MANUAL PARA LA GESTIÓN DE LA ALARMA...

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MANUAL PARA LA GESTIÓN DE LA ALARMA

OCIAL Y LA COMUNICACIÓN DEL RIESGO ANTE

EL DESPLIEGUE DE ESTACIONES BASE DE

TELEFONÍA MÓVIL

Marzo de 2.007

FEMP c/ Nuncio, 8 28005 Madrid (T) 913 643 700 (F) 913 655 482 http://femp.es/sati [email protected]

Marzo de 2.007 Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI)

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ÍNDICE

1. CONSIDERACIONES PREVIAS………………………………………………….página 5.-

2. EL RIESGO: EVALUACIÓN, GESTIÓN Y COMUNICACIÓN………...….....………página 7.-

3. LA CONTROVERSIA SOCIAL ENTORNO A LAS INFRAESTRUCTURAS DE TELEFONÍA

MÓVIL …………………………………………………………………………página 9.-

4. GUÍA PARA AFRONTAR, EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, LA ALARMA SOCIAL

4.1. El discurso básico…………………………………………………. página 12

4.2. Las herramientas………………………………………………….. página 14

4.3. Afrontando la crisis………………………….................................................. página 22

4.4. La percepción del riesgo……………… ………………………….. página 25

4.5. La comunicación del riesgo……………………………………….. página 28

5. BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA……………………………………………..... página 33


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1.- CONSIDERACIONES PREVIAS

La administración municipal, sus gestores técnicos y sus responsables políticos afrontan

cotidianamente situaciones o expectativas de sus conciudadanos sobre la respuesta que se

espera de ellos ante un peligro o un riesgo. Buena parte de la gestión municipal consiste en

establecer o aplicar mecanismos de prevención o de vigilancia, sobre actividades que se

desarrollan, o de servicios que se prestan, en su territorio que pueden entrañar un riesgo

(obras, calidad del agua...)

Esas expectativas han ido creciendo conforme la sociedad se democratiza y se hace más

participativa y, de una manera notable, desde que el acceso a la información y la facilidad en

la comunicación aumentan la exigencia y apremian a la respuesta. El “efecto copia” (quiero

lo mismo que el de al lado) en los movimientos sociales enriquece y hace más compleja la

gestión municipal.

A los factores anteriores hay que añadir la dificultad, tanto para el ciudadano como para las

administraciones, de comprender y adaptarse a los avances tecnológicos (nuevos

productos, nuevos procesos, nuevos servicios…) y a los riesgos reales o percibidos que

éstos conllevan.

Todo lo anterior es aplicable a cuestiones tan dispares como la introducción de productos

transgénicos (nuevos cultivos, nuevas variedades en el mercado…) o las emisiones

electromagnéticas (nuevas tecnologías inalámbricas).

Enfrentarse a los peligros1, y superarlos, forma parte del aprendizaje humano (y animal).

Desde que nacemos es la experiencia de los otros (¡cuidado, el fuego quema!) o la propia (la

bombilla quema) lo que va conformando nuestro conocimiento del medio que nos rodea, a

menudo hostil. Protegernos del peligro es lo que nos mantiene vivos, como personas y

como especie.

1 Peligro: Objeto, actividad, circunstancia que puede ser potencialmente perjudicial para la salud (un cuchillo, viajar en coche, una tormenta)


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En ese largo camino de la evolución humana, hemos desarrollado mecanismos de respuesta

instintivos que influyen en la manera en la que reaccionamos ante una llamada de atención

hacia un potencial peligro (¡fuego!), y que es necesario tener en cuenta cuando se trata de

responder desde la administración a una situación de peligro o de prevenir un riesgo2.

Las consecuencias del pánico, como reacción a un peligro real o percibido, son muy a

menudo peores que los efectos mismos del peligro, de la misma manera que prevenir o

protegerse de un riesgo percibido, pero irreal o muy improbable (un maremoto en Soria), es

más difícil, a menudo imposible, que de un riesgo real (inundación en Venecia), por muy

costoso que esto último sea.

2 Riesgo: Es la posibilidad de que un peligro perjudique a una determinada persona o población (cortarse para un carnicero, la niebla en los viajes por carretera, una tormenta en pleno bosque…)


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2.- EL RIESGO: Evaluación, Gestión y Comunicación

Sin peligro no hay riesgo, ya que el riesgo es la probabilidad de que un peligro ejerza el

daño que potencialmente conlleva (el cianuro es potencialmente mortal, y el riesgo

depende de la posibilidad de estar en contacto con el o ingerirlo).

La protección sanitaria de la población está encomendada a las autoridades nacionales, o

internacionales, responsables de la Salud Pública. En España las competencias en esta

materia corresponden fundamentalmente al Ministerio de Sanidad y Consumo y a las

Comunidades Autónomas, aunque los municipios tienen competencia en materia de

salubridad y realizan múltiples funciones de control y colaboración con las otras

Administraciones, en la vigilancia del cumplimiento de ciertos parámetros.

Los mecanismos de protección se han ido sofisticando con el avance científico y la

cooperación internacional. Hoy día, todo producto que se ponga en el mercado tiene que

pasar por un proceso de evaluación de los riesgos que conlleva. Tanto en las organizaciones

internacionales, como la Unión Europea (UE) y la Organización Mundial de la Salud (OMS),

como en las de ámbito nacional para la gestión de un posible peligro o riesgo, se siguen

pautas bien establecidas:

1. La Evaluación: Ante la posibilidad de que un producto o proceso pueda entrañar

un peligro se realiza una evaluación de ese peligro. Para ello, por ejemplo, la UE

dispone de Comités Científicos (Comité Científico de los Productos de Consumo,

SCCP; Comité Científico de los Riesgos Sanitarios y Medioambientales, SCHER;

Comité Científico de los Riesgos Sanitarios Emergentes y Recientemente

Identificados, SCENIHR).

Una vez que el comité científico ha hecho su diagnóstico sobre el peligro, a la luz de

todo el conocimiento científico disponible, evalúa el riesgo asociado a ese potencial

peligro y propone las posibles medidas a adoptar para la protección ante ese

peligro. En España, el proceso es similar, y en el caso de los campos

electromagnéticos (antenas telefonía móvil, radio, televisión…) se adoptó el Real


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Decreto 1066/2001 después de que un Comité de Expertos Independientes

analizase el estado de la Ciencia y las recomendaciones internacionales, y aconsejase

incorporar a la normativa española los límites de emisión y exposición para la

protección de las personas propuestos por la UE y la OMS.

2. La Gestión: Con ese informe científico, las autoridades responsables de Salud

Pública toman las medidas de gestión que consideren más adecuadas, teniendo en

cuenta criterios como la proporcionalidad entre el posible daño y el coste de su

prevención, la aceptabilidad o expectativas de la población ante ese peligro o riesgo,

los avances tecnológicos, la comparativa con casos similares…. En el caso que nos

ocupa, la mayor parte de los países no han considerado necesario legislar al

considerar suficiente las recomendaciones de la UE y de la OMS.

3. La Comunicación o información a la ciudadanía sobre ese peligro o riesgo y las

medidas adoptadas. Esta fase es, precisamente, la que más preocupación acarrea al

responsable político, ya que el éxito de las medias que se adopten, (campañas de

vacunación o prevención, limitaciones…), o la aceptación o juicio sobre la propia

gestión que haga el ciudadano, depende en gran medida del éxito en la

comunicación.

Por lo que se refiere al ámbito municipal, por regla general no participa en las dos primeras

fases del proceso, asumidas por el supranacional, nacional o autonómico. Sin embargo, está

en primera línea de fuego en cuanto a la percepción ciudadana de la pertinencia o eficacia

de las medidas. Así pues, la gestión de esa percepción social es esencial para el gestor

político municipal.


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3.- LA CONTROVERSIA SOCIAL EN TORNO A LAS INFRAESTRUCTURAS DE

TELEFÓNIA MÓVIL

Desde el año 1995, en que empiezan a desplegarse de forma masiva las infraestructuras de

telefonía móvil, aparecen en todo el mundo movimientos sociales, en general con amplia

tradición medioambiental y actividad reivindicativa en torno a los tendidos eléctricos, que

alertan sobre los efectos de las emisiones electromagnéticas en la salud.

La telefonía móvil se encuentra, al igual que la radiodifusión, dentro de las señales

electromagnéticas de frecuencia entre 10 MHz y 300 GHz. A las señales comprendidas en

esta banda se las denomina señales de radiofrecuencia (RF). Existen otro tipo de señales

con frecuencias entre 0 y 300 Hz, entre las que destacan las provenientes de la provisión del

tendido eléctrico, a cuya banda se denomina de baja frecuencia (ELF). Por su diferente

naturaleza las características y efectos de las señales de estas dos bandas de frecuencia se

estudian de manera independiente, ya que sus efectos sobre los organismos vivos son muy

diferentes.

Esta distinción no es baladí, ya que la confusión entre unas y otras, o la aplicación por

extensión de las conclusiones o medidas que se puedan adoptar para unas (ELF), no son

aplicables a las otras radiofrecuencias. En cualquier caso, e independientemente de la base

científica, la población ha recibido “un mensaje de peligrosidad” en relación con la telefonía

móvil que interioriza como peligro real y que está en el origen del rechazo de estas

infraestructuras.

Tanto la OMS como la UE son conscientes de que la percepción social del riesgo asociado a

la telefonía móvil está sobredimensionada y no se corresponde con la valoración científica

hecha por sus expertos (la Comisión Internacional de Protección Contra las Radiaciones No

Ionizantes de la OMS en 1997 y el Comité Científico Asesor de la UE en 1998). Deducen

pues, que se está ante un caso claro de percepción distorsionada del riesgo.


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A pesar de los esfuerzos realizados para tranquilizar a la población, la OMS en su Nota N° 304

de Mayo 2006 sobre “Los campos electromagnéticos y la salud pública Estaciones de base y

tecnologías inalámbricas” todavía reconoce que “…algunas personas consideran probable

que la exposición a RF entrañe riesgos y que éstos puedan ser incluso graves. Ese temor se

debe, entre otras cosas, a las noticias que publican los medios de comunicación sobre

estudios científicos recientes y no confirmados, que provocan un sentimiento de

inseguridad y la sensación de que puede haber riesgos desconocidos o no descubiertos.

Otros factores son las molestias estéticas y la sensación de falta de control y participación en

las decisiones de ubicación de las nuevas estaciones de base. La experiencia demuestra que

los programas educativos, así como una comunicación eficaz y la participación del público y

otras partes interesadas en las fases oportunas del proceso de decisión previo a la

instalación de fuentes de RF, pueden aumentar la confianza y la aceptación del público”.

También en España se sufre este fenómeno y, a pesar de que la aceptabilidad de la telefonía

móvil es indiscutible si se tiene en cuenta que ya hay más abonados a la telefonía móvil que

ciudadanos, lo cierto es que hay un rechazo muy generalizado de las infraestructuras -

antenas- que hacen posible su funcionamiento.

No es de extrañar la perplejidad de la industria sometida a una demanda creciente de

servicio, por parte de usuarios y administraciones, y, al mismo tiempo, con enormes

dificultades para contratar emplazamientos e instalar equipos (alquilar azoteas o terrenos) y

obtener licencias o autorizaciones municipales para construir o funcionar.

No lo es menos, la presión a la que están sometidos los gestores municipales a quienes se

demanda que aseguren el acceso a los servicios de telefonía móvil y, al mismo tiempo, se

exige que impidan la instalación de antenas en los núcleos urbanos o se alejen de espacios

residenciales, sin tener en cuenta ningún fundamento técnico o sanitario contrastado.

Durante estos últimos 10 años, cada corporación ha ido dando a esta situación de

controversia social respuestas distintas según la virulencia de las demandas, las

circunstancias externas y la capacidad de respuesta técnica o política de la propia

corporación. En general, sin embargo, se percibe una cierta frustración por las partes


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implicadas (industria y ayuntamientos) ante el “enquistamiento” de la situación y las

dificultades que acarrea.

La propia OMS ha publicado una guía para gestionar esta situación que junto a otras

publicaciones de referencia y la experiencia acumulada en España han inspirado la que se

propone a continuación.


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4.- GUÍA PARA AFRONTAR, EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, EL RECHAZO A LAS

ANTENAS DE TELEFONÍA MÓVIL

4.1.- El discurso básico3

Los ciudadanos, las empresas y la administración aspiran a disponer de los servicios

más avanzados de comunicación. La instalación de las infraestructuras necesarias, ya

sean cable o antenas, debe realizarse con todas las garantías, legales, técnicas y

medioambientales. El ayuntamiento asume, en el ámbito de su competencia, la

responsabilidad de controlar la instalación y funcionamiento de esas infraestructuras.

Para ello, tiene los instrumentos normativos adecuados y ejerce plenamente sus

funciones (concediendo licencias).

La instalación de infraestructuras de telefonía móvil (antenas) está estrictamente

regulada:

Los aspectos técnicos radioeléctricos son autorizados y controlados por el Estado,

eso incluye las emisiones radioeléctricas, su medición y vigilancia. En ese campo, el

ayuntamiento solicita al Ministerio sectorial y a las operadoras copia de la

información que necesita para asegurarse que las instalaciones cumplen

Los aspectos urbanísticos se rigen por la normativa municipal.

La tecnología, utilización de campos electromagnéticos para la transmisión de ondas

de radio, es conocida y utilizada desde hace más de 100 años. La telefonía móvil es un

desarrollo más. La aportación de la telefonía móvil a todas las radiofrecuencias medidas

en un espacio concreto, es por término medio el 5% del total de radiofrecuencias

(telefonía móvil, radio, televisión, otros dispositivos inalámbricos, posibles emisoras de

policía, bomberos…)

3 Un discurso básico es una matriz argumental para presentar el asunto a una audiencia determinada de manera comprensible y eficaz para la defensa de la posición que se desea mantener. Es muy útil para reforzar mensajes, no obviar las cuestiones esenciales y enfrentarse con confianza y argumentos a cualquier situación. Sirve para iniciar el diálogo, contestar a la prensa y sistematizar las intervenciones.


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Las autoridades científicas sanitarias han estudiado los efectos de los campos

electromagnéticos y recomendado límites de exposición seguros para toda la

población. Las administraciones competentes han regulado esos límites y establecido

los mecanismos de control: en España el Real Decreto 1066/2001 que hace obligatoria la

recomendación Europea del Consejo de Ministros de sanidad de 1999 y establece un

estricto control de las emisiones.

Todas las administraciones implicadas, nacional, autonómica y local, han alcanzando un

consenso para asegurar el despliegue de estás infraestructuras y aprobado unas

Recomendaciones que aseguran:

El objetivo de que los límites de protección de la población sean los mismos en todo

el territorio (aunque en la realidad exista dispersión normativa).

Las administraciones se coordinen para acortar los plazos de concesión de los

permisos y licencias (aunque la realidad sea bien distinta)

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y el sector colaboren,

tanto en la información a los ayuntamientos como en los procedimientos para la

obtención de licencias

La FEMP ha creado un Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) para los

ayuntamientos y firmado con el sector un Código de Buenas Prácticas con referencias

técnicas, normativas y urbanísticas, que facilitará que el despliegue pueda realizarse en

todo el territorio de acuerdo a parámetros normativos y técnicos similares.


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4.2.- Las herramientas

Durante los últimos 5 años, los ayuntamientos, confrontados a la controversia social sobre

las antenas, se han sentido en muchas ocasiones faltos de herramientas que les facilitase

una respuesta a esa demanda social desde la racionalidad científica y la normativa

específica (RD 1066/2001). Más si se tiene en cuenta la confusión de los primeros años con

la proliferación de ordenanzas municipales con contenidos divergentes y los numerosos

contenciosos con el sector.

Una petición unánime a la FEMP y a la Administración Central ha sido establecer un marco

uniforme de referencia en el que se puedan respaldar las corporaciones municipales en la

tarea de facilitar un despliegue con garantías, conceder licencias y responder a la demanda

social desde la legalidad y el control.

Estas herramientas son las siguientes:

El consenso Político: la Disposición Adicional 12 de la Ley General de

Telecomunicaciones de 2003.

Todos los partidos políticos y grupos parlamentarios han venido manifestando su

preocupación por las dificultades que desde 2001 encontraban las operadoras para

mantener y desplegar la red, tanto de GSM como de UMTS, así como la necesidad de

dar una respuesta univoca a la controversia social.

Esa preocupación hizo que se aprobara por unanimidad la disposición adicional 12 de la

Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (B.O.E. 04-11-2003 -

LGT).


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Esa disposición adicional 12 dice así: “…se creará un órgano de cooperación con

participación de las comunidades autónomas para impulsar, salvaguardando las

competencias de todas las administraciones implicadas, el despliegue de las

infraestructuras de radiocomunicación, en especial las redes de telefonía móvil y fija

inalámbrica, de acuerdo con los principios de seguridad de las instalaciones, de los

usuarios y del público en general, la máxima calidad del servicio, la protección del medio

ambiente y la disciplina urbanística. …la asociación de las entidades locales de ámbito

estatal con mayor implantación podrá ser invitada a asistir a las reuniones del citado

órgano de cooperación.”

Las Recomendaciones de la Comisión Sectorial y el Comité Técnico de

Seguimiento del Despliegue de Infraestructuras de Radiocomunicación

La Comisión Sectorial para el Despliegue de Infraestructuras de Radiocomunicación

(CSDIR) es el órgano de cooperación entre la Administración Central, la Autonómica y la

Local, que se creó en junio de 2004 al amparo de la disposición adicional 12 la Ley

32/2003, General de Telecomunicaciones.

En diciembre de 2005 aprobó por unanimidad 14 Recomendaciones para:

Evitar la duplicidad de trámites, facilitar la simultaneidad de actuaciones y reducir los

plazos de concesión de licencias. Para ello adoptó un modelo de procedimiento

administrativo de referencia.

Ratificar que los límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos

están establecidos en el RD 1066/2001, deben ser comunes y seguir las

recomendaciones de las instituciones científicas de referencia.


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Sentar las bases de lo que deberían ser los Planes Territoriales de Infraestructuras, el

tratamiento de la reducción del impacto visual de las antenas, y la compartición de

infraestructuras.

Fomentar Acuerdos entre la Administración Local y los operadores.

Crear un Comité Técnico de seguimiento del despliegue de infraestructuras de

radiocomunicación que velará por el desarrollo seguro y ordenado de las antenas de

telefonía. Entre sus tareas principales figura proporcionar a las administraciones

locales, a las empresas y a los colectivos ciudadanos un referente técnico, legal y

sanitario de consulta, que mejore la información necesaria para el despliegue de

estaciones base e telefonía móvil. Este Comité está activo desde 2006 y en el hay un

representante de la FEMP.

Estas Recomendaciones han servido de guía a la FEMP para el desarrollo del Código de

Buenas Prácticas, la creación del Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI)

y sus actuaciones en este ámbito del despliegue de infraestructuras de telefonía móvil.

Acuerdo FEMP- AETIC

Aplicando esas Recomendaciones de la CSDIR en Junio 2005 se firmó el Acuerdo de

colaboración entre la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y la

Asociación Española de Empresas de Electrónica, Tecnologías de la Información y

Telecomunicaciones de España (AETIC).

La finalidad del Acuerdo es facilitar el despliegue de infraestructuras de telefonía móvil

con todas las garantías. Para poder cumplirlo, las partes se dotan, fundamentalmente, de

dos instrumentos:


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o Un servicio de asesoría e información (SATI)

o Un Código de Buenas Prácticas

Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI)

El SATI - Servicio de Asesoramiento Técnico e Información es un servicio puesto en

marcha por la FEMP cuya finalidad es armonizar el despliegue de las infraestructuras de

telefonía móvil con la defensa del cumplimiento de las normativas urbanísticas y

ambientales aplicables, garantizando seguridad jurídica tanto a operadores como a

ciudadanos mediante el otorgamiento de las correspondientes licencias municipales.

El objetivo del SATI es solventar cualquier cuestión que preocupe a las Corporaciones

Locales, en relación con el despliegue de la telefonía móvil, tanto en los aspectos

jurídicos, tecnológicos, medioambientales y sanitarios como en la gestión de la alarma

social, y en particular contiene:

Asesoramiento técnico sobre los aspectos relativos a las características técnicas

(tipo de equipos, idoneidad,...)

Respuestas a las consultas sobre la aplicación del Código de Buenas Prácticas.

Procedimiento de adhesión de la Corporaciones Locales al Código de Buenas

Prácticas.

Realización de informes jurídicos sobre proyectos de ordenanzas o modificación

de las existentes y su adecuación a la normativa vigente.

Respuesta de consultas relativas a aspectos biomédicos.

Ayudar a dar respuesta, en el ámbito local, a la alarma social sobre emisiones

electromagnéticas y su repercusión en la salud, tanto desde el punto de vista de

la Ciencia como desde la comunicación.

Dentro de este marco, el SATI colabora con los Ayuntamientos para resolver las

dudas o consultas que puedan surgir sobre la aplicación del Código de Buenas

Prácticas en lo relativo a cómo deben ser las instalaciones y realizarse el proceso

administrativo de concesión de las licencias, así como sobre la interpretación de la

http://www.femp.es/index.php/femp/content/download/3251/25976/file/C%C3%B3digo Buenas Pr%C3%A1cticas.pdf/

http://www.femp.es/index.php/femp/content/download/3251/25976/file/C%C3%B3digo Buenas Pr%C3%A1cticas.pdf/


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normativa sectorial sobre telecomunicaciones de carácter estatal, autonómico o

local.

En esos ámbitos, el SATI proporciona una información clara, objetiva y basada en las

evidencias científicas disponibles y emite dictámenes a demanda de los

ayuntamientos sobre cualquiera de los aspectos relacionados con el despliegue de

estas infraestructuras.

Código de Buenas Prácticas

El CBP es una guía de actuación que debe facilitar a los ayuntamientos y empresas

la implantación de infraestructuras de radiocomunicación con todas las garantías.

El objetivo del Código, siempre dentro del marco del cumplimiento de la legislación

vigente, es servir de referencia a las Corporaciones Locales y a las empresas para, por un

lado, agilizar la tramitación de licencias municipales mediante el recurso a las soluciones

urbanísticas que el Código propone y, por otro, contribuir a resolver los conflictos que se

puedan presentar.

Contenido del Código de Buenas Prácticas:

1 – Elementos normativos y de gestión administrativa. Básicamente, al Estado le

está reservada la competencia exclusiva en telecomunicaciones y la protección de la

población en general contra las emisiones radioeléctricas y los mecanismos de control

de los mismos.

Por su parte, algunas Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias en

medio ambiente, salud y ordenación del territorio, también establecen condiciones para

la instalación de infraestructuras de radiocomunicación, que los operadores deben

cumplir.


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Finalmente, las Corporaciones Locales, especialmente sobre la base de sus

competencias en urbanismo, han aprobado ordenanzas municipales que regulan

requisitos y procedimientos para la concesión de las oportunas licencias para la

instalación de las estaciones base y antenas.

2 – Proyecto Técnico Urbanístico tipo. La solicitud de licencia municipal para instalar

una Estación Base de telefonía móvil estará acompañada de un proyecto técnico

urbanístico. Dicho proyecto debe estar suscrito por los técnicos competentes, y visado

por los Colegios Profesionales correspondientes.

3 - Plan de Despliegue. Independientemente del tamaño del municipio, es importante

que el Ayuntamiento pueda conocer las estaciones base de su territorio así como los

proyectos de despliegue de cada uno de los operadores. Un Plan de Despliegue es el

documento informativo que refleja las previsiones de futuras instalaciones de cada

operador en el corto y medio plazo, y será actualizado periódicamente.

4 – Integración en el entorno. Uno de los aspectos que más preocupan a los

ayuntamientos y a los ciudadanos es el impacto visual de las instalaciones (casetas,

mástiles y antenas). El Código propone criterios para determinar que solución es la más

adecuada según el entorno para asegurar el menor impacto visual posible. El objetivo

consiste en establecer una guía que sirva como referencia para la reducción del impacto

visual provocado por este tipo de instalaciones en cada una de las zonas tipificadas,

atendiendo a una serie de criterios de ubicación, instalación y adecuación / integración.

Las soluciones van desde la mimetización total a soluciones que pasan por el uso de

recubrimientos específicos, diseño de mástiles, alturas máximas, tamaño y colocación de

casetas y equipos… En el código se incluyen ejemplos y fotografías de posibles

soluciones.

5– Comparticiones. La compartición de infraestructuras está regulada por la Ley

General de Telecomunicaciones, que detalla el procedimiento para el Uso Compartido

de Infraestructuras. Las infraestructuras usadas más habitualmente en modo compartido

son los mástiles de soporte de antenas y, en algunos casos, las casetas donde están


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instalados los equipos de operador. El objetivo fundamental de la compartición es

minimizar el impacto visual de las instalaciones y debe siempre estar supeditado al de la

seguridad de las emisiones a la viabilidad técnica y contractual.

6- Control de emisiones: Los ciudadanos vienen interrogando individualmente o

mediante acciones colectivas, a las Administraciones Locales sobre los riesgos para la

salud de las antenas o los terminales de telefonía móvil. En el momento de aprobación

del Código, en España, el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre establece los

límites de exposición para las distintas fuentes de emisión y recoge los establecidos en

la Recomendación Europea 1999/519/EC. Tanto el RD 1066/2001 como la Orden

CTE/23/2002 que lo desarrolla, establecen los mecanismos de control que aseguran el

cumplimiento de esos niveles. El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio pone a

disposición del público en general los resultados de estos controles, que pueden

consultarse, para cada ubicación de estación base, en:

http://www.mityc.es/nivelesexposicion

7– Herramientas de información: En el Acuerdo de Colaboración entre la FEMP y

AETIC, en el que se inscribe el presente Código, se establece la puesta en marcha de un

Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) sobre todas las cuestiones que

interesen a los Ayuntamientos ligadas a la implantación de infraestructuras de

radiocomunicación. Así pues, el Código se remite al SATI para el establecimiento de las

herramientas necesarias para asegurar que los ayuntamientos disponen de la

información suficiente y en el formato adecuado para responder a todas sus

necesidades.

Plan Nacional de Control de Emisiones Radioeléctricas del Ministerio de Industria,

Turismo y Comercio (Mityc)


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En junio de 2006, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (Mityc) la puesta en

marcha de un plan de Monitorización de emisiones que, completa el procedimiento de

control de emisiones establecido en el RD1066/2001 y que tiene como objetivo

responder a demandas concretas de comprobación de niveles de exposición en lugares

u ocasiones en los que hay una demanda pública de información. Este sistema de

verificación está basado en la instalación de unidades móviles de medición (sondas) que

monitorizarán las emisiones radioeléctricas de todos las antenas emisoras (telefonía

móvil, radio, televisión…) en una determinada zona y durante un periodo de tiempo

suficiente (una-dos semanas).Los resultados de esos controles serán públicos y podrán

consultarse en la página Web que el Mityc establezca.

Los Ayuntamientos, a través de las Comunidades Autónomas, podrán solicitar este

servicio que complementa los sistemas de control ya vigentes.

Comité Científico Asesor sobre Radiofrecuencias

La Fundación de la Universidad Complutense pone a disposición de todas las

administraciones y otros interesados un Comité Científico Asesor sobre

Radiofrecuencias y Salud, en el que estén representadas las especialidades que

contribuyen a formar consenso científico sobre la naturaleza de las radiofrecuencias y

sus efectos biológicos, de especialistas en aquellos campos de la biología y la medicina

que se han relacionado más con los posibles efectos de las radiofrecuencias así como

en el análisis y comprensión de estos movimientos sociales.

Los miembros del Comité gozan de experiencia y reconocimiento profesional en sus

respectivas disciplinas. El Comité realiza informes en el marco del convenio que el

Ministerio de Industria, Turismo y Comercio tiene con la Universidad Complutense de

Madrid


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4.3.- Afrontando la crisis

Prepararse para la crisis:

• Una denuncia / inquietud… sobre cuestiones que afectan a la seguridad y a la salud

siempre merece atención: en general atrae la atención de los medios y el interés

ciudadano. Es lo que ha sucedido con el caso de las antenas de telefonía móvil.

• Si la alerta o declaración procede de una asociación consolidada / sale en la prensa /

tiene eco político / se refiere a un riesgo no individual hay que preparase para una

crisis. Es una constante en los problemas reseñados por los responsables

municipales en relación con las antenas de telefonía móvil.

• Construir una base sólida de credibilidad con el ciudadano. Recordar que la

confianza y la credibilidad son difíciles de obtener, y cuando se pierden, es aún más

difícil recuperarlas. Los Factores que determinan la Confianza y Credibilidad son:

o Interés genuino en el problema

o Capacidad y experiencia en la gestión

o Honestidad y franqueza

o Dedicación y compromiso

Para minimizar los efectos de una crisis:

• Legalidad y control.

o Actuar dentro del marco de legalidad y competencia: una infraestructura y

actividad con licencia es menos problemática que una que no la tenga. La

responsabilidad de la administración es cumplir la ley y controlar su

cumplimiento.


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o Deslindar competencias, cada Administración debe asumir las que le son

propias. Asumir competencias de otros, por ejemplo con controles

duplicados, no facilita el trabajo municipal

o La sensibilidad social ante los riesgos sanitarios “castiga” la manipulación, el

descuido, el engaño y la incompetencia.

o La ausencia de licencia municipal juega en contra de la credibilidad de la

acción municipal y sirve para asentar la creencia de la peligrosidad de las

antenas.

• Comunicación.

o Asegurarse prescriptores técnicos, científicos y sociales: involucrarlos en la fase

de preparación de la respuesta y del seguimiento.

o Construir consensos amplios sociales, políticos….

o En el caso de las antenas de telefonía móvil, la mayoría de las grandes

asociaciones de consumidores respaldan la acción de la administración

española y aceptan sin matices las propuestas de la UE y la OMS

Para gestionar la crisis:

• Componer la respuesta, por ejemplo:

1. Si la cuestión de las antenas no se ha tratado antes y se desconoce en que estado

se encuentra o no se poseen datos suficientes:

o El equipo de gobierno se ocupa

o Describir la situación ajustándose a los hechos conocidos (citar las fuentes de

la información) con los matices necesarios de certidumbre

o Describir los pasos que se van a seguir y como se va a informar.

o Se ha trasladado la problemática al órgano competente (por ejemplo pedido

información sobre emisiones al Ministerio de Industria)


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2. Si la cuestión se conoce o se ha tratado con anterioridad:

o Descripción del asunto: claridad, simplicidad y veracidad

o Citar la normativa que regula la actividad y el control identificando a la

administración responsable en cada caso. Si tiene licencia decirlo, sino en que

estado se encuentra el trámite.

o Dar con claridad los resultados de los controles

o Conclusión clara (con recomendaciones, si es pertinente).

Analizar los errores y corregirlos:

• La evaluación debe ser interna y permanente, tanto sobre la gestión del riesgo como

de los efectos de la comunicación.

• Públicamente debe transmitirse la solución que se les ha dado no reforzar la

percepción de error.

Compartir experiencias:

• Antes otros han pasado por la misma situación.

• Hay experiencia acumulada que puede ser aprovechada, la FEMP suministra

información y el SATI sirve de vehículo de experiencias.

• Una crisis es siempre un riesgo pero también una oportunidad para demostrar

competencia en la gestión y control de la situación: aumentar el prestigio y la

credibilidad propios y, en algunas ocasiones, poner en evidencia las carencias

ajenas. No olvidar que el ciudadano valora el liderazgo y la buena gestión.


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4.4.- La percepción del riesgo

Comprobado que el origen de la oposición social a las antenas de telefonía móvil es la

percepción de que suponen un riesgo para la salud, la respuesta que se dé al problema no

puede obviar la dimensión personal -psicológica de aceptación o reacción ante un riesgo

real o percibido.

Factores que Influyen en la Percepción de Riesgos4

Las percepciones del público sobre la magnitud del riesgo y su aceptación dependen de

diversos factores:

El conocimiento objetivo que tenga sobre el proceso, producto o sustancia y sus

efectos. La familiaridad que se tiene con una tecnología o situación ayuda a reducir el

nivel del riesgo percibido. El riesgo percibido se incrementa cuando la tecnología o

situación, es nueva, no conocida, o difícil de comprender. En el caso de las antenas, el

ciudadano desconoce como funciona esta tecnología y como actúan las

radiofrecuencias sobre el organismo. Por lo tanto, depende de la opinión o actuaciones

de otros para formarse su propia opinión.

Su confianza en los mecanismos oficiales de gestión o control. La disparidad de

criterios o medidas adoptadas por las distintas administraciones aumentan la

desconfianza del ciudadano. Eso ha pasado con este asunto: las administraciones han

tardado en hablar con una voz uniforme.

La atención y el tratamiento que ese riesgo haya tenido por los mediadores que crean

opinión (medios de comunicación, asociaciones de consumidores, mundo judicial y

4 Ver: Bibliografía: Fundamentos y Prácticas para la Comunicación sobre Riesgos para la Salud (ATSDR de EEUU) y Estableciendo un diálogo sobre los riesgos de los campos electromagnéticos (OMS)


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científico, portavoces políticos…). Los líderes de opinión han contribuido a la confusión

del ciudadano.

Los argumentos o informaciones sobre llamadas a la precaución o advertencias tienen

más influencia que los argumentos o informaciones positivos. Las noticias sobre el

peligro de las antenas han calado en la opinión pública que no “retiene” las positivas

Las personas prefieren los argumentos que refuerzan sus propias opiniones. Las

personas dependiendo de su actitud-creencias sobre los efectos de los campos

electromagnéticos valoran (infravaloran) las informaciones que contradicen esas

actitudes o creencias. Eso es especialmente verdad cuando se tiene miedo (de las

antenas).

Medidas adoptadas de manera injustificada o apartándose de la práctica general

respondiendo a la “presión” social; suelen tener el efecto perverso de producir recelos

en lugar de dar seguridad. Muchos ciudadanos asumen que las medidas de precaución

no justificadas o controvertidas indican que el riesgo de las radiofrecuencias es real y no

se reconoce por las administraciones ni por la industria.

Son peor aceptados:

• Los riesgos que no se controlan personalmente o que no aportan ningún beneficio

aparente. Eso explicaría la aceptación del teléfono móvil (que también emite

campos electromagnéticos y está más cercano al cuerpo) y se rechacen las antenas.

• Los riesgos que resultan de decisiones en los que la población concernida no ha

estado involucrada. Los mecanismos de participación ciudadana (asociaciones de

barrio, ONG, oposición política…) basan su actuación, y en ocasiones justifican su

existencia, en su actividad de mediación o control de las políticas públicas. Por lo

tanto, rechazarán y así lo manifestarán aquellos procesos de los que se sientan

excluidos y no informados


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• Los riesgos extraños o indeterminados, especialmente si se relacionan con

enfermedades desconocidas o de difícil diagnóstico y tratamiento (alteración del

sueño, ansiedad…) o ancladas en el inconsciente colectivo como fatales (el cáncer).

• Los riesgos que afectan a niños, enfermos, ancianos o población especialmente

desprotegida. El instinto de protección al débil hace más inaceptable un riesgo. Por

eso se exige que se alejen las antenas de las zonas sensibles.

• Los riesgos artificiales o generados por una actividad humana, sobre los que es

posible exigir responsabilidad a quién lo ha autorizado, produce, o se beneficia. Los

riesgos naturales se aceptan como una fatalidad aunque se juzgue la diligencia de la

Administración para enfrentarse a ellos o paliar sus consecuencias.

Son precisamente estos factores y la dificultad de manejarlos lo que explica la complejidad

de responder satisfactoriamente a expectativas ciudadanas relacionadas con la percepción

de un riesgo.


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4.5.- La comunicación del riesgo.

La comunicación sobre asuntos que implican un riesgo o son percibidos como de riesgo

requiere especial cuidado en la respuesta al ciudadano, el tratamiento del mensaje, del

emisor y del receptor: la credibilidad y la confianza se pierden fácilmente.

4.5.1.- Conozca a la audiencia

Acepte e involucre al ciudadano como socio.

• Atienda y escuche las preocupaciones particulares del ciudadano. Las personas

suelen darle mayor importancia a la confianza, credibilidad, competencia,

imparcialidad y empatía que a las estadísticas y los detalles.

• Su meta es lograr un público informado y establecer la confianza, no restar

importancia a sus preocupaciones o ganar en la batalla dialéctica.

Identifique y responda a las necesidades de los diferentes grupos de interés.

• Trate de identificar desde el comienzo los diversos intereses en una situación

dada, y reúnase informalmente con sus respectivos representantes.

• Analice las fortalezas y debilidades de cada grupo-asociación.

• Trate con todo el mundo de forma justa y equitativa.

• Construya alianzas con mediadores sociales creíbles.


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Los valores y sentimientos de la gente constituyen un aspecto importante de

una buena respuesta a los problemas de salud ambientales.

• Provea un foro para que las personas expresen sus sentimientos.

• Escuche a las personas cuando expresen sus valores y sentimientos.

• Reconozca los sentimientos de las personas en torno a algún asunto.

• Cuando las personas hablen emocionalmente, responda a sus emociones. No

continúe con datos o información solamente.

• Muestre respeto, desarrollando un sistema para responder con prontitud a las

demandas de los ciudadanos, no necesariamente para solucionar el asunto, pero

si para mostrar interés.

4.5.2.- Preparación.

Disponga de un informe completo de la situación.

• El discurso básico debe apoyarse en hechos.

• La documentación de referencia debe estar lo suficientemente ordenada y

depurada para no crear confusión.

• Las referencias documentales (a normativa, estudios, casos…) deben ser lo más

claras y escuetas posibles. Siempre citando fuentes solventes.


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Diferentes metas, audiencias y medios de comunicación, requieren acciones

diferentes.

• El discurso básico aporta los elementos esenciales a utilizar con todas las

audiencias.

• Disponer de información precisa sobre la audiencia facilita modular el discurso y

completarlo con referencias al caso particular.

• La profundidad o detalle técnico con la que se trate el tema depende de la

audiencia.

• Los materiales, gráficos o documentales, deben valorarse en función del

destinatario y sus intereses.

Suelen ser más eficaces las reuniones pequeñas e informales. Las jornadas o

seminarios deben reservarse para “escenificar” acuerdos.

• La logística de la reunión debe permitir que todos puedan participar de manera

ordenada. Si es un seminario, mantener coloquio. Si es en reuniones pequeñas

distribuir tiempos de intervención.

• Sea claro sobre las metas de la reunión. Si no puede cumplir con la petición de

algún asistente, proponga alternativas.

Determinar el emisor más eficaz para cada mensaje que se quiere transmitir

• Responsable político: para transmitir respeto por la demanda ciudadana y

compromiso en la respuesta.

• Responsable administrativo o político: si el objetivo es reforzar la sensación de

regulación y control


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• Experto: si se trata de dar explicaciones técnicas (médico, ingeniero…)

• Prescriptor social (asociación de consumidores, sindicato, consejo social) si se

quiere transmitir acuerdo y respaldo social.

Determinar la fórmula más eficaz

• Conferencia de prensa, para transmitir seguridad y control de la situación.

• Entrevista concertada, para responder a demandas puntuales o construir

alianzas.

• Acuerdo político, para transmitir consenso en las medidas.

• Jornada o reunión con asociaciones de vecinos para mostrar el control sobre la

situación y el consenso construido en torno a la misma (con expertos o

participantes externos, con aliados locales…)

4.5.3.- La Actitud Personal

Sea honesto, respetuoso y abierto.

• Las personas no perdonan ni aceptan el engaño

o Sea firme en sus propias acciones y convicciones, explicándolas.

o No oculte o tergiverse la realidad: dé soluciones realistas a las situaciones.

Normalmente con explicar las medidas o el proceso que se está realizando es

suficiente. En relación con las antenas, referirse al control sobre emisiones y a

la voluntad de resolver en el marco consensuado a nivel nacional (Código de

Buenas Prácticas y legalización). Muestre respeto y compasión.

• Manifieste su empatía con la tragedia de una enfermedad, lesión o muerte.


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• Reconozca la legitimidad del ciudadano de pedir explicaciones, especialmente si

recibe informaciones contradictorias (la prensa y las asociaciones alertando, la

administración asegurando)

Hable con claridad.

• Use términos positivos.

• Utilice ejemplos, historias y analogías para establecer un entendimiento común

• Refute el alegato sin repetirlo o referirse a él.

• Haga hincapié en los logros alcanzados y en los esfuerzos actuales.

• Hable de la importancia que usted le otorga a la salud, la seguridad y los asuntos

ambientales.

• Utilice pronombres personales tales como "yo" o "nosotros".

• Los medios de comunicación, por lo general, se interesan más en la política que

en el riesgo, en la sencillez más que en la complejidad, y en el peligro más que

en la seguridad.

Cinco pecados capitales en la comunicación

1. Dar la impresión de no estar preparado. Desconocer información que se debería

conocer.

2. No involucrar al interlocutor. No establecer armonía con el público.

3. Disculparse en nombre suyo o de su equipo.

4. Dar la impresión de desorganización.

5. Proveer información errónea.


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BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA

“Fundamentos y Prácticas para la Comunicación sobre Riesgos para la Salud”

Departamento de Salud y Servicios Humanos de los EEUU, Agencia Para sustancias

Tóxicas y el Registro de Enfermedades (ATSDR), 1997.

“Potential Risks & Uncertainty: Public Concern programmed?“- Peter Wiedemann

(Research Centre Juelich, Germany). Mobile Communications: Health, Environment

and Society, 20-21 January 2004 Brussels.

“In terms of risk, report of a seminar help to define important terms used in

communicating about risk to the public” - Radiation, Risk and Society Advisory

Group. NRPB, National Radiological Protection Board. Volumen 15 No.4 2004.

“International Health Risk Assessments” - Dr. MH Repacholi (Co-ordinator, Radiation

and Environmental Health, World Health Organization). MTHR Research Seminar, 4

November 2003.

“Comparing national responses to perceived health risks from mobile phone masts”

– Adam Burgess. Health, Risk & Society, Vol. 4, No.2, 2002.

“Percepción Social de la Ciencia y la Tecnología en España”– FECYT, 2003.

“Controverses et mobilisations autour des antennes relais de telephonie mobile” –

Olivier Borraz, Michel Devigne, Danielle Salomon. Centre de Sociologie des

Organisations, Septembre 2004.

“Negociar el riesgo”- Ana Garcia, editorial Ariel 2005.

“Estableciendo un diálogo sobre los riesgos de los campos electromagnéticos” –

Organización Mundial de la Salud, 2005.

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