Los indicadores de sostenibilidad como herramientas de ...

Los indicadores de sostenibilidad como herramientas de evaluación

Mediante la aplicación de índices sintéticos de sostenibilidad se analizan las relaciones existentesentre las dimensiones económica, social, medioambiental e institucional. Las conclusiones revelanla existencia de vínculos, agrupamientos y jerarquías que permiten identificar los avances en laspolíticas de desarrollo sostenible. Por otra parte, la evaluación además de ser imprescindible paradetectar los grados de cumplimiento de los compromisos adquiridos, es un proceso que permitegarantizar la participación, la articulación y la responsabilidad de cada uno de los principios y valo-res incluidos en la declaración de la sostenibilidad.

Iraunkortasun-indize sintetikoak aplikatuta dimentsio ekonomiko, sozial, ingurumeneko eta instituzio-nalaren arteko harremanak aztertzen dira. Ondorioek adierazten dute loturak, taldekatzeak eta hierar-kiak daudela eta, horiei esker, garapen iraunkorreko politiketan aurrerapenak identifikatu daitezkeela.Bestalde, hartutako konpromisoen betetze-maila detektatzeko ezinbestekoa izateaz gain, ebalua-zioak iraunkortasunaren adierazpenean jasotako printzipio eta balioetako bakoitzaren parte-hartzea,artikulazioa eta erantzukizuna bermatzen laguntzen du.

Through the implementation of synthetic indexes of sustainability, this paper analyses the existingrelationships among the results obtained for the economic, social, environmental, and institutionaldimensions. These results show the existence of links and hierarchies, allowing to identify theprogress in the policies of sustainable development. This analysis is essential to highlight the levelsof partial or total compliance, and it is also a process which guarantees the articulation andresponsibility of each principle and value included in the Declaration on Sustainable Development.

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Ekonomiaz N.o 64, 1.er cuatrimestre, 2007

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Fernando González LaxeUniversidad de A Coruña

ÍNDICE

1. Introducción2. Las dimensiones y visiones de la sostenibilidad3. Indicadores de sostenibilidad4. Taxonomía de los indicadores de sostenibilidad5. El nuevo marco regulador y los indicadores de la Comisión del Desarrollo Sostenible6. Los indicadores de desarrollo sostenible de la Unión Europea. Análisis de las nuevas

propuestas7. La evaluación como herramienta de verificación: algunas recomendacionesReferencias bibliográficas

Palabras clave: sostenibilidad, indicadores, evaluación

N.o de clasificación JEL: Q2, R1

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Ekonomiaz N.o 64, 1.er cuatrimestre, 2007

1. INTRODUCCIÓN

El debate en torno al desarrollo y elmedioambiente tiene como punto de en-cuentro el concepto de sostenibilidad ycómo determinar los límites en su doblefaceta: satisfacer necesidades a lo largodel tiempo y cómo utilizar de manera or-denada los recursos disponibles a nues-tro alcance.

Integrar la dimensión ambiental a losconceptos, a las leyes y a los paradigmaseconómicos no resulta nada fácil. Por elmomento, las posibles soluciones se fun-damentan en los nuevos marcos concep-tuales de sostenibilidad y en los nuevosenfoques en los que se trata de redefinirlas relaciones entre los sistemas huma-nos y los correspondientes a los ecosiste-mas y las condiciones ambientales.

El concepto de sostenibilidad ha evolu-cionado en los últimos años en varias di-recciones. En un principio se partía delconcepto de uso sostenible de los recur-sos para más tarde discurrir hacia orien-taciones más ambientales. En la actuali-dad, se encamina hacia visiones deámbito más integral y tiene en considera-ción las relaciones de mayor complejidadentre los sistemas humanos y los siste-mas naturales. Con ello, se desea trasmi-tir la idea de cambio permanente en ladefinición y en los objetivos; esto es, pa-sar de tomar como referencia el conceptode máximo rendimiento sostenible a de-tectar los límites de los sistemas para lle-gar a concretar sobre los puntos de re-ferencia y los códigos de conducta.

Estamos ante un concepto dinámico,evolutivo y adaptativo. Se rechazan, en


consecuencia, las nociones de estabili-dad, las ideas de perpetuidad y los equi-librios estáticos. Se insiste en la capaci-dad de interactuar; en las opciones de lamultidimensionalidad; en las posibilida-des de sobreponerse a las fluctuaciones;y en las necesidades de la regulación.

En este sentido, la sostenibilidad «nopuede convertirse en un fundamentoabsoluto, sino en un conjunto de princi-pios orientadores que permitan conse-guir el fin último de lo que realmente sequiere hacer sostenible» (Jiménez He-rrero, 2002: 67).

Este trabajo presenta un análisis delproceso llevado a cabo para la elabora-ción de indicadores de control del desa-rrollo sostenible. Dichos indicadores sonmuy útiles para justificar las decisionespúblicas, puesto que constituyen medi-das que permiten cuantificar o describircualitativamente ciertos fenómenos que,en ciertos casos, no pueden calcularsedirectamente, pero que la sociedad con-sidera necesario controlar.

En primer lugar, contemplamos las di-mensiones de la sostenibilidad y las orien-taciones cuando se refieren a la importan-cia de informar sobre indicadores y encomo proporcionar una guía para abordarel desarrollo sostenible.

En segundo lugar, se exploran los de-safíos asociados al desarrollo de los indi-cadores, identificando cuales son los másutilizados y los más apropiados. Unacuestión esencial ha sido entender lascircunstancias en las que esa identifica-ción tiene sentido y resulta práctica paracontrolar los indicadores.

Se presenta una síntesis de los indica-dores medioambientales que están estre-

chamente vinculados a los OrganismosInternacionales y a las Autoridades Na-cionales que sirven de apoyo y sustentopolítico, y que pueden ser medidos. Alser un debate muy amplio y abierto, los in-dicadores utilizados forman parte de unalista que no es ni exhaustiva ni definitiva,sino que está en función de los conoci-mientos y de la disponibilidad de los da-tos e informaciones. La interpretación delos debates y la selección de los indica-dores cuando deseamos transponerlos asituaciones concretas o a casos naciona-les, ha de tener en consideración los con-textos y las prioridades políticas.

Por último, se aborda el marco resul-tante de la selección de indicadores parasu uso por la comunidad. La parte finaldel documento se concentra en la rela-ción existente entre la definición de los in-dicadores y la evaluación de los mismos,resaltando la importancia que adquiere latransmisión, comunicación e informaciónperiódica de los ratios como parte de losavances en la aplicación de los principiosde la sostenibilidad.

2. LAS DIMENSIONES Y VISIONES DE LA SOSTENIBILIDAD

Al partir de una perspectiva integrado-ra y desear operar con un conjunto de re-laciones entre sistemas —ya sean natu-rales, ya socioeconómicos—, y en elmarco de una dinámica continua y simul-tánea de procesos y de escalas, pode-mos apreciar varias dimensiones de lasostenibilidad. En un principio, la sosteni-bilidad integral estaba determinada por laresultante triangular de la integración en-tre la sostenibilidad ecológica, econó-mica y social. Los distintos sistemas de

Fernando González Laxe


ponderaciones y los diferentes conjuntosde valores y de objetivos reflejan igual-mente distintos espacios de sostenibili-dad, que permiten el establecimiento derelaciones cuantificables con la intensi-dad y con la capacidad de interactuar delas fuerzas dinámicas.

Este sistema muestra sus limitacionescuando se aprecian en él distintas fuerzascomplementarias y la emergencia de losdistintos intereses contrapuestos. Además,en este esquema no se pueden apartarlas sostenibilidades parciales con lo quelos objetivos finales podrían quedar alte-rados o distorsionados en los análisis ehipótesis de partida.

A la luz de esta aclaración y con el ob-jetivo de profundizar en la interacción delas fuerzas dinámicas, emana la necesi-dad de conocer mejor la naturaleza y elalcance de gran parte de las reaccionessobre la sostenibilidad. Por ello, se am-plía el concepto y se incluyen los gradosde incompatibilidad y los mecanismos decompensación. Posteriormente, se aña-den a estos conceptos iniciales los deno-minados entornos límites ó los umbralescríticos de la sostenibilidad al objeto deevitar los colapsos o los traspasos de si-tuaciones críticas.

Así las cosas, se puede afirmar que eldesarrollo sostenible es una estrategia yque el conocimiento implica responsabili-dad. De una parte, el desarrollo sosteni-ble pasa por su inscripción en la realidadde las tendencias, los debates y los pro-blemas de hoy en día; surge en las opor-tunidades de la actualidad exigiendo unexamen de las interacciones entre el ma-yor número de variables posible para ob-tener una visión de conjunto. La mayorcualificación permite obtener mejores ca-

pacidades de intervención, a la vez quelegitima las actuaciones puestas en prác-tica.

Nuestras primeras reflexiones sitúan aldesarrollo sostenible en una declaraciónno formulada por instancias superiores nidefinida de manera burocrática. El desa-rrollo sostenible es, por el contrario, unconcepto construido a partir de la reali-dad de la acción y, en consecuencia, de-signa un modo de desarrollo que satisfa-ce las necesidades de la población sincomprometer a las generaciones futuras,buscando un equilibrio entre la accióneconómica, el respeto a los equilibriosecológicos y el desarrollo social.

El desarrollo sostenible no es un eslo-gan de tipo gubernamental, sino que estáfundamentado en el pensamiento y en laacción de aquellas personas que creenen la posibilidad de cambio y en la modi-ficación de las estructuras político-admi-nistrativas. De ahí, la trascendencia queadquiere en lo concerniente a la responsa-bilidad de las acciones llevadas a cabo.Por tanto, el desarrollo sostenible no essimplemente un concepto retórico, sinoun compromiso.

Pulido (2003) y Fontela (2004), subra-yan tres tipos de escuelas de pensamientopara reflejar las interacciones. Con ellas,se intenta reflejar los ámbitos y las inter-secciones de análisis.

Si atendemos a la cronología de lasgrandes fechas del desarrollo sostenible,quedaría establecida de la siguiente forma:

—La Conferencia de Estocolmo (1972),definió por primera vez el conceptodel ecodesarrollo y comenzó a ex-pandir las ideas que posteriormenteculminarían en el concepto de desa-


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Gráfico n.o 1

Escuelas del Desarrollo Sostenible

Fuente: Fontela (2004).


rrollo sostenible, al sustentar el estu-dio de las relaciones del hombre consu entorno, de forma que se oriente eldesarrollo económico hacia aquellaspolíticas que garanticen la renova-ción de los recursos.

—El informe Brundland (Comisión Mun-dial del Medioambiente y del Desa-rrollo,1987), es el primer paso en ladefinición del desarrollo sostenible,al afirmar «está en manos de la hu-manidad hacer que el desarrollo seasostenible; es decir, asegurar quesatisfaga las necesidades del pre-sente sin comprometer la capacidadde las futuras generaciones para sa-tisfacer las suyas». Su informe deno-minado «Nuestro Futuro Común»contiene aspectos de singular impor-tancia. Entre otros, destacan: a) pro-pone estrategias ambientales para eldesarrollo sostenible; y b) realiza unllamamiento a los esfuerzos comunespara lograr un nuevo orden económi-co internacional.

—La Conferencia de RIO (1992) dotade contenido al programa de accio-nes. Se concertaron en dicha citados convenios internacionales y seformularon dos declaraciones deprincipios, junto a un vasto progra-ma de acción sobre desarrollo mun-dial sostenible.

Las declaraciones de principios fueron:

a) La Declaración de RIO sobre Me-dioambiente y Desarrollo, en cuyos27 principios se definen los dere-chos y responsabilidades de lasnaciones en la búsqueda del pro-greso y el bienestar de la humani-dad basada en un desarrollo sos-tenible.

b) La Agenda 21, relación de normastendentes al logro de un desarrollosostenible desde el punto de vistasocial, económico y ecológico.

Los convenios internacionales incluyen:

a) Declaración de principios para orien-tar la gestión, la conservación y eldesarrollo sostenible de todos los ti-pos de bosques.

b) Convenio Marco de Naciones Uni-das sobre el Cambio Climático parala estabilización de los gases deefecto invernadero presentes en laatmósfera, en niveles que no trasto-quen peligrosamente el sistema cli-mático mundial.

Las referencias teóricas se enmarcanen los modelos de crecimiento basa-dos en los recursos naturales limitados orenovables. La complejidad de los mode-los, dada la necesidad de incorporar múl-tiples aspectos, hace que se reconozcael crecimiento como un amplio mosaicode componentes no solamente econó-micos, sino también sociales, instituciona-les, políticos y tecnológicos.

Tres han sido los hitos de la modeli-zación del desarrollo sostenible (Pulido,2003; Matías Clavero, 2004; Martín Pal-mero, 2005):

a) La primera etapa, 1974-1986, en laque los modelos teóricos se funda-mentan en la maximización, a lo lar-go del tiempo, de la función de utili-dad que proporciona el consumode bienes y servicios descontadacon un factor variable en el tiempo.La función de utilidad establece va-lores futuros que pueden presentarresultados decrecientes de utilidada partir de un parámetro determi-


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nado. Las aportaciones de Solow(1974) y de Stiglitz (1974) planteanciertas condiciones para ese desa-rrollo sostenible. Solow destaca laexistencia de condiciones en lasque la utilización de recursos su-pongan menos de la mitad del valorde la producción; Stiglitz introducelos impactos derivados del progre-so tecnológico. Pero fue John M.Harwick (1977), quien estableció larelación entre inversión productiva yrecursos naturales. Sus modelosafirman que la sostenibilidad se ga-rantiza si la renta derivada de ladisminución de recursos, coincidecon el nivel de inversión necesariopara alcanzar un consumo constan-te en el tiempo; esto es, el creci-miento neto del capital tiene queigualar a las rentas de venta del ca-pital natural destruido, eliminadosen valor del crecimiento de los re-cursos naturales renovables y loscostes de extracción. Este criteriode sostenibilidad débil de Hartwick,se interpreta como aquél en el quelas inversiones netas nulas per-manentes conducen a un consumoconstante también permanente,con lo que los gobiernos, para ga-rantizar la sostenibilidad, actuaríaninvirtiendo las rentas derivadas dela destrucción de recursos en cons-truir capital para el resto de las eco-nomías.

b) La segunda etapa, primeros añosde los noventa, se caracteriza porla definición de desarrollo sosteni-ble de la WCED (Comisión Mundialdel Medioambiente y del Desarro-llo, 1987); destacan las teorías deDaly (1990) y Pezzey (1992). Her-

man Daly, introduce el conceptode sostenibilidad fuerte, al estimarque no basta con invertir lo sufi-ciente como para compensar ladisminución de recursos. Su teoríase fundamenta en tres aspectos: lastasas de explotación de los recur-sos deben igualar a las de regene-ración (rendimiento sostenido); lastasas de emisión de residuos de-berán igualar a la capacidad deasimilación natural del ecosistema;y las fuentes renovables de ener-gía deben explotarse en formacuasi-sostenible, limitando su tasade destrucción a la de creación desustitutos (Pulido, 2003). Peezy, porsu parte, añade la consideraciónde la tecnología cambiante, pasan-do de un concepción de sostenibi-lidad estática a una interpretacióny análisis dinámico.

c) La tercera etapa, incluye las teoríasexpuestas a lo largo de los añosnoventa por Howard y Norgaard(1990, 1992,1993), y por Common yPerrings (1992), que insisten en losefectos sobre generaciones solapa-das y en el énfasis en la sostenibili-dad ecológica más que en la eco-nómica, respectivamente.

Los años finales de la década de losnoventa marcan el paso sobre la eficien-cia dinámica y la equidad generacional;esto es, inciden en la maximización de lafunción intertemporal del bienestar quepermita lograr una senda de consumopara todas las generaciones, actuales yfuturas, y, al mismo tiempo, que la propiaequidad intergeneracional garantice quela función de bienestar no decrezca conel tiempo. De ahí, que una definición for-mal de sostenibilidad será aquella en la



que exista una trayectoria de consumo enla que, para cada fecha, la sostenibilidadeconómica es superior o igual al consu-mo, lo que significa que a partir de unafecha la economía puede tener indefini-damente un consumo constante igual a lasostenibilidad. De esta forma, el desarro-llo sostenible es un crecimiento compro-metido con la calidad de vida y con elrespeto a los principios de eficiencia,equidad y equilibrio en la utilización derecursos naturales.

3. INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD

En el capitulo 40 de la Agenda 21, In-formación para la toma de decisiones, sereconoce de manera clara tanto la impor-tancia como la necesidad de contar conun conjunto de indicadores que permitie-ran medir el acercamiento de los deciso-res a los objetivos del desarrollo sosteni-ble. Se decide implicar a los centros yorganismos de investigación en el desa-rrollo de los instrumentos adecuadospara avanzar en la aplicación de los prin-cipios de la sostenibilidad.

Desde la primera reunión en 1993 delGrupo de Trabajo de Naciones Unidassobre Indicadores de Desarrollo Sosteni-ble (IDS), se decide apoyar y armonizarel desarrollo de los mencionados índi-ces y desde entonces se han producidoavances muy significativos y sobre todo,muy útiles para la implantación de laAgenda 21.

Alcanzar un conjunto de indicadorespolíticamente aceptables no fue, en loscomienzos, una tarea fácil, debido a laspremisas establecidas: a) no aceptarpropuestas definitivas, ya que éstas po-drían suponer una visión crítica o un jui-

cio valorativo (en principio de carácternegativo) sobre las políticas aplicadaspor un país determinado y para una di-mensión concreta; b) no aceptar unos in-dicadores inflexibles, ya que no podríanacomodarse a la diversidad de los con-textos mundiales; c) no aceptar un con-junto de indicadores, ya que podrían noser sensibles a las necesidades de losdecisores públicos.

Los científicos presentaron un conjun-to de indicadores a los que incorporaronvínculos con las dimensiones sociales,económicas, ambientales y culturales,así como con las distintas aproxima-ciones a aquellos índices de relevanciapara la aplicación de políticas. Estaaportación, llevada a cabo en el TallerIndicators of Sustainable Developmentfor Decision Making, (Gante, 9-11, enero1995), resultó de gran utilidad y sirviópara alertar a los decisores en aquellostemas de orden prioritario; guiar la formu-lación de políticas; simplificar y mejorarla comunicación; y generar una mayorcomprensión en torno a las tendenciasclave.

Más tarde, en 1996, se hizo una prime-ra prueba del sistema propuesto en Gan-te entre 22 países y con 134 indicadores,con el objetivo de medir el progreso ha-cia el desarrollo sostenible. A partir de di-cha fecha, han sido constantes y prolijoslos intentos y los avances en la elabora-ción de indicadores.

Los más corrientes y utilizados interna-cionalmente son:

—PER. Es uno de los más utilizados,dada su utilidad para la toma de de-cisiones y el control de las políticaspúblicas. Responde a los concep-tos Presión-Estado-Respuesta. Fue


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desarrollado originalmente por laOCDE (1993), concretamente por elSCOPE (Scientific Comittee on Pro-blems of the Environment) (Gante,1995) y es compartido por EURO-STAT. Las categorías de este indica-dor son: a) Indicadores de presión.Tratan de responder a las preguntassobre las causas del problema. Re-flejan la actual situación y se expre-san en términos absolutos; b) Indica-dores del estado. Responden a losestados del ambiente, incluyen me-diciones de calidad de los objetivos,cambios y concentraciones de vec-tores; c) Indicadores de respuesta.Tratan de responder a lo que se estáproduciendo y a los propios com-promisos internacionales. Permitencomparaciones entre distintos paí-ses y realidades y son fácilmente co-municables y accesibles. Sin embar-go, poseen ciertos defectos talescomo el hecho de no mostrar ni su-ministrar información sobre las fun-ciones ecológicas o las estructurasde los ecosistemas. Asimismo, dicenpoco sobre las capacidades de car-ga de los ecosistemas y los proble-mas relacionados con la presión. Albasarse en datos existentes foca-lizan en exceso los procesos detensión y encaminan nuestras res-puestas hacia orientaciones a cortoplazo, preferentemente de autocho-que y sobre medidas paliativas. Portanto, privilegia, predominantemen-te, los stocks de recursos existentes,sin cubrir los flujos de insumos queprovienen desde otros ámbitos. A laventaja de la simplicidad del indica-dor se le añade la debilidad para en-frentarse al análisis de los orígenesde la situación.

El PER fue concebido como un siste-ma de indicadores ambientales, quetrata de mostrar señales de alarma yde definición de límites, de maneraque si no se llegase a traspasar di-chos indicadores no tendría sentidola actuación pública. Sus caracterís-ticas son la linealidad y la causali-dad. Se critica la linealidad de sufuncionamiento pues evita analizar laligazón entre indicadores de res-puesta y los de presión, o los corres-pondientes al estado y a la presión.

—FER. Responde a los criterios deFuerza Motriz-Estado-Respuesta,esto es, incluye el término fuerzaque sustituye al de presión, al enten-der que este último poseía una con-notación negativa, mientras que elde fuerza motriz (driving force) po-dría generar cambios en el estado,ya sean positivos como negativos,pudiendo una misma fuerza motrizgenerar cambios positivos en un ám-bito y negativos en otros diferentes.Nace el FER de la OCDE (1993) ydel SCOPE (1995). De acuerdo conMortensen (1997) los tipos de indi-cadores de fuerza motriz represen-tan a las actividades humanas y alos procesos y patrones que tienenimpacto en el desarrollo sostenible.Pueden medir las actuaciones de lasempresas, de las industrias y lossectores económicos, así como lastendencias sociales. Por su parte,los indicadores de estado, proveenuna indicación del desarrollo soste-nible o de una situación particular deéste en un momento determinado.Corresponden a indicadores cualita-tivos o cuantitativos y se expresanen términos absolutos y de expecta-



tivas. Por último, los indicadores derespuesta indican opciones de políti-ca y otras respuestas sociales a loscambios en el estadio del desarrollosostenible; prevén medidas de dis-posición y efectividad en la cons-trucción de respuestas. Están muyextendidos internacionalmente, puessubyace una cierta relación de cau-salidad y permiten fácilmente sucomparación. Sin embargo, no apor-tan metas de sostenibilidad y no fa-cilitan información sobre las funcio-nes ecológicas y las estructuras delos ecosistemas; así como apenasinforman sobre la saturación de lascapacidades de carga de los eco-sistemas y de la capacidad de ero-sión en la recuperación y resistenciaecosistémica (resilience).

4. TAXONOMÍA DE LOS INDICADORESDE SOSTENIBILIDAD

Los avances en la agenda ambientalhan sido continuos en los últimos años.También ha crecido la elaboración de in-dicadores de desarrollo sostenible, a pe-sar de las dificultades puestas de mani-fiesto en lo que concierne a los aspectosconceptuales y a las debilidades institu-cionales. Sus principales reflejos, se cen-traron en la disponibilidad de datos, en laobjetividad de las políticas y en los com-promisos de los agentes e instituciones.

El diseño de los indicadores de soste-nibilidad ha tenido un impulso muy nota-ble a partir de los compromisos de losgobiernos en la Agenda 21. Además delos extensos compromisos de ciertos paí-ses, no es menos cierto que el programade trabajo de Naciones Unidas sobre IDS

en el seno de la Comisión de DesarrolloSostenible, ha permitido que los paísesdispusieran de un listado de 134 indi-cadores sobre el que poder tomar deci-siones, realizar comparaciones y podermedir su eficacia. La mayoría de los in-vestigadores han trabajado sobre mode-los PER y FER, y en menor medida sobrenuevas aportaciones que están siendoanalizadas y evaluadas en los foros enlos que se presentan.

Es cierto que el concepto de sostenibi-lidad y el de desarrollo sostenible nocuentan con un consenso global (CEPAL,2001), y que el país que quiere diseñar eimplantar un IDS se encuentra con unacuestión muy complicada. En la actuali-dad el debate se centra en como presen-tar criterios y categorías que, a lo largode cada unidad territorial y una vez selec-cionados de manera directa y simultánea,puedan servir para evaluar los aspectoseconómicos, de equidad social y de sos-tenibilidad ambiental. En definitiva, el de-sarrollo sostenible es complejo, inter-sectorial y transversal, y por ello, resultaobvia la dificultad de proponer una únicasolución. Por eso, los índices que se utili-zan sirven para contribuir a la solución delos problemas, bien para ayudar a la tomade decisiones o para proponer y abordarmarcos de referencia.

Se pueden distinguir varios tipos de in-dicadores:

a) Indicadores de primera genera-ción. Son aquellos que reciben elnombre de indicadores ambienta-les o de sostenibilidad ambiental.Corresponden a las investigacio-nes de los años ochenta y subra-yan indicadores de tipo parcial,dando cuenta de los fenómenos


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desde la perspectiva de un sectorproductivo o de la singularidad deuna dimensión (por ejemplo, conta-minación o recursos naturales).Fueron considerados muy relevan-tes para determinar la base de losactuales indicadores, aunque des-de la perspectiva del paso de losaños, se aprecia una cierta rigidez,escasa potencia y una abrumadoralinealidad.

b) Indicadores de segunda genera-ción. Se inscriben en el enfoquemultidimensional del desarrollosostenible. Conjuntan y comple-mentan las dimensiones ambienta-les, sociales, económicas e institu-cionales. Los abordaron la mayorparte de los países desarrollados.El objetivo era lograr una síntesisde las cuatro dimensiones y pro-curar aportar medidas de progre-so a partir de dichos índices. Ladificultad de que ciertos indicado-res no pudieran ser monetizados yotros solo tuvieran la posibilidadde ser descritos mediante índices,los hace más que discutibles. Lascríticas a estos indicadores sur-gen por su escaso carácter vincu-lante y sus reducidas sinergias.De nuevo, el acudir a la compleji-dad del concepto de desarrollosostenible pone de manifiesto ladificultad de medir y proponer ín-dices que recojan la totalidad delos ámbitos y que se puedan fun-dir en uno solo.

c) Indicadores de tercera generación.Se trata de incorporar la dimensióneconómica, social y ambiental demanera trasversal y sistemática. Nose trata de proponer un sistema, ni

una agregación por medio de índi-ces o de buscar una unidad comúnde referencia, sino de establecer unnúmero limitado de indicadores quesean vinculantes, y que su incorpo-ración suponga la actualización, demanera inmediata, de señales dealerta y de seguimiento en todas lasdimensiones y actividades desdesu origen hasta su destino. Este es,por tanto, el campo en el que se tra-baja en la actualidad y por dondelos investigadores tratan de encau-zar sus esfuerzos.

Si nos atenemos a una selección porgrupos de enfoque ó de carácter metodo-lógico la clasificación podría adoptar laforma descrita en el cuadro n.o 1.

Como ya hemos advertido, los trabajospioneros del SCOPE desarrollaron de ma-nera robusta los marcos conceptuales,analíticos e instrumentales; a la vez en-granaron los mecanismos para que losorganismos internacionales multilateralesy algunos gobiernos se concienciaran so-bre la urgencia y la dificultad de avanzaren el desarrollo de los indicadores desostenibilidad.

Los trabajos de la Comisión para elDesarrollo Sostenible de Naciones Uni-das probaron con un listado de 134 indi-cadores, ordenados en el marco FER.Participaron muchos países en estas ini-ciativas, y se obtuvieron resultados disí-miles por las diferentes condiciones delentorno, técnicas y financieras, de lasdistintas realidades nacionales. El traba-jo generó un relevante efecto demostra-ción que aceleró la puesta en marcha denuevas iniciativas.

Los indicadores recogen variableseconómicas, distributivas, sociales y am-



bientales y sus ponderaciones se basanen la aceptación universal de los investi-gadores. En ocasiones, los índices elabo-rados mediante estos modelos no están

ajustados ni coinciden con las tendenciasde crecimiento económico que muestranlas economías industriales, ya que pre-sentan rasgos distintos del comporta-


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Cuadro n.o 1

Evolución de indicadores atendiendo a los distintos métodos

Elaboración y propuestas de indicadores

Referencias

Programa de IDS, Fue quien involucró y alentó la necesidad de construir de la Comisión de indicadoresDesarrollo Sostenible de Naciones Unidas

Proyecto de indicadores Fue el pionero en la proposición de marcos analíticos y de SCOPE desarrollos conceptuales, así como del impulso de la

Agenda 21 e institucionalización de los indicadores

Proyecto indicadores Reflejan a partir de índices sencillos situaciones tipológicas de Banco Mundial diferentes y subrayan jerarquías en función de la utilización y del PNUMA de los indicadores

Iniciativas Nacionales Surgen de aquellos países más concienciados ypreparados para abordar los análisis. Ejemplos sonCanadá, Nueva Zelanda y Suecia

Innovaciones en Corresponden a los índices IBES (Índice de Bienestar Desarrollo Sostenible Económico Sostenible); LPI (Índice de Planeta Vivo); ISA

(Índice de Sostenibilidad Ambiental); ISSD (Índice Sintéticode Sostenibilidad); Huellas ecológicas

Indicadores Aportaciones sobre capital humano, natural y social. Los monetizados aborda el Banco Mundial

Compilación de Las llevan a cabo las divisiones y departamentos ambientales estadísticas de las Naciones Unidas, OCDE, Agencia Ambiental

Europea y EUROSTAT

Informes anuales de Instituto Worlwatch y World Ressources Instituteinstitutos de investigación

Indicadores Locales y Gobiernos Regionales y AyuntamientosSectoriales de Sostenibilidad

Fuente: Elaboración propia.


miento de una economía y de una socie-dad. Los índices de bienestar económicoy de sostenibilidad ambiental poseen, enconsecuencia, otro valor y otra acepta-ción diferente para la evaluación de laspolíticas de desarrollo.

Los indicadores que elaboran las agen-cias internacionales o institutos, talescomo el PNUMA o el World RessourcesInstitute, ponen en perspectiva las ten-dencias mundiales en lo referente a losrecursos naturales. Por tanto, son muyrelevantes en aspectos relacionados conel medioambiente y con los flujos de re-cursos, siendo más laxos en lo que atañea otras variables y dimensiones, talescomo la economía y la dimensión institu-cional.

El Environment Centre canadiense hapropuesto un marco ordenador propio,sustituto del PER, y ha subrayado la re-levancia nacional desde la perspectivade sus propias políticas ambientales.Nueva Zelanda, por su parte, presentauna batería de indicadores de desem-peño ambiental, sometidos a procesosde participación ciudadana, en el quelos indicadores se consideran medidascuantitativas para evaluar algunos as-pectos del desempeño de las políticas.En este sentido, los indicadores de de-sempeño ambiental de Nueva Zelandaconstituyen señales consensuadas parael seguimiento de la sostenibilidad: sonmedidas que ayudan a realizar un se-guimiento de los efectos en el medioam-biente. Suecia, por último, elabora susindicadores verdes titulares, que sonmuy potentes en lo que concierne a sucomunicación y difusión, e integran a unnúmero limitado de indicadores escru-pulosamente seleccionados para quetengan continuidad.

Respecto a las iniciativas que suminis-tran indicadores que recogen y sintetizanelementos provenientes de la dinámicaecológica, económica, social e institucio-nal, la variedad es muy amplia. El IDH(Índice Desarrollo Humano del PNUD) yel IBES (Índice de Bienestar EconómicoSostenible) muestran distintos enfoquessobre como se comporta y funciona unasociedad en ciertos parámetros relacio-nados con la sostenibilidad en un sentidoamplio, para servir de referencia y alertaen aquellas situaciones críticas.

El ISA (Índice de Sostenibilidad Am-biental) es una iniciativa del Global Lea-ders for Tomorrow Environmental TaskForce, del World Economic Forum, pre-sentado por vez primera en el Foro Mun-dial de Davos a principios del 2001; y ela-borado inicialmente por el Yale Center forEnvironmental Law and Policy, de la Uni-versidad de Yale, y por el Center for In-ternational Earth Science Information Net-work de la Universidad de Columbia. ElISA es un indicador indexado, jerárqui-camente estructurado, que comprende67 variables de igual peso, ponderado enel total y agrupadas en 22 factores me-dioambientales que abarca gran variedadde temas. Este índice, el ISA, mide comopuntos centrales: el estado de los siste-mas medioambientales de cada país; eléxito obtenido en la tarea de reducir losprincipales problemas en los sistemasambientales; los progresos en la protec-ción de sus ciudadanos por eventualesdaños medioambientales; la capacidadsocial e institucional que cada nación po-sea para tomar acciones relativas al me-dioambiente; y el nivel de administraciónque posee cada país.

El cuestionamiento de este índice semanifiesta por la ponderación que se atri-



buye a cada variable (equivalente) y porel número de variables utilizadas. Existenotras críticas más fuertes como aquellasque hacen mención a que no refleja lasinterrelaciones con los procesos econó-micos y distributivos, o a que las facilida-des para su comparación internacionalimpide que el propio ISA pueda reflejarelementos locales fundamentales y singu-lares de una sociedad.

Recientemente, en enero 2006, en laCumbre de Davos se mostró el Environ-mental Performance Index (EPI) que se-lecciona 16 indicadores, agrupados en6 categorías (calidad medioambiental;calidad del aire; recursos del agua; biodi-versidad y hábitat; recursos naturalesproductivos; y sostenibilidad energética),al amparo de sus dos objetivos-base: ca-lidad medioambiental y vitalidad del eco-sistema.

La nueva ponderación del EPI trata decorregir las críticas formuladas con an-terioridad; aunque, a decir verdad, man-tiene un reparto muy equilibrado y equi-distante para todos los indicadores ysubindicadores.

En la Universidad de La Coruña tam-bién se ha llevado a cabo la confecciónde un índice sintético, que ampliaba elnúmero de variables del ISA y de laOCDE. Se abarcaban más indicadores,también estructurados en cuatro dimen-siones, con el objetivo de hacer compa-raciones entre Comunidades Autónomasy poder reflejar las actuaciones de lasadministraciones en la corrección de susniveles diferenciales con los promedios ocon las áreas más efectivas. Las conclu-siones son claras. En España el mapa dela sostenibilidad presenta una composi-ción muy dispersa y heterogénea, con

una segmentación espacial desarrolladade norte a sur y de este a oeste: Navarra,País Vasco y La Rioja son, por este or-den, las autonomías con mayor índice dedesarrollo sostenible. En la situaciónopuesta se encuentran la Comunidad deValencia, Andalucía, Galicia y Murcia. Enla dimensión institucional el mayor índicese da en el País Vasco y el menor en Ex-tremadura. Navarra presenta una posi-ción inmejorable en hábitos de consumo,producción y estructura económica com-patibles con la sostenibilidad (dimensióneconómica) y Cataluña se sitúa en últimaposición en esta vertiente del desarrollosostenible. La Comunidad Valenciana esla que peor se comporta en el ámbitomedioambiental. Y en cuanto a la dimen-sión social, Navarra obtiene la primeraposición y Galicia la última. (González-Laxe et al., 2004).

El mismo índice ha sido utilizado paraefectuar las mediciones entre los Estadosmiembros de la Unión Europea. Los resul-tados de los mismos indican que los paísesnórdicos y centroeuropeos presentan losmayores índices de desarrollo sostenible.A medida que se produce un desplaza-miento hacia las zonas atlánticas y medite-rráneas el índice decrece. De igual forma,los mayores índices de sostenibilidad se al-canzan en aquellas economías y países enlos que sus gobiernos vienen desarrollandoestrategias de desarrollo sostenible, dán-dose la circunstancia de que Españamuestra un índice bajo respecto al resto delos países europeos sobre todo en la di-mensión institucional. Finalmente, entre lasconclusiones finales, no se aprecia relaciónalguna entre las medidas tradicionales decrecimiento económico (PIB y su variación)y la sostenibilidad. (González–Laxe y Mar-tín Palmero, 2004).


313



Cuadro n.o 2

Composición por dimensiones, indicadores, sub-indicadores y variables del índice sintético

Fuente: González-Laxe y Martín Palmero. (2004).

Dimensión Indicador SubindicadorN.º de variables

Estáticas Dinámicas

ECONÓMICA

Estructura económica

Funcionamiento y situación de la economía

3 1

Comercio 1 1

Posición fi nanciera 2

Estructura empresarial 3 2

Consumo y producción

Uso de la energía 2

Generación y gestión de residuos

3

Reciclado 1 1

Vehículos 1

INSTITUCIONAL

Capacidad institucional

Acceso a Internet 1

Infraestructura de comunicaciones

2

Investigación y Desarrollo 1

N.º Agendas 21 Locales 1

Protección capital

humano y natural

Medioambiente 1

Riesgos para el capital natural

1

Riesgos para el capital humano

1

MEDIOAMBIENTAL

AtmósferaCambio climático y

contaminación2

TierraAgricultura 2 2

Bosques 2

Agua Cantidad y calidad del agua 4

Biodiversidad Protección de especies 3


Los índices de Huella ecológica, estoes, «el uso del espacio necesario paraproducir los niveles de vida que existenen determinados asentamientos en rela-ción a las capacidades de carga de losecosistemas relevantes» son utilizadoscuando deseamos plantear una inspec-ción de los aspectos de equidad y decapacidad de carga en las dinámicas dedesarrollo. Los creadores de la Huellaecológica, Wackernagel y Rees (1996),la definen de la siguiente manera: «áreadel territorio productivo o ecosistemaacuático (entendida como superficie bio-lógicamente productiva) necesaria paraproducir los recursos utilizados y paraasimilar los residuos producidos por unapoblación definida con un nivel de vidaespecifico, donde quiera que se encuen-tre esa área».

La Huella ecológica se calcula esti-mando el territorio, es decir, las hectáreasnecesarias para sustentar el consumo yla absorción de residuos y desechos deri-vados de dicho consumo para un grupopoblacional determinado. Los trabajos deWackernagel y Rees marcaron el iniciode esta senda de trabajo al realizar losprimeros cálculos sobre los coeficientestécnicos de conversión de las funcionesecológicas y productivas asociadas alconsumo y a los residuos. Se trataba deestablecer unos parámetros estandariza-dos científicamente calculados y que pu-dieran ser aplicados internacionalmentepara realizar las comparaciones entredistintos territorios. De esta forma, la Hue-lla ecológica nos permite medir el consu-mo que realizamos de la naturaleza, estoes, nos muestra cuánta tierra, agua y aireproductivos estamos utilizando para obte-ner la producción que consumimos ypara desechar los residuos que no absor-

bemos. Según Wackernagel la Huellaecológica es una buena herramienta deevaluación y de planeación, que contribu-ye a mejorar la calidad de vida de la po-blación dentro de los límites ecológicos.Los estudios llevados a cabo en Españasobre la Huella ecológica muestran dis-paridades de resultados, como corres-ponde a las distintas localizaciones geo-gráficas (Martín Palmero, 2005).

5. EL NUEVO MARCO REGULADOR YLOS INDICADORES DE LA COMISIÓNDEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Las dificultades tanto para recoger da-tos como para obtener una visión integra-dora del desarrollo sostenible han provo-cado muchas discusiones de carácterinstitucional, que se reflejan, con pos-terioridad, en la selección de los indica-dores. La necesidad de presentar los da-tos que sirvan de análisis, evaluación yreporte, en un primer estadio, de reco-mendación, en un segundo, y de informa-ción, en un tercero, exigen metodologíasconsistentes, robustas y armonizadas.

El marco de los indicadores lo pode-mos describir atendiendo a las cuatro di-mensiones básicas: económica, social,medioambiental e institucional (ver cua-dros n.o 3, 4, 5 y 6).

6. LOS INDICADORES DEDESARROLLO SOSTENIBLE EN LA UNIÓN EUROPEA. ANÁLISIS DE LAS NUEVAS PROPUESTAS

La estrategia adoptada en Gotembur-go (junio, 2001) tuvo por finalidad recon-ciliar el desarrollo económico, la cohesión


315



Cuadro n.o 3

Indicadores de la dimensión económica

Fuente: Naciones Unidas. Department of Economic and Social Affairs. Testing the CDS Indicatorsof Sustainable Development. CDS Theme Framework and Indicators of Sustainability.

Tema Subtema Indicador

EQUIDAD

Pobreza

Porcentaje de población viviendo bajo el límite de pobreza Índice de Gini de distribución de ingreso Tasa de desempleo

Equidad de géneroRelación del salario promedio femenino/mascu lino

SALUD

Estado nutricional Estado nutricional en los niños

MortalidadTasa mortalidad menores cinco añosEsperanza de vida al nacer

Sanitarios Porcentaje de población con acceso a agua

Agua potable Población con acceso a agua potable

Provisión de salud

Porcentaje de población con acceso al cuidado de la salud primariaInmunización contra enfermedades infecciosasTasa de prevalencia de anticoncepción

EDUCACIÓN

Nivel educacional Tasa de escolarización a nivel primario

Analfabetismo Tasa de alfabetización de adultos

VIVIENDA

Condiciones de vivienda

Superfi cie de suelo habitable por persona

SEGURIDAD

CrimenNúmero de crímenes por cada 100.000 habitantes

POBLACIÓN

Cambio poblacional

Tasa de crecimiento de la poblaciónPoblación en asentamientos humanos formales e informales



317

Cuadro n.o 4

Indicadores de la dimensión medioambiental



ATMÓSFERA

Cambio climático Emisiones de gases de efecto invernadero

Adelgazamiento capa de ozono

Consumo de sustancias agotadas de la capa de ozono

TIERRA

AgriculturaÁrea permanente de cultivos y arablesUso de fertilizantesUsos de pesticidas en agricultura

ForestalÁrea forestal como porcentaje de sueloIntensidad explotación maderable

Desertifi cación Suelos afectados por desertifi cación

UrbanizaciónÁrea de asentamientos urbanos formales e informales

OCÉANOS, MARES Y COSTAS

Zona costeraConcentración de algas en aguas costerasPorcentaje de población viviendo en zonas costeras

Pesca Captura anual de especies

AGUA POTABLE

Cantidad de aguaExtracción anual de aguas subterráneas y superfi cie como porcentaje total de agua disponible

Calidad de aguaDemanda biológica de oxigeno en el aguaConcentración de coliformes fecales en agua fresca

BIODIVERSIDAD

EcosistemaÁreas de ecosistemas claves seleccionadasÁreas protegidas como porcentajes del área total

Especies Abundancia de especies claves seleccionadas


social y la política de medioambiente. Sepresentaron un conjunto de indicadoresque permitieron evaluar las estrategiasllevadas a cabo hasta al momento y lasnecesarias de cara al futuro. En segundolugar, se buscaba como objetivo priorita-rio el poder informar al gran público delos progresos obtenidos en este ámbito.

El conjunto de indicadores, definidopor un grupo de expertos constituidos enla Task-Force, se organizaron en 12 te-mas, reflejando las prioridades políticas

de la mencionada estrategia. De dichosindicadores, siete de los temas corres-ponden a los expuestos en la Comunica-ción de la Comisión Europea «Desarrollosostenible en Europea para un mundomejor» (COM, 2001: 264) y de la Comuni-cación de la Comisión «Hacia un parte-nariado global por un desarrollo sosteni-ble», (COM, 2002: 82). De los otros trestemas, dos de ellos, los denominados«modelos de producción y consumo» y elde «buena gobernanza» proceden de laCumbre Mundial para el Desarrollo Soste-


Cuadro n.o 5

Indicadores de la dimensión social



ESTRUCTURA ECONÓMICA

Crecimientoeconómico

PIB per cápitaProporción de la inversión en el PIB

Comercio Balanza de comercio de bienes y servicios

Nivel fi nanciero

Proporción de deuda en relación al PIBTotal de asistencia ofi cial al desarrollo en %PIB

Consumo de materiales

Intensidad de uso de material

PATRONES DE PRODUCCIÓN Y CONSUMO

Uso de energía

Consumo de energía anual per cápitaProporción de consumo de energía renovablesIntensidad de usos de energía

Manejo y generación

residuos

Generación industrial y municipal de residuos sólidosGeneración de residuos peligrososGeneración de residuos radioactivosReciclaje y reutilización de residuos

Transporte Distancia viajada per capita por tipo de transporte


nible de Johannesburgo (2002); y el res-tante, de «desarrollo económico», asegu-ra la vinculación con la estrategia de Lis-boa (2000).

Los indicadores de sostenibilidad utili-zados por la Unión Europea buscan armo-nizar y racionalizar al máximo los indica-dores ya utilizados por otros organismos einstituciones (Naciones Unidas (2002),OCDE (2001,2004, 2005), Agencia Euro-pea de Medioambiente (Comisión Eu-ropea, 2006) e indicadores sectoriales) ydesean responder a las necesidades polí-

ticas en el sentido de poder ser comuni-cadas a la sociedad. Bajo estos paráme-tros, destacan, en primer lugar, los nivelesde cumplimiento (esto es, referenciar undato, una marca, al objeto de poder satis-facer el objetivo político) y, en segundolugar, deben ser flexibles para poderadaptarse a los eventuales cambios enlas prioridades y en los objetivos políticos(y de esta forma, garantizar la eficacia delos indicadores).

La lista de temas son los siguientes:desarrollo económico; pobreza y exclu-


319

Cuadro n.o 6

Indicadores de la dimensión institucional



MARCO INSTITUCIONAL

Implementación estratégica

de desarrollo sostenible

Estrategia nacional de desarrollo sostenible

Cooperación internacional

Aplicación o desarrollo de acuerdos o convenios globales ratifi cados

CAPACIDAD INSTITUCIONAL

Acceso a la información

Números suscritos a Internet por 1.000 habitantes

Infraestructura de comunicaciones

Líneas telefónicas por 1.000 habitantes

Ciencia y tecnología

Gastos en investigación y desarrollo en porcentaje del PIB

Preparación y respuesta a los

desastres naturales

Pérdidas humanas y económicas por desastres naturales


sión social; envejecimiento de la socie-dad; salud pública, cambio climático yenergético; modo de producción y deconsumo; gestión de recursos naturales;transportes; buena gobernanza; y parte-nariado global. Cada tema se subdivideen subtemas y en ámbitos de interven-ción, facilitando de esta manera, un análi-sis más detallado y diversificado de losfactores de cada tema. Además, cadatema está fundamentado en una estrictajerarquización de indicadores, garanti-zando una estructuración de la informa-ción que facilita la utilización y compa-ración de los indicadores.

Analizando los indicadores, se advierteuna estructura piramidal de tres niveles afin de satisfacer las necesidades de losdistintos tipos de indicadores. El primernivel consiste en una serie de 12 indica-dores claves, destinados al análisis y usopor parte de los políticos de alto nivelpara seguir la evolución y el progreso delos mismos. En el segundo nivel, corres-pondiente a los subtemas, se contabilizan45 indicadores que evalúan los ámbitospolíticos esenciales y permiten trasmitir algran público el diagnóstico de la situa-ción. Y el tercer nivel, corresponde a losámbitos de intervención, mejorando lapercepción de los problemas específicos,con un total 98 indicadores.

Los criterios de selección de dichos in-dicadores se ha realizado siguiendo unaserie de normas:

a) Tener interpretación clara y acepta-da universalmente.

b) Ser sólidos y estadísticamente validos.

c) Ser cuantificables y comparables conotros estados y con normativas inter-nacionales.

d) Ser susceptibles de ser revisables,en tanto que el conjunto de los indi-cadores debería de ser equilibradoentre las diferentes dimensiones,coherente en el seno de cada tema,y transparentes y accesibles a losciudadanos.

Por tanto, la Unión Europea ha cons-truido un panel de 12 indicadores clave,45 indicadores de políticas principales y98 indicadores analíticos. La composi-ción de los mismos refleja que la mayorparte de los indicadores del primer ysegundo nivel (el 86% del total) tienenvinculaciones con más de una dimensióny el 34% del total con tres dimensiones.Llama la atención el hecho de que noexistan indicadores que midan a la vez ladimensión social y la medioambiental(véase gráfico n.o 2).

La nueva Comisión Europea al definirlos objetivos estratégicos para los próxi-mos cinco años reafirmó su compromisoa favor del desarrollo sostenido; y, a me-dio camino de la estrategia de Lisboa,redefine sus cometidos y objetivos. Alrealizar el primer balance y marcar lasorientaciones futuras (COM,2005: 37) laComunicación de la Comisión al Consejoy al Parlamento explicita que al apostarpor el desarrollo sostenible se debe con-siderar siempre su naturaleza tridimen-sional y asegurar plenamente la integra-ción y la consolidación de sus aspectosexternos.

Llaman la atención sobre estos aspec-tos de indudable trascendencia los si-guientes apartados:

a) El agravamiento de las tendenciasque ponen en peligro el desarrollosostenible: presión constante sobrelos recursos naturales; la biodiversi-



dad; el clima; la persistencia de lasdesigualdades y de la pobreza; y laexacerbación de las dificultadeseconómicas y sociales debido alenvejecimiento demográfico.

b) Los malos resultados económicoseuropeos, un endurecimiento de lacompetencia económica y unaeventual alteración de las estructu-ras productivas nacionales, con evi-dentes consecuencias para el de-sarrollo sostenible del planeta.

c) La necesidad de culminar nuevosacuerdos internacionales que per-

mitan impulsar y contribuir al desa-rrollo sostenible, producto de losacuerdos en el marco de la OMC,NU, OIT, entre otros.

La nueva Declaración de la Unión Eu-ropea (COM,2005: 218) destaca, de nue-vo, los objetivos clave sobre los que ve-nía actuando y define los principiosdirectores de las políticas, a saber:

a) La promoción y protección de losderechos fundamentales, comba-tiendo toda forma de discrimina-ción y contribuyendo a reducir lapobreza.


321

Gráfico n.o 2

Integración de los indicadores de desarrollo sostenible

Fuente: Comisión Europea (2005). Informe final de la Task-Force sur les Indicateurs de Développe-ment Durable au Comité du Programme Statistique. EUROSTAT CPS/2005/57/20/FR. Luxem-burgo, 29-30 noviembre 2005.



Cuadro n.o 7

Temas, subtemas y niveles de los indicadores de sostenibilidad de la Unión Europea y concordancia con las políticas europeas

…/…

TemasIndicador principal

(nivel I)Subindicadores(niveles II y III)

Concordancia con políticas europeas e

internacionales

Desarrollo económico

Tasa de crecimiento del PIB per cápita

1. Inversión2. Competitividad3. Empleo

Estrategia Lisboa

Pobreza y exclusión

social

Riesgo de pobreza después de

transferencias sociales

1. Pobreza monetaria2. Acceso al mercado de

trabajo3. Otros aspectos de la

exclusión social

Estrategia Lisboa;

Ronda Milenio

Envejecimiento de la sociedad

Tasa de dependencia de personas mayores,

tanto actuales como futuras

1. Sufi ciencia de pensio-nes

2. Cambios demográfi cos3. Estabilidad de fi nanzas

públicas

Cumbre Johannesburgo

Salud públicaNúmero de años de

vida gozando de buena salud

1. Protección de la salud humana y modos de vida

2. Seguridad y calidad ali-mentaria

3. Gestión de productos químicos

4. Riesgos para la salud debidos a condiciones medioambientales

Cumbre Johannesburgo

Cambios climáticos y energéticos

1. Tasa de emisión de gases de efecto in-vernadero

2. Consumo bruto de energía, según tipos de combustible

1. Cambio climático2. Energía Cumbre Kyoto;

Ronda Milenio;Cumbre

Johannesburgo



323

Cuadro n.o 7 (continuación)

Temas, subtemas y niveles de los indicadores de sostenibilidad de la Unión Europea y concordancia con las políticas europeas

Fuente: Elaboración propia.

TemasIndicador principal

(nivel I)Subindicadores(niveles II y III)

Concordancia con políticas europeas e

internacionales

Modos de producción y

consumo

Consumo interno de materias primas y

de bienes de consumo

1. Ecoefi cacia2. Modos de consumo3. Agricultura4. Ciudadanía empresa-

rial

Ronda Milenio; Cumbre

Johannesburgo; Estrategia

Lisboa

Gestión de recursos naturales

1. Evolución de las po-blaciones de pája-ros

2. Capturas de peces fuera de los límites biológicos de segu-ridad

1. Biodiversidad2. Ecosistemas marinos3. Recursos en agua dul-

ce4. Utilización de suelos

Estrategia Gotemburgo;

Ronda Milenio; Cumbre

Johannesburgo

Transportes

Consumo energético total

por las actividades del transporte

1. Crecimiento de trans-portes

2. Precios de los trans-portes

3. Impactos medioam-bien tal y social de los transportes

Cumbre Johannesburgo; Ronda Milenio

Estrategia Gotemburgo

Buena gobernanza

Nivel de confi anza de los ciudadanos en las instituciones

1. Coherencia de las polí-ticas

2. Participación del pú-blico

Estrategia Gotemburgo;

Cumbre Johannesburgo;

Estrategia Lisboa

Partenariado global

Ayuda pública al desarrollo

1. Globalización de los in-tercambios comerciales

2. Financiación de desa-rrollo sostenible

3. Gestión de recursos


b) La equidad intra e intergeneracio-nal, respondiendo a las necesida-des de las generaciones actualessin comprometer la capacidad delas generaciones futuras.

c) Una sociedad abierta y democráti-ca, garantizando a los ciudadanoslas posibilidades de ejercer sus de-rechos y asegurar su acceso a lajusticia, ofreciendo vías de consultay de participación.

d) La participación de los ciudadanos,reforzando su papel en la adopciónde decisiones, estar mejor informadosy sensibilizar a la opinión pública dela influencia del medioambiente.

e) La participación de las empresas yde los agentes locales, reforzar eldialogo social, la responsabilidadsocial de las empresas y de los par-tenariados público-privado, favore-ciendo la cooperación y la respon-sabilidad común.

f) La coherencia de las políticas, pro-moviendo dicha coherencia entretodas las políticas y las accionesque se lleven a cabo por las instan-cias locales, regionales, nacionalese internacionales.

g) La integración de políticas, promo-viendo la integración de las consi-deraciones de orden económico,social, y medioambiental, de ma-nera que sean coherentes y que serefuercen mutuamente.

h) El uso de los mejores conocimien-tos disponibles, en el sentido deque las políticas sean elaboradas,evaluadas y ejecutadas sobre labase de las mejores informacionesdisponibles.

i) El principio de precaución; aplicarloen caso de incertidumbre científicaa fin de evitar el daño potencial.

j) El principio del que contamina paga,por el que se asegura que los pre-cios reflejan los costes reales y quelos contaminadores pagan por losdaños que causan a la salud huma-na y al medioambiente.

Al amparo de estas indicaciones, el Co-mité del Programa Estadístico (CPS) de laComisión Europea planteó un primer infor-me en el año 2003 (CPS 2003/51/7) y enel documento final, de noviembre del2005 (CPS 2005/57/20), se revisa el cua-dro temático jerarquizado de los objetivosplanteados por la Comisión. Dicha revi-sión de las estrategias podría llegar a darlugar a la definición de nuevas priorida-des, fácilmente incorporadas en el marcoconceptual.

Al manejar los indicadores se apreciauna variada cobertura y se reflejan variosproblemas. Entre los más recurrentes ci-tamos los siguientes:

a) Los factores económicos, las pre-ferencias y los comportamientos in-dividuales pueden ser los motores«invisibles» de la evolución econó-mica y medioambiental, pero no soncaptados bajo la dimensión medio-ambiental.

b) La importancia social de la diversi-dad y la calidad medioambiental esescasamente distinguido como con-tribuyente al bienestar y se insisteen la fragilidad de la integración delos indicadores.

c) Existen aspectos del desarrollo sos-tenible que no están cubiertos porlos indicadores; en concreto, aque-



llos aspectos como el desarrollotecnológico, el acceso del públi-co a la información y la fijación deprecios.

d) Necesidad de mejora de informa-ciones. La disponibilidad, coberturay calidad de las informaciones y da-tos estadísticos es, en ocasiones,escasa y vaga.

7. LA EVALUACIÓN COMOHERRAMIENTA DE VERIFICACIÓN:ALGUNAS RECOMENDACIONES

A fin de conceder un carácter prácti-co al concepto de desarrollo sosteniblehemos procedido a construir aquellosindicadores que puedan constituir unlenguaje común para ser objeto de com-paraciones.

En primer lugar, un indicador es un me-didor que permite revelar una posición, ala vez que muestra y facilita la perceptibi-lidad de uno o varios fenómenos. En estesentido, debemos distinguir un indicadorde un simple parámetro, en la medida enque el indicador posee una significaciónsintética.

En segundo lugar, precisamos que laelaboración de indicadores está reco-mendada por su fiabilidad y capacidadpara detectar tanto tendencias, como loscambios que emerjan.

En tercer lugar, un indicador de desa-rrollo sostenible debe permitirnos tenerla posibilidad de referenciar el grado decumplimiento de un objetivo. Por tanto,se puede considerar como una guía dela acción política, y no solamente un es-tadístico que revela un estado de situa-ción, sin sugerir vías posibles para mo-

dificar las evoluciones de cara a la con-secución de mejores índices de sosteni-bilidad.

Los indicadores de sostenibilidad sonuna extraordinaria herramienta de evalua-ción. No pueden considerarse neutros,sino que advierten y miden los progresoshacia la consecución de objetivos. Ade-más, están referenciados a una selecciónde objetivos, por lo que la constatación yel seguimiento de los indicadores, basa-dos en resultados científicos, van a res-ponder a los criterios y a los fines esta-blecidos de antemano.

En la medida que el desarrollo sosteni-ble se concibe a escala global, y quepuede instrumentalizarse a escala local,uno de los grandes objetivos se centra enaceptar el cuadro de indicadores básicosque permitan elaborar un código de con-ducta de las políticas de desarrollo soste-nible. Los esfuerzos en el campo de laevaluación de los indicadores se centranen ir más allá de los modelos Presión-Es-tado-Respuesta y caminar hacia una con-cepción más dinámica del propio papelde los indicadores.

Una recomendación en esta línea es lareorganización de indicadores atendien-do a un esquema de este tipo:

a) Indicadores de tendencia. Incluyen:las tendencias sociales (justicia,igualdad, democracia, nivel de cono-cimiento, etc.); tendencias económi-cas (desarrollo y eficacia del sistemaeconómico); y tendencias medioam-bientales (capacidad de carga, no-ción de espacios medioambienta-les, etc.).

b) Indicadores de condición. Son aque-llos que influyen positiva o negativa-


325


mente sobre las grandes tendencias.Nos referimos a los factores socialesy políticos (opinión pública, nuevaspolíticas, etc.); factores económicos(análisis coyuntural, aceleración dela explotación de recursos naturales,estructura del consumo, de la inver-sión, etc.); y factores naturales (so-brepasar límites, cambios de escala,transformaciones de medios natura-les, etc.).

c) Proyecciones. Define escenarios pro-bables de futuro a partir de los indi-cadores de tendencias y de condi-ción. Son, por tanto, proyecciones.

d) Alternativas. Son las respuestas anteel futuro e incluyen las políticas socia-les, económicas y medioambientales.

Para dar un verdadero sentido a losindicadores es preciso: manejar con pre-cisión las fases de elaboración de lasproyecciones y de las alternativas; esta-blecer los mecanismos de yuxtaposicióne interrelación entre los indicadores so-ciales, económicos y medioambientales;y definir los indicadores con mucha cla-ridad y con la posibilidad de una ampliadifusión.

En suma, los indicadores de sostenibi-lidad corresponden a un proceso, requie-ren consenso entre científicos e implicana la colectividad por medio de la partici-pación.

Los indicadores de la sostenibilidaddan cuenta de la complejidad de los sis-temas, diagnostican los programas deacción, examinan los resultados de eta-pas anteriores, y finalmente, permiten laevaluación.

Asimismo, su elaboración exige un li-derazgo (de la decisión a la puesta en

práctica) y su confección ha de estarsometida a un proceso adaptativo y flexi-ble. El objetivo radica en alcanzar cohe-rencia y complementariedad en el tiem-po y en el espacio, entre las políticasadoptadas en un territorio y sobre lasáreas próximas, y entre la representa-ción de los diferentes intereses y los de-cisiones adoptadas.

El análisis de los indicadores ha decontar con la transversalidad, en la medi-da en que relaciona y trata de conciliar eldesarrollo económico con la mejora delbienestar de los ciudadanos y la protec-ción de los recursos medioambientales.Así mismo, debe expresar un diagnósticoen el que se tome como referencia lasestrategias y planes de acción, los méto-dos y modos de trabajo, organización, ylos grados de participación de los acto-res, de una manera clara, coherente y re-gulada.

La evaluación de los indicadores desostenibilidad y de los planes de acciónsugeridos y puestos en marcha tienencomo objetivo verificar la adecuación y lapertinencia de las políticas llevadas acabo en relación a los principios del de-sarrollo sostenible y de las demandas dela población, la eficacia de los medios uti-lizados, y finalmente la evolución de lastendencias.

Los procesos de evaluación mejoranen eficacia si la participación de los acto-res de un territorio es elevada, esto es, siel compromiso es grande. Además, losindicadores de sostenibilidad como he-rramientas de evaluación sirven para de-tectar el patrón de ganadores y de per-dedores relacionados con los cambiosestructurales, con las políticas, las direc-trices y con la toma de decisiones relati-



vas a la gestión. Marcan, pues, la vulne-rabilidad y la dependencia.

Finalmente, los principales fines de laevaluación de los indicadores de la sos-tenibilidad son:

a) Proporcionar una fuente autorizadade información;

b) Movilizar conocimientos e informa-ción para responder a determinadascuestiones relativas a la acción polí-tica;

c) Definir aquellos ámbitos de amplioconsenso en la comunidad científi-ca donde se realizan informes dedivulgación; y

d) Proporcionar información a los ciu-dadanos tanto de las decisionesadoptadas como de los procesosen marcha.

En consecuencia, no solo es deseableun incremento de la información, comuni-cación y difusión de las acciones empren-didas sino que también es recomendableintensificar la implicación de los ciudada-nos en los procesos de toma de decisión.

El reexamen permanente de las estrate-gias de desarrollo sostenible junto a unmayor intercambio de información y de da-tos son requisitos imprescindibles paraculminar con éxito la evaluación de la sos-tenibilidad.


327



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