Manual-Participación-Ciudadana1

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M A N U A L D EP A R T I C I P A C I NC I U D A D A N A

CoRPoRACIN PARTICIPA


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MANUAL DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Corporacin PARTICIPA

Desarrollo contenidos

Captulo 1 El Concepto de Participacin Ciudadana y suaplicacin en las Polticas Pblicas:Pedro Mujica

Captulo 2 Orientaciones para la prctica de laParticipacin Ciudadana en la Gestin Pblica:Jos Manuel De Ferrari con aportes de AndreaSanhueza, Silvana Lauzn y Catalina Delpiano

EdicinPaz ValenzuelaCatalina Delpiano

DiseoMarcela Veas

ImprentaGrca Funny

I.S.B.N: 978-956-8140-11-3Registro de Propiedad Intelectual: 172157

Primera Edicin, Santiago de Chile, Junio 2008

Agradecemos el apoyo del Gobierno de Chile para la

publicacin de este material.

Corporacin PARTICIPAMara Luisa Santander 0321ProvidenciaSantiagoChileFono (562) 2747413Fax (562) 2747356e-mail [email protected]


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INDICE

PRESENTACIN 5Captulo 1 9

EL CONCEPTO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA Y SU APLICACINEN LAS POLITICAS PBLICAS 11

1.1 CONCEPTO DE PARTICIPACIN CIUDADANA 111.1.1 El concepto de ciudadana 111.1.2 El concepto de participacin ciudadana 221.1.3 Clasicacin de la participacin 24

1.2 EL CONCEPTO DE PARTICIPACION EN LA GESTION PUBLICA 35

1.2.1 Conceptualizacin 351.2.2 Aspectos relevantes para una participacin efectiva 381.2.3 Aspectos crticos de la participacin en la gestin pblica 43

Captulo 2 49

ORIENTACIONES PARA LA PRCTICA DE LA PARTICIPACIN CIUDADANAEN LA GESTIN PBLICA 49

2.1 INTRODUCCIN 51

2.2 ACLARACIN DE TRMINOS 53

2.3 PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA 55

2.4 CONDICIONES PRCTICAS PARA LA PARTICIPACIN CIUDADANA 572.5 VENTAJAS Y CONDICIONES PARA LA PARTICIPACIN CIUDADANA 60

2.6 ETAPAS DE UN PLAN DE PARTICIPACIN CIUDADANA 63

2.7 CLASIFICACIN DE ACTORES EN UN PROCESO DE PARTICIPACINCIUDADANA 66

2.8 MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN 69

BIBLIOGRAFA 73


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P R E S E N T A C I N


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No cabe duda que en la ltima dcada tanto en Chile como en otros pases dela regin latinoamericana el tema de la participacin ciudadana ha estado en el debatepoltico en un intento por profundizar sobre su signicado, alcances y rol dentro deuna democracia representativa. Para unos es un derecho fundamental, para otros un

aspecto clave de los procesos de modernizacin que enfrentan los estados. Para unosresulta fundamental profundizar los niveles de gobernabilidad ya que supone incluir enlos procesos de toma de decisiones de asuntos pblicos a sectores tradicionalmentepostergados y para otros, por la misma incorporacin de otros en los procesos deci-sionales, provoca exactamente el efecto contrario, es decir amenaza la gobernabilidadya que levanta expectativas que en el debate democrtico no todas ellas podrn sercumplidas.

Este Manual reconoce a la participacin ciudadana como un derecho fundamen-tal consagrado en la Constitucin Poltica del Estado como tambin en la DeclaracinUniversidad de Derechos Humanos y tratados internacionales.

PARTICIPA entiende que la participacin en una democracia representativava ms all del acto eleccionario y que el ejercicio de este derecho se traduce en laoportunidad de diversos sectores de la sociedad interesados en los asuntos de interspblico, y especcamente en las polticas pblicas, de participar en forma consultivao resolutiva en sus procesos de toma de decisiones. De esta forma, la participacin dediversos sectores de la sociedad es un complemento al rol de los partidos polticos y alprincipio de la representacin y delegacin de todo sistema democrtico.

Nos interesa resaltar que la participacin de ciudadanos/nas en las polticaspblicas signica por un lado acercar la gestin pblica a las personas, las que gana-

rn en capacidades y entendimiento del complejo ejercicio de lo pblico, y en segundolugar, estas polticas pblicas se fortalecern con el conocimiento y experiencia quetiene la ciudadana precisamente afectada por el o los problemas que esa poltica p-blica quiere enfrentar.

PARTICIPA tiene la conviccin que la forma de fortalecer la ciudadana en unsistema democrtico es precisamente ampliando, fortaleciendo e institucionalizandolos espacios e instrumentos de participacin ciudadana en la gestin pblica.

Para PARTICIPA es un gran orgullo publicar este Manual este ao ya que cele-bramos veinte aos de trayectoria. Nos interesa mucho compartir nuestra reexin yexperiencia en torno a esta temtica con todos aquellos actores interesados en ella.

El Manual incorpora una reexin desde la teora poltica acerca del concep-to de ciudadana, participacin y gestin pblica, para luego abordar estas temticas


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desde un enfoque prctico, donde entrega una propuesta conceptual sobre qu es laparticipacin ciudadana, cules son sus niveles, principios y ventajas, los actores que

intervienen y los mecanismos e instrumentos para fomentarla.

Este Manual est orientado a todos y todas los/las ciudadanos/as, institucionespblicas y privadas interesadas en abordar con mayor profundidad estas temticas,como tambin contar con herramientas prcticas para realizar un proceso de partici-pacin ciudadana conforme a cierto estndares o procesos claves.

Queremos agradecer muy especialmente la tarea realizada por el Sr. PedroMujica, autor del primer captulo, por su trabajo intelectual y dedicacin y al Sr. JosManuel de Ferrari por haber preparado el texto y haber coordinado los insumos, ex-periencia y reexiones del equipo profesional de PARTICIPA para la elaboracin del

captulo dos de este Manual.

ANDREA SANHUEZA ECHEVERRADirectora EjecutivaCorporacin PARTICIPA


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EL CoNCEPTo DE LA PARTICIPACIoN

CIUDADANA Y SU APLICACIN ENLAS PoLITICAS PUBLICAS

C A P I T U L o

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1.1 CONCEPTO DE PARTICIPACINCIUDADANA

1.1.1 EL CoNCEPTo DE CIUDADANA

El inters por el concepto de ciudadana ha experimentado un verdadero auge apartir de los aos 90. Bsicamente es posible explicarse este fenmeno por la relacindirecta que existe entre el concepto de ciudadana y los grandes temas de la losofapoltica de los aos 70 y 80: exigencia de justicia, pertenencia a una comunidad y lasconductas republicanas. 1

El resurgimiento y auge del concepto tambin tiene que ver con los sucesos

polticos ocurridos en las ltimas dcadas, especialmente el hecho de la crecienteapata de los votantes; resurgimiento de los grupos nacionalistas; crecientes proce-sos migratorios internacionales; diferencias tnicas y culturales dentro de los estados;demandas de grupos o sectores de la sociedad hasta ahora discriminados o excluidosy el desmantelamiento del Estado de Bienestar, especialmente en los Estados Unidosde Norteamrica e Inglaterra.

Estos acontecimientos, procesos en desarrollo que estn lejos de encontraruna solucin satisfactoria, demuestran que el vigor y estabilidad de una democraciamoderna no dependen slo de su estructura institucional bsica sino que tambin delas cualidades y actitudes de sus ciudadanos: sentimientos de identidad nacional, re-

ligiosa y tnica; tolerancia a trabajar con individuos diferentes; deseo de participar enel proceso poltico para intervenir en el mismo, promoviendo determinados intereses yautoridades controlables; y deseo de tener un grado de injerencia y responsabilidad enlas demandas, ya sean econmicas, de salud, de vivienda o medio ambiente.

De aqu ha nacido la necesidad de reconstruir la teora de la ciudadana, con elobjeto de incluir las identidades, conductas y necesidades de los ciudadanos, incluyen-do sus responsabilidades y lealtades y, por otro lado, para reformular el concepto dederechos ciudadanos y su efectiva garanta.

Lasposicionescomunitaristasotorganimportanciadelapertenenciaaunacomunidadylasrepublicanasalejercicioactivodevirtudescvicassernexplicadasmsadelante.


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Concepto Tradicional de Ciudadana

El concepto tradicional de ciudadana es el derecho a tener derechos. Se aso-ciaba a la posibilidad de ejercer derechos civiles y polticos. Especialmente el derechoa sufragio, a optar a cargos de eleccin popular, derecho de propiedad, derecho deasociacin y otros que coneren las constituciones polticas de cada estado. Por tanto,la ciudadana importaba una calidad jurdica y poltica especial que acreditaba a laspersonas como miembros activos del Estado.

A partir del trmino de la Segunda Guerra Mundial se genera una crisis en torno al con-

cepto de ciudadana, la cual entendemos se debera bsicamente a las siguientes razones:

a) Por un lado, el concepto clsico de ciudadana reconoce derechos individuales,(libertad personal, de pensamiento, etc.) mientras que actualmente existen reivindica-ciones por derechos colectivos a partir de nuevas identidades, como son el gnero, laedad, migrantes y las tnicas, entre otros. Hoy podemos ver demandas de derechos dediferentes grupos, que como tales, presionan al estado para que las polticas pblicasincorporen sus identidades particulares y al resto de la sociedad para que reconozcalegitimidad a tales identidades.

b) El denominado enfoque de derechos ha ido imponindose en el debate. Este con-

cibe a los ciudadanos como sujetos con derecho a demandar determinadas prestacionesy conductas, enfocndose especialmente en otorgar mayor poder a los sectores que seconsideran excluidos. Un elemento compartido por esta visin es el concepto de inter-

dependencia de los derechos civiles y polticos y de los derechos econmicos, sociales yculturales.

La legitimidad del sistema poltico estara dada por el reconocimiento y garantaefectiva de los derechos ciudadanos.

La creciente demanda de igualdad no slo se reere al estatuto jurdico en elcual se declaren y reconozcan tales derechos, sino que cobra cada vez mayor fuerza laidea de que stos se materialicen y se respeten en todos los mbitos de la vida: escuela,trabajo, sociedad, cultura.

c) El Estado Nacin ha perdido su exclusividad como referente del ciudadano. Consi-

derando el proceso de globalizacin, que trae cambios jurdicos y culturales, adems de loseconmicos, el Estado resulta muy pequeo para asumir los desafos globales pero tam-

bin muy grande para responder a las demandas cada vez ms diferenciadas y cotidianasde las personas. Por tanto, el reconocimiento del concepto de ciudadana, en su sentido

ms amplio, no solo se demanda del Estado sino que tambin de la sociedad en general.

Las Distintas Tradiciones sobre el Concepto de Ciudadanaen la Teora Poltica

Siguiendo la misma estructura segn la cual se revis el concepto de participa-

cin segn las diversas posiciones de la Teora Poltica, la nocin de ciudadana, ha sidoposible entenderlo de diversas maneras dependiendo de las tradiciones presentes enel debate terico:


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a) Posicin Liberal: Segn las teoras liberales, la ciudadana es un status quedota a los individuos con un catlogo de derechos universales garantizados por el Es-

tado. Los ciudadanos actan racionalmente para lograr sus propios intereses, y el roldel Estado consiste en protegerlos en el ejercicio de sus derechos. Dentro de este rol,la libertad es entendida en trminos negativos, es decir que el Estado debe abstenersede intervenir en el mbito protegido por los derechos civiles.2

La exposicin ms inuyente dentro de la tendencia cvica liberal que entiendela ciudadana como la posesin de derechos fue la de T. H. Marshall en Citizen andSocial Class (1949) que, analizando el caso ingls sin pretensiones de universalidad,generaliz la nocin de ciudadana y sus elementos constitutivos, particularmente enlo que se reere a la insercin de los derechos sociales dentro del clsico dptico dederechos civiles y derechos polticos. Con su nocin de ciudadana se refera a la per-

tenencia plena a una comunidad poltica de iguales denida geogrcamente, la cualse entenda como la participacin de las personas en la denicin de las condicionesde la asociacin con un Estado.

Marshall argumentaba que los ciudadanos tenan derecho a un mnimo social yeconmico y que era el Estado el encargado de satisfacer tales necesidades.

Marshall dividi estos derechos en tres categoras que, desde su punto devista, se materializaron en Inglaterra en tres siglos sucesivos. La ciudadana estaracompuesta por los derechos civiles que aparecen en el siglo XVIII, los polticos que searman en el siglo XIX y los sociales que se establecen en el siglo XX.

Los derechos civiles, conquistados en el siglo XVIII, corresponden a los dere-chos individuales de libertad, igualdad, propiedad, de libre desplazamiento, a la vida,etc. Son los derechos que sustentan la concepcin liberal clsica.

Los derechos polticos, alcanzados en el siglo XIX tienen que ver con la libertadde expresin, de reunin, asociacin, organizacin poltica, sindical, participacin po-ltica, electoral, sufragio, etc. Son los derechos individuales ejercidos colectivamenteque se terminaron por incorporar a la tradicin liberal. Surgen del Bill of Rights de1689, de la Declaracin de Independencia de USA en 1776 y de la Declaracin de losDerechos del Hombre y del Ciudadano en Francia de 1789.

Los derechos sociales y econmicos, fueron conquistados en el Siglo XX a partirde las luchas del movimiento obrero y sindical. Se trata del derecho al trabajo, a lasalud, a la educacin, a la jubilacin, a la garanta de acceso a los medios de vida y albienestar social.

En tanto, los derechos civiles y polticos exigiran un Estado mnimo, los dere-chos sociales y econmicos demandaran una presencia ms fuerte del Estado. Poresto la tesis actual del estado mnimo patrocinada por el neoliberalismo tiene mucharelevancia en el concepto de ciudadana que se trate.

ElliberalismoclsicosostenaqueelEstadodeberalimitarla libertaddeunapersonaslocuandoeranecesarioprotegerlosderechosfundamentalesdeotrapersona.


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En la segunda mitad del siglo pasado, surgen nuevos derechos cuyos titularesson los grupos humanos, es decir, la nacin, las colectividades tnicas o la humani-

dad. Es el derecho a la autodeterminacin de los pueblos, a la paz, al medio ambiente.Tambin lo seran los intereses difusos, como los del consumidor, los derechos de lasmujeres, de los nios, de las minoras tnicas.

Hoy tambin se habla de derechos relativos a la biotica para impedir la des-truccin de la vida y regular la creacin por ingeniera gentica.

A esta concepcin de Marshall suele denominrsela ciudadana pasiva o priva-da, dada la ausencia de la obligacin de participar en la vida pblica. Debe reconocerseque se trata de una posicin que sigue contando con grandes apoyos puesto que cuandose pregunta a la gente qu signica ciudadana, se tiende a hablar ms frecuentemen-

te de derechos que de responsabilidades. Esta idea tiene un sentido absolutamenteexplicable puesto que tiene relacin con la satisfaccin de las necesidades bsicastales como la libertad y la seguridad personal.

John Rawls3 es considerado como un liberal utilitario al presentar una alter-nativa a las doctrinas del utilitarismo clsico que haban dominado la tradicin dela losofa poltica hasta entonces, rerindose a la idea bsica de que una socie-dad es justa cuando sus instituciones maximizan el equilibrio de las satisfaccionesde todas las personas. Rawls va ms lejos que Marshall en materia de un mnimobienestar social asegurado por el Estado, introduce una nocin ms dinmica, segnla cual a travs de mecanismos de redistribucin de ste, se debiera incrementar la

participacin de los ms desposedos (con menos recursos). Bsicamente sostieneque la libertad faculta a los individuos para poder adoptar sus propias decisiones enel curso de sus vidas, no debiendo estar limitados por su posicin inicial socio eco-nmica. As, entiende la participacin como un proceso poltico dentro de la esferapblica, en el cual todos los ciudadanos tienen el mismo derecho (no la obligacin)a tomar parte y determinar el proceso constitucional que determina la ley que debencumplir. 4

Por ltimo, y aunque hoy parezca paradjico, dentro de la misma corriente li-beral naci la lnea jurdica o constitucionalista del sistema democrtico, a travs de lacual se ha ido produciendo un progresivo avance en materia de reconocimiento de los

derechos ciudadanos y de su debida garanta tanto en los sistemas jurdicos de cadaEstado, como en el mbito del derecho internacional. El modelo garantista de la de-mocracia constitucional nace en el mbito de la reexin sobre el derecho y el sistemapenal que ha sido ampliada hasta convertirse en un verdadero paradigma del derechoconstitucional. Puede decirse que se trata de la posicin sostenida por Dworkin que hasido desarrollada principalmente por Ferrajoli. Esta sostiene un cambio de paradigmaque supone el constitucionalismo rgido respecto del viejo modelo del positivismo ju-rdico. En esta visin, los derechos ciudadanos se enmarcan dentro de la concepcindel derecho como sistema de garantas. En palabras de Ferrajoli, los derechos ygarantas del ciudadano son la ley del ms dbil.

Rawls,J.TeoradelaJusticia,FondodeCulturaEconmica,Mxico,000. Ibd.,p.7


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Tomando como punto de partida el constitucionalismo, podemos referirnosal enfoque basado en derechos, el cual considera que el primer paso para otorgar

poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos queobligan al Estado. As, no se tratara de reconocer a personas con necesidades quedeben ser satisfechas, sino que sujetos con derecho a demandar determinadas pres-taciones y conductas.5

En esta lnea de pensamiento, es comn la adopcin del principio de dependen-cia de los derechos civiles y polticos y de los econmicos, sociales y culturales. Cabetener presente que el reconocimiento de derechos impone la necesidad de estable-cer medidas judiciales o de otro tipo que permitan al titular del derecho (ciudadano)reclamar ante una autoridad judicial u otra con similar independencia, si el obligadono cumple con sus obligaciones. En esta posicin, se entiende que los Estados deben

avanzar hacia una implementacin de polticas y estrategias que permitan el desarro-llo de una ciudadana ms sustantiva. En ese mbito, el enfoque de derechos proponecriterios explcitos para poder evaluar la compatibilidad de las polticas pblicas conlos mnimos estndares legales.6 Asimismo, se entiende que el punto de partida paraotorgar poder a los ciudadanos, especialmente los pertenecientes a los sectoresexcluidos, es reconocer que son titulares de derechos que obligan al Estado. Dentro deestos derechos se encuentra el derecho a la participacin ciudadana.

b) Posicin Comunitarista: El concepto liberal de ciudadana, auto interesadae independiente, ha sido criticado por la posicin comunitaria, especialmente porSandel,7 argumentando que el sentido de identidad individual se produce a travs delas relaciones con otros en la comunidad de la cual se es parte. As, el pensamien-to comunitario se centra en la nocin de ciudadanos integrados socialmente y en lapertenencia a la comunidad. Para los comunitaristas, la ciudadana es denida por elejercicio de ciertas virtudes cvicas, tales como el respeto por los dems y el reco-nocimiento de la importancia del servicio pblico. Por tanto, esta corriente atribuyevalidez a los derechos colectivos, a diferencia del liberalismo, que minimiza la posibili-dad de conceder signicado poltico o jurdico a dichos derechos colectivos.

c) Posicin Republicana: pone mayor nfasis en las identidades polticas de losindividuos, en carcter de ciudadanos activos, ms all de las identidades en comuni-dades locales. En contraste con el pensamiento liberal, los republicanos, tales comoOldeld, argumentan que para poder participar en la vida comunitaria se requiere con-tar con recursos bsicos. Muchos autores de esta tendencia promueven las formasdeliberativas de la democracia, en contraste con el nfasis liberal en los sistemas pol-ticos de representacin. En los escritos republicanos de Habermas est la idea de quela ciudadana debe ser entendida como una identidad cvica comn, moldeada por unacultura pblica comn. 8

Abramovich,V.Unaaproximacinalenfoquedederechosenlasestrategiasypolticasdedesarrollo,Re-vistadelaCepal88,abril,006.

6 Fraser,N.Nuevasreexionessobreelreconocimiento,NewLeftReview,,Madrid,000,p..7 Sandel,M.LiberalismoyloslmitesdelaJusticia,Barcelona,Gedisa,000.8 Habermas,J.ElEstadoNacinEuropeo:sobreelpasadoyelfuturodelasoberanaylaciudadana,Public

Culture,Vo.0N.


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Hay numerosos autores que han intentado establecer vnculos entre las posi-ciones libertarias, comunitarias y republicanas, (como Mouffe y Kymlicka)9 intentando

unir el nfasis liberal sobre los derechos individuales, la igualdad y el debido proceso,con el acento comunitario de la pertenencia a una comunidad, y el foco republicano enel proceso de deliberacin, la accin colectiva y la responsabilidad cvica.

Posturas Crticas de Derechas e Izquierdas

Desde otro punto de vista (la disputa de las derechas versus las izquierdas), lasposturas crticas al concepto tradicional de ciudadana de la post guerra se puedenagrupar, al menos, en dos sentidos:

El primero se reere a la necesidad de complementar la acepcin pasiva conel ejercicio activo de responsabilidades y virtudes ciudadanas (entre las que se incluyela participacin ciudadana). Y la segunda, se reere a la necesidad de incorporar elcreciente pluralismo social y cultural de las sociedades modernas.

Frente a la idea del derecho a tener derechos sociales (Marshall), surge elataque de los sectores que polticamente se identican con posiciones de derecha.Los argumentos para resistirlos se resumen como sigue: i) los derechos sociales sonincompatibles con las exigencias de libertad negativa (que bsicamente se reere alprincipio de no intervencin del Estado en el ejercicio de los derechos por parte de losciudadanos) y con los reclamos de justicia basados en el mrito (a cada cual le corres-

ponde lo que merece); ii) son econmicamente inecientes y iii) nos haran avanzar enel camino de la servidumbre, puesto que se entendera como un subsidio permanente alos ms desposedos, con los bienes que legtimamente acumularan los ms ricos.

Mientras Marshall haba argumentado que los derechos sociales permitan alos ms desfavorecidos ingresar a la corriente principal de la sociedad y ejercer efec-tivamente sus derechos civiles y polticos, las posiciones de derecha sostienen que elEstado de Bienestar ha promovido la pasividad entre los pobres, no ha mejorado susoportunidades y ha creado una cultura de dependencia.

Segn la posicin de la derecha, dado que el Estado de Bienestar desalienta a lagente de todo esfuerzo por llegar a autoabastecerse, se debe cortar la red de seguridady todo benecio social debe conllevar una obligacin. La satisfaccin de ciertas obliga-ciones es una condicin para poder ser aceptado como miembro pleno de la sociedad.Esta es la razn que indujo a la reforma del sistema de seguridad social en los EstadosUnidos de Norteamrica y en Inglaterra en los aos 80.

Por otra parte, hay autores como Will Kymlicka que sostienen que en lugar dealcanzar ese objetivo, muchas de las iniciativas desreguladoras llevaron a una era deirresponsabilidad econmica. Paralelamente, el recorte de los programas de asisten-cia expandi el grupo de los sin clase y las desigualdades se acrecentaron.

Mouffe,Ch.CiudadanaDemocrticaylaComunidadPoltica,enDimensionesdelaDemocraciaRadical:pluralismo,ciudadanaycomunidad,Londres,verso,.Kymlicka,W.LaCiudadanaMulticultural,Op.Cit.


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Por su parte, las tendencias polticas identicadas con la izquierda siguensosteniendo que una ciudadana plena requiere de derechos sociales, lo que segn

la tesis de Marshall, consiste en que las personas slo pueden ser miembros plenosy participativos de la vida social en la medida que sus necesidades bsicas seansatisfechas.

Al mismo tiempo, la misma izquierda reconoce que las instituciones del Estadode Bienestar son impopulares porque promueven, en gran medida, la pasividad y ladependencia, produciendo la denominada clientelizacin del rol del ciudadano.

Algunos estiman que es legtimo imponer ciertas obligaciones a los ciudadanosy otros estiman que no es conveniente, pero, normalmente, si bien se acepta el prin-cipio general de que la ciudadana implica tanto derechos como responsabilidades, se

considera que los derechos de participacin deben preceder a las responsabilidades:slo sera apropiado exigir el cumplimiento de responsabilidades una vez que se hanasegurado los derechos de participacin.

La propuesta ms popular que ha surgido para afrontar este problema es la dedescentralizar y democratizar el Estado de Bienestar, dando, por ejemplo, ms podera las agencias que desarrollan los programas sociales y hacindolas mas controlablespor parte de los ciudadanos.

Tambin se trata de entregar ms poder a los ciudadanos, especialmente a losbeneciarios de dichos recursos, a travs de la sustitucin de los derechos de bienes-tar por el derecho a la participacin en la administracin de los programas sociales,con lo cual asumen un rol participativo directo en la gestin y/o control de los mismoprogramas (ejemplo: presupuestos participativos). En esta lnea, el concepto de ciu-dadana se relaciona menos con la idea de la delegacin y se asocia con un mayorprotagonismo de los ciudadanos. Claramente, esta posicin requiere de un ciudadanopreparado para ejercer y demandar derechos, debiendo considerarse que para ejercerun rol participativo se requiere ser contraparte hbil y eciente frente a los agentes delEstado y a los dems miembros de la sociedad civil. Lo anterior supone que los dere-chos existan y que estn adecuadamente reconocidos y garantizados por el Estado, quela ciudadana sea capaz de ejercer sus derechos. Se requiere de capacidades tcnicasy si no las tienen, la capacidad de asociarse con otros miembros de la sociedad civil

que las posea.Frente a lo anterior, cabe referirse a la posicin del enfoque basado en dere-

chos que ya hemos aludido, el cual se reere a los derechos que asisten especialmentea los excluidos o marginados, que han sido deprivados histricamente tanto de laslibertades bsicas, como de la provisin de los derechos sociales y econmicos. Estaposicin considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos esreconocer que aquellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Efectivamentey hacindonos cargo de esta idea, es relevante en este tema tener en cuenta la dicul-tad mayor que implica la exclusin de los mismos para los sectores marginales en unadeterminada sociedad.


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Nuevas Perspectivas del Concepto de Ciudadana

En los ltimos aos la losofa poltica comunitaria y republicana ha cambiadosu foco para concentrarse en una discusin originada por la diversidad cultural que esdistintiva en la mayora de las sociedades modernas.

Existe un amplio anlisis contemporneo sobre el tema de las inclusiones yde las exclusiones del concepto de ciudadana. Autores tales como Kabber, Mamdamiy Fraser, establecen un catlogo de desventajas e injusticias que abarcan desde lasformas econmicas y culturales que aquejan a ciertos grupos que se encuentran ex-cluidos del concepto de ciudadana. La tesis de Mamdami sobre el post colonialismose reere a la institucionalizacin de las lites blancas como ciudadanos econmica yculturalmente privilegiados como producto de dicho proceso histrico y por otra parte

la constitucin de los colonizados (numricamente una mayora) como sujetos deva-luados. 10

El concepto de ciudadana diferenciada: Los miembros de determinados gruposse incorporan a la comunidad poltica no slo como individuos sino como grupo (ciuda-dana como grupo) y sus derechos dependen de su propia pertenencia al mismo.

Para la mayora de los liberales esta idea es una contradiccin porque la ciuda-dana sera por denicin una cuestin de tratar a las personas como individuos igualesante la ley.

Frente a este debate, la pregunta bsica es: Se justica dar una proteccin

especial a determinados grupos?. As por ejemplo, se justica otorgar aprobacin enel Parlamento a una ley que tienda a evitar la discriminacin de las mujeres en mate-ria laboral? El tema se complica ms an, cuando se considera que la decisin sertomada por un grupo mayoritariamente conformado por hombres, lo cual correspondea la situacin predominante en los congresos, especialmente en los latinoamericanos.Cmo asegurar en este caso que la minora pueda exponer y defender sus derechosapropiadamente?.

Una ley sobre derechos de un grupo tnico originario, podra ser bien diseadasin la participacin activa de dichos miembros?

Es frente a estos dilemas donde cobra sentido la posicin de los llamadospluralistas culturales quienes sostienen que los derechos de la ciudadana han sidodenidos por y para los hombres blancos y no pueden dar respuesta a los grupos mi-noritarios. Es la tesis sustentada originalmente por Iris Marion Young, 11 segn la cualestos grupos slo podran ser integrados a la cultura comn si adoptamos la concep-cin de la ciudadana diferenciada. 12

0 Kabeer,N.Socialexclusion,povertyanddiscrimination:towardsananalyticalframework,IDSBulletin,Vol.,N,000.

Mamdami,M,CitizenandSubjects:contemporaryAfricaandthelegacyoflatecolonialism,PrincetonUni-versityPress,6.

Fraser,N.UnrulyPractices:power,discourseandgenderincontemporarysocialtheory.Minneapolis,Uni-

versityofMinnesotaPress,7. Young,M.I.JusticeandthePoliticsofDifference,Princeton,PrincetonUniversityPress,0. Elprincipiodelaciudadanadiferenciada,sedesarrollaoriginalmenteporYoungyposteriormentepor

Kymlicka,CiudadanaMulticultural:unateoraliberaldelosderechosdelasminoras,Op.Cit.


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Para algunos este concepto es una contradiccin puesto que desde el puntode vista terico ms riguroso, la ciudadana es una manera de tratar a la gente como

individuos dotados de iguales derechos ante la ley.

I.M. Young da dos razones por las cuales la verdadera igualdad requiere armary no ignorar las diferencias entre los grupos:

Los grupos culturalmente excluidos estn en desventaja de cara al procesopoltico y la solucin consiste al menos, parcialmente, en proveer mediosinstitucionales para el reconocimiento explcito y la representacin de gruposoprimidos. Estos mecanismos institucionales deberan incluir fondos pbli-cos para su defensa, representacin garantizada en las instituciones polticasy derechos de veto sobre determinadas polticas que afecten directamente al

grupo. Los grupos culturalmente excluidos tienen necesidades particulares que slo

se pueden satisfacer mediante polticas diferenciadas. Por ejemplo, derechoslingsticos para los hispanos en EEUU; derechos territoriales para los abor-genes, etc.

Para estos nes se discute sobre la conveniencia de establecer un sistema decuotas para los grupos desaventajados.

Sin embargo, la posicin de la ciudadana diferenciada presenta diversosproblemas:

Cundo hay varios grupos, a cules se les da representacin especial?

El reconocimiento de grupos diferentes y separados, no alienta la divisin de lasociedad?

No lleva a que las autoridades se consideren que todo ya se ha hecho en esamateria y que, por tanto, se sientan liberadas de su tarea de bsqueda de laconvivencia justa entre los distintos grupos que coexisten en un Estado ?

Al respecto, es ilustrativo trabajar alrededor de la tesis de Will Kymlicka13, quiensostiene bsicamente que la ciudadana es un status legal denido por un conjunto dederechos y responsabilidades, pero a la vez es una identidad, la expresin de la perte-

nencia a una comunidad poltica. Marshall sostena que una identidad compartida deciudadana integrara a los grupos que haban sido excluidos de la sociedad britnica,rerindose claramente a las clases trabajadoras, cuya falta de educacin y recursoseconmicos les impeda integrarse a esa cultura compartida. Con el tiempo ha resul-tado claro que esta es la sensacin de muchos grupos: los pobres, afro-descendientes,mujeres, minoras tnicas, minoras sexuales pese a contar con los derechos co-munes propios de la ciudadana. Se sienten excluidos no slo a causa de su situacinsocioeconmica sino que como consecuencia de su identidad sociocultural: precisa-mente a causa de su diferencia.

Kymlicka,W.ElRetornodelCiudadano,Paids,Barcelona,6.


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Kymlicka arma que todas las democracias modernas reconocen estos dere-chos grupales diferenciados de alguna forma ya que la ciudadana es hoy un concepto

mucho ms diversicado y mucho menos homogneo de lo que supusieron los tericospolticos. Esto de los derechos de representacin especiales no es ms que la nuevaversin de la vieja idea. Siempre se ha reconocido que una democracia mayoritariapuede ignorar sistemticamente las voces de las minoras.

Sostiene que muchas de las demandas multiculturales prueban que los miem-bros de los grupos minoritarios desean incorporarse a la corriente principal de lasociedad. Los nicos derechos que plantean serios problemas de integracin son,segn l, los de autogobierno, los cuales reejan el deseo de debilitar los vnculoscon la comunidad poltica principal e incluso cuestionar su propia naturaleza, autori-dad y permanencia. Cree que en este contexto el concepto de ciudadana diferenciada

puede hacer bastante poco, puesto que los dirigentes nacionalistas no se declararnsatisfechos hasta obtener su propio Estado Nacin. En palabras de Kymlicka, la rei-vindicacin bsica que subyace a los derechos de autogobierno no es simplementeque algunos grupos estn en situacin de desventaja dentro de la comunidad polticao que sta no sea culturalmente diversa. Lo que se reivindica es que hay ms de unacomunidad poltica y que la autoridad del Estado no debe prevalecer sobre la autoridadde las comunidades nacionales que los constituyen.14 Con ocasin del anlisis de lasnuevas perspectivas de ciudadana, cobra relevancia el tema referente al surgimientoprogresivo de nuevas identidades que pretenden el reconocimiento y proteccin de susderechos por el Estado y la sociedad civil, y que en relacin a diversos temas espe-

ccos que hemos mencionado, preeren o quieren representarlos directamente, noconsiderando adecuado para tales efectos el sistema representativo tradicional.

Un concepto actualizado de Ciudadana

Hacindose cargo de las distintas visiones, cmo se puede entender hoy laciudadana?

En el marco de los temas analizados, este texto entiende por ciudadana unaidentidad poltica comn a todas las personas, las cuales se identican con distintos

tipos de derechos, necesidades e intereses y aceptan someterse a las mismas reglas yobligaciones que determina la comunidad poltica. As, la ciudadana puede entendersecomo un principio de articulacin que incluye todas las posiciones de las personas,reconocindose lealtades especcas y respetando la libertad individual.

Por lo tanto, algunos elementos bsicos para entender el concepto de ciuda-dana son:

Coexistencia de derechos individuales y colectivos. Vemos una ciudadana es-pecca, particular, que se agrupa para reivindicar derechos colectivos, como porejemplo, pueden ser los derechos de minoras tnicas, religiosas, discapacitados o delas mujeres.

Ibd..p..


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1

Lo pblico no es slo lo estatal, sino que pertenece a todos, por lo tanto lasvisiones tecnocrticas de la gestin pblica no sirven en la construccin de ciudadanos

ya que quitan protagonismo y propiedad.

La ciudadana emerge como un asunto poltico, como parte de un procesopor construir, estrechamente vinculado a la negociacin de la innidad de interesesque se encuentran presentes en ella: nuevos derechos, gnero, etnias, demandas deautogobierno. Es un asunto poltico, materia de negociacin entre los distintos actoresrelevantes en el sistema y, por tanto, no se circunscribe a la agregacin de interesestradicionales que se materializa a travs de los partidos polticos. La negociacin seorienta a producirse en forma directa entre los actores involucrados.

Actualmente existe la necesidad de consagrar el concepto de ciudadana tanto

como un status, que conlleva una serie de derechos (base del pensamiento liberal) yobligaciones y por otro lado, como una prctica activa (base del pensamiento republi-cano). Como ya hemos visto, la lnea del enfoque de derechos, concibe al ciudadanocomo titular de derechos que obligan al Estado, esto es, sujetos con la facultad dedemandar determinadas prestaciones y conductas, bajo la idea de que los derechosciviles, polticos, econmicos y sociales son interdependientes y entre ellos no hay unadiferencia de grados de importancia sino de sustancia. Todas estas categoras se agru-paran en tres niveles: obligaciones de respetar, de proteger y de cumplir. Este enfoqueentiende que existen deberes mutuos para las partes cuyo incumplimiento har exi-gibles mecanismos de garantas, idea que se relaciona con el concepto de poder quesubyace a esta concepcin de ciudadana.

A ello, habra que agregar la necesidad de concebir la ciudadana en relacin ala capacidad de ejercer el control en relacin a la actuacin de los servidores pblicos,entre stos y entre los mismos ciudadanos.

Este concepto implica que las obligaciones recaen en los ciudadanos y en elEstado, en cuanto a su obligacin de implementar las reformas institucionales quepermiten o faciliten sistemas democrticos participativos.

Por otra parte, un concepto actualizado de ciudadana supone que los ciuda-danos tienen necesidades, intereses y prioridades diversos, y que cada uno empiezadesde una posicin diversa en lo que se reere a poder y recursos.

Por ltimo, el concepto de ciudadana tambin requiere reconocer la legiti-midad tanto al ciudadano individual como al que presenta sus intereses y demandasbajo la forma de identidad grupal. Esto debe ser comprendido de manera mltiple,en el sentido que pueden coexistir pertenencias en diversas identidades, tales comola ciudadana de gnero, de carcter tnico, ecolgico, nacional. Cada persona puedeexperimentar y expresar distintas formas de ciudadana.

En sntesis, el debate actual sobre participacin y ciudadana reconoce la diversi-cacin que adquiere hoy da la conformacin de sujetos. Las demandas y aspiracionesse complican y apuntan no slo al acceso, sino que a la calidad de lo que se ambiciona.

Hoy es bastante claro que el concepto de ciudadana debe tener un papel inde-pendiente en cualquier teora poltica plausible y que la promocin de una ciudadana


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responsable es un objetivo de primera magnitud para las polticas pblicas. En todocaso, teniendo a la vista las principales corrientes tericas, una concepcin adecuada

exige un equilibrio entre derechos y responsabilidades.

1.1.2 EL CoNCEPTo DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Ms all de las distintas deniciones que puedan ser consideradas en estetexto, y cualquiera sea la denicin que se adopte, la participacin ciudadana es unaforma de entender el ejercicio del poder donde los sujetos, entendiendo por tal a losciudadanos, forman parte activa de la gestin pblica. En este contexto entendemos

que la participacin ciudadana es un derecho ciudadano fundamental, congurndosecomo un prerrequisito para el ejercicio de otros derechos.

Lo anterior deriva del hecho de que la participacin se relaciona con la esenciade la democracia, puesto que es lo que la dene, ms an en un escenario donde lainstitucin de la representacin no parece ser suciente para poder hablar actual-mente de democracia. La demanda de ms y mejor democracia de los ltimos aosse maniesta en la presin de que la democracia representativa sea acompaada oincluso, segn algunos ms radicales, sustituida por los mecanismos propios de lademocracia directa.

No es menos importante sealar, en todo caso, que segn nuestra concepcin,

la participacin no explica ni basta para sostener el edicio de la democracia: necesitapartidos polticos, instituciones polticas, poderes del Estado y, nalmente, un Estadoconstituido como tal.

Por otra parte, trabajos recientes sobre participacin ciudadana, llaman laatencin sobre el proceso que se ha iniciado para destacar la importancia de analizareste tema desde una perspectiva amplia. Esto implica concebir la participacin comoaquellas vas por medio de las cuales la gente levanta su voz a travs de nuevas for-mas de deliberacin, procesos de consulta y movilizaciones con el n de informar einuir en las polticas pblicas y en las instituciones; y por otro lado, entendiendo laparticipacin como una efectiva rendicin de cuentas que habilite el debido control ciu-dadano, lo cual requiere de instituciones y polticas diseadas con el objeto de logrargobernabilidad.

As, se puede ver que la participacin ha transitado desde los proyectos hacialas polticas y, por tanto ha comenzado a penetrar inevitablemente en las arenas dela gobernabilidad, debiendo reconocerse entonces que la participacin slo podr sereciente en la medida que se vincule a estructuras institucionales. Esta lnea de anli-sis de la participacin se inserta dentro del fenmeno de la globalizacin, emergiendopreguntas sobre la posibilidad de que los mtodos participativistas puedan lograr quelas empresas rindan cuenta y que acten en forma responsable. 15

EstalneadepensamientosedesarrollaporGaventa,J.Introduction:ExploringCitizenship,ParticipationandAccountability,IDSBulletin.,00.


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Nuria Cunill, considera la participacin ciudadana como aquel tipo deprctica social que supone una interaccin expresa entre el Estado y actores de la

sociedad civil, a partir de la cual estos ltimos penetran en el Estado.16 Es decir, laautora relaciona el concepto de participacin con una forma de socializacin de lapoltica. Dos elementos caracterizaran la participacin y la diferenciaran de otrasformas de intervencin social: es una intervencin en el curso de una actividadpblica y debe ser expresin de intereses sociales. 17 De esta forma, en el conceptode Cunill, quedaran excluidos los siguientes tipos de actividades: i) la intervencinde los ciudadanos en la administracin en funcin de su experiencia, por ejemplo,integrar rganos consultivos en calidad de expertos; y ii) la participacin poltica,entendida por la autora como la militancia en organizaciones polticas partidarias.La participacin ciudadana se ubicara entonces entre los intereses pblicos (Es-

tado) y los particulares propios de los partidos polticos. Entre estos dos polos laparticipacin ciudadana slo se circunscribira a la rbita de los intereses particula-res radicados en la sociedad civil. 18

Tambin resulta ilustrativo referirse a la posicin de autores, como HannahArendt, que abogan por una ciudadana radicalmente participativa, entendiendo por talaquella que tiene o adopta un compromiso cvico materializado en el ejercicio de deli-beracin que se da en la esfera pblica. Segn Arendt, la deliberacin colectiva acercade todos los temas que afectan a la comunidad poltica slo tiene sentido en la esferaen que se construye lo pblico. Esto es, donde los ciudadanos, actuando mediante losrecursos del discurso y la persuasin, descubren sus identidades y deciden, mediante

deliberacin colectiva, acerca de temas de inters comn.De todos los elementos mencionados, surgen varias caractersticas:

Voluntariedad: la participacin de la ciudadana es ejercida en un acto libre queno est determinado por terceros ni porque sea un mandato legal. Es la manifestacinde un deseo de los sujetos de querer formar parte de las decisiones que les afectan.Las razones por las cuales se quiere formar parte de estos procesos pueden ser ml-tiples: la falta de adherencia y credibilidad en la agregacin de intereses que hacenlos representantes elegidos popularmente; la necesidad de expresar convicciones yposiciones en forma directa; la voluntad de formar colectivos que persiguen incidir enla agenda pblica, colocando sus intereses en la discusin o deliberacin pblica; lanecesidad de grupos o colectivos excluidos de hacer valer sus derechos y ponerlos enla discusin; la conviccin de que los temas de inters pblicos no estn considerandolas perspectivas y necesidades de las personas.

Quines: Se trata de la intervencin de los ciudadanos en cuanto forman partede la denominada sociedad civil. Este concepto adopta distintos nfasis y, dependiendode los autores, tambin varan sus fronteras. En su acepcin ms generalizada intentaagrupar el mbito y las actividades no estatales. Para los efectos de esta denicin,entenderemos que los partidos polticos son formas de representacin y mediacin

6 Cunill,N.Participacinciudadana,dilemasyperspectivasparalademocratizacindelosEstadoslatinoa-mericanos,Caracas,CLAD,.7 Ibd.,p.8 Ibd.,


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entre el Estado y la sociedad civil, en una relacin que siempre cambia, por lo cual, noson parte de sta.

De acuerdo a lo anterior, la participacin de la sociedad civil debe ser conside-rada al menos en dos aspectos: se reere tanto a los ciudadanos organizados comoa los no organizados; y por otra parte, son aquellos que no tienen la calidad de repre-sentantes en uso de las instituciones tradicionales democrticas: partidos polticos;funcionarios pblicos; autoridades elegidas en cargos de eleccin popular.

Para qu: La ciudadana participa para seleccionar sus gobernantes y tambinen la gestin pblica.

La participacin puede ser de tipo indirecta cuando se produce a travs de laadherencia a la posicin de las organizaciones de la sociedad civil (podra entenderse

como una forma de representacin de los intereses ciudadanos), o bien en forma di-recta, presencial.

La participacin interesa a la ciudadana por cuanto es la esfera en la cual seadoptan las decisiones que estn dirigidas a satisfacer las necesidades de la poblacin,pero adems, porque el concepto actual de ciudadana entiende por tal un sujeto queadems de demandar el respeto de los derechos por parte del Estado y de la sociedad,intenta formar parte de las decisiones sobre los temas que los afectan. No bastara laagregacin de intereses presentada por los representantes propios de la democraciarepresentativa, tales como los partidos polticos.

Por ltimo, es importante destacar que la participacin tambin tendra comoobjetivo o n el ejercicio del control ciudadano, lo cual requiere instituciones y polticasdiseadas con el objeto de lograr gobernabilidad.

De acuerdo a todo lo anterior, este texto entiende por participacin ciudada-na las actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de la sociedad civil,pueden intervenir en la seleccin de sus gobernantes; directa o indirectamente, en lagestin pblica y en el ejercicio del control ciudadano. De esta manera se entiendecomo prerrequisito para el ejercicio de otros derechos.

1.1.3 CLASIFICACIN DE LA PARTICIPACIN

En relacin a los mecanismos o instituciones que reconocen la participacinciudadana, es posible pensar en diversas clasicaciones atendiendo el tipo de institu-ciones o instancias de que se trate y el grado de incidencia que pueden lograr, todaslas cuales, sin embargo, se relacionan y se cruzan entre s.

Desde las Instituciones o Instancias

Nos referimos a las distintas instituciones o prcticas en las cuales podemosreconocer formas de participacin ciudadana. Estas van desde los mecanismos mstradicionales de participacin en el marco de la democracia representativa: el voto


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para elegir a las autoridades, hasta las formas ms innovadoras que hoy podemos veren distintas partes del mundo: jurados ciudadanos.

a) Los mecanismos de democracia semidirecta

Estos mecanismos, especialmente el referndum, plebiscito e iniciativa popularde ley, colindan con las atribuciones propias del poder legislativo: aprobar las leyes dela Repblica. Desde este punto de vista se clasican como mecanismos de democraciadirecta o semi directa, donde los ciudadanos expresan su voto en forma directa y no atravs de representantes.

El referndum es considerado como el principal instrumento de democraciadirecta puesto que, mediante tal institucin, el cuerpo electoral vota bajo una modali-dad consultiva o deliberativa (dependiendo si su resultado ser obligatorio o no para la

autoridad) en un proceso de decisin sobre un asunto especco. Hay variadas tipologasque clasican el referndum, las que incluyen, por ejemplo, el referndum constitu-yente cuando se reere a la aprobacin de una constitucin; o referndum legislativo oadministrativo, si se reere a la aprobacin de leyes o actos administrativos.

El plebiscito es un instrumento de democracia directa a travs del cual elcuerpo electoral vota sobre temas de relevancia constitucional, como por ejemplo unamodicacin a la carta fundamental que establece nuevas regiones o provincias en elpas.

En la teora poltica, los trminos referndum y plebiscito se confunden y hay

cierto consenso de que son trminos sinnimos, pudiendo destacarse ms bien di-ferencias histricas en el uso de ellos. En este sentido, el trmino plebiscito se usapara indicar sucesos excepcionales, normalmente fuera de los casos previstos en lasconstituciones.

La iniciativa popular de ley es un mecanismo contemplado en algunas cons-tituciones que habilita a la ciudadana para proponer por s misma la discusin de unproyecto de ley por parte del poder legislativo. Para ello, existen diversas exigenciasque, en general, se reeren al nmero mnimo de ciudadanos que es necesario queapoyen la iniciativa, las materias que pueden ser objeto de este instrumento y el pero-do en que puede provocarse.

La revocatoria de mandato, se reere a la capacidad de la ciudadana de ponertrmino al mandato de una autoridad que ha sido elegida mediante votacin popular.Tambin se exigen ciertos requisitos que se reeren generalmente al tipo de autoridadcuyo mandato puede ser revocado, al nmero o porcentaje de ciudadanos que debeestar de acuerdo y a las causales necesarias para poder revocar el mandato.

b) Mecanismos o Instituciones propios del Sistema de DemocraciaRepresentativa

El voto por un determinado candidato, ya sea a la presidencia de la Repblica,diputados, senadores, alcaldes o intendentes, gobernadores, etc., dependiendo del sis-

tema poltico de cada pas. Militancia en un partido poltico.


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Participacin en manifestaciones y protestas.

Pertenencia a un club deportivo o cultural, a un centro de padres, en un pro-yecto lantrpico, a un instituto de pensamiento, centro acadmico, asociacin de lasociedad civil que se dedica a incidir o llamar la atencin sobre ciertos temas, etc.

En este sentido, estamos aludiendo a la participacin directa de la ciudadanaen ciertas actividades del rea de lo pblico.

c) Mecanismos Modernos que adopta la Participacin

La participacin en la definicin, ejecucin y evaluacin de la gestin pblica:Desde este punto de vista, cobran relevancia una serie de instancias que actualmenteexisten en materia de participacin y que se denen bsicamente por los espacios que

el mismo Estado abre a la ciudadana, para que sta pueda formar parte de la polticapblica. As, se puede hablar de un gobierno participativo, porque convoca, escuchay ejecuta en colaboracin con la sociedad civil, en una especie de alianza estratgicade socios, donde ambos estn interesados en el mismo objetivo y no aparecen comoactores contrapuestos. Dentro de este concepto se encuentran instancias de carcterconsultivo, o bien de carcter decisorio. Dentro de stas, podemos mencionar las me-sas de dilogo, los cabildos, las audiencias pblicas, etc.

Los presupuestos participativos: son formas de participacin directa de la ciu-dadana en la jerarquizacin y destino de una parte de los recursos locales. En estesentido, son conocidos las experiencias en el diseo del presupuesto de ciudades que,

bsicamente, consisten en un proceso de descentralizacin que reformul casi porcompleto la estructura de decisiones relativa a la tarea pblica ms central en unmunicipio: la construccin e implementacin del presupuesto municipal. Al respecto,destacan las experiencias de presupuesto participativo de Porto Alegre y Montevideo,siendo la primera de ellas la que ha servido de modelo para otras experiencias. Existenumerosa bibliografa al respecto. 19

La posibilidad de intervencin popular en la identicacin de necesidades, tantoen escoger prioridades como en las decisiones relativas a las inversiones municipales,es la principal caracterstica de la prctica conocida como presupuesto participativo.Presentado por lo general, como alternativa a los modelos tradicionales de gestin de

las ciudades, el proceso de elaboracin presupuestaria participativo pretende estable-cer nuevos patrones de articulacin entre los intereses organizados y el Estado, ascomo crear nuevas condiciones de gobernabilidad o de gobernanza local.

Hoy existen ms de 50 ciudades brasileas donde se aplica algn esquema depresupuesto participativo, en las cuales se consulta a la poblacin, proporcionando lainformacin adecuada. La tarea es llevada a cabo por el ejecutivo municipal, a travsde asambleas pblicas organizadas en todas las regiones administrativas con ampliaparticipacin de sectores profesionales y de la poblacin en general. De esta consultasurgen indicaciones de prioridades que sern transformadas en proyectos especcos

Avritzer Leonardo,Modelosde DeliberacinDemocrtica: Unanlisis delpresupuestoparticipativo enBrasil,enDeSouzaSantosB,Op.Cit.yFilgueiras,C.RelacionesentreelEstadoylasociedadcivil:laparticipacinenprocesosdetomadedecisinenpolticaspblicas,EstudioN8,CAPP.UDeChile,BID,000.


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para luego ser consignados en el proyecto de la ley presupuestaria anual sometido a laaprobacin por la cmara de ediles.

El caso de Porto Alegre es una propuesta innovadora que adquiri el carcterde poltica pblica en el mbito del municipio y que ha servido de modelo y escuelapara todos los procesos de participacin y planicacin de presupuestos en el mbitolatinoamericano. Demuestra no solamente la capacidad de intervenir en el diseo depolticas sino que en el control de las mismas.

La institucin del presupuesto participativo tambin se ha implementado en va-rias ciudades latinoamericanas, tales como Montevideo, Rosario, o en algunas comunas odistritos de las grandes ciudades como es el caso de Buenos Aires y Santiago de Chile.

Hay documentos que arman que la experiencia ha modicado radicalmente la

historia de las relaciones sociales y polticas de la ciudad: se habra desencadenado unproceso de descentralizacin real, optimizando la asignacin de recursos, mejorandola racionalidad de las decisiones administrativas, disminuyendo la concentracin delpoder en manos de la autoridad ejecutiva municipal y se habran reducido las prcti-cas clientelistas y por lo mismo acentuado la transparencia en el uso de los fondospblicos.

Los mecanismos de debate: entre los sistemas ms innovadores de delibera-cin se encuentran los jurados ciudadanos. Se elige a un grupo de personas para quesea lo ms representativo posible de todos los estratos y sectores sociales, y se lesentrega informacin sobre un tema para discutir entre ellos. Este mecanismo estbastante desarrollado en Inglaterra.

Su objetivo es que los responsables de tomar decisiones tengan acceso directoa la opinin de ciudadanos informados. Se han hecho jurados para grupos concretosde la poblacin: jvenes o viejos, jurados para discutir temas de muy distinta ndole y/orelevancia, desde los servicios para las personas con problemas de salud hasta el devivienda pblica, para hacer recomendaciones sobre prioridades presupuestarias. Lostalleres se hacen con grupos entre 12 y 20 personas durante un da o un par de tardes.Su composicin es homognea o a veces se hacen selecciones aleatorias del censoelectoral. 20

Las encuestas deliberativas: fueron desarrolladas por James Fishkin de la Uni-versidad de Texas. Generalmente participan alrededor de 300 personas. Se seleccionauna muestra representativa de la poblacin mayor de edad y se les pregunta sobre al-guna poltica concreta, envindoles material que represente distintas posiciones y lespermita informarse y pensar seriamente sobre el tema. Se entiende por material equi-librado aquel que no propenda la opinin hacia una posicin determinada en trminosevidentes. Se les lleva a un lugar donde puedan pasar un par de das pensando sobreel tema, discutiendo en grupos ms pequeos elegidos al azar y haciendo preguntasgeneradas en los grupos pequeos en una mesa redonda de expertos y polticos. Loscasos ms conocidos son: polticas relativas a la lucha contra el crimen, rol de GranBretaa en la Unin Europea y elecciones. Tambin es conocido el caso organizado por

0 Vermayorinformacinsobreestos instrumentosenFontF. (coord.)Ciudadanosydecisionespblicas,Ariel,Barcelona,00.


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Welcome Trust en la consulta sobre gentica humana en marzo de 1997. Participaron425 personas (se reclutaron 600 londinenses por medio de una muestra por cuotas), a

quienes se distribuy un cuaderno con el tema y las preguntas que seran debatidas enel plenario. El acto consisti en una serie de presentaciones cortas y, tras una serie depreguntas y respuestas, los participantes votaron electrnicamente.

Otro ejemplo es la experiencia de Choices for Bristol. En este caso, cualquiergrupo podra participar y la nica ayuda era la gua de discusin que planteaba lassiguientes preguntas: Qu soluciones se te ocurren para hacer de Bristol la mejorciudad posible en los prximos aos? Qu idea tienes para mejorar la vida en nuestrosbarrios? Qu proyectos podran desarrollarse con una inversin alta ? Qu podrahacerse con muy poco dinero?.

Se distribuyeron 5.000 copias de la gua y hubo exposiciones itinerantes en cen-tros comerciales y lugares pblicos. Tambin se distribuyeron tarjetas en las que losciudadanos podan formular ideas. Se hicieron dos reuniones plenarias, en las cualeslas ideas fueron agrupadas en 6 categoras y los participantes elegan uno de los temaspara trabajarlos con un moderador.

En general, estos mecanismos dieren de las encuestas de opinin ya que stasquieren captar las actitudes y opiniones inmediatas de los ciudadanos.

d) Control Ciudadano

Es una forma distinta de participacin, que est diseada para ejercer scaliza-

cin, observacin, monitoreo e imponer restricciones institucionales sobre el ejerciciodel poder. Este se entiende dentro de la prctica de la accountability del sistemapoltico y de gobierno, de parte de las autoridades pblicas. De esta manera, el con-trol ciudadano implica la scalizacin del ejercicio de poder. Dentro de este conceptopodemos entender a las veeduras colombianas o las juntas de vigilancia en la Ley deParticipacin Popular Boliviana.

Implica tanto la rendicin de cuentas como la existencia de sanciones o casti-gos por actos ilegales o indebidos.

Siguiendo la propuesta de Peter Newell,21 el control ciudadano, puede ser cla-sicado de la siguiente manera: Control Ciudadano Poltico (Political Accountability);Control Ciudadano Social (Social Accountability); y Control Ciudadano Financiero(Financial Accountability).

Las nociones tradicionales de control poltico se derivan de las responsabilida-des de los funcionarios pblicos para llevar a cabo distintas tareas en representacinde la ciudadana. As por ejemplo, los funcionarios tendrn que estar dispuestos a larendicin de cuentas en forma permanente, o bien, el parlamento tendra la capaci-dad de pedir rendicin de cuentas a miembros del poder ejecutivo. En este sentido,se habla de mecanismos de control vertical y horizontal. Los primeros se reeren aaquellos que se ejercen desde abajo, por la ciudadana y por los grupos de la sociedadcivil; y, los mecanismos de control horizontal, son aquellos auto impuestos dentro del

Newell,P.TakingAccountabilityintoaccount:thedebatesofar,enRights,ResourcesandthePoliticsofAccountability,Ed.PeterNeweel&JoannaWheeler,IDS,006.


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aparato estatal, con el objeto de contrarrestar fuerzas entre los distintos poderes yagencias del Estado (contraloras, superintendencias, comisiones de derechos huma-

nos, ombudsmen).

Control social se reere a los mecanismos a travs de los cuales la accin ciu-dadana, dirigida a controlar a las autoridades polticas, redene la relacin tradicionalentre ciudadanos y sus representantes electos. As, se consideran en este concep-to, las movilizaciones sociales y los casos de investigacin periodstica. Los procesosobservados son generalmente de carcter eleccionarios y restricciones del gobiernosobre el derecho de acceso a la informacin.

El control nanciero se reere a prcticas especcas aplicadas al Estado o alas compaas privadas que prestan servicios pblicos y tambin a la misma sociedad

civil.Nadie pareciera dudar de la importancia de la accountability para optimizar el

funcionamiento del aparato estatal. Es cierto que nuestras instituciones no contienenmecanismos expresos que pudieran permitir a los ciudadanos sancionar directamentelas acciones ilegales de la administracin pblica. Sin embargo, de all no necesaria-mente se puede inferir que el control ciudadano sobre ella slo puede ser indirecto, atravs de los polticos.

Si por control social se entiende cualquier intento de involucramiento ciudada-no en las acciones o decisiones de las instituciones pblicas con miras a la expresiny defensa de intereses sociales, tan expresivo de l podra ser la intervencin de ciu-dadanos en los directorios de instituciones pblicas como la funcin de denuncia queejercen organizaciones sociales sobre el aparato del Estado. Uno supone, sin embargo,una relacin constitutiva con el Estado y la poltica; y el otro, admite una relacin re-gulativa entre ambos.

Para los tericos de la democracia deliberativa no basta con desarrollar unarelacin slo regulativa con el aparato estatal, sino que sera indispensable ade-ms que la inuencia social se expresara de otras formas. Habermas sostiene quela nica manera de inuir sobre el poder administrativo es oponiendo el podercomunicativo; es decir, con la formacin espontnea de opinin en espacios pbli-cos autnomos, como son las asociaciones voluntarias especializadas en tematizarpreocupaciones sociales. La pregunta que se plantea es si no cabra tambin pensaren una inuencia directa de la sociedad sobre el Estado, tanto plasmada en instan-cias de mediacin ubicadas en la propia institucionalidad estatal como ejercida atravs de una poltica de inclusin de nuevos actores polticos en sus instancias dedecisin.

Cunill 22 concluye que no slo es posible una inuencia tanto indirecta comodirecta en el aparato estatal, sino que adems es factible un control ex-ante y ex-post referido a los resultados de la accin administrativa. Esta nocin del controlsocial es apoyada por una visin amplia de la accountability misma. Dicha accin porparte de un actor existe de hecho, cuando ste se obliga a informar acerca de sus

Cunill,op.cit.


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acciones y sus decisiones, no slo pasadas sino tambin futuras, a justicarlas y asufrir algn tipo de sancin en caso de eventuales malas conductas.

Tres parecen ser las condiciones para el ejercicio del control ciudadano:

La disposicin de recursos sancionadores para el ejercicio del control. As, porejemplo, en el caso de la Ley de Participacin Popular Boliviana, existen san-ciones en caso que los comits de vigilancia informen acerca del mal uso delpresupuesto municipal, existiendo la sancin de congelacin de la entrega de losrecursos nancieros al municipio mientras no se solucione la irregularidad.

El derecho a la informacin y los espacios de discusin. La informacin que seentregue a los ciudadanos es un supuesto para poder participar y ejercer con-trol social, y sta debe ser veraz, completa y entregada oportunamente. Este es

un derecho bsico para el ejercicio del control social. Por otra parte, tambines una condicin para el control, que se generen espacios de discusin, ya quede otra manera no hay posibilidades de interactuar con la autoridad o serviciopblico, como tampoco habra espacio ni oportunidad para dialogar entre losdistintos actores de la sociedad civil.

La habilitacin de los sujetos del control ciudadano. Aquellos que aspiran aejercer el control deben tener la capacidad tcnica para comprender en formantegra las materias sobre las cuales estn llamados a pronunciarse y paraello necesitan contar con la asesora tcnica apropiada. De otra manera, no esposible constituirse en una contraparte vlida frente a la autoridad o al serviciopblico.

No se habr realmente avanzado en el control si la informacin sobre los actosgubernamentales y sus razones est restringida, o si el despliegue de la misma infor-macin queda sujeta a la discrecionalidad del propio aparato del Estado.

La disposicin de la informacin constituye la condicin bsica de la accountabi-lity. En el extremo, podra obviarse tanto la institucionalizacin del control social como lapropia consagracin de recursos del mismo, pero, de existir la posibilidad del escrutiniopblico, an puede operar el control social ex-post y ex-ante. La transparencia sobre losactos de gobierno, al crear oportunidades para la formacin democrtica de opinin p-

blica, posibilita que la sociedad, ya sea apelando a los medios de comunicacin e inclusoa las movilizaciones, al menos pueda ejercer un control ex-post sobre el aparato del Es-tado, bajo la forma de la presin social. Tener acceso a la informacin de inters pblicoen relacin a un proceso de toma de decisiones abre por su parte, oportunidades para ladeliberacin pblica y, por tanto, al control ex-ante de parte de la sociedad.

Para que exista el acceso a la informacin en el momento en que cualquierindividuo u organizacin social la estime necesaria, debe existir siempre la disponibili-dad de sta. De all, la importancia de que sea asegurado jurdicamente el derecho a lainformacin y que las decisiones acerca de la entrega de la misma sean materia legal.Slo a travs de la ley puede crearse un derecho de apelacin, toda vez que el dere-

cho de acceso a la informacin sea lesionado. Adems, slo una norma jurdica puedeasegurar que el ejercicio de ambos derechos no quede sujeto a la discrecionalidad delos agentes pblicos.


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Asimismo, una condicin bsica para practicar el control ciudadano es la re-cuperacin de un modelo de formacin de las polticas y decisiones pblicas que sea

adoptado de una manera deliberativa, como producto del intercambio de opiniones yque a la vez las polticas sean implantadas con una fundamentacin razonada de lasmismas. La posibilidad de una interaccin poltica que sea ordenada desde el puntode vista comunicacional, junto con el pluralismo en la representacin social, le danuna direccin precisa a la constitucin de espacios pblicos de mediacin entre lasesferas estatal y la social; haciendo a su vez posible que el control social se concen-tre tanto en los resultados de la accin administrativa como en la adopcin de lasdecisiones. Es decir, ste no slo se debiera ejercer sobre decisiones ya adoptadas,sino que adems sobre los mismos mecanismos de participacin necesarios paraadoptarlas.

Esta condicin es insoslayable, al menos, cuando la falta de claridad o con-ictividad de los objetivos, no permite acordar los resultados, tornando poco viable laaccountability por resultado. Es decir, poder ejercer un control sobre los resultados deuna poltica pblica requiere haber podido participar en el proceso de adopcin de lasdecisiones, con el propsito de poder presionar para que exista la suciente claridad delos objetivos de una determinada medida o poltica. Slo en la medida que stos seanclaros se podr ejercer el control sobre el cumplimiento de los mismos.23

e) Acciones de Inters Pblico

Desde una perspectiva amplia, son aquellas acciones ciudadanas que intentan

hacer valer un derecho cuya violacin tiene impacto en la comunidad. Estas, por tanto,podran ser emprendidas por el Estado o por los particulares y podran exceder el m-bito jurisdiccional, abarcando tambin presentaciones administrativas. (por ejemplouna solicitud o reclamo ante un ministerio o servicio pblico).

Estas acciones se relacionan directamente con una forma de participar, de lle-nar el vaco de los canales tradicionales de representacin de los intereses pblicos ycon el Estado de Derecho. Este concepto se relaciona con el ejercicio del poder pblicoregulado, sujeto a reglas claras. Y, para ello, hay que realizar acciones de scalizacinsobre los actos de gobierno, como una manera de asegurar transparencia en sus pol-ticas y la responsabilidad de sus agentes.

As se puede entender que las acciones de inters pblico son instrumentosde participacin ciudadana, de canalizacin de inquietudes colectivas, de exigencia detransparencia y responsabilidad de los entes pblicos y privados que con su actuar ono actuar, conguran la convivencia social.

Desde el Grado de Incidencia de la Participacin

Tambin es posible clasicar a la participacin ciudadana desde el nivel de obli-gatoriedad que tienen las decisiones de la sociedad civil que forma parte de un proceso

participativo. El grado puede ir desde una mera consulta, que ser tomada en consi-

Ibd.


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deracin en nada o totalmente por la autoridad que pregunta, hasta el nivel en que lasdecisiones son adoptadas de comn acuerdo, producindose un equilibrio en el peso

de las posiciones de las partes.

Debe tenerse en cuenta que esta clasicacin parte del supuesto de un marcode accin donde participan el Estado y la sociedad civil en un proceso de dilogo ydeliberacin. Sin embargo, hay un tipo de participacin ciudadana que hemos visto enla clasicacin desde las instancias o instrumentos de participacin, que es el controlciudadano, el cual no cabe dentro de este enunciado, porque en este caso la sociedadcivil ejerce una labor de control frente a la ejecucin ordinaria de los asuntos de interspblico.

a) El Acceso a la Informacin como Requisito

Si bien esta dimensin no corresponde a un nivel de participacin, se inclu-ye aqu en la medida en que constituye una condicin bsica para la existencia de lamisma en cualquier nivel de incidencia. Se trata de poder contar por parte del partici-pante con informacin sobre el tema en cuestin. El ujo de informacin no siemprees unidireccional, puesto que depender del nivel de incidencia de que se trate. Aspor ejemplo, en el caso de una experiencia de participacin en un nivel consultivo, elujo de informacin es unidireccional puesto que la autoridad pblica interesada enrealizar un proceso de consulta, deber entregar o proveer todas la informacin quesea oportuna y necesaria para porque los participantes puedan tener un conocimientoadecuado sobre el tema. En el caso de una experiencia de co-gestin participativa, en

cambio, la informacin tiene que ser entregada por ambas partes no slo en cuanto ala transparencia de los intereses que cada parte pone en cuestin, sino que ademsen el proceso participativo, tambin tendr que entregarse por ambas partes la infor-macin relativa a los avances efectuados, las reuniones sostenidas, los actores con loscuales se ha dialoga, y los avances logrados.

En cuanto a la calidad de la informacin que se entrega, se requiere que statenga una difusin adecuada, sea oportuna, completa y ampliamente accesible a quienla requiera. Asimismo, sta debiera abarcar todas las etapas de las actividades pbli-cas, incluyendo la rendicin de cuentas de la autoridad sobre las mismas.

b) Participacin Consultiva.4

Este nivel de participacin representa el grado de inuencia bsico de los ac-tores en los asuntos pblicos. Consiste en que la ciudadana participa en los asuntospblicos dando su opinin y haciendo aportes a los temas que se tratan, sin que elloobligue a quienes toman las decisiones. Se establece as una relacin bidireccionalentre los actores, que puede partir por la iniciativa de la autoridad que consulta o, de laciudadana que propone. En este nivel se destacan dos modalidades consultivas.

Losnivelessealadosenlasletrasii)yiii)sebasanentextodeCorporacinParticipa,elaboradoporCata-linaDelpianoyPatricioEspinoza.


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Consultivosinrespuestaobligatoria

Las opiniones pueden ser solicitadas por el Estado o proponente sin existir uncompromiso de informar los resultados de la consulta, como tampoco de dar respues-ta a preguntas o comentarios que hayan surgido. Por lo tanto, no se establecen otrospasos que vinculen al participante y sus opiniones con quien las recibe.

Consultivoconrespuestaobligatoria

Las opiniones pueden ser solicitadas por el Estado o proponente, pero lo dis-tintivo en esta modalidad es que la opinin y postura de los consultados debe serrespondida por quienes las solicitan o reciben.

Ejemplo: A nivel local se visualizan las experiencias tipo cabildos o consultas,

las que abren espacios de conversacin, y tambin sobre temas a los que convoca laautoridad. A travs de estos mecanismos, la autoridad local decide convocar a la ciu-dadana, ya sea a nivel masivo o bien a un grupo especco con el objeto de conocer laopinin sobre un determinado tema o asunto. Los organismos multilaterales de prs-tamo en ciertos proyectos/programas suelen poner como condicin la consulta pblicapara algunas intervenciones, por lo menos en temas urbanos y ambientales.

c) Participacin Decisoria

En este nivel de participacin los actores tienen incidencia directa en la tomade decisiones respecto de un tema especco. A travs de un proceso de consulta,la ciudadana entrega una opinin que es de carcter vinculante, es decir, que debe

ser ejecutada por la autoridad. De esta manera, quien hace la consulta se obliga noslo a ingresar las opiniones y responderlas, sino a ejecutarlas, segn lo que se hayaestablecido.

En la medida en que la decisin pasa a ser obligatoria, la ciudadana debe desem-pear un rol de control sobre la adecuada implementacin de la medida adoptada.

As, tambin queda abierta la modalidad en que la iniciativa parte de los ciudada-nos bajo ciertas condiciones establecidas, en las cuales su decisin debe ser ejecutada.

Los presupuestos participativos son un ejemplo de formas de intervencindirecta de la ciudadana en la jerarquizacin y destino de los recursos locales. B-sicamente consisten en la posibilidad de intervencin popular en la identicacin denecesidades locales o sectoriales, seleccin de prioridades de inversin de stas yla decisin de las inversiones municipales a implementar. Si bien es cierto que en lamayora de los casos ms conocidos de este mecanismo, como es el caso de las ciu-dades brasileas de Sao Paulo y Belo Horizonte, el presupuesto no es una institucinque cuente con reconocimiento legal, en la prctica se aplica en forma exitosa, y elresultado del proceso es ejecutado por la autoridad municipal.

d) Participacin como Co-gestin

Esta forma responde al grado de inuencia mxima de la sociedad civil con ca-

rcter resolutiva en lo que se reere a asuntos pblicos. Aqu, la participacin adoptauna modalidad de procesos o instancias de trabajo peridicos, con permanencia en eltiempo y con carcter de negociacin, en los cuales los actores adoptan decisiones de


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comn acuerdo. Por tanto, diere del nivel anterior, en el cual la decisin nal es aque-lla adoptada por la sociedad civil. En este nivel, no slo se entiende la participacin en

el diseo de una poltica pblica, sino que tambin en la etapa de ejecucin de dichamedida o de la evaluacin de la misma. Ser una caracterstica propia de este tipo deinstancia el que la decisin no distinga entre las posiciones de cada uno de lo actoressino que se tienda al consenso entre las partes.

Un ejemplo son los consejos que el ejecutivo convoca para denir una nuevapoltica pblica donde participan representantes del Estado y la sociedad civil y dondeel producto de las conclusiones son convertidos en un proyecto de ley por parte delprimero. As tambin, las organizaciones o instituciones en las cuales el rgano admi-nistrativo mximo de la misma es un cuerpo colegiado compuesto por representantesdel Estado y por la sociedad civil, el que adopta sus decisiones con las mayoras que los

mismos actores han determinado.


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1.2 EL CONCEPTO DE PARTICIPACION EN

LA GESTION PBLICA

1.2.1 CoNCEPTUALIZACIN

Bajo la idea de la gestin pblica, estamos entendiendo un concepto global quese reere a la administracin de las iniciativas y acciones de carcter pblico, esto es,que son de inters pblico. Por tanto, no slo nos referimos a las polticas pblicas queemprende la Administracin Pblica, sino que tambin a las acciones y polticas que

desarrolla el Estado, con la colaboracin o con la intermediacin de los privados.Por otra parte, tampoco se limita a los ujos de informacin y lneas de accin

referidas a procesos especcos y a sus resultados. Se trata, adems, de todos los as-pectos que se relacionan con la gestin de gerencia de los asuntos pblicos, entre loscuales se cuentan los asuntos relacionados con los recursos humanos involucrados, elcumplimiento de metas, los cambios culturales y los actores participantes.

La nocin de gestin pblica se encuentra fuertemente asociado al de polticaspblicas y sobre el cual existe una serie de interpretaciones y tendencias desde lascuales se puede analizar, encontrndose en los textos muchas veces la utilizacin deambos conceptos como sinnimos. En todo caso, la orientacin a la cual adherimos es

aquella que las concibe como un instrumento de uso habitual en el sector pblico, quetiene entre sus caractersticas relevantes permitir un mejor acceso a la informacindel mismo y aumentar la participacin ciudadana. En este sentido, resulta ilustrativa ladenicin de poltica pblica de Lahera25, segn la cual sta corresponde a cursos deaccin y ujos de informacin relacionados con un objetivo pblico denido en formademocrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con laparticipacin de la comunidad y del sector privado.

Efectivamente, el concepto de participacin en la gestin pblica que se ex-pone, se caracteriza porque aqu la ciudadana quiere tomar una cuota del poder atravs de su injerencia en estas materias que son del inters general, ya sea en el nivel

multilateral, nacional, regional o local. Frente a todo lo expuesto en el presente texto,una poltica de gestin pblica participativa produce mejores resultados al integrar lasvisiones y necesidades del estado con las de los ciudadanos.

En relacin con esta materia, surge como primer tema el de la seleccin delas preferencias que deben ser transformadas en polticas pblicas, es decir, el ordenracional de stas y el rol que le cabe a la participacin ciudadana en dicha funcin.Frente a esta pregunta son aplicables todos los conceptos revisados en materia departicipacin ciudadana: posicin libertaria, comunitarista y republicana.

Idealmente, se trata de que en una etapa anterior a la aplicacin de una poltica

pblica, los ciudadanos debieran discutir las ventajas y desventajas de las alternati-

Lahera,E.IntroduccinalasPolticasPblicas,FCE,SantiagodeChile,00,p.6.


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vas existentes, lo cual casi equivale a pensar en formas de democracia directa. Sinembargo, y a excepcin de algunos casos, entre los cuales se cuenta el caso de Suiza,

se encuentran sntomas claros de esta prctica, en nuestras sociedades las decisionesen esta materia las adopta el Estado, el gobierno y, por tanto, las decisiones en estamateria son de orden poltico. Son el producto de un sistema determinado en cuanto alejercicio del poder y no del anlisis detenido y ponderado de las necesidades reales ytcnicamente jerarquizadas de la poblacin.

Desde la perspectiva terica que desarrolla el presente texto, el trabajo coor-dinado con organizaciones de la sociedad civil resulta de vital importancia para poderformular una adecuada gestin pblica.

A continuacin se formulan las siguientes precisiones de nuestra

conceptualizacin:a. El concepto de gestin a que aludimos quiere ser ms amplio que el de poltica

pblica, en el mismo sentido que ya hemos anotado.

b. El proceso de participacin es entendido en el contexto de la integracin entrelos mltiples actores que puede concebirse dentro de este proceso: Estado,partidos polticos y sociedad civil.

c. La nocin de sociedad civil al que estamos aludiendo se reere a un conceptoresidual, queriendo decir con ello, que involucra tanto a individuos como a gru-pos organizados y no organizados que no pueden entenderse como Estado, ni

como partidos polticos. Esto tiene una multiplicidad de implicancias a las cua-les nos referirnos tanto en este como en el captulo anterior, entre las cualesquisiramos destacar el hecho de que dentro de la sociedad civil habrn actorescon vocacin democrtica, pero tambin podrn haber otros que no la tienen,lo cual es un hecho que repugna al concepto de participacin pero que es unarealidad. Por tanto, en materia sustancial, cuando aludimos a la sociedad civiles difcil entender en forma doctrinaria que sta tenga una posicin determina-da y coherente frente a la democracia.

d. Por otra parte, para entender la integracin diversa de la sociedad civil, nosreferimos a lo tratado anteriormente en este marco terico, en relacin con

los conceptos actuales de ciudadana, por lo cual se incluyen los intereses degrupo, los difusos y colectivos, y a todos los integrantes que son consideradoscomo grupos excluidos y minoritarios. As, al hablar de un marco para la partici-pacin se subentiende que la participacin de los ms pobres y de los excluidosresulta esencial.

e. La participacin en las polticas pblicas permite el ejercicio de los derechosciudadanos, en donde stos maniestan claramente su carcter de interde-pendencia e indivisibilidad. Siguiendo con lo desarrollado anteriormente, deacuerdo a la lnea del enfoque de derechos en materia de gestin pblica, seplantea como punto principal la necesidad de entender que sta no comienza

por el reconocimiento de personas con necesidades que deben de ser satisfe-chas sino que sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones yacciones. En esta lnea, determinadas conductas culturales y estructuras pol-


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ticas y jurdicas, promueven la discriminacin contra ciertas personas y contraciertos grupos, como son las mujeres y las minoras tnicas, actuando como

mecanismos de exclusin social o que contribuyen a la pobreza.

f. La participacin en la gestin pblica puede ser entendida entonces como unproceso de negociacin e interaccin constante entre el Estado y los grupossociales.

Este tipo de enfoque tiene sus orgenes en los aos cincuenta 26 cuando se ana-lizaba la distribucin del poder poltico y las consecuencias que ello trae en la toma dedecisiones y en el desarrollo de las polticas. Robert Dahl planteaba que en este en-foque las preguntas claves son quin gobierna y quin tiene poder para decidir sobrelos problemas que afectan a toda la sociedad. Dahl sostena que la gestin pblica

y por tanto las polticas pblicas toman una dinmica pluralista, caracterizada por laparticipacin competitiva de los distintos grupos sociales.

En desarrollos tericos ms contemporneos, se arma que las instituciones decarcter participativo, tales como los presupuestos participativos en diversas ciudadeslatinoamericanas 27 constituyen un espacio que se puede ubicar en el interfaz entre elEstado y la sociedad, denominndose esfera participativa.28 Bajo este concepto estnlas instancias que tienen una existencia semiautnoma de las organizaciones polticasformales, de la burocracia estatal el mundo asociativo, aunque a menudo trabajan contemas y posiciones que se originan en ellas. Se entiende que en estos espacios parti-cipativos los lmites de lo poltico y de lo tcnico son materia de negociacin entre las

partes y sirven como un lugar de conuencia nico y distinto de las lneas tradicionalestales como las protestas, el lobby, y la accin directa.

Se tratara de espacios de divergencia como tambin de colaboracin, en loscuales participantes heterogneos tienen tanto diversas interpretaciones de la parti-cipacin como de la democracia y a la vez tienen diversas agendas. 29

La participacin ciudadana en la gestin pblica requiere considerar dos as-pectos centrales.

En primer trmino, es un hecho bastante compartido en la teora poltica quelos procesos participativos permiten abrir nuevos canales de comunicacin y de ne-

gociacin entre el Estado y los ciudadanos, lo cual permite profundizar en materia dedemocracia, crear nuevas formas de entender la ciudadana y aumentar la ecienciay la equidad de las polticas pblicas. Se trata de un elemento clave para lograr unaprofundizacin de la democracia.

En segundo trmino, si bien los procesos participativos han abierto espacios anuevos grupos e identidades, tambin es cierto que sigue siendo un problema bsicola exclusin de determinados actores que resultan relevantes en un proceso de este

6 LosprimerosavancesenesteenfoquefueronaportadosporArthurBentleyenTheProcessofGovernmentyporDavidTrumanenTheGovernmentalProcess().

7 Tambinseincluyenenestacategoraunaseriedeexperienciasparticipativascomunitarias,talescomo

consejos en instalacioneshospitalarias enSudAfrica,gruposcomunitarios enKerala, India,Mxico yBangladesh.

8 CornwallA,ySchattanCoelhoV.SpacesforChange,ZedBooks,London,007. CornwallySchattanCoelho,op.cit.p.


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tipo. Mucho depende de quines entran en estos espacios y bajo cules condiciones.30En este sentido, es reveladora la posicin de Evelina Dagnino,31 quien destaca una con-

uencia de dos versiones de la participacin en el debate contemporneo. Por un lado,la participacin se maniesta como un proyecto construido alrededor de la extensinde la ciudadana y la profundizacin de la democracia y por otro, este concepto seasocia con la disminucin de las responsabilidades del Estado en su rol de garantede los derechos. As, sta se constituira, segn Dagnino, en un espacio de ciudadanasustitutivo.

El hecho paradjico es que en ambas concepciones se requiere de una sociedadcivil activa y proactiva.

1.2.2 ASPECToS RELEVANTES PARA UNAPARTICIPACIN EFECTIVA

Cinco son las condiciones ms relevantes para poder hablar de una participa-cin efectiva en la gestin pblica:

a) Los ciudadanos deben integrarse en tales procesos y para ello se requiereque las personas que participan se consideren a s mismos

Manual-Participación-Ciudadana1

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