relativa –en espazo e tempo– que o orzamento presta ás distintas funcións. Un exemplo de clasificación funcional é a feita polas Nacións Unidas, que organiza o seu gasto do seguinte xeito:

- Servizos xerais. - Servizos á Comunidade. - Servizos Sociais. - Servizos Económicos.

- Gastos Inclasificables.


2. Orzamento de Execución

Baseado nunha clasificación por actividades, con medidas de custos unitarios e énfases na xestión dos recursos asignados a cada partida, trata de delimitar as áreas de actividade da entidade, así como mellorar a racionalidade na asignación de recursos. O orzamento segue sendo de tipo incremental. Inclúe unha clasificación das súas funcións, programas e actividades.

3. Planning Programing Budgeting System (PPBS)

Esta técnica introduce a definición do impacto de programas específicos sobre os obxectivos preestablecidos pola entidade. O orzamento por programas pon a énfase na planificación, incluíndo no documento información relativa ao estudo de alternativas diversas para alcanza-lo obxectivo proposto. Así, na fase de elaboración, cada un dos centros xestores ha de definir e presuposta-las tarefas, as actividades e as funcións, e incluír os instrumentos de contabilidade analítica necesarios para asigna-los recursos aos seus outputs. O acento non se pon tanto no que se gasta, senón en ver a eficacia das distintas alternativas de gasto (investigación médica, educación, etc.). A súa clasificación é triple: orgánica, económica e funcional. ESTRUTURA E FASES: A.- Fase de Planificación Definición de obxectivos (cuantificación) Presentación de programas alternativos. Avaliación e selección de programas (análise custo-beneficio). B.- Fase de Programación Deseño do programa. Determinación dos recursos materiais e persoais necesarios para a realización do programa Determinación de recursos financeiros necesarios para a realización do programa (plurianual). C.- Fase de Orzamento Elaboración dos orzamentos (Asignación de créditos en base anual). Discusión e aprobación do orzamento polas Cortes en base aos programas propostos). D.- Fase de Xestión e Control Execución de programas. Avaliación do cumprimento dos programas, resultados e custos. Reformulación de obxectivos, programas e sistemas de xestión.


PPBS. Operativa

ACCIÓNS PRINCIPAIS ÁREA DE OPERACIÓN

DOCUMENTOS REPRESENTATIVOS

Definir obxectivos Determinar programas Asignar actividades

aos programas Definir ciclo de

planificación/programación/ orzamento

Aspecto estrutural

Plan financeiro Programa plurianual

Desenvolver métodos para medir custos e beneficios

Identificar e avaliar alternativas

Desenvolver e aplicar criterios de selección

Aspecto analítico

Memoria de programas (incluíndo alternativas)

Estudos especiais (avaliación de custo/beneficio, análise de desviacións, etc.)

Usar sistemas de información (reporting)

Modificar programas

Aspecto informativo

Informes contables Indicadores de

resultados Propostas de cambios en

programas


4. Orzamento base cero

De estrutura similar ao PPBS, a principal diferenza que achega está nunha planificación máis selectiva na que, para cada unidade de planificación expóñense distintas alternativas de gasto ou prestación de servicios, incluída a diminución ou desaparición de unidades ou servicios. É dicir, non se toma o gasto da partida anterior como dada, senón que cada exercicio parte de cero para realiza-la súa estimación. Polo demais, configúrase mediante a agregación de programas, compostos –á súa vez– por subprogramas máis sinxelos para os que se elixiu unha alternativa de gasto ou prestación de servicio. Nos últimos tempos, está a ter unha importancia significativa o Orzamento Participativo, fundamentalmente, naqueles países que están en vías de desenvolvemento, se ben, en termos comparativos, ten unha utilización residual.

2.4. O Orzamento en España

O orzamento español non responde de xeito puro a ningunha das fórmulas definidas no apartado anterior, senón que é unha mestura delas.

2.4.1. O Ciclo orzamentario

O noso ciclo orzamentario ten unha duración aproximada de tres anos. As fases divídense en catro, cunha extensión temporal diferente para cada unha delas. Resumímolas a continuación:


- Responsabilidade: executivo - D.G. de Orzamentos - Oficinas orzamentarias dos centros xestores - Duración aproximada febreiro-setembro de t-1 Documento = Proxecto de Lei OXE

A) FASE DE ELABORACIÓN

- Responsabilidade: lexislativo: cámara baixa e cámara alta - Duración aproximada: 3 meses (outubro-decembro ano t-1) Documento = Lei de OXE

B) FASE DE DISCUSIÓN E APROBACIÓN

C) FASE DE EXECUCIÓN

- Responsabilidade: Executivo - Duración: Xaneiro-Decembro ano t Realización dos programas de I e G previsto na Lei de orzamentos

D) FASE DE CONTROL

- Responsabilidade: 3 TIPOS: -Control interno: centro xestor da Administración - Control interno á Administración e externo ao centro xestor: Intervención Xeral da Administración do Estado (IXAD) - Control externo: Tribunal de Contas - Duración aproximada, 15 meses. Resultado: control de legalidade, non de eficiencia nin de eficacia.


2.4.2. A estrutura do orzamento

O documento orzamentario español configúrase a través dunha tripla configuración: orgánica, económica e funcional. A primeira delas distribúe o gasto e o ingreso público de acordo cos distintos órganos e departamentos do sector público, é a clasificación máis tradicional.

Na económica, distribúense as operacións públicas segundo o impacto da acción do Estado sobre a actividade económica. A distinción máis importante faise entre operacións correntes e de capital.

Por último, a clasificación funcional fai unha distribución das accións segundo a natureza das actividades realizadas polo sector público. Esta clasificación faise só no apartado de gasto, pois respondendo ao principio de Universalidade, os ingresos –salvo os da Seguridade Social– van a unha caixa única sen especificar para que se ingresa.

2.4.3. Principais saldos orzamentarios

O aspecto máis importante do orzamento é, precisamente, o seu resultado. Os principais saldos orzamentarios son os seguintes:

a. AFORRO BRUTO = INGRESOS CORRENTES - GASTOS

CORRENTES (saldo conta corrente) b. CAPACIDADE ou NECESIDADE DE FINANCIAMENTO =

SUPERÁVIT ou DÉFICIT NON FINANCEIRO (saldo da conta de capital)

c. DÉFICIT ou SUPERÁVIT PRIMARIO = CAPACIDADE (+)

Ou NECESIDADE (-) DE FINANCIAMENTO - CARGA NETA DE INTERESES DE DÉBEDA PÚBLICA

DPt = NFt-It = NFt - it Bt-1

d. CAPACIDADE ou NECESIDADE DE ENDEBEDAMENTO = VARIACIÓN DE PASIVOS FINANCEIRO (saldo da conta financeira)

CEt = CFt - VAFt NEt = NFt +VAFt


3. O Gasto Público no Estado do Benestar Actualmente, gran parte da actividade pública ten como obxectivo garantir un nivel de vida medio a todos os cidadáns, dentro do Estado do benestar. Para iso empréganse diversos instrumentos, clasificables en dous grandes grupos:

- Prestacións directas de bens e servizos - Transferencias

O primeiro deles está composto por medidas dirixidas a facilitar a tódolos individuos o consumo dalgúns bens ou servizos concretos, que se consideran indispensables para o desenvolvemento dunha vida satisfactoria. En ocasións, chégase mesmo a obrigar a tódolos cidadáns a consumir os devanditos bens ou servizos. Case sempre, son provistos de xeito gratuíto polo sector público (bens preferentes ou sociais). Poden ser considerados como transferencias en especie que o sector público realiza aos individuos de forma directa (por exemplo, educación ou sanidade) ou indirecta vía prezos (cultura, por exemplo). Isto pon de manifesto que a provisión de bens ou servizos preferentes está intimamente ligada a unha concepción paternalista do papel do Estado. Se se respectasen as preferencias individuais, o sector público non provería bens preferentes, senón que daría prestacións económicas e liberdade de elección. Con todo, limítase a elección dos individuos co suposto implícito de que a súa elección non sería correcta. Á concepción paternalista de equidade baseada na idea de que tódolos individuos teñen dereito (e ás veces a obriga) a consumir certas cantidades mínimas de determinados bens preferentes, denomínaselles equidade categórica.

O segundo grupo de instrumentos está formado por transferencias monetarias aos cidadáns que lles permiten destinar os fondos recibidos á compra de bens privados. A estas transferencias denomínanselles prestacións económicas. (Ex. Seguro de desemprego, pensións, etc).

Un exemplo de ben preferente: A sanidade. O concepto de ben preferente, por definición, é subxectivo e

cambiante no tempo. A pesar disto, na gran maioría dos países avanzados existe consenso acerca de que, polo menos, a educación, a vivenda e a sanidade deben ser consideradas como bens sociais. En España, esta delimitación mesmo ten un respaldo constitucional.

Na maioría dos países, a Sanidade Pública axústase a un dos dous modelos seguintes segundo a súa forma de financiamento: Ben o modelo da Seguridade Social (financiado mediante impostos sobre as rendas do traballo, denominadas cotizacións sociais); ben o modelo de Servizo Nacional de Saúde (financiado con cargo aos ingresos xerais do Estado: IRPF, IVE, etc.). Os sistemas sanitarios públicos de Seguridade Social son obrigatorios –excepto para os individuos de renda elevada, a quen se lles permite optar por sistemas privados de seguros– e as cotizacións establécense en función das rendas, co que se introducen elementos redistributivos. Algúns dos países que teñen sistemas de sanidade de Seguridade Social son Suíza, Alemaña, Bélxica, Francia e tradicionalmente,


España, onde a partir de 1986 coa aprobación da Lei xeral sanitaria, comezou a transformarse en Servizo Nacional de Saúde.

Nun Servizo Nacional de Saúde, as prestacións sanitarias son universais e gratuítas –como ocorre no Reino Unido, Italia e Suecia– o cal supón unha vantaxe de equidade respecto ao modelo anterior, posto que resulta máis coherente coa concepción da sanidade como un ben preferente. Fronte a esta posible vantaxe, os modelos de Seguridade Social establecen unha conexión directa entre gasto sanitario e impostos, o que provoca que os contribuíntes sexan máis conscientes do custo real do sistema e moderen as demandas excesivas de gasto sanitario.


ACTIVIDADES PROPOSTAS

Nesta unidade didáctica, ademais de coñece-la teoría do gasto público, imos adentrarnos na realidade da Administración. Así, unha das actividades fundamentais que han de realiza-los alumnos é a de seguir a prensa, principalmente a económica, para coñecer a realidade da nosa Facenda. Isto dá pé para comparar a teoría que estudamos coa práctica, ademais de ser o xermolo para os debates que se realizarán entre os grupos das clases interactivas.

A secuencia temporal de estudo da unidade didáctica coincide coa

fase de discusión e elaboración dos orzamentos xerais do Estado, polo que os alumnos deberán facer un traballo de seguimento do procedemento, e traballar co proxecto orzamentario en tempo real.

A través dos datos que publica anualmente a OCDE, faremos unha

comparativa da evolución dos diferentes indicadores do peso do sector público nalgúns países. Analizaremos cal é o significado da presión fiscal, da carga fiscal, etc. en diferentes países, as cautelas á hora de facer comparacións internacionais, os erros que habitualmente cometen os medios de comunicación á hora de publica-los datos de indicadores orzamentarios, etc.

Levaremos a cabo discusións, debates, comentarios de texto, sobre

o Estado de Benestar, a situación actual e o seu futuro. AVALIACIÓN DA UNIDADE DIDÁCTICA

Tendo en conta as actividades propostas, a avaliación é unha mestura da actividade interactiva e expositiva do alumno. Así, pois, unha parte desta avaliación dependerá dos resultados que consiga o alumno na realización dos traballos e discusións que se produzan, mentres outra parte da avaliación depende do apartado que se dedicará a este tema no exame final.

É imprescindible o seguimento continuo e activo da materia para

poder supera-lo exame final, pois sen os traballos e a participación do alumno na aula non se poderá chegar a supera-la unidade e a materia.


BIBLIOGRAFÍA Básica

ALBI, E., J.M. GONZÁLEZ- PÁRAMO, I. ZUBIRI (2009): Economía pública.

Barcelona. Ed. Ariel BACKHUS, J. Y R. WAGNER, (2004): Handbook of public finance, Boston, luwer

Academic Publishers. CRUBER, J. (2005): Public finances and public policy , Worth Publishers. FUENTES, E. (1990): Hacienda pública. Introducción y presupuesto . Madrid.

Ed. Rufino. MUSGRAVE, R. A., P. B. MUSGRAVE (1999): Hacienda pública. Teórica y

aplicada. Madrid. McGraw-Hill. ROSEN, H. (2007): Hacienda pública. Madrid. McGraw-Hill. STIGLITZ, J.E. (2006): La economía del sector público. Barcelona. Ed. Antoni

Bosch. Complementaria ALBI, E. (2000): Público y privado. Un acuerdo necesario. Barcelona. Ed.

Ariel. CORONA, J. E A. DÍAZ (2005): Introducción a la hacienda pública. Barcelona.

Ed. Ariel. LÓPEZ, M. E A. UTRILLA (2000): Lecciones sobre el sector público español

Madrid, Ed. Civitas. LOZANO, J. (1983): Introducción a la teoría del presupuesto. Madrid. Instituto

de Estudos Fiscales. ZUBIRI, I. (1984): «Justicia distributiva, la economía del bienestar y la teoría

de la equidad », Hacienda Pública Española, 91 (1984), 279-301. Citas de recursos en internet Agencia Tributaria: www.aeat.es Boletín Oficial do Estado: www.boe.es Instituto de Estudios Fiscales: www.ief.es Ministerio de Economía: www.meh.es Ministerio de Administracións Públicas: www.map.es

Vicerreitoría de extensión UniVersitaria, cUltUra e sociedade

Unha colección orientada a editar materiais docentes de calidade e pensada para apoiar o traballo de profesores e alumnos de todas as materias e titulacións da universidade

Gra

o en

Eco

nom

ía




2

O Gasto público

9788498

875614

ISBN 978-84-9887-561-4

María Cadaval Sampedro...Vicerreitoría de extensión UniVersitaria, cUltUra e sociedade Unha...

Documents

Transcript of María Cadaval Sampedro...Vicerreitoría de extensión UniVersitaria, cUltUra e sociedade Unha...