Maquetación 1 - OECDListado de acrónimos Prólogo Resumen ejecutivo 1. Introducción 1.1....
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Marzo 2007
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Edición: Marzo 2007Fotografías: AECI
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Las opiniones y posturas expresadas en este informe de evaluación no se corresponden necesariamente con lasdel Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
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Listado de acrónimos
Prólogo
Resumen ejecutivo
1. Introducción1.1. Antecedentes
1.2. Objetivos de la evaluación
1.3. Metodología
1.4. Condicionantes y límites del estudio realizado
1.5. Presentación del equipo de trabajo
1.6. Descripción de los trabajos realizados
2. Resultados de la evaluación 2.1. Diseño del Programa
2.2. Modelo de Gestión del Programa
2.2.1. Estructura de gestión
2.2.2. Administración financiera
2.2.3. Seguimiento y evaluación
2.3. Evaluación de Resultados
2.3.1. Ejecución de actividades
2.3.2. Resultados previstos y grado de cumplimiento
2.3.2.a) Resultado 1- Conservación de la Biodiversidad
2.3.2.b) Resultado 2- Desarrollo humano de los pobladores locales
2.3.2.c) Resultado 3- Fortalecimiento organizativo local
2.3.3. Sistematización de modelos exitosos y Líneas Temáticas
2.3.4. Perspectivas de impacto
2.3.4.a) Impacto en términos de desarrollo local
2.3.4.b) Impacto en términos de incidencia en la políticas públicas
2.3.4.c) Impacto en términos de retornos y mejora de la
Cooperación Española
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2.3.4.d) Impacto respecto al cumplimiento con las obligaciones
contraídas por España en los foros internacionales
2.3.4.e) Limitaciones de impacto debidas al tipo de intervención
2.3.5. Sostenibilidad potencial
2.3.5.a) Políticas de Apoyo
2.3.5.b) Aspectos institucionales
2.3.5.c) Aspectos socioculturales
2.3.5.d) Enfoque de género
2.3.5.e) Factores tecnológicos
2.3.5.f) Factores económico-financieros
3. Conclusiones y Recomendaciones3.1. Conclusiones y recomendaciones respecto al Diseño
3.2. Conclusiones y recomendaciones respecto al Modelo de Gestión
3.3. Conclusiones y recomendaciones respecto a la Evaluación de Resultados
3.4. Propuestas para el futuro de ARAUCARIA
4. AnexosAnexo l. Terminos de referencia para la evaluación
Anexo lI. Presentación del Equipo de Trabajo
Anexo lll. Relación de documentación estudiada durante la fase de Gabinete
Anexo lV. Agendas de trabajo en las visitas a terreno
Anexo V. Listado actores clave entrevistados
Anexo VI. Bibliografía consultada
Listado de acrónimos
ACS Agentes Comunitarios de SaludAFD Agencia Francesa para el DesarrolloAECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAH Actividades HorizontalesANAM Autoridad Nacional del AmbienteAOD Ayuda Oficial al EstadoAP Área ProtegidaAPD Apoyo Presupuestario DirectoARV Anti Retro ViralesAT Asistencia TécnicaATE Asistencia Técnica EspecializadaAUA Autoridad ÚnicaBC Banco CentralBM Banco MundialCAAEO Cooperación con África, Asia y Europa OrientalCAN Comunidad Andina de NacionesCCAA Comunidades AutónomasCCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y DesarrolloCD Cabo DelgadoCE Cooperación EspañolaCI Cooperación InternacionalCIBNOR Centro de Investigaciones Biológicas del NoroesteCICyT Comisión Interministerial de Ciencia y TecnologíaCIDA Canadian International Development Agency
(Agencia de Desarrollo Canadiense)CIC Consejo Interhospitalario de CooperaciónCISM Centro de Investigación para la Salud de ManhiçaCNCS Consejo Nacional para Combatir el SIDACSIC Centro Superior de Investigaciones CientíficasCYTED Ciencia y Tecnología para el DesarrolloDAC Comite de Ayuda al Desarrollo (CAD)DAM Departamento de Assistência MédicaDANIDA Danish International Development Agency (Agencia de Desarrollo Danesa)DDS Dirección Distrital de SaludDFID Department for International Development
(Mº de Cooperación Internacional del Reino Unido)DGCAAEO Dirección General de Cooperación con África, Asia y Europa OrientalDGCI Dirección General de Cooperación con IberoaméricaDGPOLDE Dirección General de Evaluación y Planificación de Políticas para el DesarrolloDPPC Dirección Provincial de Planificación y CooperaciónDPS Dirección Provincial de SaludEELL Entidades LocalesERP Estrategia para Reducción de la Pobreza
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Listado de acrónimos
FMCN Fondo Mexicano para la Conservación de la NaturalezaINPARQUE Instituto Nacional de ParquesINTUR Instituto Nacional de TurismoIPAT Instituto Panameño de TurismoMARENA Ministerio del Ambiente y los Recursos naturales de NicaraguaMEC Ministerio de Educación y Ciencia MMA Ministerio de Medio AmbienteML Marco LógicoONG Organización no gubernamentalOTCA Organización del Tratado de Cooperación Amazónica OTC Oficina Técnica de CooperaciónPACI Plan Anual de Cooperación InternacionalPI Proyectos IntegralesPN Parque NacionalPOA Planes Operativos AnualesPS Proyectos SectorialesSEMARN Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos naturalesSEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y PescaSENACYT Secretaria Nacional de Ciencia, Tecnología e InnovaciónSGT Secretaría General TécnicaSI Solidaridad InternacionalTdR Términos de ReferenciaUE Unión Europea
La Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación promueve periódicamente la realización de evaluaciones de las diferentes acciones e ins-trumentos de la Cooperación Española en base a las competencias establecidas en el Real Decreto755/2005, de 24 de Junio.
La evaluación del Programa ARAUCARIA de la Cooperación Española para la conservación de la biodi-versidad y el desarrollo sostenible en Iberoamérica junto con la evaluación del país Marruecos y la eva-luación del Fondo de Concesión de Microcréditos corresponden a la ejecución del Plan de evaluación2005 de la División de Evaluación de la DGPOLDE.
Estas evaluaciones constituyen un importante cambio en el sistema de evaluación de la CooperaciónEspañola. En primer lugar, éstas son evaluaciones estratégicas cuyo objeto lo conforman unidades deanálisis que trascienden al proyecto, es el caso de la Política de Cooperación Española en Marruecos yel instrumento del Fondo de Concesión de Microcréditos y la del mismo Programa ARAUCARIA cuyoinforme de evaluación estamos presentando en el presente volumen.
En segundo lugar, se ha realizado un esfuerzo para aumentar la transparencia y la utilidad de las evalua-ciones llevadas a cabo, licitando por concurso público las ofertas y generando un proceso participativoamplio en todas las fases de la evaluación desde su diseño hasta su publicación. A todas las institucio-nes participantes en este proceso de participación les extendemos nuestro sincero agradecimiento.
El Programa ARAUCARIA constituye la intervención clave de la cooperación española en materia am-biental en América Latina, pretendiendo vertebrar bajo un esquema común las diferentes iniciativas deconservación de la biodiversidad y desarrollo sostenible de las administraciones españolas, incluyendovarios ministerios y la propia AECI, así como las actuaciones de las Comunidades Autónomas y otrosactores de la sociedad civil.
Los parámetros utilizados en la evaluación son los usuales y se refieren a la pertinencia, eficiencia, efi-cacia, impacto y sostenibilidad, tanto de los proyectos individuales que forman parte del Programa, co-mo de ARAUCARIA en su globalidad. Los aspectos especialmente analizados se refieren a: la calidaddel diseño y coherencia del Programa en el marco de la Cooperación Española, el funcionamiento delPrograma y la eficiencia del modelo de gestión, la eficacia del programa en cuanto a sus modelos ensa-yados, la viabilidad de las intervenciones desarrolladas por el programa. La adecuación del instrumentoa las necesidades y condiciones de los países prioritarios para la Cooperación Española, el modelo degestión y desempeño institucional que permita mejorar la eficacia y eficiencia de los recursos económi-cos y humanos en complementariedad con otros actores e instrumentos de la Cooperación Española yotros donantes.
Prólogo
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Para la elaboración del presente informe ha sido necesario evaluar 4 proyectos específicos para usar co-mo casos de estudio: 3 proyectos integrales (Río San Juan, Nicaragua; Bahoruco, República Dominicanay Apolobamba, Bolivia) además de uno 1 sectorial (Centro de Iniciativas Medioambientales de la Ciudadde León, Nicaragua). Esto ha resultado en la elaboración de 4 informes de evaluación adicionales, ac-cesibles en la página web de la División de Evaluación de la DGPOLDE.http://www.mae.es/es/MenuPpal/Cooperacion+Internacional/Evaluacion/.
La presente evaluación busca, además de hacer un balance de los resultados del Programa ARAUCA-RIA hasta la fecha, alimentar con elementos de aprendizaje, la reflexión respecto a ARAUCARIA XXI. Laverdadera utilidad de toda evaluación consiste en poder usar sus conclusiones y recomendaciones pa-ra un nuevo proceso de planificación. Por ello, queremos hacer hincapié en la necesidad de entender laevaluación como un medio para incrementar la calidad de las intervenciones y por ende su eficacia. Conestos informes pretendemos dar un paso más en esta dirección y contribuir a mejorar las intervencionesde desarrollo en materia de medio ambiente pero en especial del Programa ARAUCARIA XXI.
División de Evaluación - Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticaspara el Desarrollo, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
Resumen ejecutivo
1. Antecedentes
El Programa ARAUCARIA constituye la intervenciónclave de la Cooperación Española en materia am-biental en América Latina. Pretende vertebrar bajo unesquema común las diferentes iniciativas de conser-vación de la biodiversidad y desarrollo sostenible delas administraciones españolas, incluyendo la AECI,varios ministerios y actuaciones de las ComunidadesAutónomas y otros actores de la sociedad civil.
El origen del Programa está estrechamente ligado alcumplimiento de los compromisos adquiridos porEspaña en foros internacionales en materia ambientaly está plasmado en el Documento Marco de enero de1998 que proponía articularse a través de un conjun-to de actividades (Proyectos Integrales, LíneasTemáticas y Acciones Horizontales) y actores.
El paquete de Proyectos Integrales es el que final-mente ha constituido el eje importante delPrograma. Las demás actividades y participacionesinstitucionales han sido secundarias en el períodode referencia (1999-2006). A partir de 2004, se harelanzado el Programa, elaborando un nuevo mar-co conceptual (ARAUCARIA XXI) sobre la base delas experiencias maduradas hasta esa fecha. Sinembargo, la nueva fase no ha entrado todavía enplena operación, al faltar un mecanismo apropiado.Algunos nuevos Proyectos Integrales han sidoidentificados o están en curso de formulación, en-marcados, por el momento, dentro del mecanismode Programación y financiación de las respectivasSubdirecciones Geográficas de la AECI, a la espe-ra de que se defina un marco operativo específicopara ARAUCARIA XXI.
La presente evaluación busca, además de hacerun balance de los resultados del Programa hastala fecha, alimentar con elementos de aprendizaje
la reflexión respecto a ARAUCARIA XXI. Los pa-rámetros utilizados en la evaluación son los usua-les y se refieren a la pertinencia, eficiencia, efica-cia, impacto y sostenibilidad, tanto de los proyec-tos individuales que forman parte del Programacomo de ARAUCARIA en su globalidad.
2. Diseño del Programa
El objetivo del Programa ARAUCARIA ha evolu-cionado en el tiempo. El diseño inicial adoptó unenfoque netamente ambientalista pero durante suimplementación, el Programa fue avanzando haciaun mayor equilibrio entre conservación y desarro-llo. El propio Documento Marco contempla, ade-más, una serie de objetivos complementarios o re-tornos desde la óptica de la sociedad española ypretende que el Programa vertebre las actuacio-nes en el ámbito ambiental de los diferentes acto-res españoles de cooperación.
Desde el punto de vista de la pertinencia se ob-serva que la articulación de los ProyectosIntegrales en la lógica del Programa ARAUCARIAresulta coherente en cuanto la selección de losmismos se corresponde con una muestra repre-sentativa de los diferentes ecosistemas de laRegión latinoamericana. Desde una perspectivaambiental la relevancia del proyecto parece, por lotanto, muy elevada debido a la alta diversidad bio-lógica de la Región y su vulnerabilidad, circuns-tancias que motivan una intervención en el sub-continente. La elección de una serie de áreas pi-loto en los principales ecosistemas parece acerta-da desde esta óptica con vista a elaborar unosmodelos replicables, lo que justifica la dimensiónterritorial, financiera e institucional, respecto a lasproblemáticas medioambientales de cada uno delos países interesados. Desde una perspectiva de
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Resumen ejecutivo
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desarrollo, por el contrario, la pertinencia es cues-tionable por trabajar los Proyectos Integrales enáreas protegidas con alto contenido en biodiversi-dad que no se corresponden siempre con las pro-blemáticas socio-ambientales más acuciantes ylas prioridades políticas en la Región.
En su diseño global, como Programa, ARAUCARIAcomportó elementos muy novedosos en el contextode la Cooperación Española por su vocación regio-nal, el carácter vertebrador de la CooperaciónEspañola y el cumplimiento de los compromisos in-ternacionales adquiridos por España en materia am-biental. En cuanto a la formulación de los 11Proyectos Integrales, parece muy positiva la estan-darización del proceso que permitió, dentro de cier-tos límites, adoptar criterios comunes, aunque lavinculación con las respectivas estrategias me-dioambientales y prioridades de los diferentes paí-ses interesados no siempre parece evidente.También la identificación de algunas “LíneasTemáticas” específicas buscaba “especializar elPrograma en ciertos sectores respecto a un abani-co demasiado amplio de posibles temas. Asimismo,las “Actividades Horizontales” constituían una seriede actividades comunes a los Proyectos Integrales,útiles sobre todo para asegurar la participaciónefectiva de las demás instituciones españolas impli-cadas en el Programa. En términos de pertinenciapolítica el diseño de ARAUCARIA fue, por lo tanto,excelente, pero este aspecto no logró concretizarseen un instrumento funcional.
El análisis de la estructura institucional delPrograma ARAUCARIA pone de relieve los esfuer-zos para articular las acciones de cooperaciónambiental desde diferentes ministerios a través dela creación de un Comité Rector Interinstitucional.Sin embargo, al operar cada ministerio con unadinámica propia, ARAUCARIA se ha desarrolladocomo un mero “Programa paraguas”, a través delcual se canalizan una colección de acciones dis-persas, carentes de una visión de conjunto y co-herencia estratégica. Por otro lado, el anclaje deARAUCARIA en la propia AECI se ha visto some-tido a dificultades de orden estructural. Para fun-cionar como Programa se necesitaba un mecanis-mo de gestión técnica y financiera unitaria que, enla estructura que la AECI tenía en ese momentono era viable.
El propio diseño de ARAUCARIA no incluyó, ade-más, una reflexión sobre el anclaje institucionalsobre la base de un diagnóstico del contexto re-gional. En definitiva, la inserción del Programa enla institucionalidad de la Región se produce exclu-sivamente a nivel de acciones (proyectos integra-les) en los diferentes países, adoleciendo de unainterlocución a nivel regional. No en todos los ca-sos la elección de las contrapartes nacionales delos Proyectos Integrales resultó acertada.
Por último, el carácter demostrativo del Programano se ve acompañado por una estrategia explícitade aprendizaje e intercambio de experiencias, de-ficiencia que ha condicionado fuertemente su im-pacto. Se echa en falta el diseño de una estrate-gia de aprendizaje que alimente el funcionamientode ARAUCARIA como Programa.
3. Modelo de Gestión
El mecanismo de gestión de ARAUCARIA es tributa-rio de las disfunciones del anclaje institucional realiza-do durante la fase de diseño. Durante varios años serealizó, mediante los Planes Operativos Anuales(POA), la programación previa que, sin embargo, noha tenido un seguimiento sistemático. Los POA ope-raron como documento paraguas para presentar, deforma conjunta, las ofertas de cooperación de los di-ferentes ministerios, sin existir una visión compartidadel Programa en su conjunto. También, la insercióndeficiente en la estructura geográfica de la AECI expli-ca, por sí misma, gran parte de los problemas de ges-tión que encontró el Programa en su primera fase deimplementación. Se confió a una Asistencia TécnicaEspecializada (ATE) externa el peso de la gestión delPrograma, asignándoles una serie de actividades degestión técnica, de asesoría, facilitación y representa-ción institucional. La ATE externa fue efectiva en coor-dinar el diseño específico de los proyectos integralesy asegurar un avance ordenado de los mismos duran-te los primero años pero, una vez que el Programa al-canzó velocidad de crucero, su papel se fue disminu-yendo progresivamente, hasta su supresión en 2003y susititución por la asistencia tecnica interna en laSecretaría General Técnica de la AECI.
El presupuesto elaborado en la fase de diseño al-canzaba 57,41 millones de € para un periodo de
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cinco años (1998-2002) con una clara prioridadde los Proyectos Integrales. Sin embargo, estecompromiso plurianual conspicuo no estaba res-paldado por la correspondiente programación fi-nanciera. Aunque se cuantificaron los recursosnecesarios para promover las Líneas Temáticas ylas Actividades Horizontales, no se previeron lasfuentes y mecanismos de financiación. Tambiénen el caso de los Proyectos Integrales, se definie-ron unos compromisos exactos solamente paralos primeros años de ejecución por la dificultad dehacer previsiones presupuestarias a más largoplazo con el mecanismo de la AECI. En cuanto ala aportación de las contrapartes, las previsionesresultan aún más imprecisas porque no estan vin-culadas a un compromiso firme de aportación, si-no que son simples estimaciones de unas aporta-ciones que se prevé se realizarán principalmenteen especie. Por lo tanto, el presupuesto deARAUCARIA resultó pronto un ejercicio teóricoya que el mecanismo de aportación financiera delas distintas instituciones participantes no estabadefinido. La AECI ha quedado por lo tanto comoprincipal financiador de los Proyectos Integrales,mediante su mecanismo de desembolsos de sub-venciones anuales administradas por las OTC.
En cuanto a la gestión de los Proyectos Integrales,el montaje de una unidad técnica en cada uno deellos, dirigida por dos codirectores, respondía a uncorrecto principio de repartición de responsabili-dades entre el donante y la institución de contra-parte. Pero, a la par de elegir el modelo de co-di-rección, la Cooperación Española optó por mante-ner el control de los fondos y una modalidad deejecución directa, lo que determina que la unidadejecutora sea una estructura especial, temporal,totalmente externa respecto a la organización insti-tucional oficial. Si por un lado, la autonomía de losproyectos ha sido un factor muy positivo para sueficiencia y eficacia, se observa que, por dependertotalmente del financiamiento externo, las institu-ciones nacionales terminan por dejar total autono-mía a los proyectos de cooperación, alineándose alas políticas de los donantes y no viceversa.
Aunque no existen informes anuales de avanceeconómico que recojan el gasto acumulado de ca-da instrumento de intervención frente a la previsióninicial de gasto, se observa que los proyectos inte-
grales han sido, desde el punto de vista financiero,una realidad de cooperación importante, aunque,inferior a lo planificado. Hasta el 2004 se calculóen cerca de 15,5 millones de euros el total de losdesembolsos al conjunto de los ProyectosIntegrales, es decir, menos del 50% de lo original-mente presupuestado en el Documento Marco, aligual que la aportación de las contrapartes nacio-nales que estuvo siempre muy por debajo de lasprevisiones. La existencia de diferentes archivos fí-sicos y la convivencia de dos sistemas de archivoen soporte papel y electrónico, sin criterios clarosde complementariedad, han dificultado un adecua-do ordenamiento y clasificación de la información.
4. Evaluación de Resultados
Las actividades realizadas por el Programa ARAU-CARIA en el período cubierto por esta evaluación(1998-2006) son esencialmente la suma de las activi-dades de los Proyectos Integrales y, en mucha menorcuantía, de algunos pequeños “proyectos sectoria-les”. Fuera de la dimensión proyecto se registran al-gunas “Actividades Horizontales” respecto a las quese lamenta no tener un “reporting” exhaustivo.
Aunque los diferentes Proyectos Integrales plan-teaban resultados similares, inspirados en los tresobjetivos del Programa, las actividades a travésde las cuales se perseguía el logro de estos resul-tados eran muy heterogéneas, relacionadas enparticular con las condiciones específicas del lu-gar. Varios se han mostrado muy diligentes encumplir las actividades previstas a pesar de quesus planes operativos contemplaban una excesivagama de actividades, lo que ha planteado proble-mas de ejecución por el reducido tamaño delequipo ejecutor. Por otra parte, tres de los pro-yectos (Vizcaíno, Los Roques y Lanín) tuvieronque cerrar anticipadamente por no reunir las con-diciones de ejecución necesarias.
Otro elemento, derivado del insuficiente rigor conel que ciertos Marcos Lógicos han sido elabora-dos, es la vinculación, no siempre coherente, en-tre algunas actividades y los resultados persegui-dos, con la consecuencia de confundir el cumpli-miento de la actividad con el fin mismo del proyec-to, en lugar del logro del resultado.
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Sin lugar a duda, los Proyectos Integrales han con-tribuido, en su conjunto, al logro del objetivo espe-cífico que preveía que las áreas protegidas atendi-das y sus territorios conexos cuenten con la nece-saria capacidad, decisión e instrumentos de ges-tión para afrontar los retos de un desarrollo en ar-monía con la conservación de los recursos natura-les. Sin embargo, estos no constituyen más que unconjunto de proyectos relativamente micro, distri-buidos en el subcontinente. Por otra parte, la ma-yoría de las Líneas Temáticas no han llegado a es-tar operativas (tal vez, con la única salvedad de lasde ecoturismo y educación ambiental).
Los Proyectos Integrales han contribuido todosen alguna medida al “fortalecimiento de la presen-cia y del control institucional” en las respectivasáreas observándose, por ejemplo, resultados tan-gibles en todos los proyectos en materia de cons-trucción de infraestructuras. En varios casos, losproyectos han contribuido a la elaboración de di-ferentes tipos de Planes de Ordenamiento deRecursos naturales. Se destaca en particular, lacontribución aportada por todos los proyectos a lareglamentación de las Áreas Protegidas a travésde los Planes de Manejo cuyo éxito final depende,sin embargo, en gran medida de la voluntad polí-tica y de las poblaciones, factores sobre los cua-les los proyectos no ha mostrado tener suficienteinfluencia. Otro aporte muy positivo concierne alos conocimientos adquiridos gracias a las inves-tigaciones y estudios realizados por los proyec-tos, ya que se cuenta con un importante númerode publicaciones científicas y técnicas de exce-lente calidad que contribuirán a la labor de protec-ción y valorización de estos patrimonios.
En cuanto al resultado, originalmente identificadocomo “Desarrollo humano de los pobladores loca-les”, los diferentes Proyectos Integrales han inter-pretado este resultado en función de las caracte-rísticas del ambiente físico y socio-económico lo-cal incluyendo en él aspectos de “Promoción desistemas productivos” o de “Desarrollo del TejidoEconómico”, compatibles con el objetivo de con-servación. A través de las respectivas actividadeslos Proyectos han incidido en la búsqueda de al-ternativas económicas consecuentes con el usoracional de los recursos y del territorio, a travésdel apoyo y la asistencia a la iniciativa local y/o las
instituciones, sobre la base de las potencialidadesde cada área.
En varios proyectos, la contribución a este resultadode Desarrollo humano aparece bastante concreta. Enparticular, en algunos sectores de actividad económi-ca como por ejemplo el turístico, donde se han forta-lecido las microempresas respectivas, los gremiossectoriales y la organización en su conjunto, ademásde promocionar la oferta turística de las regiones inte-resadas. Sin embargo, el hecho de que no se hayapodido incidir en aspectos macro relacionados comola ampliación de las redes de transportes y comunica-ciones, reduce fuertemente el aprovechamiento delpotencial turístico de algunas de las zonas atendidas.
Por el contrario, en otros sectores productivos(agropecuario) las iniciativas promocionadas nosiempre han sido eficaces en vista del resultado an-tes mencionado. Las acciones emprendidas por va-rios proyectos parecen dispersas, debido al vastoterritorio atendido, comparado con los recursos limi-tados de que disponen. Los proyectos, por lo gene-ral, carecen de un enfoque de desarrollo sostenibleque sitúe las apuestas productivas estratégicas enel contexto de los diferentes ecosistemas de laRegión. El resultado final es un mosaico superpues-to de intervenciones que han operado con esque-mas y lógicas muy diferentes.
En materia de Fortalecimiento Institucional Local yParticipación Social, los proyectos integrales han per-mitido a la población, las instituciones y asociacioneslocales vinculadas al desarrollo de las áreas respecti-vas, fortalecer capacidades e instrumentos para lagestión ambiental de los núcleos poblados y las áre-as bajo protección. También ha habido proyectos quese han dedicado a mejorar los servicios sociales engeneral, aprovechando sinergias con otras líneas dela Cooperación Española (salud, educación, en parti-cular). El resultado es evidente y tangible en particu-lar en materia de mejores servicios para la poblaciónde los centros urbanos interesados, lo que permiteuna reducción de los efectos contaminantes de estasaglomeraciones en base a planes de desarrollo urba-no, importantes sobre todo para ciudades insertadasen áreas de protección ambiental.
Desde la óptica de la gestión ambiental local, losproyectos han contribuido al logro de resultados
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positivos mediante el equipamiento de unidades degestión ambiental y el acompañamiento a los téc-nicos municipales responsables, así como la valo-rización de organizaciones locales y el fortaleci-miento de organizaciones de base. El componentede educación ambiental ha operado, por otra par-te, como componente transversal del Programa,traduciéndose en la celebración de diferentes acti-vidades educativas que han tenido una amplia co-bertura en todos los Proyectos Integrales.
Por último, a pesar de constituir su objetivo prin-cipal, el Programa ARAUCARIA no tuvo capaci-dad de sistematizar los modelos de desarrollosostenible que impulsó, capitalizando los aprendi-zajes. Las experiencias piloto, muy ricas y en cier-tos casos muy bien documentadas, se han queda-do principalmente a nivel de cada proyecto, sinque existan indicios de que hayan sido conve-nientemente sistematizados y socializados (con lasalvedad de la línea de ecoturismo en la cual seconsiguió activar un proceso conjunto de reflexióny debate de experiencias).
El impacto del Programa en términos de mejorarla calidad de vida de la población ha sido, por lotanto positivo, pero, aún si en términos de des-arrollo local, se registra una mejora de las condi-ciones de vida y económicas de las poblacionesque viven dentro o en los alrededores de las Áre-as Protegidas, la incidencia de los proyectos enlas economías locales ha sido muy puntual y lamaduración de dichas actividades en términos degenerar ingresos tangibles se ha limitado a gru-pos poblacionales pequeños. La contribución altema del alivio de la pobreza a nivel de cada países poco significativa, considerando el número re-ducido de sus beneficiarios y las condiciones noextremas de pobreza en las cuales muchos deellos viven, por ser las áreas protegidas en mu-chos casos lugares relativamente privilegiados.
Sin embargo, un impacto digno de mención ha si-do el cambio de la percepción local sobre el sig-nificado del área protegida. Los enormes recelosiniciales sobre el uso restrictivo de los recursosparecen haber dado paso a una mayor capacidadpara visualizar las oportunidades que ofrece laconsideración de un territorio como área protegi-da. A este respecto, el Programa ha impulsado
varias experiencias en materia de cómo incentivarla participación de las poblaciones en la conserva-ción del medio ambiente.
También, a pesar de que el impacto del Programaen políticas públicas ha sido limitado, se advierteun abanico de espacios de incidencia en materiade fortalecimiento institucional del Estado, fortale-cimiento de políticas ambientales, sistematizaciónde modelos de aprovechamiento y uso de recur-sos naturales, espacios regionales de incidenciaen políticas ambientales. Sin embargo, el modelopropuesto por el Programa en cuanto al fortaleci-miento Institucional en materia de protección ygestión de los recursos naturales, basado en al-gunos casos sobre un sistema de subsidios, re-sulta poco sostenible.
El Programa ha contribuido decididamente al for-talecimiento de las áreas protegidas, contribuyen-do a la consolidación al interior de las institucio-nes sectoriales de cada país de una política degestión de áreas protegidas con participación lo-cal, realizando una importante contribución en tér-minos de mejorar la conciencia sobre los retos dedesarrollo sostenible y logrando introducir la pro-blemática del desarrollo sostenible en la agendalocal de debate, como por ejemplo, en los mode-los de turismo que se pretende impulsar en lasáreas respectivas.
Otro objetivo esperado del Programa ARAUCA-RIA, el de favorecer la intensa participación deotros organismos públicos españoles en la ejecu-ción de los Proyectos Integrales, se ha concretado,aunque esta participación ha sido desigual entrelos distintos proyectos y más intensa en los prime-ros años del Programa. A este respecto, se valoramuy positivamente la estrategia de concertación deactores en el contexto de la Cooperación Españolapropiciada por ARAUCARIA (entre administracio-nes, ONG y empresas), un contexto dominado his-tóricamente por el desconocimiento mutuo, los re-celos y la defensa de intereses antagónicos.
Finalmente, es indudable que a partir del lanza-miento del Programa ARAUCARIA empieza unadinámica positiva de una mayor aportación espa-ñola, bajo diferentes formas, en respuesta a loscompromisos asumidos en la Cumbre de Río, que
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sin embargo sitúan todavía a España en una posi-ción por debajo de su peso y capacidad.
Los Proyectos Integrales de ARAUCARIA se enmar-can, en cada país, en la respectiva normativa que re-gula la materia medioambiental y socio-ambiental yen particular las disposiciones que regulan las ÁreasNaturales Protegidas. El marco normativo existentees adecuado aunque la aplicación de los instrumen-tos normativos existentes es muy insuficiente. Al nohaber abordado sistemáticamente el tema de la inci-dencia política de los Proyectos desde el principio,existen dudas de que algunos de los ProyectosIntegrales logren que sus efectos perduren sin unacorrecta inserción en las políticas sectoriales de losdiferentes países y que consigan mantener el res-paldo de las mismas. Muchas de las instituciones decontraparte resultan limitadas operacionalmente porla progresiva reducción de su presupuesto, por locual existen preocupaciones respecto al manteni-miento de algunos de los servicios incorporados gra-cias al Programa y de las respectivas infraestructu-ras. Otras instituciones relevantes para el futuro delos proyectos, como las de los sectores turístico ycultural, que son socios esenciales para el compo-nente de desarrollo turístico, no siempre tuvieron laparticipación que le correspondía. Asimismo, los es-fuerzos desarrollados por el Programa para dotar lasadministraciones municipales con las capacidadesde planificar, gestionar y mantener estos serviciosson importantes y dan algunas garantías respecto ala sostenibilidad de los mismos.
Las poblaciones de las zonas de implantación delos Proyectos Integrales se han mostrado por logeneral muy positivamente partícipes de las inicia-tivas del Programa y han respondido de formaconstante, lo que representa un factor prometedoren vista a la sotenibilidad. Asimismo, se percibe laimpresión de que el Programa ha sabido promoverun desarrollo equilibrado con una excelente parti-cipación de las mujeres en las actividades econó-micas (sobre todo turismo) y la toma de decisionesen cuanto a la gestión pública, compatible con elpatrón socio-cultural del lugar. Este equilibrio pare-ce destinado a perdurar en el futuro.
Además, el Programa parece haber impulsado laadopción de tecnologías apropiadas y adaptadaslocalmente que contribuirán a su sostenibilidad,
ya que, aseguraran su durabilidad y facilidad demantenimiento, aunque se observan algunas ex-cepciones en iniciativas agroindustriales sobredi-mensionadas.
Por último, al faltar todavía una cultura de pago porservicios ambientales en la mayoría de los países encuestión, la sostenibilidad de las acciones de con-servación sigue siendo dependiente del financia-miento público, ya sea gubernamental o proceden-te de la cooperación internacional. Varios Proyectoshan optado por subisidiar, durante su existencia,una parte de los costes de funcionamiento de lasinstituciones encargadas de la gestión de las áreasprotegidas. Algunas de estas instituciones, sin em-bargo, no demuestran tener la capacidad para asu-mir, aunque gradualmente, estos costes, por lo cualse corre el riesgo de que la calidad del servicio sereduzca o el mantenimiento de las infraestructurasrealizadas por los proyectos se descuide al terminarel subsidio.
7. Conclusiones y Recomendaciones
Las anteriores consideraciones se pueden resu-mir en las siguientes conclusiones generales:
• ARAUCARIA como logo ha funcionado. Ha logradovisibilidad alrededor de la cooperación medioam-biental de España, en medida y calidad ampliamen-te superior a la que se habría obtenido invirtiendo lamisma cantidad de recursos de forma desarticulada.
• ARAUCARIA ha servido para crear una cultura decooperación mediombiental en la CooperaciónEspañola, reuniendo las experiencias de varias ins-tituciones y formando un núcleo de operadores es-pecializados que actualmente se intercambian acti-vamente con el sector académico y de las ONGD.
• ARAUCARIA no ha servido mucho para aumen-tar la incidencia de España en el conjunto de lasiniciativas internacionales en materia de me-dioambiente, por haber operado principalmentede forma aislada.
• ARAUCARIA no ha producido un impacto sig-nificativo en las problemáticas de la conserva-ción y del desarrollo sostenible a nivel macro,
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pero sí varios impactos puntuales muy positivosaunque muy circunscritos al ámbito local.
• ARAUCARIA ha generado una serie de mode-los, algunos todavía no consolidados, que pue-den servir para su replicación. Al haber fallado elmecanismo de Líneas Temáticas no se ha logra-do sistematizar las experiencias acumuladas,que sin embargo quedan susceptibles de seraprovechadas.
• ARAUCARIA ha incidido muy marginalmente enlas políticas de conservación y desarrollo soste-nible de los diferentes países donde ha opera-do, y en cualquier caso en una medida muy in-ferior a lo que habría podido obtener si se hu-biera insertado más estrechamente en las diná-micas, hubiera buscado sistematizar sus expe-riencias para replicarlas y hubiera aprovechadolas sinergias con los demás actores.
Las conclusiones expuestas constituyen las princi-pales lecciones aprendidas respecto a las activida-des y modos de operar del pasado. Otras observa-ciones de mayor actualidad conciernen a la transi-ción hacia el nuevo Programa ARAUCARIA XXI ypueden ser aprovechadas en vista de alimentar lareflexión sobre la actuación futura. Respecto al fu-turo del Programa se sugiere ir consolidando elproceso de reflexión, manteniendo el objetivo delPrograma lo más abierto posible y susceptible derecoger la evolución de las prioridades en el sectordel medio ambiente en la Región de AméricaLatina. Es recomendable operativizar el diseño teó-rico de ARAUCARIA XXI según un esquema deMarco Lógico global y, sobre la base de un diseñooperativo definitivo, precisar los mecanismos y lacuantificación de los recursos financieros pluria-nuales disponibles para su ejecución. La apertura ala participación de actores latinoamericanos ofrecenuevas oportunidades, pero supone compartir es-pacios de decisión y descentralizar el modelo degestión. Se necesita una instancia de coordinaciónde ARAUCARIA con peso específico y vocaciónde permanencia. Hay que diseñar e implementaroportunas herramientas de sistematización de ex-periencias, divulgación de resultados e intercambioSur-Sur haciendo evolucionar y operativizando losesquemas anteriores de Líneas Temáticas yActividades Horizontales. Pero sobre todo se nece-
sita una estructura que asegure una coordinacióninterinstitucional eficiente con los socios españo-les, un direccionamiento técnico apropiado en aso-ciación con órganos científicos y técnicos compe-tentes, una coordinación institucional a nivel inter-nacional y de los países de América Latina en co-ordinación con las Direcciones Geográficas y lasOTC, una coordinación operativa y un seguimien-to presupuestario permanente y ordenado de todoel Programa. Un marco plurianual de planificaciónofrecería más garantías de estabilidad y operativi-dad, confiriéndole a la nueva fase del Programauna estructura presupuestaria y modalidad de ero-gación más precisa, incluyendo exigencias más rí-gidas respecto a los mecanismos de cofinancia-miento entre los socios.
Al constatar que persiste un firme interés y volun-tad política e institucional de continuar elPrograma, tomando en cuenta la imagen positivaque el Programa se ha ganado en estos años yque el sector medioambiental se mantiene comoprioridad de la Cooperación Española a varios ni-veles y siguen vigentes los compromisos interna-cionales asumidos por España en este ámbito, esimprescindible llenar de nuevos contenidos elmarco conceptual que ha sido elaborado paraguiar ARAUCARIA XXI.
Si por un lado, se ha consolidado perfectamente elconcepto de que ARAUCARIA es el logo bajo elcual se articula toda la Cooperación Española enmateria de Medio Ambiente, lo que queda por defi-nir es el si bajo este logo se incluye, además de una“marca” también unas “líneas” y unas “intervencio-nes” específicas, escogiendo entre dos posibles es-cenarios extremos, de los cuales, uno privilegia el ca-rácter político del Programa y el otro, el carácter téc-nico. Obviamente en la práctica son posibles variasopciones intermedias entre las dos.
En el primer escenario prevalece el carácter esen-cialmente político de ARAUCARIA, de manera queel conjunto de la Cooperación Española en mate-ria de medioambiente, se dirigiría a apoyar las po-líticas que los diferentes estados o organismos re-gionales escojan, manteniendo una presencia asi-dua en los principales foros temáticos internacio-nales, y nacionales, participando en la elaboraciónde diagnósticos y estrategias sectoriales que inclu-
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Resumen ejecutivo
yan una amplia gama de instrumentos de coopera-ción, más allá de las intervenciones geográficas olos Proyectos Integrales. Por ejemplo, estudiar ca-so por caso la participación de la CooperaciónEspañola en iniciativas multidonantes de apoyo alas políticas nacionales o regionales de medio am-biente, con modalidades de financiamiento apro-piado caso por caso (apoyo presupuestario, fon-dos canasta, vía multilateral, programas ad hoc).No se descartaría, sin embargo, la posibilidad deidentificar o continuar ejecutando proyectos espe-cíficos con un marcado carácter de modelo, a con-dición de que se enmarquen totalmente en las po-líticas nacionales respectivas, en calidad de “labo-ratorios de políticas”. Desde el punto de vista ope-racional, este escenario comporta disponer de unaestructura temática en la AECI (diferente de la ge-ográfica actual) que coordine técnicamente y ope-rativamente todas las actuaciones en el sector demedioambiente, manteniendo una capacidad decoordinación y seguimiento temático en cada unade las OTC más relevantes.
En el segundo escenario prevalecería, por el con-trario, el carácter esencialmente técnico deARAUCARIA, priorizando dos o tres líneas espe-cíficas de trabajo en desarrollo sostenible, deacuerdo a un conjunto de criterios: vínculo con re-ducción de la pobreza, experiencia previa, valorañadido español, necesidades regionales, y visibi-lidad. Se aseguraría, de todas formas, que losproyectos seleccionados se enmarquen en priori-
dades nacionales y que la intervención que se vaa realizar responda a una programación del paísbeneficiario, con el propósito de asegurar la opor-tuna inserción institucional y el armónico mecanis-mo de cofinanciamiento, asegurando la compati-bilidad y sinergia entre los proyectos selecciona-dos y todas las demás acciones y estrategias, enla misma zona, de otros actores nacionales e in-ternacionales, y asegurando al mismo tiempo queel diseño de los proyectos responda a una lógicaestricta de logro de resultados y que permita con-tribuir significativamente a generar un impactotangible y medible en términos de conservacióny/o desarrollo local. Es evidente que también eneste caso la estructura de gestión del Programa,que se configuraría nuevamente como la suma devarios proyectos, aunque con algunos mecanis-mos de intercambio más eficientes que en el pa-sado, debería comportar la presencia de un ins-trumento (o organismo) de coordinación, similar alque se ha descrito en el escenario anterior.
En ambos escenarios se hace necesaria una refle-xión abierta que podría inspirarse en las conclu-siones de esta evaluación y daría seguimiento alas reflexiones que ya han tendido lugar en el ám-bito de ARAUCARIA XXI. Es evidente que el pri-mer escenario le conferiría a ARAUCARIA un ran-go superior, llegando a coincidir con la misma po-lítica de cooperación sectorial de España en ma-teria de medioambiente en América Latina, y nosimplemente como un programa multiproyectos.
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1 Introducción
1.1. Antecedentes
Antecedentes de la Evaluación
La Dirección General de Planificación y Evaluaciónde Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional(SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación, de acuerdo con el Plan de Evaluación2005 de la DGPOLDE, adjudicó en base a una lici-tación pública, el contrato a la empresa EPTISAInternacional de la evaluación del Programa ARAU-CARIA de la Cooperación Española para la conser-vación de la biodiversidad y el desarrollo sostenibleen Iberoamérica.
Con la presentación en 1997 en la Cumbre de NuevaYork del “Programa Iberoamericano de MedioAmbiente”, España dió cumplimiento a los compromi-sos internacionales referidos a la CooperaciónInternacional para la conservación “in situ”, particular-mente del Convenio sobre Diversidad Biológica y laAgenda 21. Se establece de este modo, el ProgramaARAUCARIA como el elemento vertebrador de lasdiferentes iniciativas de la Administración Españolareferentes a la conservación de la biodiversidad yotros objetivos ambientales en Latinoamérica, cuyoprincipal gestor es la Agencia Española deCooperación Internacional (AECI). La importanciadel sector medioambiental para la Cooperación
Española queda reflejada en los Planes Directores dela Cooperación Española del 2001-2004 y 2005-2008 (ver antecedentes), en sus estrategias de inter-vención de las prioridades horizontales y sectoriales,especialmente la de medio ambiente.
La decisión de evaluar el Programa responde a laimportancia atribuida al medio ambiente comoprioridad horizontal y sectorial de la CooperaciónEspañola, la necesidad de reflexionar sobre el des-empeño del Programa de cara al diseño de ARAU-CARIA XXI1 y analizar el modelo de articulación dediferentes actores de la Cooperación Española,con vistas a su replicabilidad. La realización de es-ta evaluación responde según los términos de re-ferencia a varias razones:
• El medio ambiente es un factor fundamental, pa-ra integrar en las políticas de desarrollo y deter-minante para el fomento de un desarrollo soste-nible. Así, el medio ambiente es una prioridad ho-rizontal y sectorial de la Cooperación Española,expresada en el actual Plan Director 2005-2008.
• El periodo de tiempo transcurrido en la ejecu-ción del primer programa temático de la AECIjunto con el inicio, todavía en diseño, de un se-gundo ciclo en el programa, como ARAUCA-RIA XXI, es fundamental para la incorporaciónde las recomendaciones de la evaluación.
• La estructura de funcionamiento, que articula uncomité interministerial y territorial para la planifi-cación, asistencias técnicas y aportaciones pre-supuestarias, así como la búsqueda de la partici-pación de la sociedad civil (Universidades,ONG) y empresas en el Programa ARAUCARIA.
Esta evaluación intermedia y formativa pretende serde utilidad para incorporar las mejoras derivadas
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Introducción1
1 En el 2004 se puso en marcha un proceso participativo para mejorar y actua-lizar el Programa Araucaria y así llegar a una nueva fase: Araucaria XXI. La re-flexión interna se ha enriquecido con las nuevas metodologías y enfoques quese han adoptado para la Cooperación Española desde la publicación del PlanDirector, contando con la participación de otros socios del Programa(Ministerios, Comunidades Autónomas, ONGD, Universidades, empresas...) einstituciones latinoamericanas (CCAD, CAN, MERCOSUR, OTCA, InBio,Earth...). Así, desde el 2004 al 2006 se han continuado las actividades que yaestaban teniendo lugar sin incorporarse proyectos nuevos. Araucaria XXI co-menzará de manera plena cuando se entreguen las conclusiones de la presen-te evaluación, muchas de las cuales ya se han incorporado al nuevo marco con-ceptual del Programa. Con ellas se mejorarán las prácticas, formularán las he-rramientas y diseñará el nuevo modelo de gestión del Programa.
1. Introducción
de la experiencia acumulada en estos años e incor-porar nuevos objetivos, intervenciones y actores alsegundo ciclo del Programa, denominado ARAU-CARIA XXI que se está iniciando actualmente.
Antecedentes del Programa
El Programa ARAUCARIA constituye la interven-ción clave de la Cooperación Española en materiaambiental en América Latina, pretendiendo verte-brar bajo un esquema común las diferentes inicia-tivas de conservación de la biodiversidad y des-arrollo sostenible de las administraciones españo-las, incluyendo varios ministerios y la propia AECI,así como las actuaciones de las ComunidadesAutónomas y otros actores de la sociedad civil.
El Programa nació en 1998 mediante la firma deun Convenio Marco entre los cuatro ministeriosque formaban parte de su Comité Rector:Asuntos Exteriores, Medio Ambiente, Ciencia yTecnología y Economía. Actualmente, el marco decolaboración entre las diferentes instituciones y elPrograma se basa en acuerdos interinstituciona-les entre la AECI y el Ministerio correspondiente,Comunidades Autónomas (CCAA) u otros acto-res interesados en participar, y que se suman alos principios y objetivos del Programa.
El marco de referencia a tener en cuenta para elnacimiento del Programa ARAUCARIA es laCumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro,Brasil, en 1992. Tras esta Cumbre se produce unproceso autocrítico en la AECI y se perfila el“Programa Iberoamericano de medio ambiente”en mayo de 1997, que será presentado con elnombre de ARAUCARIA en junio de ese mismoaño en la Cumbre de Nueva York. A partir de es-ta fecha se realizaron una serie de actuacionesque culminaron en la firma del Convenio MarcoInterministerial entre los cuatro ministerios, y unabúsqueda de consenso y participación a todos losniveles, especialmente con las CCAA.
El Programa ARAUCARIA por tanto, da cumplimien-to a los compromisos internacionales adquiridos porEspaña referidos a la Cooperación Internacional pa-ra la conservación “in situ” del Convenio sobreDiversidad Biológica y la Agenda 21.
Descripción General del Programa
El Programa ARAUCARIA es un programa pluri-disciplinario concebido en el marco de los si-guientes objetivos:
• Generar un impacto sobre la conservación de labiodiversidad que sea apreciado por las comu-nidades locales como un aporte real a su des-arrollo humano.
• Cumplir con las obligaciones contraídas porEspaña en los foros internacionales en materiade cooperación para la conservación de la bio-diversidad y de ayuda al desarrollo sostenible.
Sus principios básicos son:
• La conservación de la biodiversidad en lugaresque representan a los principales ecosistemas deIberoamérica, protegiéndolos frente a daños irre-versibles y fomentando el conocimiento de la bio-diversidad y frenando los procesos de pérdidagenética provocados por la acción del hombre.
• El desarrollo humano de las poblaciones locales,de manera que su calidad de vida sea compatiblecon la preservación para futuras generaciones dela diversidad biológica. Los pobladores deben serlos principales beneficiarios del uso de los recur-sos y los principales custodios de su integridad,considerando muy especialmente los derechos yculturas de las poblaciones indígenas.
• El fortalecimiento institucional potenciando la ca-pacidad de planificación y gestión local y mejo-rando las relaciones entre los diferentes actoresdel desarrollo (empresas, sociedad civil, estado).
El Programa surgió de un convenio de colaboraciónentre varios ministerios. El Ministerio de AsuntosExteriores, que era responsable de la gestión técnicay administrativa del programa a través de la DirecciónGeneral de Cooperación con Iberoamérica de laAgencia de Cooperación Española. El Ministerio deMedio Ambiente, que aportaba al Programa asisten-cias técnicas especializadas en el marco de losProyectos Integrales del programas, así como a dife-rentes organismos medioambientales de la región, yorganizaba actividades de formación dirigidas a téc-
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nicos y funcionarios iberoamericanos. El Ministeriode Ciencia y Tecnología apoyaba la investigación enmateria de biodiversidad en el marco de su ProgramaNacional de “Ayudas a Proyectos de I+D”. Asimismo,el Ministerio de Economía, colaboró al inicio delPrograma con un mecanismo de conversión de deu-da por naturaleza.
El Programa ARAUCARIA vinculaba asimismo adiversas instituciones y agentes públicos y priva-dos de los países en los que desarrolla susProyectos Integrales y sectoriales, y se fundamen-taba en un enfoque plural democrático y participa-tivo de manera que se asegurara la credibilidaddel programa, su representatividad institucional ysocial así como su impacto en el sistema de con-servación y gestión ambiental y en la poblaciónbeneficiaria y, finalmente, su sostenibilidad futura.
Para operativizar este compromiso se diseñó en1997, bajo la coordinación de la AECI, unPrograma complejo centrado en una serie de pro-yectos piloto de desarrollo sostenible, localizadosen zonas de alta biodiversidad y representativas delos principales ecosistemas de Iberoamérica. Paracomplementar este esfuerzo y hacer efectiva laparticipación de los diferentes socios, se identifi-caron unas Líneas Temáticas, que deberían ser co-munes a los proyectos, en las cuales España tuvie-ra una ventaja comparativa para conseguir un im-pacto (visibilidad) significativo, y unas ActividadesHorizontales de intercambio, capacitación, comu-nicación y seguimientos entre los proyectos. Todolo anterior está plasmado en el Documento Marcodel Programa ARAUCARIA de enero de 1998, queconstituye el documento de referencia para estaevaluación.
Las actuaciones y líneas de trabajo del Programa,se dividían en:
Los Proyectos Integrales (PI) se concibieron ini-cialmente como áreas demostrativas de actuacio-nes multisectoriales bien diseñadas y en un determi-nado ecosistema representativo de Latinoamérica(desiertos, bosques y selvas de diferentes tipos,Andes, mares y costas), que permitieran un consi-derable impacto y cuyos resultados pudieran extra-polarse a zonas más amplias.
Los Proyectos Integrales de ARAUCARIA se en-marcaron, en cada país, en la respectiva normati-va que regulaban la materia medioambiental y so-cio-ambiental y en particular, las disposicionesque regulaban las Áreas Naturales Protegidas. Elmarco normativo existente era adecuado aunquela aplicación de los instrumentos normativos exis-tentes era muy insuficiente.
Dichos proyectos actuaron como experiencias pi-loto en materia de desarrollo sostenible en unecosistema determinado de la Región para poste-riormente ser replicados como experiencias exito-sas en otros lugares de la Región con caracterís-ticas ecológicas semejantes.
En ellos se trabajaban tres ejes principales: la con-servación de las áreas protegidas y la diversidadbiológica, la satisfacción de las necesidades bási-cas mediante la promoción de actividades produc-tivas sostenibles y el fortalecimiento institucional ycomunitario. Asimismo, se abordaron otras activi-dades como las infraestructuras básicas, la forma-ción y sensibilización ambiental, la salud, los mi-crocréditos, el ecoturismo, y la investigación.
22
Rio S. Juan
Localización de Proyectos Integrales del ProgramaARAUCARIA
1. Introducción
Los Proyectos Integrales son acciones de la coopera-ción bilateral entre España y los países de la Regióniberoamericana, que se recogen en las actas de lasComisiones mixtas, con el compromiso de los gobier-nos respectivos. Dichos Proyectos se ejecutan conjun-tamente con instituciones que actúan como contrapar-te nacionales, a través de una Unidad de Gestión deProyecto, que funciona bajo el modelo de la codirec-ción, en la que codirigen el proyecto un experto espa-ñol y un co-director de la contraparte nacional, con lafinalidad de repartir las responsabilidades entre el do-nante y la institución de la contraparte nacional.
Las Líneas Sectoriales (LS) se determinaron ini-cialmente en función de unas Líneas Temáticas enlas cuales España tuviera una ventaja comparativay pudiera especializarse y que, a su vez, tuvieranun impacto significativo en el medio plazo. La ma-yor parte de ellas, están presentes en losProyectos Integrales, pero pueden cubrir actua-ciones en otros lugares geográficos del subconti-nente. Dichas líneas fueron:
Conservación de la Biodiversidad desde estalínea se pretendía dar asistencia técnica a losproyectos en materia de conservación de la bio-diversidad según las directrices contenidas enel Convenio sobre Diversidad Biológica (1992).
Ecoturismo- esta línea pretendía promover ini-ciativas ecoturísticas en las comunidades loca-les en el marco de los proyectos y en zonas deelevada biodiversidad.
Sistemas productivos sostenibles- esta líneapretendía promover el desarrollo de iniciativas
productivas agrícolas, forestales, agroforesta-les y ganaderas sostenibles.
Pesca artesanal y acuicultura- esta línea pre-tendía trabajar en la conservación de hábitatscríticos para las especies comerciales y a suvez promover la producción sostenible y la co-mercialización de los productos.
Energías renovables- esta línea pretendía pro-mover la asistencia técnica para la instalación yel fomento del empleo de energías renovablesy la eficiencia energética.
Planificación y gestión ambiental- esta líneapretendía fomentar la conservación de los re-cursos naturales mediante la ordenación del te-rritorio y la planificación.
Pueblos Indígenas y conservación de la bio-diversidad- esta línea temática pretendía darasistencia técnica y capacitación a los pueblosindígenas existentes en las áreas de proyectoen materia de gestión, ordenación y manejo deterritorios tradicionales de las comunidades in-dígenas.
Las Actividades Horizontales (AH) se concibie-ron como las actuaciones que permitían tener unimpacto simultáneo en varias áreas deLatinoamérica con problemáticas similares, dondese producían intercambios, capacitación, comuni-cación y seguimiento entre los diferentes proyec-tos, desarrollando o apoyando redes enLatinoamérica en las que se mantuviera una co-municación e intercambio de experiencias. Estas
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Actividades Horizontales están compuestas poractividades de:
(I) Formación, a través de la cual se pretendíafortalecer el potencial humano y crear espaciospara el intercambio de experiencias.
(II) Investigación, para impulsar la investigaciónen materia de biodiversidad y establecer víncu-los entre universidades e instituciones científi-cas de España e Iberoamérica.
(III) Creación de redes de comunicación enmateria medioambiental
(IV) Comunicación y difusión como medio desensibilización de la sociedad.
El primer lote de 10 Proyectos Integrales se formu-la a lo largo de 1998, mediante misiones específi-cas, en 9 países (4 de América Central y Caribe y5 de América del Sur). Todos ellos (excepto el deArgentina) empiezan a ejecutarse en 1999, pero só-lo 7 logran completar el ciclo quinquenal planificadoy 3 proyectos cierran operaciones anticipadamentepor diferentes causas. En 2001 se decide identificarun nuevo Proyecto Integral en Nicaragua que em-pieza a ejecutarse a partir de 2002, elevando el nú-mero de Proyectos Integrales a 11. Actualmente só-lo 3 de estos Proyectos siguen en plena ejecución,al haberle acordado una extensión.
A pesar del esquema inicial de ARAUCARIA, queproponía articularse a través de un conjunto de ac-tividades y actores, ha sido finalmente el paquetede Proyectos Integrales anteriormente menciona-do, ejecutados de forma directa por la AECI, el
que finalmente ha constituido el eje principal delPrograma. Las demás actividades y participacio-nes institucionales han sido marginales en todo es-te período.
Al mismo tiempo otras instituciones (p.ej. Ministeriode Medio Ambiente) han seguido ejecutando supropio Programa de Cooperación Internacional deforma paralela, coordinando sólo parcialmente conla AECI las aportaciones que realiza en el marco delos programas geográficos que la Agencia tiene decooperación al desarrollo en materia medioambien-tal: ARAUCARIA y Azahar. En la actualidad, elMinisterio de Medio Ambiente elabora un PlanOperativo Anual, en el que se recogen todas lasactividades de Cooperación Internacional que rea-lizan las distintas unidades de su estructura, apor-tando recursos materiales y humanos bajo el para-guas del Programa ARAUCARIA.
Poco a poco, vista la imposibilidad de darle uncontenido propio a las Líneas Temáticas se empe-zó a incluir como parte de ARAUCARIA una seriede proyectos menores, ya en ejecución por partede la AECI, en diferentes países y afines al temamedioambiental, clasificándolos bajo la categoríade “Proyectos Sectoriales”, de los cuales se llegóa contabilizar 18 entre 2000 y 2003. Por lo tantoel conjunto de los proyectos sectoriales no res-ponde a una programación ex-ante definida, sinoa una atribución ex-post de la marca ARAUCA-RIA. Es decir, los proyectos habían sido identifica-dos con criterios externos al Programa, pero aúnasí eran coincidentes en algunos aspectos.
A partir de 2004, se ha relanzado el Programa,elaborando un nuevo marco conceptual (ARAU-CARIA XXI) sobre la base de las experiencias ma-duradas hasta esa fecha. Sin embargo, la nuevafase no ha entrado todavía en plena operación,por falta de un mecanismo apropiado. Algunosnuevos Proyectos Integrales han sido identifica-dos o están en curso de formulación, enmarca-dos, por el momento, dentro del mecanismo deprogramación y financiación de las respectivasSubdirecciones Geográficas de la AECI, a la es-pera de que se defina un marco operativo especí-fico para ARAUCARIA XXI.
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1. Introducción
1.2. Objetivos de la evaluación
La evaluación comprende seis objetivos principales:
• Conocer la calidad del diseño y coherencia delPrograma en el marco de la CooperaciónEspañola y de los planes nacionales o regiona-les de los países receptores en materia de me-dio ambiente, así como de los compromisos in-ternacionales adquiridos por España.
• Conocer el funcionamiento del Programa y laeficiencia del modelo de gestión en la planifica-ción, coordinación, gestión y ejecución de losrecursos asignados para la implementación deProyectos Integrales, Líneas Temáticas yActividades Horizontales.
• Conocer la eficacia del Programa en cuanto asus modelos ensayados en los sistemas degestión territorial para la conservación y des-arrollo económico sostenible de la población lo-cal, que permita identificar e incorporar mode-los replicables a otros proyectos de laCooperación Española, a través de un recono-cimiento de sus fortalezas y debilidades.
• Conocer la viabilidad de las intervenciones des-arrolladas por el Programa una vez finalizadassus actuaciones.
• Conocer la adecuación del instrumento a lasnecesidades y condiciones de los países priori-tarios para la Cooperación Española.
1.3. Metodología
Se ha seguido la metodología de gestión del ciclodel proyecto, por sus siglas en inglés (PCM), queincluye cinco criterios de análisis definidos por elComité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, per-tinencia y calidad del diseño, eficacia, eficiencia,perspectivas de impacto y sostenibilidad poten-cial, que se definen a continuación:
La pertinencia se define como la adecuación de losobjetivos del Programa a los problemas, necesidadesy prioridades reales de los grupos meta a los que sesupone que se dirige y al entorno físico y político enel que opera. En esta Evaluación se pretende deter-minar cuál es el nivel actual de pertinencia delPrograma: si los grupos beneficiarios planeados se
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Proyectos Integrales del Programa ARAUCARIA
Proyectos
integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
País
México
Nicaragua
Costa Rica
Panamá
R. Dominicana
Venezuela
Ecuador
Perú
Perú
Bolivia
Argentina
Año de
identificación
1997/98
2001
1997/98
1997/98
1997/98
1997/98
1997/98
1997/98
1997/98
1997/98
1997/98
Inicio
1999
2002
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
2001
Finalización
2002
2006
2004
2003
2005
2003
2005
2005
2004
2004
2004
Extensión
en curso
-
-
-
-
2005-09
-
2005-08
-
-
-
-
Extensión
prevista
-
2007-09
-
-
-
-
-
pendiente
pendiente p.s
proyecto sect.
-
corresponden con los que realmente se están bene-ficiando y en qué medida son adecuados (pertinen-tes) los diferentes elementos a la lógica de interven-ción (el Marco Lógico) del Programa en su situaciónactual. Se verifica si los objetivos generales, objetivosepecíficos y resultados están vinculados de forma ló-gica, y tratan claramente las necesidades identifica-das, con vista a determinar si se puede lograr el ob-jetivo específico en el marco de su ejecución, siendolos resultados apropiados para lograrlo. Al mismotiempo se pretende determinar si la organización decoordinación, gestión y financiación son funcionales ycumplen con el criterio de apropiación local.
La eficiencia de gestión evalúa si son adecuadas lasestructuras interinstitucionales y operativas parapermitir una ejecución correcta y puntual delPrograma verificando si están disponibles a tiempolos insumos / recursos para ejecutar las actividadesy en qué medida los medios y actividades se convir-tieron en resultados, y se logró la calidad de los re-sultados. Se evalúa, al mismo tiempo, si se gestio-nan los recursos del Programa de una forma trans-parente y responsable y en qué medida el Programacontrola regularmente el logro de los resultados ytoma las medidas correctivas en caso necesario.
El parámetro eficacia mide la contribución de losresultados del Programa para alcanzar su objetivoespecífico. Este parámetro pretende determinar silos beneficiarios previstos tienen acceso a los re-sultados del Programa y, en la ejecución actual,cuál es la probabilidad de que se logre y en quémedida el objetivo específico. Se pretende asimis-mo determinar hasta qué punto se ha adaptado elPrograma a las condiciones externas cambiantes(hipótesis) para poder garantizar las respuestas alas problemáticas inicialmente identificadas.
El impacto se define como el efecto del Programaen su entorno más amplio y su contribución a losobjetivos sectoriales generales resumidos en el ob-jetivo global. Se pretende determinar cuál es la pro-babilidad de que el Programa, en la ejecución ac-tual, tenga un impacto positivo más amplio y cuál esla probabilidad de que se realicen las hipótesis a ni-vel del objetivos generales, de modo que el impac-to del Programa más amplio no se vea amenazadopor factores externos. Para evaluar este parámetroes necesario considerar especialmente la coordina-
ción sectorial y entre donantes de forma que la eva-luación sirva de mecanismo que facilite la replicabi-lidad de buenas prácticas. Se pretende asimismoevaluar hasta qué punto controla el Programa suimpacto más amplio positivo y/o negativo en la so-ciedad y en el sector.
La sostenibilidad se determina por la probabilidadde una continuación en la corriente de beneficiosproducida por el Programa una vez finalizado elperíodo de apoyo externo. Se evaluará la sosteni-bilidad del conjunto de los Proyectos Integralesde ARAUCARIA que son el producto más sustan-tivo del Programa. La sostenibilidad se valora so-bre la base de los parámetros estándar de la me-todología del Marco Lógico.
Dichos criterios se han utilizado para evaluar las tresfases del Programa: el diseño, el modelo de gestióndel Programa y la evaluación de los resultados.
Dicha metodología de evaluación presume la exis-tencia de una lógica de intervención expresada através de un Marco Lógico (incluyendo objetivogeneral, objetivo específico, resultados espera-dos, actividades y metas). Ante la falta de dichoesquema de planificación, la primera tarea meto-dológica ha consistido en la reconstrucción de lalógica de intervención global del Programa. Sóloa través de una clara jerarquía de objetivos y re-sultados esperados es posible orientar el ejerciciode evaluación hacia las prioridades correctas.
La presente evaluación combina, además, dos pers-pectivas complementarias de análisis. En primer lu-gar, el ejercicio de reflexión incumbe a los aspectosde ARAUCARIA que tienen que ver con el esquematotal de intervención, es decir, con la dimensión deprograma como tal (el continente). Dicho análisis secompleta con una mirada más específica a los dife-rentes instrumentos de intervención (ProyectosIntegrales, Proyectos Sectoriales y ActividadesHorizontales), afectando más una dimensión de pro-yecto (el contenido).
De acuerdo al diseño inicial, la evaluación compren-de tres fases de trabajo de forma secuencial i) estu-dio de gabinete, realizado en Madrid; ii) trabajo decampo en una muestra de cuatro intervenciones es-pecíficas; y iii) sistematización final del análisis.
26
1. Introducción
El diseño metodológico persigue como objetivos de-terminar los contenidos, fuentes de información, asícomo las técnicas de levantamiento y sistematizaciónde información del Programa ARAUCARIA. La rela-ción de contenidos expuesta incluye los indicadoresque se han utilizado y que han sido completados yprecisados a los largo del proceso de evaluación.
El ámbito de la evaluación abarca la primera fasedel Programa (1998-2004), así como la actual fa-se de transición (2004-2006). Esta peculiaridadmotiva que la evaluación adopte necesariamenteuna visión dinámica, examinando no sólo el desem-peño del programa tal y como fue concebido en lafase inicial sino también su evolución en el tiempoasí como la actual fase de transición hacia el deno-minado ARAUCARIA XXI.
Una segunda característica de la metodología dise-ñada apunta a la necesidad de articular dos unida-des de análisis, rescatando la lógica programa-pro-yecto. Una dificultad surgida durante la fase prepa-ratoria de la evaluación, en este sentido, se relacio-na con las limitaciones del diseño inicial delPrograma. La ausencia de un Marco Lógico explíci-to de intervención del Programa, que incluya objeti-vos y resultados esperados, dificulta el diseño de laevaluación. Por esta razón, se ha abordado una re-construcción del Marco Lógico en cascada, con laidea de articular el Programa y sus líneas de acción.
Las visitas al terreno se han realizado en una muestrade cuatro acciones: tres Proyectos Integrales(Apolobamba, Bahoruco y Río San Juan) de un conjun-to de once (representatividad del 25%); y un proyectosectorial (Iniciativas Medioambientales, Ciudad deLeón) respecto de un total de 18 (representatividad del5,6%). La muestra fue determinada por la DGPOLDEde acuerdo a los siguientes criterios de selección:
i) Pluralidad de ecosistemas representados.ii) Proyectos de desempeño medio (ni especial-
mente exitosos ni fracasados para evitar ses-gar la muestra).
Por último, la evaluación incluye una serie de re-comendaciones orientadas al Programa ARAU-CARIA XXI. La participación activa, tanto de laDGPOLDE como de la propia Secretaría GeneralTécnica del Programa, durante la evaluación ha
servido como mecanismos adicionales de retroali-mentación, más allá de la inclusión formal de re-comendaciones en el informe final de la evaluación.
Un último aspecto relevante de la metodología alu-de a la formulación de conclusiones y recomenda-ciones prácticas de cara a ARAUCARIA XXI. Eneste sentido, las recomendaciones incluyen los si-guientes aspectos:
i) Identificación de riesgos del diseño y modelode gestión en curso, en base a los borradoresdisponibles del nuevo Programa ARAUCARIAXXI en fase final de discusión.
ii) Identificación de buenas prácticas.iii) Propuesta sobre nuevos instrumentos de in-
tervención, herramientas y metodologías ade-cuadas con los objetivos del Programa.
iv) Medidas orientadas a mejorar la estrategia deaprendizaje del Programa (trabajo en red y sis-tematización de experiencias, entre otros).
v) Medidas orientadas a aumentar la complemen-tariedad entre los actores españoles de coope-ración en materia ambiental.
1.4. Condicionantes y límites delestudio realizado
La evaluación ha podido desarrollarse según elprograma y con la metodología previstas, graciasa la abierta y eficiente cooperación prestada porla DGPOLDE, la AECI, las demás entidades par-ticipantes en el Programa y los equipos de losproyectos de campo visitados, incluyendo las res-pectivas OTC.
No obstante, el principal obstáculo encontrado re-side en las dificultades para acceder a las fuentesde información documentales que han motivadoque la fase de estudio de gabinete resultara parti-cularmente complicada.
La dificultad en obtener información sistematizadadel Programa durante la evaluación, se ha debido alas siguientes causas: (i) la información delPrograma ARAUCARIA no se encuentra toda cen-tralizada en un mismo archivo de Programa, (ii) noexisten bases de datos que reflejen toda la docu-
27
mentación que ha sido, y está siendo generada porel Programa, (iii) no se ha tenido acceso a informa-ción financiera consolidada del Programa (iv) no seha tenido acceso a información financiera sobre: lasaportaciones de los diferentes actores delPrograma, las previsiones y especialmente sobre loejecutado, (v) la propia asistencia técnica actual delPrograma también carece de dicha información sis-tematizada, (vi) la información se encuentra dispersaen los diferentes departamentos de lasSubdirecciones Generales, atendiendo a la estructu-ra país, es decir, la documentación de cada proyec-to se encuentra en el departamento país y en la OTCcorrespondiente al país donde se esté ejecutandodeterminado Proyecto Integral, (vii) por el contrario,en las Unidades de Gestión de los ProyectosIntegrales, todavía operativos, cuentan con informa-ción rica, ordenada y fácilmente accesible.
Asimismo, la evaluación ha sufrido condicionantesdebido a que la nueva fase del Programa llamadoARAUCARIA XXI se ha venido desarrollando para-lelamente a la Evaluación.
1.5. Presentación del equipo detrabajo
El equipo de evaluación presentado por EPTISAInternacional está compuesto por los siguientesexpertos:
ROBERTO CANESSA es Licenciado en CC.Agrarias. Agroeconomista especialista en el diseño,implementación y evaluación de los proyectos dedesarrollo local y rural con treinta años de actividadespecífica en países en desarrollo de AméricaLatina, Asia, África y Oriente Medio. Quince años deexperiencia en el marco de la Cooperación de la CEy en particular en la Región América Latina. Ha rea-lizado diversas evaluaciones sectoriales y por paíspara la Unidad de Evaluación de la CE. Ha sidoTeam Leader del Servicio de Monitoreo de losProyectos de la UE en América Latina (2002-2004)de EPTISA Internacional.
ANTONIO RODRIGUEZ-CARMONA es Licenciadoen CC. Económicas y Empresariales. Doctorado enEconomía Internacional y Desarrollo. Consultor in-
ternacional en materia de desarrollo (diseño y eva-luación, metodologías participativas, elaboración deestrategias país, sistematización de experiencias).Es Monitor de proyectos de la UE en América Latinaen el marco del Servicio de Monitoreo de EPTISAInternacional: Líneas presupuestarias B7-2010(Seg. Alimentaria), B7-6000 (Cofinanciación ONG),B7-6200 (Medio Ambiente y Bosques Tropicales enpaíses en desarrollo), B7-7010 (Dchos. Humanos)y B7-7030 (Desplazados).
CRISTINA DEL POZO es Licenciada en CC.Biológicas. Diploma Estudios Avanzados (DEA) enEcología Humana. Responsable del Área de MedioAmbiente y Desarrollo de la División deCooperación al Desarrollo de EPTISA Internacional.Amplia experiencia en el diseño, gestión, seguimien-to y evaluación de proyectos de desarrollo en lossectores medioambiente, agua y prevención de de-sastres. Es monitora de los proyectos ambientalesde la UE en América Latina en el marco del Serviciode Monitoreo de EPTISA Internacional (Proyectosde la línea presupuestaria B7-6200: MedioAmbiente y Bosques Tropicales).
EFRAIN FELIPE CONDORI es Ingeniero Agrónomo.Master en Gestión y Auditoría Ambiental. Post gradoEspecialidad en Contaminación de suelos.Investigador de Economía Campesina y Agroecología(Investigaciones con AGRUCO y el PIEB). Consultoren elaboración de planes de desarrollo y monitoreo desuelos (con la Prefectura de Oruro). Consultor enElaboración de proyectos agropecuarios (conDDPC3/USAID y Municipalidades). Consultor enEvaluación de proyectos de desarrollo rural en Boliviay Perú, financiados por la Cooperación Española (conIPADE). Coordinador de la ONG Boliviana PIA.
Asimismo, han participado miembros de la Divisiónde Cooperación al Desarrollo de EPTISA, en apo-yo al proceso de evaluación:
Fernando Varela de Ugarte es Director de laDivisión de Cooperación al Desarrollo de EPTISAInternacional. Ha sido responsable y consultor denumerosos trabajos de asistencia técnica, estu-dios y formación de proyectos y programas dedesarrollo. Ha trabajado en el ámbito multilateral,bilateral y no gubernamental con especial énfasisen los aspectos de mejora de la calidad de la
28
1. Introducción
Ayuda. Es el Responsable del Seguimiento de laCalidad de la Evaluación.
Cristina Fernández es Licenciada. en CC.Económicas y Empresariales, Master enCooperación al Desarrollo y ha participado comoapoyo al equipo de Evaluación desde la Divisiónde Cooperación al Desarrollo de EPTISAInternacional.
Vanessa Lafuente es Diplomada en Biblioteconomíay Documentación, y ha participado como apoyo alequipo de Evaluación desde la División deCooperación al Desarrollo de EPTISA Internacional.
Presentación de EPTISA Internacional
EPTISA Internacional es una consultora españolaque cuenta con un amplio conocimiento tanto delos organismos de cooperación multilateral comode las realidades y actores locales de AméricaLatina, Europa del Este y África. Esta circunstanciale permite abordar los proyectos con un plantea-miento global, respetando y valorizando los enfo-ques de los países con los que trabaja. Cuenta conun departamento especializado en Cooperaciónpara el Desarrollo que aglutina conocimiento endiversos sectores de actividad y en metodologíasespecíficas.
1.6. Descripción de los trabajosrealizados
A continuación se detallan los trabajos ejecutadosdurante la Evaluación, tanto para la Evaluación delDiseño y del Modelo de Gestión como para laFase de Evaluación de Resultados:
A. Actividades realizadas en la fase de evalua-ción del diseño y del modelo de gestión
1. Revisión de la información y documentacióndisponible, en relación a la pertinencia y efi-ciencia de la dimensión programa, incluyen-do: (i) realización del listado de documenta-ción a consultar, (ii) identificación de la loca-lización de dicha información.
2. Entrevistas con personal implicado en el
Programa, incluyendo: (i) identificación yelaboración del listado de los informantesclave de la evaluación en sede y terreno, (ii)presentación de una agenda de actividadescon fechas para las entrevistas, (iii) desarro-llo de las entrevistas con personal implicadoen el Programa.
3. Diseño de las herramientas metodológicaspara la recogida, procesamiento y análisisde información de la fase de evaluación deldiseño y modelo de gestión.
4. Taller equipo evaluador en EPTISA. Planificaciónevaluación diseño, gestión y resultados.
5. Solicitud de información adicional. 6. Redacción y entrega de informe preliminar:
Evaluación de diseño y del modelo de gestión.7. Presentación de los resultados del Informe
Final al Comité de Seguimiento de la eva-luación de ARAUCARIA.
B. Actividades realizadas en la fase de evalua-ción de resultados
8. Revisión de la documentación disponible,en relación a la eficacia de los instrumentosde intervención del Programa: ProyectosIntegrales, Líneas Temáticas y ActividadesHorizontales.
9. Examen de estudios previos sobre identifica-ción y formulación.
10. Diseño metodológico de las herramientasmetodológicas para el levantamiento y siste-matización de información durante la visitaal terreno.
11. Solicitud de información adicional.12. Redacción y entrega del Documento de
Diseño de la Evaluación de Resultados.
C. Actividades realizadas en la fase de trabajode campo2
13. Elaboración de Agendas de terreno consen-suadas con OTC. Identificación de infor-mantes clave locales. (Ver detalle de lasagendas de trabajo de terreno en Anexos)
29
2 Cada visita ha incluido, además de reuniones con la Unidad de Gestión delProyecto y con las autoridades de la entidad de la contraparte nacional, exten-sas visitas al área del Proyecto y a una muestra significativa de sus realizacio-nes. En ocasión de las visitas al área del Proyecto se ha tomado contacto conlas principales autoridades locales y grupos de beneficiarios.
14. Visita y Evaluación del Proyecto Integral deApolobamba (Bolivia), durante el períododel 29/07 al 10/08 de 2006 por AntonioRodríguez Carmona.
15. Visita y Evaluación del Proyecto IntegralBahoruco, República Dominicana durante elperíodo del 19/07 al 30/07 de 2006 porAntonio Rodríguez Carmona.
16. Visita y Evaluación del Proyecto Integral RíoSan Juan, Nicaragua durante el período del18/06 al 04/07 de 2006 por RobertoCanessa. La misión fue también integradapor el señor Adán Ruiz, representante de laDGPOLDE.
17. Visita y Evaluación del Proyecto SectorialCentro de Iniciativas Medioambientales dela Ciudad de León, Nicaragua durante elperíodo del 01-03 de julio de 2006 porRoberto Canessa, incluyendo una visita a lasede del Proyecto en León y contactos conel equipo que estuvo a cargo de la gestión
del Proyecto durante la época de la finan-ciación por parte de la AECI.
18. Elaboración de informes de evaluación delProyecto correspondiente. Redacción y en-trega del informe preliminar de la Evaluaciónde Resultados.
D. Actividades realizadas en la fase de conclusiones
19. Taller equipo en EPTISA. Homogeneizacionresultados de la evaluación de proyectos yconclusiones para incluir en el informe final.
20. Elaboración y presentación del informe final21. Actividades de devolución de resultados e
inclusión de comentarios de la DGPOLDEen el informe final.
22. Presentación de los resultados del informefinal al comité de seguimiento e inclusión delos comentarios del comité de seguimiento.
23. Entrega informe final definitivo.
30
2 Resultados de la evaluación
2.1. Diseño del Programa
a) Coherencia de objetivos
Objetivo general del Programa
El diseño del Programa presenta un doble objeti-vo general:
• Generar un impacto real sobre la conserva-ción de la biodiversidad in situ, que sea apre-ciada por las comunidades locales y vista co-mo un aporte real a su desarrollo humano.
• Cumplir con las obligaciones contraídas porEspaña en los foros internacionales en rela-ción a los montos esperados en cooperación.
Dicho marco conceptual parece subsumir la lógicade desarrollo a la lógica de conservación ambiental,definiendo como objetivo general del Programa “laconservación de la biodiversidad que sea apreciadapor las comunidades locales como aporte a su des-arrollo”. No obstante, la evolución del marco con-ceptual durante la fase de diseño motivaron que elenfoque ambientalista fuera perdiendo vigor haciaun mayor equilibrio entre conservación y desarrollo,equilibrio que aparece expresado de una forma mu-cho más precisa en el objetivo general del nuevoPrograma ARAUCARIA XXI. Esta evolución parececorrecta en cuanto a que responde a los cambiosde prioridades intervenidos tanto a nivel de los forosinternacionales como de los países beneficiarios yde la misma Cooperación Española.
A pesar de la gradual transición de un enfoque do-minantemente conservacionista a un enfoque dedesarrollo sostenible, el marcado “toque” inicialconservacionista se ha mantenido hasta el presen-te y se manifiesta primeramente en las característi-
cas mismas de algunas de las áreas de interven-ción, que son reconocidos monumentos ecológi-cos (sobre todo las islas) donde la finalidad de con-servación premia sobre cualquier otra. También en-tre los ejecutores de los proyectos ARAUCARIA seha mantenido una “cultura” predominante de tipoconservacionista por la misma formación académi-ca de los técnicos que participan.
Objetivos complementarios
El propio Documento Marco del Programa con-templa una serie de objetivos complementarios oretornos desde la óptica de la sociedad españolacomo: (i) adquirir cierto liderazgo en el ámbito dela Cooperación internacional medioambiental e in-crementar la influencia de España en foros interna-cionales, (ii) incrementar la investigación españolabásica y aplicada, (iii) propiciar la participación pri-vilegiada de la empresa española en el exterior, (iv)facilitar mejoras de la eficacia de las ONG españo-las, (v) sensibilizar a la sociedad española.
La inclusión de los mencionados objetivos com-plentarios muestra una finalidad de consumo inter-no, no habiendo dado lugar al diseño de mecanis-
32
Resultados de la evaluación2
2. Resultados de la evaluación
mos, instrumentos y partidas presupuestarias es-pecíficas destinadas a llevarlos a cabo. Hay queseñalar, no obstante, que la influencia de estos ob-jetivos “secundarios” se deja sentir en la estrategiade intervención del Programa, como por ejemplo,la elección de áreas geográficas para losProyectos Integrales donde había una tradición de“presencia española”. Por lo tanto, aunque no es-tá formulado en los documentos de forma explíci-ta, el diseño del Programa Araucaria parece res-ponder a un objetivo relacionado con la articula-ción de la Cooperación Española. De este modo,se pretende que el Programa vertebre las actua-ciones en el ámbito ambiental de los diferentes ac-tores españoles de cooperación.
Objetivos específicos del Programa y sus instrumentos de intervención
El objetivo específico del Programa resulta insufi-cientemente definido faltando una lógica que vin-cula de forma coherente la matriz de intervenciónde cada proyecto a la del Programa, lo que de-muestra que el instrumento del Marco Lógico hasido insuficientemente aplicado a lo largo del pro-ceso de diseño. Por lo tanto, como parte de lametodología de esta evaluación, se ha procedidoa la reconstrucción de un Marco Lógico en cas-cada3 del Programa (véase cuadro a continua-ción) en el cual se articulan los diferentes instru-mentos de intervención.
33
3 Mediante el Marco Lógico en cascada se busca relacionar, en un Programacomplejo, los diferentes componentes para verificar cómo cada uno concurre allogro del objetivo común, que en este caso es el objetivo específico del ProgramaAraucaria. En el esquema reportado los componentes del Programa (ProyectosIntegrales, Líneas Temáticas) figuran como Resultados del mismo, a partir de loscuales se pueden construir los Marcos Lógicos de cada uno de ellos.
Reconstrucción del Marco lógico en cascada del Programa ARAUCARIA (1998-2003)
Fuente: reconstrucción propia
• Formación• Investigación• Intercambios• Comunicación• Becas • Redes
PROGRAMAARAUCARIA
OG: Contribuir a mejorar la situacióndel MA en AméricaLatina
OE: Modeloreplicable de conser-vación de la biodiver-sidad y desarrollo dela población local
RE1: Modeloreplicable en ecosis-temas emblemáticos(uno por sistema)
OG: Experiencias piloto de conserva-ción de la biodiversidad y desarrollo hu-mano de la población local
Proyectos Integrales
OE: Modelo replicable enun ecosistema concreto
RE1: Conservación de labiodiversidad y mejora delmedio ambienteRE2: Mejora de la calidadde vida de la población localRE3: Fortalecimientoinstitucional
Proyectos Sectoriales
OE: Modelo replicableen Líneas Temáticas
RE: No existe un patróncomún de estrategiasde intervención en losproyectos sectoriales
RE2: Modelo replica-ble en sectoresemblemáticos (unopor línea temática)
ActividadesHorizontales
Desde esta lógica de análisis, la articulación de losProyectos Integrales en la lógica del ProgramaARAUCARIA resulta, en teoría, coherente en cuantola selección de los mismos se corresponde con unamuestra representativa de los diferentes ecosistemasde la Región latinoamericana y existe una estrategiacompartida de intervención en torno a tres componen-tes o resultados esperados (conservación de la biodi-versidad, mejora de la calidad de vida de la poblaciónlocal y fortalecimiento institucional).
El encaje de las Líneas Temáticas en la lógica delPrograma, resulta más complicado en cuanto la identi-ficación de la líneas relevantes obedece más a una vo-luntad de articular las acciones dispersas de laCooperación Española en función de especialidadestécnicas que a un propósito real de consolidar mode-los replicables en América Latina. El Programa no con-templó en su diseño mecanismos específicos de arti-culación, lo que hubiera permitido el funcionamientooperativo de las Líneas Temáticas.
Por último, las Actividades Horizontales, se insertancomo actividades de formación, investigación aplicada,becas, intercambios y trabajo en red en los ProyectosIntegrales y Sectoriales. El propósito de este instru-mento de intervención no es otro que el del generar unmecanismo para incorporar la cooperación técnicaque realizan los ministerios sectoriales (tales como
Medio Ambiente, Educación, Ciencia y Tecnología, oAgricultura, Pesca y Alimentación) conforme a un mar-co común de trabajo. Sin embargo, su impulso obede-ce con frecuencia a la iniciativa de cada una de las ins-tituciones, propiciando un abanico heterogéneo de ac-ciones. La diversidad de lógicas de intervención limitala unidad estratégica del Programa.
Analizando los Proyectos Integrales individualmentehay una parte de ellos con Marcos Lógicos débiles(cuadro a continuación). La lógica no refleja el objetivode “Modelo Replicable” propiciado por el Programa ylos indicadores son imprecisos. Se observa ademásuna continua evolución de los Marcos Lógicos quemodifica las lógicas anteriores sin suficiente coheren-cia con los compromisos anteriormente asumidos. Enel interior de cada proyecto aparece un número exce-sivo de actividades (líneas de acción) que entran y sa-len a formar parte de los Planes Operativos.
La articulación de cada proyecto en los tres resultados co-munes habría podido ser valida para darle una coherenciaglobal al Programa, sin embargo, a lo largo de las evolu-ciones sucesivas los tres objetivos de ARAUCARIA (con-servación de la biodiversidad, mejora de la calidad de vidade la población local y fortalecimiento institucional), quedefinen la integralidad de los proyectos, han cambiado deconfiguración y de contenido, rindiendo difícil una evalua-ción global de cada objetivo a nivel de Programa.
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Proyectos Integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
Definición del OE
correcta
correcta
correcta
correcta
insuficiente
insuficiente
correcta
correcta
insuficiente
insuficiente
insuficiente
Coherencia con Res.
ARAUCARIA
coherente
coherente
coherente
coherente
parcial
parcial
coherente
parcial
parcial
parcial
parcial
Calidad de los indicadores
insuficiente
insuficiente
buena
insuficiente
insuficiente
parcial
insuficiente
insuficiente
parcial
insuficiente
insuficiente
Coherencia de las actividades
parcialmente coherentes
coherente
número excesivo
número excesivo
número excesivo
parcialmente coherentes
parcialmente coherentes
parcialmente coherentes
parcialmente coherentes
número excesivo
parcialmente coherentes
Toma en cuenta de hipótesis
parcial
general
general
parcial
parcial
general
general
parcial
parcial
parcial
parcial
ML modificadodurante
ejecución
parcialmente
marginal
parcialmente
sustancialmente
sustancialmente
sustancialmente
parcialmente
parcialmente
sustancialmente
sustancialmente
sustancialmente
Calidadglobal del
ML(*)
suficiente
buena
buena
suficiente
insuficiente
insuficiente
suficiente
suficiente
insuficiente
insuficiente
insuficiente
Los Proyectos Integrales y la calidad del Marco Lógico
(*) Considerando las modificaciones en curso de ejecución
b) Pertinencia en términos delcontexto geográfico
La pertinencia del proyecto respecto de las nece-sidades regionales y la situación de la poblaciónbeneficiaria atendida resulta compleja de valorar.
Desde una perspectiva ambiental
La pertinencia del proyecto parece, sin duda, muyelevada debido a la confluencia de una serie defactores, tal y como exponen los documentos dediseño. La alta diversidad biológica de la Región -la más elevada del planeta - contrasta con su vul-nerabilidad, debido a la alta especialización bioló-
gica de las especies y la ocupación de nichosecológicos muy estrechos. Ambas circunstanciasmotivan que una intervención en el subcontinentelatinoamericano comporte un impacto significativopara la conservación de la biodiversidad en elconjunto del planeta. La elección de una serie deáreas piloto en los principales ecosistemas pare-ce acertada desde esta óptica a condición de quelos modelos resulten replicables.
En el cuadro a continuación se presentan las principa-les características de las 11 áreas piloto selecciona-das para conformar los Proyectos Integrales. Parecenevidentes las ventajas de esta muestra en cuanto a re-presentación de los principales ecosistemas y su dis-tribución geográfica por todo el Subcontinente.
2. Resultados de la evaluación
35
Proyectos Integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
Ecosistema
Desierto sonorense
Selva húmeda centroamericana
Bosque húmedo tropical
Ecosistema marino-costero einsular
Bosque tropical seco
Ecosistema marino-costero delCaribe- Archipiélago coralino
Ecosistemas marinos einsulares del Pacífico
Bosque húmedo tropical
Páramo andino
Páramo andino
Bosque de araucaria nativa
Categoría AP
Reserva de la Biosfera
Reserva de la Biosfera
Reserva de la Biosfera
Parque Nacional
Reserva de la Biosfera
Parque Nacional
Parque Nacional
Reserva Nacional
Reserva Nacional
Área Natural de ManejoIntegrado Nac.
Parque Nacional
Superficie (ha)*
2.546.790
1.834.000
58.578
270.125
207.400
250.000
800.000
2.000.000
366.936
500.000
379.000
Población
35.000
20.000
3.802
35.000
17.000
1.000
18.500
21.000
3.200
15.000
2.200
Tipo de población
-
mestiza
-
mestizos y afrodescendiestes
afrodescendiestes
-
mestizos y cocama-cocamilla
Kollaguas y Cabanas(quechuas y aymaras)
Quechua y Aymara
Mapuches y criollos
El contexto geográfico de los Proyectos Integrales
(*) Superficie total del área protegida dentro las cual el área de intervención del proyecto está incluida
A través de los Proyectos Integrales se han inclui-do 10 de los países de América Latina, es deciralrededor del 50% de ellos. Sin embargo todoslos proyectos tienen una dimensión territorial, fi-nanciera e institucional muy micro y local, respec-to a las problemáticas medioambientales de cadauno de los países interesados.
Ya mencionado, en varios casos, la finalidad conser-vacionista ha prevalecido en la elección de las áre-
as de intervención de los Proyectos Integrales.Algunas de ellas, sobre todo las islas (Galápagos,Los Roques, Coiba), presentan características muyespeciales, representativas de ecosistemas únicos,que, aunque tengan un valor planetario inestimable,son poco representativos de la problemática me-dioambiental de los respectivos países.
Todas las áreas piloto están insertas en un territo-rio correspondiente a un área protegida en los di-
ferentes países, aunque dichas áreas se encuen-tren bajo diferentes figuras de protección, cuatrode ellas se sitúan dentro de una Reserva de laBiosfera (según la clasificación de la UNESCO) loque confirma el alto interés de conservación. Ensiete casos, se trata de Parques Nacionales conevidente prioridad en el ámbito de la política deconservación para el propio país pero también anivel internacional, por lo general con importantepotencial turístico. Dentro de las superficies delas respectivas áreas protegidas, además, losProyectos Integrales identifican en particular algu-nos aspectos y territorios circunscritos donde re-alizar la intervención, por lo que, en definitiva, sereduce ulteriormente el potencial impacto de losproyectos que terminan por presentar un dimen-sión bastante micro, tanto respecto al tema me-dioambiental nacional como a las mismas exigen-cias de conservación y manejo de las áreas prote-gidas interesadas.
En cuanto a los Proyectos Sectoriales, se trata de in-tervenciones de una dimensión territorial aún más re-ducida, cuyo impacto geográfico resulta realmente in-significante respecto a un programa subcontinental.
Desde una perspectiva de desarrollo
Bajo la óptica de desarrollo, por el contrario, se plan-tean dudas sobre la pertinencia del Programa. El en-foque del Programa de trabajar en áreas protegidascon alto contenido en biodiversidad no se corres-ponde siempre con las problemáticas ambientalesmás acuciantes y las prioridades políticas en laRegión. Desde esta óptica, habría sido necesario te-ner también en cuenta los siguientes elementos:
• En América Latina los problemas más acucian-tes, que han incidido tradicionalmente en elcírculo vicioso de destrucción de la naturalezay la aceleración de la pobreza, han sido la de-forestación y los modelos insostenibles de ex-plotación forestal (en Centroamérica y lacuenca amazónica), así como la desertifica-ción (en los Andes) o la contaminación delagua (en lugares afectados por la actividad mi-nera y la extracción de hidrocarburos).
• A pesar de la enorme dotación de recursosnaturales del Continente, los fenómenos de
crecimiento demográfico, inmigración y colo-nización interna están generando conflictoscrecientes por el uso de los recursos. En estecontexto, los temas que revisten mayor grave-dad son las cuestiones de tierra y territorio(población indígena), la gestión del agua (enpoblaciones urbanas debido al fuerte procesode urbanización del continente) y los proble-mas de contaminación ambiental.
Bien es cierto, que la conciencia sobre la impor-tancia de estos problemas es mayor en la actuali-dad que a mediados de 1997. Sin embargo, la fa-se de diseño no acometió un diagnóstico suficien-temente rico de la Región, que hubiera permitidorevelar estas problemáticas y ponerlas encima dela mesa.
Todas las áreas en cuestión tienen una densidadde población relativamente reducida, ya que losproblemas de desarrollo se presentan principal-mente en las zonas limítrofes a las áreas protegi-das mismas (de amortiguamiento) que no siempreson priorizadas dentro de los territorios de inter-vención, o no se les atribuye un papel estratégicooportuno.
c) Pertinencia en términos de laCooperación Española
El diseño del Programa ARAUCARIA comportóelementos muy novedosos en el contexto de laCooperación Española de los años 90 con sumarco conceptual innovador, la dimensión dePrograma y vocación regional, el carácter verte-brador de la Cooperación Española, con una vi-sión de concertación entre los diferentes actoresy por último, el cumplimiento de los compromisosadquiridos por España en materia ambiental conmotivo de diferentes foros internacionales
Los años de arranque del Programa coincidieroncon un esfuerzo notable de aprobación de docu-mentos de política de la Cooperación Española.La promulgación de la esperada Ley deCooperación en 1998 propició la aprobación desendos documentos estratégicos, tales como elPlan Director de la Cooperación Española (2001-
36
2. Resultados de la evaluación
2004) y la Estrategia de la Cooperación Españolaen Medio Ambiente (2002).
Ambos documentos pusieron de relieve la vigenciadel Programa, si bien también contribuyeron a im-pulsar sus principios hacia un enfoque más patentede desarrollo humano sostenible. En este sentido, lacontribución del Programa ARAUCARIA a los obje-tivos de la Cooperación Española es muy notable,como lo pone de manifiesto que el propio PlanDirector (2000-2005) lo incluyera como ejemplo deun Programa que llevaba a la práctica la perspecti-va transversal de conservación de la naturaleza.
En términos de pertinencia política el diseño deARAUCARIA fue bueno, pero este aspecto no lo-gró, como se explica más adelante en este infor-me, concretizarse en un instrumento funcional.
d) Análisis del proceso de diseño
La fase de diseño del Programa se extendió por unperiodo de quince meses entre abril de 1997 has-ta junio 1998, buscando un valor añadido respec-to a la simple agregación de intervenciones disper-sas. Durante el proceso se pusieron en juego nu-merosas fortalezas ya que por primera vez laCooperación Española destinó recursos específi-cos, por medio de un contrato de consultoría, bus-cando la excelencia técnica mediante un enfoquede concertación de actores de la CooperaciónEspañola. Se realizó, además, una amplia misióntécnica de identificación de proyectos integralesen América Latina, que comprendió la visita a do-ce países y la realización de entrevistas con acto-res claves y actores locales, así como la elabora-ción de nueve perfiles técnicos de proyectos. Encada una de las áreas piloto seleccionadas se re-alizó posteriormente, en el transcurso de 1998,una formulación detallada a cargo de equipos deexpertos específicos.
Sin embargo, la novedad del planteamiento en elcontexto de la Cooperación Española motivó queel diseño se enfrentara a algunas limitaciones téc-nicas como la ausencia de un encadenamiento delas lógicas de intervención, un diagnóstico limitadodel contexto latinoamericano, la concentración de
los esfuerzos participativos en la identificación delos Proyectos Integrales (no así en el diseño delPrograma que siguió un enfoque de trabajo de ga-binete, sin contar con suficiente participación deactores de la Región). El diseño del Programa ensu conjunto no origina ni se relaciona con un diag-nóstico de la situación medioambiental sub conti-nental, limitándose a los aspectos de biodiversidadque llevaron a elegir una serie de áreas represen-tativas de ecosistemas típicos del Subcontinente.
El balance resulta, por tanto, ambivalente. Se re-conoce la aportación valiosa del planteamiento ini-cial, en especial, su novedoso marco conceptual.Sin embargo, las limitaciones antes mencionadasdel diseño impidieron que se diera una respuestaconsistente a los enormes retos planteados. Lascarencias del diseño explican, en parte, los pro-blemas estructurales de gestión que ha sufrido elPrograma durante su fase de ejecución.
En cuanto a la formulación de los 11 ProyectosIntegrales parece muy positiva la estandarizacióndel proceso, que permitió, dentro de ciertos límites,adoptar criterios comunes. Aunque la profundiza-ción caso por caso resulta deficiente por: el pesoexcesivo atribuido a los aspectos técnicos ambien-tales, el condicionamiento por los antecedentes y/oesquemas preestablecidos (algunas identificacio-nes están excesivamente condicionadas por las ini-ciativas anteriores de instituciones españolas), y lafalta de un oportuno diagnostico institucional. A ni-vel de plan de actividades se observan diseños de-masiado ambiciosos. Su vinculación con las res-pectivas estrategias medioambientales y priorida-des de los diferentes países interesados no pareceevidente, a pesar de que en algunos casos, el dise-ño se basa sobre los Planes de Manejo preexisten-tes de las respectivas áreas protegidas. LosProyectos Integrales que han tenido la oportunidadde evolucionar en su diseño a través de fases su-cesivas, han logrado perfeccionar sensiblemente ycorregir los aspectos carentes del diseño inicial.Este factor ha aparecido de forma evidente en elProyecto Bahoruco donde el alineamiento con lapolítica nacional de áreas protegidas se ha produ-cido en particular a partir de la segunda fase.
La identificación de algunas, Líneas Temáticas es-pecíficas es de por sí válido para “especializar” el
37
Programa en ciertos temas respecto a un abanicodemasiado amplio de posibles temas que podríanrecaer bajo el sector medioambiental. Los criteriospara la elección de las líneas son válidos pero, endefinitiva, las 7 Líneas Temáticas elegidas, por unlado son muy amplias y por el otro privilegian lostemas de conservación. Con la experiencia adqui-rida posteriormente en la ejecución de los proyec-tos se han identificado otras Líneas Temáticas (porejemplo la gestión de los centros urbanos limítro-fes o insertos en las áreas protegidas) que podríamerecer la pena tomar en cuenta.
Por último, las “Actividades Horizontales” consti-tuyen una serie de actividades comunes a losProyectos Integrales, útiles sobre todo para ase-gurar la participación efectiva de las demás insti-tuciones españolas implicadas en el Programa.Su identificación parece también justificada en elámbito del diseño original.
e) Anclaje institucional
Anclaje institucional en organismos españoles
El análisis de la estructura institucional delPrograma ARAUCARIA pone de relieve los es-fuerzos para articular las acciones de coopera-ción ambiental desde diferentes ministerios a tra-vés de la creación de un Comité RectorInterinstitucional. Sin embargo, al operar cada mi-nisterio con una dinámica propia, ARAUCARIA seha desarrollado como un mero “Programa para-guas”, a través del cual se canalizan una colec-ción de acciones dispersas, carentes de una vi-sión de conjunto y coherencia estratégica.
Por otro lado, el anclaje de ARAUCARIA en lapropia AECI se ha visto sometido a dificultadesde orden estructural. La complejidad del asuntose deriva de la problemática de insertar un progra-ma transversal de carácter sectorial en el seno deuna organización dominada por una estructura or-ganizativa de tipo geográfico y una arraigada cul-tura de proyecto. La carencia de una cultura sec-torial en la AECI motivó que el Programa depen-diera orgánicamente de la Unidad de Apoyo per-teneciente a la Dirección General de Cooperacióncon Iberoamérica (DGCI). Dicha unidad se ha en-
cargado tradicionalmente de coordinar la gestiónde los programas sectoriales, tales como elPrograma de Patrimonio, si bien dispone de unpresupuesto mínimo. La falta de recursos huma-nos disponibles motivó que se contratara unaAsistencia Técnica Especializada (ATE) de carác-ter externo para garantizar una “gestión particula-rizada” del Programa.
La voluntad de implicar en ARAUCARIA tambiéna otras instituciones españolas de cooperación odel sector medio ambiente, si por un lado era muyacertada en su concepción teórica, necesitaba deuna estructura de coordinación de la cual elPrograma se dotó inicialmente de forma muy par-cial. Para funcionar como programa se necesitabaun mecanismo de gestión técnica y financiera uni-tario que, en la estructura de la AECI de ese mo-mento, no era viable. Esta modalidad de anclajedel Programa en la Unidad de Apoyo de la DGCI,con el apoyo de una ATE de carácter externo, ter-minó derivando en importantes disfunciones yaque el diseño del Programa exigía una estructuraorganizativa de tipo sectorial o matricial y una dis-posición a impulsar una gestión técnica y trans-versal de los proyectos en el seno de la propiaAECI. Dicha estructura organizativa de la AECI,así como el perfil de los técnicos país, orientado auna gestión esencialmente administrativa de losproyectos, dificultaron el anclaje de la filosofíaARAUCARIA en la AECI. Fruto de ello, la dimen-sión programa se acabó diluyendo y ARAUCARIAacabó operando fundamentalmente a nivel de unasuma de proyectos. En este sentido, se podríaconcluir que el diseño del Programa resultó so-bredimensionado respecto a la realidad organiza-tiva de la AECI. La decisión posterior de eliminarla ATE sustituyéndola por una asistencia técnicainterna, que al ser muy reducida (una sóla perso-na), dificultó el mantenimiento de la dimensiónprograma a partir de 2003.
Inserción del Programa en la institucionalidadlatinoamericana
El propio diseño de ARAUCARIA no incluyó unareflexión sobre el anclaje institucional sobre la ba-se de un diagnóstico del contexto regional. Seacotó la participación de los actores latinoamerica-nos a la identificación de los Proyectos Integrales,
38
2. Resultados de la evaluación
no tomando en cuenta sus opiniones para el dise-ño de la estructura institucional del Programa, nipara las Líneas Temáticas o las ActividadesHorizontales.
En definitiva, la inserción del Programa en la insti-tucionalidad de la Región se produce exclusiva-mente a nivel de acciones (Proyectos Integrales)en los diferentes países, adoleciendo de una inter-locución a nivel regional. La capacidad de defini-ción estratégica del Programa queda, por tanto,mayormente en manos españolas. La ausencia deuna interlocución efectiva a nivel regional ha priva-do al Programa de un cable a tierra y una retroali-mentación crítica para ajustar su dimensión regio-nal y, por tanto, su oferta sectorial a las necesida-des reales del continente. La dimensión regionaldel Programa parece haber operado, en cambio,más bien en términos de visibilidad de laCooperación Española en foros internacionales yen aras de una política de comunicación de con-sumo interno, destinada a la ciudadanía española.
No en todos los casos la elección de las contrapar-tes nacionales de los Proyectos Integrales resultóacertada. Por tratarse de Áreas Protegidas la elec-ción natural habría sido el organismo gubernamentalresponsable para la administración del área. Por locontrario, con el objetivo de tener un mayor peso delos temas de desarrollo sostenible y no confinarse alos aspectos de conservación se escogió en algunoscasos organismos más generalistas (p.ej. el Onaplanen República Dominicana) que de pronto, al no tenerjurisdicción en el Área Protegida, no lograron ejercersu función. Las deficiencias en el diagnóstico institu-cional resultan por lo tanto manifiestas también a ni-vel de algunas de las formulaciones específicas.
Por otro lado, la deficiencia del diagnóstico insti-tucional local se refleja también en la insuficienteidentificación de socios locales así como de po-tenciales sinergias con otras intervenciones na-cionales o internacionales, confirmando cierto ais-lamiento de las acciones de ARAUCARIA respec-to al contexto, desde su diseño.
39
Proyectos Integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
Organismo decontraparte
SEMARNAP
MARENA
Funsavegre
ANAM
ONAPLAN
INPARQUE, AUA
Parque Nacional General
CTAR
Gobierno RegionalArequipa
SERNAP
Administración ParquesNacionales
Tiempo de organismo
Mº Ambiente
Mº Ambiente
Mº Ambiente y Energía
Mº Ambiente
Mº Planificación
Mº Ambiente
Administración delParque
Mº Ambiente
AdministraciónTerritorial
Mº Ambiente
Mº Ambiente
Estructura degestión
Codirección
Codirección
Codirección
Codirección
Codirección
Codirección
Codirección
Codirección
Codirección
Codirección
Codirección
Principales socioslocales
FMCN, CIBNOR
INTUR, Municipios
Municipios
IPAT, SENACYT, MºGobierno y Justicia, Mncpos
SEMARN, Municipios
FCLR, UniversidadCentral Venezuela
Municipios
IIAP, Municipios
DESCO(ONG local)
Universidad, Municipios
Confederación MapucheNeuquina, INAI
Principales sociosespañoles
-
Amigos de laTierra, SI
Mº Economía
CSIC; CICyT
-
GeneralitatValenciana, CSIC
Xunta Galicia Secr.Pesca
CSIC; CICyT,Municipio Requena
-
IPADE
-
Marco institucional de los Proyectos Integrales
f) Asignación y distribuciónpresupuestaria
El presupuesto elaborado en la fase de diseño al-canzaba 57,41 millones de euros para un periodode cinco años (1998-2002) con una clara priori-dad a los Proyectos Integrales, cuya participacióntenía un peso del 57% de los recursos previstos.
Las Líneas Temáticas y las ActividadesHorizontales, totalizaban el 26,32% y 16,60% delpresupuesto total, respectivamente. El presu-puesto no incluía costes indirectos (p. ej. gastosde administración, seguimiento y evaluación, asis-tencias técnicas o fondo de contingencias), quequedaban cubiertos con arreglo al contrato deconsultoría de asistencia técnica de Pangea.
40
LINEAS DEACCIÓN
Proyectos Integrales
Líneaas Temáticas
ActividadesHorizontales
Total
1998
4,53
1,82
1,40
7,75
1999
6,24
2,96
1,84
11,04
2000
7,09
3,32
2,03
12,44
2001
7,09
3,32
2,03
12,44
2002
7,82
3,69
2,23
13,74
1998-2002
32,77
15,11
9,53
57,41
%
57,08
26,32
16,60
100,00
Presupuesto por intrumentos de intervención (en millones de €)
Fuente: elaboración a partir de Documento Marco (1998)
El Documento Marco propuso por lo tanto un com-promiso plurianual conspicuo (para los cinco añosque se preveían en ese entonces) sin estar respalda-do, sin embargo, en una programación financiera co-rrespondiente a las respectivas instituciones que de-bían colaborar en su financiamiento4. En particular, enel caso de la AECI que es el principal contribuyente,los recursos se manejaban conforme a un esquemaanual de POA y aprobación de desembolsos, lo queimpedía de facto garantizar el cumplimiento del pre-supuesto plurianual con base sectorial. Es a través deeste mecanismo de asignaciones anuales, que la AE-CI ha seguido financiando algunos de los proyectosdespués de 2002; sin que se haya realizado una nue-va programación financiera global después de 2002.Se previeron también interesantes mecanismos com-plementarios de financiación, como por ejemplo, lacoordinación con el Ministerio de Economía yHacienda que permitió liberar cierto volumen por me-dio de una operación de conversión de deuda enCosta Rica (canje de deuda por naturaleza), que fue-ron destinados a financiar el Proyecto Integral deSavegre y apoyar la línea de investigación aplicada.Dichos mecanismos complementarios han operado,no obstante, de forma muy ocasional, salvo en el ca-so de las Comunidades Autónomas.
El Ministerio de Ciencia y Tecnología, ha seguido man-teniendo su colaboración a través de la SubdirecciónGeneral de Proyectos de Investigación Cinentífica yTécnica (CICyT) que inició su participación con la cre-ación de una convocatoria específica, en el marco delPlan Nacional de I+D, para proyectos de investigaciónen materia de biodiversidad relacionados con elPrograma ARAUCARIA, con bolsas de viaje y becasde apoyo al plan de investigación de ARAUCARIA, asícomo con la aportación de expertos y personal para laformación por parte de las redes de expertos delCYTED. También ha colaborado a través del CSICcon la aportación al Proyecto Parque Nacional Cohiba,en el mantenimiento de la Estación Biológica deCohiba.
Aunque se realizó una previsión presupuestaria, lasLíneas Temáticas y las Actividades Horizontales de-pendían para la captación de recursos adicionalesdel resto de socios institucionales de ARAUCARIA,si bien no se establecieron compromisos concre-tos. Esta dificultad para establecer marcos pluria-nuales de financiación explica, en parte, los proble-mas experimentados para impulsar estratégica-mente ambos instrumentos de intervención.
Los presupuestos de los Proyectos Integrales, ori-ginalmente definidos de forma general en elDocumento de Formulación (en promedio 0,5 millo-
4 Ya que los principales socios de ARAUCARIA son distintas AdministracionesPúblicas, lo que conlleva que los presupuestos son anuales por lo que resultacomplicado, aunque deseable, manejar otro mecanismo.
2. Resultados de la evaluación
nes de € por año y por proyecto), pudieron sercalculados con mayor precisión en los respectivosestudios detallados, sin embargo, sólo se llegarona definir con exactitud los compromisos para losprimeros años de ejecución, dada la dificultad dehacer previsiones presupuestarias a más largo pla-zo con el mecanismo de la AECI. El cuadro a con-tinuación muestra algunas de las diferencias entrelas previsiones del Documento de Formulación ylos estudios específicos, debidas principalmente aperíodos de referencia desiguales. Sólo en algu-nos casos (p.ej. Río San Juan) el presupuesto re-
sulta vinculado al diseño del Proyecto mediante unplan detallado de actividades para el entero perío-do, derivado del Marco Lógico.
En cuanto a la aportación de las contrapartes lasprevisiones resultan aún más imprecisas, sobre to-do si no están vinculadas con un compromiso fir-me de aportación, sino con simples estimacionesde unas aportaciones que se prevé se realizaránprincipalmente en especie. Se trata de impulsar uncriterio de contribución al 50% de cada parte, loque resultará en la práctica, muy difícil de realizar.
41
g) Valoración de la estrategia deintervención
El Documento Marco no contiene de forma explici-ta una estrategia de intervención del Programa. Laestrategia principal se orienta al impulso de expe-riencias piloto de desarrollo sostenible en áreasprotegidas que poseen una fuerte concentraciónde biodiversidad. El carácter demostrativo delPrograma no se ve, sin embargo, acompañado poruna estrategia explícita de aprendizaje e intercam-
bio de experiencias, deficiencia que, como se ex-plica más adelante en este informe, ha condiciona-do fuertemente su impacto. Se echa en falta el di-seño de una estrategia de aprendizaje que alimen-te el funcionamiento de ARAUCARIA comoPrograma. Si bien, el componente de ActividadesHorizontales debía cumplir este cometido, su dise-ño como lugar de encuentro de las actividades deformación e investigación de los diferentes minis-terios no ha contribuido a crear una estrategia con-junta con vocación de Programa. Se advierte, enconcreto, la ausencia de herramientas de sistema-
Proyectos integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
3,75
-
2,97
3,45
3,85
1,88
3,92
4,00
4,70
2,75
Formulación
1,50
-
0,90
0,72
0,72
0,60
0,60
1,80
1,50
1,80
España
1,21
2,64
3,29
-
1,53
0,36(1)
2,70
3,43
0,80(2)
1,42
-
Contraparte
0,72
2,56
1,27
-
1,42
0,15(1)
1,19
2,43
0,30(2)
-
-
Formulación
España Contraparte
(1) Presupuesto correspondiente a la previsión del año 1999(2) Presupuesto correspondiente a la previsión de los dos primeros años de Proyecto
Presupuesto por Proyecto Integral (en millones de €)
tización de experiencias, divulgación de resulta-dos e intercambio Sur-Sur. La falta de precisiónde esta línea del Programa motivó que no se do-tara con un presupuesto autónomo, sino que de-pendiera de la captación de fuentes adicionales.
La estrategia de intervención del Programa aludea la articulación de tres instrumentos de interven-ción complementarios:
• Proyectos Integrales, integrados en una red pro-pia que, a su vez, podría estar articulada conotras redes existentes (el documento de diseñomenciona, por ejemplo, la red del CYTED).
• Proyectos Sectoriales en torno a LíneasTemáticas operando en un segundo nivel, cu-yo fin es extender el alcance del Programa porel conjunto del continente promoviendo apren-dizajes sectoriales.
• Actividades Horizontales de formación e inves-tigación aplicada, pensadas para reforzar losdos instrumentos de intervención anteriores.
La dimensión de ARAUCARIA como Programareside en su capacidad para articular y buscar si-nergias entre dichos instrumentos de interven-ción. El diseño del Programa, sin embargo, nocontempló suficientes mecanismos operativos dearticulación. Por otro lado, aunque se cuantifica-ron los recursos necesarios para promover lasLíneas Temáticas y las Actividades Horizontales,no se previeron las fuentes y mecanismos de fi-nanciación.
El enfoque demostrativo del Programa tuvo su co-rolario en el trabajo de identificación y selecciónde las áreas de intervención para impulsarProyectos Integrales, que combinó cuatro tiposde criterios: i) representatividad y valor ecológico,ii) potencial de desarrollo sostenible y compromi-so local, iii) sostenibilidad y compromiso nacional,y iv) interés para la Cooperación Española. Elcontenido de cada grupo de criterios se precisóen seis subcriterios, hasta totalizar un total de 24subcriterios. Sin embargo, el proceso de selec-ción de áreas de intervención se vio finalmente in-fluenciado por intereses y compromisos anterio-res, más allá de lo razonable, lo que, en algunoscasos, supuso un desvío respecto de los criteriostécnicos. Además, en el diseño específico de los
Proyectos Integrales se observan algunas defi-ciencias estratégicas comunes:
• Diseños que impulsan una lógica asistencialista.• No se contempla el fortalecimiento de la insti-
tucionalidad local.• Ausencia de incidencia/articulación con políti-
cas públicas.• No se prevé una estrategia de salida.
Estos factores parecen evidentes al observar (casodel Río San Juan p.ej.) una ubicación de lasUnidades de Gestión externas respecto al aparatoinstitucional sectorial, la toma a cargo del financia-miento externo de costos recurrentes de la adminis-tración sin un mecanismo gradual de phasing-out.
Los criterios de selección de las Líneas Temáticas,por su parte, ofrecen una consistencia menor, defi-nidos de la siguiente manera: i) potencial de des-arrollo sostenible, ii) necesidades regionales, iii) ar-ticulación con proyectos integrales, iv) potencial dereplicación, v) necesidades locales de capacitación,vi) disponibilidad de conocimiento por parte espa-ñola, vi) existencia de un nicho de colaboración pa-ra las empresas españolas, y vii) desatención porparte de otras agencias de cooperación. El resulta-do de dicha amalgama de criterios fue la selecciónde siete Líneas Temáticas prioritarias, que respon-den más al valor agregado potencial por parte espa-ñola que a las necesidades regionales. Para la líneatemática de Conservación de la biodiversidad, sepretendía que España, a través de los técnicos es-pecializados del Ministerio de Medio Ambienteaportara asistencia técnica para la consolidación delas áreas protegidas en America Latina (el 75% delas áreas protegidas carecía de planes de gestión ylos existentes debían ser revisados y actualizados).En el área de ecoturismo, se quería apoyar con lacapacitación a partir de la experiencia española enturismo rural y parques nacionales. Asimismo, en lalínea de sistemas productivos sostenibles, y másconcretamente en lo que se refiere a las alternativasa la ganaderia extensiva, la intención era “exportar”la experiencia española existente en el manejo degrandes herbívoros en condiciones de sequía ymontaña.
42
2. Resultados de la evaluación
2.2. Modelo de Gestión delPrograma
2.2.1. Estructura de gestión
2.2.1. a) Gestión general del Programa
El Convenio Marco del Programa ARAUCARIA, fir-mado en 1998 entre las varias instituciones partici-pantes (ver diagrama en la página siguiente), preveíala constitución de un Comité Rector Interinstitucional,conformado por todos los ministerios participantesen el Programa, como órgano colegiado para la tomaestratégica de decisiones y un Comité Asesor. Ensus cinco años de funcionamiento, el Comité Rectorevidenció un acuciante problema de operatividad. Lafirma del Convenio Marco a nivel de Secretarios deEstado requería su presencia para poder convocarlas reuniones del Comité. La dificultad de conciliar lasagendas de esos niveles jerárquicos dificultó la con-vocatoria de reuniones. Aunque el convenio preveíauna reunión trimestral, ni siquiera se logró manteneruna reunión anual, lo que motivó un importante cuellode botella en la toma de decisiones. En cuanto alComité Asesor no parece haber tenido recorrido al-guno durante los años de ejecución de ARAUCARIA.No consta que haya sido convocado ni que haya se-sionado. En este sentido, la principal instancia de co-ordinación con la sociedad civil y la cooperación des-centralizada no funcionó.
A nivel de la AECI, se decidió insertar el Programa enla Unidad de Apoyo de la DGCI (Dirección Generalde Cooperación con Iberoamérica). Dicha instancia
gestiona los Programas Sectoriales que no tienen ca-bida en el organigrama jerárquico de la AECI. La es-tructura de la DGCI se divide en dos SubdireccionesGenerales de carácter regional (América Central yAmérica del Sur), de cuyo presupuesto operativo senutre la financiación de los Proyectos Integrales ysectoriales en el marco de ARAUCARIA.
Ante la limitación de recursos de la Unidad deApoyo de la DGCI, se confió en una ATE externa,contratando a la empresa Pangea, el peso de lagestión del Programa, asignándoles una serie deactividades, que combinan funciones ejecutivas–esencialmente, de gestión técnica- con otras deasesoría, facilitación y representación institucional.La cantidad de tareas encomendadas a Pangea po-ne de relieve que se otorgó un rol demasiado prota-gonista a un equipo de consultores por parte de unaorganización con una arraigada cultura jerárquica.
A este respecto, cabe señalar la desconfianza que elanclaje institucional del Programa provocó en loscuadros jerárquicos de la AECI que inhibió los flujosde comunicación e información con la ATE, dificul-tando el impulso de gestiones y coordinaciones ope-rativas. Si por un lado el sentimiento de propiedadpor parte de los técnicos de Pangea, participes des-de la gestación del Programa y con enormes atribu-ciones en su gestión, tuvo innegables efectos posi-tivos sobre la eficiencia y eficacia, en esta fase delPrograma, también alimentó dicha desconfianza.
La ATE externa fue sin embargo efectiva en coor-dinar el diseño específico de los ProyectosIntegrales y asegurar un avance ordenado de losmismos durante los primeros años (1999-2003),manteniendo un contacto directo con las unida-des de gestión respectivas en el terreno. El mis-mo equipo se preocupó, durante este período, deagilizar lo más posible el funcionamiento unitariodel Programa, activando a la par de los ProyectosIntegrales, también las Líneas Temáticas y lasActividades Horizontales, encontrando, sin em-bargo, en esta tarea los ya mencionados obstácu-los de interlocución y financiación en la AECI. Encualquier caso, la ATE de ARAUCARIA experi-mentó un perfil descendente. Una vez que elPrograma alcanzó velocidad de crucero, a partirdel segundo año de ejecución de los ProyectosIntegrales, sus actividades se centraron en el se-
43
MODELO DE GESTIÓN
guimiento de informes y su presencia en el terrenofue disminuyendo progresivamente. Pero desde sudesaparición la coordinación entre las diferentesactividades del Programa se redujo sensiblemente.
Por su parte las Oficinas Técnicas de Cooperación(OTC), que constituyen el último eslabón de la es-tructura geográfica de la AECI, participaron activa-mente en el seguimiento de las actividades deARAUCARIA en los respectivos países. Sin embar-go, debido a que el diseño de ARAUCARIA minimi-zaba el papel de las OTC, optando por constituirUnidades de Gestión Específicas encargadas deimpulsar los Proyectos Integrales, la inserción dedichas unidades en el seno de las OTC no fuesiempre fácil. La convivencia de dos estructuras or-ganizativas paralelas, por un lado, la Unidad deApoyo y la ATE y por otro, la estructura geográficade la AECI generó algunas dudas sobre el canaloficial de reporte de los informes de seguimiento.Con el tiempo, sin embargo, los codirectores fue-ron integrándose de forma creciente en las OTC,
asumiendo éstas la interlocución con la Unidad deApoyo.
En suma, el mecanismo de gestión de ARAUCA-RIA es tributario de las disfunciones del anclajeinstitucional realizado durante la fase de diseño. Lainserción deficiente en la estructura geográfica dela AECI explica, por sí misma, gran parte de losproblemas de gestión que encontró el Programaen su primera fase de implementación.
El caso que se diferencia de este esquema y confirmalas anteriores observaciones es el del Proyecto Río SanJuan en Nicaragua, que fue identificado posteriormenteen 2001 y cuya génesis dentro de la misma OTC deNicaragua le ganó una total apropiación por parte deesta estructura con consiguientes ventajas en términosde linealidad de toma de decisiones a lo largo de todasu ejecución. Los demás proyectos, por lo contrario,sufrieron al principio de cierto aislamiento respecto a lasOTC, a causa del proceso de identificación que habíasido llevado a cabo externamente respecto a ellas.
44
MAEC= Mº de Asuntos Exteriores y de CooperaciónAECI= Agencia Española de Cooperación InternacionalDGCI= Dirección Gral. de Cooperación con IberoaméricaATE= Asistencia Técnica Especializada de ARAUCARIA (1ª fase)SGT= Secretaria Gral. Técnica de ARAUCARIA (ARAUCARIA XXI)OTC= Oficina Técnica de Cooperación en terrenoMMA= Mº de Medio AmbienteDGCN= Dirección Gral. de Conservación de la NaturalezaMECT= Mº de Educación, Ciencia y TecnologíaCSIC= Consejo Superior de Investigaciones CientíficasCICyT= Comisión Interministerial de Ciencia y TecnologíaMEH= Mº de Economía y HaciendaSECT= Secretaría de Estado de Comercio y TurismoMAPA= Mº de Agricultura, Pesca y AlimentaciónDGRP= Dirección Gral. de Recursos Pesqueros
MAPADGRP
MEHSECT
MMADGCN
MAESECIPI
ACTORESESPAÑOLES
MECTCSICCICYT
Fase I
Fase II
ComitéAsesor
AECI
Subdir.Grales.
Técnicospaís
• ONU• CC.AA.• Empresas• Universidades
• América Central• América del Sur ORGANISMOS REGIONALES (2)
• CCAD (Comisión Centroamericana para el Medio Ambiente y el Desarrollo)
• CAN (Comunidad Andina de Naciones)• Organización del Tratado de
Cooperación Amazónica (OTCA) Mercosur
ORGANISMOS NACIONALES • Gobiernos nacionales
(Administración Central)• Actores locales (alcaldías, órganos
de áreas protegidas)
ACTORESde AMÉRICA
LATINA
DGCI
Líneas de AcciónProyectos Integrales
• Proyectos sectoriales• Actividades horizontales
OTCpaís
Comisiónmixta
ComitéRector
Unidadde apoyo
ATE(1)
Programa ARAUCARIA
SGT(2)
(2)
(2)
Esquema de Actores en la Gestión del Programa ARAUCARIA
Fuente: elaboración propia
2. Resultados de la evaluación
2.2.1. b) Gestión de los Proyectos Integrales
Eficiencia de la organización y modalidad deejecución
Cada uno de los “documentos de formulación” es-pecíficos de los Proyectos Integrales contempla elmontaje institucional y la organización operacionaldel mismo. Se prevé por lo general un ComitéRector, constituido por representantes de las institu-ciones del país beneficiario y los representantes dela Embajada de España y la AECI. Estos Comitésse constituyen como un órgano apropiado para diri-gir la política del Proyecto, aunque se lamenta queen su seno no estén generalmente representadaslas poblaciones beneficiarias.
El montaje de una Unidad Técnica de Gestión diri-gida por dos codirectores responde a un correctoprincipio de repartición de responsabilidades entreel donante y la institución de contraparte. Es unamodalidad común en la Cooperación Española yampliamente experimentada por la Cooperación dela CE en America Latina y adoptada en todos losProyectos Integrales del Programa ARAUCARIA,aunque recientemente la misma modalidad ha sidopuesta en cuestionamiento por los mismos donan-tes que la aplican5, por favorecer el aislamiento dellos proyectos respecto al contexto institucional ofi-cial y consiguientemente no facilitar su sostenibili-dad. Es indudable, sin embargo, que a través de es-ta modalidad se ha logrado poner varias bases pa-ra la apropiación, tanto por parte de las poblacionescomo de las instituciones que han participado, des-tinadas a ser consolidadas tras un apropiado perio-do de transferencia. Es una modalidad, además,que permite maximizar la visibilidad del financiador.
También se ha comprobado que la ubicación insti-tucional dentro de las instancias nacionales respon-sables de la gestión medioambiental (que por lo ge-neral son débiles), por un lado, ha sido funcional encuanto a que le ha asegurado a los proyectos unafuerte independencia y autonomía, pero por el otro,no ha favorecido la apropiación por parte de estasinstituciones de contraparte de los resultados delProyecto con vistas a su sostenibilidad.
La totalidad de los Proyectos Integrales se ejecu-tan mediante un mecanismo de ejecución directa
que es una modalidad de intervención obsoleta,habiendo la mayoría de los donantes evoluciona-do hacia un enfoque “facilitador”. De facto, aun-que el diseño inicial contenía un espíritu de co-eje-cución, la decisión de guardar en manos españo-las la gestión administrativa y financiera (p.ej. ca-so de la Fundación Bolhispania en Apolobamba)supuso que el proyecto operara, bajo un predomi-nio de la ejecución directa, ya sea a través delpropio equipo técnico del proyecto, la contrata-ción de consultorías, la subcontratación de obrasbajo la modalidad de llave en mano (construcciónde obras e infraestructuras).
Aunque, como ya se ha mencionado, la autonomíadel proyecto ha sido un factor muy positivo parasu eficiencia y eficacia, por el contrario por de-pender totalmente del financiamiento externo, lasinstituciones nacionales terminan por dejar totalautonomía a los proyectos de cooperación, aline-ándose a las políticas de los donantes y no vice-versa. De esta forma, a pesar de que varios paí-ses, entre ellos España, hayan adoptado un pro-ceso de “Armonización y Alineamiento de laCooperación Externa” (compromiso de Roma),cada institución opera de forma todavía muy inde-pendiente.
Por el carácter integral de los proyectos, ademásde la institución de contraparte, se registra unaamplia participación de instituciones, organismosy agrupaciones locales con las que los mismoshan tenido que establecer los oportunos mecanis-mos de coordinación en la implementación con-junta de actividades. A pesar de observarse quela modalidad de ejecución seleccionada planteauna contradicción estructural en la relación conlas principales contrapartes locales del proyecto,que operan más como contrapartes operativasque como socios estratégicos, hay una generalsatisfacción por parte de estos organismos res-pecto a la colaboración con ARAUCARIA, comose ha podido comprobar en las reuniones que elequipo evaluador ha tenido con algunas de ellasen los proyectos visitados, tanto a nivel central co-mo municipal.
45
5 Los débiles efectos de apropiación local, unidos a la proliferación de conflictos,han motivado que otras agencias de cooperación hayan abandonado progresi-vamente la fórmula en los últimos años. Es el caso, por ejemplo, de la propiaCE, que tomó una decisión en ese sentido hace tres años.
Eficiencia de la codirección
Desde su principio, la gestión de los ProyectosIntegrales fue realizada de acuerdo a un modelo decodirección entre un experto español y un codirec-tor de la contraparte nacional, con el propósito degenerar valor añadido, más allá de limitarse a finan-ciar y evaluar “externamente” los resultados de losproyectos. Los resultados del modelo se han reve-lado desiguales, dependientes de las destrezas per-sonales de los dos codirectores.
A la par de elegir el modelo de codirección, laCooperación Española optó por mantener el controlde los fondos y una modalidad de ejecución directa.Este esquema de intervención supuso, de facto, va-ciar de contenido real la figura de la codirección.Además, en algunos proyectos, los frecuentes re-emplazos de codirectores abrieron una delicada si-tuación de interinidad que se alargó en el tiempo,creando conflictos de interpretación sobre las com-petencias de las dos partes (a veces complicadospor incomprensiones personales). En estos casos,se fue perdiendo progresivamente la posibilidad deuna coordinación operativa. El conflicto acabó afec-tando al plano de las relaciones personales.Además, por ser el modelo de codirección una im-posición por parte española, las contrapartes cues-tionaban muchas veces el valor añadido de contarcon un codirector expatriado, debido al costo eleva-do respecto a los demás recursos humanos.
Por otro lado, en los casos donde los codirectoresnacionales eran al mismo tiempo funcionarios de lainstitución de contraparte con cargos importantes,aceptaban delegar en gran medida la gestión del pro-yecto al codirector español, el cual al mismo tiempomantenía un control directo sobre los recursos finan-cieros, por ser estos esencialmente de origen espa-ñol. En estos casos la existencia de un documento deformulación bastante detallado en cuanto a las activi-dades a realizar (caso del Río San Juan), se ha com-probado muy útil para asegurar que no surgieran du-das respecto al quehacer del proyecto durante suejecución, facilitando la armonía entre las partes.
Equipo técnico
El equipo técnico del proyecto respondía, en todoslos proyectos, a las necesidades de una ejecución
directa. En algunos casos los equipos técnicos po-seían una orientación demasiado ambientalista, enotros, básicamente en desarrollo adolecían dedestrezas en temas de gestión ambiental. En todoslos casos, el equipo se completaba con la incorpo-ración temporal de asistentes y consultores (tantoespañoles como locales) que implementaban algu-nas actividades puntuales del proyecto, tales co-mo diagnósticos e investigaciones.
Se han observado también casos muy positivosdonde la estructura del personal establecida porel Proyecto parece adecuada en cantidad y cali-dad (Río San Juan), y muestra una excelente efi-ciencia en el desempeño de todas las actividades.Se aprovechan recursos humanos muy motivadosy de relativo bajo costo (jóvenes cooperantes y vo-luntarios) que además han demostrado una grancapacidad de integrarse en el ambiente social don-de operan, sin que su valor profesional sea subva-lorado por su joven edad. El liderazgo ejercido porlos codirectores ha sido eficaz y se ha observadoen general un espíritu de fuerte cooperación entrelos miembros del equipo y con los beneficiarios.
Donde hubo limitaciones del equipo técnico deproyectos (caso observado en particular enBahoruco), unido a la ambición del esquema inte-gral de intervención, motivó que se tuviera que re-currir a una amplia combinación de modalidadesde ejecución, tanto directas como indirectas, in-cluyendo el apoyo a organizaciones locales de se-gundo piso, alcaldías, asistencias técnicas inter-nas y externas (a cargo de consultores nacionalese internacionales), la realización de obras por con-tratistas locales y la articulación con programasestatales de desarrollo u otros programas de co-operación bilateral.
2.2.2. Administración financiera
2.2.2. a) Modalidades de aportación de fondos
Como se ha mencionado anteriormente, el presu-puesto de ARAUCARIA presentado en elDocumento Marco de 1998 resultó pronto unejercicio teórico ya que el mecanismo de aporta-ción financiera de las varias instituciones españo-las participantes no estaba definido. Durante las
46
2. Resultados de la evaluación
negociaciones iniciales del Programa se propusoque los socios institucionales se integraran enARAUCARIA mediante una transferencia directade fondos a la AECI. Los ministerios participan-tes, en especial el Ministerio de Medio Ambiente,dejaron muy claro, sin embargo, la inviabilidad dedicha fórmula de colaboración, guiados por elprincipio elemental de no cederse presupuestoentre administraciones públicas. La AECI ha que-dado por lo tanto como principal financiador delos Proyectos Integrales, mediante el mecanismo,común a todos sus programas, de desembolsosde subvenciones anuales a las operaciones decooperación individuales, definidas territorialmen-te (por país o región) y administradas por las
OTC. Aportaciones minoritarias (ver anexo V deconsolidados financieros) han sido realizadas porotros socios españoles (entidades autonómicas yotros), principalmente en el marco de conveniospuntuales por proyecto6. Por otro lado, algunosMinisterios han seguido gestionando directamen-te su programa de cooperación internacional entemas ambientales coordinando con (o simple-mente informando) a la AECI de sus actuacionespara que se contabilizaran las mismas en el mar-co de ARAUCARIA.
A continuación se incluye una tabla con la relaciónde Comunidades Autónomas que han participadoen los Proyectos del Programa ARAUCARIA:
47
6 En el caso del Proyecto Integral Galápagos, por ejemplo, el listado de organismosespañoles implicados de forma más o menos intensa es muy largo y comprende:• Instituto Social de la Marina (Centro de Formación de Bamio)• Organismo Autónomo de Parques Nacionales (Ministerio de Medio Ambiente)• Xunta de Galicia• Instituto Catalán de Energías (ICAEN)• Área metropolitana de Barcelona• Universidad Complutense de Madrid• Secretaría de Pesca Marítima del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación• Instituto Gallego de Cooperación Iberoamericana (IGACI)• Fundación Interuniversitaria Ferando González Bernáldez• Fundación IPADE• Asociación SEBA
Su participación ha sido equivalente al 17% respecto a la contribución total dela Cooperación Española.
Proyectos Integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
México
Nicaragua
Costa Rica
Panamá
R. Dominicana
Venezuela
Ecuador
Perú
Perú
Bolivia
Argentina
CCAA y Municipios
-
-
-
-
Asturias
-
Xunta de GaliciaÁrea Metropolitana de Barcelona
Xunta de GaliciaMunicio de Requena
C. A. La Rioja
Xunta de GaliciaDiputación de Aragón
-
País
Tabla Comunidades Autónomas participantes en ARAUCARIA
Fuente: elaboración propia
2.2.2. b) Planes Anuales Operativos (POA)
Durante varios años se realizó, mediante los POA,la programación previa que sin embargo no ha te-nido un seguimiento sistemático. El resultado delo anterior es que en este momento actual no sedispone de un balance consolidado de todos losfondos otorgados en estos años en el marco del“Programa ARAUCARIA”.
Estructurados en torno a los tres instrumentos deintervención, el POA suele incluir un listado de lasactividades previstas para el año entrante para ca-da uno de los Proyectos Integrales en curso, asícomo los respectivos presupuestos provisionales.Para las Líneas Temáticas, se incluye un listadode proyectos sectoriales en los que se hace cons-tar la fuente principal de financiación y para lasActividades Horizontales, se incluye un resumenejecutivo de las actividades programadas de for-mación, investigación y redes, acompañadas de laconsiguiente previsión presupuestaria.
Se valora positivamente la elaboración de losPOA en términos de proceso, habida cuenta delesfuerzo de coordinación entre la AECI y el restode ministerios participantes, en especial, elMinisterio de Medio Ambiente, hacia una cultura
de planificación conjunta. Con todo, hay que se-ñalar que los documentos adolecieron de impor-tantes debilidades, que los invalidaron como ins-trumentos efectivos de planificación propiamentedichos, ya que constituían una mera recopilaciónde las fichas de los proyectos previstos financiardurante el año entrante, pero sin un verdadero ca-rácter operativo por falta de una responsabilidadunitaria de ejecución. En este sentido, el POA fun-cionó más bien como un documento de recopila-ción de intervenciones. Operaron como docu-mento paraguas para presentar, de forma conjun-ta, las ofertas de cooperación de los diferentesministerios, sin existir una visión compartida delPrograma en su conjunto. En este contexto, se in-cluyen incluso actividades de relaciones interna-cionales que no son cooperación propiamente di-cha. Por último, la presentación del POA no va se-guida, al año siguiente, de un ejercicio de revisiónde su ejecución.
A título de ejemplo, se toma como referencia elPOA consolidado de ARAUCARIA del año 2000(ver los POA de otros años en el Anexo V de con-solidados financieros) año en el cual todavía el POAmantenía una estructura unitaria de Programa, conlas siguientes aportaciones financieras por compo-nente y fuente:
48
POA consolidado de ARAUCARIA del año 2000
En este caso (año 2000) el POA muestra reflejar, aunquecon cierta reducción respecto al Documento Marco (de12,44 a 9,54 millones de €) los compromisos inicialmen-te adquiridos en 1998 (ver cuadro en la sección 2.1.f.).Las aportaciones teóricas se reparten en 70% para laAECI y 30% para las demás instituciones españolas.
Sin embargo, en cuanto a la ejecución de este pre-
supuesto del año 2000, sólo hay datos de ejecu-ción financiera de los Proyectos Integrales equiva-lentes a 2,3 millones de €, aportados por la AECI,lo que correspondería a 68% de lo presupuestadopor la AECI para ese componente y 43% del com-promiso total AECI para ese año. No se ha encon-trado ninguna información consolidada respecto ala ejecución de las demás aportaciones.
Componentes
Proyectos Integrales
Líneas Temáticas
ActividadesHorizontales
Total
AECI
APORTACIÓN ESPAÑOLA
3,40
1,89
0,10
5,3957%
M. ECO
0,15
-
0,15
0,303%
MEC
0,08
-
0,48
0,566%
MMA
0,25
-
-
0,252%
CCAA/AYTOS.
0,29
-
-
0,293%
OTROS
0,75
-
0,06
0,849%
Aportaciónnacional
1,94
-
-
1,9420%
TOTAL
6,86
1,89
0,79
9,54100%
2. Resultados de la evaluación
2.2.2. c) Instrumentos de financiación
El principal instrumento a través del cual ha opera-do ARAUCARIA está conformado por losProyectos Integrales ejecutados directamente por laAECI. En su esquema de instrumentos de interven-ción, el Programa apenas presenta mecanismos deejecución a demanda, tales como convocatorias desubvenciones a ONGD o el impulso de fondos con-cursables de carácter estratégico. Por este motivo,las ONGD de desarrollo que quieren trabajar en unárea donde interviene ARAUCARIA deben aspirar a
conseguir una subvención pública en el marco delos esquemas ordinarios. Por otro lado, algunasActividades Horizontales pretendían funcionar comomecanismos a demanda, en materia de investiga-ción aplicada, intercambios o becas. No obstante,el Programa no tuvo capacidad de convocatoria yno pudo aprovechar las sinergias de estos mecanis-mos con los Proyectos Integrales y sectoriales.
A continuación se incluye una tabla con la relaciónde ONGD que han participado en los Proyectosdel Programa ARAUCARIA:
49
Proyectos integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
México
Nicaragua
Costa Rica
Panamá
R. Dominicana
Venezuela
Ecuador
Perú
Perú
Argentina
ONGD
-
Amigos de la Tierra
-
-
-
-
IPADE
-
IPADE
IPADE
-
País
2.2.2. d) Gestión administrativa y financiera delos Proyectos Integrales
Por lo general la gestión administrativa y financierade los Proyectos Integrales se realiza a través deuna cuenta en la contraparte con firma mancomu-nada entre el codirector nacional y el codirector es-pañol. El dinero llega a una cuenta destino de aho-rro en divisas y se procede a efectuar pagos a unacuenta corriente asociada en moneda nacional.
A pesar de su reducida dimensión financiera y de noexistir directrices comunes para todos los Proyectosde ARAUCARIA, algunos Proyectos se han dotadode una estructura y organización administrativa
completa y eficiente, con un sistema de control pre-supuestario por resultados Los procedimientos ad-ministrativos se encuentran determinados por unReglamento Base de Operaciones Administrativas yContables que recoge el conjunto de criterios y pro-cedimientos de funcionamiento interno que rigen laejecución del Proyecto. El mismo ha sido elaboradoen conformidad con los procedimientos administra-tivos básicos de la OTC respectiva y la contrapartenacional y los acuerdos suscritos entre España y elPaís con relación al mismo. En materia de adquisi-ción de bienes y servicios rige el ordenamiento ju-rídico del país beneficiario. En el caso del ProyectoRío San Juan en particular la misión ha podido cons-tatar la adecuación de este instrumento para una
ONGD participantes en el Proyecto ARAUCARIA
Fuente: elaboración propia
correcta gestión y que el mismo ha contribuido,hasta la fecha, a la administración eficiente y trans-parente del Proyecto. Sin embargo en Bahoruco yApolobamba la administración financiera ha resulta-do más complicada y la producción de estados fi-nancieros menos ordenada y puntual.
En otros casos, sin embargo, se ha constatadoque, más allá de los procedimientos administrati-vos de las instituciones nacionales, hay algunosproblemas de gestión financiera del proyecto quetuvieron que ver con las propias prácticas adminis-trativas de la AECI relacionadas con la concesiónde subvenciones por parte de la AECI que no si-gue la lógica de años naturales. En este sentido, lafalta de correspondencia entre la gestión adminis-trativa de las subvenciones y la propia planificaciónoperativa anual distorsiona los procesos de rendi-ción de cuentas. Esta práctica supone, de hecho,duplicar el proceso de elaboración de informes.Además, la convivencia de diferentes subvencio-nes, tantas como desembolsos y fuentes de finan-ciación, supone otro factor adicional de compleji-dad que, de acuerdo al codirector español deBahoruco, el proyecto ha llegado a gestionar deforma simultánea seis subvenciones diferentes.
En resumen, la complejidad de la gestión adminis-trativa ha supuesto un elevado coste de eficienciapara algunos proyectos. La falta de fluidez en losdesembolsos ha motivado, en ocasiones, el retra-so en la ejecución de algunas actividades del pro-yecto. En el momento de hacer la evaluación, elcodirector español del Proyecto Bahoruco men-cionó que un 70% de su tiempo estaba dedicadoa estos menesteres y que pensaba incorporar unanueva persona al equipo con funciones de direc-tor administrativo (ejecución del gasto, planifica-ción de gastos y desembolsos).
2.2.2.e) Contratación de personal técnico expatriado
La rigidez del régimen administrativo de las OTC im-pide la contratación del personal técnico español deARAUCARIA (al igual que en los demás progra-mas) con plenas garantías laborales. Frente a estarestricción administrativa cada OTC buscó diferen-tes soluciones operativas, incluyendo una ampliacasuística de fórmulas paralegales (transferencia de
fondos a la contraparte local, utilización de empre-sas españolas como intermediarias, creación defundaciones locales). Hay que señalar que la faltade garantías de estas fórmulas ha supuesto un im-portante factor de desmotivación del personal técni-co expatriado. La canalización de salarios a travésde las contrapartes nacionales de los ProyectosIntegrales, por su parte, ha podido dar lugar a ma-lentendidos, no contribuyendo a entablar unas rela-ciones de partenariado basadas en la autonomíainstitucional.
2.2.2.f) Ejecución presupuestaria de losProyecto Integrales
Sobre la ejecución presupuestaria de los ProyectosIntegrales tampoco hay datos completos. Un balan-ce de AECI al 2004 (cuadro a continuación) valora-ba en cerca de 15,5 millones de € los desembolsospara el conjunto de los Proyectos Integrales duranteel período 1999-2004, es decir, menos del 50% delo originalmente presupuestado en el DocumentoMarco. Otro dato importante es la aportación de lascontrapartes nacionales que está siempre muy pordebajo de las previsiones (36% en el caso del RíoSan Juan y 19% en el caso de Bahoruco), aunquehay que tener en cuenta, que en algunos casos seregistran importantes aportaciones en especie queno resultan contabilizadas. Por otro lado, las contri-buciones de otras instituciones españolas resultanen promedio, donde hay información, un 10% res-pecto a la aportación de la AECI, lo que es tambiénsensiblemente inferior a las previsiones que se dedu-cen del POA 2000 (30%).
En definitiva, se puede concluir que los ProyectosIntegrales han sido, desde el punto de vista finan-ciero, una realidad de cooperación importante,aunque inferior a lo planificado. Entre otros facto-res, han influido sobre la ejecución presupuesta-ria menor de lo presupuestado inicialmente losproyectos que se han cerrado anticipadamente(Vizcaino, Los Roques y Lanin) y las inferiorescontribuciones de las instituciones externas a laAECI. El único mecanismo financiero (y técnico)que ha garantizado que el Programa ARAUCARIAse llevara a la práctica ha sido, sin lugar a duda,el mecanismo de subvenciones por proyecto dela AECI.
50
2. Resultados de la evaluación
2.2.3. Seguimiento y evaluación
2.2.3.a) Sistema de registro y archivo deinformación
Durante la ATE de Pangea, el equipo de consulto-res se encargó de centralizar la información conbase en el archivo de la Unidad de Apoyo de laDGCI. Dicho archivo ha estado sometido a nume-rosas disfunciones en su funcionamiento operati-vo7 por la falta de fluidez en las relaciones entre laATE de ARAUCARIA y la estructura geográficade la AECI que se tradujeron en la dificultad paraimpulsar un archivo centralizado y completo de to-da la información del Programa. La existencia dediferentes archivos físicos y la convivencia de dossistemas de archivo en soporte papel y electróni-co, sin criterios claros de complementariedad,han dificultado un adecuado ordenamiento y clasi-ficación de la información. Por el contrario, una in-
formación rica, ordenada y fácilmente accesiblese encuentra en las Unidades de Gestión de losProyectos Integrales todavía en operación (SanJuan y Galápagos en particular), que constituyeun patrimonio muy valioso, todavía sólo en parteexplotado.
2.2.3.b) Sistema de seguimiento y evaluación
Como se ha mencionado anteriormente, el siste-ma de seguimiento del Programa no tuvo operati-vidad práctica, resultando en una escasez de da-tos consolidados del mismo. No existen informesanuales de avance económico que recojan el gas-to acumulado de cada instrumento de interven-ción frente a la previsión inicial de gasto. En con-secuencia, tampoco existen datos consolidados
51
ProyectosIntegrales
1 Vizcaino
2 San Juan (**)
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
2.960.000
2.638.290
3.294.424
2.289.000
1.698.398
360.607(1)
1.622.703
-
800.968(2)
1.417.187
-
Ejecución presupuestaria de los Proyectos Integrales (período 1998-2004)
Presupuestado (*)
Coop. EspañaContraparte Total
AECI
-
-
-
-
120.202
-
180.300
-
-)
-
-
728.000
2.558.685
7.765.900
981.000
1.417.000
153.258(1)
1.021.702
-
302.128(2)
-
-
3.688.000
5.196.975
11.060.324
3.270.000
3.235.600
513.865
2.824.706
3.430.000
1.103.096(2)
-
-
otros
879.379
2.718.803
2.209.019
1.204.299
1.767.527
876.585
1.311.561
1.385.155
1.379.029
1.289.898
498.233
Ejecutado
Coop. EspañaContraparte Total
AECI
nd
nd
nd
nd
126.275
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
924.025
nd
nd
263.704
nd
nd
nd
nd
nd
nd
nd
3.642.828
nd
nd
2.157.507
nd
nd
nd
nd
nd
nd
Total 17.081.577 300.502 14.927.673 34.322.566 15.519.488 nd nd nd
otros
Fuente: elaboración de los evaluadores sobre la base de documentos AECI y de los proyectos(*) según los documentos de formulación específicos (**) 2002-2006(1) Presupuesto correspondiente a la previsión del año 1999(2) Presupuesto correspondiente a la previsión de los dos primeros años de Proyecto
7 Estas circunstancias han dificultado también el acceso al sistema de archivos porparte del equipo evaluador.
de las diferentes fuentes de financiación que hanaportado sus recursos al Programa. En estas cir-cunstancias, el presupuesto inicial confeccionadoen 1998 perdió su utilidad como instrumento deseguimiento del Programa. Tales limitaciones hanlimitado enormemente la labor de la presente eva-luación, ante la dificultad para reconstruir a poste-riori dicha matriz de información. Tampoco existeninformes de avance técnico consolidados que re-porten sobre los logros en términos geográficos,temáticos y sectoriales.
La labor de seguimiento técnico de la ATE deARAUCARIA operó hasta 2003, básicamente anivel de Proyectos Integrales. A partir de esta fe-cha, el seguimiento se recondujo al sistema ordi-nario que la AECI aplica a cada proyecto a travésde las OTC y las direcciones geográficas de lasede central, que solamente fueron asistidas poruna Asistencia Técnica Interna formada de un só-lo profesional. Existen por lo tanto informes de se-guimiento por proyecto, pero a partir de 2004 noha existido un mecanismo de programación y se-guimiento del Programa en su conjunto, lo que hacoincidido en la práctica con el fin del esquemaprevisto en 1998 sin que fuera sustituido por unnuevo mecanismo operativo global, que tuvieseimplícito un mecanismo de seguimiento.
A nivel de los proyectos individuales, los informesde seguimiento se cumplimentan de acuerdo a unformato AECI estandarizado que, en general, es-tá más orientado a la rendición de cuentas y a ladescripción de las actividades realizadas que a re-portar sobre el logro de los resultados. El formatode informe de seguimiento estándar no tiene rela-ción con el Marco Lógico del Proyecto. Por locontrario, varias Unidades de Gestión han produ-cido a lo largo de la vida del Proyecto informesmás personalizados y completos. Algunos de losinformes finales de los proyectos concluidos reco-gen una valiosa cantidad de información que, eneste caso, permite apreciar los logros de los re-sultados y el alcance del Objetivo Específico. Esdesarcertado que no haya existido hasta el mo-mento una adecuada sistematización de los mis-mos (ver sección siguiente).
En algunos proyectos la ATE de ARAUCARIA im-pulsó dos evaluaciones: (i) una evaluación inter-
media del Proyecto Integral, de Apolobamba enBolivia en Mayo del 2002 y (ii) una evaluación in-termedia de resultados del Programa en su con-junto, a partir de un sistema de encuestas realiza-das a las Unidades de Gestión de los proyectos,también en el año 2002. Dicho ejercicio se orien-tó a un análisis comparativo del avance de la car-tera de Proyectos Integrales, en términos de la in-tegralidad de su enfoque y el logro de resultados.La homogeneización del enfoque evaluador fuesin lugar a duda útil. Sin embargo, este ejerciciose realizó en una etapa todavía temprana de eje-cución de los proyectos, por lo cual no se pudoutilizar para corregir los defectos que han apare-cido posteriormente. Desde entonces no se hanrealizado nuevas evaluaciones, ni de proyectos in-dividualmente ni de conjunto, hasta el presenteejercicio. Habría sido oportuno realizar una eva-luación de conjunto en 2004 en el momento deavanzar hacia el nuevo esquema de ARAUCARIAXXI.
2.3 Evaluación de Resultados
2.3.1. Ejecución de actividades
Las actividades realizadas por el Programa ARAU-CARIA en el período cubierto por esta evaluación(1998-2006) son esencialmente la suma de las ac-tividades de los Proyectos Integrales y, en muchomenor tamaño, de algunos proyectos sectorialesoperativos. Fuera de la dimensión proyecto se re-gistran algunas “Actividades Horizontales“ respec-to a las cuales, sin embargo, se lamenta no tenerun “reporting” exhaustivo.
Varios Proyectos Integrales se han mostrado, porlo general, muy diligentes en cumplir las activida-des previstas en sus planes operativos, como lomuestra el cuadro a continuación. Otros han mo-dificado el plan de actividades a lo largo de la eje-cución por lo cual no es posible establecer un jui-cio objetivo respecto a su cumplimiento.
52
2. Resultados de la evaluación
También a nivel del cumplimiento de los tiemposde ejecución de los planes de actividad se obser-va una amplia variabilidad entre los ProyectosIntegrales considerando, ante de todo, que tresde ellos (Vizcaíno, Los Roques y Lanín) cerraronanticipadamente por no verificarse reunidas lascondiciones de ejecución necesarias. En los ca-sos opuestos las actividades planificadas han si-do realizadas con regularidad, no detectándoseningún inconveniente grave en el desarrollo delcalendario de ejecución. Los tres componentes(conservación, desarrollo económico y fortaleci-miento institucional) han recibido la atención delProyecto de forma secuencial, observándose unaconcentración de actividades relativas a uno uotro componente en función de su prioridad. Haycasos intermedios (Bahoruco, Apolobamba) quehan realizado completamente su plan de activida-des, pero con ciertos inconvenientes en el cursode la implementación, lo que ha obligado a acor-dar extensiones del plazo de ejecución para podercumplir con ellos.
Aunque los diferentes Proyectos Integrales plante-aban resultados similares, inspirados en los tresobjetivos del Programa, las actividades a través de
las cuales se perseguía el logro de estos resultadosson muy heterogéneas, relacionadas en particularcon las condiciones específicas del lugar (p.e. rie-go en las condiciones de clima seco de Bahoruco,pesca en Galápagos, etc). Algunos temas de acti-vidad son, sin embargo, comunes conforme al pro-pósito de dar prioridad a ciertas “lineas temáticas”,entre las cuales, sin embargo, solamente dos hanrecurrido en prácticamente en todos los proyectos:“la gestión de áreas protegidas” y “el ecoturismo”.Otros temas de actividad recurrentes están relacio-nados con la educación ambiental, el apoyo muni-cipal y varias iniciativas agroindustriales en produc-tos de lo más variado (carne de camélidos, palmi-to, tubérculos, pollos, etc.).
Varios proyectos han mostrado planes operativoscon una excesiva gama de actividades lo que haplanteado problemas de ejecución por el reducidotamaño del equipo ejecutor y la insuficiente cober-tura temática del mismo, recurriendo a la contra-tación de expertos externos y con el consiguienteproblema de coordinación y seguimiento.
Otro elemento derivado del insuficiente rigor conel que ciertos Marcos Lógicos han sido elabora-
53
Proyectos Integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
si
no
no
si
si
si
en parte
no
no
si
si
Cumplimientode planes operativos
bajo
alto
alto
bajo
aceptable
aceptable
alto
alto
alto
aceptable
bajo
Respeto decalendarios
no se respetan
si
si
no se respetan
si
no se respetan
si
si
si
con problemas
no se respetan
Modificaciónfrecuente de los
PO
Comportamiento de los Proyectos Integrales respecto al cumplimiento de las actividades
Fuente: elaboración propia
dos es la vinculación, no siempre coherente, en-tre algunas actividades y los resultados persegui-dos, con la consecuencia de confundir el cumpli-miento de la actividad con el fin mismo del proyec-to, en lugar del logro del resultado.
Tomando como ejemplo el Proyecto Río San Juanse observa que sobre el avance de las 57 activida-des identificadas en el Documento de Formulación,el mismo, presenta un grado de cumplimiento totaldel 84,4%. Al respecto, la misión ha podido cons-tatar, en términos generales, con base a la informa-ción documental proporcionada por el Proyecto y alas observaciones directas en el terreno, que los da-tos presentados responden a la realidad, por lo me-nos en términos cuantitativos. La tasa de cumpli-miento de las actividades es elevada si se comparaa Proyectos similares, lo que confirma la validez dela planificación inicial y un buen nivel de eficiencia enla ejecución. Las modificaciones en el plan de acti-vidades, no muy numerosas, son plenamente justifi-cadas y los cambios adecuados. Desde el punto devista cualitativo, también, se constata un positivodesempeño general del Proyecto.
2.3.2. Resultados previstos ygrado de cumplimiento
En su conjunto, los Proyectos Integrales están obte-niendo, parcialmente, el objetivo específico que pre-vé que “las áreas protegidas atendidas y sus territo-rios conexos, cuenten con la necesaria capacidad,decisión e instrumentos de gestión para afrontar losretos de un desarrollo en armonía con la conserva-ción de los recursos naturales”. Las que están fallan-do son algunas hipótesis, sobre todo las relaciona-das con las respuestas de las instituciones naciona-les, por las insuficientes garantías de sostenibilidadque estas están ofreciendo en cuanto a las accionesde conservación de la biodiversidad.
No queda duda, sin embargo, que el conjunto delos Proyectos Integrales no constituye más que unconjunto de proyectos relativamente micro, distri-buidos en el subcontinente latinoamericano. Lamayoría de Líneas Temáticas no han llegado a es-tar operativas (tal vez, con la única salvedad deecoturismo y la educación ambiental).
Por los general los beneficiarios “indirectos” delos Proyectos Integrales son la entera poblacionde las AP o áreas de intervencion y los “directos”los que participan en las acciones específicas. Noresulta fácil, sin embargo, realizar una estimaciónde los beneficiarios directos de los proyectos, de-bido a la gran cantidad de componentes y líneasde trabajo. Por otro lado, los informes de segui-miento tampoco proporcionan estimaciones agre-gadas de beneficiarios directos e indirectos de lasactividades. La percepción de los evaluadores esque la población beneficiaria está circunscrita aciertos grupos, conforme a la dispersión de acti-vidades en el territorio atendido. En ningún casose trata de grupos masivos ni de beneficios gene-ralizados a grandes territorios. El carácter de mo-delo con grupos restringidos prevalece también anivel de los beneficiarios.
2.3.2.a) Resultado 1 – Conservación de laBiodiversidad
El primer resultado común a los ProyectosIntegrales busca contribuir a la conservación de labiodiversidad a través de la protección y conser-vación de las diferentes áreas protegidas selec-cionadas, fortaleciendo la presencia y el controlinstitucional, propiciando la normalización del usoracional de los recursos y el territorio, involucran-do a las poblaciones en la tarea de la conserva-ción, y ampliando el conocimiento sobre la rique-za natural y sus posibilidades para un aprovecha-miento sostenible. En los diferentes proyectos es-te resultado se ha concretizado en intervencionesde similar naturaleza que, sin embargo, no siem-pre han producido los mismos efectos, debido alas diferencias del contexto físico e institucional ya la capacidad del equipo ejecutor. A continuaciónse resumen los principales efectos logrados en elconjunto de los Proyectos Integrales respecto a la“Conservación de la Biodiversidad”.
Mejora de la gestión territorial
De los casos observados y de la documentaciónanalizada aparece que los Proyectos Integraleshan contribuido todos en alguna medida al “forta-lecimiento de la presencia y del control institucio-nal” en las respectivas áreas. Sin embargo, paradar un juicio completo respecto al logro de este
54
2. Resultados de la evaluación
resultado habría que medir también indicadoresespecíficos relacionados con “si se ha logrado unuso más racional de los recursos”. Para definir es-te efecto habría que medir indicadores como la re-ducción de la caza y pesca ilegal o la tala abusi-va de árboles. Respecto a estos tipos de indica-dores, sin embargo, no se han medido datos es-pecíficos. Es indudable, sin embargo, que el ma-yor control y la mayor sensibilización pública de-ben haberse traducido en efectos positivos en es-ta dirección. Gran parte de dichos resultados presenta, además, una débil apropiación local, lo que pone algunas dudas respecto a su alcance y eficacia.
En algunos casos se han presentado limitacionesen este componente por insuficiente entendimien-to y colaboración con las entidades gestoras delas Áreas Protegidas pero los resultados son tan-gibles en todos los proyectos en materia de cons-trucción de infraestructuras en los parques nacio-nales (centros de atención de visitantes, exposi-ciones de interpretación y museos), apoyo a diver-sos procesos de planificación y ordenamiento te-rritorial, apoyo puntual al cuerpo de guardapar-ques, impulso legal de las áreas protegidas, etc.
En varios casos los proyectos han contribuido a laelaboración de diferentes tipos de Planes deOrdenamiento de Recursos naturales (mapas declasificación de usos de la tierra, plan de recupe-ración ambiental, etc.). La dimensión del proble-ma de tenencia de la tierra excedió, en la mayoríade los casos la capacidad de los proyectos pararealizar un catastro rural.
Se destaca en particular la contribución aportadapor todos los proyectos a la reglamentación de lasÁreas Protegidas a través de los Planes deManejo cuyo éxito final depende, sin embargo, engran medida de la voluntad política y de las pobla-ciones, factores sobre los cuales los proyectosno han mostrado tener suficiente influencia.
Algunos de los modelos elaborados en este com-ponente son valiosos y pueden ser replicables, co-mo por ejemplo los diseños de puestos de controlde los parques, pero preocupa la dependenciaque se ha creado respecto al financiamiento exter-no para el funcionamiento de los mismos en perso-
nal, equipamiento y materiales, lo que representauna preocupación grande para el post proyecto.
En el caso de Galápagos, gracias también a unmejoramiento de la gestión de las áreas protegi-das al cual el Proyecto Integral ha contribuido sig-nificativamente, se ha mejorado el estado pobla-cional de varias especies amenazadas.
Fortalecimiento de la protección y gestión delas Áreas Protegidas
En primer lugar, hay que señalar la debilidad insti-tucional del sistema de áreas protegidas en la ma-yoría de los países, debido a su reciente creacióny la falta de recursos para su fortalecimiento efec-tivo (gran parte del presupuesto de las respecti-vas instituciones ha procedido tradicionalmentede la cooperación internacional). Las prioridadespolíticas de gasto público en estos países han es-tado tradicionalmente orientadas a financiar nece-sidades humanas básicas con impacto a cortoplazo (salud, educación y saneamiento básico, en-tre otras). En este contexto, el desarrollo sosteni-ble queda relegado a las prioridades de gasto pú-blico, debido a que sus efectos tan sólo se hacennotar en el medio y largo plazo. La falta de recur-sos afecta tanto a la disponibilidad de personaltécnico como a la falta de presupuesto para im-pulsar programas sectoriales. El sistema de áreasprotegidas ha quedado, por tanto, expuesto a lanecesidad de financiarse mediante recursos de lacooperación internacional.
A pesar de que el fortalecimiento institucional cons-tituía uno de los pilares básicos de la estrategia delos Proyectos Integrales, el diseño resultó pocopreciso y desarticulado por la falta de un diagnósti-co institucional detallado que impidió abordar un di-seño lúcido del componente en un contexto de ele-vada complejidad institucional. En suma, el diseñofinal del componente resulta en un listado desarti-culado de metas previstas y resultados esperados,sin una orientación estratégica definida.
Son frecuentes también los casos donde el compo-nente de fortalecimiento ha ejercido efectos positivossobre la administración de las Áreas Protegidas res-pectivas. En especial, la dotación de infraestructurasy equipamientos, habida cuenta de su enorme caren-
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cia de recursos (significativa en Río San Juan yBahoruco). Por otro lado, la capacitación de guarda-parques ha potenciado la administración a diferentesniveles, tanto en términos de mejora de la protección,educación ambiental, y sistema de gestión y progra-mación sectorial (muy significativo en Río San Juan).
Sin embargo, las malas relaciones y el contextode rivalidad institucional entre el Proyecto y la di-rección del AP terminaron, en algunos casos(p.ej. Apolobamaba), por diluir el alcance del
componente, hasta reducirlo a un simple enfoquede dotación de infraestructuras y equipamiento.En Apolobamba el conflicto institucional consumióuna gran cantidad de energías de gestión, signifi-cando un elevado coste tanto de eficacia comoeficiencia para el proyecto. En este contexto, ladotación de infraestructuras y equipamiento fue lamodalidad de apoyo que pudo operar sin proble-ma, pero se perdió el valor añadido como finan-ciación troncal del Plan de Manejo (caso deBahoruco).
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Mapa de ubicación de puestos de control a lo largo del Refugio de Vida Silvestre Río San Juan deacuerdo al Plan de Manejo
Boca de Satalos
Bartola
Sarnoso
Boca de San CarlosCaño Tambor
Río Indio
San Juan del Norte
San Juanillo
El Delta
Sarapiquí
780 790 800 810 820 830 840 850 860
1190
1200
1210
1220
1230
Tampoco en Los Roques, en lo que se refiere es-trictamente al apoyo en materia de conservacióndel Parque, el Proyecto ha logrado incidir lo queinicialmente se esperaba en materia de gestión yplanificación del área protegida. Ya existía desde1991 un Plan de Ordenamiento que regula las ac-tividades permitidas, ordena el territorio y estable-ce las instituciones públicas responsables delcumplimiento de la norma establecida. El fortaleci-miento institucional que se preveía realizar a la au-toridad rectora del Parque Nacional fue débil debi-do al permanente cambio de los responsables delas instituciones de las contrapartes. Pero elProyecto parece haber incidido en mayor medida
en el logro de la gestión sostenible del recursopesquero, logrando disminuir el impacto en el eco-sistema del parque generado por la pesca, a la vezque optimizando la organización y los ingresos delos pescadores.
Fortalecimiento de la administración de lasÁreas Protegidas (AP)
i) Dotación de infraestructuras y equipamientos
Los proyectos ARAUCARIA realizaron la construc-ción de varios campamentos de guardaparques,que han mejorado enormemente la capacidad de
2. Resultados de la evaluación
despliegue del cuerpo en el conjunto de cadaárea. El diferente equipamiento ofrecido por elproyecto (vehículos, embarcaciones, mobiliario,vestuario, sistemas de radio, GPS, instrumentalde muestreo de suelos, computadoras, plotter yescáner, entre otros), parece haber ofrecido muybuenas prestaciones a la administración del AP,en especial para poder desempeñar su rol de pla-nificación y ordenamiento de recursos naturales.Sólo en algunos casos los equipamientos adquiri-dos por el proyecto no respondieron a las necesi-dades reales del área protegida.
ii) Fortalecimiento del cuerpo de guardaparques
Los proyectos de ARAUCARIA permitieron unaampliación de la plantilla de guardaparques. Sinembargo, la modalidad del pago de los salarios deestos técnicos generó en algunos casos distorsio-nes laborales, por diferencias en los niveles sala-riales. Por lo general, una vez concluidos los pro-yectos, los técnicos han sido incorporados defini-tivamente a la plantilla oficial en otros casos, se hi-cieron cargo del pago de sus salarios por un pe-riodo adicional, hasta que en las admnistracionescumplieran su compromiso de contraparte y asu-mieran la totalidad de los ítems de la plantilla.
Además, al inicio de los proyectos, los guardapar-ques poseían un perfil netamente policial, cum-pliendo labores de protección, vigilancia y confis-cación. Uno de los objetivos era transformar elcuerpo de guardaparques en una red de extensio-nistas, capaz de propiciar un modelo de capacita-ción en cascada que alcanzara al conjunto de co-munidades del AP. A tal efecto, los proyectos
ARAUCARIA colaboraron con diversas capacita-ciones (educación ambiental, entre otras).
iii) Fortalecimiento del modelo participativo degestión
Las relaciones entre las AP y las comunidades sehan visto sometidas a problemas recurrentes, fru-to de la percepción local de que la figura de pro-tección restringía sus posibilidades de desarrollo.Se han escuchado casos anecdóticos donde laimportante presencia de la Cooperación Españolaen el AP (Apolobamba) propició el rumor de que“los españoles” querían adueñarse de los recur-sos naturales. Llama la atención que estos proble-mas no formaran parte del diagnóstico inicial delcontexto de intervención del Programa ARAUCA-RIA y, por tanto, que nunca dieran lugar a una lí-nea específica de trabajo en comunicación conlas poblaciones locales. Sin embargo, poco a po-co los proyectos han desarrollado mecanismos deplanificación e implementación participativas quehan mejorado fuertemente la eficiacia de sus inter-venciones (p. ej. las iniciativas en materia de eco-turismo y de incentivos para conservación en elRío San Juan.
Estudios e investigaciones
Otro aporte muy positivo concierne los conoci-mientos adquiridos gracias a las investigaciones yestudios realizados por los proyectos. Se cuentacon un importante número de publicaciones cien-tíficas y técnicas de excelente calidad que contri-buirán a la labor de protección y valorización deestos patrimonios.
Una característica común de todos los estudioses, sin embargo, la falta de canales adecuados dedevolución de resultados a los actores locales delárea. En este sentido, el Programa ARAUCARIAparece haber contribuido a la larga tradición deestudios extractivos que han producido conoci-miento por actores externos sin generar capacida-des locales.
El análisis de los socios estratégicos selecciona-dos para llevar a cabo las investigaciones revela,por otro lado, un escaso impacto en formación decapital social y la facilitación de alianzas estratégi-
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cas. Los estudios fueron contratados con la lógi-ca de obtener buenos productos, pero no de pro-mover la búsqueda de aliados estratégicos para eldesarrollo de la Región implicada. Por este moti-vo, la realización de los estudios ha sido realizada,en su mayor parte, por actores no locales que no
continúan presentes en la zona.
A este respecto, surge la interrogante de si di-chos estudios no terminaron, más bien, por some-terse a una lógica de visibilidad de la CooperaciónEspañola en la zona.
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2.3.2.b) Resultado 2 – Desarrollo humano delos pobladores locales8
En este segundo resultado, originalmente identifi-cado como “Desarrollo humano de los pobladoreslocales”, se incluyen, según el Documento Marcoinicial, las intervenciones que permitan a las pobla-ciones que viven dentro o en los alrededores delas Áreas Protegidas, ser los beneficiarios del usode los recursos y, al mismo tiempo los principalescustodios de su integridad. A este respecto, seplanteaba cuidar muy especialmente los derechosy culturas de las poblaciones indígenas. Por con-siguiente, los diferentes Proyectos Integrales haninterpretado este resultado en función de las ca-racterísticas del ambiente físico y socio-económicolocal incluyendo en él aspectos de la “Promociónde sistemas productivos” o de “Desarrollo delTejido Económico”, compatibles con el objetivo deconservación.
Desarrollo del Tejido Económico
En cuanto al “desarrollo del tejido económico”, losProyectos Integrales han incidido en la búsquedade alternativas económicas consecuentes con eluso racional de los recursos y el territorio, a travésdel apoyo y la asistencia a la iniciativa local y/o lasinstituciones, sobre la base de las potencialidadesde cada área.
En Galápagos, por ejemplo, durante el período deejecución del Proyecto, los pobladores de la islade San Cristóbal han visto mejorada su calidad devida, incrementando su participación en sectoresproductivos como la agricultura y la ganadería, elturismo de base local y la pesca artesanal.
En varios proyectos, la contribución a este resul-tado aparece bastante clara. En particular, en algu-nos sectores de actividad económica, como porejemplo el turístico, se han fortalecido las micro-empresas respectivas, los gremios sectoriales, y la8 Este resultado se llama tambien “Mejora de la Calidad de vida de la población”
Publicaciones “Proyecto ARAUCARIA Río San Juan”. AECI
2. Resultados de la evaluación
organización en su conjunto, además de promo-cionar la oferta turística de las regiones interesa-das. Estos desarrollos empresariales han servidoademás para reforzar el papel de las mujeres enla economía local.
Promoción de sistemas productivos
Por el contrario, en otros sectores productivos(agropecuario) las iniciativas promocionadas nosiempre han sido eficaces en vista del resultadoantes mencionado. Las acciones emprendidas porvarios proyectos parecen dispersas, debido al vas-to territorio atendido en relación con los recursos li-mitados de que disponen. Tampoco estas iniciati-vas han logrado, hasta el momento, alcanzar el ni-vel de modelos replicables aparentemente por lafalta de una estrategia sólida al respecto. Los mo-delos buscan intensificar y tecnificar la producciónagropecuaria en una porción circunscrita del terri-torio para evitar la destrucción de los recursos na-turales, pero presentan debilidades técnicas o demercado. El concepto de “compensación por con-servación” es un modelo experimentado por algu-nos proyectos que puede tener diversas condicio-nes de aplicabilidad caso por caso.
El diseño de este componente presenta en varioscasos deficiencias de partida que han limitadoenormemente su eficacia en el transcurso del pro-yecto. Se ha observado, por ejemplo en ciertosproyectos, una excesiva dispersión de actividadesproductivas, que excede la capacidad de cual-quier intervención de desarrollo de atender tantaslíneas de trabajo de forma simultánea. Los pro-yectos, por lo general, carecen de un enfoque dedesarrollo sostenible que sitúe las apuestas pro-ductivas estratégicas en el contexto de los dife-rentes ecosistemas de la Región. Es decir, noexiste una visión orientada a identificar y potenciarlos usos y aprovechamientos sostenibles de losdiferentes ecosistemas.
Ante la falta de una orientación estratégica clara,el proyecto va acomodando su estrategia a travésde sucesivas fases y contrapartes operativas. Elresultado final es un mosaico superpuesto de in-tervenciones que han operado con esquemas ylógicas muy diferentes, sin un lineamiento estraté-gico claro. En el caso de Bahoruco, por ejemplo,
unos de los proyectos que ha intentado una vastagama de alternativas productivas, los diferentessubcomponentes han mostrado un nivel muy des-igual de eficacia, resultando un balance final des-alentador, con una cantidad significativa de inicia-tivas productivas fracasadas (viveros comunales,lombricultura, huertos, transformación agrícola yartesanías) o que ofrecen resultados cuestiona-bles (riego tecnificado, caprinocultura y microcré-ditos). El programa agroforestal culminó con éxitoel cultivo de frutales y las labores de capacitación.
Otros resultados, en cambio, tuvieron menor nivelde éxito: se impulsaron 3 literas de lombricultura(en lugar de las 10 previstas, debido a las limitacio-nes logísticas para asegurar el alimento de la lom-brices), 3 viveros comunales (que no están opera-tivos en la actualidad) y 10 huertos familiares (queprogresaron parcialmente por falta de motivaciónde las mujeres). La transformación de una agroin-dustria de transformación de cítricos en Mencíafracasó debido a la falta de agua y el desinterés delos agricultores por los retrasos que sufrió el pro-yecto. El balance final del programa agroforestales, por tanto, limitado, inmerso en una dinámica deensayo y error. El principal logro es haber difundi-do en las comunidades la necesidad de sustituircultivos de ciclo corto por sistemas agroforestales.
En resumen, el componente productivo de losproyectos adoleció de importantes limitacionesestructurales que han restringido enormementesu eficacia, como la enorme dispersión de líneasde trabajo9 que impidió una especialización prove-chosa del equipo técnico, prevaleciendo una diná-mica de ensayo y error. La ausencia de un socioestratégico ha propiciado la multiplicación de mo-dalidades distintas de ejecución (directa e indirec-tas), que requerían roles diferenciados de segui-miento. La dotación limitada del equipo técnico,no permitió, por su parte, optimizar los esfuerzosde acompañamiento. Por último, se produjo unagestión compartimentada, lo que imposibilitó laexistencia de sinergias entre las diferentes líneasproductivas.
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9 El caso de Bahoruco: riego por goteo 46 beneficiarios, programa agrofores-tal 98 beneficiarios, programa de reforestación 53 beneficiarios, caprinocultu-ra 88 beneficiarios.
Actividades agroindustriales y de comercialización sostenibles
Varios de los proyectos han identificado en la in-tensificación e industrialización de la actividadagropecuaria la salida para reducir el efecto des-tructivo de los recursos naturales. Se enumerauna variedad de proyectos agroindustriales a tra-vés de casi todos los proyectos: tranformación dela carne de llama en Colca, del pelo de vicuña enApolobamba, del palmito en Nauta, de tubérculosy pollos en San Juan, del pescado en Galapagos.Todos han encontrado dificultades para llegar alnivel de maduración y eficiencia esperados, engeneral por falta de un diseño empresarial adap-tado a las condiciones reales del contexto. Encuanto a las infraestructuras agroindustriales, sibien la calidad de las construcciones y equipa-miento resulte excelente, éstas parecen en varioscasos sobredimensionadas respecto a las necesi-dades reales. La construcción de la infraestructu-ra bajo la modalidad de licitación y subcontrata-ción llave en mano parece haber originado estefenómeno de sobredimensionamiento.
En el caso de la vicuña en Apolobamba, estecomponente del proyecto está orientado a promo-ver un embrión asociativo en la Región, al preva-lecer la lógica comunitaria (captura, esquila, aco-pio de fibra, comercialización y capitalización) res-pecto a la dimensión familiar tradicional (distribu-ción de ingresos). Por el contrario, en el mismoproyecto, el componente de ecopiscicultura ha re-sultado una actividad más exitosa en términos deapropiación social de la tecnología y de impactoeconómico social. No en vano, ha tenido una cui-dada estrategia de intervención (generación de in-gresos por la venta de alevines y truchas, apari-ción de nuevos emprendimientos para producirtruchas, integración de economías en red entrelas ecloserías y los productores comunitarios detrucha, …).
En definitiva, la piscicultura ha demostrado unabuena inserción en la economía local campesina,cumpliendo una doble función de autoconsumo yliquidez de corto plazo (caja chica). La actividad,además, combina con equilibrio la doble dimen-sión asociativa (reproducción, producción de ale-vines, cosecha de truchas, comercialización y re-
lativa capitalización) con la lógica familiar (siembrade alevines, cosecha de truchas, comercializacióny distribución de ingresos).
En los Roques el componente productivo ha per-mitido optimizar la organización y los ingresos delos pescadores. Esto se ha logrado básicamentegracias a: (i) la puesta en funcionamiento de unmodelo de co-manejo de la langosta, creando undirectorio local de pesca, en el que participan lasautoridades (representantes de las diferentes ins-tituciones con competencias en el manejo y laconservación del recurso pesquero en el archipié-lago: Inapesca, Inparques, Guardia Nacional yAutoridad única) y pescadores, (ii) refuerzo de laasociación de pescadores a nivel de mejora en laorganización, capacitación y creación de un cen-tro pesquero como sede de la asociación y (iii) lacreación de un sistema de créditos que liberalizóel mercado de la langosta y consiguió mejorar losprecios.
La intervención en el sector de cooperativas mine-ras del Proyecto Apolobamba pretendía adoptarun enfoque innovador de introducción de metodo-logías no contaminantes en la zona (mesa de con-centración y alfombras filtradoras de mercurio).Sin embargo, la inversión final careció de aciertoestratégico: en definitiva, el proyecto decidió re-partir los fondos disponibles entre las tres coope-rativas mineras (tal vez en calidad de contrapres-tación por la información brindada en los estu-dios), antes que impulsar una verdadera experien-cia piloto con las máximas garantías de éxito.
Varias estrategias de intervención identificaron,con acierto, la necesidad de complementar laspolíticas forestales existentes hacia especies ma-derables (largo plazo) con la introducción de ár-boles frutales. De este modo, se persigue unaorientación productiva en el mediano plazo. Losprincipales logros de los proyectos se refieren ala construcción de viveros comunitarios y munici-pales. Sin embargo, el componente forestal se en-frentó a un serio problema de horizonte temporal,porque en algunos casos observados, una vezque concluyó el proyecto los viveros parecen ha-ber sido abandonados. Un rasgo común ha sidola insuficiente capacitación de manejo en viverosa los actores locales.
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2. Resultados de la evaluación
Ecoturismo
A pesar de todas las limitaciones propias del pro-ceso de impulsar una actividad de servicios en uncontexto socio-económico orientado tradicional-mente al sector agrícola y ganadero, los logros delos componentes turísticos en los ProyectosIntegrales de ARAUCARIA han sido importantes.Gracias a las intervenciones del Proyecto Río SanJuan, por ejemplo, se ha registrado un aumentode la frecuentación turística en la localidad de ElCastillo del 150% y de los ingresos de los opera-dores del 300% entre 2003 y 2005.
En la línea de ecoturismo se ha logrado la confor-mación de asociaciones de turismo sostenible, eldiseño y la promoción de la marca ecosturística lo-cal mediante la difusión de materiales de promo-ción (afiches y folletos), manuales de calidad deservicios, elaboración de circuitos, rutas turísticasy caminatas, la construcción de albergues comuni-tarios en diversas comunidades, el fortalecimientode un modelo comunitario de gestión de los alber-gues mediante capacitaciones y acompañamientopermanente, creación de páginas web y diversomaterial gráfico y la celebración de diversas activi-dades de promoción con agencias turísticas.
En definitiva, el ecoturismo se revela como una ac-tividad compleja, articulada con gran cantidad defactores internos y externos. Desde una ópticaeconómica, su inserción en la economía local estáun tanto focalizada a través de operadores priva-dos y/o grupos de personas y familias debidamen-te organizadas de acuerdo a diferentes servicios(alimentación, alojamiento y guías, entre otros).Cumple una función de generar nuevas fuentes detrabajo (empleos a medio tiempo), así como de po-tenciar grupos organizados (empresas comunita-rias y operadores privados).
No obstante, en algunos casos, la limitada capa-cidad de seguimiento por parte del proyecto hamotivado que muchas de dichas iniciativas hayansido escasamente apropiadas por los actores lo-cales. En Apolobamba, por ejemplo, la estrategiaimpulsó un modelo de turismo asociado a activi-dades productivas. Así ocurre con las mayores in-versiones realizadas, tales como: i) museo de tex-tiles anexo al centro de acopio de fibra de vicuña;
ii) lanchas de pesca asociadas a las ecloserías,que también pudiera dar lugar a actividades depesca deportiva y iii) centro de interpretación ane-xo a un campamento de guardaparques. Dosaños después de la finalización de estas infraes-tructuras, sin embargo, no parecen haber recibidovisitas ni mayor uso, resultando más bien una co-lección de intervenciones dispersas, desligadasdel grueso del trabajo del resto de institucionesque trabajan en el área protegida. Este modelo deintervención, basado en la dotación aislada de in-fraestructuras, desligadas de una estrategia inte-gral, ya había demostrado sus limitados resulta-dos en algunos antecedentes (museo etnográficode Chari financiado por la cooperación alemana(GTZ) a finales de los años 90, hoy en estado deabandono. Comporta además algunos riesgos entérminos locales ya que se crean falsas expectati-vas en las comunidades acerca de que la cons-trucción de un museo o centro de interpretaciónsea suficiente para la afluencia de turistas. Y serefuerza la dinámica imitativa, a través de la cualtodas las comunidades quieren ampliar la dota-ción de sus infraestructuras, con independenciade una visión estratégica.
Se advierten ademá algunos cuellos de botella re-lacionados con el ámbito de las políticas de comu-nicación y transportes en áreas remotas: la tradi-cional carencia de medios de comunicación (telé-fono, fax, internet) impide la creación de una rela-ción de confianza con las agencias turísticas y,por tanto, la operación de paquetes de servicios,por otro lado, la irregularidad de los transportespúblicos se han revelado también como un impe-dimento para la llegada de turistas tanto naciona-les como extranjeros en algunas de las áreas pro-tegidas que no tienen una tradición turística yaconsolidada (Galápagos). El hecho de que no sehaya podido incidir en aspectos macro relaciona-dos con el desarrollo turístico y con la ampliaciónde las redes de transportes y comunicaciones, re-duce fuertemente el aprovechamiento del poten-cial turístico de algunas de las zonas atendidas.
Microcrédito
Varios de los PI preveían en su diseño la constitu-ción de mecanismos de microcrédito, cuya opera-tivización ha sido, sin embargo difícil o su efecto
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poco sinérgico con los resultados esperados. Enel caso del Proyecto Río San Juan, la decisión deno emprender un programa de crédito a favor delas PYMES turísticas ha sido correcta, al faltaruna institución apropiada que se hiciera cargo dela administración del mismo en la zona. Queda sinembargo la necesidad, para las microempresasde la zona, de poder ampliar su acceso a las fuen-tes financieras formales, con vista a un desarrolloulterior, ya que los subsidios otorgados por elProyecto a cerca de 20 empresas turísticas de ElCastillo son un simple inicio de un plan de des-arrollo más amplio. En Bahoruco, la cartera credi-ticia asciende en la actualidad a alrededor de50.000 US$, gestionada sin una visión de desarrollo sostenible (el destino de los créditosestá orientado a negocios urbanos y la tasa demorosidad es elevada). También en Apolobambael programa de Microcrédito presenta unas bajascifras de cobertura y sigue un esquema de ges-tión comercial, ajena del todo a un enfoque dedesarrollo sostenible: en la actualidad, la mayorparte de los destinos de los créditos son negocioscomerciales. En definitiva, los componentes demicrocrédito operan totalmente desvinculados delresto del programa sin existir sinergias ni articula-ciones. En algunos casos incluso se generanefectos contraproducentes. Por ejemplo, los crédi-tos concedidos al sector de la minería cooperativistaestán destinados a suministrar el sector de insu-mos y tecnologías muchas veces contaminantes(herramientas, material explosivo y mercurio).
2.3.2.c) Resultado 3 – Fortalecimiento organizativo local10
Fortalecimiento de la gestión local
En materia de Fortalecimiento Institucional Local yParticipación Social, los Proyectos Integrales hanpermitido a la población, las instituciones y aso-ciaciones locales vinculadas al desarrollo de lasáreas respectivas, fortalecer capacidades e instrumentos para la gestión ambiental de los nú-cleos poblados y las áreas bajo protección. Peroademás algunos proyectos se han dedicado a me-jorar los servicios sociales en general,
aprovechando sinergias con otras líneas de laCooperación Española (salud, educación, en par-ticular). En los trabajos de fortalecimiento sociallocal se han tomado suficientemente en cuenta lasdiversidades culturales donde éstas eran determi-nantes (p. ej. medicina tradicional Kallawaya enApolobamba) y el oportuno rol de las mujeres,fundamental en algunos aspectos como por ejem-plo, la salud.
Han sido múltiples las actividades que han permi-tido lograr parcialmente los indicadores original-mente previstos. El resultado es evidente y tangi-ble en particular en materia de mejores serviciospara la población de los centros urbanos interesa-dos, lo que permite una reducción de los efectoscontaminantes de estas aglomeraciones en basea planes de desarrollo urbano, importantes sobretodo para ciudades insertadas en áreas de pro-tección ambiental (Galápagos, Río San Juan). Sellama, sin embargo, la atención sobre los aspec-tos de gestión de los servicios incorporados deforma que los mismos se administren con criteriosempresariales que aseguren su sostenibildad.
Fortalecimiento municipal
La introducción de un componente de serviciosbásicos respondió al propósito de adoptar un en-foque integral de desarrollo, que complementaralos componentes de manejo sostenible de recur-sos naturales y generación de ingresos localescon otro de atención de necesidades básicas dela población local. Este propósito de enfoque inte-gral de desarrollo se acabó convirtiendo en un en-foque multisectorial, en el que las diferentes líne-as de trabajo no estaban necesariamente integra-das y articulaban sinergias prácticas.
Por ejemplo en Los Roques en Galápagos y SanJuan, dentro de las actividades orientadas a la me-jora de la conservación y gestión del parque po-dría destacar la gestión de los deshechos sólidos,logrando así mitigar parte del impacto generadopor el turismo y el aumento de la población.
La formulación del plan de actividades en“Provisión de servicios básicos e infraestructuras”se produjo, en algunos casos, de acuerdo a unproceso de acumulación de demandas locales,
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10 Este resultado recibe también el nombre de “Fortalecimiento Institucional Local”.
2. Resultados de la evaluación
expresadas a través de canales tanto formales co-mo informales, incluyendo los compromisos ofre-cidos por los embajadores españoles ante las au-toridades locales durante las visitas realizadas a lazona de proyectos.
En las diversas áreas, el Programa ARAUCARIAarticuló fondos con otros programas que incidie-ron en diversos sectores (suministro eléctrico, su-ministro de agua, entre otros). Algunas limitacio-nes se han observado cuando se trabajó con ins-tituciones del Estado sin prestar suficiente aten-ción al diseño y mantenimiento de las infraestruc-turas, de manera que dichas infraestructuras noprevieron sistemas locales de gestión, implicandoa las municipalidades, ni se estimaron tasas poruso de acuerdo a la capacidad local de pago delos usuarios finales. Ante la debilidad de las alcal-días, algunos proyectos optaron por entablar unaestrategia de asociación con otros programas defortalecimiento municipal de la CooperaciónEspañola, presentes en varios países.
Desde la óptica de la gestión ambiental local, losproyectos han contribuido al logro de resultadospositivos mediante el equipamiento de unidadesde gestión ambiental y el acompañamiento a lostécnicos municipales responsables incluyendo ladeclaración de reservas municipales, la declara-ción de municipios de turismo sostenible, la reali-zación de parques ecológicos urbanos con unafunción de educación ambiental (muy significativoel caso del CIMAC en León Nicaragua), elabora-ción de programas e infraestructuras para la ges-tión integral de residuos sólidos. Se trata de resul-tados muy positivos en términos de proceso, sibien no dejan de ser por ello vulnerables. El re-cambio periódico de los equipos municipales de-ja una interrogante sobre la consolidación de losresultados en el corto y medio plazo.
Muchas de las iniciativas apoyadas en este com-ponente constituyeron experiencias piloto (porejemplo, centro de computación o centro de saludKallawaya en Apolobamba). Sin embargo, su di-seño se hizo corresponder con el de prestar unacobertura universal, bajo el criterio de una expe-riencia en cada municipio. La regla de repartir lasinversiones por municipio fue adoptada por variosproyectos para evitar conflictos con las alcaldías.
Sin embargo, a pesar de su carácter explícitamen-te piloto, las iniciativas no incorporaban instru-mentos de reflexión y aprendizaje que hubiesenpermitido sistematizar las lecciones aprendidas.De este modo, el potencial de replicación de algu-nas iniciativas parece haberse diluido. Otro rasgocomún del componente ha sido una tendencia ha-cia un enfoque de dotación de infraestructuras yequipamiento, con una menor atención en diseñarmecanismos de sostenibilidad.
Fortalecimiento de organizaciones locales
Al realizar una valoración de este componente senecesita tomar en cuenta el contexto de interven-ción de la mayoría de las zonas de proyecto, carac-terizado por una debilidad extrema del tejido organi-zativo y la dotación de capital social. El diseño inicialde los proyectos carecía de una estrategia específi-ca de fortalecimiento local pero la creciente cons-ciencia sobre la debilidad del contexto institucionalen las zonas motivó que los proyectos ARAUCARIAfuera construyendo, de forma intuitiva, una estrate-gia de diversificación de esfuerzos, mediante el im-pulso de varias líneas simultáneas de trabajo, comola valorización de organizaciones locales consolida-das y el fortalecimiento de organizaciones de base.
Otro elemento interesante ha sido la colaboraciónde ONGD españolas que ya operaban en la zonadurante los últimos tres años. En algunos casos elproyecto ARAUCARIA ha desempeñado un rol fa-cilitador de la estrategia de entrada de estas orga-nizaciones, brindando información y compartien-do aprendizajes sobre las líneas de trabajo.Desde una perspectiva de proceso, la estrategia
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de trabajo en red de varios proyectos ha resulta-do valiosa en cuanto ha permitido una consolida-ción de una forma de hacer cooperación diferen-te al asistencialismo imperante en estas zonas, re-conocido como valioso por los actores locales.
Educación ambiental
El componente de educación ambiental ha opera-do como componente transversal del Programa,traduciéndose en la celebración de diferentes ac-tividades educativas que han tenido una ampliacobertura en todos los Proyectos Integrales: rea-lización de cursos y jornadas de ecoturismo, me-dicina popular, gestión de residuos sólidos, refo-restación, etc., promoción de concursos (p.ej. so-bre reciclaje), celebraciones de eventos ambien-tales (p. ej. Día Mundial de la Naturaleza, el árbol,etc.), publicación y difusión de guías de naturale-za y manuales,publicación y difusión de afiches(gestión de basuras, ecoturismo), apoyo a progra-mas de radio. De los proyectos sectoriales en te-mas de educación ambiental se destaca el CI-MAC que es un modelo de Centro de EducaciónAmbiental que opera ya desde varios años enLeón, Nicaragua.
2.3.3. Sistematización demodelos exitosos y LíneasTemáticas
A pesar de constituir su objetivo general, elPrograma ARAUCARIA no tuvo capacidad de sis-tematizar los modelos de desarrollo sostenible queimpulsó a través de sus diferentes instrumentos deintervención. Los aprendizajes sobre experienciaspiloto y modelos replicables, muy ricas y en ciertoscasos muy bien documentadas se han quedadoprincipalmente a nivel de cada proyecto, pero noexisten indicios de que hayan sido conveniente-mente sistematizados y socializados. Los únicosintercambios generales que se celebraron fueronlas reuniones periódicas de codirectores, destina-das a poner en común lineamientos y aprendizajes.
En los dos primeros años del Programa se hizo unesfuerzo para operativizar las Líneas Temáticas deARAUCARIA tanto a través de la sistematización delas experiencias de los Proyectos Integrales comode la valorización de todos los demás proyectos enmateria de medio ambiente realizados por la AECIen América Latina. En el año 2000, han sido produ-cidos (por Pangea) documentos detallados respec-to a como implementar las Líneas Temáticas y la sis-tematización de varias experiencias. Se definieronlos objetivos de las Líneas Temáticas y su contenidoy se identificaron 44 proyectos en toda América la-tina, repartidos en la siete Líneas Temáticas. No sehan encontrado, sin embargo, documentos poste-riores que reflexionen sobre el grado de avance eneste ámbito a nivel de Programa, con la salvedad dela línea de ecoturismo. En este tema, la direccióndel Programa consiguió activar un proceso de tra-bajo en red entre diferentes actores, a partir de unproceso conjunto de reflexión y debate de experien-cias a lo largo de cuatro seminarios de ecoturismoen diferentes países de América latina. Dicho espa-cio de trabajo aprovechó la Red de CentrosIberoamericanos de formación (CIF), así como lacaptación puntual de recursos mediante fórmulasbilaterales con las OTC. Efectivamente los diferen-tes proyectos integrales y algunos sectoriales con-tribuyeron a alimentar el trabajo de la Red con susexperiencias específicas, sin que, aparentemente sehaya, sin embargo, logrado publicar todavía algúnresultado de los intercambios y sistematizacionessobre el tema del ecoturismo, unicamente se hanpublicado las conclusiones de los Seminarios TallerInternacionales realizados en el marco de dichaLínea Temática.
2.3.4. Perspectivas de impacto
El objetivo general del Programa ARAUCARIA bus-caba generar “un impacto real sobre la conservaciónde la biodiversidad in situ” en una serie de áreas pilo-to representativas de varios ecosistemas de AméricaLatina, favoreciendo al mismo tiempo “el desarrollohumano de las comunidades locales” que viven enestas áreas, y valorizando el potencial español de su-ministrar cooperación en estos temas como contribu-ción al “cumplimiento de las obligaciones contraídaspor España en los foros internacionales11”. La presen-
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11 Objetivos de ARAUCARIA según el Documento Marco de formulación deenero de 1998.
2. Resultados de la evaluación
te evaluación ha podido constatar que la contribucióndel Programa a la obtención del Objetivo general esconcreta, aunque muy parcial. Efectivamente, losproyectos integrales representan experiencias intere-santes, pero no sistematizadas que pueden, median-te algunos esfuerzos adicionales, servir para la repli-cación en los ecosistemas similares.
Para expresarse de forma completa, sin embargo,respecto al impacto global de ARAUCARIA es pre-ciso desagregar el objetivo general y establecer enqué medida el Programa ha contribuido a conseguircada uno de los sub-objetivos en sÍ contenidos:
• Impacto en términos de desarrollo local.• Impacto en términos de incidencia en políticas
públicas.• Impacto en términos de retornos y mejora de
la Cooperación Española.• Impacto respecto al cumplimiento con las obli-
gaciones contraídas por España en los forosinternacionales.
2.3.4.a) Impacto en términos de desarrollo local
La mejora de las condiciones de vida y económicasde las poblaciones que viven dentro o en los alrede-dores de las Áreas Protegidas, se ha concretizado através de mejores servicios, mayores ingresos eco-nómicos y mayor participación en la gestión de los re-cursos. También en este caso hay que resaltar, sinembargo, que la población beneficiaria total entre to-dos los Proyectos Integrales no sobrepasa las150.000 – 200.000 personas a lo sumo (ver datos depoblación beneficiaria en la Tabla de contexto geográ-fico de los Proyectos Integrales. Apartado 2.1.b, pag.35), es decir una mínima parte de las varias decenasde millones de individuos que viven en contacto conlos principales recursos naturales del subcontinente.
Generación de ingresos
Respecto a la mejora del nivel socioeconómico, seadvierte un impacto desigual de los diferentescomponentes productivos del Programa (p. ej. enApolobamba la piscicultura ha demostrado un im-pacto real en autoconsumo y generación de ingre-sos, no así el manejo de vicuña) ya que el poten-cial de generación de ingresos de muchas de lasactividades se encuentra bloqueado por diferentes
cuellos de botella en el ámbito de la comercializa-ción. A pesar de estas dificultades, el Programaparece haber contribuido notablemente a visualizarel potencial productivo y la viabilidad económicade muchas actividades vinculadas con la conser-vación ambiental.
Durante los años de duración del Programa, va-rias de las áreas atendidas se han ido consolidan-do como destino turístico en los circuitos del eco-turismo, aún si los visitantes extranjeros represen-tan un porcentaje muy pequeño en las áreas dereciente apertura, respecto a la importancia tras-cendental que tienen en los parques más visita-dos. Particularmente valioso, como modelo, es el“enfoque ecoturístico” desarrollado en forma “te-mática” por el Programa, favorecido por los atrac-tivos de muchas de las áreas atendidas, donde seconjuga un valioso patrimonio natural y de biodi-versidad con un igualmente valioso patrimonio his-tórico-cultural. El potencial ecoturístico permiteconcretamente crear alternativas económicas pa-ra la población que sean compatibles con la con-servación de los recursos naturales, en cuanto lamisma conservación del medio ambiente es unrequisito para que se mantenga el atractivo paralos turistas y consecuentemente el “producto pa-ra vender”. En el caso del Río San Juan, por ejem-plo, se ha podido medir un incremento de los in-gresos de las microempresas turísiticas gracias alproyecto del 300% entre 2003 y 2005.
Otro elemento potencialmente valioso ha sido el depromover el interés en las poblaciones que viven enlos alrededores de las áreas protegidas sobre elcuidado de la naturaleza mediante “incentivos para
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la conservación” orientados a compensar a losagricultores que decidan conservar porciones sig-nificativas de bosques con el apoyo para la realiza-ción de iniciativas empresariales que no constitu-yan una presión sobre los recursos naturales.
En el caso de Galápagos, sin embargo, las inter-venciones con las poblaciones han tenido que serdirigidas también a contener su efecto de amena-za para el patrimonio natural. En Galápagos, entretodos los Programas Integrales de ARAUCARIA,este enfoque parece justificado por el valor mun-dial que el patrimonio de las islas representa, quesobrepasa en larga medida la dimensión de laspoblaciones que viven en las islas. Por ejemplo, elPrograma no parece haber tenido los efectos es-perados en desarrollar el turismo como fuente al-ternativa de ingreso para la población local, por lafuerte presencia de operadores externos en la in-dustria turística del archipiélago.
El papel de los proyectos en las economías loca-les ha sido muy puntual (identificar nuevos usos yaprovechamientos productivos, capital siembra,impulsar experiencias piloto, apoyar planes demanejo, apoyar procesos en marcha) pero la ma-duración de dichas actividades en términos de ge-nerar ingresos tangibles se ha limitado a grupospoblacionales pequeños. Los modelos de genera-ción de ingresos han sido destinados tanto a lasfamilias/economías campesinas como a impulsarasociaciones/micro empresas, con cierta improvi-sación en este último campo. Se ha confirmadoque el horizonte de generación de ingresos esnormalmente de medio y largo plazo.
Mejora de servicios básicos
El impacto del Programa en términos de mejorarla calidad de vida de la población ha sido positivo,merced a la provisión de servicios básicos que enciertos casos han incluído una amplia gama deservicios, no solamente agua, saneamiento básicoy tratamiento de residuos, sino también salud yeducación. También digno de atención y con
de replicación es el potencial modelo de desarro-llo urbano a través de la elaboración de Planes deDesarrollo Urbano participativos orientados tantoa la valorización turística de los centros pobladoscomo a la reducción de la acción contaminante delas aglomeraciones. La inclusión de esta línea noestaba prevista. Ha mejorado la integración de laintervención, aumentando, sin embargo, la disper-sión de actividades y restando alcance estratégi-co al enfoque de desarrollo sostenible.
Educación ambiental y/o concientización localsobre los retos de desarrollo sostenible
No solamente los Proyectos Integrales han tenidosu impacto localizado en aumentar la cultura am-biental de los pobladores beneficiarios, sino tam-bién con algunas intervenciones sectoriales, encoordinación con los respectivos ministerios deeducación o instituciones locales, ha elaboradomodelos específicos. Entre ellos vale la pena men-cionar el CIMAC, donde, con una contribución re-lativamente pequeña de la Cooperación Española,se ha contribuido a producir un interesante ejem-plo para la promoción de la Educación Ambientalen ambiente urbano en la ciudad de León(Nicaragua)12. Gracias a estos aciertos, el CIMACse constituye como el principal instrumento para lapuesta en actuación de la agenda ambiental de laAlcaldía Municipal de León. No obstante, las alter-nancias de las gestiones municipales y la intensi-dad variable del interés mostrado por lasAdministraciones Municipales a favor del CIMAC,el Centro se ha mantenido constantemente activodesde su creación en 1997, y representa un mo-delo muy interesante para posible replicación.
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12 El CIMAC tiene varios ingredientes que le han permitido llevar adelante sumisión de forma sostenida a través de varios años: el parque botánico urbanoque es objeto de visita y aprendizaje para estudiantes y ciudadanos, una in-fraestructura apropiada para hospedar eventos culturares y de estudio un reco-nocimiento nacional e internacional como ejemplo exitoso en este campo.
2. Resultados de la evaluación
Otro impacto positivo ha sido el cambio de la per-cepción local sobre el significado del área prote-gida. Los enormes recelos iniciales sobre el usorestrictivo de los recursos parecen haber dadopaso a una mayor capacidad para visualizar lasoportunidades que ofrece la consideración de unterritorio como área protegida. Las mayores opor-tunidades se refieren a la posibilidad de conseguirfondos de cooperación internacional, pero tam-bién, de forma incipiente, se relaciona con elaprovechamiento sostenible de recursos natura-les. La concienciación local sobre los beneficiosdel desarrollo sostenible se ha revelado como unaspecto clave para fortalecer la institucionalidadde las áreas protegidas.
Fortalecimiento del capital social
La eficacia limitada de algunos proyectos (en es-pecial, de su componente productivo) ha restringi-do enormemente su impacto en el corto plazo. Enrealidad, el Programa ha tenido que enfrentar im-portantes limitaciones estructurales sobre las queapenas ha tenido margen de influencia como la fal-ta de un actor público en las regiones atendidasque impulse una visión de desarrollo sostenible.Las alcaldías poseen un enfoque más bien de pro-visión de servicios básicos urbanos (recolecciónde basuras) y los institutos centralizados de des-arrollo trabajan de forma desarticulada, sin visiónintersectorial. Existe además una dotación muy dé-bil de capital social. La ausencia de organizacio-nes de segundo piso ha impedido trabajar con so-cios estratégicos que acompañen fortalecimientode las organizaciones de base. Muchas de las áre-as adolecen además de un problema latente de te-nencia de la tierra, que afecta los procesos de ca-pitalización de las iniciativas productivas.
Esta línea de trabajo no estaba incluida en la es-trategia inicial de intervención, sin embargo, exis-te complejidad institucional en las áreas protegi-das (solapamiento de varias estructuras origina-rias con estructuras administrativas, nido de con-flictos). Los proyectos han realizado experienciaspuntuales (p. ej. fortalecer la cultura Kallawaya enApolobamba) pero no hay indicadores de impactoal respecto, que, sin embargo, parece limitado.
Alivio a la pobreza
A pesar de que el Programa ha impulsado variasexperiencias en materia de cómo incentivar la par-ticipación de las poblaciones en la conservacióndel medio ambiente, permitiendo al mismo tiempoun crecimiento de su condición socio-económica,su contribución al tema del alivio de la pobreza anivel de cada país es poco significativa conside-rando el número reducido de sus beneficiarios ylas condiciones no extremas de pobreza en lascuales muchos de ellos viven, por ser las áreasprotegidas en muchos casos lugares relativamen-te privilegiados.
2.3.4.b) Impacto en términos de incidencia enlas políticas públicas
Impacto en términos de políticas públicas
El impacto del Programa en políticas públicas hasido limitado, pero se advierte un abanico de es-pacios de incidencia en materia de:
• Fortalecimiento institucional del Estado (forta-lecimiento de la secretaría de medio ambientey/o del servicio de áreas protegidas).
• Fortalecimiento de políticas ambientales (ins-trumentos de ordenamiento y planificación, planes de manejo, gestión participativa de áre-as protegidas, enfoque de desarrollo sosteni-ble versus enfoque conservacionista, comer-cialización de recursos naturales, entre otras).
• Sistematización de modelos de aprovecha-miento y uso de recursos naturales (explota-ción sostenible, manejo de cadenas producti-vas, replicación…).
• Espacios regionales de incidencia en políticasambientales (p. ej. en el Foro Iberoamericanode ministros de Medio Ambiente).
El Programa ha contribuido decididamente al for-talecimiento de las áreas protegidas. Un indicadorde este proceso ha sido la declaración por laUNESCO en 2002 de la Reserva de la BiosferaJaragua-Bahoruco-Enriquillo y en 2003 de la delRío San Juan, que engloban todos los parques na-cionales en un único espacio territorial, donde hanintervenido los respectivos Proyectos Integralesdel Programa ARAUCARIA.
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Otro aspecto importante ha sido la consolidaciónal interior de las instituciones sectoriales de cadapaís, de una política de gestión de áreas protegi-das con participación local. Más allá de los discur-sos de carácter político, dicha política se traduceen iniciativas públicas concretas, apoyadas por elPrograma como el impulso de un modelo partici-pativo de gestión, en algunos casos bajo la moda-lidad de cogestión.
Con todo, las contrapartes sectoriales en cada Paíspresentan importantes debilidades institucionales,entre las que se encuentra la falta de políticas inte-grales, por lo que el modelo propuesto por elPrograma en cuanto al Fortalecimiento Institucionalen materia de protección y gestión de los recursosnaturales, basado en algunos casos, sobre un siste-ma de subsidios, resulta poco sostenible.
En el caso del Programa Integral Galápagos, queparece estar teniendo un impacto importante a ni-vel del fortalecimiento de la gestión ambiental delParco Nacional Galápagos, el enfoque fundamen-talmente conservacionista se ha mantenido, a lolargo de todas las fases. Su impacto se ha ido po-co a poco extendiendo desde la isla de SanCristóbal, donde estuvieron circunscritas las acti-vidades de la primera fase, al archipiélago enteroy los vínculos con los otros actores que intervie-nen en la conservación de este patrimonio plane-tario han crecido con el tiempo.
Cabe, sin embargo, resaltar que el conjunto delas áreas protegidas atendidas por el Programa
(no sobrepasa las 20) representa una porción mí-nima tanto en número como en extensión13, res-pecto al patrimonio de Áreas Protegidas del sub-continente latinoamericano. Esta proporción asu-me un carácter de mayor significación, sin embar-go, cuando se observa que los proyectos pilotosdel Programa ARAUCARIA interesan cerca del10% de todos de los monumentos ambientalesmás destacados de América Latina como son lasReservas de Biosfera (zonas de ecosistemas te-rrestres o costeros/marinos, o una combinaciónde los mismos, reconocidas como tales en un pla-no internacional en el marco del Programa MABde la UNESCO).
Con todo, el Programa ha realizado una importantecontribución en términos de mejorar la concienciasobre los retos de desarrollo sostenible logrando in-troducir la problemática del desarrollo sostenible enla agenda local de debate como los modelos de tu-rismo que se pretende impulsar en las áreas res-pectivas14. Otro debate suscitado por el Programase refiere a la degradación histórica de las áreas li-mítrofes a las Áreas Protegidas, fruto de la prolifera-ción de los cultivos intensivos de ciclo corto, mien-tras la necesidad de introducir sistemas agrofores-tales como estrategia de conservación ha ido, pocoa poco, calando como una alternativa de desarrollosostenible. Aunque han tenido problemas de apro-piación local, los instrumentos de planificación im-pulsados por el Programa han contribuido a crearuna cultura de ordenamiento de usos territoriales enlas zonas donde el Programa ha trabajado, involu-crando siempre más el nivel municipal. Se trata de
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Zonificación de la Reserva de Biosfera del Sureste de Nicaragua
Zona deConservación deEcosistemasAcuáticos
Zona Núcleo
Zona de transición
Zona deAmortiguamiento
Zona de Conversaciónde las TradicionesCulturales deAprovechamiento de losRecursos MarinoCosteros
2. Resultados de la evaluación
una iniciativa sumamente útil en los países dondelos municipios recién asumen sus competencias enmateria de conservación de los recursos naturales.
Por último hay que mencionar que, a pesar de ha-ber desarrollado ejemplos interesantes, los es-fuerzos realizados hasta la fecha para difundirlosy replicarlos han sido modestos. No se adviertenesfuerzos de sistematización (tampoco hay unaestrategia de apoyo a los actores locales y estata-les para que sean ellos los que sistematicen expe-riencias y modelos en el marco de sus propiasprioridades de políticas públicas) por lo cual seobserva un escaso interés en las mismas institu-ciones sectoriales de contraparte para favorecerla replicación de los modelos exitosos. Una acciónmás determinada por parte del Programa, para in-cidir más determinadamente sobre la formulaciónde las políticas nacionales en materia de protec-ción y gestión de Áreas Protegidas, sería necesa-ria, partiendo de los ejemplos exitosos de losProyectos Integrales. Un mayor impacto en talsentido se obtendría si efectivamente estas insti-tuciones realizaran una coordinación eficaz entrelos diferentes donantes que contribuyen al des-arrollo de esta zona, y en general en el tema deáreas protegidas. Una mayor interacción entreellas y las otras instituciones sectoriales (educa-ción, turismo, agricultura, etc.) sería también ne-cesaria para multiplicar los efectos en materia devalorización del potencial ecoturístico. El ejemplode Costa Rica es muy elocuente al respecto.
2.3.4.c) Impacto en términos de retornos y mejora de la Cooperación Española
Otro objetivo esperado del Programa ARAUCA-RIA, como el de favorecer la intensa participaciónde otros organismos públicos españoles en la eje-cución de los Proyectos Integrales, se ha concre-tado, aún si esta participación ha sido desigual en-tre los varios proyectos y más intensa en los prime-ros años del Programa. Esta participación fue, sinlugar a duda, muy activa durante todo el períodoen Galápagos donde se registró la colaboraciónde tres organismos estatales, cuatro autonómicos,dos universitarios y dos ONGDS En los casosopuestos (p.e. en Los Roques) la participación deotros organismos públicos españoles casi no fuelograda.
Al respecto se valora muy positivamente la estrate-gia de concertación de actores en el contexto de laCooperación Española propiciada por ARAUCA-RIA (entre administraciones, ONGD y empresas),un contexto dominado históricamente por el desco-nocimiento mutuo, los recelos y la defensa de inte-reses antagónicos. Los esfuerzos en crear una eti-queta de cooperación con calidad han motivado re-sultados positivos, como la incorporación de cuatroministerios y cinco Comunidades Autónomas. Noobstante, se han conseguido con menor intensidadlos resultados con las ONGD y las empresas priva-das. Las primeras por ser dependientes de un me-canismo de financiación externo, que en el caso deARAUCARIA no estaba específicamente previsto,y las segundas por no encontrar suficiente interésen el sector/proyectos. Hay que mencionar sin em-bargo que una acción más directa por parte de lacoordinación del Programa habría podido mobilizarel interés de las empresas privadas más activas enAmérica Latina, algunas de las cuales trabajan di-rectamente y a veces de forma ambientalmentecuestionada, en materia de recursos naturales (hi-drocarburos) en esta Región.
En efecto, el propio Documento Marco del Programa,contemplaba una serie de objetivos complementarioso retornos desde la óptica de la sociedad española:
i) Adquirir cierto liderazgo en el ámbito de la coo-peración internacional medioambiental e incremen-tar la influencia de España en foros internacionales
A pesar de que existiera la voluntad de ampliar elconocimiento internacional de la participación es-pañola en los temas de la cooperación medioam-biental, al Programa ARAUCARIA le faltó un me-canismo de coordinación y de seguimiento técnicoque asegurara el cumplimiento de este objetivo. Laasistencia técnica de Pangea funcionó al principio
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13 Las áreas protegidas en América Latina y el Caribe aumentaron, entre losaños 1950 y 2000, de 17,5 millones de hectáreas a 386 millones de hectáre-as, llegando a casi el 23 por ciento de las áreas protegidas del mundo.
14 La conservación de la Bahía de las Águilas en República Dominicana se haconvertido en un icono de la lucha contra los consorcios turísticos de capital ex-tranjeros que quieren impulsar un modelo de resorts turísticos en la zona, des-conectados de las economías locales. Por el otro lado, algunos actores localesven en el modelo alternativo de turismo sostenible como un freno para el des-arrollo económico del proceso. Resultado de esas discusiones, la alcaldía apro-bó por unanimidad una resolución municipal declarando Pedernales como des-tino de turismo sostenible.
muy tímidamente en este campo (participandoen los grupos del CAD como representantes deEspaña en los grupos temáticos de medio ambien-te) pero esta función desapareció al terminar sucontrato. A partir de allí, ARAUCARIA ha operadocomo un simple esquema de cooperación país porpaís y es en este ámbito que se ha realizado la co-ordinación con otros donantes por parte de lasOTC en las mesas sectoriales de medio ambiente,activas en varios países receptores de ampliosprogramas de cooperación internacional. Sólo apartir de la concepción de ARAUCARIA XXI (des-pués de 2004) las Direcciones Geográficas de laAECI se han acercado más sistemáticamente a losorganismos medioambientales de las institucionesregionales (CCAD, CAN y MERCOSUR) con vis-ta a darle más coherencia internacional a la actua-ción de ARAUCARIA y darle un giro supranacionalal Programa. Es indudable, sin embargo, que alexistir un “logo” ARAUCARIA con el cual se haidentificado una serie de intervenciones concretasen muchos países, en publicaciones y en algunosforos internacionales, esto ha contribuido a au-mentar (o crear), sin lugar a duda, la visibilidad in-ternacional de la cooperación mediombiental deEspaña. Hay que reconocer, sin embargo, que haymuchísima actividad en instituciones de coopera-ción internacional en materia de medioambiente enAmérica Latina donde ARAUCARIA no está toda-vía presente, ni es conocida, por simplemente notener un mecanismo técnico y financiero de parti-cipación, a pesar de haber acumulado un patrimo-nio de experiencia a través de los ProyectosIntegrales, que sería muy valioso de compartir. Porotro lado, el afán excesivo de visibilidad ha pareci-do crucial en ciertos casos, llevando a privilegiar elcarácter original de los proyectos más que las si-nergias entre varios actores.
ii) Incrementar la investigación española básica yaplicada
En Mayo de 2003 se elaboró el primer (y aparen-temente único) balance de las actividades de in-vestigación realizadas en el ámbito de ARAUCA-RIA, el que hace referencia a 57 estudios de in-vestigación realizados entre 1999 y 2003 en elmarco de los Proyectos Integrales, con una fuer-te concentración en Galápagos y Colca. El docu-mento pone de manifiesto que estas actividades,
que en el conjunto han tenido un peso relativo im-portante dentro de los proyectos, han sido planifi-cadas y realizadas sobre la base de decisiones delos mismos proyectos, los que han establecido losconvenios y enlaces con eventuales institutos deinvestigación colaboradores, sin que existiera unaestrategia y marco de actuación común. La inves-tigación realizada en el marco de los ProyectosIntegrales respondía, según este balance, a lasáreas temáticas de interés del Programa y se rea-lizaba en gran medida con métodos participativos.Se echaba sin embargo en falta un mecanismomás sistemático donde la información generadafuera aprovechada a mayor escala, gracias a unintercambio fluido (insuficiente devolución de re-sultados a los actores locales, en muchos casosse advierte un enfoque extractivo de información).En las visitas de terreno realizadas en el marco deesta evaluación se ha podido comprobar el valore intensidad de ciertos trabajos científicos realiza-dos por los Proyectos Integrales visitados, perotambién el carácter puntual de estos estudios. Sinlugar a duda los Proyectos Integrales de ARAU-CARIA han servido para intensificar y “mejor diri-gir” una actividad de investigación que las institu-ciones científicas españolas ya estaban realizandoanteriormente.
iii) Propiciar la participación privilegiada de la em-presa española en el exterior
Se intentó implicar al sector empresarial españolen las actuaciones de los proyectos de ARAUCA-RIA, sobre todo tratando de valorizar el crecienteinterés del mismo en aspectos de “responsabili-dad social”, lo que habría sido sumamente justifi-cado e importante al considerar el peso de la in-versión empresarial española en Latinoamérica ensectores estratégicos y ambientalmente sensiblescomo los hidrocarburos, la energía y las telecomu-nicaciones. No se conocen, sin embargo, efectosdignos de mención en este ámbito.
iv) Facilitar mejoras de la eficacia de nuestrasONGD
Las complementariedades entre los ProyectosIntegrales y los proyectos de las Convocatoriaspara las ONG de la AECI han sido numerosas, asícomo otros tipos de coordinaciones, entre ellas
70
2. Resultados de la evaluación
con las ONGD españolas financiadas con fondosCE. Seguramente estos mecanismos han permiti-do algunas sinergias muy validas, aumentando elinterés de las ONGD españolas y su capacidadde operar en temas ambientales o al margen deellos. En otros casos, sin embargo, no se hanaprovechado las sinergias con las ONGD, sinomás bien la complementariedad se ha limitado acoincidir en áreas de intervención con proyectosautónomos. Debería haber habido una comple-mentariedad de roles, por el cual ARAUCARIA sepodría haber orientado más hacia las políticas pú-blicas y el fortalecimiento institucional de las con-trapartes (sistemas de áreas protegidas) y lasONGD haberse orientado más a la ejecución dedeterminadas actividades de los proyectos másrelacionados con el fortalecimiento comunitario.Sin embargo, muchos Proyectos Integrales hanfuncionado en sí mismos como ONGD, ejecutan-do en terreno, coincidiendo y solapándose conotras ONGD que ejecutaban proyectos en lasmismas zonas.
No obstante, la capacidad de coordinación y arti-culación de iniciativas ha dependido de la capaci-dad de los codirectores españoles de ARAUCA-RIA. En otros casos se han compartido roles deejecución en el terreno, lo que a veces ha podidogenerar conflictos, en particular el caso del Caucaen Perú, donde se eligió a la ONGD DESCO co-mo contraparte nacional (como si se tratara de unorganismo público, y con la intención de que fuerauna contraparte más operativa pero no una contra-
parte que se apropiara del proyecto en términosde políticas públicas) lo que significó un problemade diseño institucional y generó conflictos en laejecución por la inadecuada definición de roles.
v) Sensibilizar a la sociedad española
Por los temas y territorios tratados, los proyectosde ARAUCARIA han sido objeto de varios repor-tajes de los medios de comunicación españoles (ymundiales) que han permitido aumentar la infor-mación y sensibilización del público respecto a lostemas de la conservación del medio ambiente enAmérica Latina (entre ellos el programa televisivo“Escarabajo Verde”). El efecto de promoción tu-rística dirigido a un turismo ecológico y responsa-ble merece también ser mencionado.
2.3.4.d) Impacto respecto al cumplimiento conlas obligaciones contraídas por España en losforos internacionales
Es indudable que a partir de 1998 y del lanza-miento del Programa ARAUCARIA empieza unadinámica positiva de una mayor aportación espa-ñola, bajo diferentes formas, en respuestas alprincipio de “responsabilidades compartidas perodiferenciadas” asumido en la Cumbre de Río.Según los datos publicados en el Informe deSostenibilidad de España del observatorio deSostenibilidad de España sobre la AOD españolabilateral bruta en el sector del medio ambiente ha-bría crecido del 9% al 22% entre 2001 y 2004:
71
Fuente: DGPOLDE. Estimaciones provisionales
Cooperaciónmedioambiental/AODbilateral bruta (%)
2001
9.04
2002
7.20
2003
11.32
2004
22.13
Desembolso total
(millones €)124.6 87.9 135.7 272.5
Desembolsos de la Cooperación Española con el marcador de medio ambiente activado 2001-2004
72
Ámbito Miles de euros
Manejo sostenible del agua 28.824,1
Saneamiento medioambiental 28.690,2
Energías renovables 21.865,6
Desarrollo económico sostenible 12.477,5
Protección de la biosfera/biodiversidad 3.110,3
Apoyo insitucional/gestión/planificación 10.847,3
Educación/investigación/sensibilización 4.820
Desarrollo integral sostenible 4.785,5
Otros 4.540
Distribución por ámbitos de actuación de la AOD bilateral bruta destinadaal sector Medio Ambiente (2003)
Fuente: PACI-S 2003
Al mismo tiempo que ha aumentado la incidenciadel medio ambiente en la cooperación de lasCC.AA., las aportaciones por vía multilateral hantambién aumentado con contribuciones importan-tes (15 millones de € al FMAM-GEF para 2002-2006) que sin embargo sitúan todavía a España enuna posición por debajo de su peso y capacidad.No obstante, la evaluación exacta del cumplimiento
de este objetivo se ve dificultada por la ausencia deun mecanismo de contabilización específico. Paralograr una sistematización de la recogida de infor-mación y datos de la AOD española en materia me-dioambiental, se deberían también considerar lossubsectores incluidos en el sector medioambiente.Este cómputo, por ejemplo, se realizó en el año2003 (PACI 2003) y se muestra a continuación:
2.3.4.e) Limitaciones de impacto debidas al tipode intervención
El impacto del ARAUCARIA ha sufrido además lassiguientes limitaciones:
• En la estrategia de intervención (carencia dediagnóstico institucional inicial, ausencia de es-trategia de aprendizaje, débil enfoque de forta-lecimiento institucional, rol de articulación de laCooperación Española).
• En la modalidad de ejecución (horizonte cortode intervención, dudoso valor añadido de laejecución directa bajo la fórmula de la codirec-ción por la insuficiente apropiación local, eje-cución aislada…).
Un primer factor para explicar el bajo impacto delPrograma en términos de políticas públicas se re-laciona con las limitaciones de su diseño, que noincluía una línea de trabajo en esa dirección. Ensegundo lugar, el carácter innovador del Programa(en concreto, la promoción de numerosas expe-riencias piloto a diferentes niveles) no se corres-
pondió con una estrategia explícita de aprendizajeque hubiera presupuestado instrumentos de siste-matización de experiencias, capaces de producirinsumos para los debates de políticas públicas.
Otra característica que ha inhibido el impacto delPrograma en políticas públicas ha sido su modali-dad de ejecución aislada, sin articulaciones activascon otros actores implicados en la gestión de áre-as protegidas. En algunos casos muy específicos,donde las áreas de proyecto se ubican en posiciónfronteriza (p. ej. Río San Juan), en vista de un ma-yor impacto, se habría podido valorizar el factor bi-nacional y las posibles oportunidades que esteconlleva en términos de gestión compartida de losrecursos naturales y del potencial turístico.
En resumen, los resultados del Programa ARAU-CARIA plantean una interrogante sobre el dudosovalor añadido de la ejecución directa. En realidad,el Programa operó con un esquema similar a lasintervenciones de las ONGD de desarrollo. De es-te modo, se vio afectado por las limitaciones es-tructurales que afectan normalmente este tipo de
2. Resultados de la evaluación
intervenciones. Llama la atención que un progra-ma de cooperación bilateral (de gobierno a go-bierno) no aproveche el valor añadido que suponesu mayor acceso a la articulación con políticas pú-blicas.
En definitiva, el Programa parece haber operadomás como una intervención clásica de desarrollorural integral (componentes productivos y aten-ción de necesidades básicas) que como unPrograma de desarrollo local sostenible. Ha falta-do la adopción de un enfoque facilitador que valo-rizara la iniciativa de los mismos actores localesrespecto a un enfoque ejecutor directo, con ten-dencia asistencialista. En este sentido, los impac-tos que ha generado se han concentrado en inver-siones de corto plazo, pero no han tenido capaci-dad de proyectar y consolidar procesos autóge-nos a medio y largo plazo.
Por último, hay que señalar también que la moda-lidad de intervención del Programa puede habercontribuido a generar inconscientemente fenóme-nos de dependencia externa. La dotación de equi-pamiento en base a pliegos petitorios y la subcon-tratación de obras “llave en mano” podrían haberpropiciado una percepción del Programa comoregalo sin condiciones por parte de los actores lo-cales. Este tipo de fenómenos resulta muy fre-cuente en aquellas zonas, alejadas de la inversiónpública, donde no existen suficientes fuentes definanciación. De todos modos, las modalidadesde intervención pueden fortalecer o amortiguar di-chas tendencias de difícil control.
La dispersión del Programa en múltiples activida-des ha permitido diseminar el impacto al conjuntode actores de las provincias beneficiadas. En es-te sentido, se ha evitado el riesgo de sobrefinan-ciar ciertas organizaciones de base minimizandolos posibles efectos contraproducentes en térmi-nos de fortalecer una cultura asistencialista.
La futura consolidación durante la fase de exten-sión (Programas Erniquillo, Galápagos y SanJuan) de los diferentes modelos de desarrollo sos-tenible permitirá concretar el impacto delPrograma en una mejora de las condiciones de vi-da de la gente. Habida cuenta de las condicionesadversas de partida, la maduración de este tipo
de procesos requiere, sin embargo, una interven-ción que excede los cinco años de duración origi-nalmente asignado a los Proyectos Integrales.Mediante un mecanismo facilitador, los proyectosde desarrollo local buscan impulsar cambios so-ciales y económicos favoreciendo el protagonis-mo de los mismos actores locales: en estos casosla cooperación externa se limita a aportar apoyostécnicos o financieros solamente a medida quelos actores demuestran tener capacidades paragestionar estos insumos. Es evidente que estemodo de proceder implica tiempos normalmentemás largos de un enfoque ejecutor directo.
El impacto del Programa ARAUCARIA deberíaser apreciado desde una perspectiva más ampliade tiempo y volumen de financiación, tomando enconsideración que el volumen de inversión delconjunto de intervenciones necesarias en las dife-rentes zonas supera considerablemente el presu-puesto de Aracuaria. Por su dilatada presencia enlas respectivas zonas y su enfoque integral de in-tervención, el Programa ARAUCARIA deberíadesempeñar un rol explícito de articular el restode intervenciones de la Cooperación Española enla zona. La intencionalidad de dichas articulacio-nes apunta igualmente a la necesidad de valorarlos diferentes programas como una única inter-vención. La reflexión sobre el rol de ARAUCARIAa la hora de articular otros programas de coope-ración bilateral resulta interesante para analizar elpotencial del desarrollo sostenible como enfoqueintegral de intervención.
La posible complemetariedad de ARAUCARIAcon otros programas prioritarios de laCooperación Española, como el programa de mi-crocréditos, es evidente. En este caso, la comple-mentariedad surgiría porque los fondos de micro-créditos lanzados en el marco de los ProyectosIntegrales del Programa ARAUCARIA pudieranvenir del “Fondo de Concesión de microcréditospara ayudas de proyectos sociales” del Programade Microcréditos. Para que esto fuera posible, noobstante, la complementariedad debería ser recí-proca, lo que significaría que en dicho fondo deconcesión deberían unos criterios técnicos deasignación de recursos por sectores, entre losque se encontrara el desarrollo sostenible, que enla actualidad no es posible.
73
2.3.5. Sostenibilidad potencial
2.3.5.a) Políticas de Apoyo
Los Parques Nacionales y otras Áreas Protegidasse han convertido en una de las más importantesestrategias de conservación de la biodiversidad aescala mundial y se han definido como el instru-mento más utilizado para asegurar el patrimonio ge-nético, biológico, ecológico e histórico cultural decasi todas las naciones. Desde hace ya varias dé-cadas, el esfuerzo de los países de América Latina,se ha ido consolidando en el desarrollo de políticas y estrategias para lograr una adecuada gestión deestos espacios naturales, dándole un decidido al-cance y valor como bien público y permitiendo con-solidar aspectos fundamentales de representativi-dad biológica y ecosistémica. Este esfuerzo ha sig-nificado un aumento considerable de áreas y unida-des de conservación que sobrepasan hoy significa-tivamente la meta internacional acordada para elámbito nacional y regional (10%), a pesar de losserios problemas de carácter social, económico ypolítico, en el cual se ha tenido que realizar esta ta-rea. En medio de este contexto, los gobiernos y lasociedad han enfatizado el importante papel deestas áreas como fuente de subsistencia para lascomunidades locales y como proveedoras de bien-es y servicios a la ciudadanía en general. No obs-tante, aún subsisten importantes desafíos que atañena los procedimientos más adecuados para lograr elapoyo decidido de los principales actores institu-cionales y sociales en los nuevos marcos definidospor la globalización. Estos incluyen los retos de unmodelo económico cada vez más demandante dematerias primas e insumos a partir del patrimonionatural para satisfacer mercados internacionales yla subsistencia de las comunidades.
Los Proyectos Integrales de ARAUCARIA se enmar-can, en cada país, en la respectiva normativa que re-gula la materia medioambiental y socio-ambiental yen particular las disposiciones que regulan las ÁreasNaturales Protegidas. El marco normativo existentees adecuado aunque la aplicación de los instrumen-tos normativos existentes es muy insuficiente.
A pesar de existir una legislación apropiada, la vo-luntad general de aplicar las políticas medioam-bientales es muy escasa, siendo un sector deprioridad secundaria en muchos gobiernos. Haymás, como lo detecta Miguel Torres en el caso deNicaragua, que sin embargo se puede generalizara varios países de América Latina: “Tanto en tér-minos absolutos como relativos se observa que elsector medio ambiente ha perdido peso en las po-líticas públicas a pesar del considerable aumentoen el presupuesto de ingresos de la nación y de lacondonación de la deuda externa que el país hatenido en los últimos años”15.
Casi 25% de la superficie de América Latina estábajo algún régimen de protección, sin embargo, ape-nas 56 centavos de dólar por hectárea se destinanpara el manejo de ese territorio, según un informedel Programa de las Naciones Unidas para el MedioAmbiente (PNUMA). Muchas de las 2.267 áreasprotegidas en la Región “sólo existen en su instru-mento de creación, sin que las disposiciones lleguena aplicarse en la realidad”. Las Áreas ProtegidasLatinoamericanas y Caribeñas requieren recursoshumanos y financieros para su administración, leyese instituciones que las apliquen, y planeación y coor-dinación entre los organismos encargados de su ma-nejo, indica el informe. El Estado tiene un papel inde-legable para garantizar las áreas naturales protegi-das como patrimonio público, pero se observa quela dependencia del financiamiento internacional si-gue muy elevada.
Varios gobiernos han promovido, dentro de la co-munidad donante, nuevos instrumentos de coordi-nación con vista a fortalecer la capacidad nacionalpara promover el desarrollo sostenible, incorporan-do la dimensión ambiental y el manejo de los recur-sos naturales dentro de las políticas y estrategias dedesarrollo, económico, social e institucional de lospaíses, con vista a la apropiación, armonización yalineamiento de la comunidad donante con el sectorambiente del país. Preocupa, sin embargo, la esca-sa apropiación, armonización y alineamiento de losdiferentes gobiernos con las responsabilidades am-bientales que le son propias.
Por otro lado, las políticas públicas de apoyo alsector turístico son de mucha actualidad en todaAmérica Latina y pueden constituir un impulso pa-
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15 Miguel Torres – PROAMBIENTAL – “Un enfoque sectorial hacia el desarrollosostenible”.
2. Resultados de la evaluación
ra el desarrollo de las áreas de interés ecoturísti-co, que poseen un potencial significativo. Al res-pecto, algunos Proyectos han pretendido abordarretos que excedían la actual capacidad de las ad-ministraciones públicas como por ejemplo el mo-delo impulsado de turismo sostenible que nosiempre encuentra un respaldo institucional claro(se requeriría un mayor acercamiento entre lasinstituciones del sector turismo y las del medioambiente y recursos naturales).
En definitiva, al no haber enfrentado sistemáticamen-te el tema de la incidencia política de los proyectosdesde el principio, hay algunas preocupaciones pa-ra varios de los Proyectos Integrales, si sus efectoslograrán perdurar gracias a su correcta inserción enlas políticas sectoriales de los diferentes países, al-canzando mantener el respaldo de las mismas.
2.3.5.b) Aspectos institucionales
La mayoría de los Proyectos Integrales han sido in-sertados, desde el punto de vista de la contrapar-te institucional, en la principal instancia pública conresponsabilidad sobre la gestión ambiental (minis-terio del ambiente, de los recursos naturales o si-milares). Sólo en el caso del Proyecto Bahoruco
inicialmente se escogió como contraparte el ONA-PLAN lo que dificultó la apropiación del proyectopor parte de las instituciones medioambientales.Aún cuando los proyectos estuvieron bien ubica-dos, las instituciones de contraparte han resultadolimitadas ejecutivamente por la progresiva reduc-ción de su presupuesto (caso observado de formaevidente en el Marena de Nicaragua), por lo cualexisten preocupaciones respecto al mantenimientode algunos de los servicios incorporados graciasal Programa y el mantenimiento de las respectivasinfraestructuras.
Otras Instituciones relevantes para el futuro de losproyectos, que son las del sector turismo y cultu-ra y que son socios esenciales para el componen-te de desarrollo turístico, no siempre tuvieron laparticipación que le correspondía.
Hay, sin embargo, experiencias positivas, entre las cua-les se menciona el Proyecto Integral Galápagos quepresenta perspectivas favorables de sostenibilidad porel contenido y la modalidad de la intervención que haestado aplicando. Se destaca en particular su sosteni-bilidad político-institucional. Todas las acciones delPrograma han sido realizadas en el marco de la políti-ca impulsada por el Gobierno del Ecuador para la ges-
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Proyectos Integrales
1 Vizcaino
2 San Juan
3 Savegre
4 Coiba
5 Bahoruco
6 Los Roques
7 Galápagos
8 Nauta
9 Colca
10 Apolobamba
11 Lanín
parcial
mejorando
buena
parcial
si
Contribución alas políticas
públicas
moderada
significativa
buena
muy limitado
bajo
Sostenibilidadpolítica
hay que reforzarla
buena
buena
incierta
no
Inserción en políticas
nacionales
Fuente: elaboración propia EPTISA
tión y conservación de los recursos de Galápagos, encoordinación con los otros esfuerzos de cooperaciónde la comunidad internacional. El Programa ha enfoca-do sus acciones a fortalecer las capacidades de ges-tión local, y en la medida de lo posible, a impulsar el in-terés y la participación de las poblaciones en la conser-vación y aprovechamiento racional de los recursos delarchipiélago. La decisión de prolongar la intervenciónpor un período largo, adaptando los objetivos a la evo-lución del contexto, son elementos que contribuyen aque el esfuerzo de cooperación realizado por Españatenga buenas perspectivas de durabilidad.
Por otro lado, algunos proyectos adolecieron de unadébil inserción en la institucionalidad local, no articu-lando intervenciones con gobiernos locales ni con losniveles administrativos a nivel regional. Los esquemasde co-ejecución con organismos centralizados dedesarrollo no propiciaron intervenciones acertadas dedesarrollo. Sin embargo, otros mostraron ser orienta-dos estratégicamente hacia un mayor nivel de implica-ción con los actores locales, lo que redunda induda-blemente en mejores resultados. En algunos casos lasAlcaldías Municipales de los municipios en los cualeshan intervenido los diferentes proyectos han sido so-cios muy activos durante la ejecución del Programa yquedarán con la responsabilidad de asegurar el fun-cionamiento de los servicios incorporados o fortaleci-dos gracias al Programa. Hay casos muy positivos,como el Proyecto de Educación Ambiental CIMAC,que se enmarca plenamente dentro de los objetivos einstrumentos de política medioambiental municipal dela Alcaldía de León que le reconoce al CIMAC total le-gitimidad y, según se observa, continuidad.
Los esfuerzos desarrollados por el Programa paradotar las administraciones municipales de las ca-pacidades de planificar, gestionar y mantener es-tos servicios son importantes y dan algunas garan-tías respecto a la sostenibilidad de los mismos.Quedan sin embargo las preocupaciones de siem-pre respecto a la debilidad financiera, inestabilidaddel personal de las administraciones municipales,las posibles faltas de manejo transparente y las po-sibles manipulaciones políticas.
2.3.5.c) Aspectos socioculturales
La población de los diferentes territorios donde sehan realizado los Proyectos Integrales de ARAU-
CARIA tiene orígenes y características socio-cul-turales muy diversos. Por ejemplo en el Río SanJuan (Nicaragua) no prevalece un grupo étnico-cultural determinado, sino una cultura de tipomestiza con algunas influencias indígenas y afrodescendientes hacia el Atlántico, en otros se en-cuentran grupos etno-culturales muy específicoscomo es el caso del Proyecto Apolobamba(Bolivia) donde la población es netamente de ori-gen Aymara y Quechua.
Desde el punto de vista de la relación entre factoresculturales y conservación de los recursos naturales,por ejemplo es notorio cómo los colonos de las zonasde frontera agrícola son los que por lo general prac-tican una forma de explotar la tierra más agresiva, porel poco arraigo en el lugar de destino y la vulnerabili-dad de sus títulos de tenencia (es este, por ejemplo,el caso observado en la zona de amortiguamiento dela Reserva de la Biosfera del Río San Juan donde seha instalado una población de colonos original delPacifico Norte de Nicaragua). Las estrategias de al-gunos proyectos han intentado dar respuestas espe-cíficas a estas actitudes (interesante el citado progra-ma de compensación por conservación emprendidapor el Proyecto Río San Juan). Asimismo, las pobla-ciones de los pequeños centros urbanos son las quemejor han desarrollado una cultura de atención al tu-rismo, que el Programa ha contribuido a valorizar yconsolidar, encontrando en ciertos operadores unaexcelente respuesta. La falta de una cultura étnicamuy diferenciada, sin embargo, conlleva también al-gunas connotaciones negativas como, por ejemplo,la ausencia de una tradición artesanal o un patrimoniofolclórico de posible interés turístico.
Ciertos proyectos adoptaron inicialmente esque-mas verticales de intervención, en coordinacióncon organismos centralizados de desarrollo (talescomo el INDRHI en Républica Dominicana) y conescasa participación de actores locales. Dicha fór-mula de trabajo dio lugar a la construcción de in-fraestructuras e inversiones que adolecieron deerrores de diseño o no contaron con sistemas ade-cuados de mantenimiento. Sin embargo, cuandolos programas se abrieron a la participación deactores locales (en especial, alcaldías y organiza-ciones locales), se nota una mejora de su eficacia.La multiplicidad de líneas de trabajo y modalidadesde intervención requeriría, en todo caso, efectuar
76
2. Resultados de la evaluación
un análisis desagregado del alcance de la partici-pación y la adopción de enfoques socioculturales.
En definitiva, las poblaciones de las zonas de im-plantación de los Proyectos Integrales se han mos-trado por lo general muy positivamente partícipesde las iniciativas del Programa y ha respondido deforma constante, lo que representa un factor pro-metedor en vista a la sotenibilidad.
2.3.5.d) Enfoque de género
Con la colaboración de las Unidades de Génerocreadas en varias OTC con vista a mejorar la apli-cación sistemática del enfoque de género en laCooperación Española, se elaboraron “Criteriospara la transversalización de género” en variosProyectos Integrales del Programa ARAUCARIA.Estos criterios han inspirado la actuación delPrograma hasta la fecha, permitiéndole tener unaclara visión en promover la equidad entre hom-bres y mujeres en cada una de sus acciones, asícomo el respeto de los derechos de las mujeresen el acceso, gestión, conservación, aprovecha-miento y beneficios de los recursos naturales y delmedio ambiente. Los criterios específicos de ac-tuación buscan propiciar una mayor participaciónde las mujeres en las acciones del Programa,principalmente aquellas donde hay espacios detoma de decisiones comunitarias.
Por lo tanto, en su diseño inicial el Programa adoptóexplícitamente la perspectiva de género como una lí-nea de acción transversal, lo que resulta, sin duda,valioso. Un resultado esperado de algunos marcoslógicos planteaba incluso que “la mujer se habría in-tegrado efectivamente en el proceso de desarrollo”,si bien el indicador resultaba algo genérico. Duranteel periodo de ejecución, varios proyectos realizaronrepetidos esfuerzos por aplicar la perspectiva de gé-nero en las actividades del Programa, promoviendouna serie de documentos teóricos y metodológicos.Sin embargo, más allá de los buenos propósitos, nosiempre se llegó realmente a internalizar la perspec-tiva de género en el Programa, debido también a lafalta de recursos humanos capaces de asumir dichatarea como propia.
Por ejemplo, en el Proyecto Bahoruco la evaluación haconstatado que el impulso de actividades productivas
con grupos de mujeres (artesanías, promotoras pecua-rias y crías de caprinos) careció de visión estratégica ydichas iniciativas no se consolidaron el tiempo debidoa una conjunción de factores: errores en la identifica-ción de las actividades, las actividades se tradujeron enuna carga de trabajo para las mujeres y el proceso deacompañamiento y capacitación fue insuficiente.
También el Proyecto Río San Juan buscó propiciaruna mayor participación de las mujeres en las accio-nes del proyecto, por ejemplo fomentando la incor-poración de mujeres al cuerpo de guardaparquesde la Reserva de la Biosfera Río San Juan, fomen-tando la participación de las mujeres, en condicio-nes de equidad en las diferentes iniciativas y activi-dades de servicios turísticos, así como en los nive-les de consulta y decisión en materia de planeación,operación, administración y mantenimiento de la in-fraestructura hidráulica y de saneamiento y en la pla-nificación del desarrollo físico de los núcleos pobla-dos). También es digna de mención la numerosaparticipación de jóvenes investigadoras en las acti-vidades de investigación científica, a pesar de las di-fíciles condiciones de trabajo.
Aunque los resultados no han sido logrados de for-ma sistemática, como lo prescribían los “Criterios”antes mencionados, se percibe la impresión de queel Programa ha sabido promover un desarrolloequilibrado con una satisfactoria participación delas mujeres en las actividades económicas (sobretodo turismo) y las tomas de decisiones en cuantoa la gestión pública, compatiblemente con el patrónsocio-cultural del lugar. Este equilibrio parece des-tinado a perdurar en el futuro ya que los procesospropiciados por el Programa en materia de génerocoinciden con las dinámicas de participación socialy económica general observables en la mayoría delos países latinoamericanos.
2.3.5.e) Factores tecnológicos
El contexto medio-ambiental de la mayoría de lasáreas atendidas por los Proyectos Integrales (desdeel trópico húmedo con pluviosidad muy alta al trópi-co seco extremadamente árido asociado a la dificul-tad de comunicaciones que se realizan en muchoscasos por vía fluvial o marítima) ha obligado a losproyectos a adoptar técnicas y modos de actuarmuy específicos para cada tipo de ambiente.
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En este sentido, el Programa ha demostrado unaremarcable capacidad de desarrollar modelos ar-quitectónicos e ingenieriles adaptados técnica yestéticamente al ambiente local en la mayoría desus intervenciones de construcción de infraestruc-turas. Estos factores contribuirán sin lugar a dudaa la sostenibilidad de los logros del Programa yaque deberían asegurar durabilidad y facilidad demantenimiento. En general, el Programa impulsó laadopción de tecnologías apropiadas y adaptadaslocalmente también en los temas productivos, conalgunas excepciones, como el caso del riego exce-sivamente tecnificado en Bahoruco y algunos ele-fantes blancos agroindustriales que, sin embargo,sufrieron más de esquemas de gestión inadecua-dos que por tecnologías no apropiadas.
De forma ocasional, el Programa apoyó la revalo-rización de conocimientos tradicionales, a travésde capacitaciones sobre medicina natural, así co-mo la publicación y difusión de un manual al res-pecto, por ejemplo las plantaciones de árboles seefectuaron por lo general de acuerdo a la selec-ción de especies autóctonas.
2.3.5.f) Factores económico-financieros
La viabilidad económico financiera es el elementomás delicado de la sostenibilidad de algunas delas acciones impulsadas por el Programa, en par-ticular, en lo que respecta al financiamiento de losservicios de protección y conservación de los re-curso naturales, para los cuales no se pueden fá-cilmente encontrar elementos de rentabilidad in-mediata. Al faltar todavía una cultura de pago porservicios ambientales en la mayoría de los paísesen cuestión, la sostenibilidad de las acciones deconservación sigue siendo dependiente del finan-ciamiento público, sea esto gubernamental o de lacooperación internacional.
Varios proyectos han optado por subisidiar, duran-te su existencia, una parte de los costes de fun-cionamiento de las instituciones encargadas de lagestión de las áreas protegidas. Algunas de estasinstituciones, sin embargo, no demuestran tenerla capacidad para asumir, aunque sea gradual-mente, estos costes, por lo que se corre el riesgo
de que la calidad del servicio se reduzca o el man-tenimiento de las infraestructuras realizadas porlos proyectos sea descuidado al momento de ter-minar el subsidio. Es un aspecto que necesita serabordado muy concreta y transparentemente conlas respectivas instituciones.
Respecto a la sostenibilidad financiera de los servi-cios municipales hay perspectivas un poco más op-timistas. Las mejores condiciones se registran enlos casos donde el Programa ha apoyado la crea-ción de empresas específicas, autosotenibles, paragestionar los servicios. Por ejemplo, la viabilidadeconómico financiera fue un elemento esencial deldiseño inicial del CIMAC, que debía obtenerse me-diante la venta de servicios, objetivo que se ha lo-grado en buena medida ya que se registran ingre-sos propios relativamente constantes, procedentesde varias actividades, lo que ha permitido cubrirbuena parte de los gastos corrientes del Centro.
Las iniciativas con el sector privado muestran me-jores perspectivas de sostenibilidad en la medidaen que el sector de actividad respectivo (turístico p.ej.) siga manteniéndose activo y rentable. Sin em-bargo se observa que el débil desempeño de algu-nas de las actividades productivas promocionadaspor el Programa han inhibido los procesos de ge-neración de ingresos. Desde el punto de vista de lasostenibilidad económica, se ha observado queuna cantidad significativa de actividades producti-vas ha fracasado o ha arrojado resultados cuestio-nables. Los esfuerzos en comercialización han sidomínimos, y los resultados limitados de las activida-des productivas han disminuido la búsqueda de lí-neas eficientes de comercialización (articulacióncon ferias locales, integración en mercados inter-nos y acceso a la exportación). Asimismo, dondeha habido un componente de microcrédito, se hadesplegado una escasa o inapropiada cobertura,por lo que no ha supuesto un impacto significativoen el acceso al financiamiento por parte de los po-tenciales productores. A pesar de ser uno de susresultados esperados, el Programa no ha tenidocapacidad de identificar nuevos aprovechamientosproductivos de los diferentes ecosistemas.
78
3 Conclusiones y recomendaciones
Las conclusiones de la presente evaluación permi-ten apreciar al mismo tiempo varios aspectos delPrograma ARAUCARIA, de los cuales algunos sonesencialmente lecciones aprendidas respecto a ac-tividades y modos de operar del pasado, que enparte ya han evolucionado, y otras de mayor actua-lidad, conciernen la transición hacia el nuevoPrograma ARAUCARIA XXI16 y pueden ser total-mente aprovechadas en vista de alimentar la refle-xión sobre la actuación futura. En las secciones acontinuación se identifican con caracteres diferen-tes las conclusiones respecto a la primera fase, lasconsideraciones relativas a lo que se ha podido ob-servar relativamente en ARAUCARIA XXI y en textosubrayado las respectivas sugerencias.
3.1. Conclusiones yrecomendaciones respecto alDiseño del Programa
1. ARAUCARIA ha evolucionado de un enfoquemeramente ambientalista a un enfoque de desarrollo humano sostenible
El objetivo del Programa ARAUCARIA ha evolucio-nado en el tiempo. El diseño inicial adoptó un enfo-que netamente ambientalista pero durante su imple-mentación el Programa fue avanzando hacia un ma-yor equilibrio entre conservación y desarrollo. Sinembargo, la pertinencia de trabajar exclusivamenteen áreas protegidas con alto contenido en biodiversidad
(monumentos ecológicos) queda en duda ya que nose corresponde siempre con las problemáticas am-bientales más acuciantes y las prioridades políticasy socioeconómicas en la Región.
Actualmente el objetivo general de ARAUCARIAXXI, tal y como fue formulado en el borrador deldocumento de bases conceptuales presentado enJulio 2006, resulta pertinente a la luz del nuevocontexto de la cooperación al desarrollo en los úl-timos años. Se consagra, en primer lugar, un en-foque de desarrollo humano sostenible, con plenoequilibrio entre conservación y desarrollo. Se es-tablece, al mismo tiempo, la lucha contra la pobre-za como referente principal de política, expresadoa través del cumplimiento de los Objetivos deDesarrollo del Milenio.
Se sugiere ir profundizando el proceso de refle-xión, manteniendo abierto el objetivo del Programade manera que recoja las prioridades que puedenir evolucionando durante la ejecución de ARAU-CARIA XXI respecto al sector del medio ambienteen la Región latinoamericana.
2. Se mantienen los objetivos de consumo inter-no, tales como la vertebración de la CooperaciónEspañola en el sector ambiental, el cumplimien-to de los compromisos adquiridos en los forosinternacionales y la sensibilización de la socie-dad española en materia ambiental.
Desde la perspectiva del contexto de laCooperación Española, el Programa resultó igual-mente pertinente, ya que vino a llenar, a mediadosde los años 90, el vacío tradicional de la AECI enmateria ambiental. En este sentido, ARAUCARIAcomportó elementos muy novedosos, tales comoun marco conceptual innovador, una dimensión dePrograma y una vocación de intervención regio-
80
Conclusiones y recomendaciones3
16 Desde la resolución del contrato de la ATE de Pangea en 2003, el Programaentró en una fase de rediseño que se ha extendido por más de dos años, des-de enero de 2004 hasta junio de 2006. La nueva fase del Programa se deno-mina ARAUCARIA XXI. El borrador del Documento de Bases Conceptuales deARAUCARIA XXI ha sido difundido a finales de mayo de 2006 por la AECI.
3. Conclusiones y recomendaciones
nal, entre otros. De forma paralela, el Programarespondía inicialmente a un objetivo complemen-tario relacionado con la articulación del sistemade la Cooperación Española, consistente en ver-tebrar las actuaciones en el ámbito ambiental delos diferentes actores españoles de cooperación.
De la misma manera el rediseño de ARAUCARIAXXI parece dar carta de identidad a un cuerpo deobjetivos de consumo interno, tales como la verte-bración de la Cooperación Española en el sectorambiental, el cumplimiento de los compromisosadquiridos por España en los foros internacionalesy la sensibilización de la sociedad española en ma-teria ambiental. Son precisamente los “aparentes”logros de ARAUCARIA en estos ámbitos los quehan llevado a muchos observadores a hablar deléxito de ARAUCARIA como Programa piloto de laCooperación Española. Aun reconociendo la im-portancia de estos propósitos, su influencia exce-siva podría desvirtuar el que debería ser objetivoprincipal del Programa: contribuir a promover eldesarrollo humano sostenible en América Latina.
Se recomienda velar para que los objetivos inter-nos no sobrepasen en importancia las necesida-des reales de ámbito local y regional.
3. La primera fase de ARAUCARIA ha sido carac-terizada por una escasa coordinación con otrosdonantes y actores en el campo del desarrollo.
Desde el punto de vista de la normativa ambientalinternacional, el Programa posee una elevada per-tinencia. Su origen, de hecho, está estrechamen-te ligado al cumplimiento de los compromisos ad-quiridos por España en foros internacionales, enespecial el Convenio sobre Diversidad Biológica yla Agenda 21, a pesar de ello la respuesta ofreci-da durante la primera fase de ARAUCARIA se hacaracterizado por cierto aislamiento respecto alos esfuerzos comunes llevados en ámbito interna-cional sobre estos temas.
Más recientemente, los preceptos de la Declaraciónde París sobre Eficacia de la Ayuda de 2005 supo-nen una llamada de atención para los esquemas deintervención de la Cooperación Española, cuyas di-námicas internas han inhibido tradicionalmente elimpulso de iniciativas de coordinación con otros do-
nantes y actores en el campo del desarrollo. En es-te sentido, las nuevas exigencias de articulación deesquemas multidonantes de intervención en base aProgramas nacionales inspirados a mejorar políticasafectan de lleno al Programa ARAUCARIA. Es cier-to que la adopción de una perspectiva regional en elproceso de rediseño de ARAUCARIA XXI significaun primer paso en esa dirección. Sin embargo, lafuerte imagen corporativa de ARAUCARIA asocia-da a la Cooperación Española y la incidencia de losobjetivos generales de consumo interno podrían re-velarse como obstáculos para mejorar la eficacia delPrograma.
Es necesario asegurar una coordinación que per-mita articular y compatibilizar los diferentes objeti-vos y métodos en el marco de un verdadero“Programa” que responda a los compromisosasumidos respecto a armonización.
4. A pesar de los esfuerzos de racionalización,el diseño original de ARAUCARIA adolecía deun contacto insuficiente con la realidad latino-americana. Actualmente se han corregido al-gunas de las deficiencias pero sigue faltandouna conexión más profunda con los actores(instituciones, donantes y sociedad civil) delsubcontinente.
El proceso de diseño impulsado en 1997-98 evi-denció fortalezas indudables: por primera vez laCooperación Española destinó recursos específi-cos a diseñar un Programa. Se contrató una con-sultoría que incluyó, con buen criterio, una recopi-lación sistemática de los proyectos ambientales fi-nanciados por la AECI en curso, con el fin de po-ner en valor su bagaje ambiental. Se realizó, ade-más, una amplia misión técnica de identificaciónde Proyectos Integrales, que comprendió la visitaa doce países del continente latinoamericano. Lanovedad del planteamiento no evitó, sin embargo,que el proceso adoleciera de algunas limitacionestécnicas como un diagnóstico limitado del contex-to latinoamericano o la concentración de los es-fuerzos participativos en la identificación de losProyectos Integrales, pero no así en el diseño delPrograma como tal.
Actualmente, un riesgo de ARAUCARIA XXI con-siste en haber abordado su diseño antes de haber
81
realizado una evaluación en profundidad de la fa-se anterior. No obstante, el ejercicio de rediseñoparece no haber definido todavía las cuestionesmás operativas, por lo que todavía sería posibleconciliar ambos procesos. Además, ante la faltade un presupuesto específico para el rediseño, seoptó por impulsar un enfoque reformista de tran-sición, sin rupturas respecto al diseño anterior, loque ha permitido dar continuidad a la gestión dealgunos Proyectos Integrales. De hecho, tambiénel proceso de rediseño cuenta con indudables for-talezas, tales como la realización de un diagnósti-co regional en Centroamérica, la incorporación desocios latinoamericanos a nivel regional (significa-tiva en particular en el caso de la CCAD) y la par-ticipación de una red informal de expertos, inclu-yendo fundaciones, ONGD y universidades. Porotro lado, el proceso adolece todavía de algunaslimitaciones técnicas que ya fueron identificadasen el diseño original de 1998: i) un débil diagnós-tico de actores latinoamericanos activos en des-arrollo sostenible (en especial, redes de trabajoque pudieran convertirse en futuras contrapartesdel Programa); ii) ausencia de un mapa de donan-tes presentes en cooperación ambiental en laRegión; y iii) insuficiente participación de la socie-dad civil latinoamericana en el proceso (en espe-cial, de ONGD locales, organizaciones de base yorganizaciones indígenas).
Un diagnóstico insuficiente de los actores latina-mericanos podría estar limitando la posibilidad deque el diseño tienda un cable a tierra con las ne-cesidades reales de las poblaciones locales enmateria ambiental. Se recomienda tomar en cuen-ta esta necesidad en las profundizaciones ulterio-res del diseño del Programa avanzando, entreotros, en el diagnóstico político-institucional.
5. A pesar de haber definido una dotación pre-supuestaria importante, el diseño original noprecisaba las fuentes y mecanismos plurianua-les de finanicación. Estas deficiecias no han si-do todavía resueltas, lo que hace urgente pro-fundizar el diseño operativo y financiero deARAUCARIA XXI.
El anclaje institucional de ARAUCARIA en la AECIse ha visto sometido a dificultades de orden estruc-
tural, fruto del problemático encaje que encuentraun Programa sectorial en el seno de una organiza-ción dominada por una estructura organizativa de ti-po geográfico y una arraigada cultura de proyecto.En este sentido, el diseño del Programa resultó so-bredimensionado respecto a la realidad organizativade la AECI, ya que, exigía una estructura organizati-va de tipo sectorial o matricial y una capacidad pa-ra impulsar una gestión técnica y transversal de losproyectos. Asimismo, la inserción del Programa enla institucionalidad de América Latina se produjo ex-clusivamente a nivel de acciones (proyectos) en losdiferentes países, adoleciendo de una interlocucióna nivel regional. Esta carencia ha privado alPrograma de una retroalimentación crítica para ajus-tar su oferta sectorial a las necesidades prioritariasde la Región. El Documento Marco contempló ade-más un presupuesto plurianual, si bien los procedi-mientos administrativos de la AECI prevén el des-embolso anual de fondos de acuerdo a la aproba-ción de Planes Operativos Anuales. La previsiónpresupuestaria alcanzaba 57,41 millones de eurospara el periodo 1998-2002, dando clara prioridad alos Proyectos Integrales frente a las LíneasTemáticas y las Actividades Horizontales. Aunquese cuantificaron los recursos necesarios para pro-mover estos dos últimos instrumentos, no se previe-ron las fuentes de financiación.
El marco operativo y de gestión de ARAUCARIAXXI tampoco está establecido de forma orgánica,con el riesgo de que perdure la indefinición de losmecanismos financieros del Programa.
Es necesario, sobre la base de un diseño que de-fina los resultados que se quieren lograr y los res-pectivos indicadores, precisar los mecanismosoperativos y la cuantificación de los recursos finan-cieros plurianuales disponibles para su ejecución,tratándo de superar los obstáculos existentes enlas Administraciones Públicas participantes.
6. En la primera fase faltó la articulación de obje-tivos y resultados del Programa con los objetivosy resultados esperados de los diferentes instru-mentos de intervención (Proyectos Integrales,Proyectos Sectoriales y Actividades Horizontales).
Se rescata como avance positivo de ARAUCARIAXXI la articulación de la intervención de acuerdo a
82
3. Conclusiones y recomendaciones
un árbol jerarquizado de objetivos, que contieneun objetivo general del Programa, cuatro objetivosespecíficos de área y quince objetivos específicosde línea. Dicha lógica podría constituir un embriónde Marco Lógico, cuya ausencia en la primera fa-se no había facilitado la coherencia global delPrograma. Desde la óptica de planificación porobjetivos, se advierten, sin embargo, algunas de-bilidades referidas al número excesivo de objeti-vos específicos y a la ausencia de resultados es-perados e indicadores para medir el logro de losmismos. Se necesita, en fase de operativizaciónde la nueva fase, elaborar un Marco Lógico encascada que vincule cada operación individual ycada línea de acción al objetivo específico delPrograma según una relación lógica y defina indi-cadores para medir el logro del mismo.
Es recomendable operativizar el diseño teórico deARAUCARIA XXI según un esquema de MarcoLógico global, realizando para ello un MarcoLógico en cascada que articule los objetivos y re-sultados del Programa con los objetivos y resulta-dos esperados de los diferentes instrumentos deintervención de manera que el Objetivo Específicodel Programa se convierta en Objetivo General delos diferentes instrumentos de intervención, así co-mo que los Resultados Esperados del Programa setraduzcan, a su vez, en los Objetivos Específicosde los diferentes instrumentos y así sucesivamente.
7. El diseño original no contempló suficientesmecanismos operativos de articulación entresus diferentes instrumentos de intervención.
En la primera fase la dimensión programática deARAUCARIA residía en su capacidad para articu-lar y buscar sinergias entre sus diferentes instru-mentos de intervención (Proyectos Integrales,Proyectos Sectoriales y Actividades Horizontales).El diseño, sin embargo, no contempló suficientesmecanismos operativos de articulación.
La nueva estrategia de intervención de ARAUCA-RIA XXI parece heredar el esquema de instrumen-tos de intervención de la primera fase. Se corre elriesgo de volver a ver diluido su valor añadido co-mo Programa y operar como una colección de in-tervenciones, tal y como ocurrió en la primera fa-se. Respecto a los Proyectos Integrales se ha
avanzado mucho en la precisión de un enfoque dedesarrollo sostenible con visión sectorial. Con elasesoramiento de expertos, se ha desarrollado uncompleto esquema de intervención que incluyecinco grandes áreas de acción y sus respectivosejes. Sin embargo, el excesivo celo académico enla definición de las líneas de acción podría condu-cir a un nivel de sofisticación técnica que dificulta-ra la comprensión de las intervenciones por partede los actores locales.
Hay que evitar volver a ver diluido el valor añadi-do de ARAUCARIA como Programa si no se con-templan suficientes mecanismos operativos de ar-ticulación.
8. Se escogieron contrapartes esencialmente vin-culadas con la gestión de las Áreas Protegidas.
La ubicación institucional de los ProyectosIntegrales dentro de las instancias nacionales res-ponsables de la gestión medioambiental ha sidofuncional para garantizar el carácter especializa-do del Programa. La debilidad de estas institucio-nes le ha asegurado, además, a los proyectos,una fuerte independencia y autonomía, pero no hafavorecido la apropiación por parte de estas ins-tituciones de contraparte de los resultados delproyecto respecto a su sostenibilidad.
Para los eventuales nuevos Proyectos Integraleshay que prever un marco institucional más amplioe incluyente de varios actores institucionales y dela sociedad civil.
9. Pese a que el documento inicial identificabala necesidad de establecer alianzas estratégi-cas con organismos ambientales internaciona-les, los vínculos no llegaron a ser operativos.
Otra novedad de la estrategia de intervención es laadopción de una perspectiva regional, por mediode la inserción de ARAUCARIA XXI en losProgramas regionales de la AECI. En la realidad,pese a que también el documento inicial de diseñoidentificaba la necesidad de establecer alianzas es-tratégicas con organismos ambientales internacio-nales, los vínculos no llegaron a ser operativos. Porlo contrario, la nueva filosofía regional de trabajo seestá traduciendo también en el impulso de
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Proyectos Integrales de carácter binacional en zo-nas deprimidas fronterizas, oportunidad que ha si-do confirmada también en esta evaluación. Sin em-bargo, el impulso de este tipo de proyectos supo-ne un riesgo, si no se resuelve en la formulación lacomplejidad institucional inherente a su naturaleza.La apertura a la participación de actores latinoame-ricanos abre nuevas oportunidades, pero suponetambién un reto para la cultura de trabajo delPrograma, en términos de compartir espacios dedecisión y descentralizar el modelo de gestión.
La apertura a la participación de actores latinoa-mericanos ofrece nuevas oportunidades, pero su-pone compartir espacios de decisión y descentra-lizar el modelo de gestión. Se necesita una instan-cia de coordinación de ARAUCARIA con pesoespecífico y vocación de permanencia.
10. La primera fase de ARAUCARIA se caracte-rizó por la ausencia de herramientas de siste-matización de experiencias, divulgación de re-sultados e intercambio Sur-Sur.
En la primera fase, el carácter demostrativo delPrograma no se vio acompañado por una estrate-gia de aprendizaje que hubiera alimentado el fun-cionamiento de ARAUCARIA como Programa. Seadvierte, en concreto, la ausencia de herramientasde sistematización de experiencias, divulgación deresultados e intercambio Sur-Sur. También el nuevodiseño sigue careciendo de una estrategia deaprendizaje que articule los instrumentos de inter-vención del Programa. A este respecto, el fortaleci-miento de redes podría convertirse en un eje tron-cal del Programa, alrededor de la cual articular lasintervenciones integrales y/o sectoriales. A pesarde constituir su objetivo general, el ProgramaARAUCARIA no tuvo capacidad de sistematizar losmodelos de desarrollo sostenible que impulsó a tra-vés de sus diferentes instrumentos de intervención.Apenas se han encontrado documentos escritosque reflexionen sobre el grado de avance en esteámbito a nivel de Programa, con la salvedad de lalínea temática de ecoturismo.
Esta carencia de una estrategia de aprendizajeque articule los instrumentos de intervención delPrograma parece sin embargo perdurar tambiénen el diseño de ARAUCARIA XXI.
Hay que diseñar e implementar oportunas herra-mientas de sistematización de experiencias, divul-gación de resultados e intercambio Sur-Sur ha-ciendo evolucionar y operativizando los esquemasanteriores de Líneas Temáticas y ActividadesHorizontales.
11. En su diseño original el Programa restringiósu interés a los temas realcionados con la pro-tección de los recursos naturales.
La identificación de algunas “Líneas Temáticas”específicas pretendía “especializar “el Programaen ciertos temas respecto a un abanico demasia-do amplio de posibles aspectos del sector me-dioambiental. Con la experiencia adquirida poste-riormente en la ejecución de los proyectos y laevolución de las problemáticas se ha observadoque otras Líneas Temáticas (contaminación del ai-re y de las aguas, tratamiento de residuos, degra-dación del ambiente urbano, etc) son también deextrema prioridad.
El diseño conceptual de ARAUCARIA XXI pre-sentado en mayo 2006 es suficientemente ampliopara incluir las diferentes viejas y nuevas priorida-des (se han definido cuatro áreas y 18 líneas deacción). Es necesario darle operatividad a estabase estratégica.
3.2. Conclusiones yrecomendaciones respecto alModelo de Gestión del Programa
12. En la primera fase no resultó adecuado de-legar las funciones de coordinación a una ATEexterna, sin suficiente rango y autoridad formalen la AECI. La actual inserción de ARAUCARIAXXI en los Programas de de las SubdireccionesGenerales de América Central y América delSur, favorece compatibilizar el Programa conlas políticas de cooperación regional.
Conformado por todos los ministerios participantesen el Programa, el Comité Rector Interinstitucionalse ha visto sometido a grandes dificultades opera-
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3. Conclusiones y recomendaciones
tivas. La carencia de una estructura sectorial en laAECI motivó que se contratara una AsistenciaTécnica Especializada (ATE) externa, dependienteorgánicamente de la Unidad de Apoyo de la DGCI,sin embargo, al ser ARAUCARIA un Programa conun enfoque institucional, no resultó adecuado dele-gar las funciones de coordinación a una estructuraexterna, sin suficiente rango y autoridad formal enla AECI.
Actualmente, se ha impulsado un mecanismo deinserción de ARAUCARIA XXI en los Programasde Cooperación Regional de las SubdireccionesGenerales de América Central y América del Sur,buscando compatibilizar la intervención delPrograma con las políticas de los organismos am-bientales regionales. La iniciativa ha surtido efec-tos beneficiosos, dotándolo de mayor legitimidadinstitucional al interior de la AECI. En el caso deCentroamérica, el análisis del contexto regional hapermitido priorizar unos sectores de intervención(áreas protegidas, cuencas hidrográficas, zonastransfronterizas, zonas costeras, prevención ycontrol de contaminación, política y normativa am-biental, descentralización y fortalecimiento institu-cional), más en consonancia con las necesidadesde la Región que las antiguas Líneas Temáticas.De igual modo, la inserción abre también la posi-bilidad de acceder de forma más funcional al pre-supuesto ligado al Programa regional.
Se necesita una coordinación institucional temáti-ca a nivel internacional y de los países de AméricaLatina que integre la acción de las DireccionesGeográficas y de las OTC.
13. La creciente profesionalización de las OTCha propiciado la posibilidad de brindar un valorañadido a las intervenciones de ARAUCARIAbajo su jurisdicción.
El diseño inicial de ARAUCARIA minimizaba, ade-más, el papel de las Oficinas Técnicas deCooperación (OTC), optando por constituir unida-des de gestión específicas para ejecutar losProyectos Integrales. Durante los últimos diezaños, sin embargo, las OTC han experimentado unproceso de creciente profesionalización con la pro-gresiva incorporación de expertos horizontales (porejemplo, de microcrédito, género y medio ambien-
te), y sectoriales (salud) que ha propiciado la posi-bilidad de brindar un valor añadido a las interven-ciones de ARAUCARIA bajo su jurisdicción.
En este sentido, las OTC han ejercido un rol cre-ciente en la gestión del Programa, responsabili-zándose de un abanico cada vez más amplio defunciones, lo que brinda nuevas oportunidades decara a ARAUCARIA XXI.
Las OTC deben seguir jugando un papel predo-minante en la coordinación institucional y operati-va en los países de América Latina donde operael Programa.
14. Sin embargo, sigue sin existir una unidadde gestión que pilote el Programa con suficien-te competencia temática y autoridad institucio-nal al interior de la AECI.
Las decisiones necesarias para corregir el ancla-je institucional se han tomado hasta la fecha deforma parcial, no logrando, en consecuencia, re-direccionar oportunamente el Programa en su to-talidad. El actual horizonte de reforma estructuralde la AECI supone una oportunidad para abordarla necesaria flexibilización y especialización secto-rial de la agencia.
Se necesita una estructura que asegure una coor-dinación interinstitucional eficiente con los sociosespañoles, un direccionamiento técnico apropiadoen asociación con órganos científicos y técnicoscompetentes, una coordinación institucional a ni-vel internacional y de los países de América Latinaen coordinación con las Direcciones Geográficasy las OTC, una coordinación operativa y un segui-miento presupuestario permanente y ordenado detodo el Programa.
15. ARAUCARIA parece haber operado como unPrograma paraguas a través del cual los ministe-rios han canalizado sus acciones externas en ma-teria ambiental sin que éstas guardaran necesa-riamente coherencia con las prioridades regiona-les y sectoriales de la Cooperación Española.
Se valora positivamente, en términos de proceso,la elaboración de los Planes Operativos Anualesde ARAUCARIA en coordinación entre la AECI y
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el resto de ministerios socios, en especial, elMinisterio de Medio Ambiente hacia una culturade planificación conjunta. Con todo, los documen-tos adolecieron de importantes debilidades, quelos invalidaron como instrumentos efectivos deplanificación. En realidad, operaban como unamera recopilación de fichas de proyectos de losdiferentes ministerios, sin existir una visión com-partida del Programa en su conjunto. No contení-an, por otro lado, datos presupuestarios consoli-dados ni su aprobación anual iba seguida, al añosiguiente, de un ejercicio posterior de seguimien-to. Por este motivo ARAUCARIA parece haberoperado como un Programa paraguas a través delcual los ministerios han canalizado el conjunto desus acciones externas en materia ambiental. Laestrecha interrelación entre su actividad de rela-ciones internacionales y sus acciones de coope-ración ambiental motiva que los PlanesOperativos Anuales hayan incluido actividadesque no son cooperación propiamente dicha. Enotros casos, incluían acciones de cooperación in-ternacional que no responden al enfoque de des-arrollo y lucha contra la pobreza de la AECI, esdecir, que no guardan coherencia con las priorida-des horizontales, sectoriales y geográficas delPlan Director de la Cooperación Española.
Se decidió oportunamente en 2004 reformular elmodelo de gestión. Pero la mecánica piramidal deintegrar los Planes Operativos Anuales bilateralesen un Plan Operativo Anual global de ARAUCA-RIA plantea interrogantes de operatividad.Durante los dos años de transición, el modelo seha mostrado lento, existiendo dudas sobre la po-sibilidad de agilizarlo en el futuro.
Un marco plurianual de planificación ofreceríamás garantías de estabilidad y operatividad.
16. A partir de 2004 se observa una pérdida pau-latina de la dimensión Programa, aún así a nivelde la opinión pública persisten muchas expecta-tivas en la nueva fase de ARAUCARIA XXI.
La flexibilidad de los mecanismos de gestión estápropiciando, con buen criterio, la inclusión denuevos socios españoles al Programa, que apor-tan su bagaje, recursos, iniciativas y destrezastécnicas. No obstante, la puesta en marcha de
nuevos mecanismos, sin la existencia de una es-trategia articulada del Programa, puede seguirmanteniendo ARAUCARIA XXI como un meroPrograma paraguas, al servicio de canalizar loscompromisos de cooperación ambiental de diver-sos actores. En este sentido, la pervivencia de ló-gicas de cooperación muy diferentes entre los so-cios comporta una amenaza para la coherenciaestratégica del Programa.
Es necesario asegurar una coordinación que permi-ta articular y compatibilizar los diferentes objetivos ymétodos en el marco de un verdadero “Programa”con un esquema operacional efectivo que incluyauna gestión técnica y financiera unitaria.
17. La totalidad de los Proyectos Integrales se haejecutado mediante un mecanismo de ejecucióndirecta que es una modalidad de intervenciónobsoleta, habiendo la mayoría de los donantesevolucionado hacia un enfoque “facilitador”.
Los Proyectos Integrales han funcionado esen-cialmente como programas de asistencia técnicacon excesiva tendencia a la implicación directa entodas las acciones que realizan, sustituyéndose,de esta manera, o supliendo las deficiencias delos otros actores públicos y privados locales. Losresultados del modelo de codirección se han re-velado desiguales, dependiendo de la habilidadpara trabajar con un enfoque facilitador. La ubica-ción institucional dentro de instancias nacionalesdébiles, por un lado ha sido funcional en cuanto leha asegurado a los proyectos una fuerte indepen-dencia y autonomía, pero por el otro, no ha favo-recido la apropiación por parte de estas institu-ciones de contraparte de los resultados del pro-yecto en vista de su sostenibilidad.
En un eventual escenario futuro si se elige operarcon la modalidad proyecto hay que buscar unamayor delegación de responsabilidades a los ac-tores locales, que se definirá caso por caso. Esteenfoque no parece todavía suficientemente des-arrollado en la actual fase de ARAUCARIA XXI.
18. Los Proyectos Integrales han sido, desde elpunto de vista financiero, una realidad de coo-peración importante, aún así sensiblementeinferior a lo planificado.
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3. Conclusiones y recomendaciones
En la totalidad se estima que ARAUCARIA ha mo-vilizado cerca de 20 millones de € de fondos es-pañoles aunque sobre la ejecución presupuesta-ria de los Proyectos Integrales no hay datos com-pletos. Durante el período 1999-2004 la AECI hadesembolsado menos del 50% de lo originalmen-te presupuestado en el Documento Marco. Laaportación de las contrapartes nacionales tam-bién ha sido muy por debajo de las previsiones.Por otro lado, las contribuciones de otras institu-ciones españolas resultan en promedio un 10%respecto a la aportación de la AECI, lo que estambién sensiblemente inferior a las previsiones(30%). Los procedimientos administrativos de laAECI que contemplan subvenciones anuales tam-poco son compatibles con los objetivos de unprograma Plurianual.
Hay que conferirle a la nueva fase del Programa,una estructura presupuestaria y modalidad deerogación más precisa, incluyendo exigenciasmás rígidas respecto a los mecanismos de cofi-nanciamiento entre los socios. Es necesario po-der contar con un presupuesto plurianual fijo quedefina las aportaciones de las diferentes fuentes yun mecanismo de administración único o por lomenos armonizado pero con seguimiento unitario.
19. Solamente los Proyectos Integrales todavíaen operación han seguido su ciclo normal degestión, merced a los mecanismos de la coo-peración bilateral. Los instrumentos de LíneasTemáticas y Actividades Horizontales parecenperder progresivamente su virtualidad.
Los Proyectos Integrales han seguido un ciclo or-denado ya que responden, cada uno de forma in-dependiente, a mecanismos de Programación ygestión en el ámbito de la cooperación bilateralcon los respectivos países. Las Líneas Temáticasy las acciones horizontales han encontrado, encambio, más dificultades en su operativización porla falta de un mecanismo de gestión adecuado enel seno de la AECI. Durante la fase de transiciónlos Proyectos Integrales han seguido su ciclo nor-mal de gestión y algunos se han extendido, mer-ced a los mecanismos de la cooperación bilateral.Los instrumentos de Líneas Temáticas yActividades Horizontales parecen perder progre-sivamente su virtualidad.
Hasta el momento no se han reformado los mo-dos de operación para subsanar las ineficienciasobservadas en el funcionamiento del Programa.
Mientras se espera la definición y puesta en ope-ración del mecanismo de gestión unitario pro-puesto arriba, es necesario que los nuevos pro-yectos que se están diseñando en el marco deARAUCARIA XXI (Golfo de Fonseca, FronterizoCosta Rica/Nicaragua, etc.) ya contemplen, en lamedida de lo posible, mecanismos de programa-ción presupuestaria y acuerdos de cofinanciacióncon otros organismos españoles, de carácter plu-rianual (en la medida que los reglamentos de lasinstituciones financiadoras lo permitan).
20. Durante los dos años de transición haciaARAUCARIA XXI se ha procedido en tres direc-ciones paralelas que sin embargo, hasta el mo-mento no han logrado conferirle al conjuntouna dimensión de programa orgánico.
Por un lado se ha intentado subsanar la no opera-tividad del Comité Rector y del mecanismo dePOAs conjuntos, mediante la confección de POAsparalelos, que ha hecho perder gran parte del es-píritu de sinergias interinstitucionales. Por el otro,desde el punto de vista operativo, se han prolon-gado algunos de los Proyectos Integrales, los másexitosos, y se han identificado o se están identifi-cando otros que se enmarcan en los programasde cooperación de cada Subdirección Geográficade la AECI (América Central y del Sur) intensifi-cando, para tal efecto, el diálogo con los organis-mos regionales respectivos. En la selección de losantiguos y nuevos Proyectos Integrales prevale-cen, sin embargo, consideraciones de tipo localmás que globales. Por último se ha alimentado unaamplia y prolongada reflexión respecto al marcoconceptual de un eventual nuevo Programa, en lacual se han involucrado muchos sectores institu-cionales, pero sobre todo académicos y de la so-ciedad civil, que ha dado origen a un documentoteórico que está en vía de validación.
Al constatar que persiste un firme interés y volun-tad política e institucional de continuar el ProgramaARAUCARIA, es imprescindible llenar de nuevoscontenidos este marco conceptual, identificandolos mecanismos operacionales respectivos.
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21. El microcrédito es un útil instrumento dedesarrollo local que sin embargo se ha com-probado difícil de gestionar.
Algunos de los Proyectos Integrales promovieronpequeños esquemas de microcrédito que resulta-ron, por lo general, totalmente desvinculados delresto del Programa o en algunos casos inclusocon efectos contraproducentes.
Es imprescindible que cualquier proyecto que ad-ministre fondos de microcrédito lo haga de formaprofesional y adoptando las directrices de laCooperación Española en este sector.
22. Sólo esporádicamente se ha logrado impli-car al sector empresarial español en las actua-ciones de los proyectos de ARAUCARIA.
Una acción más directa por parte de la coordina-ción del Programa sería necesaria para movilizarel interés de las empresas privadas más activasen América Latina, sobre todo tratando de valori-zar el creciente interés de las mismas en aspectosde “responsabilidad social”, algunas de las cualestrabajan muy estrechamente y a veces de formacuestionada, en la explotación de los recursos na-turales (hidrocarburos).
3.3. Conclusiones y recomendaciones respecto a la Evaluación de Resultados
23. El balance de los primeros años aparece al-go disperso y poco finalizado en términos delogro de indicadores concretos.
Muchas actividades son del tipo de adquisiciónde conocimientos y de organización que se en-tiende son necesarios, pero no suficientes. En ba-se a estas actividades los proyectos se configurancomo el prólogo de un proceso de asistencia“prolongada” y de “baja intensidad”.
Hay que buscar incidir sobre los mecanismos deplanificación y de gestión locales para que los
cambios se den a la medida de las capacidadesde los actores locales.
24. Los resultados del Programa ARAUCARIAplantean una interrogante sobre el dudoso va-lor añadido de la ejecución directa.
El Programa (los PI) operó con un esquema deejecución directa, viéndose afectado por las limi-taciones estructurales que afectan normalmente aeste tipo de intervenciones.
Un programa de cooperación bilateral (de gobier-no a gobierno) debería aprovechar el valor añadi-do que supone su mayor acceso a la articulacióncon políticas públicas.
25. El impacto efectivo de los ProyectosIntegrales ha sido reducido por falta de una co-ordinación eficaz entre los diferentes donantese instituciones que contribuyen al desarrollo delas zonas atendidas.
En el caso de seguir interviniendo con el esquemade Proyectos Integrales, una mayor interacciónentre las instituciones responsables de la gestiónde las Áreas Protegidas y las otras institucionessectoriales (educación, turismo, agricultura, etc.),así como los otros donantes que intervienen en lamismas zonas, sería necesaria para multiplicar losefectos en términos de desarrollo sostenible.
26. Los Proyectos Integrales muestran resulta-dos limitados en términos de la consolidaciónde modelos replicables de desarrollo sostenible.
Los Proyectos Integrales ofrecen, por el momento,unos resultados limitados en términos de la consoli-dación de modelos replicables de desarrollo sosteni-ble. De todo el conjunto de actividades impulsadas,se pueden rescatar algunas experiencias concretascon vocación de desarrollo sostenible. Dichos mode-los no se han consolidado todavía, pero se ha avan-zado notablemente en sentar las condiciones básicasde trabajo que permitan consolidar las experiencias(lo que se está intentando durante la extensión de losproyectos Enriquillo, San Juan y Galápagos).
Diseñar e impulsar un mecanismo de intercambioy capitalización de experiencias con los actores
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3. Conclusiones y recomendaciones
españoles y latinoamericanos, que permita valori-zar el aprendizaje de los proyectos.
27. A pesar de los impactos parciales enume-rados a continuación, se ha consolidado la vo-luntad política e institucional de continuar elPrograma ARAUCARIA.
Además de la imagen positiva que el Programa seha ganado en estos años, el sector medioambientalse mantiene como prioridad de la CooperaciónEspañola a varios niveles y siguen vigentes los com-promisos internacionales asumidos por España eneste ámbito.
• ARAUCARIA como logo ha funcionado. Halogrado visibilidad alrededor de la coopera-ción medioambiental de España, en medida ycalidad ampliamente superior a la que se ha-bría obtenido invirtiendo la misma cantidad derecursos de forma desarticulada.
• ARAUCARIA ha servido para crear una cul-tura de cooperación mediombiental en laCooperación Española, reuniendo las expe-riencias de varias instituciones y formando unnúcleo de operadores especializados que ac-tualmente se intercambian activamente con elsector académico y de las ONGD.
• ARAUCARIA no ha contribuido mucho enaumentar la incidencia de España en elconjunto de las iniciativas internacionalesen materia de medio ambiente, por haber ope-rado principalmente de forma aislada.
• ARAUCARIA no ha producido un impacto sig-nificativo en las problemáticas de la conser-vación y de desarrollo sostenible a nivel ma-cro, pero si varios impactos puntuales muy po-sitivos aún si muy circunscritos al ámbito local.
• ARAUCARIA ha generado una serie de mo-delos, algunos todavía no consolidados,que pueden servir para su replicación. Al ha-ber fallado el mecanismo de Líneas Temáticasno se ha logrado sistematizar las experienciasacumuladas, que sin embargo quedan suscep-tibles de ser aprovechadas.
• ARAUCARIA ha incidido muy marginalmen-te en las políticas de conservación y des-arrollo sostenible de los diferentes paísesdonde ha operado, y de todas formas en unamedida muy inferior a lo que habría podido ob-
tener si se insertara más estrechamente en lasdinámicas, buscara sistematizar sus experien-cias para replicarlas y aprovechara las siner-gias con los demás actores.
Si por un lado se ha consolidado perfectamente elconcepto de que ARAUCARIA es el logo bajo elcual se articula toda la Cooperación Española enmateria de Medio Ambiente en América Latina, loque queda por definir es si y como bajo este lo-go se incluye, además de una “marca” tambiénunas “líneas” y unas “intervenciones” específicas.
28. Hay algunas preocupaciones para varios delos Proyectos Integrales, si sus efectos lograránperdurar gracias a su correcta inserción en laspolíticas sectoriales de los diferentes países ylos mecanismos de financiamiento del sector.En particular preocupa la capacidad de las ins-tituciones nacionales de gestión de las ÁreasProtegidas de mantener los servicios incorpora-dos gracias a los proyectos, asumiendo los re-lativos costos de operación y mantenimiento.
Al no haber enfrentado sistemáticamente el temade la incidencia política de los proyectos desde elprincipio existen preocupaciones respecto al man-tenimiento de algunos de los servicios incorpora-dos gracias al Programa y el mantenimiento de lasrespectivas infraestructuras. No es cierto si losproyectos alcanzan mantener el respaldo de laspolíticas públicas.
Para el futuro, eventuales intervenciones en elsector medioambiental y en el desarrollo sosteni-ble en áreas protegidas, deberán articularse opor-tunamente con las políticas públicas de los paíseso regiones beneficiarios y tener horizontes tempo-rales suficientemente amplios, acorde con lostiempos de consolidación del desarrollo sosteni-ble y deberán realizarse mediante una concerta-ción constante con las comunidades locales.
29. Varios proyectos han subsidiado, durantesu existencia, una parte de los costes de fun-cionamiento de las instituciones encargadasde las gestión de las áreas protegidas.
Algunas de estas instituciones, sin embargo, nodemuestran tener la capacidad para asumir, aun-
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que gradualmente, estos costes, por lo cual secorre el riesgo de que la calidad del servicio se re-duzca o el mantenimiento de las infraestructurasrealizadas por los proyectos sea descuidado almomento de terminar el subsidio.
Es un aspecto que necesita ser enfrentado muyconcreta y transparentemente con las respectivasinstituciones para asegurar la sostenibilidad de losProyectos Integrales todavía en operación y encurso de consolidación.
3.4. Propuestas para el futuro deARAUCARIA
30. Hay que escoger entre dos posible escena-rios extremos, de los cuales uno privilegia el ca-rácter político del Programa y el otro el caráctertécnico. Obviamente en la práctica son posiblesvarias opciones intermedias entre las dos:
a) Un escenario donde prevalece el carácteresencialmente de política de cooperaciónde ARAUCARIA (como política temática decooperación).
Este escenario responde al nuevo contexto lati-noamericano donde se constata que la proble-mática mediombiental es muy compleja y no selimita a un problema de conservación de recur-sos naturales. También la relación entre pobla-ción y medio ambiente no se confina en los te-mas de desarrollo sostenible en áreas protegi-das que se manifiesta en una dimensión muchí-simo mayor en el ambiente urbano donde la es-casez de agua, contaminación y residuos sólidosson problemas acuciantes. Por otros, los esta-dos democráticos se están consolidando cadavez más, los gobiernos son interlocutores repre-sentativos para la cooperación internacional, laspolíticas públicas son cada vez más consensua-das con los actores sociales y su compatibilidadcon los objetivos establecidos en los espaciosde concertación internacional está verificada.
Con estas premisas, el conjunto de laCooperación Española en materia de me-
dioambiente, guiada por sus respectivas líne-as directrices o plan estratégico (Estrategia dela Cooperación Española en Medio Ambiente),deberían dirigirse a apoyar las políticas quelos diferentes estados u organismos regionalesescojan, en lo que se refiere a los acuerdos in-ternacionales suscritos por cada uno de ellos(y por España). Desde el punto de vista opera-cional este escenario comporta:
• Disponer de una estructura temática en la AE-CI que coordine técnicamente y operativa-mente todas las actuaciones en el sector me-dioambiente, manteniendo una presencia asi-dua en los principales foros temáticos inter-nacionales, asegure la coordinación interins-titucional en España y la aportación del mun-do académico y de la sociedad civil en el de-bate técnico sectorial, dé seguimiento globala todas las intervenciones de cooperaciónsectorial en la Región latinoamericana y otrasregiones de intervención de las CooperaciónEspañola (África, Mediterráneo). La ubica-ción jerárquica de esta estructura debería serdefinida en el marco del inminente procesode reestructuración de la AECI, a condiciónde conferirle a esta estructura la suficientecapacidad de ejercer eficazmente su misióncon relación no solamente a ARAUCARIA si-no también a los otros programas mediom-bientales (AZAHAR).
• Mantener una capacidad (un técnico/respon-sable sectorial por ejemplo) de coordinacióny seguimiento temático en cada una de lasOTC más relevantes, con el fin de participaren los principales foros temáticos naciona-les, elaborar diagnósticos y estrategias sec-toriales, diseñar, negociar y dar seguimientoa las intervenciones respectivas.
• Impulsar la adopción de una amplia gama deinstrumentos de cooperación, más allá de las in-tervenciones geográficas o los ProyectosIntegrales. Por ejemplo, estudiar caso por casola participación de la Cooperación Española eniniciativas multidonantes en apoyo a las políticasnacionales o regionales de medio ambiente,con modalidades de financiamiento apropiadocaso por caso (apoyo presupuestario, fondoscanasta, vía multilateral, programas ad hoc).
• No descartar la posibilidad de identificar o
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Opciones
Ecoturismo
Reservas marinas
Energías renovables
Manejo de áreas protegidas
Valor añadidoCoop. Española
RelevanciaRegional
Lucha contra lapobreza
Requerim.Articulación
donantesVisibilidad
3. Conclusiones y recomendaciones
continuar ejecutando proyectos específicoscon un marcado carácter de modelo, a con-dición de que se enmarquen totalmente enlas políticas nacionales respectivas, en cali-dad de “laboratorios de políticas”.
Los financiación española podrían proceder devarias fuentes a condición de ser canalizadas porinstrumentos unitarios y coordenados.
Para operar con la dimensión proyecto se podríacontemplar el incluir el mecanismo de convocato-ria (fondos concursables) para estimular la expe-riencia y creatividad de los operadores privadosy de la sociedad civil, tanto española como de lospaíses y regiones beneficiarios. Para esta catego-ría de intervenciones sería particularmente de apli-cación el marco conceptual recién elaborado porARAUCARIA XXI.
b) Un escenario donde prevalece el carácteresencialmente de “Programa” de ARAUCARIA
Si por otro lado España quiere contribuir, a
través de su cooperación, a la solución de laproblemática medioambiental de AméricaLatina, privilegiando algunos aspectos comopor ejemplo la protección de los monumentosecológicos de interés mundial, valorizando almismo tiempo capacidades en las cualesEspaña tiene un particular valor añadido (ges-tión de parques, ecoturismo, energías alterna-tivas, etc.). La configuración del ProgramaARAUCARIA, tal y como fue concebido ini-cialmente, quedaría en gran parte como estáactualmente excepto en lo referente a refor-mar el mecanismo de gestión en profundidad.
En este caso se debería proceder a:
• Priorizar dos o tres líneas específicas de traba-jo en desarrollo sostenible, de acuerdo a unconjunto de criterios: vínculo con reducciónde la pobreza, experiencia previa, valor añadi-do español, necesidades regionales, y visibili-dad, según una matriz del tipo siguiente paraprobar el potencial de algunas LíneasTemáticas, tales como ecoturismo, gestión de
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áreas protegidas, energías renovables o ges-tión del agua. (en este caso, ARAUCARIA seconstituiría como abanico de programas).
• Precisar el anclaje institucional de dichosprogramas en la AECI en el contexto de la re-estructuración de la Agencia.
• Definir el papel de las contrapartes regionalesen los programas (¿meras contrapartes nomi-nativas más o menos etéreas o voluntad decompartir voz y voto en el diseño y gestión?)
• Estudiar la posibilidad de un mecanismo deconvocatoria de proyectos a demanda dirigi-do a actores de la sociedad civil en España yen América Latina.
• Consolidar un mecanismo de selección deproyectos que no necesariamente reflejaríanlas tipologías “integrales” o “sectoriales” sinoresponderían a unos criterios de seleccióncaso por caso, que incluyan una mezcla deaspectos geográficos y temáticos (de la ma-nera en la cual se ha procedido en las nuevasidentificaciones de 2004 por adelante), inclu-yendo la disponibilidad e interés de los acto-res españoles participantes.
• Animar (diseñar e impulsar) un mecanismode intercambio y capitalización de experien-cias con los actores españoles y latinoameri-canos interesados, que goce de dotación
presupuestaria y que permita valorizar al mis-mo tiempo el “know how” español y el apren-dizaje de los proyectos.
Además, se incluyen otros criterios generalesde intervención:
• Asegurar, de todas formas, que los proyectosseleccionados se enmarquen en prioridadesnacionales y que la intervención que se va arealizar responde a una programación del pa-ís beneficiario, con el propósito de asegurarla oportuna inserción institucional y el armóni-co mecanismo de cofinanciamiento.
• Asegurar la compatibilidad y sinergia entre losproyectos seleccionados y todas las demásacciones y estrategias, en la misma zona, deotros actores nacionales e internacionales.
• Asegurar que el diseño de los proyectos res-ponda a una lógica estricta de logro de resulta-dos y que permita contribuir significativamentea generar un impacto tangible y medible en tér-minos de conservación y/o desarrollo local.
Es evidente que también en este caso, la estruc-tura de gestión del Programa, que se configuraríanuevamente como la suma de varios proyectos,aún así con algunos mecanismos de intercambiomás eficientes que en el pasado, debería compor-tar la presencia de un instrumento (u organismo)
de coordinación, similar al que se ha descrito enel escenario anterior. La capacidad técnica nece-saria en las OTC sería sin embargo, en este ca-so, más de tipo de coordinación y seguimiento deproyectos que de interlocución política.
Los escenarios anteriormente delineados son dosextremos: uno primero en el que el programa seríaequivalente a la política de la CooperaciónEspañola en medio ambiente en América Latina, yotro en el que sería semejante a una suma de pro-yectos. Actuando con el primer escenario que leconferiría a ARAUCARIA un rango superior, lle-gando a coincidir con la misma política de coope-ración sectorial, y no simplemente como un pro-grama multiproyectos, se asumirían competenciasque es imposible que un “programa” tenga y por lotanto implicaría una serie de dispositivos de políti-cas específicos. El escenario opuesto, actuablecon los dispositivos existentes, consisitiría en daroperatividad al marco conceptual de ARAUCARIAXXI, con un amplio menú de líneas de acción con-sensuadas y definidas por los distintos actores.
Para elegir entre los varios posibles escenarios(los indicados en este informe y otros eventuales)se hace necesaria una reflexión abierta que podríainspirarse a las conclusiones de esta evaluación ydaría seguimiento a las reflexiones que ya han te-nido lugar en el ámbito de ARAUCARIA XXI.
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4 Anexos
1. Introducción
La Dirección General de Planificación y Evaluación dePolíticas para el Desarrollo (DGPOLDE) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional(SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación promueve periódicamente la realizaciónde evaluaciones de las diferentes acciones e instru-mentos de la Cooperación Española. En esta ocasión,de acuerdo con el Plan de evaluación 2005 de laDGPOLDE, se ha decidido proceder a realizar unaevaluación del Programa ARAUCARIA de laCooperación Española para la conservación de la bio-diversidad y el desarrollo sostenible en Iberoamérica.
Con la presentación en 1997 en la Cumbre de NuevaYork del “Programa Iberoamericano de MedioAmbiente”, España da cumplimiento a los compromi-sos internacionales referidos a cooperación interna-cional para la conservación “in situ”, particularmenteel Convenio sobre Diversidad Biológica y la Agenda21. Se establece de este modo al Programa ARAU-CARIA, a través de unos objetivos y líneas de actua-ción a largo plazo, como el elemento vertebrador delas diferentes iniciativas de la Administración referen-tes a la conservación de la biodiversidad y otros ob-jetivos ambientales en Latinoamérica, cuyo principalgestor sería la Agencia Española de CooperaciónInternacional (AECI). La importancia del sector me-dioambiental para la Cooperación Española quedareflejada en los Planes Directores de la CooperaciónEspañola del 2001-2004 y 2005-2008 (ver antece-dentes), en sus estrategias de intervención de lasprioridades horizontales y sectoriales.
La decisión de realizar esta evaluación respondea varias razones:
• El medio ambiente es un factor fundamental,para integrar en las políticas de desarrollo y
determinante para el fomento de un desarrollosostenible. Así, el medio ambiente es una prio-ridad horizontal y sectorial de la CooperaciónEspañola, expresada en el actual Plan Director2005-2008.
• El periodo de tiempo transcurrido en la ejecu-ción del primer programa temático de la AECIjunto con el inicio, todavía en diseño, de un se-gundo ciclo en el programa, como ARAUCA-RIA XXI, es fundamental para la incorporaciónde las recomendaciones de la evaluación.
• La estructura de funcionamiento, que articula uncomité interministerial y territorial para la planifica-ción, asistencias técnicas y aportaciones presu-puestarias, así como la búsqueda de la participa-ción de la sociedad civil (Universidades, ONGD),y empresas en el Programa ARAUCARIA.
La evaluación del Programa será intermedia yformativa, de cara a la segunda fase que se estáiniciando actualmente como ARAUCARIA XXI,donde busca incorporar las mejoras derivadas dela experiencia acumulada en estos años e incor-porar nuevos objetivos, intervenciones y actores.
La evaluación tiene como objetivos principales:
a) Conocer la calidad del diseño y coherenciadel Programa en el marco de la CooperaciónEspañola y de los Planes Nacionales oRegionales de los países en materia de medioambiente, así como de los compromisos inter-nacionalmente adquiridos por España. Se tratade saber si el Programa ARAUCARIA está ade-cuadamente diseñado, tanto en su priorizaciónde líneas temáticas como en la identificación deproyectos integrales y sectoriales, al igual queen la gestión y ejecución para cumplir el objeti-vo de la Cooperación Española en materia demedio ambiente, a saber, “Protección y mejora
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Anexo. Términos de referencia parala evaluaciónPrescripciones Técnicas - para la evaluación del programaARAUCARIA de la Cooperación Española para la conservaciónde la biodiversidad y el desarrollo sostenible en Iberoamérica
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Anexo I. Prescripciones Técnicas - Términos de referencia para la evaluación del Programa Araucaria
de la calidad del medio ambiente, conservaciónracional y utilización renovable y sostenible dela biodiversidad” (Artículo 7 de la ley 23/1998,de 7 de julio, de Cooperación). De igual modo,se busca analizar la coherencia de las interven-ciones entre la multiplicidad de actores españo-les a las necesidades del programa y de los es-cenarios Iberoamericanos donde actúan.
b) Conocer el funcionamiento del Programa y laeficiencia del modelo de gestión en la planifi-cación, coordinación, gestión y ejecución delos recursos asignados para la implementa-ción de los proyectos y las actividades hori-zontales a partir del análisis de los procedi-mientos y los mecanismos institucionales, quepermita revelar los factores de éxito y las limi-taciones del Programa ARAUCARIA como he-rramienta de Cooperación en materia ambien-tal en Latinoamérica, particularmente obser-vando el grado de coordinación entre la multi-plicidad de actores españoles y nacionales, elvínculo entre los proyectos del programa quepermita su retroalimentación y la complemen-tariedad del Programa con las prioridadessectoriales de la Cooperación Española.
c) Conocer la eficacia del programa en cuanto asus modelos ensayados, tanto en la acuerdoscon instituciones españolas e iberoamericanascomo en los sistemas de gestión territorial pa-ra la conservación y el desarrollo económicosostenible de la población, que permita identi-ficar e incorporar modelos replicables, quetengan integrado el componente ambiental, aotros proyectos de la cooperación española, através de un reconocimiento de sus fortalezasy limitaciones, tanto en su concepción comoen su asignación presupuestaria.
d) Conocer la viabilidad de las intervencionesdesarrolladas por el programa una vez finaliza-das sus actuaciones, así como la idoneidad delos presupuestos asignados para poder conti-nuar y alcanzar los objetivos del programa.
e) Conocer la adecuación del instrumento a lasnecesidades y condiciones de los países prio-ritarios para la Cooperación Española, y sucontribución al diferente grado de desarrollo
del sector ambiental, en cuanto a conserva-ción y desarrollo sostenible. Por otro lado co-nocer la adecuación, en función de los resul-tados de la evaluación, de los nuevos objeti-vos del programa a las capacidades institucio-nales españolas y del Programa.
Al tratarse de un programa clave de la CooperaciónEspañola en Latinoamérica en materia ambiental,que se encuentra en un nuevo proceso de renova-ción como ARAUCARIA XXI, se esperan obtenerrecomendaciones coherentes con las priorida-des sectoriales y geográficas de la política deCooperación Española en relación a:
I. La obtención de insumos para la formulaciónde ARAUCARIA XXI, que incorpore las ense-ñanzas de sus buenas prácticas, y puedan in-tegrar nuevas herramientas y metodologíasadecuadas para una identificación de proyec-tos y líneas de actuación, adecuada a la com-plejidad de los actores y de las regiones don-de se actúa, así como a las prioridades esta-blecidas por el Plan Director 2005-2008.
II. El modelo de gestión y desempeño institucio-nal que permita mejorar la eficacia y eficiencia delos recursos económicos y humanos, aportadospor todos los actores que integran el Programa,la determinación de canales adecuados de deci-sión, coordinación, planificación y de metodolo-gías adecuadas que difundan modelos exitososde los proyectos ARAUCARIA a la CooperaciónEspañola. Asimismo, el aumento de la comple-mentariedad con otros actores e instrumentosde la Cooperación Española, u otras agenciasde cooperación que actúan en medio ambiente,para aprovechar las ventajas comparativas decada actor y las sinergias que permitan la con-servación y desarrollo sostenible.
2. Antecedentes
El Programa ARAUCARIA es el principal instrumen-to de la Cooperación Española para la proteccióndel medio ambiente y el desarrollo sostenible enLatinoamérica. El programa nació en 1998 median-te la firma de un Convenio Marco entre los cuatroministerios que formaban parte de su Comité
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Rector: Asuntos Exteriores, Medio Ambiente,Ciencia y Tecnología y Economía. Actualmente elmarco de colaboración entre las diferentes institu-ciones y el Programa se basa en acuerdos interins-titucionales entre la AECI y el Ministerio correspon-diente, Comunidades Autónomas (CCAA) u otrosactores interesados en participar, y que se suman alos principios y objetivos del Programa.
El marco de referencia a tener en cuenta para el naci-miento del Programa Araucaria es la Cumbre de laTierra celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en 1992.Tras esta Cumbre se produce un proceso autocríticoen la AECI y se perfila el “Programa Iberoamericano demedio ambiente” en mayo de 1997, presentándose enjunio de ese mismo año en la Cumbre de Nueva Yorkel Programa ARAUCARIA. Se realizan una serie deactuaciones que culminan en la firma del ConvenioMarco Interministerial entre los cuatro ministerios, yuna búsqueda de consensos y participación a todoslos niveles, especialmente con las CCAA.
El marco normativo referencial del Programa(Ver Anexo: Esquema nº 1) a nivel internacionalse encuentra en la normativa vinculada al medioambiente proveniente de convenios, tratados,acuerdos, etc., asumidos y firmados por la comu-nidad internacional, entre los que destaca:
• Convención sobre los humedales RAMSAR• Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro, 1992.En la Cumbre de la Tierra, como se le denomi-nó, se presentaron instrumentos de gran im-portancia:- Declaración sobre Medio Ambiente y Desarrollo - Programa o Agenda 21- Declaración sobre Bosques- Convenio sobre Diversidad Biológica: - Convenio Marco sobre el Cambio Climático- Convención de Lucha contra la Desertificación
• Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sosteniblede Johannesburgo
• Objetivos del Milenio: Objetivo 7: “Garantizarla sostenibilidad del medio ambiente”.
El marco normativo regional en Latinoaméricade referencia para el Programa, deberá conside-rarse a nivel Centroamericano y Sudamericano:
• Centroamérica: En el Marco de la Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo,se desarrolla el Derecho Ambiental regional,tras la elaboración de los principales conve-nios internacionales en materia ambiental,donde han sido ratificados por una mayoría depaíses de la región Centroamericana.
A nivel Centroamericano se trabaja con tresconvenios:
- Convenio de conservación de la Biodiversidady protección de áreas silvestres prioritarias
- Convenio regional sobre Cambio Climático- Convenio de Conservación de Ecosistemas na-
turales, forestales y desarrollo de PlantacionesForestales
• Sudamérica: En el Marco de la ComunidadAndina de Naciones (CAN) y la Organizacióndel Tratado de Cooperación Amazónica (OT-CA), se suscribió un Memorándum deEntendimiento para iniciar un programa de tra-bajo conjunto en el área de recursos hídricos,bosques y biodiversidad y promover accionesconcretas para impulsar el biocomercio ycombatir la biopiratería. Uniendo esfuerzospara trabajar en tres áreas: agua, manejo,conservación y uso sustentable de los bos-ques, y la biodiversidad.
La CAN cuenta con:- Lineamientos para la gestión ambiental y des-
arrollo sostenible en la CAN.- Estrategia andina de biodiversidad para los
países del trópico andino.
El marco normativo español de referencia parael Programa es la Ley de 23/1998, de 7 de ju-lio, de cooperación internacional para el des-arrollo. En el Artículo 8 del capitulo II de la citadaLey, se establece que los Planes Directores yPlanes Anuales definirán la política española decooperación internacional para el desarrollo. LosPlanes Directores sobre los que la evaluación delPrograma ARAUCARIA debe regirse son:
• El Plan Director de la Cooperación Española2001-2004, así como aquellas estrategias quetengan relevancia en el Programa: Estrategiade Medio Ambiente, Género, Salud yEducación, documentos sobre la que debe de
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Anexo I. Prescripciones Técnicas - Términos de referencia para la evaluación del Programa Araucaria
basarse la evaluación. El Plan Director conte-nía tres enfoques de carácter transversal:
- Lucha contra la pobreza- Promoción de la igualdad de género- Sostenibilidad medioambiental
• El vigente Plan Director de la CooperaciónEspañola 2005-2008, así como las estrategiasque se encuentren actualizadas: Estrategia deMedio Ambiente, Pueblos Indígenas, Género,Salud, etc, documentos sobre los que se de-berán basar las conclusiones y recomendacio-nes de la Evaluación. El Plan Director define 5Prioridades Horizontales:
- Lucha contra la pobreza- Defensa de los derechos humanos- Equidad de Género- Sostenibilidad Medioambiental- Respeto a la diversidad cultural
El Documento Marco del Programa ARAUCARIAfue elaborado por AECI-WWF/ADENA y pasó adiscusión en el taller con líderes indígenas deLatinoamérica en el Foro indígena del Conveniosobre Diversidad Biológica (24-28 de noviembre1997). Posteriormente con representantes delMin. de Medio Ambiente, Comisión Interministerialde Ciencia y Tecnología (CICyT), del ConsejoSuperior de Investigaciones Científicas (CSIC),Tecniberia, Fundación Entorno, UICN/HORMA,en el taller celebrado el 4 y 5 diciembre de 1997.
Dentro del Marco Conceptual el Programa integratres principios básicos:
- La conservación de la biodiversidad- El desarrollo humano de los pobladores locales- El fortalecimiento organizativo e institucional
Los dos objetivos principales de ARAUCARIA son:
• Generar un impacto real sobre la conservaciónde la biodiversidad (in situ) que sea apreciadapor las comunidades locales como una apor-tación real a su desarrollo humano.
• Dar cumplimiento a las obligaciones contraí-das por España en los foros internacionalesen relación a los compromisos en coopera-ción para temas de conservación de la biodi-versidad y de desarrollo sostenible.
Define asimismo otros objetivos importantes:
• Fortalecer la presencia española en el ámbitode la cooperación internacional medioambien-tal, mediante una estrategia que permita unamayor eficacia, coordinación y complementa-riedad de las acciones.
• Incrementar la investigación española básica yaplicada en sectores considerados estratégi-cos por la comunidad científica (biología bási-ca, forestal, pesquera, agrícola, química, far-macéutica, etc).
• Promover la participación de las empresas es-pañolas, vinculados al uso sostenible de los re-cursos (energías renovables, ecoturismo, acui-cultura, etc).
• Mejorar el desempeño de las ONGD españo-las en el sector ambiental.
• Sensibilizar a la sociedad española.• Incrementar la presencia de España en foros
internacionales.
En torno a las metodologías, actividades y secto-res llevados a cabo, se busca desarrollar experien-cias que puedan ser aplicadas en otras zonas. Lasactuaciones y líneas de trabajo del Programa, sedividen en Proyectos Integrales (PI), ProyectosSectoriales (PS) y Actividades Horizontales y deFormación. A continuación aparecen detallados:
1. Proyectos Integrales (PI): Desarrollan actuacio-nes multisectoriales y se encuentran localizadosen zonas de alta biodiversidad y representativasde los principales ecosistemas de Latinoamérica(desiertos, bosques y selvas de diferentes tipos,Andes, mares y costas). La ejecución de los pro-yectos integrales del primer programa temáticode la AECI tiene lugar a finales de 1999, princi-pios del año 2000, donde se promueven nuevosmecanismos de ejecución y gestión, como son ladurabilidad de los mismos, dirección compartiday la multiplicidad de actores.
Los Criterios de selección de los PI establecidosson:
- Representatividad y valor ecológico: deberánser regiones geográficamente limitadas, conmuy alto contenido de biodiversidad, represen-tativas de un ecosistema importante y amena-zado de Latinoamérica, siguiendo las reco-
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mendaciones básicas del ejercicio "Global200" del WWF y Banco Mundial.
- Potencial para el desarrollo sostenible ycompromiso local: el área debe estar habita-da, al menos en su zona circundante, por po-blaciones locales o indígenas con quienes tra-bajar en el desarrollo de sistemas de produc-ción sostenible de los recursos naturales, através de actividades que exijan la conserva-ción del ecosistema y de sus especies. Es im-prescindible que exista una iniciativa local porel desarrollo sostenible, concretada a travésde compromisos claros con las contraparteslocales (municipios, comunidades, grupos deproductores, indígenas, ONGD, etc.).
- Sostenibilidad y compromiso nacional: res-ponderán a zonas geográficas de interés paralas instituciones nacionales, en lo posible go-zando de algún nivel de protección legal y delimitación de uso, para garantizar tanto la notransformación ecológica del sitio en el medioplazo como el compromiso nacional por suconservación. Deben existir contrapartes a ni-vel nacional tanto a nivel organizativo como anivel financiero (porcentajes acordados en lasComisiones Mixtas).
- Interés para la Cooperación Española: seapoyarán en antecedentes exitosos de la coo-peración española, dando continuidad o com-plementando, cuando esto sea posible, pro-yectos recientes o existentes. La ausencia deotras cooperaciones internacionales y la com-petitividad comparativa de España frente aotras agencias es otro fuerte criterio de selec-ción. Así como la posible ubicación de un pro-yecto en un área transfronteriza o que requie-ra la involucración de más de un país se con-sidera también positivamente.
La metodología utilizada para buscar la sostenibi-lidad en los proyectos se basará en:
- Visión del proceso a largo plazo, fomentandoel compromiso local por los resultados y por lacontinuidad, apoyando estos cambios por me-dio de asistencias técnicas, equipamiento ycapacitación. Al igual que buscar resultadosvisibles a corto plazo, que mantengan la moti-vación de las contrapartes.
- Deben partir de las necesidades locales, iden-tificar las capacidades existentes, aprovechar-
las y fortalecerlas, así como identificar las de-bilidades y carencias para intentar cubrirlas através de la cooperación.
- Buscar la integración de los proyectos en pla-nes y estrategias tanto a nivel nacional, comoa nivel local, que persigan la sostenibilidad alargo plazo.
La identificación de los PI en 1998 se hizo me-diante el ejercicio Global 200, que estuvo coordi-nado por WWF y Banco Mundial (Ver Anexo:Tabla I). Los PI finalmente desarrollados por elPrograma fueron 12 (Ver Anexo: Tabla II), algunosde los cuales finalizaron y otros han tenido unamayor proyección.
2. Proyectos Sectoriales (PS): se determinan enfunción de las Líneas temáticas (Ver Anexo: ta-bla III) en las cuales España tenga una ventajacomparativa y pueda especializarse y que ten-gan un impacto significativo en el medio plazo.Además de los Proyectos señalados en la TablaIV (Ver Anexo) se continúa actualmente en laidentificación y selección de nuevos PS.
3. Actividades horizontales: son las actuaciones(Ver Anexo: tablas V y VI) que permiten tener unimpacto simultáneo en varias áreas deLatinoamérica con problemáticas similares, don-de se producen intercambios, capacitación, co-municación y seguimiento entre los diferentesproyectos, desarrollando o apoyando redes enLatinoamérica de Parques Nacionales y ReservasMarinas donde se mantiene una comunicación eintercambio de experiencias.
Respecto al modelo de Gestión del Programa,éste se puede dividir en la estructura institucio-nal, donde se encuentran representados múltiplesactores nacionales y españoles, y el modelo degestión mismo del programa:
A. Estructura Institucional ( Ver Anexo: Esquema 2):• Comité Rector: la dirección del Programa co-
rresponde a este Comité, formado por repre-sentantes de cada una de las institucionesque forman parte del programa. Es el órganoque aprueba los diferentes Capítulos que con-forman el Plan Operativo Anual y su segui-miento. Pudiéndose invitar a expertos o institu-
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Anexo I. Prescripciones Técnicas - Términos de referencia para la evaluación del Programa Araucaria
ciones, como observadores con voz pero sinvoto, para asesorar al Comité Rector en lasmaterias de ARAUCARIA XXI. Actualmentecada Ministerio coordina con la SecretaríaGeneral Técnica del Programa sus PlanesOperativos Anuales, para después combinar yfundirlo en uno mismo.
• Comité Asesor: integra a miembros delComité Rector, representantes de diferentesAdministraciones Públicas españolas, empre-sas y ONGD. Es responsable de elaborar laspropuestas de Planes Operativos Anuales, pa-ra la consideración del Comité Rector.
La estructura institucional ha de considerarsea dos niveles, en el primero a nivel de España,cuyas instituciones y organismos nacionales yautonómicos forman parte del Comité Rector yAsesor, con diferentes niveles de intervenciónen el Programa. En algunos casos la interven-ción se desarrolla en forma de asistencias téc-nicas a los proyectos y en otros casos se rea-liza un apoyo a nivel de Programa. Algunas delas instituciones, organismos y ONGD partici-pantes en el Programa son:
- Mº de Asuntos Exteriores y de Cooperación/AECI- Mº de Medio Ambiente- Mº de Economía y Hacienda - Mº de Agricultura, Pesca y Alimentación- Mº de Educación y Ciencia- Mº de Industria, Comercio y Turismo- Xunta de Galicia- Gobierno de la Rioja- Región de Murcia- Generalitat Valenciana- Principado de Asturias- Aragón- ONG Instituto de Promoción y Apoyo al
Desarrollo (IPADE)- ONG Veterinarios Sin Fronteras- ONG Fe y Alegría - ONG Paz y Solidaridad
El segundo nivel del marco institucional será elformado por las instituciones y organismos re-gionales, nacionales y locales de los países re-ceptores en Latinoamérica, donde se esténdesarrollando diferentes líneas de trabajo, co-mo pueden ser los proyectos integrales o sec-
toriales y las actividades horizontales y de for-mación. Los proyectos del Programa entrandentro de las Comisiones Mixtas entre el paísreceptor y España, donde se declara la canti-dad, la forma, los sectores y regiones más des-favorecidos que recibirán el apoyo técnico y fi-nanciero. Algunas de las instituciones u organi-zaciones más importantes son:
- Comisión Centroamericana de Ambiente yDesarrollo (CCAD)
- Comunidad Andina de Naciones (CAN)- Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica (OTCA)
B. Modelo de Gestión del Programa: • Secretaría General Técnica: ubicada en la
Dirección General de Cooperación conIberoamérica de la AECI y conformada por unequipo técnico. Facilita la relación con otras ins-tituciones españolas e iberoamericanas, realizala gestión técnica y administrativa del Programa,el seguimiento permanente del mismo y vela porel cumplimiento de los acuerdos institucionales.
• Asistencia Técnica Especializada (ATE): has-ta hace poco más de un año el Programa con-taba con una ATE, que fue contratada por con-curso público, teniendo responsabilidad técni-ca y de asesoría, no administrativa y que aten-día a las Subdirecciones y OTC correspon-dientes.
• Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC): sonlas encargadas de las relaciones con institucio-nes de los países receptores, de atender a lasinstituciones españolas, de incluir a los proyec-tos integrales y sectoriales en las comisionesmixtas (Ver Anexo: Esquema1).
• Proyectos ARAUCARIA: los Proyectos delPrograma contarán con Proyectos Integrales ySectoriales. En el caso de los ProyectosIntegrales dispondrán de dos co-directores, unonacional y otro español, que aglutina a un equiponacional y local alrededor del proyecto.
3. Ámbito de la evaluación
El Programa ARAUCARIA se evaluará desde unaperspectiva comprensiva que analice tanto el di-seño y el modelo de gestión del Programa, como
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los resultados que produce a través de una mues-tra de sus líneas de actuación. En este sentido, elámbito de la presente evaluación comprenderátres principales áreas de análisis (desarrolladasen el apartado correspondiente a la Cobertura te-mática):
I. Diseño del Programa. Se evaluará el diseñode ARAUCARIA como Programa temático dela Cooperación Española en medio ambienteen Latinoamérica, para consolidar un enfoqueestratégico en el marco de la conservación ygestión sostenible de la biodiversidad y losecosistemas vulnerables y la reducción de lavulnerabilidad de las personas en situación depobreza respecto a su entorno ambiental, con-siderando la coherencia y pertinencia de susobjetivos y herramientas.
II. Gestión del Programa. Se analizará el mode-lo de gestión de ARAUCARIA tanto en lo quese refiere a su estructura institucional- capaci-dad de planificación, coordinación entre acto-res, gestión, etc.-, como a los mecanismos degestión de las distintas líneas de actuaciónque desarrolla el Programa - procedimientos,criterios, herramientas, etc.
III. Evaluación de resultados. A través de un es-tudio de una muestra de proyectos delPrograma ARAUCARIA, se evaluará en quémedida las actuaciones están alcanzando susobjetivos, así como su contribución al cumpli-miento de los objetivos definidos por laCooperación Española. Será además útil de-terminar la importancia relativa a los impactos,expresándolos en términos de amplitud y sos-tenibilidad, los efectos sobre el medio físico osocioeconómico, y el grado de implicación delas instituciones nacionales, locales y de lascomunidades donde se sitúan las actuaciones.
Debido a la amplia cobertura del Programa, no sepuede realizar una evaluación de resultados de to-das las actividades desarrolladas en los países.Por consiguiente, se ha seleccionado una mues-tra de tres países para realizar este tipo de evalua-ción, los mismos deben considerarse como partedel Programa y no como proyectos aislados. Parala selección de han seguido los criterios de:
• Prioridad geográfica estratégica y sectorial dela Cooperación Española.
• Sostenibilidad de las acciones emprendidaspor parte de los proyectos, dentro del marcodel programa.
• Proyectos con trascendencia e interés regionalpor parte del Programa.
• Muestras representativas de Latinoamérica delos ecosistemas singulares: sierra, selva, costa.
• Actuaciones en torno al componente indígena/ desarrollo productivo adecuado a las condi-ciones ambientales y socioeconómicas / enfo-que conservacionista.
• Actuaciones relevantes que son o han sido unreferente a nivel local-regional-internacional,así como aquellas prácticas relevantes o no,para aprender de sus aciertos o desaciertos;
• Multiplicidad de actores.
Los cuatro proyectos seleccionados, que a conti-nuación aparecen descritos, son tres ProyectosIntegrales y uno Sectorial:
• Sudamérica: Bolivia, Proyecto Integral deApolobamba, el Área Natural de ManejoIntegral Nacional Apolobamba comprende500.000 ha de páramos y valles andinos. Elproyecto, que finalizó en el 2004, ha beneficia-do a unas 16.500 personas, principalmente delas etnias aymara y quechua. En la evaluaciónse tendrá en cuenta el Plan de OrdenamientoTerritorial, donde se regulan actividades econó-micas como minería, recursos hídricos, etc.,que ha sido un modelo utilizado a nivel nacional;la coordinación interinstitucional; la participa-ción de la población en la conservación y ges-tión; las actividades económicas desarrolladas;el uso de energías renovables; los sectores degénero, pueblos indígenas y salud en concretoel hospital donde confluyen dos medicinas: laKallawaya y oriental.
• Centroamérica: R. Dominicana, ProyectoIntegral Bahoruco, zona fronteriza con Haití yhabitada por unas 16.000 personas.Comprende 207.000 ha de bosque seco sub-tropical, húmedo montano bajo y muy húmedosubtropical, además de ecosistemas marino...Incluye dos parques nacionales: Jaragua ySierra de Bahoruco. En la evaluación se ten-
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Anexo I. Prescripciones Técnicas - Términos de referencia para la evaluación del Programa Araucaria
drá en cuenta el Plan de OrdenamientoTerritorial y los diferentes usos del territoriodesarrollados por la población; las actividadeseconómicas desarrolladas y el impacto sobreel medio físico y socioeconómico; la coordina-ción interinstitucional; el modelo de gestióndel agua y saneamiento tanto para consumocomo para actividades productivas; las in-fraestructuras y el uso de energía renovable.Destacar la intención de la OTC de utilizarlocomo modelo de desarrollo y su ampliación anivel regional, con la participación de Haití.
•Centroamérica: Nicaragua, Proyecto IntegralRío San Juan. Extensa región de 765.000 hafronteriza con Costa Rica. Incluye 6 biotopos,aunque el más representativo es el ecosiste-ma fluvial. Está habitado por unas 47.000 per-sonas. En la evaluación se tendrá en cuenta elPlan de Ordenamiento Territorial y los diferen-tes usos del territorio desarrollados por la po-blación; las actividades económicas desarro-lladas y el impacto sobre el medio físico y so-cioeconómico; la coordinación interinstitucio-nal; el modelo de gestión del agua y sanea-miento; las infraestructuras y el uso de energíarenovable. Destacar la intención del programapor ampliar el proyecto regionalmente, con laparticipación de Costa Rica.
• Centroamérica: Proyecto Sectorial, Centro deIniciativas Medioambientales de la Ciudad deLeón. Enmarcado dentro de los ProyectosSectoriales en Gestión y Planificación Ambiental.Educación Ambiental.
4. Cobertura temática
Con la presente evaluación se busca analizar elpapel de la Cooperación Española, a través delPrograma ARAUCARIA, en la conservación de labiodiversidad y el desarrollo sostenible enLatinoamérica, así como el grado de inserción eimpacto de los proyectos específicos en el forta-lecimiento de las instituciones u organismos na-cionales, y organizaciones locales. Para ello seconsiderarán tres niveles de evaluación: evalua-ción de diseño, evaluación del modelo de gestión,y evaluación de resultados.
I. Evaluación de diseño:La evaluación debe proporcionar informaciónsobre el diseño del Programa en el ámbito demedio ambiente en Latinoamérica. Para ellose analizará el marco del Programa, tanto res-pecto al contexto geográfico en el que inter-viene), como al contexto normativo e institu-cional en el que se inscribe; asimismo, se ana-lizarán los objetivos del Programa y de las ins-tituciones participantes en materia de medioambiente, así como la evolución de los objeti-vos y la capacidad del Programa para adaptar-se a los cambios. Se examinará además la es-trategia de intervención formulada, para lo quese deberá analizar la calidad de la identifica-ción y la formulación de las intervenciones co-rrespondientes a las líneas de actuación (PI yPS y AHF) y la complementariedad existenteentre ellas, los instrumentos dispuestos parala ejecución del Programa. Por último, se eva-luará la asignación y distribución presupuesta-ria dispuesta por el Programa.
1. Marco del Programa1.1. Contexto Geográfico
1.1.1.Ecosistemas singulares enLatinoamérica. Criterios de selección
1.1.2. Necesidades de la poblaciónCriterios de identificación
1.2. Contexto Normativo1.2.1. Normativa española1.2.2. Normativa nacional y Regional de
Latinoamérica1.2.3. Normativa Internacional
1.3. Contexto Institucional1.3.1. AECI. Sede Central y OTC
Estructura funcional1.3.2 Instituciones españolas
Organizaciones españolas comoagentes colaboradoras en el ámbito ambiental en Latinoamérica
1.3.3. Instituciones Regionales yNacionales de Latinoamérica
1.3.4. Instituciones Regionales operandoen la Región
2. Objetivos del Programa2.1. Objetivos del Programa2.2. Objetivos complementarios relativos a la
concentración de medios técnicos y financieros de las instituciones
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participantes. Criterios de selección2.3. Evolución y reorientación de objetivos
3. Estrategia de Intervención 3.1. Líneas de Actuación (PI, PS, AH.)
3.1.1. Criterios de Selección de las intervenciones
3.1.2. Grado de complementariedad 3.2. Instrumentos de ejecución
3.2.1. Área geográfica de ejecuciónCriterios de intervención del Programa y demás actores
3.2.2. Mecanismos de Planificación yCoordinación de actuaciones entre los diferentes actores nacionales yespañoles
3.2.3. Complementariedad entre las líneastemáticas, y con otros instrumentosde la Cooperación Española
3.2.4. Complementariedad con las actuaciones de las instituciones internacionales operando en la región
4. Presupuesto4.1. Asignación presupuestaria del Programa4.2. Distribución presupuestaria por
prioridades en las líneas de actuación4.3. Evolución presupuestaria
II. Evaluación del modelo de Gestión:La evaluación del modelo de gestión debeproporcionar información sobre la estructurainstitucional, donde se valore la capacidad ydesempeño institucional para armonizar obje-tivos y coordinar actuaciones para la gestióndel Programa. Asimismo, en cuanto al ciclo degestión del Programa se analizarán los instru-mentos de identificación y formulación de laslíneas de actuación, considerándose su com-plementariedad, priorización y contexto so-cioeconómico donde se actúa, la calidad delseguimiento, los mecanismos de evaluaciónque tiene establecido el Programa, especial-mente para aquellos modelos de gestión ensa-yados. Se evaluarán por último los mecanis-mos existentes en el Programa para la recogi-da de información.
1. Estructura Institucional1.1. Capacidad y desempeño institucional
1.1.1. Programa ARAUCARIA/AECI
1.1.2. Instituciones españolas1.1.3. Instituciones Latinoamericanas
1.2. Confluencia de objetivos1.3. División de responsabilidades, flujos de
comunicación y coordinación de actuaciones
1.4. Recursos asignados (económicos, humanos y técnicos)
2. Ciclo de Gestión del Programa2.1. Instrumentos de identificación y
formulación ( PI, PS, AHF)2.1.1. Priorización de las líneas de actuación2.1.2 Enfoque intersectorial en las líneas
de actuación2.1.3 Integración e interrelación entre las
líneas de actuación2.1.4 Criterios de selección
2.1.4.1. Proyectos Integrales2.1.4.2. Proyectos Sectoriales2.1.4.3. Actividades Horizontales y de
Formación2.2. Seguimiento y evaluación del
Programa2.2.1. Gestión del Programa. Mecanismos
de coordinación, planificación, etc.2.2.2. Líneas de actuación
2.2.2.1. Evaluación Intermedia a las líneas de actuación
2.2.2.2. Evaluación a los PI o PS y AHFfinalizadas
2.3. Mecanismos de recogida de informacióne incorporación de lecciones aprendidas y demodelos exitosos
III. Evaluación de resultados:La evaluación deberá analizar los resultadosobtenidos por los proyectos seleccionadosdel Programa ARAUCARIA, en función de losobjetivos planteados, atendiendo al contextoambiental y socioeconómico del país, al des-empeño institucional de los actores participan-tes para conseguir dichos resultados, y los im-pactos producidos en los sectores prioritariosde la Cooperación Española.
1. Contexto en los Proyectos seleccionados1.1. Contexto ambiental y socioeconómico a
nivel local, nacional y regional1.2. Contexto institucional español1.3. Oportunidades en el sector ambiental
102
Anexo I. Prescripciones Técnicas - Términos de referencia para la evaluación del Programa Araucaria
1.4. Complementariedad con otras actuaciones de Cooperación Española e Internacional
2. Capacidad y desempeño institucional de los actores participantes
2.1. Planificación y Coordinación de las actuaciones
2.2. Capacidad y desempeño (técnico y presupuestario)
3. Impacto ambiental y socioeconómico de los Proyectos del Programa
3.1. Proyectos Integrales seleccionados3.1.1. Apropiación de autoridades locales
y nacionales para la sostenibilidadde las actuaciones
3.1.2. Nivel participativo, organizativo y degestión de la población en losPlanes de desarrollo locales, regionales y en las actividades productivas: población local, pueblosindígenas y mujeres
3.1.3. Desarrollo productivo en función delcontexto ambiental y social
3.2.Líneas de actuación que confluyen en losproyectos seleccionados
3.2.1. Proyectos Sectoriales3.2.1.1. Complementariedad y
fortalecimiento a los Proyectos Integrales
3.2.1.2. Necesidades sectoriales: educación, salud, género en el contexto de los proyectos seleccionados a evaluar
3.2.2. Actividades Horizontales y deFormación
3.2.2.1. Complementariedad y fortalecimiento a los Proyectos Integrales y Sectoriales
3.2.2.2. Criterios de selección de las actividades
4. Incorporación de modelos exitosos delos proyectos evaluados en el Programa yen la Cooperación Española.
5. Criterios de evaluación
La presente evaluación debe contemplar los crite-rios de Evaluación de la Cooperación Española, va-lorando hasta qué punto se cumplen. Dentro de ca-
da nivel de evaluación, será de especial relevanciacentrarse en los siguientes criterios y aspectos:
I. Evaluación de Diseño:La evaluación de diseño valora la pertinencia delPrograma ARAUCARIA a través del análisis dela relación que existe entre las necesidades con-textuales, la existencia de otras actuaciones si-nérgicas complementarias y los objetivos plan-teados por este programa, y la justificación delmarco y la estrategia de intervención dentro dela política de la Cooperación Española, así co-mo la coherencia interna y externa y la viabilidad.Por tanto, los criterios a tener en cuenta son:
• Pertinencia:- Adecuación de los objetivos y líneas de actua-
ción del Programa a los Planes y ProgramasNacionales y Regionales, a las necesidadesidentificadas (ambientales y humanas) y al con-texto operativo de la política (objetivos y priori-dades) de la Cooperación Española en materiaambiental y de los demás actores participantes.
- Relevancia de los sectores priorizados en los PIy PS respecto a las necesidades ambientales ysocioeconómicas de la región Iberoamericana.
- Adecuación de la dotación presupuestaria ytécnica a las líneas de actuación y a la capa-cidad institucional del programa.
• Coherencia:- Claridad en la conceptualización del proble-
ma (ambiental y humano) y de las necesida-des ambientales y socioeconómicos de la po-blación en las áreas de actuación, y del papeldel Programa en la solución de los problemasy cobertura de las necesidades observadas.
- Claridad y coherencia estratégica delPrograma en la búsqueda de la conservaciónde la biodiversidad y el desarrollo sostenibleen Latinoamérica, así como en la delimitaciónde los objetivos, las áreas de intervención y ladotación presupuestaria del Programa.
- Sinergia, complementariedad o competitivi-dad de acciones, tanto del Programa comode los otros actores.
- Idoneidad de los criterios de clasificación ydefinición de los proyectos del Programa entérminos de los sectores CRS/CAD (Comitéde Ayuda al desarrollo, OCDE).
103
• Viabilidad:- Compromisos adoptados (técnicos y presu-
puestarios) por las instituciones nacionales yespañolas para el cumplimiento de los obje-tivos planteados por el Programa y la soste-nibilidad de las actuaciones.
- Adecuación y adaptabilidad del diseño delPrograma a los cambios institucionales y delcontexto.
II. Evaluación del modelo de Gestión:La evaluación del modelo de gestión debe va-lorar la pertinencia del mismo en el marco enel que se inscribe, así como la eficacia y efi-ciencia del desempeño institucional para el lo-gro de los objetivos del Programa.
• Pertinencia:- Adecuación de la estructura institucional del
Programa a los objetivos del mismo y al con-texto de desarrollo de los países de actuación.
- Adecuación del modelo de gestión (líneas deactuación, instrumentos, recursos) a los ob-jetivos del Programa.
- Compatibilidad entre los objetivos definidospor cada organismo para la gestión delPrograma.
- Idoneidad de la priorización de las líneas deactuación.
• Eficacia: - Capacidad del modelo de gestión del
Programa de concentrar esfuerzos técnicosy presupuestarios, de las instituciones parti-cipantes para el logro de los objetivos plan-teados y de las líneas de actuación prioriza-das por el Programa.
- Capacidad del modelo de gestión, es decir,de instrumentos, recursos económicos, hu-manos y técnicos, estructura organizativa,flujos de información y decisión de la gestióndel Programa.
• Eficiencia: - Desempeño institucional en cada una de las
fases del ciclo de gestión del Programa - re-cursos, instrumentos y capacidades en laidentificación y formulación de las actuacio-nes, en su seguimiento y en su evaluación.
- Optimización de los mecanismos de co-fi-
nanciación y co-gestión en las líneas de ac-tuación del Programa, de las institucionesparticipantes, en el logro de los objetivosplanteados y como medida para disminuircostes y aprovechar sinergias.
- División de responsabilidades y recursosasignados (técnicos y económicos) entre lasinstituciones participantes del Programa.
- Coordinación de actuaciones complementa-rias por parte de todos los actores.
- Complementariedad entre actuaciones delPrograma, y entre éstas y otras acciones dela Cooperación Española, así como de insti-tuciones internacionales operando en el sec-tor y la región.
III. Evaluación de Resultados: Se deberán valorar aspectos como la pertinen-cia de los efectos de los proyectos en el con-texto en el que se desarrollan, la eficacia en elalcance de los objetivos y la eficiencia en eluso de los recursos, así como el impacto y laviabilidad de los proyectos desarrollados.
• Pertinencia: - Adecuación de los resultados al contexto en
que se realizan las intervenciones, a las priori-dades señaladas en los Planes Locales yRegionales del país y a las prioridades de laCooperación Española.
- La inserción de cada proyecto del Programaen el marco conceptual del Programa comoconjunto.
• Eficacia: - Grado de cumplimiento de los objetivos plante-
ados en cada uno de los proyectos evaluadosy factores que afectan el logro de los mismos.
- Medida en que las líneas de actuación delPrograma son complementarias y contribu-yen al objetivo de fortalecer a las institucio-nes locales y nacionales de los países.
- Claridad y pertinencia en la definición de losobjetivos de las actuaciones y desarrollo deindicadores (cuantitativos y cualitativos) paramedir su cumplimiento.
- Calidad de la identificación, formulación y ges-tión para cada actuación.
- Cumplimiento de los objetivos generales yespecíficos.
104
Anexo I. Prescripciones Técnicas - Términos de referencia para la evaluación del Programa Araucaria
- Nivel participativo de la población en losPlanes de Desarrollo locales y regionales,así como el nivel de participación de las mu-jeres en las acciones.
- Aportación de cada uno de los actores alcumplimiento de los objetivos del Programa yde las prioridades y necesidades de los pro-yectos del Programa.
• Eficiencia: - Coste con respecto a las actividades des-
arrolladas y a los resultados obtenidos.- Funcionamiento de los mecanismos de co-fi-
nanciación y co-gestión de los proyectos,con los demás actores participantes, para elcumplimiento de los objetivos de los proyec-tos a evaluar.
- Adecuación presupuestaria a las prioridadessectoriales de los proyectos del Programa.
- Calidad de la documentación de Identificación,Formulación y Seguimiento de los PI, PS y AHF.
- Actividades económicas desarrolladas en losproyectos a evaluar, atendiendo a los usosdel territorio, las capacidades y necesidadeshumanas.
- Capacidad de aprovechar recursos y estructu-ras ya existentes para el logro de los objetivos.
- Mecanismos de difusión e integración de losmodelos (gestión y sectoriales) en otros pro-yectos del Programa y de la CooperaciónEspañola.
- Grado de autogestión y sostenibilidad de lasactividades productivas en los proyectos aevaluar.
- Grado de implicación y participación de lasinstituciones locales, regionales y nacionalesen la gestión de los proyectos.
• Impacto: - Efectos de las actuaciones sectoriales reali-
zadas en los proyectos en el fortalecimientode las instituciones locales y en las necesi-dades básicas de la población.
- Grado de integración de los proyectos en el sis-tema nacional de áreas naturales o protegidas.
- Nivel de contribución de las actividades pro-ductivas al desarrollo local, teniendo encuenta su autogestión, organización, des-igualdades de género y usos del territorio.
- Grado de difusión de los resultados obteni-
dos entre las instituciones relacionadas di-recta o indirectamente con las institucioneslocales implicadas.
• Viabilidad: - Grado de participación e implicación de las
instituciones nacionales, donde se desarro-llan los proyectos.
- Grado de implantación de los proyectos eje-cutados, analizando el nivel de implicación delas instituciones locales, nacionales y españo-las, teniendo en cuenta el compromiso de lasautoridades locales de asumir las recomenda-ciones para garantizar su sostenibilidad.
- Grado de participación de la población local enlos proyectos, con especial referencia al nivelde participación de las mujeres en las acciones.
- Sostenibilidad de las actividades productivasdesarrolladas en los proyectos.
- Transferencia de tecnología adecuada a lascondiciones ambientales y socioeconómicas.
- Capacidad de gestión de las institucionesnacionales y locales, para darle continuidada las actuaciones.
- Nivel de implicación entre las institucionesespañolas participantes en el Programa.
- Previsión para la viabilidad de los proyectos:diseño y ejecución de actividades para latransferencia de los proyectos a autoridadeslocales, y planes de salida de la zona.
3. Premisas de la evaluación
La evaluación consiste en un análisis exhaustivo yriguroso del Programa ARAUCARIA de laCooperación Española en el ámbito del medio am-biente, para la conservación de los recursos natu-rales, el desarrollo sostenible con crecimiento eco-nómico y la equidad social. Por esta razón, el eva-luador debe cumplir ciertos requisitos tanto profe-sionales como éticos, entre los que se destacan:
• Anonimato y confidencialidad.- La evaluacióndebe respetar el derecho de las personas aproporcionar información asegurando su ano-nimato y confidencialidad.
• Responsabilidad.- Cualquier desacuerdo o dife-rencia de opinión que pudiera surgir entre losmiembros del equipo o entre éstos y los respon-
105
sables del Programa ARAUCARIA, en relacióncon las conclusiones y/o recomendaciones, de-be ser mencionada en el informe. Cualquier afir-mación debe ser sostenida por el equipo o dejarconstancia del desacuerdo sobre ella.
• Integridad.- Los evaluadores tendrán la res-ponsabilidad de poner de manifiesto cuestio-nes no mencionadas específicamente en elPliego de Prescripciones Técnicas, si ello fue-ra necesario para obtener un análisis máscompleto de la intervención.
• Independencia.- El equipo evaluador deberágarantizar su independencia de la intervenciónevaluada, no estando vinculado con su gestióno con cualquier elemento que la compone.
• Incidencias.- En el supuesto de la aparición deproblemas durante la realización del trabajo decampo o en cualquier otra fase de la evaluación,éstos deberán ser comunicados inmediatamen-te a la DGPOLDE. De no ser así, la existenciade dichos problemas en ningún caso podrá serutilizada para justificar la no obtención de los re-sultados establecidos por la DGPOLDE en elpresente pliego de Prescripciones Técnicas.
• Convalidación de la información.- Correspondeal equipo evaluador garantizar la veracidad de lainformación recopilada para la elaboración de losinformes, y en última instancia será responsablede la información presentada en el Informe deevaluación.
• Informes de evaluación.- La difusión de la in-formación recopilada y del Informe final esprerrogativa de la DGPOLDE.
• Entrega de los Informes.- En caso de retrasoen la entrega de los informes o en el supues-to en que la calidad de los informes entrega-dos sea manifiestamente inferior a lo pactadocon esta Dirección General, serán aplicableslas penalizaciones previstas en el Pliego deCláusulas Administrativas.
En todo caso, la DGPOLDE se reserva el dere-cho a conducir la evaluación y/o decidir sobre susdistintos aspectos.
4. Metodología y plan de trabajo
A título orientativo, la labor de evaluación se reali-zará en tres fases, con una duración máxima de24 semanas a partir de la firma del contrato:
Fase I. Estudio de gabinete (Duración estimada:máximo doce semanas). En esta etapa se proce-derá a la ejecución de las siguientes tareas co-rrespondientes a cada tipo de evaluación:
A) Evaluación del diseño y del modelo de gestión
- Examen de la documentación disponible en re-lación al diseño, funcionamiento y gestión delPrograma ARAUCARIA (consultar el epígrafe:‘Documentación’).
- Examen de la documentación de los proyectosdel Programa relativos a su diseño (Documentosde Identificación y Formulación, Planes anuales,Informes de Seguimiento, evaluaciones interme-dias, marco conceptual de las líneas temáticas).
- Diseño de las herramientas metodológicas pa-ra la recogida, procesamiento y análisis de lainformación que garanticen la fiabilidad de lasfuentes y el rigor del procesamiento y análisis.
- Identificación de los informantes clave de laevaluación que incluirá al personal de las ins-tituciones implicadas en el Programa ARAU-CARIA: Comité Rector, Comité Asesor,Secretaria General Técnica, AECI (principal-mente los técnicos de país en la sede centraly en terreno a los codirectores españoles ynacionales y técnicos españoles y nacionalesde los proyectos a evaluar), y consultoría ex-terna, así como otros informantes que el equi-po evaluador considere relevantes para la eva-luación.
- Realización de entrevistas.- Solicitud y examen de información adicional.- Redacción y entrega del Informe preliminar:
Evaluación de diseño y del modelo de gestión.
B) Evaluación de resultados- Examen de la documentación relativa a los pro-
yectos seleccionados para la evaluación de re-sultados, que incluye: Informes de los PlanesAnuales y de Seguimiento de los proyectos delPrograma, Acuerdos Marco, Informes de se-guimiento de la AECI, evaluaciones existentes
106
Anexo I. Prescripciones Técnicas - Términos de referencia para la evaluación del Programa Araucaria
(consultar epígrafe ‘Documentación’ de estosTérminos de Referencia).
- Examen de estudios previos sobre la identifi-cación y formulación de los proyectos ámbitodel estudio por parte del Programa.
- Diseño de las herramientas metodológicas pa-ra la recogida, procesamiento y análisis de lainformación que garanticen la fiabilidad de lasfuentes y el rigor del procesamiento y análisis.
- Diseño de los indicadores para el análisis delos resultados de los proyectos. En la evalua-ción de impacto, el equipo evaluador deberádefinir indicadores claros que midan el impac-to a nivel ambiental, socioeconómico e institu-cional, desde un punto de vista multidisciplinartal y como establece el Plan Director 2005-2008.
- Identificación de informantes clave locales, queincluirán al menos a: los técnicos/as delPrograma ARAUCARIA en el país, las OTC, elpersonal de las instituciones nacionales y loca-les, la población participante en los Planes dedesarrollo, en concreto de las actividades pro-ductivas. Asimismo, el evaluador seleccionaráa otros informantes del país que considere re-levantes como agencias de cooperación quetrabajen en medio ambiente, asociaciones y re-des sectoriales, instituciones regionales, ex-pertos en medio ambiente, etc.
- Redacción y entrega del Documento de Diseñode la Evaluación de Resultados.
Fase II. Trabajo de campo (Duración estimada:máximo ocho semanas):
- Obligatoriedad de presencia en terreno de al me-nos 1 de los 3 expertos principales del equipoevaluador un mínimo de diez días en cada país.
- Realización de entrevistas a los informantesclave del país, y solicitud de información adi-cional a las instituciones nacionales y locales.
- Análisis de resultados.- Redacción y entrega del informe preliminar de
la Evaluación de Resultados, que incluirá unamemoria de las actividades realizadas en eltrabajo de campo.
Fase III. Elaboración y presentación del Informefinal (Duración estimada: cuatro semanas). Seprocederá a la elaboración y redacción del Informe
final, que integrará los tres niveles de análisis so-bre el diseño, el modelo de gestión y los resulta-dos del Programa. De modo orientativo, éste de-berá atenerse a las recomendaciones del apartado“Estructura del Informe”. Sus principales conclu-siones serán debatidas con todas las partes invo-lucradas y deberán seguir lo indicado en el aparta-do “premisas de evaluación”.
Finalizada la entrega del Informe final, el equipo eva-luador será requerido para participar en las activida-des de presentación y devolución de resultados.
En todo caso, el equipo mantendrá su independen-cia de criterio y no deberá acordar los términos delinforme con personas ajenas al mismo. Durante lacelebración de las entrevistas, los evaluadores po-drán optar, si lo desean, por no ser acompañadospor personas ajenas al equipo evaluador. Se reco-mienda la utilización de la Metodología deEvaluación de la Cooperación Española.
5. Equipo evaluador
El equipo evaluador responsable de este estudiodeberá estar compuesto por un mínimo de tres ex-pertos/as, cuya disponibilidad se deberá explicitaren la oferta.
- 1 experto/a en desarrollo y gestión ambiental,con 10 años de experiencia en gestión y/o eva-luación de políticas de desarrollo, y al menoscinco años de experiencia en temas medioam-bientales. Actuará como Director/a del equipo.
- 1 experto/a en gestión sostenible de recur-sos ambientales, con 6 años de experiencia.Se valorará su experiencia en ordenamientoterritorial, gestión de agua y suelo y el des-arrollo económico en ámbitos rurales.
- 1 experto/a en evaluación, de programas ypolíticas, con formación en ciencias sociales,con 6 años de experiencia. Se valorará su ex-periencia en organización comunitaria, forta-lecimiento institucional (en el ámbito nacionaly/o municipal) y/o desarrollo productivo.
Además, se valorará la presencia en el equipoevaluador tanto de expertos locales en su gabi-nete central, como en la realización de los tra-bajos complementarios, y especialmente en los
107
relacionados con la evaluación de resultados. El equipo deberá asegurar la capacidad deanalizar todos los aspectos que incluye la co-bertura temática del presente Pliego dePrescripciones Técnicas, tanto técnica comooperativa.
El/la director/a del equipo actuará en todo mo-mento como interlocutor/a y representante an-te la DGPOLDE, y ostentará la acreditaciónfacilitada por esta Dirección General a la horade contactar con los responsables e implica-dos en el Programa.
Cualquier cambio en la constitución del equi-po evaluador deberá ser previamente notifica-da a la DGPOLDE.
Se trata de una evaluación externa. Sin embargo,el equipo evaluador podrá recibir acompañamien-to del personal de la DGPOLDE y/o del ProgramaARAUCARIA, tanto en España como en terreno,pero sin interferir en el trabajo de los evaluadoresy garantizando su independencia en el desarrollodel trabajo y en la emisión del Informe. Por otro la-do, la DGPOLDE coordinará y supervisará alequipo evaluador. Asimismo, la DGPOLDE apro-bará y calificará la labor del adjudicatario del con-trato y certificará los trabajos para la autorizacióndel pago.
6. Estructura y presentación del informe deevaluación
Los Informes Preliminares de la evaluación debe-rán tener un máximo de 50 páginas y seguir la es-tructura que se acuerde con la DGPOLDE.
De acuerdo con la metodología recomendada, esconveniente que el Informe Final de la evaluaciónse estructure siguiendo el esquema adoptado enanteriores evaluaciones por la DGPOLDE. La es-tructura definitiva se acordará en la fase de prepa-ración del Informe.
1. Portada2. Introducción
- Antecedentes, objetivo y enfoque metodológico- Objetivo de la evaluación- Estructura de la documentación presentada
- Metodología empleada en la evaluación- Condicionantes y límites del estudio realizado- Presentación del equipo de trabajo- Descripción de los trabajos ejecutados
3. Descripción de las intervenciones realizadas- Concepción inicial- Descripción detallada de su evolución
4. Metodología5. Criterios de evaluación6. Conclusiones y enseñanzas obtenidas
(priorizadas, estructuradas y claras)7. Recomendaciones8. Anexos
El Informe Final de evaluación no excederá las 70páginas. Éste irá acompañado de un Resumenejecutivo, de un máximo 10 páginas. Junto alResumen ejecutivo se contemplarán las tablas devaloración del cumplimiento de los objetivos de laayuda y de valoración del desempeño delInstrumento contenidas en la metodología antesrecomendada.
Asimismo, se deberá presentar una ficha-resu-men de la evaluación siguiendo el formato esta-blecido por el CAD de la OCDE para el inventariode evaluaciones de esta institución.
Tras su presentación en formato electrónico y unavez aprobado, el equipo entregará cinco copias enpapel de la versión definitiva del Informe Final, en-cuadernadas en formato Din-A4, así como cincoCD’s con el documento en formato electrónico.
7. Autoría y publicación
Los miembros del equipo evaluador y, en su caso,la empresa consultora, delegarán todo derechode autor en la SECI, que, si lo considera conve-niente, podrá proceder a la publicación delInforme final, en cuyo caso los evaluadores y/o laempresa consultora serán citados como autoresdel texto.
Como mecanismo adicional de difusión de lasconclusiones, la SECI podrá solicitar al coordina-dor del equipo evaluador y a alguno de sus miem-bros que presenten los resultados y las enseñan-zas obtenidas en sesiones de trabajo con perso-nal de la Cooperación Española.
108
Anexo I. Prescripciones Técnicas - Términos de referencia para la evaluación del Programa Araucaria
8. Calendario de la evaluación
- Inicio: marzo 2006- Estudio de Gabinete: doce semanas a partir de
la firma del contrato. - Entrega del Informe preliminar de la Evaluación:
cuatro semanas a partir de la firma del contrato.- Entrega del Documento de Diseño de la
Evaluación de resultados: doce semanas apartir de la firma del contrato.
- Entrega del informe final de la Evaluación: veinti-cuatro semanas a partir de la firma del contrato.
- Actividades de devolución de resultados: poste-rior a la entrega del Informe final, se establecerá.
9. Presentación de la propuesta técnica.
Además de la documentación requerida para acre-ditar la solvencia técnica establecida en el Pliego deCláusulas Administrativas, se deberá aportar unapropuesta metodológica para el desarrollo de loselementos del presente Pliego de PrescripcionesTécnicas, que deberá incluir un cronograma con losplazos previstos para la realización de los trabajos.Una vez adjudicado el contrato, se revisará la pro-puesta técnica con la DGPOLDE. Las modificacio-nes en la propuesta adjudicada deberán ser notifi-cadas y autorizadas por la DGPOLDE.
109
El equipo de evaluación presentado por EPTISAInternacional está compuesto por los siguientesexpertos:
ROBERTO CANESSA es Licenciado en C.C.Agrarias. Agroeconomista especialista en el dise-ño, implementación y evaluación de losproyectos de desarrollo local y rural con treintaaños de actividad específica en países endesarrollo de América Latina, Asia, África yOriente Medio. Quince años de experiencia en elmarco de la Cooperación de la CE y enparticular en la región América Latina. Harealizado diversas evaluaciones sectoriales y porpaís para la Unidad de Evaluación de la CE. Hasido Team Leader del Servicio de Monitoreo delos Proyectos de la UE en América Latina (2002-2004) de EPTISA Internacional.
ANTONIO RODRIGUEZ-CARMONA esLicenciado en CC. Económicas y Empresariales.Doctorado en Economía Internacional yDesarrollo. Consultor internacional en materia dedesarrollo (diseño y evaluación, metodologíasparticipativas, elaboración de estrategias país,sistematización de experiencias). Es Monitor deproyectos de la UE en América Latina en elmarco del Servicio de Monitoreo de EPTISAInternacional: Líneas presupuestarias B7-2010(Seg. Alimentaria), B7-6000 (CofinanciaciónONG), B7-6200 (Medio ambiente y BosquesTropicales en países en desarrollo), B7-7010(Dchos. Humanos) y B7-7030 (Desplazados)
CRISTINA DEL POZO es Licenciada en CC.Biológicas. Diploma Estudios Avanzados (DEA)en Ecología Humana. Responsable del Área de
Medio ambiente y Desarrollo de la División deCooperación al Desarrollo de EPTISAInternacional. Amplia experiencia en el diseño,gestión, seguimiento y evaluación de proyectosde desarrollo en los sectores medioambiente,agua y prevención de desastres. Es monitora delos proyectos ambientales de la UE en AméricaLatina en el marco del Servicio de Monitoreo deEPTISA Internacional (Proyectos de la líneapresupuestaria B7-6200: Medio ambiente yBosques Tropicales).
EFRAIN FELIPE CONDORI es IngenieroAgrónomo. Master en Gestión y AuditoríaAmbiental. Post grado Especialidad enContaminación de suelos. Investigador deEconomía Campesina y Agroecología(Investigaciones con AGRUCO y el PIEB).Consultor en elaboración de planes dedesarrollo y monitoreo de suelos (con laPrefectura de Oruro). Consultor en Elaboraciónde proyectos agropecuarios (conDDPC3/USAID y Municipalidades). Consultor enEvaluación de proyectos de desarrollo rural enBolivia y Perú, financiados por la CooperaciónEspañola (con IPADE). Coordinador de la ONGBoliviana PIA.
Asimismo, han participado miembros de laDivisión de Cooperación al Desarrollo de EPTISA,en apoyo al proceso de evaluación:
Fernando Varela de Ugarte es Director de laDivisión de Cooperación al Desarrollo deEPTISA Internacional. Ha sido responsable yconsultor de numerosos trabajos de asistenciatécnica, estudios y formación de proyectos yprogramas de desarrollo. Ha trabajado en el
110
Anexo. Presentación del equipo detrabajoII
Anexo II. Presentación del equipo de trabajo
ámbito multilateral, bilateral y no gubernamentalcon especial énfasis en los aspectos de mejorade la calidad de la Ayuda. Es el Responsable delSeguimiento de la Calidad de la Evaluación.
Cristina Fernández es Licenciada. en CC.Económicas y Empresariales, Master enCooperación al Desarrollo y ha participado como
apoyo al equipo de Evaluación desde la Divisiónde Cooperación al Desarrollo de EPTISAInternacional.
Vanessa Lafuente es Diplomada enBiblioteconomía y Documentación, y ha participa-do como apoyo al equipo de Evaluación desde laDivisión de Cooperación al Desarrollo deEPTISA Internacional.
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Anexo. Relación de documentaciónestudiada durante la fase de Gabinete
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Anexo III. Relación de documentación estudiada durante la fase de Gabiente
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Anexo III. Relación de documentación estudiada durante la fase de Gabiente
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Anexo IV. Agendas de trabajo en las visitas al Terreno
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Proyecto IntegralApolobamba, Bolivia
Domingo 23- Llegada a la ciudad de La Paz
Lunes 24 - Visita Oficina Técnica de Cooperación- Reunión Coordinador General y técnicos- Salida a Charazani
Martes 25- Salida a Huancarani- Visita campamento- Reunión con asociación de
pescadores “eclosería Moyapampa”- Visita eclosería Moyapampa- Salida a Amarete- Reunión Subalcalde- Visita proyectos implementados en
Amarete (sala de computo, red eléctrica, sala kallawaya)
- Salida a Charazani- Cena Huasahuayco
Miércoles 26- Salida a Pelechuco- Reunión Honorable- Visita a proyectos implementados
(construcción puente)- Visita Albergue “Agua Blanca”- Visita Rayo Rojo- Salida a Cololo- Reunión Asociación pescadores
Cololo- Visita Eclosería de Cololo- Salida Huasahuayco
Jueves 27- Salida a Cabaña, Ulla Ulla- Visita Museo- Visita Centro de Acopio- Reunión Asociación Regional de
Manejadores de Vicuña- Reunión mujeres capacitadas- Retorno Charazani- Visita vivero de Putina- Salida Charazani
Viernes 28- Salida hacia Curva- Visita eclosería Caalaya Rene, reunión
asociación. Augusto Cuila- Llegada a Curva- Visita hospital. Reunión Kallawayas- Alcantarillado- Sala de ordenadores- Reunión Alcalde- Reunión Presidente Mancomunidad- Almuerzo Lagunillas- Salida Charazani- Cena Huasahuaico
Sábado 29- Charazani- Visita Alcaldía- Campamento. Reunión director del
SERNAP- Sala de ordenadores- Hospital- FADES
Lunes 31- Salida a Amarka- Visita Pampa Blanca- Llegada a Amarka, visita centro de
interpretación y vivienda guardaparques
- Salida a La Paz
Martes 01- Reunión OTC- Coordinador General
Miércoles 02- Reuniones puntuales con actores
claves en La Paz:- Dirección Nacional del SERNAP- 1º director ANMI Apolobamba:
Ingeniero Oscar Loayza- 2º director ANMI Apolobamba:
Ingeniero Juan Carlos Gómez- Ex Alcalde de Charazani Alipio Cuila
Anexo IV. Agendas de trabajo en las visitas al Terreno
137
Jueves 03- Reuniones con expertos de asistencias
puntuales- Investigación cuerpos de agua- Consultora estado de la mujer en
Apolobamba
- Cultura Kallawaya- Reforestación- Contaminación Minera
Viernes 04- Retorno a España
138
Anexo. Listado actores claveentrevistadosV
NICARAGUA
Entidad de Contraparte proyecto Río San Juan- Cristóbal Sequeiro - Ministro del MARENA- Bayardo Quintero. Director General de Areas
Protegidas y Director Nacional del Proyecto- Denis Fuentes. Director General de Planificación
MARENA- Ivan ortega. Secretario Ejecutivo RB Río San Juan- José Luis Galeano. Delegado Departamental
MARENA – San Carlos
OTC- Elena Montobbio. Coordinadora General OTC- Maria Soler – Responsable de Género de la OTC
ONGs colaboradoras- Guillermo Rodríguez – Amigos de la Tierra- Yolanda Malpartida – Solidariedad Internacional
Equipo ejecutor proyecto Río San Juan- Miguel Torres - Director Español Proyecto Río
San Juan- Douglas Estrada. Administrador ARAUCARIA- Chris Marling. Voluntario de los Cuerpos de Paz
de los EEUU.- Jimmy Hernández - Responsable Componente
Productivo- Glenda Rayo - Responsable Componente
Productivo- Margarita Luna - Responsable Componente Turismo- Raúl Muñoz Responsables Componente Urbano- Ramón Valverde - Ingeniero Supervisor de Obra
Beneficiarios y socios Proyecto Río San Juan- Junta Directiva EMASEC- Comité de Agua de El Castillo- Miembros de PRODESCA- Asociación de Guías Turísticos de Río San Juan- Asociación Municipal de Ecoturismo de El
Castillo (AMEC)
- Asociación para el Desarrollo del Ecoturismo enla Fortaleza Inmaculada Concepción (ADEFIC)
- Jimmy Hernández. Responsable ComponenteProductivo
- Presidente Junta Directiva PRODESCA - Francisco Díaz - Alcalde Municipal de la
Alcaldía de El Castillo- Ernesto Macanche -Vicealcalde y Responsable
de Servicios Municipales - Cesar Collado - Alcalde Municipal San Juan del
Norte- Juan Zambrana. Vicealcalde San Juan del Norte- Ian Coronel. Secretario General INTUR - Regina Hurtado de Arana - INTUR Directora de
Marketing & Promotion. - Celina Miranda - INTUR Área de capacitación.- Noelia Sánchez - INTUR Área de registro de
empresas turísticas. - Argeri García - INTUR Responsable de
Delegaciones Departamentales. - Roxana Castrillo INC - Dirección de Patrimonio
Cultural Museo Nacional. Pedro Berrios
Contrapartes Proyecto CIMAC- Tránsito Téllez - Alcalde de León- Catalina Murguía - Directora de Gestión
Ambiental. Alcaldía de León- Gabriel Dávila -Director Nacional CIMAC
Carolina Coronado- Directora del SINIA - MARENA- Olga Ara del Amo - Representante FED en
Nicaragua
Anexo V. Listado de Actores clave entrevistados
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Anexo V. Listado de Actores clave entrevistados
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Anexo V. Ficha Evaluación CAD
145
146
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ione
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coor
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Mur
cia,
Am
igos
dela
Tier
ra,
IPA
DE
,EP
TIS
A
Inte
rnac
iona
l).
Documentos de política
SECI (2002), Estrategia de la CooperaciónEspañola en Medio Ambiente. Madrid,MAE, Secretaría de Estado de CooperaciónInternacional.
SECI (2004), Estrategia de la CooperaciónEspañola para la Promoción de la Igualdadde Oportunidades entre Mujeres yHombres. Madrid, MAE, Secretaría deEstado de Cooperación Internacional.
SECI (2005), Plan Director de la CooperaciónEspañola 2005-2008. Madrid, MAE, SE-CI, DGPOLDE (Dirección General dePlanificación y Evaluación de Políticas deDesarrollo).
Fase de identificación y formulación delprograma (1997-1998)
AECI (1997), Perfil del programa de CooperaciónMedioambiental en Iberoamérica. Madrid,AECI, documento de trabajo, abril 1997.
WWF/ADENA (1997), Valoración preliminar de lainformación recibida sobre la cooperacióncon Iberoamérica en materia de medio am-biente y conservación de la biodiversidad.Madrid, WWF/ADENA (documento elabora-do por Arturo López Ornat y Carlos Ramos).
WWF/ADENA (1998), Identificación de ProyectosIntegrales del Programa ARAUCARIA.Madrid, WWF/ADENA (documento elabo-rado por Arturo López Ornat y CarlosRamos).
WWF/ADENA (1998), Identificación de ProyectosIntegrales del Programa ARAUCARIA:Documento II, Notas Informativas. Madrid,WWF/ADENA (documento elaborado porArturo López Ornat y Carlos Ramos).
AECI (1998), Pliego de prescripciones técnicaspara el concurso abierto para la adjudica-ción de un contrato de Asistencia Técnica
Especializada para el Desarrollo delPrograma ARAUCARIA. Madrid, AECI.
AECI (1998), Documento Marco: Programa ARAU-CARIA. Madrid, AECI-WWF/ADENA (do-cumento elaborado por Arturo López Ornat,Javier Jiménez y Carlos Ramos).
AECI (1998), Convenio Marco de colaboración pa-ra el Programa ARAUCARIA entre el MI-MAM, la AECI, la Secretaría de Estado deComercio, Turismo y PYMES, y laSecretaría de Estado de Universidades,Investigación y Desarrollo. Madrid, AECI,DGCI, Secretaría Técnica del ProgramaARAUCARIA.
ATE ARAUCARIA (1998), ARAUCARIA: Estrategiaspara el desarrollo sostenible, apoyo a estrate-gias nacionales y locales de desarrollo soste-nible. Madrid, Pangea, 22 octubre 1998.
Fase de ejecución de la primera fase(1999-2004)
ATE ARAUCARIA (2000), Relación de proyectos fi-nanciados por la AECI para el año 2000 y lasLíneas Temáticas del Programa ARAUCA-RIA. Madrid, Pangea, mimeo, 25 mayo 2000.
ATE ARAUCARIA (2000), Plan Operativo sobreProyectos Sectoriales y Líneas Temáticas2001, Pangea, mimeo, 25 mayo 2000.
ATE ARAUCARIA (2000), Nota informativa:Multilateral– Medio Ambiente: Resumen de lasparticipaciones de España en las reunionessobre Medio Ambiente del CAD y la ComisiónEuropea. Madrid, Pangea, mimeo, 15 julio2000.
ATE ARAUCARIA (2001), Boletín ARAUCARIAnº 0. Madrid, Pangea.
ATE ARAUCARIA (2002), De los ProyectosSectoriales a las Líneas Temáticas. Madrid,Pangea, mimeo, febrero 2002.
ATE ARAUCARIA (2002), Plan Operativo AnualAraucaria 2003. Madrid, Pangea, mimeo.
150
Anexo. Bibliografía consultadaVI
Anexo VI. Bibliografia consultada
ATE ARAUCARIA (2003), Consideraciones paraintegrar el sector turismo como coopera-ción al desarrollo. Madrid, Pangea, mi-meo, 25 febrero 2003.
ATE ARAUCARIA (2003), Diagnóstico de fortale-zas y debilidades del programa. Madrid,Pangea, mimeo, 8 abril 2003.
ATE ARAUCARIA (2003), Análisis de losResultados conseguidos por los ProyectosIntegrales del Programa Araucaria (2000-2003). Madrid, Pangea, mimeo, abril 2003.
ATE ARAUCARIA (2003), Plan Operativo AnualARAUCARIA 2003. Madrid, Ministerio deAsuntos Exteriores, Ministerio de Hacienda,Ministerio de Ciencia y Tecnología yMinisterio de Medio Ambiente.
Fase de transición hacia ARAUCARIA XXI(2004-2006)
CARM (2004), Convenio Marco de colaboraciónpara el Programa ARAUCARIA XXI. Murcia,
Comunidad Autónoma de la Región deMurcia/MIMAM/AECI, 24 febrero 2004.
CARM (2004), ARAUCARIA XXI: Plan Operativo2004. Murcia, Comunidad Autónoma de laRegión de Murcia/AECI.
SGT ARAUCARIA (2004) Propuesta de integra-ción del programa ARAUCARIA XX a laSubdirección General de México, AméricaCentral y El Caribe. Madrid, DCCI,Unidad de Apoyo, 6 mayo.
SGT ARAUCARIA (2004) Propuesta de integra-ción del programa ARAUCARIAXX a laSubdirección General de América del Sur.Madrid, DCCI, Unidad de Apoyo, 6 mayo.
MAPA (2004), Carta de Adhesión por la que elMinisterio de Agricultura, pesca y Alimentaciónse suma al Programa ARAUCARIA XXI.Madrid, MAPA/AECI, 11 noviembre 2004.
151
