Los Pueblos Indígenas en América Latina Avances en el último decenio y retos pendientes para...

Sntesis

Los Pueblos Indgenas en Amrica Latina Avances en el ltimo decenio y retos pendientes para la garanta de sus derechos

Distr.: Limitada LC/L.3893 Septiembre de 2014 Original: Espaol Naciones Unidas Impreso en Santiago, Chile

Este documento fue elaborado por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), a travs del Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL, bajo la direccin de Dirk Jaspers-Faijer. El estudio responde a una solicitud del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas de las Naciones Unidas (UNPFII) y del Enlace Continental de Mujeres Indgenas de las Amricas (ECMIA), y cont con el apoyo de la Fundacin Ford. La coordinacin tcnica estuvo a cargo de Dirk Jaspers-Faijer, Director del CELADE-CEPAL, y Fabiana Del Popolo, Oficial de Asuntos de Poblacin del CELADE-CEPAL; Mirna Cunningham, Presidenta del UNPFII en el perodo 2012-2013; y Tarcila Rivera Zea, Coordinadora del ECMIA.

La redaccin del documento estuvo a cargo de Fabiana Del Popolo y Leandro Reboiras, consultor del CELADE, quienes contaron con el acompaamiento y los aportes sustantivos de un equipo asesor indgena conformado por: Ana Mara Barbosa, del ECMIA; Mara Eugenia Choque, de la Red de Mujeres Indgenas sobre Biodiversidad (RMIB); Gerardo Jumi, de la Coordinadora Andina de Organizaciones Indgenas (CAOI); Jos Antonio Medina y Gilberto Solano, del Consejo Indgena de Mesoamrica (CIMA); lvaro Pop, miembro del UNPFII; Donald Rojas, del Consejo Indgena de Centroamrica (CICA); Edwin Vsquez, de la Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), y Teresa Zapeta, de la Alianza de Mujeres Indgenas de Centroamrica y Mxico (AMICAM).

Asimismo, se cont con insumos sustantivos elaborados por Mikel Berraondo, Ferran Cabrero, Mirna Cunningham, Beatriz Fernndez, Ciro Martnez, Ana Mara Oyarce, Vctor Toledo Llancaqueo y Rodrigo Valenzuela; y con la colaboracin de Bernardo Arroyo, Mathilde Bourguignat, Ninoska Damianovic, Laura Garca y Miguel Ojeda. El procesamiento de la informacin censal estuvo a cargo de Laura Garca y Miguel Ojeda y el de las encuestas de demografa y salud, de Mara Marta Santilln.

Se agradece la colaboracin y los valiosos aportes del Grupo Interinstitucional sobre Pueblos Indgenas (GIPI), integrado por las oficinas regionales de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Amrica Latina y el Caribe (UNDG LAC), Fondo de Poblacin de Naciones Unidas (UNFPA), Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU-Mujeres); del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe; de la oficina en Chile del UNICEF y de la oficina en Bolivia (Estado Plurinacional de) del UNFPA.

Ilustracin de portada: Mirada de vuelos mltiples, leo sobre tela de Carlos Jacanamijoy, 2013.

3ndice

Prlogo .......................................................................................... 5

Introduccin ................................................................................. 9

I. Antecedentes y contexto sociopoltico de los derechos de los pueblos indgenas en Amrica Latina .................... 13

A. Aspectos histricos ......................................................13

B. Derechos de los pueblos indgenas: estndares internacionales y avances en las legislaciones e institucionalidad de los Estados ................................14

C. Demandas y experiencias de autonoma de pueblos indgenas en Amrica Latina ....................18

D. Situacin actual y nuevas perspectivas en la participacin de los pueblos indgenas, incluido el consentimiento libre, previo e informado ................20

E. Participacin de las organizaciones indgenas en la realidad social, cultural y poltica de los pases, y en instancias regionales e internacionales ................28

F. Desarrollo, buen vivir y libre determinacin ...............33

II. Construir la demografa de los pueblos indgenas: la relevancia de contar .................................................... 39

A. Quines son los pueblos indgenas en las fuentes de datos? .................................................. 40

B. El balance censal de los ltimos aos ......................... 40

C. Poblacin y pueblos indgenas en Amrica Latina: cuntos son? cuntos perviven? ............................... 42

D. Estructura por edades y sexo y su implicancia en polticas ................................................................ 46

E. Niveles y tendencias de la fecundidad indgena: factor clave en el crecimiento poblacional ................. 47

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III. Derechos territoriales y movilidad espacial de los pueblos indgenas en Amrica Latina ...........................53

A. Derechos territoriales de los pueblos indgenas: el marco para la accin .............................................. 53

B. Brechas en la aplicacin de los derechos territoriales de los pueblos indgenas y desafos en la regin ................................................ 56

C. Distribucin territorial y migracin interna de los pueblos indgenas ............................................ 64

D. La movilidad de los pueblos indgenas a travs de las fronteras: entre la migracin internacional y la movilidad ancestral ............................................. 71

IV. El derecho al bienestar de los pueblos indgenas ...............79

A. El derecho a la salud: la necesidad de una mirada holstica .............................................. 79

B. La situacin de la infancia y niez indgena ............... 84

C. Las mujeres indgenas ................................................ 88

D. El derecho a la educacin .......................................... 99

V. Derecho a la informacin y a la comunicacin ...............109

A. Libertad de expresin, libre determinacin y derecho a la informacin y a la comunicacin de los pueblos indgenas .......................................... 109

B. Derecho a la informacin con nfasis en los mbitos demogrficos y socioeconmicos ............... 111

C. Derecho a la comunicacin: del acceso a las tecnologas de la informacin y las comunicaciones al desarrollo de sus propios medios .............................................. 115

Bibliografa ................................................................................123

Prlogo

En las ltimas dcadas Amrica Latina ha experimentado, a diferentes velocidades y con rasgos heterogneos segn los pases, significativos progresos en su desarrollo econmico y social, como se observa en el sostenido crecimiento econmico, en la reduccin de la pobreza y en logros importantes en diversos indicadores sociales. Sin embargo, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ha enfatizado que estos avances estn encontrando lmites, ya sea para sostenerse o expandirse, y que la regin debe enfrentar los desafos que representan el cierre de las brechas originadas por la heterogeneidad estructural, la vulnerabilidad externa y la persistencia de altos niveles de desigualdad. Los pueblos indgenas integran precisamente los colectivos ms desfavorecidos, como resultado de complejos procesos sociales e histricos que se iniciaron hace ms de 500 aos, y que fueron estableciendo prcticas discriminatorias persistentes hasta el presente e implicaron un despojo sistemtico de sus territorios, con graves consecuencias para su bienestar.

No obstante, despus del fin de la guerra fra, en un mundo globalizado y pluricultural, la irrupcin de los pueblos indgenas y su agenda de derechos, en un fenmeno que no es exclusivo de la regin sino un proceso global, forma parte de una diversidad de luchas por el reconocimiento y la dignidad humana. La tenaz resistencia de los pueblos indgenas se expresa en la actualidad en la instauracin de nuevos estatus quo polticos y territoriales as como de nuevos modos de relacin institucional de los Estados y los pueblos indgenas. La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas

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ha sido el corolario de las prolongadas luchas indgenas, y sintetiza el estndar internacional, obligatorio para los Estados, ofreciendo un marco normativo explcito como enfoque para las polticas pblicas. Si bien en este documento se registran progresos indudables en materia de la aplicacin de estos derechos, por otro lado tambin se constata que las brechas persisten y que las desigualdades continan siendo profundas.

Uno de los mayores desafos que enfrenta la regin en su bsqueda de la igualdad es la inclusin de los derechos de los pueblos indgenas entre las prioridades de las polticas. Los retos son enormes, si se considera que en Amrica Latina, como se examina en este estudio, existen ms de 800 pueblos indgenas, con una poblacin cercana a los 45 millones, que se caracterizan por su amplia diversidad demogrfica, social, territorial y poltica, desde pueblos en aislamiento voluntario hasta su presencia en grandes asentamientos urbanos. A esto se agrega que el crecimiento econmico registrado en la regin es altamente dependiente de los recursos naturales y de sus precios internacionales, mientras se observa una dbil gobernanza de estos recursos. La reprimarizacin de la economa ha ocasionado fuertes presiones sobre los territorios de los pueblos indgenas y desencadenado numerosos conflictos socioambientales todava no resueltos.

La propuesta actual de la CEPAL, plasmada en sus ltimos tres perodos de sesiones, es la de un desarrollo centrado en el valor de la igualdad con un enfoque de derechos. Asimismo, hemos sealado que es necesario redisear los equilibrios entre el Estado, el mercado y la sociedad para construir pactos en que concurran aquellos actores que garanticen acuerdos polticos de largo alcance. Con estas premisas es indudable que los pueblos indgenas deben ser incluidos en tales pactos, y que estos requieren abrir espacios para avanzar ms rpidamente en la aplicacin de los estndares. Uno de los principales desafos en esta materia es la integracin de los derechos de los pueblos indgenas en un nuevo modelo de gobernanza de los recursos naturales. Se trata de transitar desde los nuevos tratos hacia los nuevos pactos.

Junto con lo anterior, los conocimientos ancestrales, las innovaciones y las prcticas tradicionales de los pueblos indgenas para la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad biolgica, as como el desarrollo de las diferentes modalidades colectivas de las economas indgenas, ofrecen una oportunidad valiosa para la construccin de un

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nuevo paradigma del desarrollo, basado en un cambio estructural hacia la igualdad y la sostenibilidad. Es fundamental el reconocimiento del aporte de los pueblos indgenas en los retos que trae consigo el porvenir de una Amrica Latina soberana.

La elaboracin de este documento se enmarca en la reunin de Alto Nivel conocida como la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas, que se realizar en septiembre de 2014, y esperamos que constituya una contribucin al respecto, como as tambin en los procesos de aplicacin y seguimiento de la agenda para el desarrollo despus de 2015. Asimismo, confiamos que en la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas se renueven con vigor los compromisos y las voluntades polticas que permitan avanzar en el igual disfrute de los derechos humanos de los pueblos indgenas, incluyendo a las mujeres, nios y nias, jvenes y personas mayores, as como en el derecho a ser colectivos diferentes. Esto no solo constituye un asunto de justicia social, sino que de esta forma se contribuir con creces a cimentar los cambios profundos que necesitan la regin y el mundo, sentando bases ms slidas para la paz mundial.

Alicia BrcenaSecretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica

para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

9Introduccin

En diciembre de 2010 la Asamblea General de las Naciones Unidas resolvi organizar una reunin plenaria de alto nivel de la Asamblea General durante 2014, que recibi el nombre de Conferencia Mundial de los Pueblos Indgenas (Resolucin A/RES/65/198). El objetivo principal de esta Conferencia es el de intercambiar puntos de vista y las mejores prcticas sobre la realizacin de los derechos de los pueblos indgenas, incluido el cumplimiento de los objetivos de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas. La organizacin de la Conferencia est a cargo del Presidente de la Asamblea General, en conjunto con los tres mandatos de la ONU, que son el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas (UNPFII), el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indgenas, quienes deben garantizar la participacin de estos pueblos en todo el proceso.

En este marco, al UNPFII le compete un papel central en los preparativos de la Conferencia Mundial, y en su 11 perodo de sesiones (Nueva York, 7 a 18 de mayo de 2012) recomend la organizacin de conferencias y talleres preparatorios conjuntos regionales y/o temticos, as como otras reuniones de este tipo, con el apoyo de los Estados Miembros, los organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas y los pueblos indgenas, y con la plena participacin de los pueblos indgenas y los Estados Miembros, adems del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, el Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indgenas y el Foro Permanente

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para las Cuestiones Indgenas. Adems, enfatiz que las conferencias preparatorias deban centrarse en iniciativas prcticas, basadas en procesos inclusivos y participativos.

En este contexto, y considerando las contribuciones realizadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) relativas a los pueblos indgenas en la regin, el UNPFII solicit a este organismo la elaboracin de un documento de referencia para la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas, siguiendo los lineamientos del comit organizador de esta Conferencia. De esta forma, con el apoyo de la Fundacin Ford, se concret la realizacin de un proyecto con dos objetivos: en primer trmino, generar conocimiento actualizado sobre los avances y desafos en materia de derechos de los pueblos indgenas en Amrica Latina, en conjunto con los pueblos indgenas de la regin, y en segundo lugar, contribuir sustantivamente en la evaluacin del ltimo decenio y en la identificacin de acciones posteriores a 2014, para debatirlas en la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas.

Con el propsito de establecer un mecanismo participativo para la elaboracin del estudio, se conform un equipo coordinador integrado por el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-CEPAL, el UNPFII y el Enlace Continental de Mujeres Indgenas de las Amricas. Asimismo se form un equipo asesor indgena, integrado por expertos indgenas, del UNPFII y de las organizaciones indgenas regionales y subregionales de Amrica Latina, a saber: la Alianza de Mujeres Indgenas de Centroamrica y Mxico (AMICAM), el Consejo Indgena de Centroamrica (CICA), el Consejo Indgena de Mesoamrica (CIMA), la Coordinadora Andina de Organizaciones Indgenas (CAOI), la Coordinadora de Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), el Enlace Continental de Mujeres Indgenas de las Amricas (ECMIA) y la Red de Mujeres Indgenas sobre Biodiversidad (RMIB). Las organizaciones seleccionaron a las y los representantes que integraron este equipo asesor. Con el equipo coordinador y asesor se acordaron los contenidos del documento, el enfoque y los aspectos generales que deban orientar el estudio. Adems, brindaron valiosos aportes sustantivos, comentarios y observaciones durante todo el proceso de desarrollo.

Junto con lo anterior, y como la CEPAL integra el Grupo Interinstitucional sobre Pueblos Indgenas (GIPI), la colaboracin al documento por parte de las agencias del Sistema de Naciones

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Unidas fue incorporada a la lista de actividades del Grupo, con lo cual tambin se recibieron nuevos aportes valiosos y comentarios de las oficinas regionales de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Amrica Latina y el Caribe (UNDG LAC), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU-Mujeres). Adems, el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe tambin integra el GIPI.

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I. Antecedentes y contexto sociopoltico de los derechos de los pueblos indgenas

en Amrica Latina

A. Aspectos histricos

La situacin actual de los pueblos indgenas en Amrica Latina solo puede ser comprendida como el resultado histrico del proceso que comenz con la llegada de los europeos hace ms de cinco siglos, mediante el cual se los despoj de los territorios que habitaban, de sus espacios de reproduccin social y cultural y tambin de su propia cultura, cosmovisiones y modos de vinculacin con la naturaleza. Esta irrupcin signific la prdida de la territorialidad poltica de los pueblos indgenas del continente, de la soberana sobre sus territorios e inaugur un ciclo de extensa duracin histrica.

No fue solo la maquinaria blica la que ayud a la ocupacin europea del continente y el despoblamiento de sus histricos habitantes, sino tambin la carga de enfermedades que los europeos trajeron consigo, y que diezmaron gravemente a las poblaciones originarias. A la introduccin de nuevas enfermedades como la viruela, el sarampin, el tifus, la fiebre amarilla y la malaria, se sum el sometimiento a trabajos forzados y a castigos inhumanos. Denevan (1976) estima que en la poca de los primeros contactos con europeos vivan 57,3 millones de personas indgenas en todo el continente, de las cuales 47 millones habitaban en los pases hoy denominados como latinoamericanos. Sin embargo, se estima que 130 aos despus esta poblacin haba disminuido en un 90% y que la poblacin indgena del Caribe casi fue exterminada en menos de medio siglo.

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A la ocupacin justificada en el concepto de terra nullius (literalmente, tierra de nadie, es decir, ausencia de poblacin o bien territorios habitados por brbaros) se sum la creacin de instituciones destinadas a explotar y aprovechar el trabajo de las personas indgenas. Aos despus, la desposesin indgena se profundiz con los procesos independentistas. La consolidacin de los nuevos Estados nacionales aument esta desposesin mediante la adopcin de marcos jurdicos que privilegiaron las formas privadas de propiedad y establecieron la primaca del derecho individual por sobre el colectivo. Hacia fines del siglo XIX, la doctrina de terra nullius era justificada por las necesidades de la geopoltica y la expansin de las fronteras agrcolas y ganaderas, con campaas militares que continuaron diezmando a la poblacin de los pueblos indgenas, especialmente en la Argentina y Chile.

A mediados del siglo XX, con los procesos de colonizacin en la Amazona y otras zonas perifricas de la regin tuvo lugar un segundo ciclo de desterritorializacin de los pueblos indgenas, con graves consecuencias sobre sus condiciones de vida. Ms recientemente, el ciclo de la presin extractiva sobre los recursos naturales por parte de las empresas nacionales y transnacionales y la ejecucin de grandes obras civiles con impactos negativos sobre los ecosistemas, han irrumpido con fuerza inusitada en todo el continente, agravando el cuadro histrico de despojo y vulnerabilidad. El ltimo y ms reciente ciclo, el de la apropiacin de los conocimientos tradicionales, la biodiversidad asociada a estos y los recursos genticos es el corolario de este extenso proceso histrico de desposesin de los pueblos indgenas de Amrica Latina.

Sin embargo, en cada uno de esos ciclos y episodios hubo procesos de resistencia indgena, hasta la instauracin de nuevos estatus quo polticos y territoriales, perodos en que sus poblaciones se han ido recuperado demogrficamente, tal como se examinar en los puntos siguientes.

B. Derechos de los pueblos indgenas: estndares internacionales y avances en las legislaciones e institucionalidad de los Estados

La lucha de los pueblos indgenas por la defensa y el reconocimiento de sus derechos han sido persistentes en la historia. Este prolongado proceso de reivindicacin y reconocimiento se ha plasmado en las ltimas

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dcadas en un marco de derechos que se fundamenta en dos grandes hitos: el Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales, 1989 (Nm. 169) de la OIT, que reconoce por primera vez sus derechos colectivos, y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (2007), que plantea el derecho de dichos pueblos a la libre determinacin. El estndar mnimo de derechos de los pueblos indgenas, obligatorio para los Estados, se articula, a su vez, en cinco dimensiones: el derecho a la no discriminacin; el derecho al desarrollo y el bienestar social; el derecho a la integridad cultural; el derecho a la propiedad, uso, control y acceso a las tierras, territorios y recursos naturales; y el derecho a la participacin poltica.

Las Naciones Unidas han sido pioneras en el tratamiento de los derechos de los pueblos indgenas. Desde la creacin del Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas en 1982 han desarrollado una amplia gama de actividades y polticas como parte de su agenda, que culminan en el presente siglo tanto en el establecimiento del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas (2000) como en la designacin en 2001 de un Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas (despus pas a denominarse Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indgenas), y en la creacin del Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en 2007; as como en la adopcin de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2007.

A esto deben sumarse los acuerdos internacionales que se han venido alcanzando desde los aos noventa, entre los ms destacados, la Cumbre para la Tierra (Ro de Janeiro, 1992), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (El Cairo, 1994) y la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995). Sin duda, han representado un antes y un despus en la defensa de los derechos de los pueblos indgenas, reconociendo la dignidad inherente y la contribucin nica de estos al desarrollo y la pluralidad de la sociedad. En el plano regional cabe resaltar tambin los acuerdos gubernamentales logrados por los pases de Amrica Latina y el Caribe en la Primera Reunin de la Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe (Montevideo, 2013), plasmados en el denominado Consenso de Montevideo sobre

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Poblacin y Desarrollo, que incluye un captulo especfico relativo a los derechos de los pueblos indgenas y que guiar la agenda para el desarrollo despus de 2015 en estos asuntos.

Desde las organizaciones indgenas, un hito ms reciente a nivel global fue la Conferencia Preparatoria Global Indgena para la Reunin Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en 2013, llamada Conferencia de Alta (Noruega), y en la Declaracin de Alta de all emanada y la Conferencia Global de Mujeres Indgenas, efectuada tambin en 2013, en Lima.

Este proceso desemboca actualmente en la organizacin de la Reunin Plenaria de Alto Nivel del Sexagsimo Noveno Perodo de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, ms conocida como la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas (CMPI)1, a celebrarse el 22 de septiembre de 2014 en Nueva York, con el propsito de intercambiar puntos de vista y mejores prcticas sobre la realizacin de los derechos de los pueblos indgenas, incluido el cumplimiento de los objetivos de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de 2007. Como resultado de la Conferencia Mundial se espera un documento final conciso y orientado a la accin, que tome en cuenta los puntos de vista de los Estados miembros y de los pueblos indgenas; y en el caso de estos ltimos, con la Declaracin de Alta como referencia insoslayable.

En el mbito internacional existen dos mecanismos directos de proteccin de los derechos humanos, incluidos los derechos de los pueblos indgenas: el sistema de las Naciones Unidas y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA). En este ltimo, los fallos y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que tienen carcter vinculante para los Estados, han sido claves en el nuevo ordenamiento jurdico internacional respecto a los derechos de los pueblos indgenas. En el caso de las Naciones Unidas, los rganos y mecanismos de proteccin adquieren una indiscutible relevancia poltica para el reconocimiento y aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas.

1 Resoluciones A/RES/65/198 de 2010. Cuestiones indgenas; y A/RES/66/296 de 2012. Organizacin de la reunin plenaria de alto nivel del sexagsimo noveno perodo de sesiones de la Asamblea General, que se conocer como Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas.

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De manera sucinta, en el sistema universal de proteccin de los derechos humanos de las Naciones Unidas existen: i) mecanismos basados en la Carta de las Naciones Unidas, como el Consejo de Derechos Humanos (integrado por Estados que adoptan resoluciones) y que incluye a su vez varios mecanismos, los procedimientos especiales (como el Relator Especial), el examen peridico universal (mecanismo por el cual los Estados evalan la situacin de otros Estados segn una modalidad predefinida), y rganos asesores (como el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas); y ii) mecanismos basados en la aplicacin de los principales tratados vinculantes del derecho internacional sobre los derechos humanos por parte de los pases que los han ratificado. Estos mecanismos, llamados comits, tambin se componen de expertos. Existen diversas posibilidades para presentar quejas al Consejo de Derechos Humanos, a los comits y a los procedimientos especiales, que son importantes en casos de problemas urgentes.

La OEA tambin tiene un papel destacable en la defensa de los derechos de los pueblos indgenas. En los aos ochenta se registran las primeras decisiones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y posteriormente, en la dcada de 1990, se inicia el desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En 1990, la Comisin crea la Relatora sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas para reforzar el papel de la Comisin en la materia. En abril de 1997, la CIDH present al Consejo Permanente un Proyecto de Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, que desde 1999 est siendo trabajado en la Comisin de Asuntos Jurdicos y Polticos. Adems, en 2009 el Departamento de Derecho Internacional adopt un Programa de Accin sobre los Pueblos Indgenas en las Amricas.

El Convenio N 169 sobre pueblos indgenas y tribales (1989), de la OIT, tuvo un enorme impacto en las reformas constitucionales de los pases de la regin desde 1987, tanto en las nuevas constituciones o como en enmiendas de las ya existentes. En la ltima dcada, y a partir de la aprobacin de la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, hoy se deben aadir las ltimas constituciones del Ecuador de 2008 y el Estado Plurinacional de Bolivia de 2009. Entre tales reformas cabe mencionar las de la Argentina (1994); el Estado Plurinacional de Bolivia (1994, 2004 y 2009); el Brasil (1988/2005);

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Colombia (1991 y 2003); Costa Rica (1999); el Ecuador (1996, 1998 y 2008); El Salvador (1983/2000); Guatemala (1985/1998); Honduras (1982/2005); Mxico (1992, 1994/1995 y 2001); Nicaragua (1987, 1995 y 2005); Panam (1972; 1983 y 1994); el Per (1993 y 2005); el Paraguay (1992) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (1999).

Los pueblos indgenas han ido posicionando sus derechos en las legislaciones y la institucionalidad de los Estados, en un proceso dificultoso, que contina en el presente. En efecto, se constatan en la ltima dcada ingentes avances en la promulgacin de leyes y decretos, en diferentes mbitos y con diversos alcances en cada uno de los pases de la regin. Sin embargo, este proceso de inclusin ocurre con contradicciones e incluso retrocesos, y las brechas en la aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas, plasmados en las constituciones y legislacin internas, continan siendo crticas, tal como se presentar en este estudio.

C. Demandas y experiencias de autonoma de pueblos indgenas en Amrica Latina

El marco de referencia de la autonoma demandada por los pueblos indgenas se expresa en el reconocimiento del derecho a la libre determinacin, que supone la existencia y el ejercicio de derechos colectivos, as como el respeto a las instituciones y sistemas de autogobierno de los pueblos indgenas, tal como seala la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en su artculo 4: Los pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como a disponer de medios para financiar sus funciones autnomas.

Algunas de las condiciones necesarias para el ejercicio de la libre determinacin son el fortalecimiento de sus instituciones, as como las posibilidades y capacidades para relacionarse con el Estado, respetando incluso acuerdos o tratados previamente suscritos. Las experiencias de autonoma indgena en la regin son diversas y se han generado a partir de situaciones sociohistricas particulares. En la primera experiencia de autonoma en la regin, que data de 1925, cuando el Estado panameo reconoci a la Comarca Kuna Yala, aunque no se utiliz como argumento el derecho a la libre determinacin, s se tuvieron

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presentes elementos tales como el derecho a la cultura y la costumbre, el reconocimiento y respeto a sus autoridades y al territorio, y la no imposicin de fuerzas nacionales.

En las ltimas dcadas se ha avanzado en la conceptualizacin de la libre determinacin con el planteamiento de que al reconocer el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas en su calidad de pueblos, se imprime un carcter diferente a sus relaciones con los Estados y constituye el eje central de las demandas y negociaciones de autonoma. Esto ha sentado las bases para alcanzar la igualdad en relacin con otros pueblos, ratificando que pueden decidir libremente su rgimen poltico y buscar su desarrollo econmico, social y cultural, as como escoger (y negociar) los acuerdos que garantizarn su continuidad como pueblos. Igualmente implica la obligacin de los Estados de negociar con una entidad colectiva poseedora de derechos preexistentes a su creacin. La autonoma, como expresin de la libre determinacin, permite adoptar decisiones e instituir prcticas propias relacionadas con la cosmovisin, territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopoltica, administracin de justicia, educacin, idiomas, salud, medicina y cultura de los pueblos indgenas.

Las experiencias de autonoma indgena en la regin se erigen respondiendo a diversos factores y contextos heredados de la colonia. Por ejemplo, los tratados suscritos durante la colonizacin han servido de referencia para el reconocimiento de los derechos territoriales en el caso de las Regiones Autnomas en Nicaragua. Otra ruta hacia la autonoma indgena ha sido a partir de la reconstitucin y el fortalecimiento de instituciones ancestrales de los pueblos indgenas. Una experiencia de ejercicio de autonoma indgena se observa en Oaxaca (Mxico), donde se ha reconocido al municipio indgena como espacio jurisdiccional para que los pueblos indgenas ejerzan los derechos autonmicos. De los 570 municipios de Oaxaca, 418 se rigen por el sistema de usos y costumbres que est reconocido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En la Constitucin Poltica de Colombia se reconocen igualmente los territorios indgenas como entidades territoriales polticas y administrativas que disponen de cierta autonoma, donde las autoridades indgenas ejercen funciones de gobierno autnomo.

La delimitacin de la jurisdiccin territorial ha sido un eje central en las experiencias de la autonoma indgena en la regin. La relacin

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de los pueblos indgenas con sus tierras, territorios y recursos naturales constituye un elemento esencial del derecho a la libre determinacin; para estos, es fuente de identidad cultural, conocimientos y espiritualidad y se relaciona estrechamente con su supervivencia.

Sin duda, las reformas constitucionales han constituido el marco idneo para reconocer y profundizar los procesos de autonoma indgena.. La autonoma se traduce en la eleccin directa de autoridades, la administracin de recursos econmicos y el ejercicio de facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras y ejecutivas, por los rganos del gobierno autnomo en el mbito de su jurisdiccin. Es aqu donde las brechas se siguen expresando en mayor o menor grado en todos los pases de la regin. En el Estado Plurinacional de Bolivia, a travs de la plurinacionalidad se reconoce a los pueblos indgenas como entidades histricas y polticas diferenciadas (autoridad, territorio, instituciones y aspectos cognitivos y espirituales), constituyentes del Estado y de la sociedad intercultural. En este marco, el modelo econmico, las transformaciones del Estado y las polticas de descolonizacin reflejan cambios impulsados por los pueblos indgenas, en un pas donde adems forman una mayora demogrfica.

En las diversas experiencias la progresividad en la profundizacin del ejercicio de la libre determinacin ha sido una tendencia comn. En todos los pases se est avanzado paulatinamente respecto a la ampliacin de poderes y transferencia de competencias desde el nivel central de los Estados hacia las instancias autonmicas. Se observa en la ltima dcada una tendencia creciente a la negociacin sobre la administracin de recursos naturales, territorios, aplicacin de acuerdos y reformas para la transformacin estructural de los Estados, que permita alcanzar la igualdad de los pueblos indgenas y el resto de la sociedad.

D. Situacin actual y nuevas perspectivas en la participacin de los pueblos indgenas, incluido el consentimiento libre, previo e informado

Para los pueblos indgenas, el derecho a participar en la adopcin de decisiones relativas a asuntos que les afectan tiene un impacto directo sobre el goce efectivo de otros derechos humanos, tales como la libre determinacin, la igualdad, la integridad cultural, el consentimiento libre, previo e informado y el derecho a la propiedad. De all que la

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participacin plena y efectiva forme parte de los estndares de derechos de los pueblos indgenas. La participacin de los pueblos indgenas se presenta en diferentes niveles y con una diversidad de intereses y acciones, tal como se sintetiza a continuacin.

En general, la participacin en el mbito local y comunitario responde a la bsqueda de respuestas a los problemas, necesidades e intereses, cambia rpidamente para adaptarse al contexto y, aunque en algunos casos se articula en organizaciones de otro nivel, es habitual que haya un alto grado de dispersin. Hay quienes participan a travs de estructuras comunitarias ancestrales, mientras que algunas se crean para presionar por la oferta o el mejoramiento de servicios bsicos, produccin, actividades culturales y reivindicacin tnica, entre otros. Un asunto que ha catalizado la organizacin comunitaria ha sido la participacin en movilizaciones y la lucha por los derechos territoriales frente a la presin por la explotacin de los recursos en sus territorios. Se han registrado otras formas de participacin comunitaria a travs de actividades deportivas, culturales, religiosas y espirituales. Con la creciente migracin hacia los centros urbanos tambin se han multiplicado las organizaciones indgenas urbanas para presionar por servicios diferenciados.

A pesar de los contextos desfavorables que han erosionado las funciones tradicionales indgenas, se observan algunas tendencias destacables, tales como el acceso a los cargos comunitarios siguiendo patrones tradicionales de rotacin, herencia o eleccin sobre la base de los mritos y la honorabilidad de la persona; en estos casos, en muchas comunidades todava sufren discriminacin las mujeres y personas jvenes; tambin, en algunos casos se aprecia la injerencia de grupos polticos y caciquismo. Las autoridades comunitarias, guas espirituales y personas con dones mdicos tradicionales y parteras, entre otroshan comenzado a asumir funciones complementarias de articulacin con las instancias de los Estados cuando estos adoptan polticas y programas interculturales o indgenas. Asimismo, continan fomentando la tradicional toma de decisiones colectivas, una prctica que ha sido incorporada en algunas legislaciones sobre pueblos indgenas, y se han expandido tambin al medio urbano.

La esfera municipal contina siendo un desafo para los pueblos indgenas. En las ltimas dcadas los pueblos indgenas han

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promovido candidaturas de hombres y, con menor frecuencia, de mujeres en los espacios municipales. Desde la instauracin de los regmenes democrticos en Amrica Latina ha comenzado a aumentar paulatinamente la participacin poltica de los pueblos indgenas, si bien en algunos casos esta ha sido de carcter individual, con la incorporacin a diferentes partidos polticos. Se destaca la participacin que los pueblos indgenas han tenido en los comits cvicos de Guatemala, y en las diversas expresiones de organizacin poltica propias de los pueblos ancestrales como ocurre en los casos de Guatemala, Mxico y otros pases. Destaca el Estado Plurinacional de Bolivia, donde las transformaciones del Estado se expresan tambin en gobiernos indgenas en gran parte de los municipios del pas.

En la medida en que los pueblos indgenas comenzaron a formar partidos polticos indgenas en algunos pases, tambin han comenzado a acceder al poder en el mbito municipal, estableciendo formas alternativas de hacer poltica y gestin local. En ciertos casos, el espacio municipal tambin se est transformando para ajustarse a la reconstitucin de organizaciones comunitarias indgenas ancestrales. Despus que la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala (1985) reconoci la pluriculturalidad, las alcaldas indgenas que haban sido desmanteladas en 1871 han comenzado a desempear un papel visible en la gobernanza municipal, como expresin de la resistencia para mantener las formas propias de gobierno indgena; existen 15 alcaldas indgenas, tanto de nivel municipal como auxiliares de nivel comunitario. En este mbito, reaparecen las inequidades en desmedro de las mujeres indgenas. Se ha documentado que, en trminos generales, las mujeres indgenas llegan a presidir los municipios ms pobres y marginados y, en ocasiones, se trata de comunidades con tensiones y conflictos. La mayora son mujeres con liderazgo excepcional, provenientes de familias con experiencia intergeneracional de lucha. Las relaciones de su vida privada y pblica se ven comprometidas y se ha observado que para asumir el compromiso se ven obligadas a negociar con sus familias. En estos casos, se observan diferencias en sus gestiones, incluido sobre todo un mayor contacto comunitario; son percibidas como una opcin para resolver conflictos y transforman la manera de hacer poltica.

En el mbito nacional, los pueblos indgenas han cuestionado profundamente el modelo de desarrollo vigente y el tipo de democracia

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resultante. Han pasado de ser sujetos sociales a constituirse en sujetos polticos activos. Una de las primeras estrategias de participacin en el mbito nacional ha sido optar a cargos de eleccin popular en el Estado. Las primeras experiencias fueron en los parlamentos nacionales. Entre las limitaciones de los procesos electorales se han sealado, sin embargo, las de informacin, de capacidad econmica, lingstica (monolinge en una realidad multilinge), de cobertura urbana en un contexto de residencia rural de la poblacin, y de distanciamiento de las caractersticas geogrficas, climticas y culturales.

Adems de la opcin de competir en los partidos polticos por los escaos, hay limitados casos de partidos polticos que aplican cuotas para personas indgenas, aunque en algunos pases la legislacin incluye disposiciones con circunscripciones especiales para candidaturas indgenas. Otra modalidad ha sido a travs de alianzas de partidos polticos nacionales con movimientos, plataformas y partidos polticos indgenas. En ciertos pases tambin hay experiencias de creacin de partidos polticos indgenas aplicando los requisitos nacionales, como ocurre en el Ecuador con el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (iniciado en 1995) y en Guatemala con el movimiento poltico Winaq (iniciado en 2007), o procedimientos legales definidos por las instancias electorales como el reciente caso del Movimiento Alternativo Indgena y Social (MAIS) en Colombia.

La dimensin colectiva del derecho a la participacin electoral se ha incorporado a travs de las demandas de respeto a los usos y costumbres, que si bien ha tenido ms respuestas en elecciones locales, no ha estado ausente del debate en las elecciones nacionales. En el caso Yatama versus Nicaragua, la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoci el derecho de los pueblos indgenas a participar en la vida pblica general del Estado, donde tambin se incluye un elemento colectivo que exige a los Estados adoptar medidas especiales para garantizar la participacin efectiva, basada en los valores, usos y costumbres de los pueblos indgenas, dentro de las estructuras polticas e instituciones del Estado.

En cuanto a las medidas para aumentar la participacin poltica de las mujeres indgenas, se valora la definicin de cuotas. Sin embargo, se requiere que se complementen con otras medidas de accin afirmativa especfica para pueblos indgenas, y junto con ello, se necesitan avances en medidas activas para reducir los efectos negativos de factores estructurales que ponen en mayor desventaja a las mujeres indgenas.

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Es interesante sealar que en los procesos de fortalecimiento de las autonomas indgenas se ha comenzado a considerar de manera enrgica la participacin poltica de las mujeres indgenas, tal como lo ilustran los casos de Nicaragua y Panam. En Nicaragua, la escasa participacin poltica de las mujeres en los gobiernos autnomos impuls la aprobacin de una poltica regional de igualdad de gnero que contiene medidas para el empoderamiento de las mujeres, y la Ley Nacional de Cuotas establece que el 50% de los candidatos deben ser mujeres, ordenadas de forma equitativa y alterna en cada circunscripcin. Esto ha producido como resultado que en solo dos perodos de elecciones regionales se ha pasado desde un 4% al 50% de mujeres en el Consejo Regional Autnomo Atlntico Norte. En la comarca indgena de Kuna Yala, en Panam, el Congreso General Kuna (CGK) es la mxima autoridad. La comarca es dirigida por tres caciques generales que son elegidos por el CGK. Lo conforman los congresos locales de 49 comunidades a travs de sus 49 sailas (lderes) en representacin de sus comunidades. Cada comunidad tiene la obligacin de incluir dentro de su delegacin a una mujer. Algunas ya han ocupado puestos dentro de la jerarqua comarcal, en la presidencia del Congreso Ember-Wounaan y como cacicas.

Adems, en varios pases hay algunas experiencias de mujeres indgenas en los respectivos gabinetes ministeriales de gobierno (Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua y Venezuela (Repblica Bolivariana de)) en carteras como las de relaciones exteriores, justicia, paz, cultura, desarrollo productivo y economa plural, desarrollo rural y tierras. El sistema de justicia tambin ha contado con magistradas en el Ecuador y Nicaragua. En Guatemala, despus de la firma de los Acuerdos de Paz se estableci la Defensora de la Mujer Indgena, una estrategia tambin impulsada en otros pases. La apertura de estos canales de participacin ha permitido el desarrollo de estrategias para incidir polticamente en asuntos de pueblos indgenas, haciendo visibles a las mujeres, aunque los logros son todava escasos. Al respecto, el Estado Plurinacional de Bolivia es el que ha alcanzado el porcentaje ms alto de representacin parlamentaria indgena, cercana al 32% del total, seguido muy de lejos por Guatemala, con el 12%. En el resto de los pases la proporcin de parlamentarios indgenas persiste muy por debajo del 10% (PNUD, 2013).

El Convenio 169 de la OIT plantea que en la aplicacin de sus disposiciones, los gobiernos debern establecer los medios a travs de los

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cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, al menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y en todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole, responsables de polticas y programas que les conciernan. En ese contexto, 17 Estados de la regin cuentan con una institucionalidad creada para la gestin de asuntos de los pueblos indgenas. Por el hecho que algunas de estas se formaron cuando an estaban vigentes las polticas con enfoque indigenista, la organizacin, sus formas de trabajo y su relacin con los pueblos indgenas son muy variadas. Tambin inciden en su enfoque las polticas de reduccin de la pobreza que los Estados aplican.

Los desafos del consentimiento libre, previo e informado

El deber estatal de consulta forma parte de los estndares de derechos de los pueblos indgenas y, como procedimiento para garantizar el derecho al consentimiento libre, previo e informado, es parte del ordenamiento jurdico actual. Los artculos 6, 7 y 15 del Convenio 169 de la OIT plantean no solo que los Estados deben hacer todos los esfuerzos para consultar plenamente a los pueblos indgenas en materias relacionadas con desarrollo, tierra y recursos, sino que tambin se deben establecer los medios a travs de los cuales puedan participar libremente, al menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin y en todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan.

Las exigencias a los Estados para el cumplimiento del Convenio 169 provienen tanto del mbito internacional como de los propios pueblos indgenas. A ttulo ilustrativo, en 2010 la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT pidi al Gobierno de Chile que tomara las medidas necesarias para adecuar la legislacin nacional con el Convenio 169, de manera que se consulte a los pueblos indgenas en el caso de proyectos de inversin susceptibles de afectarlos directamente, y que puedan participar de los beneficios derivados de la explotacin de los recursos mineros; en noviembre de 2013 el Estado de Chile aprob el Reglamento que regula el procedimiento de consulta a los pueblos indgenas (Decreto Supremo No. 66). En el caso del Per, las organizaciones indgenas que conforman el Pacto de Unidad de

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Organizaciones Indgenas del Per realizaron una serie de demandas al Estado en relacin con la reglamentacin de la Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indgenas, de 2011. En otro caso, la Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC) hizo una serie de observaciones sobre el marco jurdico en relacin con el derecho a la consulta, que ameritan ser consideradas.

El sistema internacional de tratados reconoce el consentimiento libre, previo e informado en la jurisprudencia de varios comits y por tanto su ratificacin obliga a los Estados en funcin del derecho internacional. Los lineamientos del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) tambin plantean aplicar este consentimiento cuando se trata de programas y proyectos que inciden sobre formas de vida, tierras y territorios tradicionales e integridad cultural. El Relator Especial sobre derechos de los pueblos indgenas, James Anaya, incorpor el tema en sus informes de visitas a pases, as como en los informes anuales al Consejo de Derechos Humanos (CDH). El Mecanismo de Expertos ha sealado la interseccin que hay entre el derecho de los pueblos indgenas a participar en la adopcin de decisiones con los derechos a la libre determinacin, de autonoma, a ser consultado y el deber de los Estados de tratar de obtener el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas.

El UNPFII llev a cabo en 2005 una reunin de expertos sobre el tema en la que analizaron algunas bases para la operatividad del consentimiento libre, previo e informado y se identificaron reas relevantes para su aplicacin. La Corporacin Financiera Internacional describe varias situaciones donde se requiere el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas en su norma de desempeo, en particular cuando se producen impactos sobre las tierras y los recursos naturales sujetos al rgimen de propiedad tradicional o bajo uso consuetudinario; en casos de reubicacin de pueblos indgenas fuera de sus tierras y recursos naturales sujetos al rgimen de propiedad tradicional o bajo uso consuetudinario; o cuando existen impactos en determinado patrimonio cultural, como por ejemplo, lugares sagrados.

En el caso del pueblo indgena Kichwa de Sarayaku versus el Ecuador, la Corte Interamericana de Derechos Humanos analiz los desarrollos normativos y jurisprudenciales internacionales y comparados, e incluy casos de pases que no han ratificado el Convenio 169. Su conclusin

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fue que la obligacin de consulta a los pueblos indgenas, adems de constituir una norma convencional, es tambin un principio general del derecho internacional. Sobre la base de estos precedentes, la CIDH propuso los siguientes elementos para el consentimiento libre, previo e informado:

el Estado tiene el deber de consultar activamente y de manera informada;

la consulta debe ser acorde a las costumbres y tradiciones de las comunidades afectadas;

las consultas deben realizarse de buena fe, a travs de procedimientos culturalmente adecuados y tener como fin llegar a un acuerdo;

la consulta se debe hacer en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversin, y no nicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobacin de la comunidad;

el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos.

El primer tema de debate en la regin es la relacin entre consulta, consentimiento libre, previo e informado y participacin de los pueblos indgenas. La consulta y el consentimiento tienen como objetivo fundamental asegurar y aplicar el derecho de participacin efectiva de los pueblos indgenas en la toma de decisiones que les conciernen. Es importante destacar que el derecho a la participacin para los pueblos indgenas no se reduce slo a la consulta, sino que tambin incluye otras formas de participacin en las decisiones que puedan afectar sus derechos e intereses de una forma diferenciada, tales como la participacin en procesos electorales, movilizaciones y otras actividades de incidencia poltica e inters pblico. Es decir, a travs de la consulta se procura llegar a acuerdos y decisiones estatales que garanticen los derechos de los pueblos indgenas. Lo que sucede con demasiada frecuencia es que existe mayor nfasis en el procedimiento para la consulta que en alcanzar acuerdos para el ejercicio pleno de los derechos de los pueblos indgenas.

Otro asunto muy debatido es el argumento de algunos Estados que consideran al consentimiento libre, previo e informado como una amenaza, porque plantean que les da a los pueblos indgenas la posibilidad de vetar polticas, medidas y disposiciones. Lo que la

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normativa internacional busca es precisamente, a travs de la consulta, revertir la historia de marginacin y exclusin que han sufrido los pueblos indgenas. En consecuencia, lo que se persigue ms bien es el entendimiento mutuo y el consenso en la toma de decisiones y se pretende que no haya imposicin de ninguna de las partes sobre la otra.

En bastantes casos todava se duda sobre la necesidad de consultar a los pueblos indgenas. Al respecto, la ONIC seala que los objetivos de la consulta son bsicamente: i) salvaguardar la vida y la integridad de los pueblos indgenas, evitando las amenazas que les pueden impactar de forma negativa, provocando su exterminio cultural o fsico; y ii) asegurar que participen efectivamente en la toma de decisiones que les afectan, como sujetos de derechos con plena capacidad. Y esto es, en esencia, lo que recogen los mecanismos de proteccin de los derechos humanos y las organizaciones indgenas. La Corte Constitucional de Colombia ha identificado la consulta previa como un derecho fundamental, derivado de la proteccin constitucional de la identidad tnica y cultural de los pueblos indgenas.

En todo caso, la presin creciente por los recursos naturales ha implicado un crecimiento exponencial en materia de debates y propuestas legislativas y normativas en relacin a estos asuntos, pero centrndose ms bien en los procedimientos de consulta; y las experiencias en general recientes de aplicacin son complejas y controversiales. Incluso se ha extendido a mbitos como el de la produccin de informacin y otros, como el Censo Agropecuario de Colombia 2013-2014, cuyo procedimiento de consulta ha sido esencial para garantizar la participacin de los pueblos indgenas en todo el proceso censal, lo cual tambin forma parte de las recomendaciones internacionales en esta materia. Sin duda, este es uno de los grandes retos de las democracias del siglo XXI, en donde la participacin, la consulta y el consentimiento libre, previo e informado no pueden quedar al margen de los nuevos pactos para la igualdad en la trada del Estado, la sociedad y la empresa.

E. Participacin de las organizaciones indgenas en la realidad social, cultural y poltica de los pases, y en instancias regionales e internacionales

La situacin actual de las plataformas de las organizaciones de los pueblos indgenas se inscribe en el marco de los derechos definidos por

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la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, entre otros, el derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales, preservando su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado.

Despus de dos dcadas de movilizacin para promover reformas constitucionales en los pases y alcanzar los estndares de derechos actuales, los pueblos indgenas estn demandando el respeto y la aplicacin de estos. Los ejes centrales de su lucha han girado en torno al reconocimiento de sus identidades distintivas como sujetos de derechos colectivos y, entre estos, el derecho a ejercer la libre determinacin, la propiedad colectiva del territorio y la participacin poltica. Esas luchas permitieron articular procesos de reconstitucin colectiva como pueblos y reivindicar conocimientos, saberes, creencias, espiritualidad e instituciones propias. Sin embargo, cabe sealar que las luchas de los pueblos indgenas no se limitan a reivindicar su propia institucionalidad, sino que tambin consisten en proponer un nuevo modelo de sociedad en que se cuestiona el paradigma del desarrollo y se plantea el buen vivir como alternativa.

En ese marco, es posible observar algunas tendencias comunes entre las organizaciones indgenas en Amrica Latina. A nivel local, por ejemplo, predominan las autoridades tradicionales y gobiernos indgenas de mbito comunitario, territorial, con un mandato integral de autogobierno. Existen igualmente estructuras comunitarias que aseguran el funcionamiento de los sistemas de salud, educacin, conservacin de recursos, produccin, alimentacin, reproduccin de conocimientos tradicionales, administracin de justicia, normas de crianza de hijos e hijas, relaciones de gnero y de familias y eleccin de autoridades, entre otros. Tales instancias de gobierno indgena se combinan con otras organizaciones de diferente tipo: de mujeres, religiosas, espirituales y de jvenes.

Se trata de estructuras articuladas al nivel de la comunidad y el territorio, que promueven actividades orientadas a disfrutar plenamente de los derechos territoriales, medioambientales, polticos, econmicos, sociales y culturales. En este panorama, se observa a nivel comunitario la revitalizacin de estructuras ancestrales formas de autoridad, instituciones ancestrales, ritos y sistemas tradicionales que estn

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siendo incorporados en la conduccin de los procesos de autogobierno. En el caso de la zona andina, por ejemplo, resaltan instituciones como la Minga, RantiRanti, Priostasgos Cargos, Compadrazgos, MarkakTayta, Ayni, Minka, Jayna o Phayna, Anxata, Jaqqhata, Yanapa, Sataqawi y Manqxarua2. Aunque algunas han sufrido adaptaciones producto de polticas integracionistas, incluso cuando se autodenominan campesinas, mantienen sus caractersticas comunitarias indgenas. Con el aumento de personas indgenas migrando hacia las ciudades se enfrentan nuevas formas de vivir las identidades indgenas y, por tanto, se asumen nuevas formas de organizacin.

Tanto en el terreno local, como entre este y las organizaciones de otros niveles, las organizaciones indgenas adoptan en general estrategias de coordinacin y complementacin. Una clasificacin bsica de los ejes de trabajo de las organizaciones indgenas en la regin puede resumirse como sigue: i) organizaciones comunitarias locales y gobiernos indgenas, cuyo objetivo principal es asegurar el ejercicio del autogobierno; ii)organizaciones nacionales y territoriales (subregionales) articuladas con mandatos de realizar movilizaciones, negociaciones y acciones de incidencia poltica para presionar por el cumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas; y iii) organizaciones y redes especializadas en temas y negociaciones globales.

Uno de los cambios que se observa en las organizaciones indgenas es en las estrategias adoptadas en sus relaciones con las diversas entidades del Estado. Se registra un mayor uso de recursos administrativos y legales para obligar al Estado a cumplir con sus obligaciones, e incluso apelan a las instancias electorales, para que se pronuncien sobre los derechos indgenas en el marco del derecho a la libre determinacin. Tambin hay organizaciones indgenas que apuestan a la promocin de cambios estructurales desde adentro de los Estados y, por tanto, estn participando en procesos electorales desde el mbito local hasta el nacional y asumen cargos en los distintos poderes de los Estados, tal como se describi en el apartado anterior.

En el caso de las mujeres indgenas la situacin es todava compleja. A pesar del discurso de la complementariedad y dualidad indgena,

2 Se trata de instituciones indgenas, que establecen las funciones para el trabajo colectivo, como el trabajo agrcola-ganadero, por ejemplo, bajo las cuales rigen los principios de relacionalidad y reciprocidad. Cada una de ellas tiene caractersticas especficas de funcionamiento.

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prevalecen, salvo muy pocas excepciones, prcticas de exclusin y falta de reconocimiento de sus aportes en los procesos organizativos y polticos de sus pueblos. Se observa una clara divisin de gnero en trminos de tareas polticas y organizativas: ms mujeres en las bases, en los levantamientos, en los procesos organizativos, en trabajos comunitarios como las mingas y en los procesos globales y regionales; pero an hay pocas mujeres y jvenes en las dirigentes y en los procesos de toma de decisiones. Las dificultades para la participacin responden a un doble arco de barreras: la discriminacin y el racismo estructural que sufren como indgenas y el patriarcado que experimentan como mujeres. Tambin se aprecian en la regin interesantes procesos organizativos de la juventud indgena en los niveles local, nacional y subregional.

El fortalecimiento de los procesos organizativos indgenas en niveles subregionales permiti su articulacin en una plataforma regional unitaria, denominada Foro Indgena de Abya Yala, que se cre como una instancia de articulacin de las organizaciones regionales y subregionales. Como tal ha celebrado reuniones abordando la preparacin regional hacia la Conferencia de las Partes (CP) en Cancn, el proceso Ro+20 y la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indgenas, que tendr lugar en 2014. El Foro Indgena de Abya Yala est constituido por tres organizaciones territoriales subregionales, dos organizaciones ambientales, una organizacin subregional de mujeres y una organizacin continental de mujeres indgenas. Han sido invitados en algunas ocasiones como observadores el Consejo Internacional de los Tratados Indios (CITI), el Foro Internacional de las Mujeres Indgenas (FIMI), las redes de jvenes indgenas y el Consejo Continental del Pueblo Guaran. Otro mecanismo de coordinacin de las organizaciones ha sido la realizacin de foros temticos regionales y cumbres continentales. La articulacin de organizaciones indgenas en el mbito regional y subregional ha tenido amplia incidencia, desde los mbitos de la participacin poltica hasta la produccin de estadsticas. Una expresin de lo anterior es que estas articulaciones han permitido la conformacin de un equipo de trabajo en apoyo de la elaboracin del presente estudio.

El extenso proceso de lucha y reconocimiento de derechos que posibilit la conquista de espacios de participacin de los pueblos indgenas en cada pas tuvo un correlato en los espacios de dilogo

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multilateral, mediante la participacin y protagonismo crecientes en las organizaciones internacionales, en los organismos regionales y en los espacios de integracin regional. Estos procesos prosiguen y se consolidan en la medida que la participacin de las organizaciones indgenas se institucionaliza. Las organizaciones indgenas estn contribuyendo a la agenda global del movimiento indgena, entre otras muchas intervenciones, mediante una participacin muy activa en la Cumbre para la Tierra (Ro de Janeiro, 1992), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD, El Cairo, 1994) y en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995); y a travs de su participacin en el Comit de Seguridad Alimentaria Mundial de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO) (en calidad de observadores), en el Foro de Pueblos Indgenas, en el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), y en el Grupo Asesor de la Sociedad Civil del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros.

Los mecanismos de las Naciones Unidas sobre pueblos indgenas son los espacios con mayor participacin de los pueblos indgenas de Amrica Latina, tanto en las sesiones anuales del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas como en el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Representantes de las organizaciones indgenas de la regin tambin participan en las sesiones de algunos rganos de tratados, principalmente el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer y el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial. En el marco de la creacin de los grupos interagenciales para el trabajo coordinado entre organismos del sistema, se han ido estableciendo Grupos Consultivos Intersectoriales sobre las Cuestiones Indgenas a nivel de la regin de Amrica Latina y tambin en varios pases. Asimismo, algunas organizaciones indgenas han actuado a travs de los mecanismos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, participando en audiencias ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y, cuando ha sido posible, presentando algunos casos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Por ltimo, y a travs de distintas instancias, las organizaciones indgenas participan en el Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe y en los diferentes espacios de integracin regional como la Comunidad

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Andina (CAN), el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), el Parlamento Centroamericano, el Parlamento Indgena de Amrica y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC).

F. Desarrollo, buen vivir y libre determinacin

A lo largo de un proceso que ha contado con el papel protagnico de las Naciones Unidas, en los ltimos aos se ha pasado de entender el desarrollo como un problema de naturaleza econmica a conceptualizarlo como un derecho humano. No obstante el avance que la concepcin y la medicin del desarrollo han tenido desde 1949 hasta su actual comprensin como un derecho y un proceso de ampliacin de libertades y opciones, desde la perspectiva de los pueblos indgenas, el concepto y sobre todo su prctica es deficiente en aspectos clave como, por ejemplo, la relacin con la naturaleza.

El paradigma del desarrollo contina cargando una serie de lastres y deficiencias que seran parte de su misma esencia, como el aumento de las desigualdades, la homogeneizacin cultural y la degradacin medioambiental. De aqu derivan las limitaciones de esta categora para enmarcar el debate sobre el bienestar y la concrecin de los derechos de los pueblos indgenas. Incluso, los pueblos indgenas han padecido en forma directa tales deficiencias, pues han sido vctimas de los diversos modelos de desarrollo en boga durante las ltimas dcadas.

En la primera dcada del siglo XXI, y en el contexto de la crtica al paradigma del desarrollo, desde la perspectiva ms vivencial del mundo indgena se han ido concretando un discurso y un concepto alternativos que se resumen en el sumak kawsay (en kichwa), suma qamaa (en aimara), andereco (vida armoniosa, en guaran), qhapaj an (camino o vida noble, en quechua) que incluye principios de vida como el ayni, minka, reciprocidad, solidaridad, respeto, complementariedad, dignidad, participacin colectiva, justicia social, armona con la madre naturaleza y con la comunidad, y el bienestar colectivo y familiar y que podran traducirse como buen vivir o vivir bien. Puesto que los pueblos indgenas basan su vida en las diferentes experiencias a partir de sus propias culturas o sistemas de vida en estrecha relacin con la madre naturaleza, el concepto del buen vivir/vivir bien tiene por tanto una expresin en los idiomas propios.

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La reconstruccin o construccin del buen vivir/vivir bien est referida entonces a una relacin estrecha entre lo que fue como pueblo, el presente y el futuro. Su referente es la memoria del pasado histrico, conocido como el tiempo de la libertad, y ha estado presente en forma permanente, desde los inicios de la lucha a lo largo del proceso que va desde la ocupacin por otras culturas hasta la actualidad. Por esta razn, la aoranza de la vida del buen vivir/vivir bien pasa por la memoria histrica de lucha, el respeto a sus territorios, identidad, idioma, soberana alimentaria y derechos que interesan y afectan a los pueblos indgenas.

Desde la perspectiva de la institucionalizacin es posible afirmar que ha sido un concepto exitoso, hasta tal punto que el movimiento indgena pudo insertarlo en las constituciones del Ecuador (2008) y el Estado Plurinacional de Bolivia (2009). Sin embargo, esta misma inclusin en la legislacin estatal ha conllevado una inflacin de significados y prcticas que, de acuerdo con las organizaciones indgenas, hace peligrar el espritu primigenio del concepto, en la medida en que algunas de las polticas aplicadas por ciertos Estados han mostrado esta contradiccin al no respetar ampliamente los ideales del buen vivir/vivir bien: por un lado han alentado la preservacin de los recursos naturales, pero por otro han instrumentado agresivas polticas extractivistas que afectan territorios de los pueblos indgenas.

Cmo se traduce el buen vivir/vivir bien en mediciones concretas? Avanzar desde conceptos e indicadores demasiado amplios o vagos a otros ms concretos y contextualizados no es tarea sencilla. Tampoco lo facilita el hecho que varios defensores del buen vivir/vivir bien ya hayan hecho explcito que no puede medirse; por lo que no cabra dedicarse a construir indicadores. Otros s ven preciso avanzar en la direccin de cuantificacin y medicin, como se viene alentando igualmente desde las Naciones Unidas a nivel internacional. Por tanto, se trata de una nueva aproximacin al gran tema del desarrollo como discurso y prctica sobre escenarios de convivencia futuros, a travs del cual los pueblos indgenas de Amrica Latina han posicionado una vivencia, actitud e ideal de vida como un modelo a seguir para el resto de la sociedad.

En este marco, cabe destacar la experiencia de las economas indgenas en varios pases de la regin, que constituyen una de las expresiones del buen vivir/vivir bien y una aproximacin al tema del desarrollo desde la prctica. Se trata de iniciativas impulsadas desde las propias comunidades

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indgenas en reas como por ejemplo el turismo o la produccin del caf, mediante las cuales se busca visibilizar las actividades cotidianas de estos colectivos, lo que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de sus familias, genera empleo, reduce el impacto migratorio y coadyuva a la articulacin de la economa local.

No obstante toda la riqueza que el buen vivir/vivir bien conlleva, hay quienes advierten desde el propio movimiento indgena sobre los riesgos de convertirlo en un concepto vacuo, factible de ser utilizado por algunos gobiernos para en realidad extender modelos clsicos de desarrollo, de naturaleza neoextractivista y reprimarizadora. Desde la perspectiva indgena, si el concepto buen vivir/vivir bien ha de servir para una accin social emancipadora, debera vincularse entonces al enfoque de derechos y, de forma prioritaria, a los dos instrumentos internacionales de derechos colectivos bsicos: el Convenio N 169 de Pueblos Indgenas y Tribales, de la OIT, y a la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.

Recomendaciones

Atendiendo a la necesidad de superar la brecha existente entre la proclamacin de principios y los hechos, lo que impide el pleno goce de los derechos esenciales de los pueblos indgenas y su acceso al buen vivir/vivir bien, se formulan a continuacin una serie de recomendaciones de poltica:

Es esencial respetar y apoyar desde el Estado a las instituciones y los sistemas de autogobierno de los pueblos indgenas mediante el fortalecimiento de sus instituciones polticas, econmicas, sociales, culturales y espirituales, promoviendo las capacidades organizativas y tcnicas para su gobernanza interna y su relacionamiento con las instituciones estatales.

Es preciso documentar, sistematizar y promover intercambios de las experiencias de procesos de autonoma indgena en Amrica Latina en asuntos vinculados a la ampliacin de poderes, transferencia de competencias, fortalecimiento institucional y polticas pblicas interculturales, entre otros.

Es necesario fomentar el respeto y apoyo a los procesos comunitarios de revitalizacin cultural formas de autoridad, instituciones ancestrales, ritos y sistemas tradicionales, incluidos

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sus idiomas que estn siendo incorporados en la conduccin de procesos de autonoma y autogobierno; as como a las iniciativas de proteccin y desarrollo de los conocimientos tradicionales de los pueblos indgenas.

Los procesos organizativos que contribuyan a la inclusin y reconocimiento de los aportes de las mujeres indgenas, as como su incorporacin en las dirigencias y en los procesos de toma de decisin, deben ser promovidos y alentados desde los Estados.

Es preciso apoyar tambin los procesos organizativos de los jvenes indgenas, tanto en el plano local, como nacional y subregional.

Es necesario aumentar las medidas para asegurar y potenciar la participacin de mujeres y hombres de pueblos indgenas en los procesos electorales de los pases, sea a travs de cuotas para personas indgenas, circunscripciones especiales para candidatos indgenas, o fomentando los movimientos, plataformas y partidos polticos indgenas.

Los Estados deberan tambin destinar esfuerzos a la promocin y el fortalecimiento de las experiencias de procesos electorales donde se haya comenzado a incorporar la dimensin colectiva del derecho a la participacin electoral en distintos niveles, as como de las medidas adoptadas para asegurar la participacin poltica de las mujeres indgenas en esos contextos.

La participacin de representantes de los pueblos indgenas en los mecanismos de las Naciones Unidas sobre pueblos indgenas, as como en las actividades de los rganos de tratados, y la promocin de medidas en los pases para el seguimiento de las recomendaciones especficas que estos hacen, es otra rea que requiere de un renovado compromiso y voluntad poltica de los Estados.

Es preciso continuar creando y/o fortaleciendo mecanismos de participacin sistemtica de los pueblos indgenas en los Estados, en el marco del Convenio 169 de la OIT y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas.

Resulta crucial y prioritario el establecimiento de mecanismos de consulta para aplicar el principio del consentimiento libre,

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previo e informado en los pases de la regin, particularmente en los casos de concesiones para industrias extractivas, forestales, energticas y proyectos de infraestructura en los territorios indgenas; y para la adopcin de medidas legislativas o administrativas. Los mecanismos deben ser culturalmente adecuados y realizarse a travs de procedimientos que consideren las costumbres y tradiciones de los pueblos indgenas y sus mtodos tradicionales de toma de decisiones.

Se requiere por parte de los Estados una nueva aproximacin al desarrollo, que adopte la perspectiva del buen vivir/vivir bien no solo como discurso sino como prctica sobre los escenarios de convivencia futuros de las respectivas sociedades nacionales.

Es necesario promover y potenciar desde el Estado las economas indgenas, como una estrategia novedosa para el desarrollo de las comunidades y pueblos indgenas en el marco del buen vivir/vivir bien.

Es necesario incorporar en las polticas pblicas y las estadsticas estatales los temas que definen el bienestar de los pueblos indgenas y del conjunto de la poblacin en el marco del buen vivir/vivir bien.

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II. Construir la demografa de los pueblos indgenas: la relevancia de contar

El conocimiento de la dinmica demogrfica de los pueblos indgenas y sus componentes propios, como la fecundidad, la migracin y la mortalidad, es un aspecto crucial para la definicin de polticas que busquen cerrar las brechas de aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas. La dinmica demogrfica sustenta tanto la reproduccin biolgica de los pueblos indgenas como su pervivencia social y cultural. De ah que considerar las dinmicas particulares de los pueblos indgenas en las polticas, poniendo atencin a los casos de aquellos en peligro de desaparicin, haya sido uno de los acuerdos gubernamentales de la regin incluido en el Consenso de Montevideo sobre Poblacin y Desarrollo (CEPAL, 2013a).

La informacin ms bsica al respecto consiste en conocer el volumen de la poblacin indgena y cules y cuntos son los pueblos indgenas en cada pas y en la regin. La generacin de estos datos, que revisten una enorme importancia tcnica y poltica, ha sido objeto de intensos debates conceptuales y metodolgicos y no ha estado exenta de profundas discrepancias segn diferentes fuentes de informacin en el aparato estatal y en relacin a las cifras que manejan las organizaciones indgenas. Sin embargo, en los ltimos aos, y especialmente porque se aproximaba la ronda de censos de 2010, los pases latinoamericanos han realizado significativas actividades, aunque dispares, para mejorar la visibilidad estadstica de los pueblos indgenas, en conjunto con estos.

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A. Quines son los pueblos indgenas en las fuentes de datos?

La inclusin de preguntas que permitan identificar a las personas y pueblos indgenas en las fuentes de datos es una condicin necesaria aunque insuficiente para la construccin de estadsticas en Estados pluriculturales, y forma parte de las demandas de las organizaciones de los pueblos indgenas en tanto aspecto constitutivo del derecho a la informacin. Avanzar en este terreno supone como primer paso la adopcin de una definicin conceptual al respecto.

Con el paso del tiempo se ha creado un consenso internacional para utilizar en pases independientes la definicin contenida en el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales, a partir de la que es posible identificar al menos cuatro dimensiones relacionadas a los pueblos indgenas: el reconocimiento de la identidad, el origen comn, la territorialidad y la dimensin lingstica y cultural, que deben ser tomadas en cuenta al establecer criterios operativos. Adems, es imprescindible respetar la posicin sostenida invariablemente por las organizaciones indgenas y el sistema de las Naciones Unidas, referida a que son los pueblos y las personas que se consideran indgenas quienes se deben autodefinir como tales, como parte del derecho a la libre determinacin.

Por esta razn es preciso que los representantes de los pueblos indgenas participen en las decisiones que se toman en las fuentes oficiales, entre otros temas, lo que ha sido una recomendacin recurrente en el mbito internacional. Esto puede constatarse en los diversos informes que los comits de derechos humanos han elevado a los pases de la regin y en los informes de los Relatores Especiales de Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indgenas. Es decir, el criterio de la autoidentificacin debe primar en la cuantificacin de los pueblos indgenas, mientras que otros criterios asociados al resto de las dimensiones aportarn a una caracterizacin de los mismos y permitir mostrar la heterogeneidad de situaciones.

B. El balance censal de los ltimos aos

La disponibilidad de informacin sobre los pueblos indgenas en los censos nacionales de poblacin y vivienda es clave dado que constituye la nica fuente que permite estimar la magnitud de estos, aunque se

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trate de colectivos que poseen un tamao poblacional relativamente pequeo. Adems, el censo permite desagregar la informacin a escalas territoriales menores, algo fundamental en la construccin de indicadores a nivel de territorios y comunidades indgenas, y es el marco para el diseo de encuestas especializadas. El resto de las fuentes, aunque no permiten estimar su magnitud, brindan informacin ms detallada y complementaria para el diseo y seguimiento de polticas y para la contralora de los propios pueblos indgenas.

Un examen de la regin muestra que en los censos de la dcada de1980 solo la mitad de los pases latinoamericanos se aproximaba a la cuantificacin de la poblacin indgena, situacin que prcticamente persiste en 1990, cuando en general predominaban criterios lingsticos para esta cuantificacin: se trataba de un abordaje en donde los pueblos indgenas eran considerados objetos de polticas3. En los censos de inicios del presente siglo, junto con los cambios sociopolticos se produce un salto cuantitativo importante, ya que 16 de los 19 pases que levantaron su censo en la dcada del 2000 identificaron a la poblacin indgena. El cambio ms significativo fue la incorporacin del criterio de autoidentificacin, coherente con el reconocimiento de los pueblos indgenas en tanto sujetos de derechos.

A partir de la dcada del 2000 se han llevado a cabo numerosas acciones para promover y fortalecer la visibilidad estadstica de los pueblos indgenas, con miras a la ronda de censos 2010: se buscaba pasar del salto de carcter cuantitativo observado de 1990 a 2000, a un salto de carcter cualitativo, mejorando sustancialmente la calidad de la informacin. Estas acciones permitieron elaborar un conjunto de recomendaciones aplicables a la regin, partiendo de aqullas emanadas del UNPFII, al otorgarles un carcter ms operativo y estratgico. Como resultado del dilogo entre los institutos de estadstica, las organizaciones indgenas, la academia y otros organismos nacionales e internacionales, se cuenta con un estndar mnimo para la inclusin de los pueblos indgenas en los censos de poblacin y vivienda. Este incluye aspectos vinculados a los criterios y preguntas de identificacin de estos pueblos, y otros que se refieren

3 Se utiliza el trmino poblacin indgena y no pueblos indgenas, porque algunos pases permitan identificar la condicin indgena y no indgena, pero no a los diferentes pueblos de pertenencia.

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a todo el proceso censal, desde el diseo hasta la difusin y anlisis de la informacin, poniendo nfasis en la participacin efectiva de los pueblos indgenas como una condicin sine qua non en todas las etapas (CEPAL/UNICEF/UNFPA, 2013).

As, en los pases que levantaron sus censos se observan progresos en esta materia, y la aplicacin en mayor o en menor medida de las recomendaciones regionales e internacionales existentes. Todos respetaron el criterio de autoidentificacin, aunque persisten grandes diferencias semnticas derivadas de la operacionalizacin del criterio. La revisin de las preguntas se efectu a travs de mecanismos participativos con los pueblos indgenas, de debates y reflexiones y de la puesta en marcha de pruebas pilotos, lo que condujo a cambios en algunos casos importantes en su formulacin. Tambin se hicieron mejoras en la capacitacin de los censistas y supervisores, en la cartografa y cobertura, y se realizaron campaas de difusin ad hoc.

Con la excepcin de tres pases de Amrica Latina (Cuba, Hait y Repblica Dominicana), en todos se ha incluido la autoidentificacin en los censos de esta dcada, o prevn hacerlo (Colombia, El Salvador, Nicaragua y Per realizarn sus censos de poblacin de 2015 a 2017). En el caso del Per, nico pas que no consider este criterio en los censos pasados, ya se est trabajando en el diseo y la aplicacin de estudios pilotos que permitan su inclusin en 2017. Tambin ha aumentado el nmero de pases que incluyen preguntas relativas a los idiomas indgenas; en algunos casos se trata de aquellos aprendidos en la niez, en otros, de los idiomas que habla cada persona, o el que se utiliza ms frecuentemente en el hogar.

C. Poblacin y pueblos indgenas en Amrica Latina: cuntos son? cuntos perviven?

Sobre la base de los censos, se estima en la regin una poblacin indgena cercana a los 45 millones de personas en 2010, con una alta heterogeneidad segn pases: en un extremo estn Mxico y el Per, con casi 17 millones y 7 millones de poblacin indgena, respectivamente; y en el otro, Costa Rica y el Paraguay, con poco ms de 100.000 personas indgenas, y el Uruguay con casi 80.000 personas indgenas (vase el cuadro II.1).

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Cuadro II.1Amrica Latina (17 pases): poblacin de pueblos indgenas segn

censos y estimaciones, alrededor de 2010(En nmeros y porcentajes)

Pas y ao censal Poblacin total Poblacin indgena totalPorcentaje de

poblacin indgenaResultados

Argentina, 2010 40 117 096 955 032 2,4Brasil, 2010 190 755 799 896 917 0,5Chile, 2012 a 16 341 929 1 805 243 11,0Costa Rica, 2011 4 301 712 104 143 2,4Ecuador, 2010 14 483 499 1 018 176 7,0Mxico, 2010 b 112 336 538 16 933 283 15,1Panam, 2010 3 405 813 417 559 12,3Paraguay, 2012 c 6 232 511 112 848 1,8Uruguay, 2011 d 3 251 654 76 452 2,4Venezuela (Repblica Bolivariana de), 2011 27 227 930 724 592 2,7

Estimaciones a 2010 e

Bolivia (Estado Plurinacional de) 9 995 000 6 216 026 62,2Colombia 46 448 000 1 559 852 3,4El Salvador 6 218 000 14 408 0,2Guatemala 14 334 000 5 881 009 41,0Honduras 7 619 000 536 541 7,0Nicaragua 5 813 000 518 104 8,9Per f 29 272 000 7 021 271 24,0Total 538 153 481 44 791 456 8,3

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) - Divisin de Poblacin de la CEPAL, sobre la base de procesamientos especiales de los microdatos censales, excepto en Argentina: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010. Censo del Bicentenario: Resultados definitivos, Serie B, N 2, Buenos Aires, 2012; y Brasil: Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE) (2012), Censo Demogrfico 2010: Caractersticas gerais dos indgenas. Resultados do universo, Ro de Janeiro, 2012.

a Si bien estos son los resultados del Censo 2012 en Chile, debido a sus problemas de calidad, el gobierno actual no lo considera oficial. Cabe sealar que la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) arroj un 8,1% de poblacin indgena para 2011.

b Debido a que la pregunta sobre pertenencia tnica en Mxico se aplic a la poblacin de tres aos y ms, se asign la condicin indgena de los menores de tres aos cuando el jefe de hogar o su cnyuge se declararon indgena.

c Corresponde a los resultados preliminares del Censo Indgena en Paraguay. Falta sumar la poblacin indgena captada en el Censo General, an no disponible.

d En el Uruguay, la pregunta sobre reconocimiento de ascendencia con categoras de respuesta mltiples arroja un total indgena de 159.319 personas.

e Para estos pases an no se disponen de resultados censales de la dcada de 2010. Por tanto, se tomaron los porcentajes de poblacin indgena derivados del ltimo censo disponible y se aplicaron a la poblacin total estimada de 2010, sobre la base de las estimaciones de poblacin que elabora el Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-Divisin de Poblacin de la CEPAL (CEPAL, 2013b).

f Como el Censo 2007 del Per incluy solo idioma materno, se estim a la poblacin indgena con el siguiente criterio: cuando el jefe de hogar o su cnyuge declararon un idioma indgena, todos los miembros del hogar se asignaron como indgenas.

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Como resultado de las acciones efectuadas en los ltimos aos, se observa un incremento significativo de la poblacin indgena en la regin. Teniendo en cuenta que la CEPAL (2007) haba estimado para Amrica Latina unas 30 millones de personas indgenas en 2000, los resultados hacia 2010 suponen un aumento del 49,3% en 10 aos, lo que implicara una tasa de crecimiento medio anual del 4,1%. Se trata de una recuperacin demogrfica de

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