Karl Loewenstein

Teoría de la Constitución

Los tipos de gobierno en la democracia constitucional

El constitucionalismo y la democracia constitucional

Constitucionalismo es un concepto genérico. Como sistema político, abarca diversos tipos de gobierno. Todos se caracterizan por tener diversos detentadores del poder político, obligados a cooperar en la formación de la voluntad estatal, bajo la observancia de determinados procedimientos preceptuados por la constitución.

Históricamente, el concepto de constitucionalismo tiene una doble significación; orden político constitucional y orden político democrático constitucional. Para que un Estado sea “constitucional”, tiene que tener una “Constitución”, por escrito en un documento, o estar cristalizada en las costumbres y en las convicciones de un pueblo. Constitución, en este sentido, significa un sistema de normas establecidas o de reglas convencionales, las cuales regulan las relaciones entre los detentadores y los destinatarios del poder. Sin embargo, la existencia de preceptos formales que regulen el proceso gubernamental no significa que el clima político sea democrático. La polis griega se organizó como una democracia plenamente estructurada, sin embargo, bien antes de que se hubiese formado la actual democracia constitucional existieron Estados constitucionales, es decir, regido por un sistema fijo de normas, pero no podrían ser clasificados de democráticos, dado que la masa de los destinatarios del poder no tenían ninguna participación política en el proceso político. La democracia constitucional, sería alcanzada relativamente más tarde, cuando la masa de los destinatarios del poder, organizada en partidos políticos y con elecciones en base a un sufragio universal, participó en el proceso político. Por tanto, históricamente, el constitucionalismo se presenta como una parada a medio camino entre el absolutismo tradicional monárquico y la época moderna de la democracia constitucional.

La democracia constitucional como configuración triangular del poder

Respecto a la democracia constitucional y sus diferentes formas de realizarse, la infraestructura ideológica común consiste en que todo poder emana del pueblo. La conformación del poder es triangular: parlamento, gobierno y pueblo. El poder está distribuido entre varios detentadores del poder que, por lo tanto, están sometidos a un control mutuo. Diversos tipos, se diferencian entre ellos según que detentador del poder ostente una situación preponderante. Son frecuentes los casos que presentan combinaciones sincréticas. La preferencia de una nación por un determinado tipo parece estar relacionada misteriosamente con sus tradiciones y experiencias.

Tipos fundamentales de democracia constitucional:

1. Democracia directa: el pueblo organizado como electorado es el preponderante detentador del poder.

2. Gobierno de asamblea: el parlamento, como representante del pueblo, es el superior detentador del poder.

3. Parlamentarismo: se aspira a un equilibrio entre los independientes detentadores del poder, parlamento y gobierno, a través de la integración

del gobierno en el parlamento: los miembros del gobierno (gabinete), pertenecen al mismo tiempo a la asamblea. El parlamentarismo es la interdependencia por integración. Los hay de dos tipos: que el parlamento sea superior en poder político al gabinete (parlamentarismo francés, clásico); o la inversa (parlamentarismo inglés clásico).

4. Presidencialismo: los detentadores del poder independientes, gobierno y parlamento, permanecen separados, pero están obligados constitucionalmente a cooperar en la forma de la voluntad estatal, la interdependencia se lleva a cabo por coordinación en lugar de integración.

5. Directorial: es el caso del gobierno suizo. Tiene una estructura colegial.

Ahora bien, los tres detentadores del poder (asamblea, gobierno y pueblo), serían un mecanismo muerto y un aparato estatal vano si no estuvieran impulsados por las instituciones que constituyen las fuerzas incentivas de la vida política en una democracia constitucional, es decir, los partidos políticos.

Los partidos políticos y el proceso gubernamental

Todo gobierno es siempre gobierno de partidos, se trate de un sistema político autocrático o democrático constitucional. Un partido político es una asociación de personas con las mismas concepciones ideológicas que se propone participar en el poder político o conquistarlo y que para la realización de este objetivo posee una organización permanente; a las organizaciones anteriores las descalifica como partidos políticos modernos, su falta de organización permanente.

La historia obliga a concluir que existe una conexión causal entre los partidos políticos y la integración de la masa electoral en el proceso del poder por medio de la ampliación del sufragio. El encuentro entre el sufragio universal en una sociedad de masas y la movilización de los electores a través de los partidos políticos se produce claramente con ocasión de la primera aparición de un auténtico partido político en el sentido técnico moderno, esto es, los jacobinos bajo el dominio de la Convención. En este caso, una ideología política completa fue llevada a la masa con la ayuda de una organización y de una propaganda racionalizada por una estructura de partido.

La entrada de los partidos políticos caracteriza el paso de un control oligárquico-burgués del proceso de poder a la democracia constitucional moderna.

Primer tipo: la democracia directa

La democracia directa es el modelo de gobierno en el cual el pueblo, es decir, la totalidad de aquellos que según la costumbre o la ley están considerados como ciudadanos dotados de todos los derechos, se reúne en asambleas o comités para llevar a cabo la función de tomar la decisión política y de control político, así como para participar en la ejecución de la decisión tomada, siempre y cuando se trate de medidas de ejecución de naturaleza judicial. El tipo de democracia directa sólo podía encajar en un orden social relativamente sencillo y asentado en un territorio pequeño.

El ejemplo más famoso de democracia directa lo constituyen las Ciudades-Estado griegas. Su posibilidad de funcionamiento, dependió de la existencia de una clase social que tenía tiempo para dedicarse a la política por poseer una economía no tecnológica basada en la esclavitud.

El fracaso de la experiencia griega con la democracia directa ha servido para no alentar intentos posteriores.

La democracia directa surgió en el siglo XIII en ciertos cantones y comunidades de campesinos en Suiza, y fue después sustituida casi totalmente por instituciones representativas. Por otra parte, en ciertos cantones dotados exclusivamente con un gobierno representativo el pueblo participa en el proceso político a través de iniciativas populares y plebiscitos celebrados en los cantones.

Ciertos rasgos de la democracia directa están experimentando en tiempos modernos un resurgir importante en las técnicas plebiscitarias que son aplicadas tanto en la toma de la decisión política fundamental, como en el control político. En la teoría constitucional esto ha inducido a hablar de un tipo semidirecto o semirrepresentativo.

Segundo tipo: el gobierno de asamblea

De todos los tipos de gobierno democrático constitucional, el gobierno de asamblea es el menos conocido en la teoría de la constitución, y el más desacreditado de todos.

La primera aparición, claramente accidental, del gobierno de asamblea se produce con la entrada histórica del constitucionalismo moderno. El Parlamento Largo en Inglaterra, que en la historia constitucional inglesa quedó como un episodio para el cual apenas si hay un recuerdo.

El gobierno de asamblea aparece por primera vez de una forma plenamente consciente en la Revolución francesa con categoría de auténtico tipo de gobierno democrático-constitucional.

El gobierno de asamblea tiene el siguiente esquema: la asamblea legislativa elegida por el pueblo está dotada del dominio absoluto sobre todos los otros órganos estatales, y sólo será responsable frente al electorado soberano, que será el encargado de renovarla con intervalos regulares de tiempo. En el gobierno de asamblea, el ejecutivo está estrictamente sometido a la asamblea, siendo tan sólo su órgano ejecutivo o su servidor, designado o destituido discretamente por la asamblea. Ningún órgano estatal está legalmente autorizado para interferir en la autonomía y en el monopolio del poder ejercido por la asamblea. En virtud de esto, no hay ningún derecho del gobierno a disolver el parlamento, aunque cabe pensar una disolución por parte del electorado soberano. El modelo clásico de un gobierno de asamblea, es un Rousseau sin adulterar, es decir: la concentración del poder en una asamblea que democráticamente elegida, jugará como único detentador del poder.

Aparte de Francia, el tipo de gobierno de asamblea fue adoptado por la Constitución suiza de 1848, completamente revisada en 1874. Luego de la primera guerra mundial, la republica de Weimar, y los tres estados bálticos: Letonia, Lituania y Estonia. Resurge en la Constitución estaliniana de 1936 de la URSS.

Los ejemplos históricos de gobiernos de asamblea, han terminado transformándose en autocracias; parece ser una ley biológica.

Tercer tipo: gobierno parlamentario

Fundamentos y principios básicos

El parlamentarismo, en sus diversas manifestaciones, es en nuestros días el tipo más corriente de gobierno constitucional. A diferencia del gobierno de asamblea, y al presidencialismo; el parlamentarismo se ha desarrollado orgánica y empíricamente. Luego de la Revolución Gloriosa, eliminadas las prerrogativas del rey, se fueron formando progresivamente los principios de gobierno parlamentario: primero, que el

gobierno del rey (gabinete) necesita el apoyo del parlamento o, por lo menos, de la Cámara de los Comunes; segundo, que la responsabilidad política del gabinete frente al Parlamento será asegurada de la mejor manera, cuando sus miembros sean simultáneamente miembros del Parlamento. El gobierno de gabinete propiamente dicho se desarrolla accidentalmente por la formación de la figura del primer ministro. El resultado de este proceso, fue el establecimiento del gabinete como un detentador del poder independiente y casi autónomo. Con el correr del tiempo, el gabinete correspondió más a la voluntad electoral expresada, y el dualismo gabinete-corona, se transformó en la configuración triangular del poder: Cámara de los comunes-gabinete-electorado.

El parlamentarismo es también un concepto genérico que abarca manifestaciones diversas y muy diferentes. Para la debida comprensión deben ser resaltados tres puntos.

Primero: la existencia de instituciones representativas o “parlamentarias” en un Estado no significa, a la vez, que en dicho Estado exista una forma de gobierno parlamentario.

Segundo: el gobierno parlamentario no es en absoluto idéntico con el gobierno de gabinete. Dado que este último es una versión especifica del gobierno parlamentario, específicamente el británico.

Tercero: las características comunes de los tipos parlamentarios, no se encuentran en otros tipos de gobierno.

En definitiva, gobierno parlamentario es el intento de establecer entre los dos independientes y separados detentadores del poder, un tal equilibrio que ninguno pueda ganar ascendencia sobre el otro. En este dualismo, ambos detentadores del poder comparten funciones de decisión política y de ejecutar dichas decisiones por medio de la legislación. Además de estar sometidos a mutuas restricciones y controles.

El “tipo ideal” de esta configuración sería el equilibrio absoluto entre ambos detentadores independientes del poder, gobierno (gabinete) y parlamento, sometido periódicamente a una nueva orientación política por el veredicto del electorado. Ambos detentadores del poder estarían en este caso, equipados con iguales poderes y posibilidades para limitarse y controlarse.

Todas las variantes de gobiernos parlamentarios tienen en común los siguientes elementos estructurales:

Primero: los miembros del gobierno o del gabinete, son al mismo tiempo miembros del parlamento.

Segundo: el gobierno o el gabinete está constituido por los jefes del partido mayoritario o de los partidos que, uniéndose en coalición, forman una mayoría. Dado que deben ser miembros del parlamento, el gabinete es un comité de la asamblea; el gobierno está fusionado con el parlamento, formando parte de este.

Tercero: el gobierno o gabinete, tiene una estructura en forma de pirámide con un primer ministro o presidente del consejo a su cabeza, reconocido como líder. El poder gubernamental está concentrado en la persona del primer ministro, que se presenta, como el líder.

Cuarto: el gobierno permanecerá en el poder, siempre y cuando cuente con el apoyo de la mayoría de los miembros del parlamento.

Quinto: fundamentalmente, la función de determinar la decisión política está distribuida entre el gobierno y el parlamento. Y ambos colaboran necesariamente en la ejecución de la decisión política fundamental por medio de la legislación. En la práctica, su respectiva participación en la iniciativa de las decisiones políticas, dependerá de la versión del parlamentarismo que rija en el correspondiente Estado.

Sexto: se podrá hablar de un verdadero parlamentarismo, solamente, cuando ambos detentadores del poder, gobierno y parlamento, operen con recíprocas facultades y posibilidades de control, que además deberán ser realmente utilizadas. El instrumento más eficaz del parlamento es la posibilidad permanente de exigirle responsabilidad política al gobierno. La última ratio del control parlamentario, es el voto de censura, o la negativa ante el pedido de voto de confianza pedido por el gobierno. Para el gobierno, el medio más riguroso de control político es la facultad gubernamental de disolver el parlamento y convocar a nuevas elecciones. Cualquier limitación de estos derechos, generará un desequilibrio en favor y perjuicio de cada uno de los detentadores.

Parlamentarismo clásico: Francia

Francia adoptó el parlamentarismo auténtico con la Constitución de 1875. En el análisis del tipo francés, hay cuatro cuestiones diferentes.

Estructura dualista del poder. La III y la IV Repúblicas, estuvieron dotadas de lo que se suele llamar “ejecutivo dualista”. La función ejecutiva está dividida entre dos órganos estatales diferentes, el presidente de la República y el gobierno o gabinete. Este dualismo solamente se da en el papel. El presidente está totalmente tapado por el primer ministro.

Incluso, en la elección misma del primer ministro, única prerrogativa que le ha quedado al presidente de la república, estarán impuestas limitaciones estrictas por las constelaciones de los partidos.

Inestabilidad del gabinete. Ideológicamente, tiene considerable peso, el hecho de que el francés cree seriamente en el principio representativo heredado de la Revolución, y en la supremacía de la asamblea representativa. Asimismo, detesta la reglamentación desde arriba y la divinización estatal.

La razón funcional de la falta de estabilidad del gabinete, yace en la atrofia del derecho gubernamental de disolver el parlamento. Una vez que el gobierno ha sido desposeído del arma mas eficaz, el derecho de disolución. Tendrá que caer irremisiblemente bajo el poder del parlamento. La ausencia de la posibilidad de disolución del parlamento, protege a los diputados durante la duración de su mandato parlamentario, contra las vicisitudes de una campaña electoral.

Por otro lado, el parlamentarismo francés cuenta con una sólida estabilidad de la administración pública con sus eficientes funcionarios, aunque superburocratizados.

Los franceses creen fielmente en el principio de la distribución del poder, según el cual diferentes combinaciones de partidos asumen la responsabilidad para las diferentes decisiones políticas, y detestan estar sometidos al monopolio de un único detentador del poder. El parlamentarismo francés, parece ser el tipo de gobierno natural para todas las repúblicas democráticas con un sistema pluripartidista.

Parlamentarismo híbrido: el ejecutivo dualista

No tardaron en presentarse ensayos para remediar los defectos estructurales de la forma francesa de parlamentarismo, ocasionado por la supremacía de la asamblea y por el pluripartidismo.

Al parlamentarismo tradicional, se le injertó un presidente elegido por el pueblo que, como detentador del poder independiente del gobierno y del parlamento, estaría destinado a jugar un contrapeso frente al Reichstag, elegido también por votación popular, y al gobierno apoyado por la mayoría del Reichstag. El canciller era

designado y destituido por el presidente del Reich, y al mismo tiempo necesitaba la confianza del Reichstag para desempeñar su cargo. Lo que terminó trayendo conflictos entre el Reichstag y el presidente. Así, los gobiernos parlamentarios fueron reemplazados por gabinetes presidenciales, que no contaban con el apoyo del parlamento; lo que culminó con un régimen autoritario.

Parlamentarismo controlado: la versión de Bonn

Luego de las experiencias de Weimar, en la Ley fundamental de Bonn, la designación del canciller federal, es llevada a cabo democráticamente de manera impecable: a propuesta del presidente federal es elegido por el Bundestag (dieta federal). El elegido será nombrado por el presidente federal y durará en el cargo, lo que el Bundestag (4 años). No hay derecho de disolución, ni voto de no confianza.

Parlamentarismo frenado: la V República francesa

El 13 de mayo de 1958 estalló una rebelión militar en Argelia, punto crítico de la IV república. Los rebeldes exigieron una reforma fundamental del modo de gobierno, postulado el liderazgo del general Charles de Gaulle. Este gobierno, exigió y obtuvo amplios poderes para que en el término de seis meses y con la suspensión de ambas cámaras gobernase la nación por medio de decretos, y la dotase de una nueva constitución que correspondiese a las ideas del general sobre un fuerte poder ejecutivo.

Durante el desempeño de su cargo (seis años), el presidente es irresponsable y prácticamente indiscutible, ya que está sólo sometido a la acusación de “alta traición” ante la suprema corte. La constitución concibe el papel del presidente como el árbitro entre los detentadores del poder, y como el garante de la unidad y continuidad nacional. Esta dictadura constitucional está expresamente dirigida al reestablecimiento del orden constitucional.

Lo que diferencia a este orden del presidencialismo norteamericano es que el liderazgo gubernamental no corresponde al presidente, sino al primer ministro.

Por otro lado, la responsabilidad parlamentaria del gobierno establecida en la constitución, sólo podrá hacerse efectiva con dificultad y con una constelación de fuerzas políticas favorables. El poder del parlamento está bastante limitando, entonces.

Especial interés merece la introducción del Consejo constitucional, que es una novedad en el derecho constitucional francés. Tiene como tareas, defender la legalidad de las elecciones para el cargo de presidente, para ambas cámaras y en los referéndums dispuestos por el presidente. Sus nueve miembros se elijen, en igual número por el presidente, la Asamblea Nacional, y el presidente del Senado.

Cuarto tipo: gobierno de gabinete

En contraste con Francia, el modelo británico encarna la indiscutible preponderancia del gobierno sobre el parlamento.

Durante los últimos ochenta años, el sistema parlamentario británico presenta una conformación triangular constituida por la cámara de los comunes, el gabinete y el electorado. Sólo el electorado y el gabinete detentan posiciones con igual fuerza. En realidad, el poder político real de la Cámara es inferior al poder de los otros dos detentadores.

Los rasgos principales de la versión inglesa del gobierno pueden resumirse en los siguientes puntos:

1. El parlamentarismo británico se basa en la existencia de dos partidos alternativos que poseen siempre las mismas chances de obtener la mayoría.

2. El gabinete es un comité relativamente pequeño constituido por los líderes del partido mayoritario. Todos sus miembros deben ser miembros del Parlamento. La mayor parte de ellos son miembros de la cámara de los Comunes.

3. El líder reconocido del partido mayoritario que ha ganado las elecciones, tiene una preponderante posición sobre el gabinete, casi que el primer ministro ocupa la posición del gabinete. El sistema británico está protegido de caer en el autoritarismo por la autolimitación del primer ministro y del gabinete respecto a los derechos de la oposición, en caso de una posterior victoria de la misma y una posible paga con la misma moneda.

4. La Cámara de los comunes toma participación en un grado limitado, esto es, al confirmar en principio la decisión tomada anteriormente por el gabinete. La negativa a un importante proyecto legislativo del gobierno, conduciría a la disolución y al arbitraje del electorado, entre los comunes y el gabinete. El gobierno posee un control absoluto sobre la totalidad del proceso legislativo; las leyes serán redactadas por la burocracia ministerial, fundamentalmente. Sin embargo, la tarea legislativa se realizará en una leal cooperación con la oposición.

5. El control político está asignado a ambas cámaras del parlamento y al electorado. Los informes que los diputados traen de sus visitas semanales de sus respectivas circunscripciones y que presentan al liderazgo del partido a través de los enlaces son un importante medio de control. Las técnicas de control más visibles son las horas de preguntas, que tienen como objeto controlar el aspecto administrativo de la ejecución de la decisión tomada. La Cámara de los Lores, toma partido en el control político a través de los debates legislativos.

6. La clave para la comprensión del gobierno de gabinete radica en la inquebrantable disciplina de partido. Las razones de este fenómeno son múltiples. La fidelidad al partido, induce al miembro del parlamento, a guardar la línea de su partido aún a costa de sus propias convicciones. El diputado está orgulloso de su escaño y no desea perderlo, por eso hace lo que le dicta el partido (party whips) al votar.

Desde el punto de vista del proceso del poder político, se deberá considerar al gobierno del gabinete como una fusión de ambos detentadores del poder independientes, gabinete y Parlamento; para constituir un mecanismo único del poder, en el cuál ambos órganos están tácticamente integrados. En esencia, el gobierno de gabinete es interdependencia de ambos detentadores del poder por integración.

El gobierno de gabinete, se basa en la existencia de dos partidos, y de no más, que compiten y se alternan en el gobierno, constituyéndose el electorado como árbitro.

Quinto tipo: el presidencialismo

Está dentro del esquema conceptual de distribución del ejercicio del poder, las tres nuevas categorías constituidas por la determinación de la decisión política fundamental, la ejecución de la decisión y el control político.

El gobierno americano es designado comúnmente como un gobierno de separación de poderes. En los EEUU, se habla últimamente de “separación y coordinación de poderes”. Fuera de los EEUU, en virtud de la posición dominante del presidente, “gobierno presidencial” o “presidencialismo”. El concepto de “poderes” tiene un sentido más figurativo que estructural y debería ser sustituido por el concepto de “funciones”. La coexistencia de diversos detentadores del poder rígidamente aislados fue una ilusión inútil, como quedó demostrado claramente en la Constitución francesa de 1791, que intentó poner en práctica la separación de funciones de Montesquieu.

El principio: interdependencia por coordinación

Los veinticinco hombres de la Convención de Filadelfia, con la idea de evitar tanto el despotismo legislativo como el absolutismo del ejecutivo, montaron en su sistema gubernamental diversos e independientes detentadores del poder, que estarían unidos por mutua coordinación. Las actividades estatales fueron divididas en tres campos separados: el ejecutivo al presidente, el legislativo al Congreso y el judicial a los tribunales. En cada uno de estos campos se concedió al respectivo detentador del poder, autonomía y monopolio de acción, no pudiendo ser violado este ámbito por ninguno de los otros detentadores del poder. Este fue el principio de la especialización en el ejercicio de las funciones estatales asignadas. Sin embargo, como se era absolutamente consciente de que un aislamiento rígido de las funciones conduciría necesariamente a bloqueos permanentes entre los diferentes detentadores del poder, se exigió que en varios “puntos de contacto”, los detentadores del poder independientes debieran ser coordinados.

En su totalidad, el mecanismo del poder se presenta, por lo tanto como interdependencia de los diversos detentadores del poder por coordinación. Es fundamentalmente diferente de la interdependencia por integración, característica del tipo parlamentario. La interdependencia por coordinación significa que los independientes detentadores del poder actúan con autonomía dentro de la esfera de acción que les ha sido asignada.

Los detalles de la coordinación entre el Presidente y el Congreso son demasiado conocidos. El ejecutivo toma parte en la legislación al firmar una ley adoptada por el Congreso o al negarse a hacerlo (veto). Caso de que el presidente sea vencido por una mayoría de dos tercios, el veto no procede y la ley entra en vigor. El senado participa en la política exterior dirigida por el presidente a través de la ratificación de tratados, y en el nombramiento del funcionariado. El control judicial, otro punto de contacto entre los detentadores del poder, no estaba previsto en el esquema constitucional ordinario, ya que los tribunales estaban limitados a aplicar las leyes decretadas por el congreso y firmadas por el presidente.

Además de estos casos de coordinación prescritos constitucionalmente, existen otras mutuas influencias extraconstitucionales entre los detentadores del poder. Por nombrar algunas: el presidente en su calidad de líder del partido, influye en la actitud de su partido en el Congreso.

Independencia recíproca de los detentadores del poder

El factor que sirve para diferenciar el gobierno presidencial del gobierno de asamblea, como del gobierno parlamentario, radica en la recíproca independencia del presidente y del Congreso. El presidente no está obligado en absoluto a presentar

cuentas al congreso. En el lenguaje del parlamentarismo, esto quiere decir que no existe una responsabilidad política que se pudiera hacer efectiva a través del voto de censura o por negarse el Parlamento a apoyar un proyecto legislativo considerado de gran importancia. Indiferentemente de la opinión que le merezca el presidente, el Congreso no podrá destituirle de su cargo. Esto solamente podrá ocurrir a través del electorado que, tras el transcurso de los cuatro años de duración de su cargo, podrá negarse a elegir de nuevo, caso de que vuelva a presentarse. Independientemente del desacuerdo que pueda existir entre el presidente y la mayoría del Congreso, aquel no podrá disolver el Congreso. La inmunidad recíproca y autonomía política se deduce indirectamente de la constitución.

El partido político es el combustible de la maquinaria estatal sin el cual, esta última se hubiese parado sin remedio. El partido es la correa de transmisión para transformar el liderazgo político del jefe de gobierno en el actuar del Congreso.

Los miembros del Congreso son tan inamovibles como el presidente mismo. Con una disciplina de partido, y caso de que el presidente dispusiera de una mayoría segura en ambas cámaras, el sistema americano funcionaría probablemente como el gobierno parlamentario en Inglaterra.

El régimen de gobierno americano y la nueva división tripartita de las funciones estatales

Difícilmente ningún otro tipo de gobierno democrático constitucional se ha alejado tanto de su concepción originaria como el presidencialismo americano. Una observación superficial de la dinámica política, enseña ya que la división clásica en funciones separadas de gobierno, legislación y judicial está superada.

La imagen general es la siguiente: en la mayor parte de los casos, la iniciativa para la decisión política fundamental parte del presidente, ocasionalmente, sin embargo, el congreso puede también encender la mecha independientemente de donde provenga la iniciativa, el presidente está obligado a compartir la decisión real sobre todas las cuestiones políticas importantes con el congreso y, frecuentemente, bajo las condiciones prescritas por este, ya que siempre existe la necesidad de poner en forma de ley la decisión política fundamental tomada. La ejecución de la decisión tomada, nuevamente dominio específico del presidente según el texto constitucional, es también una función que debe ser compartida por el presidente y el congreso, ya que es necesario emitir leyes y otorgar recursos pecuniarios. Aquí habría que recordar los famosos frenos y contrapesos. Frente al Congreso, el presidente usa el veto. Por su parte, el congreso goza de un mayor repertorio de posibilidades de control sobre el gobierno y la administración, y hace uso de ellas de forma creciente. El otorgamiento de medios económicos y la actividad de las comisiones de investigación han tomado lugar preeminente. Los frenos y contrapesos no están confinados tan sólo a los casos previstos por la Constitución.

El pueblo, organizado como electorado en los partidos políticos toma parte también en el control político. El ejercicio de la función de control a través del electorado no es ni continuado ni actualizable en cada momento, estará paralizado durante el mandato y sólo se activará en época de elecciones, que inalterablemente tendrá lugar cada dos o cuatro años en la primera semana de noviembre. Por esta razón, el presidente y el Congreso son mucho menos sensibles a las tendencias del electorado que el gabinete británico y la cámara de los Comunes.

Finalmente, este sistema de control que no tiene lagunas, abarca también al poder judicial donde yace una peculiar manifestación del sistema gubernamental americano.

Los tribunales, en primera línea la Supreme Court, se intercalan en el proceso del poder al reclamar, o usurpar, el derecho de invalidar leyes del Congreso por ser incompatibles con la Constitución. Así, la Supreme Court se ha asignado un control sobre las decisiones políticas aprobadas por el congreso y el presidente.

Considerado en un contexto funcional, el tipo americano de interdependencia por coordinación, no es ni presidencialismo, ni lo que se designa como gobierno de congreso, expresión esta que vendría a designar la versión americana del gobierno de asamblea. Si el tipo de gobierno se inclina más hacia la una o hacia la otra configuración política, esto dependerá de la personalidad que se encuentre en la Casa Blanca.

Justamente esta interdependencia por coordinación, que es inherente al sistema político americano, ha entrenado al pueblo americano en el arte necesario del compromiso político. En época de crisis, el sistema gubernamental americano ha sido capaz de mantener la eficacia necesaria.

No puede sorprender, por lo tanto, que el presidencialismo norteamericano no haya encontrado raíces en ningún otro ambiente político. En Iberoamérica, donde desde hace siglo y medio se experimenta con el sistema presidencialista americano, cabe destacar que este no ha aportado en absoluto la continuidad constitucional y el buen gobierno que se esperaba de él. Por doquier el presidencialismo americano ha dado lugar a una forma iberoamericana de autoritarismo, el caudillismo. La presidencia se convirtió en el instrumento de poder para la ambición de un individuo apoyado por el ejército. O frecuentemente, una junta militar, siempre con un presidente a la cabeza, domina sin ningunas pretensiones ideológicas y se presenta como un disfraz pseudoconstitucional.

En una palabra, el tipo de gobierno americano, se lo designe como “presidencialismo”, o como “gobierno con separación de poderes” o funciones, es un producto especialmente nacional del pueblo americano.

Sexto tipo: el gobierno directorial en Suiza

Suiza presenta, para el estudioso de institucional políticas comparadas, un tipo de gonbierno sui generis, aunque la Constitución de la Confederación Suiza de 1848, siga muy de cerca el tipo de gobierno de asamblea. El régimen político suizo, en la actualidad, no tiene nada en común con el modelo clásico de la Revolución Francesa. El punto central lo ocupa la Asamblea Federal. Está constituido por dos cámaras, la cámara baja, llamada Consejo Nacional, y la cámara alta, Consejo de los Estados; esta última es un órgano federal que ha sido conscientemente imitado de la realidad americana. El gobierno federal, llamado Consejo Federal, está constituido por un grupo de siete hombres que, como la cámara baja del Parlamento, están elegidos por un periodo de cuatro años. La elección tiene lugar a través de ambas cámaras del Parlamento, que constituyen la Asamblea Federal. El gobierno suizo es un órgano colectivo, un directorio, por lo cual el tipo de gobierno será también designado como gobierno directorial.

La conformación fáctica del poder no corresponde a la concepción americana de separación de funciones. Tampoco es el Consejo Federal, gabinete de partidos como en el parlamentarismo. Pese a esto, los miembros del Consejo Federal están presentes en las sesiones plenarias y en las comisiones de ambas cámaras del Parlamento, tomando, asimismo, parte directamente en el debate. La característica principal del parlamentarismo está ausente en el sistema suizo: la Asamblea Federal no podrá obligar a dimitir al Consejo Federal considerado como un todo, ni a alguno de sus

miembros por medio de un voto de no confianza; así pues, aquí yace la posibilidad del gobierno de disolver la Asamblea y en la ausencia de un presidente del Estado. El presidente del Consejo Federal, lleva el título y ejerce sus funciones de protocolo. El Consejo Federal se ha convertido en un fuerte órgano ejecutivo que domina a los otros detentadores del poder.

El Consejo Federal es un comité de coalición de los más importantes partidos que se reparten entre ellos los siete puestos según un acuerdo anterior. Pero aquel que ha sido una vez elegido miembro del Consejo Federal, desempeñará su cargo sin consideración alguna hacia su partido, y se dejará guiar exclusivamente por el bienestar del Estado suizo; será elegido por su capacidad administrativa y organizadora.

La iniciativa para las decisiones políticas fundamentales parten del Consejo Federal, y así lo espera el país. La Asamblea Federal, por lo general, acepta las directrices políticas del gobierno y las transforma en leyes, como parte de la función de ejecutar la decisión, aunque ambas cámaras pueden presentar proyectos de ley. El respeto político ante el liderazgo político del Consejo Federal va tan lejos que los típicos controles políticos del parlamento han desaparecido casi por completo.

Según la constitución, el control político se desplaza del gobierno y del Parlamento, que construyen el centro de gravedad político, al pueblo constituido en la totalidad de los electores; la costumbre constitucional sigue otorgando el derecho de voto sólo a los varones. El pueblo, además, toma parte en el control político, a través de su derecho de exigir la ratificación por referéndum de cualquier ley votada por las asambleas legislativas.

El tipo de gobierno directorial suizo es una forma política no susceptible de ser limitada, surgida en un pueblo políticamente maduro, socialmente homogéneo, y con un temperamento estable y sobrio.