Los sistemas electorales autonómicos

Los sistemas electorales

autonmicos

Joan Oliver Araujo

III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet

Despus de ms de treinta aos de funcionamiento de los Parlamen-tos de las Comunidades Autnomas en que se descentraliz el Estadoespaol, tenemos bagaje jurisprudencial suficiente, construccin doc-trinal y prctica poltica para realizar un estudio de conjunto de susrespectivos sistemas electorales. As, pues, el objeto de esta investiga-cin ha sido llevar a cabo un anlisis comparativo entre los diecisietesistemas electorales autonmicos entre s y con el rgimen electoraldel Congreso de los Diputados (que es, sin duda, su modelo de referen-cia). Para ello, hemos ledo con inters cerca de quinientos libros y art-culos, un centenar largo de normas estatales y autonmicas, ms deochenta resoluciones (sentencias y autos) del Tribunal Constitucionaly numerosos acuerdos e instrucciones de la Junta Electoral Central,de todo lo cual ha quedado debida constancia en el trabajo.

Hemos prestado una atencin especial a los ttulos competencialesdel Estado y de las Comunidades Autnomas en materia electoral, ascomo a la delimitacin concreta de competencias en este mbito. Sinembargo, como no poda ser de otro modo, el ncleo central de estetrabajo lo constituye el examen con voluntad comparatista, empe-o clasificatorio y nimo valorativo de los diversos elementos (estoes, el cuerpo, la circunscripcin, la frmula, la barrera y el procedi-miento) y los subelementos (en los que aquellos se desgranan) queintegran los sistemas electorales autonmicos. Son estas piezas, pre-cisamente, las que tienen un carcter central y definitorio en cual-quier rgimen electoral.

Como se ha sealado con acierto, las renovadas discusiones sobre elpapel (con o sin centralidad) de la institucin parlamentaria sonmuestra de que la literatura constitucionalista est empezando aconceder una atencin prioritaria a los temas relativos a la organiza-cin y el funcionamiento de los poderes del Estado. En esta lnea depreocupaciones y de intereses debe situarse este trabajo, pues cadavez es ms evidente que los regmenes polticos autonmicos y, enconcreto, sus subsistemas electorales requieren de un anlisis y unareflexin mayores. Lo que de producirse, ms pronto o ms tarde,podr traducirse en mejoras de orden democrtico y tcnico.

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)(Joan Oliver Araujo(Palma, 1959). Es catedrtico de Derecho Constitucionalen la Universidad de las Islas Baleares (desde 1992). Hasido secretario general de esta universidad, as como presi-dente del Consejo Consultivo de las Islas Baleares. Nmerouno de su promocin, obtuvo el Premio Extraordi nario deLicenciatura, el Premio La Ley 1981, el Premio Extraordi -na rio de Doctorado, el Premio Nicols Prez Serrano 1985y, ex aequo, el Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet 2010.Es profesor distinguido de la Universidad Nacional Mayorde San Marcos (Per), profesor visitante de la UniversidadTecnolgica del Per y husped distinguido del Ayunta -miento de Xalapa (Mxico). Ha escrito, solo o en colabora-cin, numerosos libros. Entre los primeros, destacan: Elrecurso de amparo (1986), El sistema poltico de la Consti -tucin Espaola de 1931 (1991), La objecin de concien-cia al servicio militar (1993), La Constitucin da a da(2003) y Los sistemas electorales autonmicos (2011).Imparte peridicamente cursos y seminarios en varias uni -versidades europeas y latinoamericanas.

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Sistemas electorales COB OK:coberta 26/10/11 09:47 Pgina 1

LOS SISTEMAS ELECTORALES AUTONMICOS

Con(Textos)A/15

Joan Oliver Araujo

(LOS SISTEMAS ELECTORALES AUTONMICOS

Esta obra ha recibido ex aequo el III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet del Instituto de Estudios Autonmicos de la Generalitat de Catalunya. Con este premio, el Instituto quiere contribuir al desarrollo de la investigacin sobre autonomas polticas y sobre federalismo. Dicha concesin, que se convoca cada dos aos, lleva el nombre de quien fue el primer director del IEA, Josep Maria Vilaseca i Marcet (1919-1995), abogado y profesor de Derecho Administrativo, partcipe de los trabajos de elaboracin del Estatuto de Autonoma de Catalua de 1979 y presidente de la Comisin Jurdica Asesora de la Generalitat.

Generalitat de Catalunya. Institut dEstudis Autonmics

Primera edicin: noviembre de 2011

Tiraje: 1.000 ejemplares

Produccin e impresin: Addenda

ISBN: 978-84-393-8793-0

Depsito legal: B. 37.112-2011

BIBLIOTECA DE CATALUNYA - DADES CIP

Oliver Araujo, JoanLos Sistemas electorales autonmicos. (Con (textos) A ; 15)Bibliografia. III Premi Josep Maria Vilaseca i Marcet, ex aequoISBN 9788439387930I. Institut d'Estudis Autonmics (Catalunya) II. Ttol III. Collecci: Con (textos) A ; 151. Eleccions Espanya Comunitats autnomes 2. Dret electoral Espanya Comunitats autnomes342.8(460-32)

ECF Imprs amb paper offset blanc certificat ECF(elemental lliure de clor)

A Maria Ramis i al petit Joan,

amor magister est optimus.

ndice 9

PRLOGO 15

Luis Lpez Guerra

NOTA PREVIA 19

I. LOS SISTEMAS ELECTORALES: UNA APROXIMACIN A SU SIGNIFICADO

E IMPORTANCIA 21

1. La democracia representativa: las elecciones peridicas como requisito

legitimador del poder poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

2. Concepto de sistema electoral: en sentido estricto y en sentido amplio . . . . . . . . . . . . . . . . 27

3. La importancia del sistema electoral en la configuracin del rgimen poltico . . . . . . . . . . 30

II. LOS PARLAMENTOS AUTONMICOS: CUESTIONES GENERALES DE SUS

SISTEMAS ELECTORALES 33

1. Diecisiete Comunidades Autnomas y diecisiete Parlamentos autonmicos . . . . . . . . . . . 35

1.1. La generalizacin del modelo organizativo del artculo 152.1

de la Constitucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

1.2. Las Asambleas Legislativas autonmicas: verdaderos Parlamentos . . . . . . . . . . . . 46

2. La normativa reguladora de las elecciones autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

2.1. Precedentes: la Ley para la Reforma Poltica de 1977 y el Real

Decreto-ley 20/1977 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.2. La Constitucin Espaola de 1978. Especial referencia a los ttulos

competenciales del Estado y de las Comunidades Autnomas

en materia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

2.3. La Ley Orgnica del Rgimen Electoral General. La concreta

delimitacin de competencias entre el Estado y las Comunidades

Autnomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

2.4. Los Estatutos de Autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2.5. Las leyes electorales autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

A) La rigidez de las leyes electorales autonmicas: los datos

normativos (la opcin por la democracia del consenso) . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

B) La rigidez de las leyes electorales autonmicas: su constitucionalidad . . . . 74

C) La rigidez de las leyes electorales autonmicas: la norma que

puede exigirla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

D) La rigidez de las leyes electorales autonmicas: su discutida

conveniencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

(ndice)

10 Los sistemas electorales autonmicos

E) El contenido de las leyes electorales autonmicas: valoracin . . . . . . . . . . . . 82

2.6. Los reglamentos de los Parlamentos autonmicos y otras

disposiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

3. La homogeneidad de los sistemas electorales autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

3.1. Causas de la homogeneidad de los sistemas electorales autonmicos . . . . . . . . . 96

3.2. Alcance de la homogeneidad de los sistemas electorales autonmicos . . . . . . . .100

3.3. Distintas valoraciones de la homogeneidad de los sistemas electorales

autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100

III. EL CUERPO ELECTORAL EN LAS ELECCIONES AUTONMICAS 105

1. La definicin del cuerpo electoral en las elecciones autonmicas:

la universalizacin del derecho de sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107

2. La titularidad del derecho de sufragio activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111

2.1. Requisitos para su ejercicio: planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111

2.2. Tener la nacionalidad espaola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113

2.3. Ser mayor de edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116

2.4. No estar comprendido en ninguno de los supuestos legales de exclusin

del derecho de sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119

2.5. Tener la condicin poltica de ciudadano de la Comunidad Autnoma

que convoca las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121

3. El censo electoral en los comicios autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

3.1. La conexin inescindible entre el derecho fundamental de sufragio

activo y la inscripcin censal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

3.2. La dimensin instrumental del censo electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132

3.3. Elaboracin y contenido del censo electoral. Especial referencia

a la Oficina del Censo Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134

3.4. El carcter indispensable de la inscripcin en el censo electoral para

poder ejercer el derecho de voto en las elecciones autonmicas . . . . . . . . . . . . . .138

3.5. El principio de unidad del censo y la ausencia de competencias

autonmicas en esta materia: valoracin crtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142

4. El voto personal y el voto por correo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144

4.1. El voto por personacin en la Mesa Electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144

4.2. El voto por correspondencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147

A) El necesario equilibrio entre garantas y eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147

B) El voto por correo de los residentes en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147

C) El voto por correo de los residentes fuera de Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150

5. El voto electrnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157

5.1. Concepto, clasificacin, difusin, ventajas e inconvenientes . . . . . . . . . . . . . . . . . .157

5.2. El voto electrnico en las elecciones autonmicas: planteamiento . . . . . . . . . . . .167

5.3. El procedimiento de votacin electrnica introducido por la Ley

vasca 15/1998, de modificacin de la Ley de elecciones al Parlamento

de Euskadi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .169

5.4. Pruebas experimentales de voto electrnico en diversas elecciones

autonmicas: alcance y valoracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177

ndice 11

IV. LA CIRCUNSCRIPCIN ELECTORAL EN LAS ELECCIONES AUTONMICAS 183

1. La norma que determina la circunscripcin: Estatuto de Autonoma o ley

electoral? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185

2. Los diversos tipos de circunscripcin: provincia, isla y agrupacin de

municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190

3. Existe algn caso de gerrymandering en el sistema electoral autonmico? . . . . . . . . . . .196

3.1. Planteamiento: los casos claros y los casos dudosos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196

3.2. El caso del Principado de Asturias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

3.3. El caso de la Regin de Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201

4. El nmero de circunscripciones en que se divide el territorio de cada

Comunidad Autnoma a efectos de elegir su Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204

5. El nmero total de escaos de los Parlamentos autonmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209

6. La determinacin del nmero de escaos que corresponden a cada

circunscripcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218

6.1. La exigencia constitucional de asegurar la representacin de las

diversas zonas del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218

6.2. Las diversas formas de dar cumplimiento al mandato constitucional

de asegurar la representacin de las diversas zonas del territorio . . . . . . . . . . .221

6.3. Las consecuencias de la representacin de las diversas zonas del

territorio: el diferente coste electoral de los escaos y la posible

lesin del principio de igualdad del voto. Sobrerrepresentacin y

subrepresentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226

6.4. El reparto de escaos entre las diversas circunscripciones en que

se dividen, en su caso, las Comunidades Autnomas: la magnitud

de los distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232

6.5. Una distribucin de escaos especialmente conflictiva: el caso del

Parlamento de las Islas Baleares (un recurso de inconstitucionalidad

desestimado y una manifiesta inconstitucionalidad sobrevenida) . . . . . . . . . . . .256

A) El recurso de inconstitucionalidad resuelto por la Sentencia

45/1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257

B) La inconstitucionalidad sobrevenida de la distribucin de escaos

entre las islas de Menorca e Ibiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261

V. LA FRMULA ELECTORAL Y LAS LISTAS ELECTORALES EN LOS COMICIOS

AUTONMICOS 267

1. El imperativo constitucional: un sistema de representacin proporcional . . . . . . . . . . .269

2. La unnime opcin por la regla DHondt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276

2.1. Libertad constitucional, silencio estatutario y homogeneidad

legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .276

2.2. Concepto, aplicacin y efectos de la regla DHondt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .279

2.3. La posibilidad (de lege ferenda) de utilizar otras frmulas electorales

proporcionales: entre la pereza y el temor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .282


3. Listas electorales cerradas y bloqueadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285

3.1. Definicin y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285

3.2. La necesidad de dar mayor poder a los ciudadanos: desbloquear y,

tal vez, abrir las listas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .289

4. Los integrantes de las listas electorales: el derecho de sufragio pasivo en

las elecciones autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296

4.1. El derecho de sufragio pasivo en las elecciones territoriales: ideas

generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296

4.2. Los requisitos para ejercer el derecho de sufragio pasivo. Especial

referencia a la denominada ciudadana autonmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .298

4.3. Las causas de inelegibilidad y las causas de incompatibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . .301

A) Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .301

B) Causas de inelegibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .303

C) Causas de incompatibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .309

5. La paridad hombre/mujer en las listas electorales autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312

5.1. Concepto y extensin de la paridad electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312

5.2. La paridad electoral en algunas legislaciones autonmicas como

primera normativa en la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315

A) Cuatro Comunidades Autnomas modificaron sus leyes

electorales para imponer la paridad en las elecciones a sus

Asambleas Legislativas (2002-2005) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315

B) Las normas electorales paritarias en las leyes de las Islas Baleares

y de Castilla-La Mancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321

C) Las normas electorales paritarias en la legislacin del Pas Vasco.

Especial referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional

13/2009, que resolvi el recurso de inconstitucionalidad contra

la Ley vasca 4/2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324

D) Las normas paritarias en la Ley electoral de Andaluca. . . . . . . . . . . . . . . . . . .329

E) El dificultoso encaje de las leyes electorales autonmicas

paritarias en el sistema de fuentes del derecho y en la

constitucionalmente correcta distribucin competencial . . . . . . . . . . . . . . . .331

5.3. Alcance y significado del artculo 44 bis de la LOREG, introducido

por la disposicin adicional segunda de la Ley Orgnica 3/2007,

de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres . . . . . . . . . . . . .333

5.4. La doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en las sentencias

que resolvieron los recursos de amparo electorales interpuestos

despus de la aprobacin de la Ley Orgnica 3/2007 y antes de la

Sentencia que declar su constitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .340

5.5. La Sentencia del Tribunal Constitucional 12/2008, de 29 de enero,

sobre la constitucionalidad del artculo 44 bis de la LOREG . . . . . . . . . . . . . . . . . . .347

VI. LA BARRERA ELECTORAL EN LAS ELECCIONES AUTONMICAS 353

1. La barrera electoral: concepto, finalidad y efectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .355

2. Caracterizacin general y clasificacin de las barreras electorales autonmicas . . . . . . . . .357

ndice 13

3. Las Comunidades Autnomas que fijan la barrera electoral en el tres por

ciento en la respectiva circunscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .361

4. El caso especial de la Comunidad Autnoma de Extremadura: barrera

electoral en el cinco por ciento en la respectiva circunscripcin con posibilidad

de compensacin de votos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .367

5. Las Comunidades Autnomas que fijan la barrera electoral en el cinco por

ciento en la respectiva circunscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .368

6. Las Comunidades Autnomas que fijan la barrera electoral en el cinco por

ciento en el conjunto de la Comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .371

7. El caso especfico de la Comunidad Valenciana: barrera electoral en el cinco

por ciento en el conjunto de la Comunidad computado sobre todos los

votos emitidos (vlidos y nulos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .374

8. El caso singular de la Comunidad Autnoma de Canarias (tres barreras electorales

alternativas): el seis por ciento en el conjunto de la Comunidad, haber sido la lista

ms votada en la respectiva circunscripcin, o haber obtenido al menos el treinta

por ciento de los votos en la respectiva circunscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .377

9. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre las barreras electorales . . . . . . . . . . . . . . . . .381

9.1. La licitud de las barreras electorales en atencin a los objetivos

que persiguen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .381

9.2. La constitucionalidad de la barrera electoral fijada en el tres por

ciento en la respectiva circunscripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384

9.3. La constitucionalidad de la barrera electoral establecida en el cinco

por ciento en el conjunto de la Comunidad Autnoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384

9.4. La constitucionalidad de la barrera electoral fijada en el seis por

ciento en el conjunto de la Comunidad Autnoma (atemperada

por clusulas correctoras) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .386

9.5. La constitucionalidad de las barreras electorales insulares . . . . . . . . . . . . . . . . . .388

9.6. Los lmites de la barrera electoral: la calculada ambigedad del Tribunal

Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389

10. La modificacin de la barrera electoral en algunas Comunidades Autnomas:

argumentos jurdicos invocados y objetivos polticos silenciados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .393

VII. EL PROCEDIMIENTO ELECTORAL EN LAS ELECCIONES AUTONMICAS 401

1. El margen de libertad del legislador autonmico en el procedimiento electoral . . . . . . . .403

2. La convocatoria de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .406

3. La presentacin y proclamacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .413

4. Los recursos contra la proclamacin de candidaturas y candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .423

4.1. El recurso contencioso-electoral contra la proclamacin de

candidaturas y candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .423

4.2. El recurso de amparo contra la proclamacin de candidaturas y candidatos . . . . . 425

5. La campaa institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .427

6. La campaa electoral: actos, propaganda y utilizacin de medios de comunicacin

de titularidad pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .436


7. Las papeletas y los sobres electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .449

8. Las encuestas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .453

9. Los apoderados y los interventores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .456

10. La votacin: acto nuclear del procedimiento electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .461

11. El escrutinio en las Mesas Electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .465

12. El escrutinio general y la proclamacin de electos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .469

13. Los recursos contra la proclamacin de electos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .477

13.1. El recurso contencioso-electoral contra la proclamacin de electos . . . . . . . . . .477

13.2. El recurso de amparo contra la proclamacin de electos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .479

BIBLIOGRAFA CITADA 483

Prlogo

Los procesos electorales dentro de las Comunidades Autnomas para elegir sus

legislaturas son los mecanismos que hacen posible compaginar dos elementos

bsicos de nuestro ordenamiento: la autonoma poltica de nacionalidades y

regiones y el principio democrtico. El presente libro de Joan Oliver se inicia con

esta constatacin, poniendo de relieve algo que, en ocasiones, queda relegado a

un lugar secundario en la atencin de los estudiosos y comentaristas de la polti-

ca: el Estado de las Autonomas es solo concebible si se tiene en cuenta que las

potestades de las Comunidades Autnomas y sobre todo la que define la auto-

noma poltica, esto es, la potestad legislativa nicamente quedan justificadas si

son potestades legitimadas por su origen en la voluntad popular. Otras conside-

raciones la autonoma como garanta de identidad; la autonoma como forma

eficaz de gobierno quedan forzosamente condicionadas por la exigencia de esa

legitimidad democrtica. Si esta falta, o se ve radicalmente disminuida, la misma

justificacin del sistema autonmico desaparece.

Los sistemas electorales de las Comunidades Autnomas, como mecanismos

que hacen converger la autonoma poltica y el principio democrtico, cobran

as una singular relevancia, que les hace merecedores de una especial atencin.

Y ello tanto en cuanto a sus notas caractersticas como en cuanto a sus efectos

sobre el funcionamiento de los poderes autonmicos, esto es, de unos poderes

que hoy deciden sobre la mayor parte de los recursos pblicos y de los servicios

esenciales en la vida de los ciudadanos. Joan Oliver, partiendo de una amplia

experiencia en el tratamiento de esta materia, traducida en un extenso elenco

de publicaciones, estudia esos sistemas desde una perspectiva no muy frecuen-

te en los actuales estudios sobre el tema: una perspectiva comparatista, que va

ms all de descripciones sucesivas de las diversas regulaciones, y que viene a

elaborar categoras y clasificaciones, partiendo de un enfoque global, para la

mejor comprensin de los problemas que se plantean, de las soluciones que se

proponen y de las consecuencias que de todo ello se derivan.

El autor, a lo largo de todo el libro, mantiene, como hilo conductor, una observa-

cin (que a veces es un reproche) constante, muy frecuentemente apuntada por

la doctrina: los sistemas electorales autonmicos han preferido, sin excepcin,

mantenerse dentro del esquema inicial que represent el sistema electoral esta-

tal derivado directamente del Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre nor-

mas electorales. Pero ello, se apunta, no se debe solo a la necesidad de sujetarse

a los mandatos bsicos de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General, ya que

esta norma deja un amplio margen de actuacin a las Comunidades Autnomas.

Prlogo 15


Lo que ocurre, como se demuestra, es que las Comunidades Autnomas no han

decidido utilizar ese margen, o lo han hecho en escasa medida.

El autor analiza con todo rigor, y sobre la base de una encomiable labor de siste-

matizacin y anlisis de los ordenamientos electorales autonmicos, las conse-

cuencias que de ello derivan. Por un lado, seala que, en cuanto el marco electoral

estatal responde a los mandatos constitucionales (siquiera sea en forma clara-

mente perfectible), su adopcin con pocos matices por los ordenamientos auto-

nmicos mantiene a los sistemas electorales de las Comunidades Autnomas

dentro de las exigencias derivadas del principio democrtico. Pero no pasa por

alto que ello es a costa de reproducir, junto a las normas, las mismas limitaciones

en la vida poltica que resultan, segn un amplio consenso, del sistema estatal.

Joan Oliver expone minuciosamente las variaciones que los sistemas electorales

autonmicos efectan respecto del modelo estatal: aspectos como la (an en el

papel) introduccin del voto electrnico, la previsin anticipndose a la legisla-

cin del Estado de la paridad en las listas electorales, el establecimiento de cir-

cunscripciones electorales distintas de la provincia, la imposicin de barreras

electorales diferentes de la estatal. Se trata, y as lo resalta el autor, de variacio-

nes limitadas, pero que muestran que existe la posibilidad de poner en prctica,

en el mbito de las Comunidades Autnomas, nuevos instrumentos que pongan

al da (y quizs mejoren) el modelo inicial de 1977, y que pudieran, en su momen-

to, representar experiencias trasladables al sistema electoral estatal. Pues cabe

suponer que en las circunstancias actuales, de ya dilatada vigencia y consolida-

cin del ordenamiento constitucional, sera posible, al menos en el plano auton-

mico, prescindir de algunas de las cautelas que caracterizan el sistema adoptado

en 1977, y que claramente pretendan en su momento favorecer opciones como

la presencia de formaciones y mayoras polticas estables, en detrimento de otras

consideraciones.

El presente libro adopta al respecto un enfoque crtico, y no vacila en proponer

reformas del statu quo (por ejemplo, respecto de la adopcin general de listas cerradas y bloqueadas) a efectos de perfeccionar el carcter democrtico de los

procesos electorales autonmicos. Pero, como podr ver el lector, no se trata de

un enfoque crtico meramente voluntarista, sino basado en el examen riguroso y

exhaustivo de los diversos ordenamientos electorales y de la experiencia derivada

de su aplicacin, as como en un anlisis detenido de las opiniones formuladas por

la doctrina acadmica. Se trata, por tanto, de un libro de Derecho pero de Dere-

cho vivo.

Prlogo 17

Una observacin final. El libro versa, como seala su ttulo, sobre los sistemas

electorales autonmicos. Pero no solo sobre eso. Las consideraciones que se lle-

van a cabo respecto de esos sistemas y sus diversos elementos son extensibles a

los problemas que se plantean en todo sistema electoral. Por ello, el presente

libro representa en realidad, ms all de su objeto inmediato, una valiosa aporta-

cin al estudio del Derecho electoral general.

Estrasburgo, abril de 2011

Luis Lpez GuerraJuez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

Catedrtico de Derecho Constitucional

Nota previa 19

Nota previa

Despus de ms de treinta aos de funcionamiento de los Parlamentos de las

Comunidades Autnomas en que se descentraliz el Estado espaol, tenemos

suficiente bagaje jurisprudencial, construccin doctrinal y prctica poltica para

realizar un estudio de conjunto de sus respectivos sistemas electorales. As pues,

el objeto de esta investigacin ha sido llevar a cabo un anlisis comparativo de los diecisiete sistemas electorales autonmicos entre s y con el rgimen electoral

del Congreso de los Diputados (que es, sin duda, su modelo de referencia).

Con carcter propedutico, he iniciado este trabajo destacando la vinculacin

entre elecciones y democracia o, si se quiere, entre proceso electoral y represen-

tacin poltica, exponiendo a continuacin las dos interpretaciones sobre el

alcance que hay que dar a la expresin sistema electoral y la importancia del

mismo en la configuracin del carcter democrtico del Estado. Acto seguido, he

estudiado el contenido y alcance del heterogneo conjunto de normas estata-

les y autonmicas que inciden en la regulacin de los sistemas electorales auto-

nmicos (principalmente, la Constitucin, la Ley Orgnica del Rgimen Electoral

General, los Estatutos de Autonoma y las leyes electorales autonmicas). Espe-

cial atencin he prestado a los ttulos competenciales del Estado y de las Comu-

nidades Autnomas en materia electoral, as como a la concreta delimitacin de

competencias en este mbito. El estudio de las causas, el alcance y las distintas

valoraciones de la homogeneidad de los sistemas electorales territoriales ha

puesto punto final a este segundo bloque. El ncleo central de este trabajo lo

constituye el examen con voluntad comparatista, empeo clasificatorio y ni-

mo valorativo de los diversos elementos (esto es, el cuerpo, la circunscripcin, la

frmula, la barrera y el procedimiento) y subelementos (en los que se desgranan

aquellos) que integran los sistemas electorales autonmicos. Son estas piezas,

precisamente, las que tienen un carcter central y definitorio de cualquier rgi-

men electoral.

En la ocenica bibliografa sobre el Estado descentralizado espaol, son numero-

sos los trabajos que examinan un concreto sistema electoral autonmico y los

que abordan el estudio comparativo de alguno de sus elementos. Por el contrario,

son mucho ms escasos los que pretenden realizar un anlisis comparado de

los sistemas electorales autonmicos entre s y con el rgimen electoral gene-

ral de todos y cada uno de sus elementos. Y a este objetivo, con mayor o menor

xito, he dedicado este trabajo. Para llevarlo a cabo, he ledo con atencin cerca

de quinientos libros y artculos, un centenar largo de normas estatales y auton-

micas, ms de ochenta resoluciones (sentencias y autos) del Tribunal Constitu-


cional y numerosos acuerdos e instrucciones de la Junta Electoral Central, de todo

lo cual ha quedado debida constancia en el trabajo. De este modo, la originalidad

del mismo habr que buscarla, adems de en aquellas aportaciones personales

que se hayan podido realizar, en la extraordinaria variedad de fuentes utilizadas.

Como afirma el profesor Lpez Guerra, las renovadas discusiones sobre el papel

(con o sin centralidad) de la institucin parlamentaria son muestra de que la lite-ratura constitucionalista est empezando a conceder una prioritaria atencin a

los temas relativos a la organizacin y funcionamiento de los poderes del Estado.

En esta lnea de preocupaciones y de intereses debe situarse el trabajo que ahora

presento, pues es cada vez ms evidente que los regmenes polticos autonmi-

cos y, en concreto, sus subsistemas electorales requieren de un mayor anlisis y

reflexin. Lo que, de producirse, ms pronto o ms tarde, podr traducirse en

mejoras de orden democrtico y tcnico.

Para finalizar, quiero dejar constancia de mi agradecimiento a los miembros del

jurado internacional del III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet (profesores Car-

les Viver Pi-Sunyer, Enoch Albert Rovira, Jos Ramn Montero Gibert, Nicolas

Schmitt, Francesco Palermo y Merc Corretja Torrens) por haber considerado que

mi trabajo mereca ex aequo este prestigioso galardn. Tambin, y de manera muy especial, deseo testimoniar mi profundo agradecimiento a mi maestro el

profesor Luis Lpez Guerra por su magisterio acadmico y su ejemplo cvico.

Durante mis treinta aos de vida universitaria, de manera constante y con gran

delicadeza, me ha ilustrado, aconsejado, animado y advertido. Sin duda, ha sido

para m, y l lo sabe, alter parens.

Es Revolt de Sa Cabaneta (Mallorca), 1 de septiembre de 2011

)I. LOS SISTEMAS ELECTORALES: UNA APROXIMACIN A SU SIGNIFICADO E IMPORTANCIA

Los sistemas electorales: una aproximacin a su significado e importancia 23

1. La democracia representativa: las elecciones peridicas como requisito legitimador del poder poltico

La democracia constitucional es el sistema poltico en el que la totalidad de los

ciudadanos con capacidad para ello, organizados como cuerpo electoral y movili-

zados por los partidos, participan libremente en el proceso de atribucin del

poder poltico. A travs de los comicios, el pueblo elige a sus representantes, los

cuales llevan a cabo su importante funcin con la fuerza que otorga la uncin

con el aceite democrtico.1 Las elecciones ocupan, pues, un lugar central en el

sistema constitucional democrtico. Para decirlo con las ajustadas palabras del

profesor Garrorena Morales,2 las elecciones, ms all de la enmaraada compli-

cacin tcnica que con frecuencia las recubre, son una pieza fundamental y, por

lo tanto, imprescindible del sistema constitucional al que quienes vivimos en

democracia solemos referir nuestra condicin de hombres libres. Ms an, que la

existencia de elecciones es la condicin misma de nuestra libertad, ya que sin

ellas todo lo dems sera simple retrica. Precisamente por su extraordinaria

importancia, siempre se hablar y se escribir sobre las elecciones, pues la demo-

cracia ha devenido no solo, pero s esencialmente democracia representativa

y, por tanto, electoral, ya que las elecciones son el presupuesto indispensable de

la representacin poltica. Sin embargo, debe subrayarse que las elecciones tie-

nen un carcter instrumental, pues no son un fin en s mismas, sino un proce-

dimiento de provisin legtima de los integrantes del Parlamento.3

En coherencia con lo anterior, debemos recordar que una de las caractersticas

fundamentales del Estado democrtico es la duracin predeterminada (al menos,

en su lmite mximo) del poder poltico, esto es, su temporalidad. Lo ha expresa-do con precisin el profesor Solozbal Echavarra,4 al indicar que, gracias a las

elecciones, no existe legitimacin ad aeternum, sino solo temporal y, por ende,

1 Cfr. Loewenstein, Karl: Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1976, pg. 327.2 Cfr. Garrorena Morales, ngel: Reforma y rigidez de la ley electoral en las Comunidades Autno-

mas, en Nuevas expectativas democrticas y elecciones (directora: Paloma Biglino Campos), Ius-tel, Madrid, 2008, pg. 21.

3 Cfr. Torres del Moral, Antonio: La reforma del sistema electoral o la cuadratura del crculo, en Revista de Derecho Poltico, nm. 74, 2009, pgs. 52 y 55; Idem: Prlogo al libro de Carlos Vidal Prado El sistema electoral espaol: una propuesta de reforma, Mtodo Ediciones, Granada, 1995, pg. 15.

4 Cfr. Solozbal Echavarra, Juan Jos: Una visin institucional del proceso electoral, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 39, 1993, pgs. 65-68.


necesitada de renovacin. En efecto, la peridica celebracin de elecciones libres

es el elemento legitimador del ejercicio de dicho poder en todas las sociedades

democrticas. En el intervalo que va de unos comicios a otros, la legitimidad se

produce a travs del mecanismo de la representacin poltica,5 que ejercen aque-

llos que han sido elegidos por los ciudadanos,6 pues es una exigencia bsica del

Estado democrtico que el poder poltico sea un fiel reflejo de la voluntad popular

libremente expresada.7

El sistema representativo, como es sabido, se basa en la sustitucin del pueblo,

como terico soberano, por minoras que actan en su nombre en virtud de un

procedimiento electivo.8 El fundamento de dicho sistema, que tiene en Montes-

quieu y Sieys sus primeros tericos, consiste en identificar la voluntad de los

representados con la de los representantes.9 As, el derecho de sufragio activo

(ar tculo 23.1 CE) y el derecho de sufragio pasivo (artculo 23.2 CE), aun siendo

diferentes, guardan como afirma el Tribunal Constitucional10 una ntima rela-

cin que no deberemos olvidar a la hora de interpretarlos, pues el derecho de sufra-

gio activo y el pasivo son aspectos indisociables de una misma institucin, nervio y

sustento de la democracia: el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, con-

forme al cual se celebran las elecciones a las Asambleas Legislativas. De este modo,

los comicios hacen realidad el principio esencial de toda democracia representativa,

esto es, que los sujetos a las normas sean, por va de la representacin parlamen-

5 La bibliografa sobre la representacin poltica es muy extensa. A modo de ejemplo, cfr. Garrorena Morales, ngel: Representacin poltica y Constitucin democrtica. (Hacia una revisin de la teora de la representacin), Civitas, Madrid, 1991; Torres del Moral, Antonio: Democracia y representa-cin en los orgenes del Estado constitucional, en Revista de Estudios Polticos, nm. 203, 1975, pgs. 145-212; Porras Nadales, Antonio: Representacin y democracia avanzada, Centro de Estu-dios Constitucionales, Madrid, 1994; Pitkin, Hannah F.: El concepto de representacin, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985; Manin, Bernard: Los principios del gobierno representati-vo, Alianza, Madrid, 1998; Arruego Rodrguez, Gonzalo: Representacin y derecho fundamental, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2005.

6 Cfr. De Esteban Alonso, Jorge: La razn de las elecciones, en el libro colectivo El proceso electoral (director: Jorge de Esteban Alonso), Labor, Barcelona, 1977, pg. 11. Tambin puede ser ilustrativo leer la Exposicin de Motivos de la Ley 1/1987, de 31 de marzo, que regula las elecciones de dipu-tados a las Cortes Valencianas.

7 Cfr. la Exposicin de Motivos de la Ley 5/1986, de 23 de diciembre, electoral de Castilla-La Mancha.8 Cfr. Elizalde Prez, Jos Mara, en el trabajo colectivo Apuntes de Derecho Poltico I, Universidad de

Extremadura, Facultad de Derecho, Departamento de Derecho Poltico, Cceres, 1979-1980, vol. II, pg. 64.

9 Cfr. Oliver Araujo, Joan: El referndum en el sistema constitucional espaol, en Revista de Dere-cho Poltico, nm. 29, 1989, pgs. 118-119.

10 STC 24/1990, 15 de febrero (ponente: Francisco Toms y Valiente), BOE de 2 de marzo de 1990, fund. jurd. 2.


taria, los autores de las normas o, dicho de otro modo, que los ciudadanos sean

actores y autores del ordenamiento jurdico. Adems, en la actualidad, descartada

la posibilidad de regir la vida pblica sin la intermediacin de la representacin

poltica,11 el gobierno representativo est generalizado en todos los pases demo-

crticos, ya que en el mundo contemporneo sigue siendo modelo irremplazable.12

Dicha vinculacin entre el proceso electoral y la representacin que este produce

convierte segn el profesor Lpez Guerra al mecanismo electoral en el ele-

mento clave de la democracia moderna. De hecho continua diciendo, la legi-

timacin de los poderes pblicos se hace depender de su vinculacin, directa o

indirecta, con la manifestacin electoral de la voluntad popular; motivo por el cual

la regulacin de los procesos electorales es pieza esencial de todo rgimen demo-

crtico constitucional.13 Como subraya el Tribunal Constitucional,14 la democracia

se ejerce fundamentalmente15 a travs de las instituciones representativas.

Precisamente por este motivo es necesario que la relacin entre los representantes

y los representados tenga un contenido fuerte, pues ello redundar en beneficio

de la mayor legitimidad del rgimen poltico.16

El Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en la Sentencia que resolvi el caso

Wesberry versus Sanders (1964), afirm que ningn derecho es ms precioso en un pas libre que el de participar en la eleccin de aquellos que hacen las leyes bajo

las que viven como buenos ciudadanos, aadiendo a continuacin que los

dems derechos, incluso los ms bsicos, son ilusorios si el derecho de voto no

est garantizado. Compartiendo esta lnea de pensamiento, el artculo 23.1 CE

consagra el derecho de participacin poltica, al afirmar que los ciudadanos tie-

11 Cfr. Prez Alberdi, Mara Reyes: Democracia y participacin, en Revista Catalana de Dret Pblic, nm. 37, 2008, pg. 358.

12 Cfr. Aguiar de Luque, Luis: Referndum, en Diccionario del sistema poltico espaol (director: Jos Juan Gonzlez Encinar), Akal, Madrid, 1984, pg. 791.

13 Cfr. Lpez Guerra, Luis: Introduccin al Derecho Constitucional, Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, pg. 143.

14 STC 119/1995, de 17 de julio (ponente: Toms S. Vives Antn), BOE de 22 de agosto de 1995, fund. jurd. 2.

15 Decimos fundamentalmente y no exclusivamente porque, aunque su peso cuantitativo en las democracias actuales es muy inferior, no podemos olvidar la importancia relativa pero simbli-camente relevante de las instituciones de democracia directa o semi-directa (v.g., los refern-dums, la iniciativa legislativa popular, la accin popular, la institucin del jurado, los tribunales consuetudinarios, el concejo abierto, etc.).

16 Cfr. Espn Templado, Eduardo: Una reflexin sobre la representacin poltica y los sistemas elec-torales en las democracias constitucionales, en el libro colectivo Formas de gobierno y sistemas electorales (coordinadores: Gerardo Ruiz-Rico Ruiz y Silvio Gambino), Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, pg. 41.


nen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por medio

de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio

universal.17 Como ha indicado el Tribunal Constitucional,18 la participacin pol-

tica de los ciudadanos en los asuntos pblicos por medio de representantes est unida en el artculo 23.1 CE a la existencia de elecciones libres, peridicas y por

sufragio universal. Sistema electoral y participacin poltica son, as, el marco de

los derechos de sufragio como derechos fundamentales. De hecho, participar

por medio de representantes presupone que los ciudadanos19 ejercen sus dere-

chos dentro de un sistema apto para traducir votos en escaos.

La representacin solo merece el nombre de tal cuando es fruto de la eleccin

libre. En efecto, solo el rgano cuyos componentes son elegidos por el pueblo

sabr reflejar las opiniones del pueblo; y ello supone, dada la mutabilidad de la

opinin, que esa eleccin haya de renovarse peridicamente, de manera que la

correlacin entre la voluntad del pueblo y la de las Asambleas se mantenga.20 En

consecuencia, podemos calificar al rgimen electoral como el elemento nuclear

y bsico de la democracia representativa, ya que su configuracin racional es

decisiva para el funcionamiento del sistema democrtico.21 Es, pues, incuestio-

nable el binomio elecciones y democracia o, dicho en otros trminos, el carcter

esencial de las elecciones y, por ende, de su rgimen jurdico en la arquitec-

tura normativa del Estado democrtico, aunque solo sea por la conexin inme-

diata que a travs de ellas se establece con el pueblo como titular de la soberana

(artculo 1.2 CE). En efecto, como nos recuerda el Consejo de Estado, la eleccin,

al ser el nexo que une a la sociedad con el Estado, es la institucin central de la

propia democracia. De ah que la cualidad democrtica de un Estado dependa, en

17 El Tribunal Constitucional, en la STC 119/1995, cit., afirma que el artculo 23.1 CE consagra las dos modalidades de participacin, directa y representativa, de lo que en el mundo occidental se conoce por democracia poltica, forma de participacin inorgnica que expresa la voluntad gene-ral (fund. jurd. 4).

18 STC 225/1998, de 25 de noviembre (ponente: lvaro Rodrguez Bereijo), BOE de 30 de diciembre de 1998, fund. jurd. 4.

19 El Tribunal Constitucional, reiterando la doctrina de la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo, ha afirmado que el derecho de participacin poltica, consagrado en el artculo 23 CE, es un dere-cho que se otorga a los ciudadanos en cuanto tales (uti cives) y, por consiguiente, a las personas individuales; no siendo, por tanto, un derecho que pueda reconocerse genricamente a las per-sonas jurdicas. STC 51/1984, de 25 de abril (ponente: Luis Dez-Picazo y Ponce de Len), BOE de 29 de mayo de 1984, fund. jurd. 2.

20 Cfr. Lpez Guerra, Luis: Introduccin, op. cit., pg. 142.21 Cfr. Gavara de Cara, Juan Carlos y Valls Vives, Francesc: Los regmenes electorales territoriales en

los Estados compuestos. Alemania, Estados Unidos e Italia, Congreso de los Diputados, Madrid, 2007, esp. pg. 424.


gran medida, de la capacidad del sistema electoral para generar adecuadamente

la representacin poltica de la sociedad. Con ello, se quiere subrayar la virtuali-

dad de las elecciones libres como factor de legitimacin poltica o, dicho con otras

palabras, poner de relieve que, all donde el sistema electoral no funciona de

forma correcta, la propia democracia acaba resultando cuestionada.22 Es evi-

dente, pues, que la legitimidad democrtica solo puede ser electoral.23 En con-

secuencia, el principio democrtico debe proyectarse con especial intensidad

sobre el Derecho electoral, debiendo atravesar todas y cada una de las normas

que lo conforman, pues las elecciones constituyen la realizacin primaria de la

democracia y su actualizacin permanente.24

2. Concepto de sistema electoral: en sentido estricto y en sentido amplioGiovanni Schepis, en una obra ya clsica en esta materia,25 distingui entre un

concepto amplio y otro estricto de sistema electoral. A su juicio, por sistema

electoral en sentido amplio hay que entender la totalidad orgnica de las distin-tas normas jurdicas, de las tcnicas y procedimientos que se aplican al proceso

[electoral], desde la apertura de las elecciones hasta la proclamacin de los candi-datos elegidos. Por el contrario, en un sentido estricto, el maestro italiano entiende por sistema electoral solo el proceso tcnico que subyace en la distri-

bucin de los escaos. Entre una y otra definicin se mueven los estudiosos de

estas materias, aunque posiblemente sean mayora los que asumen (con ms o

menos aadidos) el concepto restrictivo de sistema electoral. Veamos, sintti-

camente, ambas posiciones:

A) Desde la referida perspectiva estricta, podramos definir el sistema electoral como aquel procedimiento a travs del cual los votos emitidos por los ciuda-

22 Cfr. Consejo de Estado: Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificacin del rgimen electoral general (24 de febrero de 2009). http://www.consejo-estado.es/pdf/REGIMEN-ELECTORAL.pdf, pg. 10.

23 Cfr. Sanz Prez, ngel Luis: El sistema electoral en las Comunidades Autnomas: la economa normativa exagerada, en Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, nm. 17, 2007, pg. 168.

24 Cfr. Arnaldo Alcubilla, Enrique: El procedimiento electoral en leyes electorales autonmicas, en El Derecho electoral de las Comunidades Autnomas. Revisin y mejora (director: Luis A. Glvez Muoz), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg. 371.

25 Cfr. Schepis, Giovanni: I sistemi elettorali: teoria, tecnica, legislazioni positive, Caparrini, Empoli, 1955, pg. XXI.


danos se transforman en escaos. Entre otros muchos autores, comparten,

con diversos matices, esta definicin Dieter Nohlen, Douglas W. Rae, Pablo

Santolaya Machetti y Enrique Arnaldo Alcubilla. As, el profesor Nohlen26

afirma que el concepto estricto de sistema electoral de Schepis designa,

ms o menos, lo que nosotros entendemos por sistema electoral, en cuyo

concepto, por lo dems, incluimos la regulacin de las candidaturas y la dis-

tribucin de las circunscripciones. Por su parte, Douglas W. Rae27 afirma

que los sistemas electorales son aquellos que gobiernan el proceso por el

que las preferencias electorales se articulan en votos y por el cual estos votos

se traducen en la distribucin de la autoridad gubernativa (el caso tpico, los

escaos parlamentarios) entre los partidos polticos en competencia. Entre

nosotros, Arnaldo Alcubilla, siguiendo a Santolaya Machetti, define el siste-

ma electoral como aquel conjunto de decisiones polticas centrales que carac-

terizan y determinan la mediacin entre las preferencias de los ciudadanos y

el sistema de traduccin de votos en escaos.28 Por tanto, desde esta pti-

ca, bajo el rtulo sistema electoral solo incluiramos los mecanismos por

medio de los cuales los electores expresaran sus preferencias en sufragios

y estos, a su vez, se convertiran en escaos. En consecuencia, quedara fuera

de esta definicin de sistema electoral todo lo relativo a la Administracin elec-

toral, el procedimiento electoral, los recursos electorales, la financiacin

electoral, as como las dems cuestiones consideradas instrumentales o

adjetivas del Derecho electoral.

B) Desde una perspectiva amplia, el profesor Torres del Moral29 ha definido el sistema electoral como el conjunto de reglas y procedimientos conforme a

los cuales se convocan y celebran las elecciones, se asignan los escaos a tenor

de los votos obtenidos por las candidaturas y se resuelven los recursos a que

todo este proceso diere lugar. De forma tcita comparten este planteamien-

to los profesores Baras Gmez y Botella Corral, al incluir en su monografa

titulada El sistema electoral, entre otros aspectos considerados tradicional-mente como adjetivos, el estudio de la Administracin electoral, del proceso

electoral (convocatoria de las elecciones, campaa electoral, da de la vota-

26 Cfr. Nohlen, Dieter: Sistemas electorales del mundo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, pgs. 55-56.

27 Cfr. Rae, Douglas W.: The political consequences of electoral laws, Yale University Press, New Haven y Londres, 1971, pg. 14.

28 Cfr. Arnaldo Alcubilla, Enrique: El procedimiento, op. cit., pg. 371.29 Cfr. Torres del Moral, Antonio: Estado de Derecho y democracia de partidos, Servicio de Publica-

ciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 2004, pg. 374.


cin, proclamacin de resultados, recursos, etc.) y de la financiacin de las

campaas electorales.30 En fin, tambin asume expresamente esta interpre-

tacin amplia del concepto de sistema electoral la profesora Biglino Campos,

al subrayar que la importancia del sistema electoral deriva de que es mucho

ms que una mera frmula para traducir votos en escaos. Afirmacin que

completa con la siguiente declaracin de principios: Entendido en sentido

amplio, como se hace en estas pginas, incluye desde el reconocimiento del

derecho de sufragio, hasta las garantas electorales, pasando por la ordena-

cin del proceso electoral.31

En todo caso, a nuestro juicio, suscribir una u otra definicin es en realidad un

tema de orden menor (una cuestin, en definitiva, de nombres), siendo admisi-

bles ambas interpretaciones, siempre que a priori se concrete cul es el con-tenido que va a situarse debajo del rtulo sistema electoral. Ahora bien, como

subraya el profesor Azpitarte Snchez, en tanto que los elementos poltico-

constitucionales de un sistema electoral (esto es, los que lo definen en sentido

estricto) exigen una mayor rigidez constitucional que evite su disponibilidad en

manos de mayoras contingentes, es aconsejable que los elementos instrumen-

tales del mismo estn reglamentados de forma ms flexible, al objeto de facilitar

su adaptacin a los cambios que impulsa y exige la experiencia de cada contien-

da electoral.32

Por otra parte, debe ponerse de relieve que la expresin sistema electoral

(incluso entendida en un sentido estricto) ya refleja claramente la existencia y

la interdependencia de varios elementos: el cuerpo electoral, la circunscripcin

electoral, la frmula electoral y la barrera electoral. Adems, el trmino siste-

ma subraya el hecho de que la transformacin de un elemento, aunque apa-

rentemente sea mnima, puede hacer cambiar de modo muy importante las

funciones y las consecuencias de dicho sistema.33 En este sentido, muchas

veces basta con incidir en uno de sus elementos (por ejemplo, variando el tama-

o de las circunscripciones) para lograr un cambio en el funcionamiento global

30 Cfr. Baras Gmez, Montserrat y Botella Corral, Juan: El sistema electoral, Tecnos, Madrid, 1996, pgs. 79-94.

31 Cfr. Biglino Campos, Paloma: La legislacin electoral estatal y el margen del legislador autonmi-co, en El Derecho electoral de las Comunidades Autnomas. Revisin y mejora (director: Luis A. Glvez Muoz), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg. 13.

32 Cfr. Azpitarte Snchez, Miguel: La dimensin constitucional del procedimiento electoral, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 10-11, 2002-2003, pg. 443.

33 Cfr. Nohlen, Dieter: Sistemas, op. cit., pg. 53; RAE, Douglas W.: Leyes electorales y sistema de partidos polticos, Ediciones CITEP, Madrid, 1977, pgs. 14-15.


del mismo. De ah que algn autor haya aludido, con razn, a una verdadera

ingeniera electoral.34

3. La importancia del sistema electoral en la configuracin del rgimen polticoResulta obvio, a tenor de lo que llevamos dicho, que el sistema electoral consti-

tuye una pieza fundamental en cada rgimen poltico. En este sentido, se ha

afirmado que el destino de la democracia de un pas depende del sistema

electoral.35 Aunque se trate de una apreciacin simplista y algo exagerada, tiene

la virtud de poner el dedo en la llaga. En efecto, sin un sistema electoral que

garantice la adecuada formacin de la voluntad popular en las urnas y su correc-

ta traslacin a la composicin de los rganos representativos, no hay democra-

cia posible.36 Es ms, como subraya el profesor Garca Fernndez,37 el sistema

electoral es el instrumento para expresar el principio democrtico. Ahora bien,

es preciso indicar que no hay un solo sistema electoral admisible, sino varios, y

cada pas y, por supuesto, cada Comunidad Autnoma ha de buscar el que

mejor se adapte a su propia realidad y a sus necesidades polticas. Esta bsqueda

debe hacerse, sin embargo, sabiendo que ningn modelo electoral es neutral,

pues todos potencian un aspecto de la representacin en detrimento de otros

que tambin merecen consideracin y respeto. Por ello, es imposible que encon-

tremos una solucin que agrade a todas las fuerzas polticas en liza, porque en

funcin de dnde pongamos el acento, es decir, dependiendo de qu aspecto o

de qu objeto de la representacin queramos potenciar, el sistema electoral

producir resultados diferentes.38

34 Cfr. Fernndez Segado, Francisco: La representatividad de los sistemas electorales, en su obra Estudios de Derecho Electoral, Ediciones Jurdicas, Lima, 1997, pg. 42.

35 Cfr. Hermens, Ferdinand A.: Democracy and Anarchy. A study of proportional representation, University of Notre Dame Press, Notre Dame (Indiana), 1941, esp. pgs. 48 y 84. Como es sabido, este autor atribuye el desastre de la Repblica de Weimar y el ascenso al poder de Hitler, precisa-mente, al sistema electoral propocional puro que se utiliz en Alemania en el perodo de entre-guerras.

36 La profesora Paloma Biglino Campos (La legislacin, op. cit., pgs. 14-15) afirma que, en este punto, estaban de acuerdo todos los actores de nuestro ltimo proceso constituyente.

37 Cfr. Garca Fernndez, Javier: Sistema electoral, gobernabilidad y Constitucin, en Temas para el Debate, nm. 162, 2008, pg. 29.

38 Cfr. Quintana Petrus, Josep Maria: Hacia una democracia participativa y no solo representativa, en el libro colectivo Estudios sobre la reforma de la Constitucin Espaola (coordinador: Jaume Vernet i Llobet), Institut dEstudis Autonmics, Palma, 2010, pgs. 127, 129 y 142.


Las normas electorales son cualquier cosa menos inocentes. De hecho, un cam-

bio insignificante en algn elemento puede favorecer a unas fuerzas y perjudicar

a otras, y de ello son muy conscientes los partidos polticos. La mayora de las

reformas electorales esconden, bajo argumentos de tcnica jurdica o hueca pala-

brera, motivaciones polticas, a veces poco confesables. Como afirm el profesor

Varela Daz, desde 1810 hasta 1936, se sucedieron en Espaa doce leyes electo-

rales y muchas otras normas de rango inferior; el motivo de tanta reforma nor-

mativa hay que buscarlo en el hecho de que los regmenes electorales fueron

siempre apreciados como piezas decisivas del sistema poltico. El objetivo de

acceder al poder, o de permanecer en l, se vislumbr por todas las fuerzas polti-

cas en relacin causal muy estrecha con el rgimen electoral, es decir, con la

forma de regular las elecciones. Nadie que la tuviera, en algn momento, despre-ci la posibilidad de hacer una normativa electoral a su medida. Experiencias,

tanto pretritas como actuales, nos muestran que quien hace la ley electoral

tiene el poder de conformar el rgimen poltico. La idea de que el pueblo es el

detentador supremo del poder solo puede considerarse cierta si las tcnicas elec-

torales, a travs de las cuales los ciudadanos eligen a sus representantes, estn

establecidas de tal modo que el resultado electoral refleja, de forma honrada y

exacta, la voluntad de los ciudadanos.39

La importancia del sistema electoral en la configuracin del rgimen poltico de

cada Estado ha sido puesta de relieve por numerosos autores que se han dedica-

do al estudio de estas materias. As, se ha destacado la influencia que ejerce en la

fragmentacin del sistema de partidos,40 en la composicin del Parlamento, en el

comportamiento del electorado, en la representatividad de las Cmaras, en el tipo

de relacin entre electores y representantes, en la posibilidad de formar un

Gobierno estable y eficaz, en las caractersticas de las campaas electorales y, en

definitiva, en la propia legitimacin del sistema democrtico. Hans Kelsen, en una

de sus obras clsicas,41 califica al sistema electoral como decisivo en la realiza-

cin de la idea de democracia. En esta misma lnea de pensamiento, en el escrito

del Gobierno por el que encomendaba al Consejo de Estado un informe sobre las

principales propuestas de reforma del rgimen electoral general, de 27 de junio

39 Cfr. Loewenstein, Karl: Teora, op. cit., pg. 334.40 Por todos, cfr. Duverger, Maurice: Linfluence des systmes lectoraux sur la vie politique, Librairie

Armand Colin, Pars, 1950; Santamara Ossorio, Julin: Sistemas electorales y sistemas de parti-dos, en Cuadernos Econmicos del ICE, nm. 1, 1977, pgs. 5-24; Leoni, Francesco: Relacin entre procedimientos electorales y sistema de partidos, en Revista de Estudios Polticos, nm. 52, 1986, pgs. 147-156.

41 Cfr. Kelsen, Hans: Teora General del Estado, Editora Nacional, Mxico, 1979, pg. 347.


de 2008, se afirmaba que el rgimen electoral es una pieza clave del Estado

constitucional, puesto que habilita la participacin poltica de los ciudadanos,

transforma sus votos en escaos y, en definitiva, hace operativo el principio

democrtico en las instituciones del Estado.42

42 Cfr. Consejo de Estado: Informe, op. cit., pgs. 3-4.

)II. LOS PARLAMENTOS AUTONMICOS: CUESTIONES GENERALES DE SUS SISTEMAS ELECTORALES

Los Parlamentos autonmicos: cuestiones generales de sus sistemas electorales 35

1. Diecisiete Comunidades Autnomas y diecisiete Parlamentos autonmicos1.1. La generalizacin del modelo organizativo del artculo 152.1

de la Constitucin

La Constitucin Espaola de 1978, como es sabido, no dibuj un modelo territo-

rial de Estado completo y cerrado, sino que estableci diversas vas para que los

territorios con derecho a ello pudieran (si este era su deseo) acceder a los diversos

grados de autonoma.43 En efecto, en el ejercicio del derecho a la autonoma

reconocido en el artculo 2 de la Constitucin, las provincias limtrofes con carac-

tersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y

las provincias con entidad regional histrica podan constituirse en Comunida-

des Autnomas de acuerdo con lo previsto en el ttulo VIII de la Constitucin y en

sus respectivos Estatutos (artculo 143.1 CE). A tal fin, la Constitucin prevea,

adems de otras vas ms especficas, dos procedimientos (o dos ritmos, si se

prefiere) para acceder a la autonoma; sin embargo, no indicaba cules eran las

Comunidades Autnomas que deban seguir una u otra va, ni exclua a ninguna

de las futuras Comunidades del derecho a optar ab initio por un mayor o menor grado de competencias (en realidad, ni se saba cuntas Comunidades se iban a

crear, ni qu provincias las iban a integrar).44 De este modo, y utilizando una ter-

minologa que a fuer de repetida en la doctrina ha adquirido carta de naturaleza,

distinguimos entre la va rpida (del artculo 151 CE) y la va lenta (del artculo

143 CE) de acceso a la autonoma. La primera, que ofreca a las Comunidades

desde el mismo momento de su creacin un marco competencial mucho

ms generoso y les garantizaba un organigrama de poderes parecido al del Estado

central, se utiliz por los tres territorios que en la Segunda Repblica ya haban

plebiscitado afirmativamente un Estatuto de Autonoma (Catalua, Pas Vasco y

43 Como afirma el profesor Carles Viver i Pi-Sunyer (Las autonomas polticas, Instituto de Estudios Econmicos, Madrid, 1994, pgs. 9-11), la Constitucin no crea las Comunidades Autnomas ni determina cules deben constituirse, ni fija, positiva o negativamente, sus competencias. En sus artculos 143.1 y 144 se limita a precisar los sujetos que pueden si quieren ejercer el derecho a la autonoma y deja libertad para que los Estatutos atribuyan a las respectivas Comunidades Autnomas las competencias que crean convenientes, con dos limitaciones () As pues, la Cons-titucin dejaba abierta la posibilidad de generalizar o no el sistema autonmico a todo el territorio estatal y, en consecuencia, dejaba abiertas las cuestiones relativas al nmero y magnitud de las Comunidades Autnomas y a la igualacin o no de los niveles competenciales de las mismas.

44 Cfr. Oliver Araujo, Joan: Circunscripcin electoral y elecciones autonmicas, en el libro colectivo Parlamento y sistema electoral. VI Jornadas de la Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos (coordinador: Francesc Pau i Vall), Aranzadi, Pamplona, 1999, pgs. 210-211.


Galicia) y, siguiendo un procedimiento muy gravoso, por Andaluca. Por su parte,

la va del artculo 143 (o va lenta, o va comn) la utilizaron, de grado o a la fuer-

za, otros doce territorios que se constituyeron en otras tantas Comunidades

Autnomas (Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia, Aragn, Castilla-La

Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y Len). Navarra,

por su parte, aprob la actualizacin de su Rgimen Foral, esto es, su Estatuto de

Autonoma siguiendo un procedimiento inspirado en la idea tradicional del pac-to45 que se consider amparado en la disposicin adicional primera de la Cons-titucin.46 De este modo, tras un proceso poco ejemplar47 que se prolong desde

1979 a 1983, se dibuj de forma prcticamente definitiva el mapa autonmico

espaol: el anterior Estado unitario, en su totalidad, se descentraliz polticamen-

te en diecisiete Comunidades Autnomas (cuatro de rgimen especial y trece de

rgimen ordinario).48

45 Cfr. Prez Calvo, Alberto: Navarra. La Comunidad Foral de Navarra, en La Constitucin de 1978 y las Comunidades Autnomas (coordinador: Eduardo Espn Templado), Ministerio de la Presiden-cia-Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2003, pgs. 482-483.

46 La disposicin adicional primera de la Constitucin Espaola de 1978 establece lo siguiente: La Constitucin ampara y respeta los derechos histricos de los territorios forales. La actualizacin general de dicho rgimen foral se llevar a cabo, en su caso, en el marco de la Constitucin y de los Estatutos de Autonoma.

47 Cfr. Toms Villarroya, Joaqun: Proceso autonmico y observancia de la Constitucin, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 15, 1985, pgs. 25-64; Ruiz Miguel, Carlos: Los vicios de origen de los procesos autonmicos, en Teora y Realidad Constitucional, nm. 24, 2009, pgs. 243-264.

48 No contemplamos en este trabajo los territorios de Ceuta y Melilla, ya que aunque son ciudades dotadas de una autonoma local especial, no son a nuestro juicio Comunidades Autnomas, pues sus respectivos Estatutos nunca las designan con esta denominacin y, adems, no les han atribuido potestades legislativas (una interpretacin contraria a la nuestra puede verse en el apasio-nado artculo de Ignacio Velzquez Rivera titulado La disposicin transitoria quinta: los Estatutos de Ceuta y Melilla, en La Ley: Revista jurdica espaola de doctrina, jurisprudencia y bibliografa, nm. 4.195, 26 de diciembre de 1996, pgs. 1-2). Estas dos ciudades africanas accedieron a su rgimen de autogobierno, respectivamente, con la Ley Orgnica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatu-to de Autonoma de Ceuta, y con la Ley Orgnica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonoma de Melilla. No tienen Parlamento, pero s una Asamblea (equivalente al Pleno del Ayuntamiento en los dems municipios) con muy amplios poderes. La Asamblea de Ceuta y la Asamblea de Melilla, rganos representativos de la respectiva ciudad, estn integradas por veinticinco miembros cada una, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones se rigen por lo esta-blecido en la legislacin estatal reguladora del rgimen electoral general para la celebracin de elec-ciones locales. Por tanto, el sistema electoral es el comn de todos los municipios espaoles. Es decir, sistema proporcional en la frmula de la regla DHondt, listas cerradas y bloqueadas, y barrera electoral del cinco por ciento de los votos vlidos emitidos. Las circunscripciones electorales son, respectivamente, el trmino municipal de Ceuta y el trmino municipal de Melilla (artculos 7 y 8 de la Ley Orgnica 1/1995 y artculos 7 y 8 de la Ley Orgnica 2/1995). Cfr. Castell Andreu, Josep Maria: Las peculiaridades electorales de las ciudades autnomas de Ceuta y Melilla, en Cuadernos de Derecho Pblico, nm. 22-23, 2004, pgs. 501-511.


La Constitucin, en su artculo 152.1, establece cul debe ser la organizacin

institucional autonmica para aquellas Comunidades cuyos Estatutos hayan sido

aprobados por el procedimiento a que se refiere el artculo anterior, es decir,

para las Comunidades que hayan seguido la va rpida o va especial para el

acceso a la autonoma plena. Sin embargo, nada dice, de forma expresa, sobre la organizacin institucional de las Comunidades que accedan a la autonoma por la

va del artculo 143, esto es, de aquellas que sigan la denominada va lenta o

va ordinaria. Por tanto, era perfectamente posible que estas Comunidades de

segundo grado se constituyeran sin contar con un Parlamento propio.49 As lo

prueba de forma indubitada el artculo 69.5 CE, que al determinar el rgano que

deber designar a los senadores autonmicos se refiere a la Asamblea Legisla-

tiva o, en su defecto, al rgano colegiado superior de la Comunidad Autnoma, dando a entender de forma clara que podan existir Comunidades Autnomas (de

procedimiento ordinario, obvio es decirlo) que habran renunciado, al menos a priori, a contar entre sus instituciones de autogobierno con una Asamblea Legis-lativa. Sin embargo, como es sabido, el esquema organizativo del artculo 152 de

la Constitucin se acab extendiendo a todas las Comunidades (el famoso caf para todos), con independencia de su va de acceso a la autonoma, de conformi-dad con el Informe de la Comisin de Expertos sobre Autonomas, que sirvi de base a los Acuerdos Autonmicos de 31 de julio de 1981, suscritos por el Gobier-no de Unin de Centro Democrtico y el Partido Socialista Obrero Espaol, en

aquellos momentos el principal grupo de la oposicin.50

En coherencia con lo anterior, el esquema organizativo adoptado por todas las Comunidades Autnomas (esto es, el que dibuja el artculo 152.1 CE) es muy

parecido al establecido para el Estado central:51 un sistema parlamentario, basa-

do en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, libre, igual, directo

49 Con criterio anlogo, el profesor Manuel Aragn Reyes (La organizacin institucional de las Comunidades Autnomas, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 79, 2007, pg. 12) afirma que de las alusiones que en esos preceptos [se refiere, fundamentalmente, a los ar tculos 67.1, 69.5, 87.2, 153 y 162.1.a CE] se contienen a las Asambleas Legislativas de las Comu-nidades Autnomas no cabe derivar la obligatoriedad de estas, sino solo la referencia a dichas Asambleas, para el caso de que existan.

50 Cfr. Informe de la Comisin de Expertos sobre Autonomas, Servicio Central de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno, Madrid, 1981. Los acuerdos que se alcanzaron fueron publicados en Acuerdos Autonmicos, Servicio Central de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno, Madrid, 1981.

51 Como afirma el profesor Manuel Aragn Reyes (La organizacin, op. cit., pg. 30), en el sistema poltico espaol existe una gran coherencia en cuanto a la forma de gobierno, de manera que la prevista en la Constitucin para el Estado central se ha trasladado tambin a todas las Comuni-dades Autnomas.


y secreto;52 un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrati-vas; y un Presidente (que simultneamente lo es de la Comunidad Autnoma y del Consejo de Gobierno), elegido por la Asamblea de entre sus miembros y res-

ponsable polticamente ante la misma, al cual corresponde la direccin del Con-

sejo de Gobierno, la suprema representacin de la Comunidad Autnoma y la

ordinaria del Estado en la misma. Junto a estas instituciones esenciales (sobre

las que pesa la reserva estatutaria del artculo 147.2.c de la Constitucin), otras

no necesarias, pero s polticamente relevantes han ido y van completando,

a ritmos distintos, el organigrama de cada Comunidad Autnoma: el Consejo

Consultivo, el Consejo Econmico y Social, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de

Cuentas, el Consejo Audiovisual, el Consejo de Justicia, etc. (con estos u otros

nombres similares).

Tras comprobar que por motivos polticos y mimticos todas las Comunidades

Autnomas que se crearon al amparo de la Constitucin de 1978 optaron por

dotarse de una Asamblea Legislativa, es preciso plantearse si las Comunidades

Autnomas de rgimen ordinario deban seguir necesariamente las pautas elec-torales que marca el artculo 152.1 de la Constitucin (esto es, eleccin con

arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la

representacin de las diversas zonas del territorio) o si, por el contrario, gozaban

de plena libertad al respecto. Esta disyuntiva se suscitaba pues dicho precepto,

en principio, solo parece aplicable a las Comunidades que accedieron a la autono-ma por la va rpida. En efecto, como ya hemos indicado, el artculo 152.1 CE

comienza su redaccin con el siguiente tenor: En los Estatutos aprobados por el

procedimiento a que se refiere el artculo anterior (esto es, el que regula el acceso a la autonoma por la va rpida), la organizacin institucional autonmica se basar en. Por tanto, al no existir un precepto similar para las Comunidades

Autnomas de rgimen ordinario (las del artculo 143 CE), caba pensar que estas

gozaban de ms libertad que las de rgimen especial para regular su Parlamento

(para el supuesto de que decidieran, efectivamente, incorporarlo a su organigra-

ma de poderes). No nos parece, sin embargo, que fuera esta la voluntad del cons-

52 Cfr. Viver i Pi-Sunyer, Carles: Constitucin. Conocimiento del ordenamiento constitucional, Edi-torial Vicens-Vives, Barcelona, 1989, pg. 156. Aunque estas caractersticas del sufragio univer-sal (esto es, que sea libre, igual, directo y secreto) no aparecen expresadas en el artculo 152.1 CE (a diferencia de lo que sucede en los artculos 68 elecciones al Congreso de los Diputados y 140 elecciones a los Ayuntamientos), es evidente que tambin son predicables del voto que se emite en las elecciones a las Asambleas Legislativas autonmicas, en la medida que se dedu-cen de los derechos fundamentales. Cfr. Gavara de Cara, Juan Carlos: La homogeneidad de los regmenes electorales autonmicos, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2007, pg. 105.


tituyente espaol, pues las Comunidades ordinarias se configuraban como

instituciones adolescentes en trnsito (ms o menos rpido) hacia la madurez de las Comunidades especiales. Sin forzar el Texto Constitucional, podramos califi-

carlas de Comunidades Autnomas in fieri. De hecho, algo de esto se desprende de un temprano trabajo del profesor Leguina Villa,53 en el que desmontando

una interpretacin en sentido contrario de Toms Ramn Fernndez54 afirma

que la Constitucin no consagra dos tipos diferentes de Comunidades Autno-

mas (ya que todas comparten la misma naturaleza jurdica), sino dos ritmos dis-

tintos en el acceso a la autonoma (uno ms rpido, en el artculo 151, y otro ms

lento, en el artculo 143). Este parece ser tambin el razonamiento implcito del

profesor Torres del Moral,55 cuando, tras sealar que el artculo 152.1 CE incluye

unas pautas mnimas para los Estatutos de Autonoma que se aprobaron por la

va rpida regulada en el artculo 151, aade que dichas pautas se deban aplicar

a fortiori (es decir, con mayor razn) a los Estatutos de rgimen ordinario. As pues, a nuestro juicio, las Comunidades de va ordinaria podan optar por dotarse

o no dotarse de un Parlamento propio, pero en supuesto de hacerlo deban

seguir obligatoriamente el modelo del artculo 152.1 CE para las Comunidades de

Estatuto especial. Aceptar, como mera hiptesis de trabajo, que las Comunidades

que se crearon al amparo del artculo 143 CE podan establecer un Parlamento

bicameral, basado en criterios electorales mayoritarios y sin tener en cuenta el

factor territorial, nos parece que es situarse muy lejos de un modelo coherente

con el conjunto del sistema constitucional y de la voluntad de los redactores de

la Constitucin. A nuestro parecer, la intencin del constituyente al redactar el

artculo 152.1 habra sido la de establecer la estructura institucional que, segn

el espritu de la Constitucin, debe corresponder a toda Comunidad que opte por un modelo de autonoma poltica plena (puesto que no en vano este es el supues-

to que tal precepto contempla), en cuyo caso dicha norma no regir solo para las

Comunidades Autnomas del 151, sino para todas en cuanto dieran tal paso, y lo que las Comunidades del 143 habran hecho al adoptar unnimemente el mode-

lo del artculo 152.1 no sera otra cosa que reconocer una eficacia de dicho pre-

53 Cfr. Leguina Villa, Jess: Las Comunidades Autnomas, en el libro colectivo La Constitucin Espaola de 1978. Estudio sistemtico (directores: Alberto Predieri y Eduardo Garca de Enterra), Civitas, Madrid, 1980, pgs. 771-828.

54 Cfr. Fernndez Rodrguez, Toms Ramn: La organizacin territorial del Estado y la Administra-cin Pblica en la nueva Constitucin, en el libro colectivo Lecturas sobre la Constitucin Espa-ola, UNED, Madrid, 1978, vol. I, pgs. 349-352.

55 Cfr. Torres del Moral, Antonio: Sistemas electorales y sistemas de partidos en las Comunidades Autnomas, en el libro colectivo El Derecho electoral de las Comunidades Autnomas. Revisin y mejora (director: Luis A. Glvez Muoz), Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg. 220.


cepto sobre ellas, que la Constitucin no habra hecho explcita pero no por ello

sera menos deducible de su voluntad.56

Por otra parte, pero en la misma lnea de argumentacin, no creemos aceptable

que la voluntad de los constituyentes fuera otorgar a las Comunidades ordinarias

sin tradicin autonmica y marco competencial muy restringido una libertad

de organizacin mucho mayor (de hecho, sin lmites constitucionales especficos)

que la que se conceda a las Comunidades especiales con tradicin histrica y

amplio marco competencial, el sistema electoral de las cuales ya est expresa-

mente condicionado por los mandatos del artculo 152.1 CE. Tal vez no estar de

ms recordar, en este punto de nuestro razonamiento, que fue precisamente la

presin de las futuras Comunidades Autnomas especiales (en concreto, del Pas

Vasco y Catalua) la que determin el modelo de Estado descentralizado que

acab consagrndose en la Constitucin de 1978. Dicho ms claramente, las

Comunidades Autnomas ordinarias existen porque aquellas dos Comunidades

especiales, que fueron decisivas en el trnsito de la dictadura a la democracia y en

la elaboracin de la Constitucin, lograron que triunfaran sus tesis autonomistas.

Esto es, porque tuvieron suficiente fuerza poltica y habilidad negociadora para

que la satisfaccin de sus reivindicaciones de autonoma apareciera, a los ojos de

la clase poltica de entonces, como requisito indispensable para la construccin

en Espaa de un Estado democrtico viable.57

56 Tomo prestadas las palabras del profesor ngel Garrorena Morales (Tribunal Constitucional y sistema electoral de las Comunidades Autnomas. Una desafortunada jurisprudencia, en el libro colectivo El Derecho electoral de las Comunidades Autnomas. Revisin y mejora director: Luis A. Glvez Muoz, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pg. 50), aun-que l las formula entre interrogantes y, finalmente, las considera equivocadas.

57 Sobre esta circunstancia, el profesor Antonio Torres del Moral (La reforma del sistema electoral o la cuadratura del crculo, en Revista de Derecho Poltico, nm. 74, 2009, pg. 60) ha escrito lo siguiente: los partidos polticos nacionalistas esgriman como bagaje democrtico su presen-cia en la II Repblica y su antifranquismo durante la Dictadura, y lograron que la opinin domi-nante en la clase poltica espaola de la Transicin aceptara que la legitimidad democrtica del sistema poltico que estaba construyndose pasaba ineludiblemente por la presencia en l de dichas fuerza polticas. En el mismo sentido, los profesores Astrid Barrio Lpez, Juan Rodrguez Teruel, Montserrat Baras Gmez y scar Barber Arest (Partidos de mbito no estatal y gober-nabilidad multinivel: el caso de Espaa [1977-2008], Institut de Cincies Poltiques i Socials, Barcelona, 2010 [Working Papers nm. 291], pg. 3) han afirmado que la fuerza de los parti-dos de mbito no estatal, en especial en Catalua y el Pas Vasco, acab por hacer indisociable la lucha por la democracia de las reivindicaciones nacionales durante la Transicin. El peso electo-ral y parlamentario alcanzado por nacionalistas vascos y catalanes en las primeras elecciones democrticas tuvo su reflejo en el ttulo VIII de la Constitucin Espaola, que dio lugar al desarro-llo del Estado autonmico.


En sntesis, pues, a nuestro entender, el artculo 152.1 CE acta como canon de

constitucionalidad de los preceptos estatutarios y legales de todas las Comunida-des Autnomas, tanto de las de va rpida (Pas Vasco, Catalua, Galicia y Anda-

luca) como de las de va lenta (todas las dems). Ciertamente, aunque estas

ltimas no accedieron a la autonoma poltica por la va del artculo 151 CE, si su

opcin estatutaria fue dotarse de un Parlamento, este deba cumplir los manda-

tos contenidos en aquel precepto constitucional. As lo entendi tempranamente

el profesor Gumersindo Trujillo58 al formular, con su buen sentido jurdico habi-

tual, los siguientes comentarios: Cabra preguntarse si, como sugiere su propia

literalidad, el artculo 152.1 CE solo es aplicable al rgimen electoral de las

Asambleas de las Comunidades accedidas al rgimen autonmico por la va del

artculo 151, o si por el contrario sus exigencias son vlidas para todas las Asam-

bleas comunitarias. Nos inclinamos contestaba el catedrtico de la Unive

Los sistemas electorales autonómicos

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