Los proyectos de estatutos autonómicos en los departamentos de Bolivia
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Los proyectos de estatuto autonómico en los departamentos de Bolivia El camino y el caminante se hacen al andar Marlene Choque Aldana Eduardo Córdova Eguívar
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Presentación de los investigadores Marlene Choque y Eduardo Córdova para el coloquio de estudios y análisis político sobre los proyectos de estatutos autonómicos en Bolivia, organizado por el Programa de Fortalecimiento Democrático del PNUD - Bolivia
Transcript of Los proyectos de estatutos autonómicos en los departamentos de Bolivia
Los proyectos de estatuto autonómico en
los departamentos de Bolivia
El camino y el caminante se hacen
al andar
Marlene Choque Aldana
Eduardo Córdova
Eguívar
DOS PROCESOS
DIFERENCIADOS
AUTONOMÍALas leyes bolivianas relacionadas con la autonomía
departamental coinciden con definiciones más amplias de
la autonomía territorial centradas en dos elementos
básicos.
1. No existe representación de los gobiernos
departamentales en el nivel central (pese a que sí hay
un determinado número de senadurías y diputaciones
para cada departamento en la Asamblea Legislativa
Plurinacional que se asignan por sufragio universal en
elecciones generales).
2. Las Asambleas Legislativas Departamentales pueden
legislar sobre ciertas materias enumeradas desde el
nivel central, que retiene las llamadas competencias
residuales.
FORMULACIÓN DE
ESTATUTOS
FORMULACIÓN DE
ESTATUTOS
LOS PROCESOS
La dinámica política señala los límites de cualquier
innovación institucional.
Es probable que sean acuerdos políticos en los
departamentos los que permitan la aprobación y puesta
en funcionamiento de los estatutos.
El proceso de los estatutos va más allá del señalamiento
técnico de cómo se asumirán departamentalmente las
competencias, de la creación de las instituciones que se
encargarán de ellas y de la definición de las fuentes
financieras que sustentarán la gestión.
Es un proceso primordialmente político; el
establecimiento de autonomías departamentales es una
redistribución del poder.
El ejercicio de la autonomía no depende en los hechos
de la formulación de los estatutos.
PREMISAS
No hay necesariamente continuidad ni
acumulación en las innovaciones institucionales.
En el caso de la elaboración de los
estatutos, parte de los esfuerzos institucionales
y de participación de la sociedad rinden
resultados que no necesariamente son
considerados en las siguientes etapas.
CARACTERES DE LOS
PROCESOS
Hay dificultades técnicas en:
La precisión de los alcances del estatuto y de la
concepción sobre su relevancia práctica para la
gestión legislativa en las asambleas;
La precisión de los alcances del proceso de
elaboración;
La necesidad de crear una metodología a la
medida del proceso, a partir de una definición
de los alcances no siempre compartida por
todos los actores estratégicos;
El uso de los insumos previos al proceso (las
propuestas preparadas por las prefecturas, los
anteproyectos de organizaciones e
instituciones);
CARACTERES DE LOS
PROCESOS
La formulación de una visión estratégica de conjunto
previa a la recolección de propuestas
ciudadanas, o, por el contrario, la necesidad de
construir la visión a partir de las numerosas
propuestas, que no necesariamente son compatibles;
La metodología para sistematizar las propuestas, si es
que se considera que la sistematización es
suficiente, o la percepción de que la recolección de
propuestas es un paso inevitable pero
necesariamente infecundo o técnicamente
intrascendente;
La delegación de la responsabilidad a una
comisión, con la consiguiente exención de hecho de la
mayoría de los asambleístas, el compromiso de toda
la asamblea.
CARACTERES…
La autonomía departamental ya no ocupa
un lugar principal en la agenda
pública, como en el período de la
polarización alrededor del proceso
constituyente (2006-2008).
Existen conflictos en los departamentos y
entre los departamentos (la suspensión de
gobernadores, la disputa por límites
interdepartamentales) que afectan el
proceso.
CARACTERES DE LOS
PROCESOS
Departame
nto
Punto de
partida
Responsa
ble del
proceso
Tipo de
proceso
Rasgos
destacado
s
Estado
actual
Dificultade
s
Chuquisac
a
Propuestas
desde
2008
(insumo).
Comisión
en la
Asamblea.
Político y
técnico
(con fuerza
a partir de
abril de
2011).
9.274
propuestas
recolectada
s.
Documento
consolidad
o no
difundido.
La visión
de conjunto
no sale
directamen
te de las
propuestas
particulares
.
La Paz Libro azul y
otros
insumos.
Asamblea
con
comisiones
mixtas.
Político y
técnico
(con fuerza
a partir de
noviembre
de 2010)-
La
intervenció
n técnica
eliminó
cien
artículos
del
Aprobado
en grande
y difundido
para
aprobación
en detalle.
La relación
con el
Ministerio
de
Autonomía.
PROCESOS POR
DEPARTAMENTO
Departame
nto
Punto de
partida
Responsa
ble del
proceso
Tipo de
proceso
Rasgos
destacado
s
Estado
actual
Dificultade
s
Cochabam
ba
Propuestas
completas
de
Prefectura
y
ciudadanos
.
Comisión
con
respaldo
de directiva
Político y
técnico
(9 fases a
partir de
julio de
2011)
Equipo
técnico
Apertura
de libros
para
aportes
ciudadanos
. Uso de
nTIC.
Las tres
fases más
complejas
cumplidas.
Sin
presupuest
o
departame
ntal, contó
con apoyo
internacion
al.
Ambigüeda
des sobre
los
alcances
del proceso
y del
estatuto.
Oruro Borrador
de la
Prefectura
(no
Comisión
de
Autonomía
s,
Político y
técnico
(“ruta
iniciada” en
Se recogen
propuestas
territoriales
y
La
Comisión
no pudo
ocuparse
El conflicto
con Potosí
generó
fricciones
PROCESOS POR
DEPARTAMENTO
Departame
nto
Punto de
partida
Responsab
le del
proceso
Tipo de
proceso
Rasgos
destacados
Estado
actual
Dificultade
s
Potosí Borrador de
la
Prefectura
(no
considerado
).
Comisiones
de la
Asamblea
en función
de 16 ejes
temáticos.
Político y
Técnico
(3 fases a
partir de
abril de
2011).
Se buscó un
proceso
incluyente
pero sin
alcances
acotados
Recolección
de
propuestas.
Dificultades
de precisión
sobre el
proceso y
de acuerdo
dentro de la
Asamblea.
Tarija Estatuto
formulado
en 2007
Comisión Político y
técnico con
marco
estructural
aprobado en
abril de
2011
El proceso
se lleva al
parecer sin
interés del
ejecutivo.
Documento
con
propuestas
sistematizad
as.
departament
al
Conflictos
en la
Asamblea,
con el
gobernador
y con
sectores
sociales.
PROCESOS POR
DEPARTAMENTO
Departament
o
Punto de
partida
Responsabl
e del
proceso
Tipo de
proceso
Rasgos
destacados
Estado
actual
Dificultades
Santa Cruz Estatuto
formulado en
2007.
Los
asambleístas
no quieren
hacerse
responsables
de la
adecuación.
Formalmente
no existe
proceso
La
adecuación
es vista como
un retroceso
y no como un
avance.
Documento
técnico de
adecuación
privilegiando
la CPE y no
la LMAD.
Conflictos en
la Asamblea
y con el
gobernador.
Beni Estatuto
formulado en
2007.
Comisión de
Autonomía y
Descentraliza
ción en
coordinación
con
presidencia
de Asamblea,
Proceso
político y
técnico
Talleres
temáticos
transversales
que superan
la díada
sectorial-
territorial.
El proceso,
previsto para
4 meses, se
amplió 6
meses más.
Dinámica
política
departamenta
l conflictiva.
Pando Estatuto
formulado en
2007;
documentos
de
Comisión de
Autonomía.
Más técnico
que político.
La
adecuación
modificó
notoriamente
el estatuto.
Documento
aprobado en
grande y
difundido.
La
participación
de
instituciones
del nivel
PROCESOS POR
DEPARTAMENTO
CONTENIDO DE LOS
ESTATUTOS
• Competencias: mayor peso en legislación versus
mayor peso en regulación y ejecución;
• Mecanismos democráticos: peso excluyente de la
democracia representativa versus contrapeso en la
democracia “inmediata” (directa, participativa);
• “Régimen político” departamental: peso en la
legitimidad del gobernador o mayor legitimidad de la
asamblea;
• Financiamiento: mayor peso en el planteamiento de
dominios tributarios versus aceptación o demanda de
transferencias;
• Relaciones “intergubernativas”: centralismo
departamental versus descentralización interna.
ELEMENTOS
CONSIDERADOS
Respuesta activa Respuesta
pasiva
Adhesión Avance Acatamiento
Separación Proactivismo Resistencia
VALORES DE LAS DIMENSIONES
Respuestas típicas en los estatutos frente a la
Constitución y la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización
Se distinguen claramente
Proyectos con predominancia del acatamiento (La
Paz, Pando), proactivos (Tarija, Santa
Cruz, Beni, Pando), proyectos de avance
(Cochabamba, borrador de Oruro no considerado en el actual
proceso).
Lógicamente no existen propuestas con predominancia de la
resistencia en tanto que los estatutos más alejados de la Ley
Marco y la Constitución fueron redactados antes de la vigencia
de la Constitución.
Los que más cerca están de la vigencia (los estatutos de La Paz
y Pando) describieron una trayectoria del avance o el
proactivismo hacia la predominancia del acatamiento.
El mayor avance en el proceso de formulación o
adecuación de los estatutos involucró dejar de lado algunas
innovaciones institucionales.
HALLAZGOS
ELEMENTOS POR
DEPARTAMENTODocument
o
Competencia
s
Mecanismo
s
democrátic
os
“Régimen
político”
Ingresos Relaciones
intergubernativ
as
Chuquisac
a
Varias
propuestas
(no se
adjetivan)
COD:
ajustarse a la
LMAD
FUTPOCH:
repite lo
enunciado en
la Constitución
APCH: repite
las exclusivas
pero introduce
las
“competencias
de ejecución”
FBV: innova:
competencias
por régimen y
por sistema y
competencias
delegadas
APCH:
confusión
entre
democracia
participativa
y directa
COD:
confusión
FUTPOCH:
solamente
en referencia
con el
estatuto
FBV:
establece el
sistema
político
deptal. y
enfatiza las
consultas y
COD: reafirma
independencia,
separación,
coordinación y
cooperación
FBV: repite lo
establecido en
leyes
FUTPOCH:
introduce el
control de
constitucionalid
ad antes de la
promulgación o
posible veto
del ejecutivo
APCH: no hay
mandato
imperativo;
aumenta
número de
asambleístas;
FBV:
introduce
reconoce
posibilidad
de crear
impuestos
departame
ntales
FUTPOCH:
repite la
LMAD
FUTPOCH:
incluye en el
estatuto
elementos de la
autonomía
municipal
FBV: sujeción y
coordinación
horizontal en
función de
competencias
(con lo central)
Con otros:
coordinación,
horizontalidad y
no pertenencia
ELEMENTOS POR
DEPARTAMENTODocumento Competencias Mecanismos
democráticos
“Régimen
político”
Ingresos Relaciones
intergubernati
vas
La Paz
(aprobado)
Acatamiento
Regulación
Repite lo
enunciado por la
Constitución
Acatamiento
Control social
enunciado sin
mecanismos
Acatamiento
Se repite lo
que señalan la
Ley del
Régimen
Electoral
Transitorio y
las demás
leyes
electorales
Avance
Se sujeta a los
ingresos
actuales pero
enuncia la
posible
creación de
impuestos.
Avance
Se explicitan la
coordinación
obligatoria y la
posibilidad de
acuerdos y
convenios
Cochabamb
a (Proyecto
iniciado en
la prefectura
y publicado
por el
gobierno
departament
al)
Avance
Distingue tres
competencias
exclusivas (39
en total) y
propone
gestionar
transferencia de
competencias
exclusivas en
materias no
especificadas
Avance
Reconoce
pero no
desarrolla
mecanismos
democráticos
Rconoce
iniciativa
legislativa
Desarrolla
control social
Crea “Oficina
del pueblo”
Avance
Modifica la
composición de
la asamblea
introduciendo
circs.
Binominales.
En anexo
agrega un curul
para indígenas
mojeños
trinitarios.
Gobernador
Avance
Especifica
fuentes de
ingresos
sujetándose a
la normativa
nacional
Detalla origen
y destino en
transferencias
del Tesoro
General.
Enfatiza
Avance
Crea Servicio
de coflictos de
competencias y
Sistema
departamental
de coordinación
ELEMENTOS POR
DEPARTAMENTODocumento Competencias Mecanismos
democrático
s
“Régimen
político”
Ingresos Relaciones
intergubernati
vas
Oruro
(borrador de
la
Prefectura
desechado
por la
Asamblea)
Avance
Establece,
aunque sin
claridad sobre
si son
exclusivas,
trece
competencias
adicionales
Puede plantear
conflictos en
materias como
la salud y la
educación
Avance
Incluye
elementos
étnicos
andinos
aunque no
desarrolla las
modalidades
de
democracia
Acatamiento
Centraliza las
decisiones en
el gobernador
Incluye a los
vicegobernado
res
provinciales sin
compatibilizar
sus funciones
con las
secretarías y
servicios
dependientes
del gobernador
Avance
Hace énfasis
en las regalías
mineras
Avance
Plantea
coordinación y
colaboración
mediante
acuerdos y
convenios.
Tarija
(2007-2008)
Proactivismo
Propone
clasificación de
competencias
Incluye los
hidrocarburos
en las
competencias
Proactivismo
Incluye
mecanismos
Confusión
entre
democracia
directa y
participativa;
Proactivismo
Independencia,
coordinación y
colaboración
Introduce la
figura de
diputado por
territorio
Proactivismo
Introduce la
autonomía
económica
financiera
departamental
Proactivismo
Crea los
ejecutivos
seccionales,
representantes
del gobernador
en jurisdicción
municipal
PROCESOS POR
DEPARTAMENTODocumento Competencias Mecanismos
democráticos
“Régimen
político”
Ingresos Relaciones
intergubernativa
s
Santa Cruz
(2007-2008)
Proactivismo
Se establecen
competencias
nacionales como
departamentales
Se establece
clasificación a la
cual se adecua
parcialmente la
Constitución.
Se establecen 17
regímenes
departamentales.
Proactivismo
Confusión entre
democracia
participativa y
directa
(Iniciativa
Legislativa
Ciudadana,
Referéndum,
Plebiscito y
Cabildo que se
regulan por ley
departamental)
Proactivismo
La composición
de la asamblea
es diferente; el
gobernador se
elige por
mayoría
absoluta
Existe
posibilidad de
censura pero no
del gobernador.
El gobernador
puede emitir
decretos.
Proactivismo
Se crea una
agencia
tributaria
departamental
para recaudar
departamental-
mente.
Resistencia
frente al
centralismo y no
intervención
frente a otras
entidades.
Beni
(2007-2008)
Proactivismo
No clasifica las
competencias
En las que serían
exclusivas incluye
tierra y territorio,
fiscalidad
tributaria, áreas
protegidas,
energía e
Resistencia
No incluye
mecanismos
Proactivismo
Propone
composición de
asamblea pero
no considera la
diversidad étnica
del
departamento
(18 pueblos)
Discrimina a los
Proactivismo
Propone la
creación del
Fondo de
Compensación
Nacional y el
Fondo Solidario
Autonómico
Incluye emisión
de deuda
Proactivismo
La coordinación
es función del
gobierno
departamental
ELEMENTOS POR
DEPARTAMENTODocumento Competencias Mecanismos
democrático
s
“Régimen
político”
Ingresos Relaciones
intergubernat
ivas
Pando
(versión de
2008)
Proactivismo
Autodetermina
ción
Las
competencias
departamental
es exceden lo
establecido en
las actuales
leyes pero se
precisan
compartidas o
concurrentes
con todos los
niveles
Proactivismo
“Condición
política de
pandino”
pero los
estantes
tienen
derechos
políticos.
Una norma
regulará
mecanismos
de
democracia
directa.
Proactivismo
La asamblea
tiene
composición
diferente y
hay vice y
subgobernado
res.
Hay poder de
veto y de
decreto; no
hay censura
Proactivismo
Establecer
tributos
departamenta
les es
competencia
exclusiva
Se
presupone la
creación de
un Fondo
Nacional de
Compensació
n.
Proactivismo
Puede haber
convenios
internacionale
s con
aprobación de
la asamblea
departamental
.
No
intervención
con municipios
Pando
(versión
adecuada
en 2011)
Acatamiento
Se repiten las
36
competencias
exclusivas
El ejercicio es
Acatamiento
Enuncia los
tipos de
democracia
de la
constitución
Avance
Se incrementa
el número de
asambleístas
a 21
Hay censura
Avance
Refieren las
fuentes de
ingresos a la
Ley Marco
Acatamiento
El presidente
puede asignar
atribuciones al
gobernador
BALANCE Y DESAFÍOS
Sobre todo en Santa Cruz la adecuación se asume como una
concesión al centralismo, como un retroceso del que alguien
deberá responsabilizarse ante la ciudadanía y las
instituciones cruceñas.
En otros departamentos el estatuto no parece estar en la
prioridad de las asambleas, tal como sí lo estuvo para algunos
prefectos salientes en el momento de cierre de las
prefecturas.
Los caracteres técnicos y políticos del proceso exceden la
asamblea y pueden generar puntos de veto o bloqueo más
allá de la metodología diseñada y de las actividades
planificadas.
BALANCE Y DESAFÍOS
Existe una fuerte inercia del centralismo en la cultura política
boliviana. Por un lado, las políticas y la burocracia del
gobierno central expresan centralismo.
Por otro lado, varios de los asambleístas en los
departamentos occidentales esperan que se “baje línea”.
Ya que no existe una metodología precisa y con parámetros
temporales definidos, el avance o estancamiento de los
procesos puede establecerse solamente en función de sus
propias previsiones y sobre todo en función de los acuerdos
políticos que se alcancen en cada departamento.
BALANCE Y DESAFÍOS
Todavía no es visible la opción de alcanzar el control
constitucional sobrepasando las restricciones
impuestas por la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización.
Examinando la distribución de las competencias, no
existen en general propuestas que superen lo
establecido en la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización.
La situación de los departamentos que optaron por la
autonomía en 2006 podría ser favorable a la
innovación, considerando que los estatutos se
formularon sin el punto de vista restrictivo de la Ley
Marco.
BALANCE Y DESAFÍOS
Sin embargo, el proyecto de estatuto de Pando
“adecuado”, al expurgar las competencias que
sobrepasan la constitución, también elimina otras
opciones que podrían ser fructíferas para el gobierno
departamental.
La transferencia y la inversión de la lógica de la
“clásula residual” dependerán en definitiva de la
capacidad de respuesta efectiva de los gobiernos
departamentales frente a las demandas sociales y del
hecho de que la asunción de competencias es
insoslayable y debe hacerse gradualmente.
En las propuestas no existen modalidades novedosas
de democracia directa o participativa o mecanismos no
contemplados en la Constitución.
BALANCE Y DESAFÍOS
La organización de los gobiernos departamentales
tiene como modelos la del gobierno central y de los
gobiernos municipales.
Las posibilidades de ejercicio discrecional y de
bloqueo mutuo entre los órganos de poder parecen ser
remotas, aunque la legislación nacional permite la
suspensión de autoridades más allá de lo que
enuncien los estatutos.
Las propuestas en general no incluyen mecanismos de
consecución de fondos más allá de lo señalado en las
leyes nacionales.
BALANCE Y DESAFÍOS
Hasta ahora en los proyectos de estatuto se impone la
tradición de establecer mecanismos de transferencia
más que dominios tributarios para las entidades
autónomas.
Los proyectos de estatuto en general aceptan la
obligatoriedad de la coordinación entre entidades
autónomas.
Más allá de enunciar esas posibilidades, pueden darse
dificultades en relación con las competencias
concurrentes, sobre todo por la simultaneidad de la
regulación y ejecución en diferentes niveles.
BALANCE Y DESAFÍOS
En relación con las Asambleas como tales, está la
necesidad de involucrarse en el proceso más allá de
que en varios casos es una comisión la encargada de
impulsarlo.
En cuanto al contenido de los proyectos, es necesario
formular visiones de conjunto que guíen la
participación social.
En relación con la sociedad, deben buscarse los
mecanismos para garantizar que los esfuerzos
participativos son eficientes; deben recuperarse como
insumos todos los procesos previos, de manera que la
población continúe respaldando las transformaciones
institucionales.
