Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la ...

Los Derechos Económicos,

Sociales y Culturales y la Política Agraria en América Central

Un Estudio de FIAN

Elaborado por

Ralf Leonhard y

Martin Wolpold-Bosien

Enero de 2001

Derechos Económicos, Sociales y Culturales y Política Agraria en América Central

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Pie de Imprenta:

FIAN International Secretariat P.O. Box 10 22 43 D-69012 Heidelberg Germany - Alemania Tel: +49 .6221 83 06 20 Fax: +49 .6221 83 05 45 email: [email protected] http://www.fian.org Fin de redacción: 15 de agosto de 2000 Fecha de publicación: 15 de enero de 2001 Editado por: Marie Ganier-Raymond, Directora de Información Elaborado por: Martin Wolpold-Bosien (capítulos 1, 2, 3 y 6) Dr. Ralf Leonhard (capítulos 4, 5 y 6) Agradecemos a la GTZ el apoyo financiero y logístico para la elaboración de este documento. Las opiniones expresadas en el estudio no reflejan necesariamente las posiciones de la GTZ, sino únicamente de FIAN.


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Contenido: 1. El marco normativo, conceptual y metodólogico: la perspectiva de los Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) 1. El objetivo de la investigación 6 2. Derecho Humanos implican obligaciones del estado 7 3. Obligaciones internacionales y responsabilidades de organismos internacionales 8 4. La diferencia entre un análisis de los DESC y un análisis de la pobreza 9 5. El cambio paradigmático: de las necesidades básicas a los derechos humanos 10 6. Los DESC como criterios para la política agraria 11 7. Bibliografía 14 2. Política agraria en el proceso de paz en Guatemala 1. Los Acuerdos de Paz y el tema agrario 15 2. El marco de la política agraria 16 3. Estructura agraria 17 4. Conflictos agrarios 18 5. Conflictos laborales en las fincas 20 6. El acceso a la tierra y el Fondo de Tierras 23 7. Acceso a la tierra y la regularización 25 8. Acceso a la tierra y política fiscal 26 9. Seguridad sobre la tierra y el catastro 27 10. Seguridad sobre la tierra y los pueblos indígenas 30 11. Discriminación de la mujer 31

12. Política salarial 32 13. Conclusiones y recomendaciones 33 al Gobierno de Guatemala a la comunidad internacional 14. Bibliografía 35 15. Listado de entrevistas 37 3. Política agraria en Honduras 1. El país en reconstrucción 38 2. El tema agrario en la reconstrucción 40 3. La evolución de la estructura agraria 41 4. Ajuste estructural y derechos humanos 43 5. El cierre del acceso a la tierra 44 6. Seguridad de la tierra y titulación 47 7. Seguridad de la tierra para las étnias 49 8. Política forestal 50 9. Discriminación de la mujer 52


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10. Política salarial 53 11. Violencia e impunidad 54 12. Estrategia de Reducción a la Pobreza 55 13. Conclusiones y recomendaciones 56 al Gobierno de Honduras a la comunidad internacional 14. Bibliografía 60 15. Listado de entrevistas 62 4. Política agraria en el proceso de paz de El Salvador 1. Los Acuerdos de Paz y el tema agrario 64 2. La lucha por los excedentes y el Programa de Transferencia de Tierras 65 3. La deuda agraria 67 4. El marco de la política agraria 68 5. Acceso a crédito 71 6. Asesoría técnica 72 7. Pobreza rural 73 8. Política salarial 74 9. Código Agrario 75 10. Género 76 11. Ecología 77 12. Conclusiones y recomendaciones 78 al Gobierno de El Salvador a la comunidad internacional 13. Listado de entrevistas 80 5. Política agraria en Nicaragua 1. Introducción 81 2. Política agraria y derechos humanos 82 3. Estructura agraria 83 4. La contrareforma agraria 85 5. Política agropecuaria adversa 88 6. Incapacidad institucional 90 7. Reducción de la Pobreza 92 8. Política salarial 94 9. Política de medio ambiente y minorías étnicas 95 10. Política de género 96 11. Conclusiones y recomendaciones 97 al Gobierno de Nicaragua a la comunidad internacional 12. Listado de entrevistas 99 6. Resumen Ejecutivo 100


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Cuadros: Cuadro 1 Guatemala: porcentaje de productores según tipo y porcentaje de la tierra agrícola que explotan 17 Cuadro 2 Catastro Nacional de Guatemala: Financiamiento según fuente entre 1997 y 2000 29 Cuadro 3 Honduras: Tenencia de la tierra según número de explotaciones y superficie 41 Cuadro 4 Honduras: Familias rurales con y sin tierra 42 Cuadro 5 El Salvador: Estructura de la tenencia de la tierra 1995/96 67 Cuadro 6 El Salvador: Relación entre ingreso del hogar y tamaño de la parcela 73 Cuadro 7 Nicaragua: Magnitud del proceso de reforma agraria (1979-1997) 84 Casos específicos de violaciones de DESC Caso 1 El caso de la comunidad "Nueva Chapincita", Guatemala (violación de la obligación de respeto) 19 Caso 2 El caso de la finca Nueva Florencia, Guatemala (violación de la obligación de protección) 21 Caso 3 El caso CAGSSA: Conflicto por la no-implementación de la Reforma Agraria, Honduras (violación de la obligación de garantía) 46 Caso 4 El conflicto por la tierra de la Cooperativa Morazán, Honduras (violación de las obligaciones de respeto y garantía) 48 Caso 5: El caso de los pescadores en los Cayos Cochinos, Honduras (violación de la obligación de respeto) 50 Caso 6: El caso de El Ensayo, Nicaragua (violación de la obligación de protección) 86 Caso 7: El caso de la comunidad indígena Aguas Calientes, Nicaragua (violación de la obligación de respeto) 96


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Capítulo 1:

El marco normativo, conceptual y metodológico:

La Perspectiva de los Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales

1. El objetivo de la investigación Partimos de una situación paradójica: la „Decada de la Paz„ ha concluido, sin embargo, una gran parte de la población rural en América Central aún no puede realizar sus derechos humanos económicos, sociales y culturales (DESC). Se considera que el respeto de todos los derechos humanos, particularmente de los DESC, es precondición indispensable para lo que se puede llamar desarrollo humano sostenible, democracia real, participación igualitaria de los géneros, o un proceso de una paz duradera. Sin tener lo suficiente para alimentarse, sin protección contra enfermedades, sin acceso a la educación y seguridad social, sin condiciones laborales dignas, discriminiaciones institucionales en contra de las mujeres y de los pueblos indígenas, la población empobrecida no sentirá mucho más que un vacío en las palabras desarrollo, democracia, paz y justicia. Por otra parte, hablando de Derechos Humanos no significa hablar en términos de moral, sino en términos de derecho. No se habla solamente del goodwill (de la buena voluntad) de los gobiernos a sus súbditos. Se analiza si están cumpliendo con sus obligaciones asumidas ante el derecho internacional cuando ratifiacron los convenios de Derechos Humanos. Esta perspectiva implica una metodología específica que analiza las actividades y omisiones del estado bajo el criterio si cumple o no cumple con sus obligaciones frente a los derechos humanos de grupos vulnerables específicos. En el caso de este estudio, se revisará el impacto de las políticas agrarias aplicadas hacia los DESC de la población rural, evaluando si están conformes con los requerimientos del derecho internacional o no. La perspectiva de derechos humanos no se limita únicamente a los estados nacionales, sino incluye también las políticas adoptadas por otros estados o por instituciones intergubernamentales en el marco de la cooperación internacional u otras áreas como la política comercial o financiera internacional. En el caso particular de las políticas agrarias aplicadas en América Central, ha sido evidente la influencia de actores gubernamentales e intergubernamentales del exterior. Algunos de estos programas serán evaluados bajo el criterio de los DESC. Todos los estados centroamericanos analizados han ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y lo mismo es cierto para la grán mayoría de los países industrializados importantes en la cooperación internacional, con la excepción de los Estados Unidos. Después del huracán Mitch, varios de los actores internacionales iniciaron un proceso de revisión de sus políticas de cooperación con América Central. Se considera que eso puede ofrecer la oportunidad de comenzar a ajustar tanto la cooperación bilateral como los programas multilaterales a los requerimientos de los DESC, lo que implicará también un proceso de ajuste fundamental de los programas de ajuste estructural que se han implementado durante los ultimos años en los países de América Central.


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El presente estudio enfoca la situación de los derechos humanos económicos, sociales y culturales de las poblaciones rurales en Guatemala, Honduras, El Salvador, y Nicaragua. Los autores hemos tratado de analizar el impacto de políticas agrarias específicas a estos derechos de los grupos vulnerables rurales, revisando particularmente si los estados nacionales y la cooperación internacional han cumplido con sus obligaciones frente a estos derechos humanos o no. El estudio concluye con recomendaciones a los gobiernos nacionales y la cooperación internacional con el fin de que las políticas agrarias aplicadas en América Central sean ajustadas a los requerimientos de los derechos humanos. 2. Derechos humanos implican obligaciones del estado Por Derechos Económicos, Sociales y Culturales se entienden en este estudio todos los derechos humanos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), tratado que constituye, junto con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Carta Internacional de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales se hallan registrados en los siguientes artículos del PIDESC: Art. 6 Derecho a a trabajar, derecho a la capacitación profesional. Art. 7 Derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias. Art. 8 Derecho a la constitución e ingreso en un sindicato, derecho a la huelga. Art. 9 Derecho a seguridad social. Art. 10 Protección de la familia, madres y jóvenes. Art. 11 Derecho a un nivel de vida adecuado, derecho a la alimentación alimentación, derecho

a la vivienda. Art. 12 Derecho a la salud física y mental. Art. 13 Derecho a la educación. Art. 14 Obligación de establecer una enseñanza primaria gratuita y enseñanza obligatoria y

gratuita para todos. Art. 15 Derecho a participar de la vida cultural, libertad de la ciencia y la investigación. La interpretación de los derechos humanos sociales -tal como se desarrolló en el marco del Comité de DESC de la ONU responsable del PIDESC- subraya dos cosas: el derecho de cada individuo a que se le garanticen plenamente las normas, y los deberes jurídicos que asume el Estado al ratificar el Pacto. Cada derecho humano individual -esto vale tanto para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales como para los Derechos Civiles y Políticos– implica obligaciones del Estado en tres aspectos: * Cada Estado debe respetar esos derechos (obligación de respeto). Esto significa que el Estado mismo tiene que abstenerse de acciones de impacto negativo hacia el goce de los DESC, p.ej., en relación con el derecho a la vivienda y alimentación, que el Estado no debe desalojar forzosamente a seres humanos de los lugares donde tienen su vivienda u obtienen su alimentación, como a menudo sucede en el marco de conflictos agrarios, mega-proyectos para construir represas, o para perforar pozos petroleros.


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* Cada Estado debe proteger los derechos contra violaciones causadas por terceros (obligación de protección). Esto significa, p.ej., en función del derecho a un puesto de trabajo, que el Estado debe garantizar el pago del salario mínimo o el respeto de los derechos sindicales en las fincas y fábricas. * Cada Estados debe garantizar y satisfacer (inglés: fulfill) los Derechos Económicos, Sociales y Culturales para los grupos que todavía no pueden realizar estos derechos (obligación de garantía). En el caso de los derechos económicos (los derechos al trabajo y en el trabajo, los derechos a la vivienda y la alimentación) el estado debe facilitar el acceso a los recursos productivos (por ejemplo en el marco de una Reforma Agraria) o a un salario que cubre la canasta básica (mediante la legislación salarial). En relación a los derechos sociales y culturales, el estado debe adoptar todas las medidas que estén a su alcance para garantizar el acceso a la salud, seguridad social y educación para los grupos que todavía no pueden gozar de estos derechos. Particularmente a esta última obligación de garantía se refiere de manera especial el Art. 2.1 PIDESC: "Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y cooperación internacionales, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos." Con ello no se les exige algo imposible a los Estados. Pero cada uno de ellos queda con el compromiso de invertir el máximo de sus recursos disponibles en la realización de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Art. 2.2 PIDESC establece el principio de la no-discriminación. Una de las obligaciones categóricas en todo el trabajo de Derechos Humanos es que no debe haber disciminación por pertenencia a una cierta religión, etnia o sexo. En el marco de los DESC, este principio tiene especial relevancia cuando se trata de superar la discriminación de las mujeres e invocar la igualdad de sus derechos en relación, por ejemplo, a la propiedad o igual salario para igual trabajo. También para los grupos indígenas que han sido privados de sus tierras por mucho tiempo, la restitución de sus derechos a las tierras ancestrales es parte del compromiso del Estado de superar la discriminación que históricamente han vivido. Finalmente, el principio de la no-discriminación incluye las generaciones futuras, lo que fundamenta la perspectiva específica desde los Derechos Humanos hacia la sostenibilidad: las políticas de hoy no deben reducir la posibilidad de las generaciones futuras a realizar plenamentes sus Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 3. Obligaciones internacionales y responsabilidades de organismos internacionales El cumplimiento de los derechos humanos de los ciudadanos y las ciudadanas es en primer lugar un compromiso del Estado nacional. Sin embargo, los tres tipos señalados de obligaciones tienen validez también para otros gobiernos e instituciones internacionales, siempre y cuando sus políticas en el país destinatario tengan algún tipo de impacto sobre las condiciones de vida de grupos vulnerables. exista un impacto de sus políticas hacia las condiciones de vida de grupos. Es importante destacar desde una perspectiva estricta del derecho internacional, que ni la política de cooperación, ni la del comercio mundial, ni las políticas financieras internacionales se mueven en un „espacio libre de Derechos Humanos„.


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Las obligaciones internacionales de Estados nacionales implican por ejemplo, que un Estado debe abstenerse de políticas en relación a otro país que podrían tener un efecto negativo para el goce de los DESC en el país destinatario. Por ejemplo, las políticas de agroexportación subsidiada de la Unión Europea destruyen la seguridad alimentaria de grupos nómadas en Africa del Oeste y constituyen una violación de la obligación de respetar el Derecho a la Alimentación. Otro caso de obligaciones internacionales de un Estado se aplica, cuando por ejemplo una compañía transnacional con sede en este Estado toma medidas dañinas frente a los derechos laborales en otro país. En este caso es obligación del gobierno del país sede de la compañía de proteger los DESC del grupo amenazado, conjuntamente con el gobierno del país donde se han aplicado las medidas dañinas de la empresa transnacional. Más allá de las obligaciones internacionales del Estado, se ha visto durante los últimos años un debate interesante de las responsabilidades de las instituciones intergubernamentales frente a los Derechos Humanos. Aún cuando instituciones como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional o la Organización Mundial de Comercio no reconozcan todavía su responsabilidad directa frente a los derechos humanos y por lo tanto cualquier control independiente de parte del sistema de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, es evidente que sus programas y políticas, por ser de caracter intergubernamental, sí tienen que ser coherentes con las obligaciones internacionales que tienen los estados miembros de esos organismos que tambien ratificaron el PIDESC. Como organismos intergubernamentales deben garantizar como mínimo que sus programas y projectos no limitan las posibilidades de los Estados contrapartes de respetar, proteger y garantizar los DESC. Cuando, por ejemplo, un programa de ajuste estructural, impuesto por una institución financiera intergubernamental, afecta severamente el goce de los DESC en un país específico, se considera este programa incoherente con la responsabilidad que tiene la institución intergubernamental con los DESC. 4. La diferencia entre un análisis de los DESC y un análisis de la pobreza Cabe señalar que el análisis de Derechos Humanos, y particularmente de los DESC, difiere de otros análisis de tipo político-sociológico a causa de la particular perspectiva que se aborda. Para un análisis desde la perspectiva de los DESC, no basta con describir y sistematizar los datos cuantitavos y cualitativos de la pobreza en un país o una región, no basta con identificar los grupos vulnerables y las razones de su pobreza. Aunque estos datos son relevantes para un análisis de los DESC, el enfoque de este último no se centra en el fenómeno de la pobreza en sí, sino en las respuestas y responsabilidades del Estado ante la situación de privación de los grupos vulnerables. El análisis de los DESC examina los procesos y políticas gubernamentales que causaron o siguen causando la pobreza. El análisis de derechos humanos siempre tiene que diferenciar entre una situación de privación y una situación de violación. La privación es una situación en la cual un ser humano o un grupo social no tiene acceso a la alimentación (o sea vive en indigencia), o en la cual no puede cubrir sus necesidades básicas (o sea vive en pobreza). La violación de un derecho humano sucede cuando acciones u omisiones del estado contribuyen a un proceso mediante el cual el individuo o grupo llega a una situación de privación, o cuando no contribuyen a liberar el individuo o grupo de su situación de privación. El caso, por ejemplo, de trabajadores que son despedidos y quedan privados de su empleo


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por querer formar un sindicato constituye una violación a los DESC. En esta situación las autoridades del Estado no cumplen con su obligación de proteger a los trabajadores en contra del patrón, imponiendo la reinstalación de los despedidos. La tarea de un análisis de derechos humanos es investigar si el Estado cumple con sus compromisos con el derecho internacional o no, enfrentando la situación de falta de acceso al agua, o a la salud o la educación o los recursos productivos que viven los grupos vulnerables. El objeto de la investigación no son los y las pobres, el objeto es el estado y sus políticas y medidas. El criterio de la investigación, sin embargo, son los derechos de los grupos amenzados. Se trata, por lo tanto de un método de análisis normativo que evalúa el comportamiento de un estado y sus órganos estrictamente en relación al compromiso adquirido por el mismo estado mediante la ratificación del PIDESC. 5. El cambio paradigmático: de las necesidades básicas a los derechos humanos La nueva calidad conceptual de los Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales consiste en cambiar la perspectiva de las basic needs a los basic rights, de las necesidades básicas a los derechos básicos. El planteamiento de los derechos humanos hace énfasis en que los grupos de mayor riesgo no tienen sólo necesidades que satisfacer, sino derechos por cumplir. El grupo central para el análisis y la práctica política lo constituyen, pues, seres humanos, cuyos derechos son amenazados o violados. Por tanto, si planteamos las cosas desde la perspectiva de los derechos humanos, debemos partir desde el sujeto amenazado y sus derechos a la alimentación, vivienda, salud, educación, trabajo y derechos en el trabajo, para hacer una serie de preguntas. En el plano nacional, hay que partir entonces de los grupos en riesgo y las obligaciones estatales para la realización de sus derechos humanos económicos, sociales y culturales. ¿Cuál es la situación de los grupos en riesgo? ¿Por qué no pueden disfrutar de sus derechos, o por qué les son violados? ¿De qué manera corresponden las políticas estatales con esta situación, con las obligaciones jurídico-internacionales de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos económicos, sociales y culturales? En el plano internacional, hay que preguntarse si otros gobiernos están cumpliendo con sus obligaciones internacionales (valga la redundancia) respecto a los derechos humanos económicos, sociales y culturales. Sus medidas de cooperación para el desarrollo y sus políticas de comercio agrario y financieras, ¿tienen en cuenta las obligaciones internacionales frente a los derechos humanos económicos, sociales y culturales de los grupos en riesgo? En el diálogo político, ¿se discute qué medidas positivas se pueden adoptar para mejorar la protección de los derechos humanos? Habría además que preguntar hasta qué punto las medidas impulsadas por las organizaciones internacionales tienen en consideración sus obligaciones frente a los derechos humanos económicos, sociales y culturales. ¿Contribuyen sus medidas, como p.ej. el programa de ajuste estructural de las instituciones financieras internacionales, a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos económicos, sociales y culturales de los grupos en riesgo? Esta sería la perspectiva de una política orientada por los derechos humanos económicos, sociales y culturales. Esta perspectiva evidentemente no se encuentra en contradicción con el planteamiento orientado a la pobreza, sino que lo fortalece cualitativamente en varios aspectos. En primer lugar, los


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derechos humanos económicos, sociales y culturales son indicadores fuertes en el sentido, de que son estándares mínimos para la actividad estatal, referida a una política orientada a la pobreza o a un proyecto tal. Cuando una medida o un Estado no alcanzan esos niveles, no se puede hablar de una política orientada a la pobreza. En segundo lugar, las necesidades se mitigan, los derechos se cumplen. Mientras las necesidades básicas dejan a los pobres en manos de la buena voluntad del gobierno o la cooperación internacional, los derechos implican obligaciones de los Estados. La posición de la gente amenazada por el incumplimiento de sus derechos humanos económicos, sociales y culturales, es jurídicamente más fuerte que la de un peticionario. De hecho, una de las implicaciones más importantes de la defensa de los derechos humanos económicos, sociales y culturales, es el fortalecimiento político de los amenazados. Así sucedió también en el período en que se impusieron los derechos humanos civiles y políticos. Quien ve amenazada su libertad de opinar por la censura o por la amenaza de tortura, puede recurrir a derechos básicos garantizados por documentos nacionales e internacionales. Por supuesto que eso no significa que las asimetrías de poder existentes se superarán de la noche a la mañana. Pero fortalece la posición de quienes se encuentran oprimidos. Este efecto hace que los derechos humanos económicos, sociales y culturales sean un instrumento de fortalecimiento (empowerment) de los grupos en riesgo, por ejemplo cuando se trata de imponer los derechos igualitarios de las mujeres en ámbitos económico-sociales. En tercer lugar, desde el punto de vista de los derechos humanos, la política orientada a los pobres no es sólo un objetivo político ventajoso, sino simultáneamente una obligación de derecho internacional. La ratificación del PIDESC impone obligaciones no sólo a la mayoría de los Estados receptores de cooperación para el desarrollo, sino también a los Estados donantes y a las organizaciones internacionales, en cuanto a la cooperación internacional bilateral y multilateral y otras políticas. Al reconocerse como vinculante el sistema de indicadores de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se abre una agenda para la revisión de las políticas específicas tanto nacionales como internacionales. En el marco de este estudio nos centramos en el análisis de un área específica a nivel político y geográfico: se aplica el análisis de los DESC a políticas agrarias específicas implementadas en cuatro países de América Central. 6. Los DESC como criterios para la política agraria En este estudio, se entiende por política agraria, en primer lugar, toda política que se refiere a la estructura de la tenencia y propiedad de la tierra. Sin embargo, debe analizarse la pólitica agraria siempre en el conjunto con otras políticas o acciones públicas estrechamente relacionadas, como son la política agrícola o forestal, la política de seguridad alimentaria, la política laboral en el campo, la política de desarrollo rural, la juridicción agraria, la política fiscal en el área rural, los programas de género o las políticas dirigidas hacia las etnias. El texto sólo se entiende en el contexto, y el contexto define el marco del texto. Por lo tanto, se analizará en este estudio políticas agrarias específicas en cada uno de los cuatro países en su relación con aspectos seleccionados de las políticas y medidas nacionales e internacionales que conforman el contexto real en el pais respectivo. El enlace entre los DESC y la política agraria es, en primer lugar, el acceso a la tierra y la definición precisa del derecho a la tierra. Desde la perspectiva de los DESC, el derecho a acceder y cultivar la


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tierra es una de las condiciones fundamentales para que ciertos grupos sociales sumamente vulnerables, los campesinos y campesinas sin tierra o con muy poco acceso a la misma, puedan realizar su derecho a alimentarse. Es decir, aunque el derecho a la tierra por si mismo no es un derecho humano reconocido por los tratados internacionales correspondientes, de hecho es un derecho relacionado estrechamente con la implementación del Derecho Humano a la Alimentación, reconocido en el Art. 11 PIDESC. Cuando se desaloja una comunidad indígena de sus tierras tradicionales, negando su derecho a la tierra, se considera esta acción una violación del Derecho a la Alimentación. La tierra constituye para muchos de los grupos vulnerables en el área rural, el recurso productivo básico para poder alimentarse y obtener los medios para ejercer sus demás Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La relación entre la política agraria y los DESC se analiza básicamente desde la persprectiva siguiente: ¿Cómo define la política agraria vigente el derecho a la tierra? ¿Cómo promueve y asegura el acceso a la misma en un cierto país? ¿En qué manera corresponde esta política con las obligaciones de respetar, proteger y garantizar el Derecho a la Alimentación de los grupos vulnerables en el campo? Esta pregunta básica se debe tratar considerando también los contextos: el Derecho a la Alimentación no se puede separar de los demás DESC y derechos humanos en general; la política agraria tiene que ver con otras políticas y medidas que tienen un impacto en las condiciones de la vida en el campo. Por ejemplo, es evidente la relevancia de la política laboral para el ejercicio de los DESC en el campo. La relación entre el derecho a la alimentación y la política agraria ya esta bien plasmada en el Art. 11.2 PIDESC que indica que los Estados Partes del tratado adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, medidas y programas para implementar el derecho a la alimentación, entre otros por medio „la reforma de los regímenes agrarios„. La reforma agraria puede ser una de las políticas públicas más eficaces para cumplir con la obligación del estado de garantizar el derecho a la alimentación de las familias campesinas sin tierra. Cabe agregar que evidentemente las experiencias exitosas de reformas agrarias han demostrado que éstas no deben reducirse a la entrega simple de la tierra, sino debe crear un entorno económico favorable para la agricultura sostenible. El acceso a la tierra es un elemento indispensable, pero sólo un elemento entre varios necesarios para impulsar el desarrollo rural en países como los centroamericanos. Cabe reiterar lo estipulado en el Art 2.1 PIDESC sobre el compromiso de los Estados de invertir „el máximo de los recursos de que dispongan„ para lograr la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto. En su Observación General sobre el derecho a la alimentación adecuada emitida en mayo de 1999, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU subraya la importancia del acceso a los recursos productivos para la realización del derecho a la alimentación, y define: „El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento„ a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla.„ La idea central de todos los derechos humanos, y aquí del derecho a la alimentación, es que cada persona humana ejerce su sus derechos propiamente. Por lo tanto, es indispensable para los grupos vulnerables tener un acceso seguro y permanente a una base de recursos, sea por medio de la tierra y otros recursos productivos, o sea mediante un empleo adecuadamente remunerado „Para prevenir la discriminación en el acceso a los alimentos o a los recursos destinados a alimentos„, el Comité de la ONU enfatiza en los siguientes elementos: „garantías de un acceso completo y equitativo a los recursos económicos, especialmente para las mujeres, incluído el derecho a heredar y


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poseer tierras y otros bienes, y el acceso al crédito, a los recursos naturales y a una técnología adecuada; medidas para respetar y proteger el trabajo por cuenta propia y los trabajos remunerados de modo que aseguren una vida digna para los asalariados y sus familias (como estipula el inciso ii) del párrafo a) del artículo 7 del Pacto); mantener registros sobre los derechos a la tierra (incluídos los bosques)„. Subraya tambien, que „son especialmente vulnerables muchos grupos de pueblos indígenas cuyo acceso a las tierras ancestrales puede verse amenazado„. En el marco de la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996 en Roma fue reafirmado el compromiso de los Estados frente al derecho a la alimentación. El Plan de Acción de Roma contiene varias medidas con respecto al derecho a la alimentación (véase objetivo 7.4) que han sido implementadas en esfuerzos conjuntos entre la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU, la FAO, el Comité de los DESC y ONGs especializadas como FIAN Internacional (FAO 1998). En Roma, los gobiernos se comprometieron, asimismo, a promover políticas de reforma agraria para combatir las causas de la pobreza (objetivo 2.2 del Plan de Acción). En relación a este acuerdo, no se ha podido observar hasta ahora un seguimiento serio al respecto, pero sí que la conciencia sobre la necesidad de reformar los regímes agrarios esta creciendo, para que las familias campesinas empobrecidas y sin tierra puedan liberarse de la miseria. Para concluír esta parte introductoria en el marco normativo, conceptual y metodológico del estudio, se considera claves las dos preguntas evaluadoras siguientes: 1. ¿Cuáles son los impactos que han tenido políticas y medidas agrarias de los Estados centroamicanos y de la comunidad internacional para la implementación del derecho a la alimentación adecuada de los grupos vulnerables rurales? 2. ¿Cuáles son los impactos que han tenido otras políticas y medidas del estado (política agrícola, forestal, laboral etc.) o de la comunidad internacional en la implementación de los DESC de los grupos vulnerables rurales?


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7. Bibliografía CDESC (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales): El derecho a una alimentación adecuada (art. 11). Observación General 12, (12/05/99 General Comments), Ginebra 1999. CDESC: El derecho a una vivienda adecuada (pár. 1 del art. 11 del Pacto): los desalojos forzosos. Observación General 7 (20/07/97 General Comments), Ginebra 1997. FIAN/WANAHR (World Alliance on Nutrition and Human Rights)/Institute Jacques Maritain: Código de Conducta sobre el Derecho a la la Alimentación Adecuada, Heidelberg/Oslo/Rome 1997. FAO (Food and Agriculture Organization): The Right to Food in theory and practice, Rome 1998. PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966. Wolpold-Bosien, Martin: El reto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la cooperación al Desarrollo con América Central, Ediciones Heinrich Boell, San Salvador, enero de 2000.


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Capítulo 2:

Política Agraria en el proceso de paz en Guatemala

1. Los Acuerdos de Paz y el tema agrario Cuando el 29 de diciembre de 1996, el Gobierno de la República de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca firmaron el Acuerdo de Paz Firme y Duradera, establecieron que „el respeto y ejercicio de los derechos políticos, culturales, económicos y esprirituales de todos los guatemaltecos, es la base de una nueva convivencia que refleje la diversidad de su Nación.„ Unos meses antes, en mayo de 1996, gobierno y guerrilla habían suscrito el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria (AASSA), considerando „que una paz firme y duradera debe cimentarse sobre un desarrollo socioeconómico orientado al bien común que responda a las necesidades de toda la población„ y „que en el área rural es necesaria una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos que brinde seguridad jurídica y que favorezca la resolución de conflictos.„ El Acuerdo Socioeconómico y Agrario, al inicio del capítulo III sobre la situación agraria y desarrollo rural, estipula: „La resolución de la problemática agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar respuesta a la situación de la mayoría de la población que vive en el medio rural y que es la más afectada por la pobreza, la pobreza extrema, las iniquidades y la debilidad de las instituciones estatales. La transformación de la estructura de la tenencia y el uso de la tierra debe tener como objetivo la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político, a fin de que la tierra constituya, para quienes la trabajan, base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar social y garantía de su libertad y dignidad„ (AASSA 1996, numeral 27). Es evidente que los Acuerdos de Paz, particularmente el AASSA y el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (AIDPI), subrayan el papel fundamental de la tierra para el proceso de paz, estableciendo que debe elaborarse „una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos„, debe realizarse una „transformación de la estructura de la tenencia y el uso de la tierra„. En numeral 32 del AASSA, „el gobierno se compromete, mediante el presente acuerdo, a impulsar una estrategia integral que abarque los múltiples elementos que conforman la estructura agraria, y que incluyen la tenencia de la tierra y el uso de los recursos naturales; los sistemas y mecanismos de crédito; el procesamiento y la comercialización; la legislación agraria y la seguridad jurídica; las relaciones laborales; la asistencia técnica y la capacitación; la sostenibilidad de los recursos naturales y la organización de la población rural„. Más de cuatro años después, es posible realizar un balance preliminar, hasta donde se ha cumplido con los acuerdos de paz en materia agraria, y en qué medida las acciones u omisiones del estado han afectado la situación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la población rural. La base empírica que se puede evaluar, son las políticas emprendidas en esta área por el gobierno anterior de Alvaro Arzú, a partir de la firma de los Acuerdos hasta finales de 1999, cuando terminó su período. En enero de 2000, asumió el nuevo gobierno de Alfonso Portillo. En el marco de la investigación para este


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estudio, se celebraron reuniones con altos representantes del nuevo gobierno en marzo de 2000, entrevistándolos con respecto al cumplimiento de los Acuerdos de Paz en materia agraria, y preguntándolos sobre las prioridades y planificaciones del nuevo gobierno en este campo. 2. El marco de la política agraria El entonces Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, Roger Aníbal Valenzuela, expresó en entrevista con FIAN en marzo de 2000, que la política agropecuaria del nuevo gobierno reconoce „el papel subsidiario del estado para los medianos y pequeños productores„. Uno de los ejes principales de su gestión, es „el acceso al los recursos productivos„. Los instrumentos principales en este sentido que impulsará su gobierno en el marco del cumplimiento de los Acuerdos de Paz, son el Fondo de Tierras (FONTIERRAS), el Registro de Información Catastral (RIC), y la Dependencia Presidencial de Asistencia Legal y Resolución de Conflictos sobre la Tierra (CONTIERRA), como también los programas de regularización y titulación de tierras. Valorando los posibles alcances de estos instrumentos, afirmó que „son muy limitados los recursos en relación a las expectativas„, particularmente en lo que se refiere a FONTIERRAS y CONTIERRA. Afirmó que en ese momento era de importancia prioritaria garantizar la seguridad sobre la tierra, mediante el catastro y programas de titulación. El acceso a la tierra y cambios de la tenencia de la tierra, no están previstas en el plan de gobierno. „Efectivamente no hay ninguna concepción de transformación agraria del país, que no sea enmarcada en el mercado de tierras„, expresó el ministró. „Aún no se puede hablar de una Reforma Agraria en Guatemala, por las circunstancias que hay, y por la vinculación histórica de este tabú que todavía crea miedo„. Por otro lado, admitió que „si no se logra tocar los temas estructurales y las causas de la pobreza, quedamos en lo superficial„. La agenda del cumplimiento de los acuerdos de paz en materia del derecho agrario, ha conocido hasta ahora dos principales temas: la Ley del Fondo de Tierras, emitida en mayo de 1999; y el anteproyecto de ley del Registro de Información Catastral„, que fue presentado en diciembre de 1999 al Grupo de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz. Carlos Cabrera, Coordinador de la Unidad Técnica Jurídica (UTJ) adscrita al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA), expresó que la agenda pendiente en la aplicación del derecho agrario contiene: una ley de regularización, y una ley de jurisdicción agraria y ambiental (Cabrera 1999). Sin embargo, organismos de la sociedad civil y de observación internacional consideran que, para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, deben tratarse también otros temas en la agenda de revisión y desarrollo del derecho agrario, particularmente con respecto a los derechos de los pueblos indígenas. La participación de la sociedad civil en el proceso de la implementación de los acuerdos de paz no ha sido satisfactoria, manifestó Romeo Alvarado de la Secretaría de la Paz (SEPAZ), instancia del gobierno responsable para los acuerdos de paz. Según ellos, „la agenda del tema agrario hasta ahora es bastante técnica, le hace falta una substancia social„. Constató de que „hay temor todavía de atacar las causas fundamentales de la pobreza. Si no hay cambio, no se resolverá el problema agrario en Guatemala„. Para el representante de SEPAZ, el dilema del proceso de paz hasta ahora consiste en que „la gente no creerá en la paz, si no la siente en el estómago„. Enfatizó en que los pasos realizados en el cumplimiento han sido importantes, y no hay otra opción que seguir caminando en esa dirección, aunque sea lentamente. Por ejemplo, subrayó la importancia del catastro y de la regularización, pero


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siempre se tiene que tomar en cuenta de que, a través de estos instrumentos, „se puede legitimar el despojo histórico o recuperar las tierras de las comunidades indígenas„. Los organismos internacionales presentes en el país han jugado papeles muy distintos. La tarea de acompañar el proceso de paz en el sentido de una verificación permantente quedó primordialmente con la Misión de las Naciones Unidas en Guatemala. Sus informes, particularmente sobre el cumplimiento de los Acuerdos socio-económicos, agrarios e indígenas (AASSA, AIDPI) han sido muy valiosos aportes para un balance equilibrado del proceso, y al mismo tiempo reflejan un compromiso profesional que trata de incidir siempre y cuando el mandato de la misión lo permite y requiere. Hasta la fecha, es previsto que el mandato de MINUGUA termine a finales del año 2002. Considerando los retrasos en el cumplimiento de los acuerdos de paz, particularmente en el marco agrario, parece importante ampliar el plazo de verificación. La cooperación internacional ha invertido considerables recursos en el proceso de paz. En la parte agraria se analizarán más detalladamente las contribuciones específicas para FONTIERRAS, el catastro y CONTIERRAS. Se observa que la incidencia en el diseño e implementación de programas específicos nacionales varía bastante entre los actores y no depende necesariamente del peso financiero de la cooperación. Parece, por ejemplo, que la Unión Europea, a pesar de sus altas contribuciones al proceso de paz, no ha jugado un papel político expresivo en el país, comparado con el comportamiento de otros actores internacionales de peso financiero. 3. Estructura agraria Según el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, en el campo guatemalteco prevalece la siguiente situación en cuanto a a explotación de la tierra: Cuadro 1 Guatemala: porcentaje de productores según tipo y porcentaje de la tierra agrícola que explotan Tipo de productores % del total de

productores % de la tierra agrícola

Productores en un nivel de infrasubsistencia

37,00

3,0

Productores de subsistencia

59,00

17,0

Productores excedentarios

3,85

10,0

Productores comerciales

0,15

70,0

Total

100,0

100,0

Fuente: MAGA. Marco de funcionamiento de políticas. En: Serie de documentos GEPIE No. 1. Guatemala, MAGA, 1998. Página 13.


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La polarización en la tenencia de la tierra en Guatemala es una de las más altas en América Latina y en el mundo entero. La población en un nivel de infrasubsistencia, es decir que no alcanza a producir sus alimentos y debe vender su fuerza de trabajo, representa un 37 por ciento del total de productores, llegando a cerca de 2.500.000 habitantes (más de 400.000 familias). En un nivel de subsistencia, hay apróximadamente 4 millones de personas (más de 650.000 familias), que constituyen un 59 por ciento de los productores. Sumando ambos niveles, resalta que más de un millón de familias que representa un 96 por ciento de los productores agrícolas, cultivan solamente una quinta parte de la tierra agrícola del país. Al otro extremo, se observa que unos 2.000 productores (0,15 por ciento) explotan el 70 por ciento de la tierra agrícola. De acuerdo con datos de MINUGUA de 1999, un 65 por ciento de la población guatemalteca habita en áreas rurales y de ella, casi un 90 por ciento se encuentra en situación de pobreza y un 71 por ciento de pobreza extrema. Es evidente, que las familias que no tienen más que los recursos para la subsistencia o infrasubsistencia, constituyen el núcleo de la pobreza y pobreza extrema en el campo. La gran mayoría de estas familias son indígenas, que conforman según distintas fuentes entre un 42 y 65 por ciento de la población total de Guatemala (Plant 1999:10). La situación actual es sin duda alguna producto de un despojo masivo y perpetuo de los pueblos indígenas de sus tierras. 4. Conflictos Agrarios Persiste en Guatemala una alta conflictividad en el campo. Desde la persepctiva de los DESC, es un tema que requiere alta atención. Con la actuación del estado frente a los conflictos agrarios, está en cuestíon las obligaciones de respeto y de la protección frente a los DESC, particlualmente frente al Derecho a la Alimentación. Los desalojos forzosos durante la guerra, ejecutados por elementos del ejército, y el despojo histórico de los terratenientes en contra de los pueblos indígenas, son muestras graves de violaciones de los DESC en el pasado. Una de las tareas principales del estado en la construcción de la paz, por lo tanto, es que respete y proteja los DESC de la población amenazada, garantizando una resolución de conflictos que esté en conformidad con ello. Cabe racalcar, que el estado, en cooperación con la comunidad internacional, debe asignar el „máximo de los recursos de que disponga„ (Art. 2 PIDESC), para cumplir con sus compromisos con los derechos humanos. En el plazo entre agosto de 1997 hasta febrero de 2000, se han presentado a la Dependencia Presidencial de Asistencia Legal y Resolución de Conflictos sobre la Tierra, CONTIERRA, 587 casos de conflictos agrarios, de los cuales se habían concluído 281 hasta marzo pasado (CONTIERRA 2000). La intervención de CONTIERRA en los conflictos se materializa especialmente en dos ámbitos: asistencia legal y mediación. La tipología de los conflictos asistidos conoce cinco categorías: disputa de derechos, acceso a la tierra, ocupación, regularización y límites territoriales. Hasta junio de 1999, un 40 por ciento de los casos tenían que ver con la primera, un 22 por ciento con la segunda categoría (CONTIERRA 1999:9). en total, los conflictos presentados a CONTIERRA hasta junio de 1999, abarcan más de 272 mil hectáreas, e involucran a casi 90 mil familias campesinas (CONTIERRA 1999:6) El término „concluído„, sin embargo, es un eufemismo y no significa necesariamente que el conflicto sea resuelto. Muchos casos los considera CONTIERRA por concluidos, porque los pasó a otras instancias, por ejemplo al Fondo de Tierras o al Ministerio de Trabajo.


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En el marco de los esfuerzos de CONTIERRA, se han reducido afortunadamente las acciones violentas contra comunidades campesinas. Sin embargo, aún después de la firma de los acuerdos de paz, han habido desalojos forzosos de comunidades indígenas como demuestra el ejemplo siguiente de la comunidad indígena “Nueva Chapincita”. Las organizaciones campesinas e indígenas han denunciado múltiples casos de capturas y desalojos durante el proceso de paz. La Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC) informó a mediados de febrero de 2000 de que, solamente en el primer mes del gobierno de Alfonso Portillo, se efectuaron cuatro desalojos, capturas de tres dirigentes y ordenes de captura para 19 dirigentes campesinos más. El agro sigue siendo un campo conflictivo, y la respuesta del Estado es totalmente insatisfactoria en vista de la problemática existente. Caso 1: En el caso de la comunidad "Nueva Chapincita" que vivió en la finca La Ceboleña, parcelamiento Raxruhá, Chisec, Alta Verapaz, se ejecutó el desalojo el 20 de agosto de 1998. Las 36 familias perdieron todo, ya que no soló se les sacó de las seis caballerías que habían trabajado a partir de abril de 1988, destruyendo sus cultivos de maíz, frijol, yuca, ochote etc., sino se les quemaron también sus casas y lo que estaba adentro. Los actores de esta acción violenta, 300 antimotines de la policía y del ejército, contaron con la presencia del juez de paz correspondiente y de un representante de la Procuraduría de Derechos Humanos. Las familias tenían que refugiarse al salón comunal de Raxruhá y después al Centro Santa María de la iglesia católica del mismo lugar, donde tenían que sobrevivir varios meses bajo condiciones miserables. A partir del desalojo, las familias que aglutinan 156 personas, perdieron la base de su sustento y viven bajo condiciones sumamente precarias. FIAN constató de que, en este caso, el estado de Guatemala violó su obligación de respetar el derecho a la alimentación y el derecho a la vivienda de estas familias (Art. 11 PIDESC). Cuando la comunidad llegó a la finca La Ceboleña en 1988, estaba ociosa, ya que era en propiedad de un narcotraficante muerto en un accidente de avioneta en la misma finca. Se descubrieron el negocio y la pista del narcotraficante, y la finca quedó inculta. Cuando las familias comenzaron a trabajar la tierra, el representante correspondiente del Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA) les dio un permiso oral para que cultivaran la finca. Sin embargo, a partir de los noventa, el terrateniente vecino Teodoro Wellman comenzó a hostigar a la comunidad, presentándose como dueño de la finca. Según informaciones de la comunidad, el INTA le adjudicó a Wellman 15 caballerías de la finca en 1998. El 4 de marzo de 1998, el terrateniente apareció con cinco elementos armados en la comunidad, amenazó e hirió a Emilio Tux, representante de la comunidad. El 20 de agosto del mismo año, se ejecutó el desalojo final. La comunidad inició un proceso legal por perjuicios y daños y para que se investigue la legalidad de la tenencia de tierra de La Ceboleña. El 7 de diciembre de 1998, la comunidad presentó una solicitud al INTA en la cual pide que se les entregue un terreno ocioso en el municipio La Libertad, Petén. FIAN reportó el caso a CONTIERRA, solicitándole su apoyo a las familias desalojadas. A raíz de estas acciones, CONTIERRA se comprometío a hacer un análisis del caso y recomendar al INTA y al Fondo de Tierras que retomaran el caso. Tardó varios meses, hasta que la comunidad pudo entrar en el nuevo terreno que les fue entregado por el Fondo de Tierras. Por los daños y perjuicios, la comunidad no ha recibido ninguna indemnización hasta la fecha. El nuevo Director Ejecutivo de CONTIERRA, Pedro Pablo Palma Lau, al entrar en oficio en marzo de 2000, manifestó en entrevista con FIAN que reconoce las debilidades de la institución, más que todo la falta de un presupuesto adecuado, la falta de capacidad en la resolución de conflictos y particularmente


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en la asistencia jurídica a los grupos campesinos, para la cual la institución cuenta con sólo dos abogados a nivel nacional. Manifiesta que CONTIERRA irá bajo su gestión al fondo de los conflictos agrarios, para no quedarse con la función de un „apagafuegos„. El ex-comandante guerrillero enfatizó que su institución estaba en una „marcha contra el tiempo„, ya que, cuando los campesinos no sienten la resolución de su problemática, „volverán a las acciones de hecho, lo que sería una amenaza para los mismos acuerdos de paz„. El Cuarto Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la Verificación del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz del noviembre de 1999 (MINUGUA 1999a), observa que „la dimensión y número de los conflictos de tierra supera la capacidad real de la Dependencia Presdiencial de Asistencia Legal y Resolución de Conflictos sobre la Tierra (CONTIERRA), cuyos recursos humanos, materiales y financieros resultan insuficientes. No obstante, se constata con satisfacción que el despliegue territorial ha contribuído a reducir la conflictividad en el interior del país„ (MINUGUA 1999b:numeral 17). El Ministro de Agricultura y el Director Ejecutivo de CONTIERRA aseguraron que se aumentaría el presupuesto de CONTIERRA, lo que no fue cumplido hasta fianles de julio de 2000. En el período comprendido entre junio de 1998 y junio de 1999, CONTIERRA contó con un presupuesto total de 5,15 millones de Quetzales, del cual un 56 pro cierto provino del presupuesto nacional, y un 43 por ciento de la cooperación internacional (Dinamarca a través del PNUD), y el restante del Fondo Nacional por la Paz (CONTIERRA 1999:11). La falta de apoyo político y financiero a CONTIERRA se había expresado, según el nuevo Director Ejecutivo, en que se redujo dos veces el presupuesto en un diez por ciento. Además, cuando renunció el primer titular de CONTIERRA, Alvaro Colom en diciembre de 1997, fue principalmente por la falta de apoyo del Ejecutivo, y por la inexistencia de una política integral agraria y rural (Hernández 2000:61). Como compromisos incumplidos de los Acuerdos de Paz que tienen que ver con la conflictividad agraria, señala el suplemento del Cuarto Informe del Secretario General de las Naciones Unidas „los Acuerdos relativos al establecimiento de procedimiento judiciales o no judiciales ágiles para dirirmir los litigios sobre tierra y otros recuros naturales, y la definición de fórmulas compensatorias en casos de litigios y reclamos de tierra en los que agricultores, campesinos y comunidades en situación de extrema pobreza han resultado o resulten desposeídos por causas imputables a ellos. Asimismo, es importante la implementación de los compromisos relativos a la restitución o compensación al Estado, a las municipalidades, a las comunidades o a las personas cuyas tierras hayan sido usurpadas, o que con abuso de autoridad hayan sido adjudicadas de manera anómala o injustificada„(MINUGUA 1999b:numeral 19). 5. Conflictos laborales en las fincas „Aquí en el país, el principal problema ha sido la verificación eficiente de las condiciones laborales„ manifestó Carmelina Javier, Directora General de Trabajo, en entrevista con FIAN en marzo de 2000, agregando que eso es „la preocupación número uno del Ministro„. La representante del Ministerio destacó como logros principales de su institución los avances en el proceso de desconcentración del ministerio, abriendo siete oficinas reionales. En el marco de una reestructuración interna del ministerio, se ha dado rango de departamentos a las ofcinas referidas al Trabajador Discapacitado, al Menor


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Trabajador y de Promoción y Capacitación de la Mujer Trabajadora. El departamento de la Mujer ha lanzado una inciativa de capacitación con seminarios en el interior del país, dirigidos a trabajadoras y empleadores, sobre los derechos laborales de las mujeres. A pesar de estos esfuerzos válidos, todavía es sumemente debil la respuesta del Ministerio y sus inspectores de trabajo ante una situación de violaciones numerosas de derechos laborales en las fincas. En una encuesta sobre las condiciones en las fincas cafetaleras, realizada por la ONG COVERCO en 1999 en varias comunidades de las tres municipalidades Sacatepéquez, Sololá y Santa Rosa con 628 personas (equivalente a un 10 por ciento de la población económicamente activa en cada una de las comunidades), se reportaron violaciones de varios tipos de derechos laborales. Casi la mitad de los entrevistados reportaron el no-pago del salario mínimo, a tres de cuatro trabajadores no se les está pagando la bonificación de navidad y del medio año, que según la ley es cada vez un salario mensual. Más de la mitad de los entrevistados tampoco reciben el pago del séptimo día. Del total de los entrevistados, un 61 por ciento trabaja más de ocho horas, sin embargo, un 83 por ciento de estos últimos, no reciben pago para las horas de trabajo extra. Según la encuesta, existe además evidencia de diversas discrimiaciones contra las mujeres trabajadoras, incumplimiento de los requerimientos en términos de salud e higiene, y en algunos sitios una tasa considerable de trabajadores menores de 14 años (COVERCO 2000). A partir de sus propias investigaciones, FIAN tiene que constatar que, en las plantaciones de café en Guatemala algunos de los preceptos fundamentales, como la libertad de sindicalización, la no discriminación de las mujeres y el pago del salario mínimo, se violan permanentemente. El Ministerio de Trabajo no cumple con sus funciones de control. De esa manera el Estado guatemalteco está violando su deber de proteger los derechos económicos y sociales de las trabajadoras y trabajadores afectados. Caso 2: En diciembre de 1998, una misión investigadora de FIAN, conjuntamente con la Pastoral de la Tierra de Quetzaltenango, indagó la situación de los derechos humanos en las plantaciones de café en los alrededores de Colomba. El caso de la finca Nueva Florencia no sólo ilustra las diversas facetas de las violaciones del derecho laboral que se dan en la localidad, sino que también pone al descubierto el fenómeno de la impunidad patronal de que disfrutan los terratenientes por sus delitos. En marzo de 1997 las trabajadoras y los trabajadores decidieron fundar un sindicato. El actual salario mínimo es tan bajo que no cubre ni siquiera la quinta parte de la canasta básica de una familia. Se reportó de varias fincas, que las mujeres reciben, por el mismo trabajo, sólo la mitad del salario de los hombres. El 19 de marzo de 1997, inmediatamente después de que el sindicato quedó inscrito, fueron despedidos(as) 32 trabajadoras y trabajadores. De esa manera, perdieron el ingreso que necesitaban para alimentarse. Los trabajadores reportan que el inspector regional de trabajo de Quetzaltenango, Justo Rodríguez, se hizo presente en la finca personalmente, para convencerles que aceptaran el despido, en vez de asesorarles y defenderlos contra el despido ilegal. Al mismo tiempo la empresa envió a las otras plantaciones de la región los nombres de los sindicalizados. Esa "lista negra" impide que los trabajadores despedidos puedan ser contratados en las otras plantaciones. A las mujeres no se les atiende en el molino, a donde llevan el maíz para las tortillas. Se le impidió a los hijos de los organizados el acceso a la escuela, y no se les permitió vacunarse. Se cortó temporalmente la corriente eléctrica de las viviendas de los sindicalizados, y se les amenazó con el desalojo de sus casas, en las cuales habían vivido por más de 40 años.


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El 16 de junio de 1998, la Cámara Cuarta de Juzgado para Asuntos Laborales y Sociales, al finalizar el juicio sobre el conflicto, emitió la Resolución No. 215-98, por la cual todas las trabajadoras y trabajadores ilegalmente despedidos debían ser reinstalados en sus puestos de trabajo y todos los salarios retenidos debían ser pagados. No obstante, los propietarios de la finca, la familia Bruder Berger, rechazó la resolución del juzgado. Los trabajadores despedidos seguían sin empleo. En una audiencia con el Ministro de Trabajo guatemalteco en diciembre de 1998, FIAN le expuso el caso de Nueva Florencia. El ministro prometió estudiar el asunto, y que adoptará las medidas necesarias para que los derechos internacionalmente reconocidos y vigentes en Guatemala se respetaran. Sin embargo, hasta septiembre de 1999 todavía no se había legalizado el sindicato, dos años después de que había presentado su solicitud, cuando el Código de Trabajo establece un plazo máximo de sesenta días. FIAN intevino nuevamente con el Ministerio de Trabajo, y abogó en el marco del proceso judicial ante la Corte Suprema de Justicia y ante la Corte de Constitucionalidad por el caso de la Nueva Florencia. A partir de las presiones nacionales e internacionales, el caso comenzó a resolverse de manera positiva. En noviembre de 1999, el Ministerio de Trabajo legalizó el sindicato, y a finales de enero de 2000, la Corte de Constitucionalidad emitió resolución que confirmó la reinstalación inmediata de los trabajadores y trabajadoras despedidos y el pago de los salarios retenidos. Sin embargo, a mediados de julio, seis meses después de la resolución de la Corte de Constitucionalidad, la gente seguía como antes. Parece que la familia cafetalera, como otros patronos de la región, no se sienten obligados a respetar las reglas del estado de derecho, como lo demuestran otros casos muy similares que han sido presentados a FIAN. En una reunión con la Asociación Nacional de Café (ANACAFE) en marzo de 2000, FIAN planteó algunas preguntas sobre la situación de los derechos laborales en el proceso de paz, y sobre el caso de la Nueva Florencia en particular. Se comprometío el representante de ANACAFE a enviar una posición oficial, suscrita por el presidente ANACAFE al respecto hasta finales de marzo de 2000. Sin embargo, a apesar de un recordatorio de parte de FIAN, no ha llegado la respuesta nunca a las oficinas indicadas de FIAN Internacional. En julio de 2000, FIAN solicitó en una audiencia con el Ministro de Trabajo y Previsión Social adoptar las medidas adecuadas para lograr la inmediata reinstalación de los trabajadores y las trabajadoras como tambien el pago de los salarios retenidos. En la conversación con la Directora General de Trabajo, ella reconoció que todavía persiste la impunidad patronal en muchas partes del campo y de la ciudad, situación que solamente se puede superar con casos precedentes que imponen las leyes existentes. Afirmó de que a fondo „hay una pugna entre el poder económico y el estado de derecho„. El Procurador Adjunto de Derechos Humanos, Marco Antonio Aguilar Palma explicó que la Procuraduría recibe cada vez más denuncias en relación al tema laboral, tanto por despidos arbitrarios, como la falta de pago de salario mínimo, como diversas formas de maltrato de las trabajadoras y trabajadores. Advirtió que „la gente ya está desesperada del proceso de paz, y se preguntan: hasta cuando van a aplicar la justicia? En este país no está tan lejos el día de nuevas tomas de carreteras„. Ricardo Changala, oficial de MINUGUA para Asuntos Laborales, analizó que „el cumplimiento de los Acuerdos en el aspecto laboral queda muy retrasado„. Déficits particulares han sido de que persisten „serios problemas con la libertad de sindicalizarse„, que no ha habido avances en el proceso de negociación colectiva, y que también en la revisión de la legislación laboral, ha habido casi ningún


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avance. MINUGUA reconoce que el nuevo Ministro, considerando también su trayectoria política de sindicalista, tiene en su agenda un proyecto de decreto para implementar las recomendaciones de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), y para fortalecer el control de la inspección laboral. Sin embargo, la dimensión de revisiones que hay que hacer, es enorme y requiere del nuevo gobierno una voluntad política mucha mayor a la de la administración anterior. Es evidente que también la comunidad internacional tiene que prestar más atención a los conflictos laborales en el campo, ya que afectan directamente la vida de centenares de miles de familias sumamente vulnerables. 6. El acceso a la tierra y el Fondo de Tierras El instrumento central que establecen los acuerdos de paz en relación al acceso a la tierra es el Fondo de Tierras. Hasta octubre de 1999, funcionó el Fideicomiso Fondo de Tierras. Con la Ley del Fondo de Tierras, aprobado por el Congreso en mayo de 1999, entró en función el Fondo de Tierras, dando seguimiento a las gestiones del Fideicomiso en el marco de la nueva ley. La función principal del Fondo de Tierras (FONTIERRAS) es generar políticas para facilitar el acceso a la tierra y crear programas de financiamiento para acceder y producir la tierra (véase para más detalles sobre naturaleza, objetivos, funciones y características de FONTIERRAS: Hernández 2000: pp.11-17). A partir de la extrema concentración de la tierra en Guatemala, y el sinnúmero de familias campesinas sin tierra o con muy poco acceso a la misma, el Fondo de Tierras ha creado exspectativas enormes entre la población rural. Participan con dos representantes también las organizaciones campesinas a través de la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC), y las organizaciones indígenas a través de la Coordinadora de Organizaciones de Pueblos Mayas de Guatemala (COPMAGUA) en el Consejo Directivo del Fondo de Tierras. El instrumento Fondo de Tierras es elemento básico de un concepto llamado „reforma agraria asistida por el mercado„ o „reforma agraria negociada„, que ha venido promoviendo el Banco Mundial a partir de los años 90, aplicándolos en varios proyectos pilotos en Africa del Sur, Colombia y Brasil (FIAN 2000). En este concepto, la idea central es que el estado mediante el Fondo de Tierras compre tierras a los propietarios quienes quieren vender voluntariamente, y las venda a condiciones más favorables a grupos campesinos sin o con poca tierra. Para los protagonistas de este concepto, es de importancia que el Fondo de Tierras no distorcione el mercado de tierras, que se quiere establecer también a través de los programas de la modernización catastral y registral y de la titulación, las cuales también cuentan con considerables montos de financiamiento externo. Para el Fondo de Tierras de Guatemala, el Banco Mundial aprobó un monto de 23 millones de dólares para el período 1999-2002 (Banco Mundial 1999). Según FONTIERRAS, hasta finales de 1999, el Fideicomiso y el Fondo de Tierras han beneficiado a 3.702 familias con un total de 22.608 hectáreas a un precio promedio de 12.000 quetzales por hectárea. Para 2000, el monto asignado es un poco más de 100 millones de quetzales. Según cálculos derivados de la experiencia del Fondo y otras instituciones similares, MINUGUA estima que quedarán para compra de tierras entre 75 y 80 millones de quetzales, si se restan los gastos de operación, de asistencia técnica y el compensador social. Con esto, al precio promedio se podrían adquirir un máximo de 6.700 hectáreas con 80 millones, respectivamente. Considerando un pro medio de 5 hectáreas por familia, sólo será posible adquirir tierra para menos de 1.500 familias (MINUGUA 2000a:10).


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Comparando esta cifra con el número de 33.858 familias que presentaron su demanda al Fondo de Tierras hasta finales septiembre de 1999 (FONTIERRA 1999:4), se observa una brecha enorme entre las expectativas y lo que FONTIERRA puede cumplir. Según un estudio de la Comisión Paritaria sobre los Derechos Relativos a la Tierra, hay más de 55.000 familias interesadas en adquirir tierra a través del Fondo. Si la asignación del presupuesto se mantuviera al nivel de 2000, se necesitaría 25 años para poder atender a las familias quienes ya presentaron su solicitud formal, y más de 40 años, para atender al número actual de familias campesinas interesadas. Si no hay un enorme aumento del presupuesto de FONTIERRAS, la institución contribuirá a que la población rural de pocos recursos se desespere. De todos modos, se concluye que el impacto real del Fondo de Tierras en cuanto al acceso a la tierra será mínimo, recordando las cifras oficiales de que viven unas 400.000 familias campesinas en un nivel de infrasubsistencia, y otras 650.000 familias en el nivel de subsistencia. Las críticas que se han hecho a los Fondos de Tierra a nivel internacional son numerosas. Una primera, de que los Fondos hacen subir el precio de la tierra, no es tan aplicable en Guatemala, ya que la demanda real adicional en el mercado nacional de tierras que puede financiar en este momento FONTIERRAS es mínima. La segunda crítica es que los beneficiarios se endeudan de tal manera que a lo largo pierden nuevamente sus tierras. Las condiciones del Fondo son favorables en este momento: un período de gracia de hasta cuatro años, un plazo para el pago de 12 años, tasas de interés de cerca del 10 por cierto (Hernández 2000:14). En el caso típico de la Finca Las Tecas, que el Fondo de Tierras usa para calcular los modelos para los programas de pago y costos de crédito, cada una de las 81 familias recibe un predio de 5.8 manzanas (4,1 hectáreas), endeudándose con 80.387 quetzales (equivalente a más de 10.000 USD). Resulta un monto alto de deudas por familia y por área relativamente pequeña productiva. Queda la duda si es realista el pago de estos créditos, o si no es más realista considerar de que en pocos años los beneficiarios pedirán la condonación o el refinanciamiento de las deudas adquiridas, ya que no les será posible pagar. En el caso muy parecida del Banco de Tierras de El Salvador, que benefició en el marco del Programa de Transferencia de Tierras (PTT) del proceso de paz a 35.000 excombatientes del ejército, de la guerrilla, y tenedores en las zonas ex-conflictivas, se les entregó a cada una de las familias un promedio de 2,7 hectáreas con un crédito de hasta 30.000 colones (equivalente a 3.821 USD). Los términos del pago del crédito eran similarmente suaves. Sin embargo, cuando comenzó el período de pago, se constó de que era imposible pagar para las familias quienes tenían que luchar para simplemente sobrevivir. Ante esta situación, los donantes principales del PTT, USAID y la Unión Europea decidieron convertir sus préstamos en donaciones, para evitar los altos costos políticos de nuevas protestas o desalojos (véase también capítulo sobre El Salvador). Cabe señalar que la deuda adquirida por hectárea era menor a la del caso típico de la finca Las Tecas en Guatemala. La tercera crítica al Fondo de Tierras se refiere al concepto de la reforma agraria vía mercado como tal. Las controversias sobre el proyecto piloto del Banco Mundial de la „Cédula da Terra„ y el programa planificado de un „Banco de Tierras„ han demostrado de que con este nuevo modelo se pretende sustituir los procesos de reforma agraria existentes, aún en países como en el Brasil, donde la Reforma Agraria es mandato constitucional (véase FIAN-Vía Campesina 2000). En el caso de Honduras, FIAN ha propuesto que el Fondo de Tierras sea complementario al proceso de Reforma Agraria, y el Foro Nacional de Acceso a la Tierra y Desarrollo Rural del noviembre de 1999, patrocinado por el gobierno de Honduras, expresó en su resolución final que el carácter del Fondo de Tierras tiene que ser


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complementario y de ninguna manera un substituto de la Reforma Agraria (véase Wolpold-Bosien 1999 y el capítulo sobre Honduras). Ante la alta concentración de la tierra en Guatemala y el poco impacto que tendrá el Fondo de Tierras en ella, Carlos Camacho de MINUGUA considera que „la lógica tras la „reforma agraria vía mercado„ es excluyente de la mayor parte de la población indígena campesina de Guatemala, ya que parte de una hipótesis de „mentalidad empresarial„ respecto a la tierra no acorde con la realidad objetiva en la cual la tierra no es un valor de cambio, sino que representa valores simbólicos más relacionados con la identidad étnica y cultural que con el mercado„. En la misma línea argumenta un documento político presentado por CNOC, la Coordinación de ONGs y Cooperativas (CONGCOOP) y la Pastoral de la Tierra Interdiocesana (PTI) en Washington y Bruselas en enero de 2000, que exige al Banco Mundial y la comunidad internacional „replantear la tesis de que el mercado es el que resuelva el problema agrario en Guatemala„ (CNOC-CONGCOOP-PTI 2000:7). Se considera de que es urgente y necesario abrir el debate sobre esta propuesta. El derecho a la tierra lo tienen en primer lugar, las campesinas y campesinos que la necesitan para alimentarse y realizar sus demás Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Reservar el derecho a la tierra para los que tienen para comprarla, significaría excluír una buena parte de la población campesina-indígena del desarrollo rural. Es interesante en este marco, que el Ministro de Agricultura, reconociendo también el impacto limitado del Fondo de Tierras, dice que la Reforma Agraria es un tema tabú, un tema prohibido, a pesar de que los mismos Acuerdos de Paz establecen el compromiso de una „transformación de la estructura de tenencia y uso de la tierra„ y que establecen asimísmo la elaboración de „una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos„. Desde la perspectiva estricta de los DESC, considerando particularmente la obligación estatal de reformar el regímen agrario para garantizar el Derecho Humano a la Alimentación (Art. 11 PIDESC), es indispensable que el Gobierno de Guatemala cumpla con sus compromisos con los Acuerdos de Paz y con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Hasta ahora, se observa en el marco del Fondo de Tierras, a fondo, que se quiere hacer algo sin tocar el tabú. Ante ello, FIAN considera que la obligación principal del Gobierno de Guatemala y también de la Comunidad Internacional es cumplir con los acuerdos, y tocar el tabú. 7. Acceso a la tierra y la regularización El acuerdo socio-económico (AASSA) y la Ley del Fondo de Tierras establecen que las tierras nacionales entregadas en forma irregular en zonas de colonización, especialmente en el Petén y la Franja Transversal del Norte que el Gobierno se compromete a recuperar mediante acciones legales„ (AASSA, númeral 34c (ii)), pertenecen al patrimonio del Fondo de Tierras. Sin embargo, MINUGUA manifestó en entrevista con FIAN su preocupación por el „nulo avance en la recuperación de las tierras irregularmente adjudicadas en el Petén y la Franja Transversal del Norte„. FIAN considera que existe el peligro que estos párrafos de los Acuerdos de Paz no se cumplan nunca, ya que la reversión de las transferencias ilegales del pasado significa confrontarse con sectores que siguen siendo poderosos en el país. El grado de progreso que se verá en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz en esta materia depende en gran medida de la voluntad política del gobierno de Guatemala y de la atención de la comunidad internacional para que no se olviden las „partes incómodas„ de los Acuerdos de Paz.


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En el marco de la regularización, queda con el Fondo de Tierra también la resolución de los expedientes pendientes después de la disolución del Instituto Nacional de Transformación Agraria INTA en 1999. Las cifras sobre expedientes no-resueltos difieren enormemente, según las distinas fuentes. El Ministro de Agricultura indicó en entrevista con FIAN que son alrededor de 90 mil, organizaciones de la sociedad civil hablan de 100 hasta 150 mil expedientes, estimaciones más conservadoras que parten de la realidad de que muchos expedientes son duplicados, calculan con 60 mil expedientes a resolverse. Del monto total, se cuenta con alrededor de 27 mil expedientes en cuanto al Petén. Es preocupante que, según fuentes confiables, una gran parte de estos expedientes no se encuentra en el poder del Fondo de Tierras, sino en los archivos del ejército. El Gobierno de Guatemala como también la comunidad internacional debe prestar atención a este asunto procupante, procurando para que estos documentos pasen a la institución correspondiente del estado, FONTIERRAS. 8. Acceso a la tierra ociosa y política fiscal Según el AASSA (númeral 34c (vi), pertenecen al patrimonio del Fondo de Tierras también las „tierras ociosas que se expropien con el art. 40 de la Constitución„. A partir de la experiencia de que este artículo de la Constitución siempre ha quedado sin efectos desde su inicio, no sorprende que no hay ningún cumplimiento de este compromiso. Sin embargo, quedaron plasmado en el AASSA (númeral 42 a y b) los compromisos de establecer un Impuesto Territorial y un Impuesto sobre Tierras ociosas. El establecimiento de un impuesto territorial en las áreas rurales de fácil recaudación por las municipalidades y del cual estén exentas las propiedades de pequeña superficie, tendría que contribuír a desestimular la tenencia de tierras ociosas y la subutilización de la tierra. En cumplimiento de este compromiso, fue introducido en 1997 el Impuesto Único sobre Inmuebles y derogado poco después. Durante casi dos años, no se pudieron observar iniciativas que retomaran este compromiso. En relación al impuesto sobre tierras ociosas, el compromiso es „establecer una nueva escala impositiva para el impuesto anual sobre tierras ociosas que fije impuestos significativamente más altos a las tierras ociosas y/o subutilizadas de propiedad particular„. Este compromiso aún no fue cumplido. Hay expectativas, sin embargo, por la iniciativa del nuevo gobierno de Alfonso Portillo de promover un Pacto Fiscal. Este proceso está en marcha y, según el Ministro de Agricultura, atenderá también los compromisos mencionados en relación a los impuestos sobre la tierra. En este marco, tanto el Informe de Verificación como organizaciones de la sociedad civil han presionado para que los ingresos generados por medio de un impuesto territorial deben orientarse hacia las zonas rurales (MINUGUA 1999a: numeral 14e; CNOC-CONGCOOP-PTI 2000:7). En términos generales, la comunidad internacional ha señalado en numerosas ocasiones a partir de la firma de los Acuerdos de Paz, que la movilización de recursos internos es precondición para el flujo de las inversionen internacionales en el proceso de paz. La realidad, sin embargo, ha sido de que el anterior gobierno de Guatemala no cumplió con su compromiso de aumentar la carga tributaria antes de 2000 a un 12 por ciento del PIB. La élite económica y financiera del país se ha mostrado sin voluntad e ignorante frente a la necesidad de sus contribuciones a la construcción de la paz, esperando que los fondos de la comunidad internacional financiaran la paz. No sorprende, por tanto, el estilo muy directo del último Informe del Secretario General de la ONU al respecto: „La experiencia de los últimos años ha puesto de relieve que, en materia fiscal, lo que no se hace durante el primer año de gobierno, no se hace luego. Se espera que los partidos políticos, que han comprometido su apoyo a las


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recomendaciones de la Comisión Preparatoria del Pacto Fiscal, y los sectores más influyentes del país, reconozcan que la toma de decisiones para superar el estancamiento tributario no puede dilatarse más sin graves consecuencias para el desarrollo social e institucional y , por ende, para la gobernabilidad„ (MINUGUA 1999a: númeral 13). 9. Seguridad sobre la tierra y el catastro Un sistema de catastro actualizado y eficiente es imprescindible tanto para la regularización como para la política fiscal. En estos meses, se está discutiendo el anteproyecto de ley del Registro de Información Catastral, que fue presentado en diciembre pasado al Grupo de Acompañamiento (Anteproyecto de ley 1999). En términos generales, FIAN considera que el catastro es un proyecto meramente técnico con un impacto altamente político. Existe el peligro que un catastro bajo ciertas condiciones contribuya a la legalización de concentraciones de tierras del pasado. Pero existe asimismo la posibilidad que el catastro contribuya a la seguridad jurídica de comunidades indígenas sobre sus tierras, que el catastro ayude en el descubrimiento de tierras ilegalmente adjudicadas en el pasado. Por lo tanto, sin duda alguna es necesario y conveniente establecer un catastro nuevo, cuyos efectos dependerán en gran medida del marco legal que se establece y de la manera de su implementación. El anteproyecto de ley ha creado controversias desde el inicio, en partes similares a debates anteriores acerca de la Ley del Fondo de Tierras: el enfoque de la discusión ha sido la calidad de la participación de sociedad civil en la elaboración de una ley que sí tiene importancia para todo el sector rural. Por un lado, los protagonistas del anteproyecto de ley presentado en diciembre de 1999, integrantes de la Comisión Paritaria sobre Derechos Relativos a la Tierra, defienden el borrador y califican el proceso de su elaboración de participativo, demostrando de que se convocó a una serie de talleres para presentar y discutir con organizaciones en el interior del país como también a nivel nacional el marco y contenido de la futura ley. „Nuestro compromiso es convocar y consultar, pero la decisión sobre el contenido del anteproyecto la tomamos en la Comisión Paritaria„. Esta fórmula es la posición conjunta de la parte gubernamental (Carlos Cabrera, UTJ) y de la parte no-gubernamental (COPMAGUA). „Sí les hemos dado suficiente participación a los demás„, manifestó Eliseo Perez de COPMAGUA en la conversación con FIAN. La otra posición, expresada por otros actores como la CNOC, CONGCOOP, la Pastoral de la Tierra, el instituto de investigación AVANCSO, el instituto de derecho CALDH y otros, reconoce que hubo varios talleres, sin embargo manifiestan que su impresión de estos eventos era que presentaron sus sugerencias ante „oídos sordos„, ya que no fueron tomadas en cuenta por la Comisión Paritaria. La diferencia entre la propuesta de la Comisión Paritaria y de los planteamiento de otros actores aglutibados en la Plataforma de Desarrollo Rural consiste, según un análisis comparativo de la periodista Rosalinda Hernández en cuatro rubros: los alcanzes de la decentralización, exigiendo la Plataforma mayor participación de las municipalidades; atención de conflictos, que la Plataforma quiere ver incluída más allá de la solución conciliatoria prevista en el anteproyecto de la Paritaria; la participación ciudada, proponiendo la Plataforma llamados Consejos Catastrales Municipales; y los mecanismos para garantizar un manejo transparente y decentralizado de la información.


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Evidentemente, la diferencia entre las dos concepciones radica en el grado de participación de las municipalidades y la incidencia en conflictos que las dos partes consideran deseables o factibles. Es obvio también que el catastro como también el Fondo de Tierras y otros mecanismos todavía incumplidos, particularmente los que deben proteger la seguridad de los pueblos indígenas sobre sus tierras, tienen que estar incluidos en un marco legal coherente del cual el país actualmente carece. Por lo tanto, se considera importante avanzar lo más pronto posible con el compromiso de comenzar con el diseño y debate verdaderamente transparente y participativo sobre una futura jurisdicción agraria y ambiental. En una zona de mayor conflictividad entrará particularmente el proyecto de Administración de Tierras del Banco Mundial en el Petén, que fue aprobado por el Congreso de Guatemala en marzo de 2000. Ahora se verá en la práctica, hasta qué grado el catastro sirve para detectar y posteriormente recuperar tierras ilegalmente entregadas a militares y terratenientes durante las décadas de los 70 y 80, o hasta qué grado el catastro tiene incluso efectos negativos para la población campesino-indígena en esa parte. Finalmente, preocupa que hasta ahora, no está previsto tener otro enfoque del catastro en la Franja Transversal del Norte. A partir de las inversiones hechas por la comunidad internacional, debe entenderse como interés propio de los países e instituciones donantes observar y evaluar detenidamente, en cooperación con el gobierno guatemalteco y organisamos de la sociedad civil, los alcances y posibles debilidades del catastro para la construcción de una mayor seguridad sobre la tierra en Guatemala. En cuanto a la participación de la comunidad internacional en el establecimiento del catastro, el siguiente cuadro proporciona informaciones sobre los países y demás organismos internacionales que están contribuyendo con este propósito.


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Cuadro 2 Catastro Nacional de Guatemala: Financiamiento según fuente entre 1997 y 2000 (En dólares de los Estados Unidos de América)

Montos ejecutados

Fuente

Monto total 1997

1998

1999

Programado

2000

Donaciones Suecia*

4.294.653,00

265.672,00

991.724,00

1.625.670,00

1.411.587,00

Holanda*

929.922,00

315.172,00

614.750,00

PNUD Fondos Track

525.000,00

196.641,00

140.274,00

188.085,00

Subtotal

5.749.575,00

265.672,00

1.188.365,00

2.081.116,00

2.214.422,00

Asistencia técnica no reembolsable Francia

50.000,00

25.000,00

25.000,00

Alemania***

1,600.000,00

200.000,00

800.000,00

600.000,00

Unión Europea****

1.059.300,00

30.500,00

945.055,00

83.745,00

Suecia*****

1.100.000,00

550.000,00

550.000,00

Subtotal

3.809.300,00

805.500,00

2.320.055,00

683.745,00

Préstamos Banco Mundial******

2.000.000,00

749.000,00

820.000,00

431.000,00

Subtotal

2.000.000,00

749.000,00

820.000,00

431.000,00

Total

11.558.875,00

265.672,00

2.742.865,00

5.221.171,00

3.329.167,00

Fuente: UTJ/PROTIERRA. Memoria de labores. Avances y resultados mayo de 1997 a noviembre de 1999. Guatemala, MAGA, 1999. Notas: * (PNUD/GUA/97/009), ** (PNUD/GUA/98/016), Proyecto Fundamentos para el Catastro Nacional, **** Proyecto Piloto de Levantamiento Catastral, ***** ASDI Asistencia técnica Swedesurvey, ****** PNUD/GUA/97/031.


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10. Seguridad sobre la tierra y los pueblos indígenas Varios de los párrafos anteriores se refieren a la realidad indígena, ya que constituyen la mayoría de la población rural guatemalteca. Sin embargo, los Acuerdos de Paz conocen varias provisiones, primordialemente establecidas en el AIDPI, que exigen reformas legales para superar la discriminación contra los pueblos indígenas y garantizarles sus derechos tradicionales a la tierra. Sin embargo, en su análisis MINUGUA critica que de estos compromisos muy pocos se han cumplido. En lo siguiente se presenta un balance: No se ha cumplido todavía „que el gobierno adoptará o promoverá medidas para regularizar la situación jurídica de la posición comunal de tierras por las comunidades que carecen de títulos de proiedad, incluyendo la titulación de las tierras municipales o nacionales con clara tradición cumunal. Para ello, en cada municipio se realizará un inventario de la situación de tenencia de la tierra„(AIPDI IV, F5). No se ha cumplido el compromiso de „reconocer y garantizar el derecho a tierras y recursos que no estén exclusivamente ocupados por las comunidades, pero a las que éstas hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales de subsistencia (servidumbres, tales como paso, tala, acceso a manantiales, etc, y aprovechameinto de recursos naturales), así como para sus actividades espirituales„(AIPDI IV, F6a) No se ha cumplido el compromiso de „obtener la opinión favorable de las comunidades indígenas previa la realización de cualquier proyecto de explotación de recursos naturales que pueda afectar la subsistencia y el modo de vida de las comunidades. Las comunidades deberían precibir una indemización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de estas actividades„ (AIPDI IV, F6c). MINUGUA apunta de que, para hacer cumplir estos tres compromisos adquiridos, son necesarios reformas substantivos a la legislación agraria existente. Tampoco se ha cumplido ninguno de los tres compromisos concretos que se refieren a la restitución de tierras comunales y compensación de derechos (AIPDI IV, F7). Ahí dice: „Reconociendo la situación de particular vulnerabilidad de las comunidades indígenas, que han sido históricamente las víctimas de despojo de tierras...., el gobierno adoptará o promoverá las siguientes medidas: i) suspender las titulaciones supletorias para propiedades sobre las cuales hay reclamos de derechos por la comunidades indígenas; ii) suspender los plazos de prescripción para cualquier acción de despojo a las comunidades indígenas; iii) sin embargo, cuando los plazos de prescripción hayan vencido anteriormente, establecer procedimientos para compensar a las comunidades despojadas con tierras que se adquieran para tal efecto„. Tampoco se han cumplido los compromisos respecto a la protección jurídica de derechos de las comunidades indígenas (AIPDI IV, F9). Aqui no se citará todos los párrafos de este compromiso, sino solamente tres de estos, a los cuales el gobierno se comprometió adoptar medidas para: „i) el desarrollo de normas legales que reconozcan a las comunidades indígenas la administración de sus tierras de acuerdo con sus normas consuetudinarias; iv) crear servicios competentes de asesoría jurídica para los reclamos de las tierras;


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v) proveer gratuitamente el servicio de intérpretes a las comunidades indígenas en asuntos legales„. Es impresionante y preocupante el listado de los „Incumplidos„, particularmente en lo que se refiere a los derechos a la tierra de los pueblos indígenas. Sin duda alguna, urge que el nuevo gobierno y la comunidad internacional presten mayor atención al fiel cumplimiento de estos compromisos, considerándolos particularmente en el marco de la elaboración de la prevista jurisdicción agraria y ambiental. 11. Discriminación de la Mujeres El sector poblacional más discriminado son las mujeres indígenas. Las mujeres constituyen, según datos de MINUGUA, un 64 por ciento de la población rural, y un 81,1 por ciento de todas las mujeres rurales son indígenas. Un paso positivo para comenzar a superar las numerosas discriminaciones existentes se ha realizado mediante la creación de la Defensoría de la Mujer Indígena, en julio de 1999. Su primera tarea es „promover y desarrollar, con entidades gobernamentales y no-gubernamentales acciones tendientes a la propuesta de políticas públicas, planes y programas para la prevención, defensa y erradicación de todas las formas de violencia y discriminación contra la mujer indígena„ (Acuerdo Gubernativo 525-99). Son facultades de la Defensoría también, canalizar denuncias y proporcionar asistencia jurídica a mujeres indígenas víctimas de violencia y discriminación, como también dar atención y servicio social. Además debe promover programas educativos y proponer al Presiente de la República proyectos de ley en materia de derechos de la mujer indígena. Se considera que el establecimiento de esta Defensoría con sus dependencias regionales es un importante avance del proceso de paz que ofrece también la posibilidad de superar progresivamente la situación particular de triple discriminación que ha vivido la mujer indígena-campesina en Guatemala. En relación con el acceso a la tierra, el Censo Agropecuario de 1979 fue uno de los primeros en Latinoamérica que reveló el generó de los agricultores de la nación, indicando que “las mujeres resultan ser apenas el 6.6 por ciento de los agricultores en Guatemala, lo que sugiere que no sólo las distribuciones estatales de tierra han estado sesgadas con respecto al género, sino también lo han estado las práctiucas de herencia (Deere/León 1999:9). Cabe señalar que las mujeres agricultoras tienen una representación desproporcionada como administradoras de microfincas; cási la mitad (46.5 por ciento) manejan fincas de menos de 0.7 hectáreas de tierra (ibid.). La discriminación de la mujer con relación al acceso a la tierra fue reproducida por las transferencias del Estado. Según datos proporcionados de MINUGUA, de las 116.029 adjudicaciones que el Instituto Nacional de Transformación Agraria (INTA) realizó entre 1954 y 1996, sólo el 8 por ciento fueron otorgadas a mujeres. Aunque aparentemente la discriminación ya no está contenida expresamente en la legislación agraria, en la realidad sigue. En conversaciones recientes con representantes del Fondo de Tierras, los funcionarios admitieron que hay que diferenciar entre lo que dice la ley y lo que pasa en la realidad. La representación de mujeres en las instancias de decisión sigue mínima. Por ejemplo, en la Comisión Paritaria sobre derechos Relativos a la Tierra, en la cual se discuten todas las leyes relativos al tema agrario en el proceso de paz, no hay ninguna mujer, ni en la delegación gubernamental, ni en la parte de la sociedad civil. En un taller de evaluación del Fondo de Tierras realizado en octubre de 1999, se observó el problema que „actualmente la participación femenina en el fondo de tierras es muy


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reducida„. En el análisis del tema, se diferencia entre las mujeres viudas y madres solteras jefas de hogar, y mujeres esposas de hombres solicitantes de la tierra. Las mujeres viudas y madres solteras, consideradas jefas de familia, según el análisis del taller, sí tienen acceso a la tierra y están involucradas en todo el proceso de otorgamiento de la tierra. Sin embargo, las esposas de los hombres solicitantes no participan en el proceso de otorgamiento, ni en los estudios preliminares, la negociación, la entrega final y firma de títulos de propiedad, ni en las reuniones de asistencia técnica y elaboración de propuestas productivas, aunque la ley dicta que ambos cónyugues deben firmar los títulos (FONTIERRAS 1999:15). En efecto, sólo 11 por ciento de los créditos adquiridos con el Fondo de Tierra para la compra de tierra entre 1998 y 2000, están bajo la responsabilidad de mujeres (MINUGUA 2000a:9). Parece que persiste el mismo problema que se conoce de otras experiencias centroamericanas: que de hecho el pleno derecho a la tierra sólo lo ejercen las mujeres que no tienen marido. Esa figura paradójica tiene que ver con la definición de quién es jefe de hogar. Por alguna razón irracional, cuando hay hombre, se asume que él es el jefe del hogar, lo que evidentemente es expresión simple y muy cotidiana de la discriminación de la mujer. 12. Política Salarial La obligación de garantía implica que el Estado adopte medidas que ofrezcan posibilidades de realizar los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a grupos que hasta entonces no han podido disfrutar de ellos. En este marco ha sido una de las preocupaciones permanentes del Comité de DESC de las Naciones Unidas, recordar a los estados que el salario mínimo debe cubrir la canata básica. En Guatemala, sin embargo, el salario mínimo no corresponde con los requisitos del derecho internacional. Según las apreciaciones del PIDESC de la OIT, el salario mínimo debe cubrir cuando menos la canasta básica de una familia de tamaño medio en el país. En una investigación de CONGCOOP, se calcula en base a la metodología usada por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, que el costo de la canasta básica de alimentos en el área rural ascendió en 1998 a 1,394.20 quetzales mensualmente, y que el costo de la canasta básica vital (incluyendo otras necesidades básicas más allá de los alimentos) llegó a 2,544.16 quetzales por mes. Al mismo tiempo, el salario mínimo agropecuario se ubica actualmente en 485.15 quetzales mensualmente. Es decir, que en este momento una familia guatemalteca rural debería disponer de tres salarios mínimos para cubrir sólo la alimentación, y necesitaría más de cinco salarios para poder cubrir también sus otras necesidades básicas (CONGCOOP 1999).. La investigación descubrió también que el salario mínimo agropecuario ha disminuído en términos reales durante los últimos 15 años. En 1983, el salario mínimo agropecuario era de 96.00 quetzales. Aumentó hasta hoy cinco veces, o exactamente en un 505.4 por ciento. Sin embargo, la canasta básica de alimentos de 1983 era de 143.05 quetzales, los costos de la canasta básica vital eran de 261.03 quetzales. Han subido los costos de la canasta básica desde entonces más de nueve veces, exactamente en un 974.6 por ciento. Significa que el salario mínimo agropecuario hoy día es peor que hace 15 años. Por lo tanto, FIAN recomienda que se revise urgentemente el salario mínimo para garantizar que un nuevo salario mínimo esté en conformidad con lo que establece el derecho nacional e internacional (véase tambien el estudio reciente de MINUGUA al respecto: MINUGUA 2000b).


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En la conversación con FIAN, el Procurador Ajunto de Derechos Humanos calificó al salario mínimo que no cubre la canasta básica como medida central para el „anti-desarrollo„. Cabe recordar que la cantidad de hogares afectados es grande. Según los datos indicados del Ministerio de Agricultura, son más de un millón de familias que viven en un nivel de subsistencia o infrasubsistencia, y de las cuales la mayoría migra a trabajar en las fincas de la costa guatemalteca o mexicana. También la Directora General de Trabajo, reconoció que el salario mínimo que, según ella, „a lo mejor sirve para comer mal, pero desnudo y sin techo„, no está en conformidad con lo que requieren los compromisos del Estado de Guatemala con del derecho internacional. 13. Conclusiones y recomendaciones Una paz justa y duradera en Guatemala pasa necesariamente por el cumplimiento de todos los derechos humanos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos. En este marco, el papel de los DESC es crucial. Si una gran parte de la gente sigue teniendo hambre, mientras otros acaparan las riquezas, si la mayoría campesino-indígena queda sin acceso a los recursos que necesitan como mínimo para una vida digna, no sentirán la paz. Si los derechos laborales no valen en las fincas y el salario no alcanza siquiera para la alimentación mínima de una familia, la paz no se hace realidad. Guatemala es estado parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y ha asumido por lo tanto el compromiso de respetar, proteger y garantizar estos derechos humanos. De los temas abordados en este capítulo, pertenecen a las dimensión del respeto y protección a los DESC, las partes sobre conflictos agrarios, conflictos laborales, seguridad sobre la tierra y catastro, y seguridad sobre la tierra y los derechos de los pueblos indígenas. A la dimensión de la obligación de garantía pertenecen las partes sobre acceso a la tierra (vía Fondo de Tierras, regularización y política fiscal) y sobre la política salarial. En este resumen, se presenta diez conclusiones, estructuradas según las obligaciones estatales frente a los DESC, y las recomendaciones subsecuentes al Gobierno de Guatemala y la comunidad internacional. La demanda principal es que se haga realidad del cumplimiento de los Acuerdos de Paz en materia agraria y laboral. Sin embargo, en el quinto año después de la firma de los Acuerdos, y conociendo los resultados posibles del proceso de paz, hay que pensar cómo superar los déficits mayores de los mismos Acuerdos de Paz. No cabe duda que el mayor obstáculo del desarrollo rural y de un mejor cumplimiento de los DESC de la población campesino-indígena, que sí pone en peligro a mediano y largo plazo la paz social en Guatemala, es la persistente extrema concentración de tierras en pocas manos. Para garantizar que la paz sea duradera y el desarrollo sostenible, sin embargo, se considera inevitable tocar el tabú de la necesidad de una transformación de la estructura de la tenencia de la tierra en Guatemala en el sentido de una Reforma Agraria Integral. Al Gobierno de Guatemala se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto y Protección a los DESC adopte medidas para: 1. Fortalecer la capacidad de CONTIERRA en la resolución de conflictos agrarios.


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2. Impedir las violaciones constantes de derechos laborales en el campo, mediante la revisión y el fortalecimiento de los mecanismos de verificación laboral, y mediante las medidas necesarias para adecuar la legislación nacional a los convenios suscritos con el derecho internacional. 3. Garantizar en el marco del establecimiento del Catastro la mayor transparencia y particpación social posible, procurando que los despojos históricos y transferencias ilegales del pasado sean detectados. 4. Asegurar que las reformas legales establecidos en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas sean plenamente implementadas. En el marco de su obligación de garantizar los DESC, se recomienda al Gobierno de Guatemala: 5. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y campesinas a la tierra y los recursos productivos, integrando de manera consecuente las dimensiones de los derechos igualitarios de la mujer y de la pluriculturalidad de la Nación. 6. Asignar un monto significativamente mayor para el funcionamiento del Fondo de Tierras; 7. Asegurar que, en el marco de la Regularización, se recupere las tierras nacionales entregadas en forma irregular, principalmente en El Petén y la Franja Transversal del Norte. 8. Procurar, que por medio de la política fiscal o legislación específica sobre tierras ociosas, que éstas pasen a manos de campesinas y campesinos para que sean trabajadas debidamente. 9. Promover un proceso de ajuste constante del salario mínimo al nivel del costo de la canasta básica, cumpliendo de tal manera el compromiso del Estado de Guatemala con el derecho internacional. 10. En el marco de cumplir con el compromiso de promover una „transformación de la estructura de la tenencia y del uso de la tierra, tocar el tabú de la extrema polarización actual de la tierra, abriendo un debate sobre la posibilidad y necesidad de una reforma agraria en Guatemala. A los gobiernos e instancias intergubernamentales de la comunidad internacional se recomienda que, en el marco de sus díalogos políticos y cooperación económica con el Gobierno de Guatemala, manifiesten su preocupación sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los DESC, ofreciendo apoyo económico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos. Particularmente se recomienda que la comunidad internacional ponga énfasis en: 1. plantear al Gobierno de Guatemala, la necesidad de un fortalecimiento institucional y financiera de CONTIERRA; y averiguar las posibilidades de una cooperación con esta entidad gubernamental para que cumpla mejor con su mandato; 2. manifestar al Gobierno de Guatemala la preocupación sobre las masivas violaciones de derechos laborales en el campo; a analizar posibilidades de apoyo al Ministerio de Trabajo, a la Procuraduría de Derechos Humanos y organizaciones de la sociedad civil para una verificación eficiente de la situación laboral;


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3. asegurar que las inversiones internacional para el establecimiento del catastro sean dirigidas a detectar los despojos históricos y transferencias ilegales del pasado, particularmente en El Petén y la Franja Transversal del Norte; 4. urgir al Gobierno de Guatemala la necesidad de promover inmediatamente las reformas legales establecidas en los Acuerdos de Paz con respecto a los derechos de los pueblos indígenas, que han quedado sin cumplimiento hasta ahora; 5. solicitar al Gobierno de Guatemala que cumpla con la elaboración de una estrategia integral para el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, poniendo particular atención a los derechos igualitarios de la mujer y el aspecto de la pluriculturalidad; 6. tocar el tabú de la necesidad de una transformación de la estructura agraria extremadamente polarizada, como un requerimeinto de los derechos humanos, particularmente la obligación estatal de la reforma del regímen agrario cuando es indispensable para la implementación del Derecho Humano a la Alimentación (Art. 11 PIDESC); 7. averiguar las posibilidades de cooperación económica con Guatemala en el caso que el Gobiero tuviera voluntad de promover un iniciativa de esta naturaleza; 8. manifestar al Gobierno de Guatemala que, para el seguimiento de las inversiones internacionales en el proceso de paz, es necesario una mayor movilización de recursos internos por medio de una política fiscal adecuada y que, con respecto a la tierra, dé incentivos para que pasen las tierras ociosas y subutilizadas a manos de las campesinas y campesinos. 9. plantear al Gobierno de Guatemala que el salario mínimo actual no está en conformidad con los requisitos del derecho internacional; y averiguar de qué manera la cooperación al desarrollo puede contribuír al establecimiento de un ajuste permanente del salario mínimo a los estandares mínimos de Derechos Humanos. 14. Bibliografía AASSA: Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, suscrito por el Gobierno de la República de México y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) en la ciudad de México, el 6 de mayo de 1996. Acuerdo de Paz Firme y Duradera, suscrito por el Gobierno de la República de Guatemala y la URNG en la ciudad de Guatemala, el 29 de diciembre de 1999. Acuerdo Gubernativo No. 525-99: Defensoría de la Mujer Indígena, Guatemala, agosto de 1999. AIDPI: Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, suscrito por el Gobierno de la República de Guatemala y la URNG en la ciudad de México, el 31 de marzo de 1995.


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Anteproyecto de Ley: Registro de Información Catastral. Propuesta presentada ante la Comisión de Acompañamiento, Guatemala, 16 de diciembre de 1999. Banco Mundial 1998: Guatemala: Country Assistance Strategy, Washington 1998. Banco Mundial 1999: Guatemala: Active Projects, www.worldbank.org. Cabrera del Valle, Carlos Alejandro: Aplicación del Derecho Agrario en Guatemala. Estrategia y Propuesta. Gobierno de Guatemala/Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, Guatemala, agosto de 1999. CNOC (Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas) 1999: Memoria del Segundo Congreso Campesino Nacional, Guatemala 1999. CNOC/CONGCOOP (Coordinación de ONGs y Cooperativas)/PTI (Pastoral de la Tierra Interdiocesana): Documanto sobre la situación del agro y desarrollo rural desde el marco de los Acuerdos de Paz en Guatemala, Guatemala 2000. CNP-TIERRA (Comisión Nacional Permanente sobre Derechos Relativos a la Tierra de los Pueblos Indígenas): Documento Informativo - Acciones y Proyecciones para el Desarrollo en el Campo, Guatemala, enero de 2000. CONGCOOP: El salario mínimo en el área rural de Guatemala: Elementos para el debate, Guatemala, agosto de 1999. CONTIERRA 1999: Informe Anual de Labores. Julio 98 - Junio 99, Guatemala 1999. CONTIERRA 2000: Informe Gerencial, Guatemala, 8 de marzo de 2000. COVERCO: Coffee Workers in Guatemala: A Survey of Working and Living Condictionson Coffee Farms, Guatemala, February 2000. Deere, Carmen Diana/ León, Magadalena: Mujer y Tierra en Guatemala, AVANCSO, Guatemala, septiembre de 1999. FIAN: Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Proceso de Paz en Guatemala, Heidelberg, febrero de 1999. FONTIERRAS: Memoria: Seminario sobre Desafíos del Fondo de Tierras, Guatemala 1999. Gobierno de Guatemala/Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación: Legislación Agraria vigente en Guatemala, Guatemala, noviembre de 1999. Hernández Alarcón, Rosalinda: La Tierra en los Acuerdos de Paz: Resumen de la Respuesta Gubernamental, Inforpress Centroamericana, Guatemala 1998.


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Hernández Alarcón, Rosalinda: Problemática de la tierra reclama soluciones efectivas, Inforpress Centroamericana, Guatemala 2000. Miethbauer, Thomas: Social Conflict and Land Tenure Institutions as a Problem of Order Policy: the Case of Guatemala, Kiel University 1999. MINUGUA 1999a: Cuarto Informe sobre la Verificación del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Observaciones y Recomendaciones relativas a la Agenda de Paz pendiente, noviembre de 1999. MINUGUA 1999b: Cuarto Informe sobre la Verificación del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Suplemento sobre la Situación de los Compromisos sobre Aspectos socioeconómicos y Agrarios, Reasentamiento e Incorporación, noviembre de 1999. MINUGUA 2000a: Informe de Verificación: Situación de los Compromisos Relativos a la Tierra en los Acuerdos de Paz, Guatemala, mayo de 2000. MINUGUA 2000b: Informe de Verificación: Situación sobre los Compromisos Laborales de los Acuerdos de Paz, Guatemala, junio de 2000. Paz Cárcamo, Guillermo: Guatemala: Reforma Agraria, FLACSO, 3a edición, Guatemala 1997. Plant, Roger: Los derechos indígenas y el multiculturalismo latinoamericano: lecciones del proceso de paz de Guatemala, FLACSO, Guatemala 1999. Procuraduría de Derechos Humanos: Informe Anual Circunstanciado 1999, Guatemala, enero de 2000. 15. Listado de Entrevistas Gobierno: Roger Aníbal Valenzuela, Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación (enero a julio de 2000) Pedro Pablo Palma Lau, Director Ejecutivo de CONTIERRA Carlos Cabrera, Coordinador de la Unidad Técnica-Jurídica UTJ-MAGA Carmelina Javier, Directora General de Trabajo, Ministerio de Trabajo Marco Antonio Aguilar Palma, Procurador Adjunto de Derechos Humanos Gilberto Romeo Alvarado Polanco, SEPAZ Organismos internacionales: Carlos Camacho, Oficial de MINUGUA para Asuntos Agrarios Ricardo Changala, Oficial de MINUGUA para Asuntos Laborales Norbert Walter, Director GTZ-Guatemala Dittmar Jenrich, Proyecto Catastro-GTZ Homero Fuentes, Fundación Ebert-COVERCO Equipo de la Washington Office for Latin America, WOLA


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Sociedad Civil Rodrígo Nogueira, Asociación Nacional de Café, ANACAFE Junta Directiva de la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas, CNOC Helmer Velásquez y Byron Garoz, Coordinación de ONGs y Cooperativas, CONGCOOP Eliseo Perez, Bonifacio Martínez, Sergio Funes y Otto Peralta, COPMAGUA-CNP-TIERRA Rolando Sierra, CECODE Ursula Roldan e Ingrid Urízar, Pastoral de la Tierra Juan José Monterosa y Juan Ortega Luz, Pastoral de las Culturas de San Marcos Frank La Rue, CALDH Rosalinda Hernández, INFORPRESS Eugenio Inser, AVANCSO


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Capítulo 3

Política Agraria en Honduras

1. El país en reconstrucción Durante unos pocos días entre octubre y noviembre de 1998, el huracán Mitch provocó miles de víctimas mortales, dejó sin vivienda a millones de personas, arrasó con cosechas y destruyó infraestructura en América Central. Desde entonces, los gobiernos y la comunidad internacional han cooperado primero para superar la emergencia y luego se concentraron en la reconstrucción de los países más afectados, Honduras y Nicaragua. Pero, ¿de que reconstrucción se trata? ¿Deben reconstruirse las mismas estructuras de antes? ¿O pueden orientarse los esfuerzos nacionales e internacionales hacia una reconstrucción y transformación de los países con mayor justicia social? La catástrofe afectó en mayor grado a los pobres del campo, agravando su situación de pobreza y haciendo visible al mundo entero la injusticia social existente. Las cifras de la tragedia indican que, en Honduras el huracán dejó 5,657 muertos, 8,057 desaparecidos, 12,272 heridos, y un total de 1.5 millones de personas afectadas (BID 2000). Los daños materiales sufridos por el país fueron cifrados por la CEPAL en 3,700 milliones de dólares equivalentes al 77 por ciento del PIB, estimándose una pérdida del 70 por ciento de la producción agrícola (Grupo Consultivo 2000:9). El sector agropecuario fue indudablemente el más golpeado por la catástrofe, con daños totales estimados en 2,052 millones de dólares, sin incluir la producción forestal. Según datos oficiales de febrero de 2000, el valor agregado del sector cayó en 7 por ciento en 1998, y para 1999 se esperaba una reducción adicional de 5 por ciento (Gobierno de Honduras 2000a: 47). La comunidad internacional respondió al Plan Maestro de Reconstrucción del Gobierno de Honduras comprometiendo un total de 2,763.4 millones de dólares, lo que superó las expectativas iniciales. Este monto incluye recursos nuevos (1,611.5 millones de dolares), apoyo para la balanza de pagos y alivio de deuda (381.4 millones), emergencia y ayuda humanitaria (97.3 millones), fondos reprogramados de cooperación asignada antes de noviembre de 1998 (285.9 millones de dólares) y otros recursos de apoyo (387.3 millones) (Gobierno de Honduras 2000b: 2). Hasta febrero de 2000, se había suscrito un monto total de 1,412.7 millones de dolares, de los que 730.9 millones corresponden a donaciones, y 681.8 a préstamos (Grupo Consultivo 2000b:4). En diciembre de 1999, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial analizaron el caso de Honduras y declararon su elegibilidad inicial para la iniciatica HIPC (Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados). De ahí se ha abierto un proceso paralelo a la reconstrucción, en el cual Honduras tendrá que profundizar las reformas estructurales acordadas cuando acordaron la Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF) con el FMI, que ahora se transforma en Poverty Reduction and Growth Facility, y elaborar para ello una Estrategia de Reducción a la Pobreza (Grupo Consultivo 2000:11; véase el subcapítulo correspondiente).


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2. El tema agrario en la reconstrucción El tema agrario resurgió en la agenda nacional de Honduras después del huracán Mitch. La vulnerabilidad económica, social y ecológica está estrechamente ligada a la estructura de tenencia de la tierra. Evidentemente, los más afectadas por el Mitch fueron los grupos campesinos quienes, por falta de acceso a tierras aptas para la agricultura, habían buscado zonas precarias para vivir y cultivar, y perdieron todo, cuando la tormenta se les llevó tierra y techo. El Presidente de la República de Honduras, Carlos Flores Facussé, afirmó en el marco de la inauguración del Foro Nacional sobre Acceso a la Tierra y Desarrollo Rural en noviembre de 1999 en Tegucigalpa, que el acceso a la tierra y el desarrollo rural constituyen elementos fundamentales para la reconstrucción y transformación del país. En el mismo evento, el Ministro de la Presidencia, Gustavo Alfaro, manifestó: „Dentro de una Política efectiva de Combate a la Pobreza, es importante y necesario garantizar o facilitar a las familias más pobres, el acceso a las diferentes formas del capital humano, que les permita educación profesional, salud, y también al capital físico que lo integra la tierra y el crédito„ (Alfaro 1999:6). Entre las medidas centrales relacionadas con la tenencia de tierra, mencionó la formulación del proyecto Piloto del Fondo de Tierras, la recuperación de tierras (estatales, arrendadas y privadas) así como la compra directa por el Instituto Nacional Agrario (INA), para fines de reforma agraria. Asimismo, expresó que el Gobierno de la República ha planteado „la necesidad de una evaluación de la aplicación de la Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola, a fin de determinar sus logros en beneficio del país o adecuarla a las necesidades y retos que impone el desarrollo de un sector agrícola basado en la justicia y la equidad„ (Alfaro 1999:6). Según el Ministro-Director del INA, Aníbal Delgado Fiallos, el tema del acceso a la tierra, cobró nueva relevancia en el marco de la reconstrucción del país. Para él, este problema „no se agota en la cuestión meramente ténica. Pensamos así en los aspectos que tienen relación con la paz, la justicia social, la seguridad jurídica y el respeto a los derechos económicos y sociales, parte de los derechos humanos y capítulos destacados de nuestra Constitución„. El titular del INA afirmó que „se trata de concertar propuestas para garantizar la propiedad de la tierra; seguír legalizándola a quienes no la poseen con plenitud; propiciar el ejercicio del derecho a la propiedad a quienes no la tienen; integrar a la mujer y la pareja a los procesos de titulación; lograr preservar o reconstruir las estructuras ecológicas depredadas o amenazadas; poner bajo cultivo la tierra ociosa y rescatar aquella que por coyunturas determinadas está sustraída del proceso productivo„ ( Delgado Fiallos 1999:1). A nivel internacional, hay interés especial para que la reconstrucción lleve a un dessarrollo rural más justo y sostenible. La Ministra de Cooperación para el Desarrollo de Alemania, Heidemarie Wieczorek-Zeul, una de las promotoras más decididas de las iniciativas internacionales por la condonación de la deuda externa, expresó ante una delegación de la sociedad civil hondureña invitada por FIAN, que „la condonación tiene que ser acompañada por un camino diferente de desarrollo„. „Uno de los más importantes pasos en este camino debe ser la implementación de la Reforma Agraria„ manifestó la Ministra. Asimismo, varios diputados del Parlamento Europeo manifestaron en una carta dirigida al Presidente de Honduras: „Consideramos que, para que el sector de la población rural pobre pueda participar en el desarrollo del país, hay que evaluar y reorientar las políticas agrarias que han tenido un efecto


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exclusivo hacia estos sectores, ya que el acceso de las familias campesinas a la tierra, al crédito, a la asistencia técnica y a precios rentables para la producción se han limitado de manera preocupante durante los últimos años. El período de la reconstrucción ofrece la oportunidad para la revisión de la política agraria que incluye también una revisión de la política de cooperación internacional con el sector agroforestal„ (Kreissl-Dörfler 1999). El Grupo Consultivo de Seguimiento Local que se constituyó a partir de Estocolmo entre Estados Unidos, Canadá, Alemania, Suecia y España, ampliándose después por el BID, PNUD y Japón, creó grupos de trabajo relacionados con diversos sectores, para garantizar una coordinación mejor de la cooperación. El Grupo de Trabajo Agroforestal y Ambiente concertó a finales de enero una propuesta conjunta al Gobierno de Honduras, que trata de aplicar el cuarto principio de Estocolmo, la promoción de Derechos Humanos, al sector. Entre las líneas de trabajo sugeridas están: asegurar a las etnias y mujeres igualdad en el acceso a los recursos naturales y a los medios de producción; asegurar jurídicamente la tenencia de la tierra; reconocr los derechos de las etnias sobre sus tierras; reconocer el derecho a la alimentación, propiciando políticas y medidas de seguridad alimentaria; promover acciones que permitan mejorar las condiciones del trabajador rural. 3. La evolución de la estructura agraria La Ley de Reforma Agraria promulgada en 1962, decretó la distribución de las tierras que no cumplían con los requerimientos de la función social. En las décadas subsiguientes, se establecieron varios decretos específicos para la implementación de la Reforma Agraria. La „era de oro„ de la Reforma Agraria en Honduras fue la década de los 70, sobre todo entre 1973 y 1977, cuando se distribuyeron 120 mil hectáreas en sólo cinco años. En el transcurso de trés décadas, se adjudicaron 409 mil hectáreas a un total de 60 mil familias campesinas asociadas en 2,800 grupos campesinos. En relación a la superficie, la Reforma Agraria afectó el 12.3 por ciento de la tierra con vocación rústica del país. En términos de población, el proceso de Reforma Agraria benefició a un 13 por ciento de las familias rurales (Salgado 1996: 106). En síntesis, la Reforma Agraria ha tenido un impacto positivo, aunque apenas pudo contrarrestar el proceso simultáneo de concentración de tierra, de manera que todavía persiste una polarización de los recursos sorprendente. Cuadro 3 Tenencia de la tierra según número de explotaciones y superficie Area en Hectáreas

Número de Explotaciones

Porcentaje de Explotaciones

Superficie en Hectáreas

Porcentaje de la superficie total

Menos de 1 80,088 25.2 46,512 1.4 1 hasta 5 147,573 46.5 339,699 10.2 5 hasta 10 34,930 11.0 247,068 7.4 10 hasta 50 42,771 13.4 931,597 27.9 50 hasta 100 6,635 2.0 449,505 13.4 100 hasta 1000 5,092 1.6 1,093,654 32.7 más de 1000 110 0.0 229,045 6.8 TOTAL 317,199 99,7 3,337,080 99.8 Fuente: IV Censo Nacional Agropecuario 1993, citado según Salgado 1996: 93.


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Aún, la tenencia de la tierra refleja una desigualdad profunda: los latifundios con más de 10 hectáreas representan sólo un 1.6 por ciento de las fincas, pero disponen de un 40 por ciento de la superficie agrícola. Por el otro lado, las fincas que tienen menos de una hectárea, representan un cuarto de todas las explotaciones y sólo cultivan el 1.4 por ciento de la tierra rústica. Si se agregan a este grupo los otros productores pequeños (con menos de cinco hectáreas), se llega a la sitcación que los campesinos con poco acceso a la tierra, aunque representan un 72 por ciento de las fincas, disponen de menos del 12 por ciento de la tierra apta para la agricultura (Salgado 1996:93). Adicionalmente, el Censo Agropecuario de 1993 reveló, que hay más de 126 mil familias rurales que no tienen ningún acceso ni a la tierra ni a un empleo permanente, representando un 27 por ciento de la población rural. Juntos con las más de 80 mil familias que tienen menos de una hectárea, suman más de 200 mil familias campesinas (lo que equivale a un 44 por ciento de la población rural) que no tienen ningún acceso o un acceso muy deficiente a la tierra (Baumeister/Wattel 1996:21). En 1952, estos dos estratos de las familias sin tierra y con menos de una hectárea, representaban un 18 por ciento del total. El hecho que para 1974 este sector de la población rural había aumentado al 41 por ciento, contribuyó a que se hiciera conciencia de la necesidad de una Reforma Agraria. Hoy, tanto el número como el porcentaje de estas familias es mayor. Ellas viven en condiciones sumamente precarias y constituyen el núcleo de la pobreza extrema en el campo hondureño. Cuadro 4 Familias rurales con y sin tierra Estratos Número 1952 en % Número 1974 en % Número 1993 en % Trabajadores bananeros

20,800

11 18,000

6 22,000

5

Sin tierra

19,077

10 89,955

30 126,383

27

Menos de 1 hectárea

15,394

8 33,771

11 80,088

17

de 1 hasta 5 hectáreas

73,617

37 91,010

30 147,573

32

de 5hasta 50 hectáreas

60,464

31 62,654

21 77,701

17

50 y más hectáreas

6,660

3 7,901

3 11,837

2

TOTAL 196,012 100 303,291 100 465,582 100 Fuente: Mark Ruhl, Estudios Sociales Centroamericanos No. 36, 1983; IV Censo Agropecuario de 1993; y SECPLAN, Desarrollo Humano, Infancia y Juventud 1994; elaborado por ramón Salgado, en: Baumeister/Wattel 1996:21. De acuerdo con datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos para el año 1997, el 64.2 por ciento de la población total se encontró bajo la línea de pobreza (menos de 2,100 Kcal) por día. En el caso de la población rural, casi tres de cuatro hogares (72,6 por ciento) se encontraban bajo la línea de pobreza, mientras que la incapacidad familiar de cubrir la alimentación básica, es decir, la indigencia


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(menos de 1.800 Kcal por día), aumentó de 52.9 por ciento en 1994 a 66.9 por ciento en 1997 (RESAL 1999:1; McHugh 1999:7). El aumento fuerte de la pobreza extrema en el áera rural significa un retroceso preocupante para la realización de los DESC y particularmente del Derecho a al Alimentación, situación que se agravó por los efectos del Mitch. Datos oficiales señalan la persistencia y la profundicación de los ya altos niveles de desnutrición, particularmente en el área rural. El Gobierno de Honduras, en su informe oficial sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales publicado en julio de 1998, indica que „en 1987 más del 63% de las familias no cubrían sus necesidades energéticas, es decir estaban subalimentadas, mientras que en 1994 era un 77%, siendo mayores los porcentajes en las familias del área rural en las de bajos ingresos y en las que viven en la zona occidental del país (Ocotepeque, La Paz, Lempira, Intibucá)„ (Gobierno de Honduras 1998:pár.150). De acuerdo con el mismo informe, la desnutrición crónica medida a través del indicador talla para la edad en niños entre 6 y 9 años, subió del 34.9 por ciento en 1991 al 38.6 por ciento en 1995, con niveles mayores del 60 por ciento en los departamentos de Intibucá y Lempira (Gobierno de Honduras 1998:pár.166). La proporción de niños menores de 5 años con déficit en la talla para edad (desnutrición crónica) muestra un ligero aumento de 39.1 por ciento en 1987 al 40 por ciento en 1997 y alcanza niveles del 68 por ciento en el departamento de Intibucá y 67 por ciento en Lempira, según datos del PNUD (McHugh 1999:5). La Coordinadora de la Comunidad Europea para el Programa de Seguridad Alimentaria en Honduras indica:„En cifras absolutas, en 1990 había 500,000 pre-escolares desnutridos que requerían atención, en 1995 esta cifra superaba los 600,000 y si se mantiene la misma tendencia, se estima que en el año 2000 pasará los 700,000 niños (McHugh 1999:5). Los datos referidos indican que la pobreza rural y el hambre se agudizaron en la década de los 90, ya antes del Mitch, y aún peor con los efectos del mismo. Esta observación pone en duda, si las políticas aplicadas durante la década pasada han correspondido con las obligaciónes asumidas por el Estado de Honduras con los DESC. El Informe sobre Desarrollo Humano en Honduras de 1998 estipula que „en el paradigma del desarrollo humano, la equidad en el en el acceso a oportunidades políticas, económicas y sociales debe ser vista como un derecho humano básico„. Sin embargo manifiesta el mismo documento que „los estudios sobre desarrollo humano muestran que Honduras, con un nivel medio bajo, está entre los tres países que tienen mayor desigualdad en la distribución del ingreso y de las oportunidades en la región latinoamericana, lo que significa la existencia de dinámicas de exclusión y marginación de un gran porcentaje de la población„(PNUD 1998:2). 4. Ajuste estructural y derechos humanos Con la década de los 90, se introdujeron en Honduras las políticas de ajuste estructural. En su informe sobre la aplicación de los DESC, el Gobierno de Honduras reconoce explícitamente el „efecto devastador„ de estas políticas para los DESC. En relación al Arto. 2 PIDESC, el informe dice: „El Estado de Honduras toma las medidas adecuadas para lograr el desarrollo progresivo de los derechos económicos que le corresponde a la población. Sin embargo, se observan preocupantes deterioros en la efectividad de los mismos signados por la ‘regresividad’ de estos derechos. De manera plena, y en forma significativa, se observa el efecto devastador que, sobre la realización de estos derechos han tenido los sucesivos ‘ajustes estructurales de la economía’„(Gobierno de Honduras 1998:pár.6).


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El informe manifiesta, en relación al Arto.11 PIDESC, derecho humano a la alimentación: „170. En 1990, el Gobierno inició un programa de ajuste estructural con el fin de establecer un mejoramiento en el marco económico del país, mejorar la eficiencia y reducir el tamaño del sector público e incentivar al sector privado... 171. El programa introdujo reformas para reducir los aranceles que protegían a las industrias de la competencia internacional y liberar los comercios financieros y agropecuarios. Se modificó el régimen cambiario, se eliminaron algunos subsidios a insumos básicos y se liberaron las tasas de interés lo que ha encarecido el costo de la vivienda. 172. Estas medidas trajeron como resultado en los primeros años de su aplicación fuertes impactos negativos en la población, especialmente aquella más vulnerable, lo que tiene sus repercusiones a la fecha, debido al incremento sufrido en los precios en general; en particular en los precios de los productos de la canasta de alimentos...173. Para atenuar el impacto del programa de ajuste sobre la población, se creó en Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) y el Programa de Asignaciones Familiares (PRAF). El primero se orienta a la construcción de infraestructura social y económica, y el segundo a la asistencia nutricional„(Gobierno de Honduras 1998: pár. 170-173). Se concluye que el Gobierno de Honduras sí reconoce que el programa de ajuste estructural ha tenido un efecto devastador para los DESC y para el Derecho Humano a la Alimentación. Sin embargo, no expresa la voluntad de reformular las políticas económicas emprendidas, sino quiere resolver el problema del real regroceso de los DESC por medio de programas sociales. Los indicadores antes señalados ponen en evidencia que con esta perspectiva el gobierno contribuyó a generar más pobreza, en lugar de superarla. Crece la economía, y a la vez crece la pobreza. La Coordinadora de la Unión Europea para Seguridad Alimentaria en Honduras, lo articula así: „Aunque es cierto que la liberalización de mercados y la apertura comercial contribuyen al crecimiento económico en términos generales, no es cierto que sean conducentes al alivio de la pobreza y a la seguridad alimentaria. Al contrario, como ya hemos visto, aunque la puesta en marcha de programas de ajuste estructural desde principios de los años noventa ha contribuido en términos generales al mejoramiento de la economía, los beneficios no han sido compartidos de una manera equitativa. Al contrario, el porcentaje bajo la línea de pobreza ha aumentado significativamente„ (McHugh 1999:15). 5. El cierre del acceso a la tierra En 1992, se decretó la „Ley para la Modernización Agrícola y el Desarrollo Agrícola„ (LMDSA) como medida central del ajuste estructural para el sector agro-forestal. Esta ley rectora para de la política agraria, agrícola y forestal desde entonces, tiene como objetivo fundamental el impulso del desarrollo y de la modernización del sector rural, sometiéndolo de manera consecuente a las reglas del mercado. Según distintos análisis, la Ley de Modernización Agrícola puso fin al proceso de Reforma Agraria en Honduras (PNUD 1998:102; RESAL 1999:15; Korczowski 1999:7; Ríos 1998). En relación al acceso a la tierra, la ley en primer lugar redujo los causales de afectación de tierras para fines de la Reforma Agraria a dos: la ociosidad y los sobretechos (Arto. 50 y 51 LMDSA). Sin embargo, ni la expropiación por estos causales han sido impuesta, lo que creó una situación de conflicto en el agro que se documenta de modo ejemplar en el caso CAGSSA en el subcapítulo siguiente. En segundo lugar, la ley establece que debe constituirse un Fondo de Tierras (Arto.69). A pesar de que, en 1993, se emitió una Ley del Fondo de Tierras, este último nunca ha sido puesto en función. Hubiera sido la tarea de FONTIER ofrecer a familias campesinas crédito oportuno para la compra de hasta 10 hectáreas de


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tierra. Últimamente, el Gobierno de Honduras, en cooperación con el Banco Mundial ha iniciado un proceso para establecer un Fondo de Tierras (Korczowski 1999). Por otro lado, la ley permitió la venta de tierras que se había adjudicado durante el proceso de Reforma Agraria (Arto.70), lo que condujo a una situación contradictoria: en los primeros tres años de la Ley de Modernización (1992-94), 242 grupos campesinos vendieron un total de 30 mil hectáreas de las tierras que habían recibido en el marco de la Reforma Agraria, la mayoría en los valles fértiles en la Costa Atlántica (Posas 1996:144). De tal manera, en la región del litoral atlántico, el número de los beneficiarios de la Reformaa Agraria bajó a 43 por ciento, 53 por ciento de las tierras adjudicadas fueron vendidas (RESAL 1999:15). Un 57 por ciento de las tierras fueron compradas por dos compañías bananeras Standard Fruit Company y Tela Railroad Company las que en el transcurso de este siglo, han acaparado en sus manos alrededor de 200 mil hectáreas (Rosales 1996:6.17). La venta de tierras de la reforma agraria quedó como caso clásico de una reconcentración de tierra, de una "contrarreforma agraria" en un contexto neoliberal. Un estudio reciente del Banco Mundial sobre el futuro Fondo de Tierras, admite que „es probable que la concentración de la tenencia de la tierra haya ido aumentando a partir de la promulgación de la LMDSA. Por un lado, una parte importante del sector reformado se ha desintegrado, sobre todo en el Valle de Aguán y otras áreas de alto potencial comercial; y por otro lado, la Ley puso fin a la afectación de tierra para fines de reforma agraria„ (Korczowkski 1999:7). Coincide este análisis con las observaciones de otros analistas y actores de la sociedad civil. El Consejo Coordinador de Organizaciones Campesinas de Honduras, COCOCH, y la coalición amplia de organizaciones de la sociedad civil, INTEFOROS, concluyen: „El modelo de desarrollo rural implantado por la LMDSA, acentuó la concentración de la propiedad„, y agregan las consecuencias inevitables de una política agraria que reserva el acceso a la tierra para quienes tienen el capital para comprarla: „La migración del campo a la ciudad, a las zonas de reserva y a otros países, continuará en proporción directa con las dificultades de los campesinos para acceder a la tierra„ (COCOCH 1999:10; INTERFOROS 1999b10). En la entrevista con FIAN, el Ministro de Agricultura y Ganadería, Guillermo Alvarado, explicó que su ministerio trata el tema de la pobreza desde dos ángulos: el de la equidad y el otro del desarrollo económico. Informó que un 53 por ciento del presupuesto de la Secretaría de Agricultura y Gandería se invierte en programas de desarrollo rural dirigidos al combate de la pobreza. El Ministro sostiene que el marco establecido por la LMDSA es la orientación adecuada para el desarrollo agropecuario en el país. En cuanto al acceso a la tierra y los demás recursos productivos, subrayó varias veces durante la conversación, que „toda política comienza con el mercado„. „El enfoque no es tanto en la tierra, sino en los mercados y su funcionamiento„, afirmó. „El camino hacia la seguridad alimentaria es la generación de la riqueza„, dijo, „si se dinamiza la riqueza, habrá menos pobreza en el país„. Para el Ministro, no debe haber otro acceso a la tierra que a través del mercado. Por lo tanto, está muy escéptico frente al proceso de reforma agraria. Expresó que la reforma agraria, cuando procede a expropiar tierras privadas, atenta contra un factor determinante para el desarrollo del país: la seguridad de la inversión externa. De este modo, la reforma agraria en el sentido de un mecanismo de redistribución de tierras que no cumplan con su función social, para él no es elemento esencial para el desarrollo rural sostenible, sino, más bien un obstáculo para el mismo, porque distorciona el mercado de tierras. Aunque reconoce que la reforma agraria es parte del programa de su gobierno, manifiesta que él no la apoya.


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Evidentemente existen visiones muy contradictorias dentro del mismo Gobierno de Honduras. Los pronunciamientos del Presidente de la República, el Ministro de la Presidencia y el Ministro-Director del INA en el marco del Foro Nacional sobre Acceso a la Tierra y Desarrollo Rural señalan un enfoque distinto a la versión ortodoxa neoliberal de que el acceso a la tierra debe dejarse únicamente a la mano invisible del mercado. El conflicto agrario actual con referencia al sobretecho de CAGGSA refleja esta situación de incoherencia dentro del mismo gobierno. Desde una perspectiva de los DESC es de alta importancia implementar lo que el Ministro de la Presidencia, Gustavo Alfaro, anunció: „una evaluación de la aplicación de la Ley de Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola, a fin de determinar sus logros en beneficio del país o adecuarla a las necesidades y retos que impone el desarrollo de un sector agrícola basado en la justicia y la equidad„ (Alfaro 1999:6). La Red Europea de Seguridad Alimentaria concluye su análisis de los problemas principales de las familias campesinas para acceder a la tierra de la manera siguiente: a) el acceso a tierras vírgenes se ve cada vez más reducido por la destrucción ya avanzada de las áreas boscosas; b) el acceso vía mercado ha sido obstaculizado por diversas razones, entre estos la segmentación del mercado que vuelve imposible para los pequeños comprar tierras de grandes productores, junto con la ausencia de crédito para los pobres; c) el fin de la redistribución de tierras vía reforma agraria; d) el proceso de reversión de la reforma agraria y la nueva reconcentración de tierras en manos de muy grandes productores; y f) las modalidades indirectas vía alquiler, aparcería etc siguen siendo desfavorables al pequeño productor, contratos muy cortos, con ninguna garantía para la inversión y a costos muy elevados (RESAL 1999:29). El problema fundamental de la Ley de Modernización Agrícola y de la visión neoliberal dominante referente a la tenencia de la tierra se puede expresar en los términos siguientes. Antes, el lema de la Reforma Agraria era: La tierra para quien la trabaja. Hoy, la lógica mercantil sugiere: la tierra es para quien la puede comprar. El problema de esta lógica es que excluye a una gran parte de la población campesina de la participación en el desarrollo rural. Es necesario, reorientar el Ajuste Estructural del Sector Agrícola en Honduras hacia el criterio de que se deben respetar, proteger y garantizar los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en particular el derecho a alimentarse, de los grupos más vulnerables del campo hondureño. El principio que se podría formular de esta perspectiva de derechos humanos es: la tierra es para quien la necesita para poder alimentarse y vivir de manera digna. Caso 3 CAGSSA: Conflicto por la no-implementación de la Reforma Agraria 250 familias campesinas ubicadas en la comunidad de Guanchías, departamento de Yoro, se encuentran en este momento en peligro de ser desalojadas de las tierras que han trabajado durante los últimos cinco años. Este hecho amenaza de manera alarmante el Derecho a Alimentarse de estas familias. Desde 1994 las familias campesinas han presentado varias solicitudes a las instituciones correspondientes del gobierno de Honduras para que se cumpla con las leyes vigentes de la Reforma Agraria a fin de transferir las tierras en conflicto a las campesinas y campesinos que las necesitan para alimentarse. La base legal de su demanda la constituye en el arto. 25 de la Ley de Reforma Agraria que establece que las tierras que exceden un límite máximo de la propiedad agrícola (los llamados sobretechos) o que se encuentran ociosas (arto. 39 de la Ley de Reforma Agraria, reformado por la Ley de


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Modernización Agrícola), deben ser afectadas por la Reforma Agraria. Sin embargo, el mismo arto. 39 establece que el Ministerio de Agricultura y Ganadería puede autorizar los sobretechos, es decir impedir su expropiación, cuando el „proyecto o la explotación que se desarrolla en este área tiene importancia social y económica„, lo que permite un cierto margen de interpretación a la Secretaría de Agricultura y Ganadería. Por lo tanto, el único caso que sí hace obligatoria la expropiación para fines de reforma agraria es cuando el latifundio tiene sobretechos y estos se encuentran ociosos al mismo tiempo. Este es el caso en Guanchías. El Instituto Nacional Agrario (INA) ha realizado varias inspecciones in situ, y ha declarado que existe un sobretecho ocioso de 1.352 hectáreas. Sin embargo, el INA no ha podido afectar estas tierras en propiedad de la Compañia Agrícola y Ganadera de Sula S.A. (CAGSSA), porque la Secretaría de Agricultura y Ganadería había autorizado el sobretecho de CAGSSA. A iniciativa de los grupos campesinos y del INA, se inició un nuevo proceso de investigación conjunta con la Secretaría de Agricultura y Ganadería, para llegar a una decisión al respecto que estuviera en conformidad con las leyes agrarias vigentes. Sin embargo, en diciembre de 1999, la Secretaría de Agricultura y Ganadería emitío una resolución que autorizaba nuevamente el latifundio de la Empresa CAGSSA, lo que se encuentra en contradicción abierta con las posiciones del Instituto Nacional Agrario. A partir de enero de 2000, representantes de la Empresa CAGSSA han comenzado a amenazar nuevamente con el desalojo violento de los campesinos. Bajo circunstancias similares, el 21 de agosto de 1998, fue asesinado el campesino Antonio Cruz en la casa de su hermano y presidente de uno de los grupos campesinos. Personas desconocidas llegaron durante la noche con fusiles de tipo AK 47 y dispararon desde abajo del barracón (una casa de madera sobre pilares) en dirección del cuarto donde estaba la cama del presidente. Varias balas impactaron mortalmente a su hermano quien dormía allí. El presidente del grupo estaba acostado en una hamaca en el cuarto vecino y sobrevivió el atentado porque se puso inmediatamente al lado de la pared. El asesinato ha quedado impune. El caso CAGSSA es un ejemplo evidente de que el gobierno de Honduras, representado por la Secretaría de Agricultura y Ganadería, se niega a implementar las leyes vigentes de Reforma Agraria, y por lo tanto se niega también a cumplir con su obligación de garantizar el Derecho Humano a la Alimentación, establecida en el arto. 11 del Pacto Internacional de Derechos Humanos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado también por el estado de Honduras. La importancia política del caso en cuestión es que constituye un precedente para la implementación o no implementación de la Reforma Agraria en Honduras. 6. Seguridad de la tierra y titulación Desde 1992, „la titulación de tierras ha sido el quehacer fundamental del Instituto Nacional Agrario y, probablemente, la mayor preocupación de los organismos financieros que lo apoyan. El INA dejó de ser un instituto de la refoma agraria para ser convertido en una ventanilla para la titulación de tierras„ (Ríos 1998:38). El Art 66 LMDSA establece la titulación de tierras nacionales o ejidales en favor de sus ocupantes cuando éstos las hayan explotado por un período de al menos tres años, para asegurar una mayor seguridad de los beneficiarios y beneficiarias sobre la tierra.


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El número de títulos entregados entre 1992 y 1998 llega a 80,230, lo que significa la entrega de más de 10,000 títulos por año. Entre 1983 y 1992, se había entregado un promedio de 5,000 títulos, en la década de los 70, solamente 400 títulos al año (RESAL 1999:19). Parece que la titulación aún se aceleró después del Mitch: el INA sólo entre enero y octubre de 1999 otorgó 16,000 títulos a propietarios individuales, 265 a grupos beneficiarios de la Reforma Agraria y 16 a comunidades étnicas (Gobierno d Honduras 2000a:48). En entrevista con FIAN, Raimon Waldrón de USAID, que ha sido la mayor fuente de financiamiento del INA para el programa de titulación, consideró posible emitir hasta 20,000 títulos anualmente. Aunque la titulación es un programa necesario e importante para garantizar la seguridad sobre la tierra, es un instrumento también ambiguo. En condiciones desfavorables o de endeudamiento, la familia o el grupo campesino puede verse forzado a vender o hipotecar su título, ya que la tierra se convierte en un bien comercial. En otras palabras: el título, en tal situación se convierte en el instrumento más seguro para perder la tierra nuevamente. Mucho depende del ambiente económico de una familia, más que todo de sus posibilidades de acceso a crédito oportuno o asistencia técnica económica. Desgraciadamente, para la gran mayoría de las familias campesinas, no son accesibles estos recursos productivos. Además, su margen de riesgo es muy limitado. Cuando alguna enfermedad grave afecta a alguién de la familia, y surgen costos para rescatar la vida, la familia tiene que endeudarse. Si no encuentra crédito informal oportuno en la misma familia y entre los amigos, el camino hacia el endeudamiento y luego a la pérdida de la tierra es casi inevitable. Según datos de RESAL, el Gobierno de Honduras quiere completar la titulación de las tierras de reforma agraria antes del año 2002. El INA indica que hay todavía 900 expedientes no-resueltos (RESAL 1999:21), mientras las organizaciones aglutinadas en el COCOCH estiman que son más de 800 grupos y empresas campesinas que no han podido legalizarse y todavía no tienen seguridad sobre sus tierras. Algunas de estas empresas ya han visto varios gobiernos, y ninguno de estos ha podido (o querido) resolver su problema (COCOCH 2000:3). Un caso muy ilustrativo y preocupante en este contexto es el de la Cooperativa Morazán. Caso 4: El conflicto por la tierra de la Cooperativa Morazán, municipio de Progreso, Yoro, ha sido acompañando por FIAN desde hace más de seis años. La cooperativa tiene 20 años de cultivar esa tierra, y cuenta con una garantía de posesión del INA fechado en 1975. A iniciativa del ex-propietario, se efectuó en 1993 un desalojo de la cooperativa mediante el cual fueron destruidas todas las casas construídas con el apoyo de la cooperación gubernamental alemana. En noviembre de 1993, el miembro de la cooperativa Cleofes Colindres fue asesinado y enterrado en un pozo dentro de las tierras de la cooperativa que en ese momento estaban militarizadas. Después de este asesinato, el grupo campesino desalojó a los militares nuevamente y logró en 1994, que la garantía de posesión fuera ratificada por el INA. Sin embargo, el apoderado del empresario que dice que compró la tierra en 1987, descubrió que la carta de garantía por alguna razón carece de la firma del entonces encargado del INA, así que quedó anulada también la ratificación de 1994. Actualmente hay una orden de desalojo contra el grupo campesino. FIAN solicitó en varias ocasiones que el INA garantizara que no proceda esta orden, y que averigue las posibilidades de legalizar la tierra a la cooperativa. (Sin embargo, después del fin de redacción de este estudio, se efectuó un desalojo de la Cooperativa Morazán el 12 de septiembre de 2000, dejando destruídas las viviendas y una parte de los cultivos de las familias campesinas.


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7. Seguridad de la tierra para las etnias El grupo social más favorecido por los programas de titulación han sido las etnias que, mediante estas acciones del INA, pueden asegurarse al menos de lo poco que les quedó después del despojo histórico de sus tierras. En Honduras viven ocho etnias (garífuna, tolupán o xicaque, misquitos, lencas, chortis, tawahkas, pech y negros isleños) que suman, según datos oficiales, 463,700 habitantes que representan aproximadamente un 5 por ciento de la población total (Gobierno de Honduras 1998:pár.188; véase para un análisis amplio Rivas 1993). Entre 1993 y 1998, el INA emitió a los grupos étnicos un total de 180 títulos, que comprenden una área aproximada de 52,745 hectáreas (RESAL 1999:22). Sin embargo, recientemente se produjeron fuertes enfrentamientos entre las etnias y el Estado de Honduras. El 12 de octubre de 1999, la represión policíaca de una multitudinaria manifestación pacífica de alrededor de 12,000 representantes de las etnias y organizaciones campesinas y sociales dejó 19 manifestantes heridos de bala. Las demandas principales de la manifestación eran: la no reforma del arto. 107, por constituir ésta una amenaza real contra la integridad del territorio de desarraigo de las poblaciones asentadas en los litorales, islas, cayos y arrecifes; la titulación, ampliación y el saneamiento de las tierras y territorios que ancestralmente han pertenecido a los pueblos afrohondureños e indígenas; la promoción de una nueva ley agraria y forestal; y la investigación y el castigo de los responsables de asesinatos de varios líderes indígenas y campesinos que han quedado en impunidad. Después de estos hecho violentos, el ejecutivo ordenó procesar a los organizadores del evento quienes, en su mayoría estaban negociando con el Ministro de la Presidencia, Gustavo Alfaro, cuando se dieron los disturbios en la calle. A partir de presiones nacionales e internacionales, el gobierno retiró el listado de las 35 destacadas personalidades de la sociedad civil hondureña que originalmente iban a ser juzgados. En cuanto a los culpables, sólo dos jefes policiales fueron suspendidos temporalmente, pero pudieron volver a sus cargos poco después y no enfrentaron cargos penales. La organización de Derechos Humanos COFADEH teme con razón que el caso concluya sólo con indemnizaciones, pero con impunidad (COFADEH 1999:14-16). En el caso de la reforma del arto. 107 de la Constitución, que permitiría a inversionistas extranjeros comprar terrenos en la costa norte y sur del país, generó temores fuertes particularmente entre las comunidades garífunas en la Costa Atlántica. Muchas de estas ya viven conflictos fuertes con proyectos turísticos que se aprovechan del hecho que varias comunidades no disponen aún de títulos de propiedad sobre sus tierras ancestrales. Su lucha permanente durante los últimos años ha sido por la entrega de los títulos definitivos de propiedad, acelerando de esta manera la gestión del INA (ODECO 1999a). Otras comunidades que están asentadas en zonas protegidas, donde no se pueden otorgar títulos de propiedad, como en el caso del archipiélago de los Cayos Cochinos, viven en inseguridad permanente (véase Caso 5). El Estado de Honduras ha ratificado el Convenio 169 de la OIT. Las organizaciones étnicas, aglutinadas en la Confederación de Pueblos Autóctonos de Honduras (CONPAH), exigen que por medio de una ley las determinaciones del Convenio 169 sean traducidas en legislación nacional, particularmente en lo que se refiere a la tierra y los territorios ancestrales. Para la parte garífuna, ya se presentó una propuesta para un anteproyecto de „ley de demarcación y legalización de las tierras y


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territorios del pueblo garífuna„ (ODECO 1999b). Hasta la fecha, el Gobierno ni el Congreso de Honduras han tomado la iniciativa para ajustar de manera consecuente la legislación nacional a los compromisos adquiridos mediante la ratificación del Convenio 169. Caso 5: En el caso de los pescadores en los Cayos Cochinos, se logró por la presión nacional e internacional en los últimos años, que la veda total, decretada todavía por el gobierno de Callejas a finales de 1993, fuera suspendida. Esta veda servía para desalojar a las comunidades de los Cayos y para montar un proyecto supuestamente „eco-turístico„, lo que, según el análisis de FIAN, hubiera violado el Derecho a Alimentarse de las familias de los pescadores. Después de numerosos actos de hostigamiento contra los pescadores, se logró que la situación se tranquilizara. Sin embargo, hace falta todavía que las comunidades dispongan de un documento que les dé seguridad sobre los recursos que necesitan para alimentarse. En varias ocasiones, FIAN solicitó al Ministro-Director del INA que adoptara medidas en este sentido. Su respuesta fue, que el INA estaba preparando un decreto para lograr que los grupos asentados en zonas protegidas, tal como las comunidades en Cayos Cochinos, tuvieran mayor seguridad sobre sus recursos. 8. Política forestal Honduras es un país eminentemente forestal. Se estima que un 88 por ciento del territorio nacional es de vocación forestal, y que un 90 por ciento de la población rural se encuentra en zonas forestales. En la actualidad, la superficie forestal representa unas 6,000 mil héctáreas (60 por ciento del territorio nacional), con unas 2.500 hectáreas de bosque de pinares y unas 2.900 hectáreas de bosque latifoliado (RESAL 1999:15). Según el BID, afecta una creciente deforestación al recurso forestal (principalmente por el avance de la frontera agrícola en el bosque latifoliado. El bosque conífero, aunque aparentamente estable en cuanto a área cubierta, ha sufrido una reducción en su capacidad productiva y calidad genética (debido principalmente a la extracción selectiva de árboles para madera y leña) (BID 1999:15). Según datos del Gobierno de Honduras, „se estima que anualmente desaparecen 108,000 hectáreas de bosques en el país“ (AFE-COHDEFOR 1996:V). Ante esta situación alarmante, el gobierno anterior, bajo la conducción de la entidad estatal responsable AFE-COHDEFOR (Administración Forestal Estatal - Corporación Hondureña para el Desarrollo Forestal) y contando con recursos de la cooperación internaciol, comenzó a analizar el subsector forestal e impulsar un proceso de elaboración de un plan forestal al largo plazo. De ese proceso entre 1994 y 1996, en el cual se logró una amplia participación de las organizaciones e instituciones ligadas al subsector, resultó el „Plan de Acción Forestal 1996 -2015“, un documento impresionante e instrumento valioso para promover un desarrollo forestal sostenible en Honduras (AFE-COHDEFOR: PLANFOR 1996, tomo I-III). Una de las conlusiones de PLANFOR era armonizar las leyes dispersas relacionadas con el subsector. En diciembre de 1999, el Gobierno de Honduras presentó un primer borrador de una nueva ley forestal, en febrero de 2000 un segundo borrador (AFE-COHDEFOR 2000). Actualmente, el debate sobre la propuesta gubernamental ha recibido críticas de destacados expertos y agentes de la sociedad civil quienes, entre tanto, han presentado su propio anteproyecto de ley (ver para los detalles y documentos del debate http://www.rds.org.hn/alerta-ambiental).


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El nuevo Gerente General de AFE-COHDEFOR, Marco Vinicio Arias, sostuvo en la entrevista con FIAN, que „el desarrollo sostenible no es alcanzable si seguimons negando los derechos de la población asentada en las áreas forestales“. Explicando el espíritu del anteproyecto de ley, manifestó que el gobierno „ya no lo ve como un costo, sino como una inversión la entrega del bosque a los beneficiarios asentados en el bosque“. Cambia, según él, el papel del estado de ser „menos manager, más supervisor y vigilante“. Para garantizar, que los diversos agentes forestales acudan al principio de la sostenibilidad, deben crearse las condiciones de la rentabilidad de la explotación del recurso. „Si no es rentable, no es atractivo, y si no es atractivo, no es sostenible“, manifestó. Además expresó que hay que superar el estilo de una institución paternalista que, según él, había cometido el error de negar la participación de la gente en la gestíon de los recursos forestales. El anteproyecto de ley fue elaborado por una comisión de diez especialistas de varias entidades gubernamentales, del sector privado y de la cooperación internacional. Antes de desempeñar la gerencia general, Marco Vinicio Arias había participado en esa comisión como representante del sector maderero. En sus comentarios al anteproyecto de ley, el ex-gerente general de AFE-COHDEFOR y reconocido experto agro-forestal a nivel nacional e internacional, Rigoberto Sandoval Corea, indica varios temas controversiales. En primer lugar sorprende que el anteproyecto de ley dispone la preparación de un „plan nacional forestal“, negando la existencia del PLANFOR 1996-2015, lo que, según él significaría caer nuevamente en la „practica poco constructiva de desechar lo que un gobierno anterior ha preparado, al margen de la continuidad del partido político en el poder“ (Sandoval Corea 2000). A fondo, sin embargo, está que el anteproyecto de ley evidentemente respira un espíritu distinto al PLANFOR. Sandoval Corea critica que el anteproyecto de ley modifica sustancialmente y deroga partes importantes del Sistema Social Forestal. Hasta ahora, este sistema trató incorporar el campesino al aprovechamiento integral del bosque en base al contrato o convenvio de usufructo a largo plazo. Ahora, el anteproyecto retrocede al esquema anterior de permitir a los grupos sólo actividades de resinación, negándoles el aprovechameinto integral del bosque. Lo que está previsto para las agrupaciones agropecuarias comunitarias es la ejecución de aprovechamientos no-comerciales, la remuneración salarial a sus miembros que realicen actividades de manejo y la percepción del 20% del ingreso bruto derivado de los aprovechamientos comerciales adjudicados en el área de manejo“(Art.109). Sandoval Corea apunta: „Salarios no es la solución a la reducción de la pobreza ni el incentivo adecuado para el cuido del bosque“. Se podría agregar que el aprovechamiento comercial del bosque se reserva practicamente para los madereros. Según el gerente actual de AFE-COHDEFOR, hay que aplicar el criterio de la eficiencia: primero se vende la concesión al mejor postor, y después se les da a los grupos campesinos asentados un cierto procentaje de la ganancia. Esa es la lógica y el espíritu del anteproyecto poco coherente con el Sistema Social Forestal. En la entrevista con FIAN, Marco Vinicio Arias manifestó su desacuerdo con los convenios de usufructo, instrumento central del Sistema Social Forestal. Según él, no hay ningún caso donde han funcionado los convenios de usufructo“. Sostuvo, asimismo, que no es conveniente seguir el concepto del Sistema Social Forestal por la poca claridad y la débil implementación que se ha visto. En vista de una ley que contiene una perspectiva muy distinta al Sistema Social Forestal y la PLANFOR, Sandoval Corea resume: „el anteproyecto carece de contenido social, desconoce la función y la dimensión social del bosque y aun la ecológica-ambiental, concentrándose en la económica“.


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Observa un indicador para su análisis tambien en el nuevo marco institucional a crearse. Según el anteproyecto, se transforma AFE-COHDEFOR en SEFONAC (Servicio Forestal Nacional), como entidad sometida a la orientación y supervisión política de la Secretaría de Agricultura y Ganadería. Sandoval Corea como tambien el consultor de la cooperación canadiense, Louis Labelle, exigen que la administración estatal debe ser vinculada a la entidad rectora de la política ambiental, Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, para fortelecer la sostenibilidad en el uso del bosque (Labelle 2000; Sandoval Corea 2000). En relación a la tenencia de la tierra, el anteproyecto parece contener disposiciones cuestionables. Sandoval Corea afirma que el art. 46 de la propuesta „pretende legalizar una mala practica que ha existido en el país, apoyada por los acaparadores, en forme indebida de los bienes del Estado. Esta practica consiste en mantener y fomentar la creencia que la simple inscripción de documentos (escritura de compra-venta, transferecnias, herencias, etc.) en el Registro de la Propiedad Inmueble otorga validez jurídica y aún sirve de título de propiedad en dominio pleno sobre los bienes nacionales (tierra, bosque, etc.) apropiados en violación a las leyes“ (Sandoval Corea 2000). En el pasado, han habido una serie de irregularidades al inscribir documentos falsos, y obviamente sería peligroso establecer un marco legal que favoreciera esas practicas, o que al menos obstaculizara aún más la recuperación de bosques ilegalmente acaparados. En relación a la participación de la sociedad civil, el anteproyecto propone establecer un Consejo Consultivo Forestal, conformado por cinco ministros (Agricultura, Gobernación, Recursos Naturales, Finanzas, INA), el director de SEFONAC, y un/a representante cada una de las instancias siguientes: de la Asociación de Municipalidades, de la industria forestal primaria y secundaria, de los propietarios de terrenos forestales, de las organizaciones agroforestales, y de los colegios de profesionales forestales. No está prevista la participación ni de organizaciones campesinas, ni de las etnias, ni de las organizaciones de las mujeres rurales. El anteproyecto alternativo de ley propuesto por la Alianza Hondureña Agrofoestal, coalición amplia de organizaciones de la sociedad civil en mayo de 2000, sugiere la integración de estos grupos al nuevo Consejo Nacional Forestal. Además, la iniciativa de ley retoma varias de las inquietudes antes mencionadas, por ejemplo establece que la institución nueva forestal („AFE-INAFOR“) estuviera vinculada sectorialmente a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (Alianza Hondureña Agroforestal 2000). 9. Discriminación de la mujer Una de las formas sutiles de la discriminación de un grupo social es hacerlo invisible. Los o las invisibles no tienen derechos. El Centro de Derechos de Mujeres (CDM) sostiene que „la invisibilidad del trabajo de las mujeres es aún más evidente en las actividades agropecuarias. Las cifras oficiales, apoyadas en la encuesta de hogares de la Dirección General de Estadísticas y Censos de 1995 (CDM 1997:54), dicen que más de la mitad de los hombres ocupados se ubican en el sector agropecuario, y que sólo cuatro de cada cien mujeres participan en éste„. En el informe sobre desarrollo humano del PNUD, se hace la siguiente diferenciación: a) las productoras „visibles„ (ligadas a la agricultura como productoras); b) las que participan en las faenas agrícolas mediant el trabajo de toda la familia, y que, por lo tanto, no son productoras „visibles„; c) las que no participan en labores agrícolas (PNUD 1998:94).


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El informe de PNUD estima en base al último Censo Agropecuario, que en 1997 hubo 30 mil productoras visibles, equivalentes a sólo un tres por ciento de la población femenina rural. Mientras que más de 700 mil mujeres forman parte de las familias campesinas, sólo se regristran como económicamente activas aquellas que reciben directamente una remuneración. Sin embargo, según un estudio de BID e IICA, las mujeres campesinas en Honduras ocupan un promedio de cinco horas en labores propiamente agrícolas (dos de las cuales dedican a la huerta familiar) (PNUD 1998:95). La no consideración de las mujeres campesinas se refiere, por ende, a la realidad que la gran mayoría de ellas no son propietarias de la tierra, ni reciben un salario para su labor ni agrícola ni del hogar, lo que conduce a la percepción plenamente equivocada de las estadísticas oficiales que ellas no forman parte de la población económicamente activa. En el proceso de Reforma Agraria, las mujeres campesinas fueron discriminadas en muchas formas (Meza Pineda 1997). El indicador más evidente para ello es que el porcentaje de mujeres beneficiarias de la emisión de títulos durante el período de la reforma agraria (1962-1991) es de aproximadamente cuatro por ciento (RESAL 1999:19). Es cierto que la Ley de Modernización Agrícola, en su artículo 64, representa un progreso para las mujeres. Antes, las mujeres campesinas no eran aceptadas para ser adjudicatarias de tierras entregadas en el marco de la Reforma Agraria. Hoy, mujer y hombre tienen el mismo derecho de ser beneficiada o beneficiado, y el título se puede entregar a nombre de la pareja cuando se lo solicite. El porcentaje de títulos emitidos a favor de mujeres ha aumentado en el período 1992-1998 a un promedio de 26 por ciento (RESAL 1999:19). Las cifras indican un progreso significativo, aunque todavía no satisfactorio. Cabe señalar, que el avance se refiere solamente a las mujeres campesinas de empresas asociativas o cooperativas que ya tenían acceso a la tierra, y les hizo falta la seguridad sobre la misma. La medida asegura particularmente a las mujeres en el sector reformado su parte en la propiedad de la empresa o cooperativa. Sin embargo, el progreso para las campesinas sin tierra para acceder a la misma, ha sido bien limitado. Las diversas organizaciones de campesinas hondureñas han señalado reiteradamente que, cuando se paraliza el proceso de reforma agraria, tampoco las mujeres campesinas pueden obtener tierras. El principio del acceso igualitario a la tierra se vuelve vacío, cuando se cierra el acceso mismo. 10. Política salarial En su informe al Comité de los DESC de la ONU, el Gobierno de Honduras escribe: „Generalmente en toda revisión o fijación de salario mínimo, las comisiones tratan de recuperar en su totalidad el costo de la canasta básica de alimentos y el índice inflacionario acumulado a esa fecha de negociación„ (Gobierno de Honduras 1998:pár. 66). Eso es, al menos, una expresión de eufemismo cínico ante una realidad totalmente diferente. El salario mínimo por jornada en el sector agrícola en 1997 fue del orden de 25 Lempiras diarios (59 USD mensuales). En julio de 1999, se decidió incrementar el salario mínimo en un 25 por ciento (llegando a 31 Lempiras, equivalente a 66 USD mensuales), y en otro 8 por ciento a partir de enero de 2000 (McHugh 1999:8). Al mismo tiempo, el costo de la Canasta Básica de Alimentos para una familia de cinco personas subió de 57.6 Lempiras en 1996, a 67.1 en 1997, y 73.6 en 1998, hasta llegar, en julio de 1999, a 82.2 Lempiras (McHugh 1999:41).


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El Estudio de la Unión Europea sobre Seguridad Alimentaria en Honduras concluye al respecto: „Para que hoy una familia de cinco miembros pueda satisfacer sus requerimientos nutricionales, necesita un ingreso de 2,464 Lempiras mensuales, lo cual indica que un hogar promedio requiere de tres perceptores de salario para poder satisfacer únicamente una alimentación mínima, sin considerar las otras necesiadades básicas„ (McHugh 1999:8). Cabe agregar, que el salario mínimo debe cubrir todas las necesidades básicas para una vida digna, no sólamente la alimentación. Sobre la situación de la mujer trabajadora, el informe del Gobierno admite francamente las discriminaciones y violaciones laborales: „Diversos estudios demuestran que la mujer en Honduras recibe un nivel de salarios menor que el percibido por los hombres„ (Gobierno de Honduras 1998:pár. 69). „En cuanto a la proletarización de la mano de obra femenina en la industria de la maquila, es política del Gobierno apoyarla, con el fin de aliviar la pobreza, generar empleo y captar divisas; pero es preciso agregar que constantemente se les violan sus derechos laborales, al recargárseles sus jornadas de trabajo sin debida remuneración, sin la aplicación de las condiciones laborales que la ley confiere, generando una sobreexplotación de la mano de obra femenina, sumado a la violencia, maltrato, control de reproducción y acoso laboral y sexual„ (Gobierno de Honduras 1998:pár. 32). 11. Violencia e impunidad Los Derechos Humanos son indivisibles e interdependientes. La experiencia de FIAN en el trabajo con defensores de los DESC en Honduras nos obliga a publicar también los hechos de violencia contra estos defensores, particularmente las violaciones de derechos civiles y políticos que sufren. El ejemplo de la represión de la manifestación del 12 de octubre de 1999 ya se mencionó, y afortunadamente no hubo muertos. Sin embargo, las amenazas y la violencia contra activistas de la reforma agraria siguen. De los hechos más recientes se destacan: el asesinato de José Lino Andrade, presidente regional de la organización campesina ACAN en Yoro, el 6 de agosto de 1999; el asesinato de Jairo Amílcar Ayala, dirigente del sindicato del INA y promotor de la Reforma Agraria en Bajo Aguán, el 7 de febrero de 2000. Amnistía Internacional lanzó en marzo de 2000 una acción urgente por las amenazas de muerte en contra de Coronado Avila, Lombardo Lacayo y Horacio Martínez, dirigentes de la organización regional COPA. FIAN recibió en 2000 informaciones preocupantes sobre amenazas de muerte contra destacados representantes gubernamentales y no-gubernamentales que promueven la reforma agraria. El COCOCH solicitó en enero de 2000 a la Corte Suprema de Justicia que interviniera para solucionar el problema de 354 campesinos procesados por su lucha por acceder a la tierra inculta (COCOCH 2000:3). La impunidad sigue dominando el agro en Honduras. En ninguno de los casos de campesinos asesinados en conflictos investigados por FIAN durante los últimos años, se ha investigado seriamente y castigado a los culpables. Quedaron impunes los asesinatos de Cleofes Colindres de la Cooperativa Francisco Morazán, Progreso, en 1993; de Freddy Murrillo, José Yanez Martínez, Maximiliano Bustillo y de César Chávez de Guaymas en 1995; de Porfirio Cabrera y Antonio Cruz del conflicto por el sobretecho de la Compañia Agrícola Ganadera de Sula CAGSSA en 1998; y de Guillermo Rodríguez, dirigente campesino en Talanga, asesinado también en agosto de 1998.


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En el caso del asesinato del dirigente campesino Guillermo Rodríguez, FIAN visitó el municipio de Talanga en septiembre de 1998 y agosto de 1999, para informarse de los hechos y posibles trasfondos, y para inspeccionar el lugar donde sucedió el asesinato. Guillermo Rodríguez había sobrevivido varios atentados antes del asesinato. El día domingo 9 de agosto de 1998 a las 8 a.m. fue muerto con tres tiros en la cabeza, disparados desde una distancia de no más de un metro en un lugar donde pasaba cada domingo en la mañana en su camino para trabajar en su milpa. Fue descubierto por su colaborador en la milpa que llegó a las 8:30 a.m. al lugar donde Guillermo ya había muerto. Es muy probable que el asesinato tiene que ver con los conflictos agarios de la zona. Guillermo Rodríguez no había sido sólo alto dirigente de la Central de los Trabajadores del Campo, CNTC, por varios años, sino también fue presidente de los comuneros de Talanga, y recuperó tierras comunales de los terratenientes de la región quienes las habían acaparado ilegalmente durante las últimas décadas. Logró así la entrega de tierras comunales a cuatro grupos campesinos sin tierra del lugar, y recuperó tierras comunales también para las viviendas en siete colonias. Para lograr eso, él tenía que enfrentarse a los terratenientes afectados. FIAN tiene especial interés en el caso, ya que Guillermo Rodríguez en su función de secretario para conflictos agrarios de la CNTC cooperó estrechamente con FIAN en la defensa del derecho a alimentarse y acompañó a FIAN a varias reuniones con el anterior Director del INA y representantes del Congreso de Honduras. FIAN teme que el caso de Guillermo Rodríguez quede en impunidad, como tantos más en el agro de Honduras. 12. Estrategia de Reducción a la Pobreza FIAN comparte la demanda fundamental de la campaña mundial “Jubileo 2000“, de que la deuda externa de los países en desarrollo debe ser anulada. Aunque creemos que la iniciativa de los principales acreedores de condonar una parte de la deuda externa a los Países Pobres Muy Endeudados (HIPC-PPME) no puede ser más que un inicio, lo consideramos necesario aprovechar los espacios que se abren en el marco de esta iniciativa, particularmente en el caso de Honduras. Por mandato del G-8 en junio de 1999 en Colonia y los acuerdos del último encuentro del Consejo de Ministros Gobernadores del Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional a finales de septiembre de 1999 en Washington, se revisaron de manera considerable las condiciones para los países que quieren entrar en la iniciativa de los PPME. Para ser beneficiarios de la condonación parcial de la deuda externa, los gobiernos respectivos se deben comprometer a elaborar una Estrategia de Reducción a la Pobreza, en cooperación con la sociedad civil y las instituciones financieras internacionales. La Estrategia de Reducción a la Pobreza debe considerar tres elementos claves: en primer lugar debe indicar quiénes son los pobres, dónde viven, y cuáles son las causas de su pobreza. En un segundo paso, debe señalar las políticas públicas que tengan el mejor impacto positivo para combatir la pobreza y sus raíces. Finalmente, la estrategia debe definir indicadores para la evalución de los resultados de esta estrategia a corto, mediano y largo plazo. En los documentos del Banco Mundial y del FMI que describen el marco para esta nueva Estrategia de Reducción a la Pobreza, se hace mención explícita del acceso a la tierra, tanto en la parte de las posibles causas de la pobreza como en la parte de las posibles políticas del estado para reducir la pobreza (FMI/Banco Mundial 1999a y 1999b).


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En el caso de Honduras, esta Estrategia de Reducción a la Pobreza está en elaboración a partir de los primeros meses de 2000. En el marco del Foro Nacional sobre Acceso a la Tierra y Desarrollo Rural, patrocinado por el Gobierno de Honduras, en noviembre de 1999, FIAN presentó la propuesta que un amplio programa de reforma agraria forme parte de la Estrategia de Reducción a la Pobreza, a partir de una conciencia ampliamente representada en el gobierno como también en la sociedad civil que reconoce la importancia del acceso a la tierra y del desarrollo rural para la reducción de la pobreza; y que a nivel internacional pueda haber suficiente voluntad política de los paises donantes y de la cooperación no-gubernamental apoyar a nivel internacional esa perspectiva de que la reforma agraria sea considerada parte esencial de la reconstrucción y de la Estrategia de la Reducción de la Pobreza en Honduras. Además se consideró de alta relevancia que se pusiera en práctica lo establecido en relación a la participación de la sociedad civil en el proceso de la elaboración de tal estrategia. En los primeros meses del 2000, varios actores contribuyeron con sus comentarios al proceso de elaboración de la estrategia de reducción de la pobreza. El gobierno presentó un diagnóstico preliminar de la pobreza que fue ampliamente discutido. En su comentario al diagnóstico, INTERFOROS resume primeramente los puntos de consenso: están de acuerdo con el análisis de la magnitud de la pobreza que las medidas de compensación hayan incidico sobre la pobreza; de la necesidad de atacar de raíz los problemas de la pobreza, especialmente mediante un mejor y mayor acceso a los factores de producción; de tomar en cuenta la relación entre pobreza y participación democrática; también hay consenso en cuanto a la geografía de la pobreza y la exclusión, por ejemplo sobre el problema de la concentración de la tierra como factor condicionante de la pobreza rural; y sobre la insuficiencia y mala distribución del ingreso (INTERFOROS 2000:1-2). Sin embargo, el documento enumera también una serie de desacuerdos. INTERFOROS critica que, el gobierno insiste en profundizar e intensificar las medidas de ajuste estructural, sin que exista una evaluación oficial del impacto de las medidas del ajuste durante la década pasada. Cuestionan particularmente una tesis del documento oficial que revela el enfoque que pone el gobierno en el crecimiento, olvidándose de la distribución adecuada del ingreso. El diagnóstico dice: „Si Honduras tuviese la misma distribución de la riqueza que tiene Costa Rica, la extrema pobreza podría disminuir de 57% a aproximadamente 50%. Esta reducción de 7% debido a una mejora de la distribución del ingreso es considerablemente menor al 34% de reducción que se podría tener si el ingreso per cápita fuese el mismo de Costa Rica„. Aunque ya el método de comparación es científicamente aventuroso, contiene un mensaje político claro: primero el crecimiento económico, y el bienestar después se logra mediante el famoso efecto de filtración (trickle down). Hasta ahora, sigue el temor de que la Estrategia de Reducción a la Pobreza profundice las conocidas medidas neoliberales de los Programas ESAF, con la diferencia que se agrega unas políticas sociales para aliviar la pobreza (lo que tampoco es tan nuevo, ya que para ello fueron creados por ejemplo el FHIS o el PRAF). En este sentido también es preocupante la postura del Fondo Monetario al respecto: durante la reunión del Grupo Consultivo en Tegucigalpa en febrero de 2000, demandó las mismas medidas económicas de siempre, con la diferencia de que ahora el discurso se refiere ahora también a la reducción de la pobreza: „Last but not least, poverty alleviation objectives may call for revisions to some existing policies. Barriers to foreign investment and exports should be examined carefully to foster poverty-reducing growth especially en the rural areas. Existing social policies need to be reviewed to improve their outcome„ (FMI 2000). Cabe señalar que los abogados del FMI siempre trataron de incluir en los documentos de la Estrategia de Reducción a la Pobreza (FMI/Banco Mundial 1999a y b) el


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término „crecimiento económico rápido„ a la par de la „reducción de la pobreza„, ya que la última no está en el mandato del FMI (Eurodad 2000:3). El problema fundamental, de atacar las causas económicas de la pobreza, superar la exclusión económica de la mayoria de la población, garantizar los derechos económicos de los pobres mediante su participación económica en el desarrollo, no es, hasta ahora el enfoque de la estrategia. La propuesta de integrar un programa de acceso a la tierra en la estrategía, sin embargo, ha encontrado apoyo dentro del gobierno, particularmente del INA, de la sociedad civil, particularmente del COCOCH e INTERFOROS, y ha despertado el interés de actores internacionales como el PNUD. El Presidente de la República, Carlos Roberto Flores, manifestó en su discurso de inauguración del Encuentro Internacional de los Sin Tierra, organizado por Vía Campesina y FIAN Internacional en julio de 2000 en San Pedro Sula, Honduras, que su Gobierno considera el acceso a la tierra y la Reforma Agraria como un elemento fundamental de la Estrategia de la Reducción de la Pobreza. A partir de este mensaje alentador, se espera que esta orientación presiencial sea debidamente reflejada en los planes concretos de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. 13. Conclusiones y recomendaciones Honduras es estado parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Como los otros 136 estados partes de este tratado, Honduras asumió un compromiso con el derecho internacional de cumplir con las obligaciones que surgen de estos derechos humanos, y particularmente con el derecho a la alimentación. Según el Arto. 18 de la Constitución, los tratados celebrados por el Estado de Honduras constituyen leyes de la República. Con la ratificación del Pacto de los Derechos Economicos, Sociales y Culturales, Honduras ha asumido la obligación de garantizar a los grupos vulnerables, en el ámbito rural particularmente a las familias campesinas y grupos etnicos, el acceso suficiente a los recursos que necesitan para alimentarse y realizar sus demás derechos humanos. El arto.11 del Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece, que una de las medidas gubernamentales que debe ser promovida es la reforma de los regímenes agrarios. Bajo ciertas condiciones: la existencia de una alta concentración de tierra y de una multitud de familias campesinas sin tierra, la Reforma Agraria se convierte en un asunto de derechos humanos, se convierte en una obligación gubernamental frente al derecho a la alimentación de las familias campesinas que viven en extrema pobreza. Indudablemente, estas condiciones están vigentes en Honduras. El arto. 2 del Pacto dice que cada Estado miembro del Pacto se compromete a adoptar “medidas hasta el máximo de los recursos de que disponga“ para lograr “progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto“. Hasta el máximo de los recursos de que disponga: eso es una fórmula que no exige algo imposible a los gobiernos, pero que sí exige que cada gobierno y también la cooperación internacional hagan todo esfuerzo posible para cumplir con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La política agraria vigente a partir de la Ley de Modernización Agrícola ha cerrado el acceso a la tierra, ha enfocado sólamente en la títulación, y ha contribuido a un proceso de re-concentración de la tierra. Considerando la situación de las 206 mil familias campesinas sin tierras que constituyen un 44 por


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ciento de la población rural, y la alta concentración de la tierra persistente en el país, el hecho de que la política agraria ha paralizado el acceso a la tierra para estos grupos constituye una violación de la obligación del Estado de Honduras de garantizar el Derecho Humano a la Alimentación, Arto. 11 PIDESC. De los temas tratados, pertenecen los temas del cierre del acceso a la tierra, la no-implementación de la reforma agraria, el tema de la política forestal, política salarial y la estrategia de la pobreza a la obligación del estado de garantizar los DESC. Los temas de la seguridad sobre la tierra para las etnias, la seguridad mediante la titulación, la discriminación de las mujeres, la violencia e impunidad pertenecen a las obligaciones de protección y respeto. Recomendaciones al Gobierno de Honduras: 1. Revisar y reorientar la política agraria vigente a partir de la Ley de Modernización Agrícola bajo el criterio de su coherencia con los DESC de la población campesina. 2. Integrar e implementar un programa amplio de reforma agraria en el marco de la Estrategia de la Reducción de la Pobreza. 3. Implementar los causales de afectación vigentes para fines de la Reforma Agraria, aprticularmente en lo que se refiere a la ociosidad y los sobretechos. 4. Adecuar la legislación nacional al Convenio 169 de la OIT, por medio de un decreto específico que garantice el derecho de los grupos étnicos a sus tierras y territorios ancestrales. 5. Superar la discriminación compleja de las mujeres campesinas, reconociendo su aporte como sujetos de la economía rural, y asegurando que los programas de titulación beneficien de forma igual a mujeres. 6. Asegurar mediante un control efectivo la plena vigencia de los derechos laborales, particularmente para las mujeres quienes, como el gobierno admite, reciben un salario menor para igual trabajo o quienes sufren múltiples violaciones de los derechos laborales en las maquilas. 7. Adoptar medidas inmediatas par detener la violencia contra grupos campesinos o étnicos, y para superar la situación intolerable de impunidad que se observa en los casos señalados de asesinatos de activistas de la reforma agraria. 8. Garantizar que la nueva ley forestal sea orientada por el marco concertado en el PLANFOR 1996-2015, asegurando particularmente que los grupos y comunidades campesinas estén plenamente integradas al aprovechamiento sostenible del bosque, y reorientando el anteproyecto hacia el equilibrio entre fines económicos, sociales y ecológicos necesario para un desarrollo forestal sostenible. 9. Garantizar que el salario mínimo legalmente establecido sea ajustado progresivamente hasta cubrir primero los costos de la canasta básica de alimentos, y luego la canasta básica ampliada de una familia de cinco miembros.


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10. Promover el Fondo de Tierras, asegurando que éste sea un programa de acceso a la tierra que no sustituya, sino complemente el proceso de reforma agraria en Honduras. Recomendaciones a la comunidad internacional 1. Contribuír, mediante la condonación de la deuda externa y cooperación económica a la reconstrucción y transformación del país, procurando que el apoyo internacional sea invertido en el combate de las causas de la pobreza, y en particular en programas y proceso que estimulen la participación económica de la población pobre, mediante el acceso a recursos productivos. 2. Orientar las inversiones de la cooperación internacional hacia la promoción de los DESC de la población rural más afectada por la pobreza y la desnutrición. 3. Apoyar, en este sentido, al diseño y la implementación de un amplio programa de reforma agraria en el marco de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. 4. Procurar que el FMI no ejerce presiones sobre el gobierno de Honduras en el sentido de convertir la Estrategia de Reducción a la Pobreza no sea una soft copy del ESAF; garantizando de tal manera que la nueva condicionalidad de la iniciativa HIPC-PPME conduzca a una real y profunda revisión de los programas anteriores de ajuste estructural. 5. Apoyar a la iniciativa del gobierno de Honduras de evaluar la aplicación de la Ley de Modernización y ajustarla eventualmente a los requerimientos de un desarrollo rural basado en la justicia y equidad. 6. Sugerir al Gobierno de Honduras que ajuste la legislación nacional al Convenio 169 de la OIT, particularmente en lo que se refiera al derecho a la tierra y al territorio de las etnias. 7. Ofrecer apoyo al Gobierno de Honduras para superar las múltiples formas de discriminación de la mujer campesina en cuanto al acceso a la tierra, a la obtención de la misma, y con relación a sus derechos laborales. 8. Ofrecer apoyo para el control efectivo de la plena vigencia de los derechos laborales, y al ajuste permanente del salario mínimo a los requierimientos del derecho nacional e internacional. 9. Contribuír a que se reorientara el anteproyecto de ley forestal hacia el equilibrio entre los fines económicos, sociales y culturales necesario para el desarrollo forestal sostenible, ajustandolo particularmente a las disposiciones del PLANFOR y manteniendo los elementos básicos del Sistema Social Forestal. 10. Apoyar al Fondo de Tierras, siempre y cuando no sustituya, sino sea complementario al proceso de reforma agraria en Honduras.


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Sociedad civil: Junta Directiva de FIAN Honduras Junta Directiva del Consejo Coordinador de Organizaciones Campesinas de Honduras, COCOCH Gilberto Ríos, CARITAS-Interforos Rigoberto Sandoval Corea, Foro Ciudadano


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Capítulo 4:

Política agraria en el proceso de paz de El Salvador 1. Los Acuerdos de Paz y el tema agrario „La reunificación de la sociedad salvadoreña, en democracia, tiene como uno de sus requisitos el desarrollo económico y social sostenido del país.“ Así reza el Acuerdo de Paz del 16 de enero de 1992, en el preámbulo de su Captítulo V. El Acuerdo de Chapultepec marca un punto de partida en la historia reciente de El Salvador ya que terminó con una cruenta guerra civil de más de once años e inició una serie de cambios democráticos en las estructuras del Estado. Pero, y eso lo admiten los mismos dirigentes del FMLN quienes habían levantado la bandera de un radical cambio económico y social, no logró democratizar las estructuras económicas del país. El Salvador, el país más pequeño y más densamente poblado del istmo1, siempre ha padecido de una distribución extremadamente injusta de la tierra. La oligarquía agraria que acumuló inmensas fortunas con monocultivos como el añil, el café, el algodón y el azúcar supo defender sus privilegios contra la masa de campesinos pobres con violencia y fraudes electorales. Tanto el nacimiento de los movimientos insurgentes como la guerra civil y el golpe militar del 15 de octubre del 1979 son consecuencias directas de la falta de voluntad de los ricos de compartir su riqueza. Al decretar una reforma agraria para frenar la incipiente insurrección, la junta cívico-militar que asumió el poder luego del golpe reconoció esa causalidad. Fue secundado por el gobierno de Estados Unidos que estaba preocupado que la lucha social pudiera desembocar en una revolución al estilo de Nicaragua. La Reforma Agraria de 1980 repartió cerca de 300 mil hectáreas de tierra entre unas cien mil familias campesinas. Pero debido a la resistencia de la oligarquía y la dinámica de la guerra no se cumplió con el programa completo. A la hora del Acuerdo de Paz, todavía estaba pendiente la expropiación de más de un centenar de fincas con más de 245 hectáreas así como toda la segunda fase de Reforma Agraria que es la repartición de la propiedades medianas entre 100 y 245 hectáreas. En el Acuerdo de Paz el gobierno se compromete a transferir „las tierras rústicas, con vocación agrícola que aún no hayan sido transferidas de conformidad con el Artículo 105 y Aertículo 267, de la Constitución de la República.“ Esas tierras se conocieron luego como los „excedentes“. También serían repartidas las tierras no forestales en manos del Estado. Como principales beneficiarios se definieron „los ex combatientes de ambas partes que voluntariamente lo soliciten, que sean de extracción campesina“. El tamaño de las parcelas sería determinado de acuerdo con la disponibilidad de tierra y el número de beneficiarios. Este programa se conoce como Programa de Transferencia de Tierras o PTT. 1 285 habitantes/km² frente a 100 de Costa Rica y Guatemala, 52 de Honduras y sólo 36 de Nicaragua.


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El Acuerdo del 3 de julio de 1991 que contiene el compromiso del gobierno de comprar y entregar varias fincas ocupadas por bases de la ADC en 1989, es ratificado por el mismo artículo del acuerdo. El Acuerdo de Paz prevé además la armonización y unificación de la dispersa legislación agraria en un Código Agrario. El gobierno se comprometió a presentar un proyecto a la Asamblea Legislativa en un plazo de 12 meses. Caso contrario, la Comisión de Paz asumiría el compromiso de elaborar un anteproyecto. 2. La lucha por los excedentes y el Programa de Transferencia de Tierras La lucha por la repartición de las propiedades que exceden los 245 hectáreas fue una de las principales banderas del movimiento campesino en los años noventa. Debido a la poca disposición del gobierno a investigar, medir y repartir las tierras excedentarias, la Asociación Democrática Campesina (ADC) tomó la iniciativa y comenzó a revisar los catastros por su propia cuenta. En junio de 1994 presentó al gobierno una lista de 361 propiedades que de acuerdo a sus investigaciones excedían el límite. Durante más de un año, el gobierno no se movió hasta que grupos de campesinos sin tierra organizados en la ADC ocuparon por la fuerza más de 40 haciendas identificadas como excedentarias. En febrero de 1996, el Presidente creó el Grupo Conjunto Nacional 245 (GC 245), compuesto por el ISTA, MINUSAL, ADC y otras organizaciones para examinar la lista presentada por ADC. Año y medio después, MINUSAL publicó un informe sobre las propiedades indicadas. 66 fincas resultaron tener menos delas 245 hectáreas, 10 fueron identificadas como sujetas a expropiación y 42 quedaban pendientes. Aunque a estas alturas ya casi todos los casos han sido resueltos, aún hay algunos pendientes. De acuerdo con Rebeca Arias del PNUD „hubo mucha resistencia del gobierno para que se cumpla“ este capítulo de los acuerdos: „Al gobierno le interesa la titulación de lo que ya se ha entregado pero no repartir más tierras.“ En el marco del Programa de Transferencia de Tierras (PTT) a los ex combatientes, el gobierno creó el Banco de Tierras. Este pudo disponer de cerca de 9100 hectáreas de excedentes, 17 mil 500 hectáreas de tierras estatales y cerca de 19 mil hectáreas en zonas de conflicto más 14 mil hectáreas en otras zonas que se ofrecían en venta. El Banco de Tierras compró y parceló tierras de un promedio de 2,7 hectáreas para cerca de 35 mil ex combatientes del FMLN, ex soldados del ejército y tenedores en las zonas conflictivas. Cabe destacar que el Banco Mundial considera una superficie de cinco hectáreas como tamaño mínimo vital para la agricultura. Así que a los expertos no les sorprendió que el tamaño de las parcelas y el crédito de hasta 30 mil colones para cultivarlas resultó demasiado reducido para convertir a los beneficiarios en productores. A principios de 1993, el entonces Secretario General de Naciones Unidos, Boutos Boutros Ghali, constató que „la gran mayoría de los beneficiados se las transferencias de tierra que se limitan a cultivar granos básicos, no podrán generar suficientes ingresos para satisfacer las necesidades básicas de sus familias y pagar el servicio de sus deudas.“ De acuerdo a las organizaciones campesinas, la capacitación que se les ofrecía a los beneficiarios del PTT era nula. Tampoco les fue posible conseguir financiamiento adicional para desarrollar sus tierras. Aunque los préstamos iniciales se dieron a condiciones sumamente favorables con plazos de 30 años, cinco años de gracia y 6% de interés, los beneficiarios no se vieron en condiciones de pagar. La primera institución en reconocer este hecho fue US-AID, uno de los principales acreedores del


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programa. Luego que AID convirtiera sus préstamos en donaciones, la Asamblea Nacional Legislativa, en marzo de 1998, anuló la deuda de los beneficiarios. A pesar de la condonación de su deuda, muchos de los beneficiarios del PTT no siguen cultivando sus tierras. No hay censo ni encuestas representativas pero fuentes del MAG y de las organizaciones campesinas coinciden en que una importante cantidad de las tierras del PTT se encuentra abandonada, otras parcelas han sido vendidas o invadidas por campesinos sin tierra. En relación al PTT y el Banco de Tierras, Tully Cornick, oficial para asuntos agrarios en América Central de USAID en Washington, explicó en entrevista con FIAN que la deficiencia del PTT fue principalmente la falta de sostenibilidad financiera, por la dificultad de recuperar los créditos de los beneficiarios, y por los altos costos de administración del Banco de Tierras. Dejó claro que el Banco de Tierra se debía a la iniciativa de AID y afirmó que „AID lo creó, y AID lo cerró“. Hoy evalúan el PTT como un programa de paz funcional, pero no como un programa de desarrollo rural sostenible. Coincide ese análisis con el balance compartido de varios actores de que, si bien es cierto que el PTT fue un programa eficiente de la pacificación, particularmente de los ex combatientes de ambos bandos, no ha servido para crear las condiciones de un desarrollo sostenible para las familias campesinas beneficiarias. En total, en base a los Acuerdos de Paz, se redistribuyó no más que el 5,59% de la superficie apta para actividades agropecuarias. Sumados al 21,82 del sector reformado y el 1,1% que cambió de dueño a raíz de tomas de tierras (Acuerdo del 3 de julio de 1991) o repoblaciones de refugiados retornados (los llamados asentamientos humanos), no representan una significativa parte de las tierras fértiles de El Salvador. Se podría resumir que si la guerra pretendió cambiar las injustas estructuras agrarias, no valió la pena. Aún el cinco por ciento de hacendados ricos controla cerca del 56 por ciento de las tierras mientras que 257 mil pequeños y medianos productores se reparten el restante 44,2 por ciento. Mas de 70 mil víctimas dieron su vida para una quimera. Pero aún más grave que la persistencia de las estructuras de propiedad es la persistencia del pensamiento. El Instituto de la Mujer (IMU) en su introducción a la presentación de su proyecto de Código Agrario, so expresa así: „En el agro persisten valores y prácticas tan viejos como injustos, producto de esa experiencia de poder arbitrario, sometimiento y exclusión que por muchos años se fue enraizando en nuestra zona rural y, en general, en nuestra sociedad. El agro fue el escenario donde las necesidades de todas y todos, toparon contra la propiedad privada. Fue el lugar donde el esfuerzo colectivo, se vio cercado por el individualismo. Donde las más vitales aspiraciones (vivienda, alimentación, trabajo), se tuvieron que sacrificar por mezquinos intereses que, con el pretexto de desarrollar el país, abrieron mucho más la brecha entre quienes tienen mucho y quienes apenas logran subsitir. Lo peor de todo es que esas realidades todavía no han sido corregidas ni superadas. Están ahí. Aunque funcionarios y funcionarias de gobierno, académicas y académicos, políticos y políticas, la ignoren en su quehacer de todos los días y pretendan que la vida nacional continúe sin tomarle en cuenta.“


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Cuadro 5 Estructura de la tenencia de tierra 1995/96 superficie en ha % del total Propiedad individual 1 229 248,0 71,29 Sector reformado 376 025,0 21,82 Reservas nacionales 20 526,0 1,19 PTT 96 367,7 5,59 Acuerdos del 3 de julio 1 473,4 0,09 Asentamientos humanos 252,9 0,02 Superficie con vocacion agropecuaria 1 724 367,2 100 Fuente: Banco Mundial El número de las familias campesinas sin tierra y con poca tierra sigue siendo muy elevado. Según la última encuesta de MIPLAN al respecto en 1991/92, existían en ese entonces 198 mil campesinos sin tierra quienes tratan de sobrevivir como jornaleros, y 97 mil campesinos con poca tierra (menos de 0.7 hectáreas)2. Estos dos grupos sociales altamente vulnerables constituyeron en 1992 un 50.7 por ciento de la población rural y el núcleo de la pobreza en el campo. A partir de los efectos muy limitados de los Acuerdos de Paz en materia agraria, se puede asumir que esta situación no ha cambiado de manera significante. 3. La deuda agraria Las cooperativas de la Reforma Agraria así como los arrendatarios que se convirtieron en propietarios en el marco de la IIIa fase de la Reforma Agraria (tierras que se entregaron a sus arrendatarios o tenedores) adquirieron deudas millonarias. Tanto los plazos (de hasta 30 años) como el interés (del 6 y 7%) eran sumamente favorables en comparación con las condiciones del mercado comercial. El Instituto de Transformación Agraria (ISTA) que indemnizó a los propietarios con bonos, se convirtió en uno de los acreedores más grandes del país. Sin embargo, la gran mayoría de cooperativas y productores se vieron incapaces de hacer frente a la deuda. Esa deuda era la combinación del pago de indemnización del propietario más los préstamos para la producción. 48 de 317 cooperativas fueron abandonadas parcial o totalmente por estar ubicadas en zonas conflictivas. A los problemas causados por el entorno desfavorable para el sector agropecuario se sumaron déficits gerenciales de muchas directivas o de los interventores del ISTA, la descapitalización de algunas propiedades al momento de la intervención, más tarde la incertidumbre en cuanto a las formas de organización de la producción y una posición de franco desafío al cobro que se vio reforzado cuando el Estado asumió la deuda de la banca para privatizarla limpia a favor de unos grandes oligarcas. Cuando el gobierno de Alfredo Cristiani (1989-1994) privatizó los bancos y asociaciones de ahorros y préstamos, las carteras problemáticas fueron pasadas a un Fondo de Fortalecimiento Financiero (FOSAFFI), una instituciín que dependía del Banco Central de Reserva (BCR). El BCR emitió bonos de 2 Mitchell A. Seligson, Treinta años de transformación en la estructura agraria de El Salvador, realidad 41, San Salvador, 1994, pp. 699-746.


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saneamiento y FOSAFFI quedó encargado de recuperar la deuda que ascendía a mil 40,6 millones de colones. No todos los deudores de FOSAFFI eran beneficiarios de la Reforma Agraria. Más bien el grueso del monto total originaba en deudas de grandes productores privados. El 56% de la cartera recuperable de FOSAFFI provino de sólo 57 deudores. En 1991, el decreto 747 ofreció a los socios de las cooperativas optar por una forma colectiva, mixta o individual de tenencia de la tierra y autorizó al ISTA a parcelar. Este decreto sirvió de incentivo a la parcelación porque el precio de venta no incluía la deuda adquirida por la cooperativa. Más de diez mil socios optaron por el desmembramiento de un lote de hast siete hectáreas y otros 14 mil por un solar para la vivienda, ganadería menor y hortalizas. Si bien este decreto debilitó el movimiento cooperativo, no logró solucionar el problema de la deuda. Al contrario: después del Acuerdo de Paz y la entrega de tierras en el marco del PTT, más productores enfrentaban deudas agrarias imposibles de pagar. En mayo de 1996, para aliviar esa deuda y recuperar al menos una parte, el gobierno sometió a la ANL el decreto 698 (Ley de apoyo a la reactivación del sector agropecuario) que ofrece un 70% de descuento a aquellos que pagarían el restante 30% antes del 30 de junio. Las deudas inferiores a 5000 colones se condonaban por completo. El decreto 719 emitido pocas semanas después, lleva más adelante la opción de parcelar las cooperativas. Bajo este decreto la lotificación es más fácil y en ciertos casos gratuita. Estos decretos constituyen un serio desafío para las cooperativas porque las pone ante la alternativa de desmembrar y así dividir las deudas entre los socios, o vender parte de la tierra para poder cancelar el 30%. Al dividir la tierra, muchas cooperativas quedaron sin deuda, porque dividido entre los socios, el 30% fácilmente salía menos de 5000 colones y por lo tanto era condonado. Pero las organizaciones campesinas siguieron luchando por la condonación total y lograron finalmente otro descuento. El arreglo final contemplaba la condonación del 85% de la deuda si el restante 15% era cancelado antes del 30 de mayo de 2000. Este arreglo no prevé la condonación de deudas menores de 5000 colones. Además, al menos 90 cooperativas y 12 mil productores individuales no pudieron aprovechar de esta posibilidad por problemas legales. Algunas todavía están registradas a nombre del antiguo dueño, otras han experimentado fluctuaciones entre sus socios. Como las fincas fueron entregadas pro indiviso, cualquier negocio que modifique su estructura, requiere de la firma de todos los socios aunque estén en el exterior o muertos. Así, las cooperativas no pueden ser desmembradas o vendidas si no se rompe el pro indiviso. Poco antes de vencer el plazo, el MAG, a instancias de ADC, introdujo un anteproyecto a la Asamblea Legislativa que prorroga el plazo hasta el 31 de mayo de 2001. Un esfuerzo de resolver de una vez el problema del pro indiviso por la vía legislativa fracasó porque la bancada del FMLN pretendió incluir otro asunto en el paquete que fue rechazado por la mayoría. 4. El marco de la política agraria „El gobierno actual tiene como uno de sus principales ejes el desarrollo agropecuario y la reactivación del sector agropecuario,“ sostuvo Salvador Urrutia, Ministro de Agricultura y Ganadería, en entrevista con FIAN a mediados de febrero. Explicó que uno de los actos del gobierno fue poner todas las carteras del estado y todos los entes autónomos en línea de cooperacion para este fin. „Nuestro


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enfoque de producción es la sostenibilidad y diversificación que permita agregar ingreso a los hogares rurales.“ Un elemento clave, de acuerdo con el funcionario, es la seguridad juridica sobre la tenencia de la tierra. Para asegurarla, se está levantando un catastro nacional, obra que durará una década más para completarse. En su discurso pro agro, el Presidente Francisco Flores, en el poder desde junio de 1999, se distingue de su antecesor Armando Calderón Sol aunque ambos pertenecen a la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), partido de derecha liberal que gobierna el país desde 1989. Mientras que Calderón Sol soñaba con convertir el país „en una gran Zona Franca“, el nuevo mandatario reconoce que la maquila no es la panacea. El opina que en la generación de empleo hay que buscar un equilibrio entre la explotación febril y el empleo rural. Tanto productores como funcionarios de instituciones que trabajan en el campo saludan este cambio. „El discurso anti agro hace el trabajo difícil“, comentó Ever Amaya, director ejecutivo del Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA), „influye en que organismos de crédito no asignen préstamos. Este gobierno ha cambiado el mensaje: reactivación del agro, generación de empleo, inversión en infraestructura, más acceso a información de mercado, fortalecimiento municipal.“ Para la institución que se dedica la capacitar grupos de productores y llevar la tecnología apropiada a los más alejados rincones del país, el clima es más positivo. A pesar de las declaraciones favorables al agro, las acciones concretas se hacen esperar. Programas como el control de contrabando, el mantenimiento y la extensión de caminos rurales, proyectos de asociatividad, estudios de „clusters“ que fueron anunciados al principio de la gestión del Presidente Flores, no se han concretado. En la política de aranceles, tan vital para la revitalización del agro, no ha habido cambios. Carlos Rodríguez, secretario general de la Asociación Nacional de Trabajadores Agrícolas (ANTA), lamentó en conversación con FIAN que para un campesino era más rentable convertirse en microcomerciante o buscar trabajo en la maquila debido a que los 100 millones de colones anuales que el gobierno pone a disposición del agro se destinaban principalmente a los grandes productores. „Va a haber más hambre porque los pequeños productores abastecen el mercado inmediato„. Rodríguez no cree en la voluntad del gobierno de invertir en el desarrollo de los pequeños: „En la práctica es lo mismo que el gobierno anterior: quieren desaparecer el sector campesino.„ El MAG, de acuerdo con profesionales del rama tiene una visión bastante rezagada comparada con países como Costa Rica o Colombia donde hay una posición de desarrollo a largo plazo. El gobierno de El Salvador no tiene visión de desarrollo ni estrategia de seguridad alimentaria. No hay impuestos sobre patrimonio. El ministro Urrutia admite que „Debería haber como un incentivo positivo. Si tengo tierra ociosa y no me la cobran, para qué trabajarla?“ Pero no está previsto gravar la tierra ociosa. Ante la realidad precaria de que más de un cuarenta por ciento de la población rural son campesinos y campesinas sin tierra, no se puede entender la política gubernamental que permite que aproximadamente la mitad de las tierras aptas para la agricultura no estén bajo cultivo. El concepto de derechos humanos no figura en la filosofía agropecuaria del gobierno que corresponde al pensamiento neoliberal. El Diario de Hoy, tradicional portavoz de la oligarquía salvadoreña, se refiere a los DESC como los „falsos derechos“ cuyo objetivo sería quitarles poder económico a los empresarios.


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De acuerdo con el ministro Urrutia, el estado quiere reducir al máximo sus funciones. No asumirá un papel ni en el mercado de tierras ni en el comercio con productos agrícolas. El Instituto Regulador de Abastecimiento (IRA), una entidad que mantenía reservas de granos básicos para garantizar el abastecimiento de la población y garantizar precios mínimos a los productores, ya fue disuelto. La única forma de asegurar precios mínimos es mediante convenios entre asociaciones de productores y de consumidores que el gobierno promueve. Ya hubo experiencias con el maíz y el maicillo. El ministro mencionó la posibilidad de firmarse otro acuerdo entre arrocereos y molineros. Aunque teóricamente los pequeños productores pueden particpar en este sistema, en la práctica se trata de arreglos entre empresarios. Carlos Rodríguez, el Secretario General de la Asociación Nacional de Trabjadores Agrícolas (ANTA) que representa a miles de pequeños productores, asegura que sus afiliados no han sido invitados. La bolsa agropecuaria aún no mueve un porcentaje significativo de la producción. Los cafetaleros venden a los beneficios, como siempre. El IRA, de acuerdo con ANTA, tenía serias deficiencias organizativas y administrativas, pero era una institución de suma importancia para la seguridad alimentaria y la estabilidad de los precios. Luego de la desaparición del IRA, la gran mayoría de los productores depende de intermediarios que disponen de los medios de transporte y los conexiones comerciales necesarios para poder dictar los precios de compra y se quedan con las ganancias mientras que los márgenes de rentabilidad para los campesinos son mínimos. La única manera de romper ese círculo de dependencia sería el fomento de asociaciones campesinas. La economía salvadoreña ha cambiado radicalmente desde los años 70. De una economía agroexportadora cuyos excedentes se generaban en el agro, pasó a ser una economía de servicios. A finales de los setenta, el 80% de las divisas se generaban con la exportación de café, algodón, azúcar y camarones. En 1996, la agroexportación generó menos divisas en términos absolutos y sólo aportó el 21% de las exportaciones. Es sistema financiero que era el brazo económico del sistema agroexportador es ahora el sector más dinámico pero su efecto para el empleo es mínimo y no puede sustituir al agro como generador de divisas. De hecho, la fuente principal de divisas son las remesas provenientes de los salvadoreños que migraron a Estados Unidos y otros países del norte. El sector agrario sigue siendo el más importante porque alrededor del 60% de la PEA gira alrededor del agro y las estadísticas no toman en cuenta los rubros que giran alrededor de la producción agraria (transporte, bodegas, parte del comercio y de la indústria). Pero como el sector agropecuario dejó de ser un sector estratégico para el desarrollo, los intereses de la banca y del sector financiero están por otro lado. Los beneficiarios de la Reforma Agraria prácticamente no son sujetos de crédito.. La concesión de créditos al sector agropecuario de cualquier tamaño se ha desplomado. Además, los productores no tienen acceso a los mercados. No hay competencias interinstitucionales para el sector agrario en su más amplio sentido. El total abandono del campo se muestra también an la falta de servicios y en el mayor grado de analfabetismo. El diagnóstico que se hizo en el Plan de Nación a partir de 1998 no ha tenido mucho eco en las esferas políticas. Si en las propuestas del sector social se levanta la bandera del agro, el gobierno no presta atención. El Plan de Nación abrió espacios pero cuando se trata de la política real, no es tomado en cuenta.


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La política económica con ajuste y liberalización cambió los términos internos de intercambio lo que hizo que la rentabilidad del agro haya bajado drásticamente. Para dar un ejemplo, el salario real en la cosecha de café es ahora el 20% (¡la quinta parte!) del salario de 1978. Para los campesinos significa que los requerimientos de tierra para salir de la pobreza han aumentado considerablemente. El Minstro de Hacienda del gobierno anterior opinaba que invertir en zonal rurales no tenía justificación económica porque era combrobado que el empleo urbano era más productivo que el empleo rural. El nuevo ministro admite que la maquila no puede ser la solución para el campesinado sino que parte de una estructura económica más variada. 5. Acceso a crédito El sector agropecuario es menos rentable que el comercio, la maquila o la construcción. Con un crecimiento del 1,2% en el período 1991-1997 quedó muy por debajo del crecimiento general del PIB de 5,1% mientras el sector financiero se expandió en un 16,4% y el comercio en 6,8%. Con la privatización de la banca a principios de los años 90, se restringió sensiblemente la cartera de crédito para el sector rural. Y el crédito rural sigue decreciendo. A principios de los ochenta, entre un cuarto y un tercio del total de créditos, se destinó a la producción agropecuaria, diez años después, sólo el 13%. En 1997, únicamente el 11%. Frente al 41% para comercio y 18% para la manufactura. Entre 1993 y 1996, el porcentaje de los créditos otorgados al comercio subió del 27 al 40%. Sólo entre 1998 y 1999, los montos otorgados por los bancos al sector agropecuario, cayeron en un 39%. Únicamente el ganado de repasto tuvo un incremento del 9% en sus créditos de avío mientras que los créditos de inversión para ganado fueron cortados un 44%. De hecho, aunque el peso relativo de la actividad agropecuaria ha disminuido, la estructura oligárquica de la producción no ha variado. Más de la mitad del crédito agropecuario lo consume el sector café (1174 millones de colones de un total de 2178 millones en 1999), una cuarta parte la absorben la caña y la ganadería. La única institución bancaria que da créditos para granos básicos, es el Banco de Fomento Agropecuario. En 1999, este sector que garantiza la subsistencia alimentaria de un gran porcentaje de la población, tuvo que conformarse con créditos de tan sólo 121,8 millones de colones o el 5,6% del monto total. A esta escasez de fondos líquidos se suma la carestía del crédito. Debido a la baja rentabilidad de la actividad agropecuaria y la frecuencia de desastres naturales, el interés de alrededor del 18% resulta prohibitivo. A eso se agregan problemas ocasionados por la preferencia del sector comercio. Para dar un ejemplo: la leche en polvo importada no es gravada con el IVA mientras que la leche fresca nacional lleva el IVA de los insumos. Como consecuencia del sistemático abandono, las cooperativas y los productores no pueden sembrar toda la tierra que tienen. Su capacidad de subsistir en base a su propia producción se reduce drásticamente, sus perspectivas de desarrollo son casi nulas. Eso ha creado una mayor dependencia alimentaria. El Salvador importa maíz, leche, casi la mitad de la carne, casi el 100% del aceite vegetal. Los alimentos se importan incluso de regiones tan alejadas como Europa. Lógicamente, la cadena de producción se ve afectada. En lugar de usar el tradicional alimento avícola del sorgo, algunas granjas importan maíz amarillo para las gallinas. Hay lugares remotos donde el mercado financiero no llega. Esta situación no sólo afecta a los pequeños productores. Incluso empresas agrícolas ubicadas en zonas alejadas de las cabeceras, tienen problemas de acceder al crédito.


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Se discute la necesidad de crear un Banco de Desarrollo que sustituya o complemente el Banco de Fomento Agropecuario. Este fue creado para los pequeños y medianos productores pero, en la práctica sirve a los grandes. Las antiguas estructuras de clientelismo y solidaridad de clase siguen funcionando. Si no, no sería explicable que un ingenio cuyo valor no excede los 20 millones de colones, pudo prestar 36 millones al Banco de Fomento Agropecuario. 6. Asesoría técnica La principal institución de asesoría técnica es el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA), fundado como dependencia del MAG y con autonomía formal desde 1993. El CENTA define los problemas que aquejan la producción agropecuaria, tales como la baja productividad, el manejo de recursos, la degradación de los suelos, la falta de caminos. Debido a frecuentes cambios en la cúpula administrativa (entre 1994 y 1999 hubo no menos de cinco cambios de directores con sus respectivos cambios de política, enfoques y preferencias) y sensibles cortes presupuestarios, no logró cumplir satisfactoriamente con su mandato. El actual gobierno parece darle más importancia a la agricultura y la asesoría técnica. Pero los planes de ajuste obligaron al CENTA a reducir su número de agencias de 75 (1993) a 60 (2000) con la meta de llegar a sólo 54. De acuerdo con funcionarios del CENTA, se atienden cerca de 60 mil productores (de una clientela potencial de 300 mil) mediante seminarios y visitas de asesores. El Banco Mundial que aporta la cuarta parte del presupuesto de 65 millones de colones, criticó en un estudio que únicamente el 20% de los productores goza de asesoría técnica. Para poder aprevechar al máximo de los recursos, se introdujo el modelo de extensión dirigido a objetivos: los productores de las diferentes comunidades tienen que organizarse en círculos vecinales. Los técnicos de las agencias del CENTA los visitan cada quince días para entregar un „mensaje técnico“ respaldado por acciones de campo. Los mensajes responden a los problemas específicos de cada región y son consensuados con los productores. De manera creciente, el CENTA pretende promover el uso de plaguicidas no tóxicos. El manejo integrado de plagas y el programa postcosecha, promovido durante muchos anos en Nicaragua por la cooperación suiza, pasaron a ser elementos integrales del programa. Las mujeres también participan en capacitaciones (15-20% de los usuarios) pero hay que buscar un horario que les permita participar. Las que tienen esposo, muchas veces no obtienen sus permisos para seguir en la capacitación. Ever Amaya, el director del CENTA, lamentó en entrevista con FIAN que más del 40% de los productores no son dueños de las tierras que trabajan porque resulta más difícil reconvertir tecnológicamente a los arrendatarios: „las inversiones de largo plazo no son posibles“. Por ejemplo pasar de cultivos anuales a frutales que son más rentables. Desde el año 1989 pende sobre el centro la amenaza de la privatización, una medida que el director no apoyaría porque „nadie quiere invertir en granos básicos“. Un instituto que ofrece sus servicios a condiciones del mercado, no podría atender a los pequeños productores tradicionales que siguen siendo la columna vertebral de la producción alimenticia del país.


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7. Pobreza rural Encontramos que no sólo el nivel de pobreza en el campo es mayor que en la ciudad sino que también la dinámica es otra. De acuerdo con datos de FUSADES, a partir de encuestas de hogares del año 1997, la pobreza urbana bajo sensiblemente entre 1991 y 1996: de un 53,7% al 42,8%. En el mismo lapso, la pobreza urbana sólo varió menos de dos puntos al bajar de 66,1% al 64,2%. Datos más recientes indican que después de un bajón en el 1998 (58%), la pobreza rural volvió a subir al 63%. La pobreza en El Salvador se concentra en los departamentos del norte y oriente. Mientras San Salvador, de acuerdo con los criterios del PNUD tiene un índice de desarrollo humano (HDI) (0,721) cercano al HDI de Cuba (0,723), Chalatenango está por debajo de Zimbabue (0,513) y el departamento de Morazán (0,458) sólo ligeramente arriba de Lesotho, uno de los países menos desarrollados del mundo. Por otro lado se puede observar que el nivel de ingresos de un hogar rural está íntimamente ligado al tamaño de la parcela. Cuadro 6 Relación entre ingreso del hogar y tamaño de la parcela Tamaño de parcela (manzanas) 2,6 3,9 6,6 Ingreso per capita 836 2957 10954 % originado en agricultura (auto-empleo) 48% 46% 54% % originado en agricultura (salarios) 21% 14% 9% % en actividades no agricolas 16% 22% 23% % otros ingresos 15% 18% 14% Fuente: World Bank (1997) Se desprende que el trabajo minifundista no es rentable. Los minifundistas dependen de un mayor grado de actividades fuera de su propia tierra y otros ingresos. Otro dato significativo es que entre la población rural sin tierra que se dedica a actividades no agrícolas, „sólo“ el 27,9% es pobre y el 7% vive en pobreza extrema mientras que los que no tienen tierra propia pero viven del trabajo agrícola (jornaleros o peones) 71,1% son pobres y 29,5% extremadamente pobres.3 El Banco Mundial, principal fuente de inspiración del gobierno salvadoreno, parte de esos datos para proponer una estrategia de alivio a la pobreza rural. Esa estrategia, presentada en 1997, prevé la promoción del empleo rural no agrícola, el mejoramiento de la educación y de los servicios de salud como la consolidación del programa de transferencia de tierras. Además sugiere „enfoques creativos“ para la planificación familiar. En cuanto a al necesaria reactivación agrícola, el BM considera que lo fundamental es mejorar la competitividad del sector, para lo cual propone una serie de medidas convencionales y una mayor liberalización del mercado de tierras. Parte de que los agentes privados están dispuestos a invertir en el sector. En este contexto critica la artificial estabilidad cambiaria que considera como serio obstáculo para la competitividad y las ventajas cmparativas. Para el BM, la reactivación generalizada del agro no 3 World Bank, 1997b


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es realista. Así que propugna una reactivación selectiva. O sea, para el pequeño productor tradicional no hay futuro. Organizaciones ambientalistas como PRISMA critican esta visión: „Uno de los riesgos que se corre con una reactivación selctiva del agro es la profundización de la dualidad y polarización del agro, en el sentido del desarrollo, por un lado, de una agricultura moderna y altamente capitalizada y por otro, de una agricultura marginal de subsistencia. Una mayor liberalización de los mercados de tierras, contribuiría a acelerar esta tendencia, así como la tendencia del cambio en el uso del suelo hacia usos no agrícolas. Dada la velocidad de las transformaciones ene el agro, es muy probable que el costo social y ambiental de esta transformación sea muy elevado. La reducción del costo social a través de la generación de oportunidades de empleo e ingresos fuera de la agricultura, supone realmente un esfuerzo masivo que incluso sólo fructificaría en el mediano y largo plazo. Por otra parte, cambios masivos en el uso del suelo pueden afectar la capacidad del territorio de proveer servicios ambientales vitales como el agua.“ Para las laderas y zonas rurales donde la agricultura sostenible no es posible, PRISMA propone establecer un programa de pago por servicios ambientales. O sea, que el Estado pague un salario a quienes usen sus tierras para la reforestación y el mantenimiento de las cuencas hidrográficas. En Costa Rica, la Ley Forestal reconoce el servicio ambiental del bosque y establece un marco para el pago por tales servicios. En El Salvador, la degradación ambiental es mucho mayor que en Costa Rica pero aún no se ha dado el salto para reconocer el valor que tiene el servicio ambiental para el mantenimiento del ciclo hidrológico, para la retención de sedimentos y nutrientes que protegen el suelo contra la erosión y, por tanto, son claves para la producción de energía hidroeléctrica, para la conservación de la biodiversidad, la mitigación del calentamiento global y para la conservación de la belleza panorámica que ofrece oportunidades para la recreación. El Ministro de Agricultura y ganadería promete establecer un sistema de incentivos con créditos blandos y exenciones fiscales para la reforestación. En entrevista con FIAN concedió que „en esta primera etapa básicamente es un concepto educativo. Son recursos de préstamos que llegan directamente a los beneficiarios“ en zonas como Chalatenango y Guazapa. Se trata de incentivar la diversificación de cultivos y la siembra de barreras de zacate. El pago por servicios ambientales lo considera como un objetivo de más largo plazo. En las estructuras ejecutivas del MAG es totalmente desconocido. 8. Política salarial En El Salvador, igual que en los otros los países centroamericanos examinados en este documento, el salario mínimo está lejos de alimentar una familia. Los salarios mínimos de las diversas actividades económicas se fijan mediante decreto ejecutivo. Generalmente se mantienen durante varios anos y no suben de acuerdo a la inflación. El pago de 3 (!) colones diarios como prestación alimenticia no ha sido adaptado desde 1991. El poder adquisitivo de los salarios ha sufrido fuertes bajas en los últimos 20 anos. En términos reales, un recolector de café, por ejemplo gana la quinta parte de lo que ganaba en 1978.


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Los precios de los alimentos y servicios básicos, en contraste, suben constantemente. En diciembre de 1999, la canasta básica de 38 bienes y servicios para una familia urbana de 4,2 miembros costó, 2,736.36 colones.4 La respectiva canasta rural es ligeramente más barata. Pero mientras el pago mínimo para trabajadores del comercio, de la industria y servicios, decretado en 1998, es de 42 colones, el trabajador agropecuario sólo gana 21,60 diarios, es decir alrededor de 540 colones al mes, frente a 1050 del trabajador no rural. Ambos no alcanzan para comprar la canasta básica, pero mientras que uno necesita „sólo“ dos salarios y medio, el otro tendría que ganar cinco salarios para adquirir la canasta básica que apenas permite vivir. Dea acuerdo con datos del gobierno, en 1995 el 35% de la PEA estaba ocupado en la agricultura. Al establecer salarios significativamente inferiores al mínimo vital, el gobierno viola el derecho a la alimentación de sus ciudadanos. 9. Código Agrario La Constitución de 1983, elaborada y aprobada en plena guerra durante el gobierno interino de Arturo Magaña, en su artículo 271 da un plazo de un año a la Asamblea Legislativa para armonizar la legislación secundaria con la Carta Magna. En materia agraria, esto no ha sido cumplido. El capítulo V del Acuerdo de Paz de 1992 vuelve a plantear la unificación de la legislación agraria, dispersa en más de cien leyes y decretos. Le da un año al gobierno a presentar un anteproyecto. Debidamente, en 1993, los Ministerios de Justicia y de Agricultura presentaron un borrador a la ANL. Pero la oposición dentro del propio partido gobernante fue tan fuerte que la propuesta fue desechado. Puesto que el gobierno no volvió a tomar la iniciativa, en 1996 la ADC lanzó un proyecto que luego se acercó bastante a un anteproyecto elaborado por FESPAD y el IMU que se centra en la persona humana y ofrece una marcada perspéctiva de género ya que identifica a las mujeres rurales como uno de los grupos sociales „más golpeados y vulnerados (que no vulnerables)„. El borrador de FESPAD parte de la necesidad de la „discriminación positiva„: que las situaciones iguales deben ser tratadas como iguales y las desiguiales deben ser tratadas desigualmente, un criterio asumido por la jurisprudencia chilena y aceptada en América Latina. Libera el Derecho Agrario del Derecho Civil y desvincula la vida agraria de la propiedad privada en la concepción de los clásicos, para vincularla con un derecho de propiedad privada en función social. El borrador prevé la expropiación de tierras incultas u ociosas, exige la protección de reservas forestales y cuencas hidrográficas y fortalece la posición de los arrendatarios (que por su debilidad ante los patronos son desiguales). Plantea una especie de reforma agraria permanente vinculada con suficientes garantías para los propietarios. A diferencia de la política actual, la propiedad proindiviso no desaparece. Más bien, las cooperativas tienen toda una gama de opciones para repartir o no las tierras. En todo caso, las herederas o los herederos de socios o socias tendrían derecho a ingresar como asociado o asociada. El ISTA seguiría como institución permanente y se crearía un nuevo Banco de Tierras. A tenedores y campesinos sin tierra se les daría preferencia en la adjudicación de tierras del MAG. El gobierno también tiene una propuesta de Código Agrario listo. Pero a diferencia de la otra, no ha sido sometido a debate público. De acuerdo con Oscar Ortiz, miembro del FMLN de la Comisión Agraria de la Asamblea Nacional, ni siquiera la comisión competente del Legislativo conoce su 4 Centro para la Defensa del Consumidor (cdc)


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contenido (febrero de 2000). El Ministro Salvador Urrutia, en entrevista con FIAN, caracterizó el proyecto como „de carácter muy liberal. Trata de no regular todo.„ El anteproyecto, elaborado por asesores del Banco Mundial, tiene como eje principal la propiedad privada. Tanto el contenido del documento como la manera poco democrática de redactarlo son preocupantes desde el punto de vista de los derechos humanos económicos y sociales. Habrá que ver si en el transcurso del debate parlamentario se abren más espacios. 10. Género Estudios hechos desde 1992 indican que hay al menos tres factores que obstaculizan las posibilidades de desarrollo de las mujeres en el campo. - factores estructurales relativos a la invisibilización o sub-remuneración del trabajo femenino. Mientras que los trabajadores del campo devengan sueldos mensuales de 865,24 colones

promedio, las trabajadoras agropecuarias sólo alcanzan pagos de un promedio de 400 colones.5 La encuesta de hogares de 1996 indicó que de las 60 mil 596 mujeres ubicadas en la agricultura, pesca y caza, como patrte de la PEA, el 20,5% son parte de la familia no remunerada.

- factores legales que incluyen prejuicios en las leyes sobre la tierra. Las leyes de tenencia de tierra son androcéntricas. Sólo el 11% de los beneficiarios de la I Fase de la Reforma Agraria fueron mujeres aunque en el campo, más del 21% de cabezas de familia son mujeres. Incluso, dentro de las cooperativas hay discriminación. Cuando se les asigna una parcela dentro de la cooperativa, generalmente son más pequeñas (0,5 manzanas frente a 0.8 manzanas de los hombres) y enlas tierras más pobres.6 En el caso del PTT, la situación es diferente: cerca del 33% de ex guerilleros y tenedores que se beneficiaron con una parcela, son mujeres. El que una menor parte de ellas haya logrado la debida titulación se puede atribuir al hecho que las mujeres conocen mucho menos sus derechos que los hombres, y, aun conociéndolos no tienen las mismas posibilidades de acceder a la justicia.

- Factores ideológico-culturales realacionadas principalmente con la división sexual del trabajo. De

acuerdo con el Banco Mundial, más del 75% de las mujeres son encargadas de abastecer de agua el hogar. Algunas gastan más de dos horas diariamente en esta tarea. Según el PNUD, en zonas urbanas las mujers trabajan un 6% más que el hombre, en áreas rurales el 20% más. La mujer rural realiza trabajo productivo a través de tareas que, en apariencia, son una anticipación o prolongación de las actividades remunaradas del hombre: soplado y secado de la producción, aporreo, ensacado, destuce y desgrane, fertilizaciones, colecha, almacenaje, etc.7

La discriminación de la mujer no es culpa únicamente de la legislación sino en gran parte es cultural. Los bancos generalmente les exigen la firma del jefe del hogar para aprobar un crédito. Pero para que la igualdad de los géneros, consagrada en la Constitución, pueda pasar de la teoría a la práctica, hace falta adaptar la legislación secundaria y revisar los contenidos de los materiales 5 FUSADES, Boletín Económico y Social No. 138, mayo de 1997 6 Carmen Diana Deere and Magdalena León, Gender and Property Riqhts in Rural El Salvador, draft ed. May, 1998 7 Deysi Cheyne, Seminario taller: „Pobreza, Cooperación y Desarrollo„. Situación de las Mujeres Rurales en El salvador, San Salvador, febrero de 2000


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educativos además de promover talleres y capacitaciones que fomenten el empoderamiento de las mujeres. Las ONGs ya dieron un paso significativo con la instalación de la Mesa Permanente de Mujeres Rurales, una isntancia de coordinación de liderezas rurales que está demostrando su capacidad de propuesta y negociación frente a los sectores del poder. 11. Ecología El Salvador es el país ecológicamente más degradado del continente. Con sólo el 2% de de bosque natural que ha sobrevivido, los expertos pronostican que dentro de pocos años, la capital se quedará sin agua. Los ríos están severamente contaminados y los aguas y tierras costeras se están deteriorando aceleradamente debido la construcción de proyectos turísticos y la explotación de los manglares por cría industrial de camarones. La industria altamente contaminante ha absorbido una creciente tajada de los créditos comerciales en la década de los 90. Pero, de acuerdo con el Banco Mundial, sólo un bajísimo porcentaje aplica algún tipo de tratamiento para sus afluentes.8 Aunque los funcionarios del gobierno siempre llevan la preocupación por el medio ambiente a flor de labio, las acciones concretas son pocas. El deterioro ecológico no se puede ver desvinculado de la historia del país. El crecimiento acelerado de la población a partir de 1950 (a pesar de la importante migración del campo a la ciudad, la población rural pasó de 1,2 millones en 1950 a 2,1 millones en 1971)9 y el proceso de concentración limitaron cada vez más el acceso a la tierra. Debido a que la tierra fértil y de fácil acceso está ocupada por los monocultivos de exportación, los pequeños productores tienen que recurrir los peores suelos, en particular las laderas que no son aptos para el cultivo intensivo.10 Un estudio del 1991 muestra que el 70% del maíz cosechado en El Salvador, igual porcentaje del sorgo y el 60% del frijol y el 80% del pasto son cultivados en laderas. El cambio en las décadas pasadas de la estuctura económica que dejó de ser fundamentalmente rural y se concentra más en actividades urbanas, no ha beneficiado los recursos ecológicos. „Como resultado, se ha generado un anueva dinámica de deterioro de los recursos naturales. Por un lado, los procesos urbanos tienen un mayor peso en dicho deterioro. Por otra parte, en las zonas rurales, se está generando una degradación más acentuada que se vincula sobre todo a las estrategias de sobrevivencia de los pobres del campo.“11 Los programas de ajuste y el debilitamiento neoliberal de las estructuras del estado golpearon severamente la capacidad institucional de monitoreo e investigación ambiental. En 1988, el presupuesto del área „Desarrollo de Recursos Naturales“ de la Dirección general de Recursos Naturales sólo representaba un 16% del nivel de 1978. De 14 profesionales dedicados a reforestación en 1978, en 1993 quedaron tres, en conservación y manejo de suelos, de seis quedó uno y en el área de Parques Nacionales y Vida Silvestre, de ocho quedan dos.

8 World Bank, El Salvador Natural Resources Management Study. Report No. 12315-ES. Washington, June, 1994. 9 PRISMA: El Salvador: Dinámica de la Degradación Ambiental, San Salvador, 1995 10 Ladera es todo terreno con una pendiente superior al 15%. 11 PRISMA, ibid.


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A principios de los 90 nació por iniciativa de US-AID una Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) con sus respectivas Comisiones Nacionales de Media Ambiente (CONAMA) y en cada país una Secretaría Ejecutiva para el Medio Ambiente (SEMA). En El Salvador, CONAMA se integró por catorce ministros baja la coordinación del MAG y SEMA comenzó a funcionar en 1991 dentro del MAG, con el mandato de coordinar las políticas y estrategias establecidas por CONAMA. „Aunque CONAMA resultó inoperante, SEMA fue relativamente exitosa en la movilización incial de financiamiento externo relacionado con intereses ambientales, así como en su papel de contraparte gubernamental semipermanente de alto nivel para las agencias internacionales. Sin embargo, el papel de SEMA no ha ido mucho más allá de eso. SEMA no logró promover o implementar políticas concretas que pudieran influir de manera decisiva en el estado real del medio ambiente.“12 12. Conclusiones y recomendaciones El Acuerdo de Paz de 1992, al no tocar las estructuras tradicionales de poder en su sustancia, no constituye una base adecuada para su transformación. Por un lado, la redistribución de tierras ha sido marginal, por el otro lado, la agricultura dejó de ser la fuente principal de riqueza ya que la tradicional oligarquía agraria supo invertir sus fortunas en los sectores más dinámicos como son el comercio, la construcción, la maquila y el sector financiero. Sólo una presión permanente tanto de los movimientos campesinos, sindicales y populares como de la oposición política y la comunidad de donadores puede lograr cambios más profundos. La política económica, a pesar del discurso pro agro del gobierno, no se distingue sustancialmente de la del gobierno anterior. El pensamiento liberal rechaza la intervención estatal en la economía. Dado que las estructuras de poder económico no han variado después de la guerra civil, la oligarquía agraria, que ahora es una oligarquía financiera, controla el país. Los pocos recursos que se destinan al desarrollo agropecuario son absorbidos en su mayoría por las grandes empresas agroindustriales y productores grandes. La Reforma Agraria que nació como proyecto contrainsurgente no empoderó a los campesinos a explotar la tierra adecuadamente ni resolvió el problema del mercado. Las cooperativas salieron con un paquete de deudas que impidió que fueran sujetos de crédito. Algunas todavía no han obtenido su título legal. Aún sin los problemas internos y de carácter político, la mayoría no tenía condiciones para desarrollarse desde el inicio. La Reforma Agraria adoleció de problemas estructurales desde el primer momento. En su ejecución fue excesiva y desordenada, sin ninguna preparación. Muchos de los mozos que de la noche a la manana se convirtieron en propietarios, no asumieron la nueva condición. El manejo paternalista del ISTA impidió que los socios se emanciparan y se capacitaran. La condonación de la casi totalidad de la deuda agraria fue una medida necesaria para salvar la Reforma Agraria. Pero de no ofrecerse al sector reformado y a los beneficiarios del PTT un programa de desarrollo agropecuario real, está condenado a desaparecer. 12 PRISMA, ibid.


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La degradación ambiental de El Salvador ha llegado a extremos que exigen acciones rápidas y audaces. Las y los agricultores son los que viven de la tierra y tienen que asumir un papel protagónico en su conservación. El marco neoliberal de la economía no ofrece el instrumentario necesario para garantizar el cese de la degradación acelerada y la protección de las cuencas. Al gobierno de El Salvador se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto a y Protección de los DESC adopte medidas para: 1. Crear una instancia para la solución de conflictos agrarios. 2. Impedir violaciones de los derechos laborales en el campo mediante la revisión y el fortalecimiento

de los mecanismos de verificación laboral, y mediante las medidas necesarias para adecuar la legislación nacional a los convenios internacionales sobre materia de derechos humanos.

3. Garantizar en el marco de la elaboración del catastro nacional la mayor transparencia y participación social posible procurando que los despojos históricos y transferencias ilegales del pasado sean detectados.

En el marco de su obligación de garantizar los DESC, se le recomienda al gobierno de El Salvador: 4. Expropiar y repartir las fincas aún pendientes bajo el Artículo 105 de la Constitución. 5. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y las campesinas a la

tierra y los recursos productivos, integrando de manera consecuente las dimensiones de los derechos igualitarios de la mujer.

6. Procurar por medio de la política fiscal o legislación específica sobre tierras ociosas que éstas pasen a manos de campesinos y campesinas sin tierra para que sean trabajadas debidamente.

7. Crear en el Banco de Fomento Agropecuario una línea de créditos que otorgue préstamos con tasas de interés preferencial a pequeños productores en especial para granos básicos para asegurar la seguridad alimentaria y para la diversificación de su producción

8. Promover un proceso de ajuste permanente del salario mínimo al nivel del costo de la canasta básica para cumplir el compromiso del Estado de El Salvador con el derecho internacional.

9. Abrir el debate sobre el nuevo Código Agrario en lugar de imponer un código inconsulto. A los gobiernos e instancias intergubernamentales de la comunidad internacional se les recomienda que, en el marco de sus diálogos políticos y cooperación económica con el Gobierno de El Salvador, manifiesten su preocupación sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los DESC, ofreciendo su apoyo económico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos. Particularmente se recomienda que la comunidad internacional ponga énfasis en: 1. La pronta solución de la legalidad de las tierras del sector reformado que aún está pendiente. 2. Apoyo financiero para líneas de crédito para la pequeña y mediana producción. 3. Manifestar al Gobierno de El Salvador su preocupación por el abandono del principio de la función

social de la propiedad de tierra. 4. Apoyo logístico y financiero para la elaboración de un catastro nacional confiable. 5. Apoyar la participación de la sociedad civil en materia de política y legislación agraria. 6. Ofrecer apoyo al Gobierno de El Salvador para superar las múltiples formas de discriminación

contra la mujer campesina en cuanto al acceso a la tierra, la obtención de la misma y el salario.


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13. Listado de entrevistas Gobierno y Asamblea Nacional: Ing. Salvador Urrutia, Ministro de Agricultura y Ganadería Ing. Roberto Interiano, Vice-Ministro de Agricultura Ing. Eduardo Huidobro, Director de Política Agraria Sr. Miguel Ruiz, Consultor, Grupo de Opciones de Política Agraria Ing. Ever Amaya, Director Ejecutivo del CENTA Ing. Raúl Enríquez, CENTA Ing. Alfredo Machuca, Gerente de Transferencia de Tierras, ISTA Diputado Oscar Ortiz, FMLN, Presidente de la Comisión Agraria Organismos Internacionales, Cooperación, Diplomáticos: Sra. Sigrid Prause, Consejera, Embajada de Alemania Sra. Rebeca Arias, Encargada de Temas Agrarios, PNUD Dra. Barbara Hess, Directora GTZ Sr. Bengt Bohnsted, Consejero del MAG, GTZ Ing. Erfried Neubauer, PROMUDE, GTZ Sra. Silke Helfrich, Fundación Heinrich Böll Sociedad Civil: Licda. María Silvia Guillén, Directora Ejecutiva, FESPAD Sr. Germán Rosa, PRISMA Ing. René Rivera, FUNDE Santos Rodríguez Rivas, Coop El Socorro Ing. José Adalberto Hernández, Coop. El Socorro Sigifredo Engelhard, Gerente Coop. Cara Sucia Abel Flores, Presidente, Coop Cara Sucia Sra. Deysi Cheyne, Directora Ejecutiva, Instituto de la Mujer (IMU) Sr. Carlos Rodríguez, Asociación Nacional de Trabajadores del Campo (ANTA) Licdo. Carlos Federico Paredes, Consultor particular Sr. Juan José Dalton, corresponsal, DPA


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Capítulo 5:

Política agraria en Nicaragua 1. Introducción Nicaragua, el país más pobre de Hispanoamérica en términos de PIB per cápita, fue sacudida por una serie de desastres políticos y naturales en el transcurso de los últimos 30 años. Desde el terremoto que destruyó la vieja Managua en 1972, hasta el huracán Mitch que arrasó con cosechas e infraestructura en el occidente y noroccidente del país, además de cobrar unas 2400 vidas, la naturaleza se ha ensañado con esta nación. Políticamente, Nicaragua ha pasado de dictadura y guerra de guerrillas a insurrección popular, régimen revolucionario, guerra económica y militar promovida por Estados Unidos y restauración capitalista a un gobierno con fuertes características autoritarias. El gobierno de Arnoldo Alemán Lacayo se inscribe incondicionalmente en la llamada corriente neoliberal en cuanto a los objetivos y el instrumentario económicos. En cuanto a la práctica, se ha destacado por su politica clientelista y populista. El discurso conciliador de Violeta Barrios de Chamorro fue sustituido por una política más polarizante y excluyente. Arrasar con todos los vestigios de poder sandinista ha sido uno de sus propósitos declarados. Las ONG como expresión de la sociedad civil son vistas como fuerza opositora y no se les asigna un papel en el proceso de consolidación de las instituciones democráticas. Además, el gobierno se encuentra fuertemente cuestionado por su manejo de fondos públicos y por la falta de transparencia en la gestión financiera. En una guerra abierta con el Contralor Agustín Jarquín, el Presidente mostró su desprecio por la fiscalización. Para poder neutralizar la Contraloría, Alemán recurrió a un acuerdo político con su enemigo ideológico y principal partido de oposición, el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN). En el marco de ese acuerdo, los dos partidos se repartieron los puestos de control en los principales poderes del Estado y excluyeron efectivamente todas las otras fuerzas políticas. El llamado pacto respondió al arcaico concepto de que un gobernante requiere del control total para poder cumplir con su programa político. Sus defensores por el lado del gobierno lo justifican con la necesidad de un reacomodo político ya que, después del gobierno de Violeta Barrios de Chamorro, los pequeños partidos estaban sobrerrepresentados en el Consejo Supremo Electoral y la Contraloría y se aprovechaban de esas posiciones para hostigar al gobierno. Para la dirigencia del FSLN, el acuerdo garantiza la sobrevivencia del partido y la posibilidad de volver al poder con las próximas elecciones. La comunidad internacional lo percibe de manera diferente: „Expresado en una serie de enmiendas constitucionales ratificadas en enero, el pacto ha afianzado el control político por parte de los dos principales partidos. Las instituciones claves – Corte Suprema, Consejo Supremo Electoral y la Contraloría general de la República – estarán a cargo de políticos nombrados de las filas del PLC y del FSLN, mientras que los cambios en las leyes electorales harán que sea más difícil para el resto de los partidos proponer candidatos y competir.“13 El Centro Nicaragüense de Derechos Humanos (CENIDH) expresa la opinión de muchos observadores políticos, incluso en el seno del FSLN, cuando condena el pacto por otras razones adicionales: „En la 13 The Economist Intelligence Unit, Londres, marzo de 2000


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lógica de los acuerdos, basada en la impunidad compartida, no podemos olvidar que si al actual gobierno liberal la opinión pública lo ha señalado reiteradamante como ‘el más corrupto de la historia de Nicaragua’, el partido ‘opositor’ que ha pactado con él estas reformas constitucionales cuenta con altos dirigentes que están también vinculados a graves actos de corrupción y abusos de poder.“14 Esta cautela ante los actos del gobierno es compartida por la mayoría de las naciones donantes organizadas en el Grupo Consultivo que se constituyó a raíz de la emergencia causada por el huracán Mitch. Luego de unificar sus criterios con el FMI y el Banco Mundial en la reunión de Washington (diciembre de 1998) insistieron en la siguiente cita (Estocolmo, mayo de 1999) en que Nicaragua presentara un plan que garantice una serie de principios y la transparencia administrativa. - reducir la vulnerabilidad ecológica y social de la región, - reconstruir y transformar Centroamérica sobre la base de un enfoque integrado con transparencia y

gobernabilidad, - consolidar la democracia y la gobernabilidad, reforzando la descentralización de funciones y

facultades gubernamentales, con la activa participación de la sociedad civil, - promover el respeto de los derechoc humanos como objetivo permanente, así como la realización

de esfuerzos especiales relativos a igualdad hombre/mujer, derechos de la ninez, etnias y grupos minoritarios

- intensificar los esfuerzos para reducir la carga de la deuda externa de los países de la región, - coordinar los esfuerzos de los donantes, guiados por las prioridades establecidas por los países

receptores. Esta condicionalidad, si bien no hace referencia a los DESC, exige la creación de un marco que favorece el respeto a los derechos humanos. Un documento15 elaborado por un grupo de expertos y pagado con fondos de la cooperación estatal alemana propone un esquema para el seguimiento de la puesta en práctica de las políticas propuestas en Estocolmo. En el capítulo dedicado a la promoción de los derechos humanos, se hace referencia a la agricultura únicamente en conexión con las comunidades indígenas. 2. Política agraria y derechos humanos El concepto de derechos humanos económicos, sociales y culturales (DESC) es algo novedoso para Nicaragua. De las tres oficinas de derechos humanos, sólo el CENIDH los monitorea de manera sistemática. Debido a su beligerancia y sus frecuentes cuestionamientos de funcionarios y denuncias, su directora, la doctora Vilma Núñez de Escorcia, ha sido blanco de amenazas de instancias y funcionarios públicos. En la política agropecuaria de Nicaragua, los DESC no tienen ninguna incidencia: Ni las diferentes entes estatales ni los organismos de derechos humanos ni las organizaciones campesinas manejan este concepto aunque el derecho a alimentarse está implícito en la reivindicación de los campesinos de tener acceso a la tierra fértil. Para el gobierno, los principios que rigen en la política económica son la 14 CENIDH, Informe Annual, Derechos Humanos, Nicaragua 1999 15 Formulación de Indicadores y Metodología de Seguimiento de los Compromisos, Principios y Objetivos de la Declaración de Estocolmo, Rafael Grasa, Silvio de Franco, Ariana Peralta, Managua, 31 de enero de 2000


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libertad del mercado y la intervención mínima del Estado. Ni siquiera el concepto de la seguridad alimentaria se halla consagrado en sus diferentes proyectos y planes. En su jerarquía de prioridades, el combate de la pobreza sólo figura en sexto lugar. El objetivo estratégico del presente gobierno es el aumento de la producción mediante la modernización agrícola. Una redistribución de tierras sólo está contemplada por medio de un mercado de tierras. O sea: la tierra para los que la pueden comprar. En entrevista con FIAN, incluso el diputado del PLC, Pablo Sierra Chacón, presidente de la comisión agraria de la Asamblea Nacional y eminente ganadero de Chontales, se declaró partidario de una nueva Reforma Agraria: „La tierra se ha ido concentrando demasiado“. Pero: „No se piensa hacerla.“ De hecho, se está produciendo una contrarreforma agraria, un proceso de reconcentracion de tierras, mientras que las organizaciones campesinas reclaman que la Reforma Agraria no ha terminado porque alrededor de cien mil familias rurales aún carecen de tierra o tienen demasiado poca para la subsistencia.16 Este trabajo pretende evaluar en qué medida la política del gobierno – aunque no haga referencia directa a ellos – cumple con los derechos humanos económicos y sociales de la población. 3. Estructura agraria La estructura del agro en Nicaragua, como en la mayoría de las repúblicas que surgieron de la colonia española, tradicionalmente ha sido caracterizada por el binomio latifundio – minifundio. La favorable relación entre tierras aptas para la agricultura y población (Nicaragua es es país menos densamente poblado del istmo centroamericano) no indujo a sus gobernantes anteriores a la revolución de 1979 a procurar una distribución equitativa. La extensión de los monocultivos de algodón y cana de azúcar en las fértiles planicies del Pacífico a mediados del siglo forzó la proletarización de la población rural y desplazó a los pequeños productores a regiones montañosas o selváticas que carecen de infraestructura técnica y acceso a los mercados. Mientras la producción de cultivos de exportación, tales como el algodón, el azúcar, el banano o el ajonjolí tradicionalmente ha sido subsidiada y fomentada por el Estado, los campesinos, aunque garantizan la alimentación de la mayoría de la población, carecen de la atención necesaria. La revolución sandinista pretendió acabar con la injusta estructura agraria y entregar tierra al mayor número posible de campesinos. La primera junta revolucionaria decretó la confiscación de los bienes en manos de la familia Somoza y sus allegados. Las grandes empresas agroindustriales y algunas plantaciones fueron convertidas en unidades de producción estatales (UPE). Latifundios de cierto tamaño y las tierras de personas que abandonaron el país estaban sujetos a expropiación. Además, hubo una serie de expropiaciones por motivos políticos. En esas tierras se asentaron cooperativas de campesinos. La forma de organización más favorecida por el gobierno fue la llamada Cooperativa Agraria Sandinista (CAS), en la que la tierra era propiedad colectiva de los socios. La tierra no se podía vender ni repartir ni heredar. Sólo bajo la presión de la guerra a partir del 1985, el Ministerio de Reforma Agraria (MIDINRA) comenzó a entregar títulos individuales a pequeños productores. „En la primera mitad de los ochenta, la tierra del sector reformado se concentró en más de sus dos terceras partes en las empresas estatales, un 31 por ciento en cooperativas de producción – básicamente

16 Datos de NITLAPAN


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donde la posesión de la tierra y la organización de la producción se hacían de manera colectiva – y apenas un 2 por ciento se entregó a productores individuales.“17 La entrega de tierras a productores individuales se incrementó en la segunda mitad de los ochenta y llegó a su punto máximo a principios de los noventa con la desmovilización de soldados del EPS y miembros de la contrarrevolución. Además, las haciendas estatales fueron privatizadas o entregadas a los trabajadores para constituir el Area de Propiedad de los Trabajadores (APT). A mediados de los noventa, los pequeños y medianos productores detentaban en su conjunto más del 70% de la tierra en fincas y generaban más del 60% del producto agropecuario, tanto del consumo interno como de exportación.18 En total, entre 1979 y 1997, alrededor de la tercera parte del total de familias rurales (de un total de 324 mil familias) ha sido beneficiado por la reforma con un poco menos del tercio (2 millones 302 mil manzanas o 28%) del total de la superficie agropecuaria.19 Cuadro 7 Magnitud del proceso de reforma agraria (1979-1997) Tipos de beneficiarios Número Area entregada (en miles) (miles de mzs) 1. Cooperativistas período sandinista 48,5 895 2. Individuales período sandinista 12 431 Subperíodo sandinista (60,5) (1326) 3. Resistencia Nicaragüense 18,5 465 4. Desmovilizados EPS y MINGO 3,6 80 5. "Recontras" 3,3 35 6. "Recompas" 0,7 13 7. Area Propiedad de los Trabajadores 18 142 Subperíodo gobierno Chamorro (44,1) (735) 8- Colonos tradicionales 4,4 135 9. Otros 3,1 106 Total 112 2302 (% sobre totales nacionales) 35 28 Fuente: Baumeister, Iniciativas Campesinas Es importante recordar esta historia porque muestra que la distribución masiva de tierras en sí – aunque es condición necesaria para una política agraria más justa,- aún no garantiza el derecho a la alimentación. La Reforma Agraria Sandinista pretendió sacar a los campesinos del tradicional atraso mediante la cooperativización. Se les obligaba a los productores a asociarse para poder ser sujetos de la Reforma

17 Las Iniciativas Campesinas y la Sostenibilidad de la Reforma Agraria en El Salvador, Nicaragua y Honduras, Eduardo Baumeister, Managua, Junio de 1999 18 Convirtiendo la Tragedia del Mitch en una Oportunidad para el Desarrollo Humano y Sostenible de Nicaragua, Prpuesta para la Reconstrucción y Transformación de Nicaragua, Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción, Managua, mayo de 1999. 19 Baumeister


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Agraria. Créditos y asistencia técnica estaban vinculados a la forma asociativa de trabajar. Tres factores principalmente llevaron al fracaso de este tipo de reforma: - los productores, acostumbrados durante generaciones al trabajo individualista, no aceptaron con

suficiente agilidad la nueva forma de trabajar. La poca voluntad y capacidad de organizarse llevó al desarrollo de nuevas formas de caciquismo en el seno de las cooperativas y alimentó la hostilidad de muchos productores hacia el gobierno revolucionario.

- Los funcionarios y técnicos sandinistas no reaccionaron con suficiente comprensión a las dificultades que se presentaban en las cooperativas.

- Las cooperativas, por representar la ideología colectivista del nuevo sistema, se convirtieron en blancos de la agresión contrarrevolucionaria. Así, las cooperativas se organizaron como colectivos de defensa más que como proyectos productivos y además estaban obligadas a aportar un porcentaje de sus socios a los batallones del Ejército Popular Sandinista.

Así, al final de la guerra, la mayoría de las cooperativas estaban destruidas o descapitalizadas. Esto explica por qué fue tan fácil desarticular el movimiento cooperativo y desmembrar las fincas. Para los campesinos, la paz no trajo la tranquilidad esperada sino sustituyó los estragos del conflicto armado por los estragos de la nueva política económica. 4. Contrarreforma agraria Convencidos de que la Reforma Agraria jamás sería cuestionada, los sandinistas no se empeñaron en legalizar debidamente las transferencias masivas. Diez años después del fin de la época sandinista, la legalización de las tierras entregadas en el marco de la Reforma Agraria sigue siendo un tema prioritario. La falta de un catastro sistemático y completo – sólo existe un registro parcial del Pacífico del año 1971 – se suma a los problemas creados por la práctica sandinista de registrar tierras entregadas con un número nuevo sin hacer referencia al número catastral anterior. Cuando Arnoldo Alemán llegó a la Presidencia, antiguos dueños, envalentonados por la vuelta al poder del Partido Liberal, trataron de recuperar sus tierras independientemente de que si habían sido debidamente indemnizados o no. En varios casos, los ex-terratenientes anticiparon un fallo favorable al desalojar a los campesinos por la fuerza. En esos casos el gobierno falló en su obligación de proteger los derechos de los expulsados. Los beneficiarios de la reforma que carecen aún de un título legal viven en una situación de inseguridad, o, como en el caso descrito de la finca El Ensayo (véase Caso 6), fueron privados de la tierra que les había sido entregada en el marco de la Reforma Agraria. Además, los grupos que no disponen de títulos tienen dificultades para conseguir créditos y enfrentan obstáculos para la venta del predio. Las titulaciones masivas en la época de la transición (febrero a abril de 1990) y durante el gobierno de Violeta Barrios de Chamorro (1990-1997) no dieron abasto para legalizar todas las tierras repartidas. Además, el gobierno de Arnoldo Alemán introdujo nuevos criterios para la devolución e indemnización. En mayo de 2000, la Asamblea Nacional aprobó un proyecto del gobierno que reforma las leyes de propiedad 278 y 288 y crea tribunales de propiedad que deben solucionar cerca de siete mil conflictos de propiedad aún pendientes.


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Caso 6: La obligación de protección y el caso de El Ensayo Desde 1992, la cooperativa Rafaela Herrera es propietaria legal de la finca El Ensayo, ratificada como tal por autorización del Instituto Nacional de Reforma Agraria. Sin embargo, la cooperativa nunca ha podido ejercer sus legítimos derechos de propietaria, ya que el terrateniente afectado, el Sr. Enrique Mántica, no quiso aceptar las reglas del estado de derecho. Desde 1992, la cooperativa que cuenta con 53 familias asociadas, ha sufrido varios desalojos, acompañados por destrucción de viviendas y cultivos, robo de los enseres, envenenamiento de pozos y captura de personas. Ninguno de esos desalojos violentos tuvo alguna base legal. El 19 de junio de 1998, se ejecutó un desalojo violento de la cooperativa, y el 2 de julio, la juez primera de lo civil de Chinandega notificó que ella no había emitido ninguna orden de desalojo. No obstante, el 14 de julio de 1998, se realizó otro desalojo de la cooperativa, durante el cual 28 miembros de la cooperativa fueron detenidos. La constante agresión del Sr. Enrique Mántica en contra de la cooperativa constituye más que todo un juego de poder entre él y el estado de derecho. La situación legal indudablemente favorece la cooperativa Rafael Herrera, así que el ex terrateniente actúa de una manera ignorante y prepotente, pagando policías privados e instrumentalizando la Policía Nacional, de modo que no se puede evitar la conclusión que él se siente encima de las obligaciones que impone el estado de derecho. FIAN está altamente preocupada por este caso ya que, hasta ahora, las autoridades judiciales y policiales que no han protegido al grupo amenazado, violan su obligación de proteger el derecho a alimentarse y también el derecho a la vivienda. Los Tribunales de Propiedad que comenzaron a funcionar el 8 de mayo del 2000, y la nueva ley responden, principalmente, a las presiones del gobierno de Estados Unidos que respalda los reclamos de sus ciudadanos confiscados, en su gran mayoría antiguos allegados a la familia Somoza u oficiales de la ex Guardia Nacional quienes obtuvieron la nacionalidad poco después de exilarse. Los demandantes tienen un plazo hasta el 23 de diciembre para llevar sus reclamos a los Tribunales. En la mayoría de los alrededor de 800 casos pendientes ante la justicia al momento de aprobarse la nueva ley, los ex propietarios rechazan el pago de indemnización e insisten en la devolución. Sin duda alguna, esta legislación nuevamente crea una situación de inseguridad para los beneficiarios de la Reforma Agraria. Desde la promulgación de la Ley 278 sobre la Propiedad Reformada urbana y agraria, en vigor desde el 16 de diciembre de 1997, la inseguridad sobre las tierras se ha incrementado. Dicha ley invierte la práctica anterior de indemnizar los antiguos dueños y titular a favor de los beneficiados de la Reforma Agraria: dispone que los tenedores de la tierra pierden el derecho al título si el dueño original no ha sido indemnizado. Esta ley se aplicó por primera vez a mediados de abril en el caso de la finca cafetalera Jorge Vogl, ubicada en El Crucero, 20 kms al sur de Managua. Las alrededor de 460 personas que habían permanecido allí desde hace casi 20 años tuvieron que ceder el terreno a Alejandro Somoza, un sobrino de Anastasio Somoza Portocarrero, hijo del último dictador. Los tenedores fueron indemnizados con 1,4 millones de córdobas, monto que equivale a menos de 240 dólares por persona. En junio del 2000, la presidente la la Asociación de los Confiscados, Lucía Solórzano, logró recuperar la finca El Callado, de 800 manzanas, también en El Crucero, y desalojar a las cerca de cien familias beneficiadas por la Reforma Agraria. Otras propiedades en manos de cooperativas están en proceso de devolverse.


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De las alrededor de 3200 cooperativas agropecuarias con sus 60 mil socios que existían en 1990, sólo 600 sobrevivieron hasta el 2000, de acuerdo con informaciones proporcionadas por UNAG. La coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción habla de 3600 y 350, respectivamente. Esta discrepancia se explica por la existencia de un número de cooperativas que ya fueron disueltas pero no han desmembrado oficialmente la finca. El hecho es que muy pocas cooperativas tienen condiciones para desarrollarse en el contexto actual. La mayoría de las cooperativas ya estaban descapitalizadas en 1990 y no producían o sólo cultivaban para la subsistencia. Para el gobierno de Violeta Barrios de Chamorro había dos alternativas para solucionar su situación: darles apoyo técnico y económico o permitir su parcelación y venta. Se optó por una solución de muerte lenta fomentando la parcelación y postergando la venta. La ley 278/95 prohibe la venta de tierras de la reforma agraria por un período de cinco años. Sólo cuando los dos tercios de los socios lo deciden, se puede vender. Además, en casos especiales, el INRA podía autorizar la venta. Dado que no había apoyo económico, la mayoría de las cooperativas entraron en un proceso de descomposición acelerada. Comenzó un proceso de tráfico con promesas de venta. La figura jurídica de cesión de comunidad permite la inscripción de partes individuales y su venta. Todo con el agravante que una promesa de venta no tiene el mismo valor que un título legal. El propio Presidente Alemán ha sido señalado como comprador de tierras cooperativas en circunstancias muy dudosas. „Miembros de la Cooperativa Santa Ana, dueños de la finca conocida como La Chinampa, ubicada en el km 29 de la Carretera Vieja a León, denunciaron ante el CENIDH que la Empresa gestiones y Negocios Inmobiliarios, S.A. (GENINSA), a través de su representante legal, Eduardo mena –quien es a la vez Presidente del estatal Instituto de Desarrollo Rural (IDR)-, y con participación de la familia del Presidente de la República, armaron una trama para despojarlos de 762 manzanas de tierras. El estatal INRA, institución responsible de autorizar a los beneficiarios de Reforma Agraria la venta de sus tierras, autorizó la venta de esas tierras de manera inusualmente expedita, justificandola en un adeudo con imposibilidad de pago por parte de la cooperativa, lo que desmintió el sistema financiero estatal y la COBANICSA, encargada de cobranzas. En esta propiedad, el Presidente de la República ha construido una costosa casa hacienda usando para ello recursos del Estado, hecho que fue debidamente investigado y comprobado por la Contraloría de la República como una manifestación emblemática de la corrupción gubernamental.“20 Varios casos de esta naturaleza han sido señalados por la prensa local. Siempre se obtuvo el permiso de venta de manera muy expedita y la compraventa se hizo en efectivo. También el sector APT se vio seriamente afectado. Cuando se privatizaban las UPEs a favor de los trabajadores, ésos no recibieron escrituras definitivas porque no habían pagado. Para conseguir la escritura, tuvieron que apelar a la corte y consignar el pago. Mientras tanto, nadie les daba crédito a las condiciones del mercado. Si querían sembrar, tenían que recurrir a usureros que cobran un interés promedio del 5% mensual. Sin financiamiento adecuado, las tierras ociosas no se pueden reactivar pero se convierten en un peso económico y aceleran la venta. En el actual gobierno, de acuerdo con el nuevo pensamiento empresarial, no se fomentan cooperativas sino empresas campesinas. La idea de fondo es la misma: que los minifundios no tienen futuro. Pero la 20 CENIDH, Derechos Humanos, Nicaragua 2000


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ideología es diferente. Si una cooperativa tiene el objetivo de garantizarles una vida digna a sus socios, la empresa tiene el objetivo de maximar el lucro. La política del nuevo gobierno, aun más que la de los anteriores, se destaca por su estilo paternalista, muy contrario a una política de derechos humanos. Aunque tanto Liberales como Sandinistas en la Asamblea Nacional reclaman la necesidad de ordenar la materia mediante un Código Agrario, el gobierno no ha tomado la iniciativa. El presidente Alemán profesa la ideología neoliberal absoluta que, a nuestro parecer, es reñida con los compromisos de los gobiernos en el marco del PDESC. El segundo factor negativo es la marcada tendencia clientelista del gobierno liberal. Porque el estado extiende sus servicios no con el criterio de si una persona las necesita sino de acuerdo a filiación política o amistad. Esta actiud se muestra cuando el Presidente reclama un porcentaje de viviendas sociales construidas con fondos de cooperación externa para „su gente“ o si sus escoltas, aunque no son ganaderos, reciben novillos en el marco de un plan de recuperación ganadera. Las críticas a estas prácticas pronunciadas tanto por la comunidad internacional como la oposición política y sociedad civil son rechazadas como indebida ingerencia. La fiscalización de la gestión es repudiada como agresión contra la dignidad nacional. 5. Política agropecuaria adversa Coincidimos con los documentos elaborados por diferentes entes del gobierno que insisten en que el motor del desarrollo económico debe ser la agricultura. Un borrador del MAG21 presentado a principios de 1998, promete fuertes inversiones en el campo agropecuario: „El Gobierno de Nicaragua ha apostado a la agricultura como el principal motor de la economía, porque en el campo es donde se concentra la mayoría de los pobres y porque la agricultura nicaragüense ha demostrado potencial para el crecimiento. La modernización de la agricultura nos permitirá mejorar el ingreso rural, aumentar los salarios reales, manteniendo los salarios nominales constantes, contribuir a la balanza de pagos, estimular la demanda de bienes y servicios fuera de la agricultura, aumentar la seguridad alimentaria y conservar los recursos naturales.“ La lógica es tan sencilla como evidente: „El gobierno también apuesta a la agricultura porque la misma permite canalizar fácilmente fuerza de trabajo a empleos que requieren de poco capital adicional y que ya están vinculados a la exportación. En los últimos años, comerciantes de países vecinos han comprado directamente productos agrícolas tradicionales que en el pasado no se exportaban. Durante el período 1990-1996, la producción de maíz y frijol ha tenido un crecimiento promedio anual del 6%.“ Este crecimiento se mermó considerablemente con el paso del huracán Mitch. Mientras que los cultivos de agroexportación casi no fueron afectados, la cosecha de granos básicos sufrió pérdidas devastadoras. El 85% del frijol, el 80% del sorgo, el 75% del maíz y de soya fueron destruidos, el ajonjolí fue totalmente arrasado. Para levantar la producción y volver a convertir Nicaragua en „el granero de Centroamérica“, el gobierno propone modernizar la agricultura. 21 Una Ruta para Modernizar la Nicaragua Rural (Borrador solamente para discusión), Oficina de Planificación del Sector Público Agropecuario, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Febrero de 1998


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El campesinado nicaragüense tiene la capacidad de alimentar no solamente la población de su propio país sino también de parte de los países vecinos. En esta apreciación las organizaciones campesinas coinciden con el gobierno. En la práctica, de acuerdo con los gremios campesinos e incluso fuentes del propio gobierno, el apoyo real para los productores es mínimo y la tecnificación de las fincas sigue siendo privilegio de los grandes. Mientras que los precios de los productos agrícolas tienden a bajar, los precios elevados de los agroquímicos, de agua y combustible convierten la inversión en la modernización en una empresa demasiado arriesgada para productores sin capital propio. El alto costo de la energía no permite el riego. El comportamiento de la banca privada es otro factor que perjudica al pequeño productor. La agricultura es considerada un campo de alto riesgo, así los banqueros prefieren financiar la adquisición de vehículos particulares en la ciudad y no ofrecen préstamos para la compra de un tractor o para la siembra. Créditos a largo plazo para inversiones de rentabilidad dentro de varios años ya prácticamente no se consiguen. 22 En qué medida se puede responsabilizar al gobierno por el clima adverso a la producción? El Estado debe proteger sus ciudadanos contra los abusos de otros y tiene la obligación de proporcionar condiciones parejas para todos. Los siguientes puntos destacan las fallas. a) política crediticia. En Nicaragua nadie siembra sin financiamiento externo. Los unos no quieren arriesgar sus reservas acumuladas para el nuevo ciclo agrícola, los otros no tienen reservas. Es un hecho conocido que el campesinado nicaragüense no tiene el capital propio para despegar. Con la privatización de la banca, en particular el Banco Nacional de Desarrollo que daba préstamos rurales a través de una amplia red de sucursales, los pequeños productores se quedaron sin fuente de financiamiento. El Fondo de Crédito Rural, creado en 1998 para el pequeño y mediano productor, es manejado por el Instituto de Desarrollo Rural con una cartera muy reducida. Crédito blando que tome en cuenta la precaria situación de muchos campesinos, no hay. El interés del 16% + 6% por el deslizamiento (devaluación) es difícil de pagar. Los productores consideran que endeudarse con la banca significa perder su finca. Especialmente en el occidente que ha sido afectado últimamente no sólo por el huracán Mitch sino por una serie de temporales, los campesinos necesitan apoyo. Subsidios del Estado a los bancos privados para que abrieran sucursales en el campo no han tenido el efecto deseado. Los beneficiados fueron los bancos y los grandes ganaderos. b) política de precios. Los productores están desprotegidos ante una práctica de los comerciantes de comprar la cosecha bajo el costo de producción. Se ha observado que las donaciones de granos básicos tienen un impacto catastrófico para los productores. O entran al momento de la cosecha y causan un bajón del precio o son compradas por comerciantes que los venden justamente cuando los productores nacionales llevan su cosecha al mercado. Incluso hay casos de manipulación sistemática de precios como es el caso del sorgo. Las granjas avícolas que son los mayores consumidores de este cereal y los intermediarios se confabularon para bajar el precio de una cosecha a la otra lo que llevó a la quiebra de productores. Es obligación del estado evitar ese tipo de abusos. 22 entrevista con Daniel Núnez, UNAG


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c) asistencia técnica El Estado se retiró del servicio de asistencia técnica para los productores. El Instituto Nicaragüense de Tecnología Apropiada (INTA), una institución mantenida básicamente por la cooperación suiza, tiene el mandato de cobrar por su asistencia técnica luego que el Banco Mundial condicionó sus créditos con la introducción de las reglas del mercado en esta rama. Lógicamente, el INTA prefiere prestar sus servicios a grandes productores que pueden pagar. Además, como en muchas instituciones el personal técnico fue cambiado por personal más político cuando se fijó la fecha para las elecciones múnicipales de noviembre del 2000. d) delincuencia El clima de inseguridad creado por bandas de asaltantes y secuestradores es otro factor que afecta la producción. La delincuencia es producto de una deficitaria política social y de la incapacidad de la policía de proteger a la población. 6. Incapacidad insitucional Un estudio de desarrollo rural del MAG (ahora MAG-FOR) que impresionó mucho a los donantes, requiere una institucionalidad que no existe. Por ejemplo, se habla de la protección de las cuencas. Pero nadie tiene el mandato de proteger las cuencas. El MAG-FOR únicamente define las políticas mientras la operatividad está en manos del Instituto de Desarrollo Rural (IDR) y de la Secretaría de Acción Social (SAS). La coordinación entre los diferentes entes es casi inexistente y la capacidad de cobertura no está conforme a la necesidad. Este juicio es compartido por prácticamente todos los observadores que trabajan en el campo. Aunque la política de cambio de funcionarios públicos no puede ser materia de este estudio, no se puede dejar de observar una constante que obstaculiza el trabajo de la cooperación exterior y que, por lo tanto, incide en el desarrollo del campo e, indirectamente, en los derechos económicos de la población afectada. Para las agencias de cooperación, la sustitución de contrapartes en sus proyectos ha causado mucha molestia y contratiempos para su trabajo. El padrón de cambios es una tendencia de fortalecer el control central y político sobre las instituciones importantes. Se puede observar tanto a nivel de base como en los niveles medios y en las esferas más altas del gobierno. El ministro Mario de Franco quien encabezó el grupo de autores del estudio mantenía excelentes relaciones con los donantes y, de acuerdo con todos los expertos extranjeros consultados, es un hombre con una visión estratégica. Su repentina sustitución por el hacendado Jaime Cuadra constituyó un golpe duro no sólo para la cooperación en el área agropecuario. Su retiro del gabinete también trastornó los preparativos para la reunión del Grupo Consultivo previsto para mediados de febrero del 2000 en Managua e indudablemente contribuyó a la postergación de la cita. Su sucesor como Ministro de Agricultura y Ganadería es hermano del delegado del gobierno en Matagalpa y uno de los cuatro allegados del Presidente que ha sido nombrado como posible candidato para la sucesión de Alemán. De acuerdo a los encargados de la cooperación europea, el ministro manejaba su cartera con un criterio más político partidario que técnico. A mediados del año, Cuadra fue sustituido por José Marenco Cardenal. La inminente campaña electoral para los comicios municipales de finales de 2000 también se siente en otras entidades del gobierno.


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A pesar de la insistencia de la embajada alemana y de la oficina de la GTZ en Managua, el entonces ministro Cuadra no accedió a una entrevista con FIAN ni delegó a un representante para cooperar con el presente estudio. El IDR, encargado de hacer caminos y otras obras de infraestructura para apoyar la producción, es una institución menos politizada. Sus inversiones en salud, educación, saneamiento ambiental y equipo se ejecutan a través de los municpios. Además, maneja el Fondo de Crédito Rural que es la única entidad estatal que da créditos directamente a los productores. Pero el IDR cuyo presupuesto depende en un 80% de la cooperación externa, es demasiado pequeño para ejecutar una política nacional. El Estado, como producto de la política de ajuste, acordada en el marco del ESAF, cuenta con muy poca presencia territorial (mediante la Ley 290/99 el Estado fue reducido y sus funciones divididas), lo que se traduce en una marcada falta de acciones concretas en el territorio. La coordinación entre los diferentes entes es casi inexistente y la capacidad de cobertura no está conforme a la necesidad. El MAG-FOR ni siquiera dispone de una estructura a nivel departamental. A esto se suma la tendencia centralista y la desconfianza ante las ONG. Si el gobierno anterior manejaba un discurso de coordinación interinstitucional y con la sociedad civil, el gobierno actual ni tiene este discurso. Más bien, los coordinadores de agencias de cooperación se quejan de una política de bloqueo de la sociedad civil y de imposiciones de deciciones del Estado. El que el gobierno haya invitado a organizaciones no gubernamentales a participar en reuniones de planificación es resultado de presiones diplomáticas. Las obras sociales del actual gobierno se limitan a inversiones en infraestructura de servicio como carreteras, escuelas y centros de salud. Estas obras son financiadas por la cooperación externa mediante instituciones como el IDR o el Fondo de Inversión Social (FISE). Si bien contribuyen a reducir el nivel de desempleo a corto plazo, no solucionan los problemas estructurales. Muchas de las nuevas escuelas rurales quedan sin maestros y los centros de salud adolecen de falta de personal médico y equipo. No existe ni promoción de empleo rural ni de la producción agropecuaria. El trabajo del FISE ha sido eficiente en el sentido de aliviar el desempleo en algunas regiones y amortiguar el impacto del ajuste. La decisión de convertirlo de un mecanismo de emergencia en una institución de más largo plazo, muestra que ha funcionado con bastante eficacia pero también refleja la ausencia de una estrategia integral de creación de empleo. El desarrollo agropecuario queda a nivel de discurso. En lo que va del gobierno liberal, los principales beneficiados de la inversión en el agro han sido los latifundistas con monocultivos en las mejores tierras. En lugar de fomentar la producción ecológicamente sostenible, se privilegia la producción intensiva con riego y gran aplicación ed agroquímicos. En lugar de apoyar la producción de productos con valor agregado, se fomenta la exportación de materia prima. La falta de redes de comercialización adecuada hace que las cosechas de los pequeños productores sean compradas por comerciantes de los países vecinos. Parte de esos productos luego es reimportada a precios mayores. Frente a los donadores, el gobierno maneja un discurso muy amplio. Incluso, en los equipos asesores de la Presidencia hay profesionales con trayectoria sandinista y que no se consideran renegados de los ideales de la revolución. Ellos tienen sus espacios para elaborar documentos dirigidos principalmente al exterior.


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7. Reducción de la Pobreza La pobreza crónica es una de las más graves violaciones a los derechos humanos. Su combate a partir del empoderamiento de la población pobre y marginada debe ser prioridad de todo gobierno. La comunidad de los donantes insiste en que el gobierno implemente una eficaz política de reducción de la pobreza como condición para su cooperación y, sobre todo para el ingreso de Nicaragua en la iniciativa HIPC (países pobres altamente endeudados). En su marco, alrededor del 80 por ciento de la deuda externa de Nicaragua sería condonada. Nicaragua actualmente paga un promedio de 400 millones de dolares anuales en servicio de deuda, casi el 80% del ingreso por exportaciones. En los años noventa, la pobreza fue una consecuencia tanto del brusco cambio de sistema socio-económico como de los duros planes de ajuste así como de las secuelas de la guerra. El diagnóstico más reciente del gobierno es un borrador elaborado por un equipo de la Presidencia que circula bajo el título „Estrategia de Reducción de la Pobreza. Primera Parte: Diagnóstico y Lineamientos“. De acuerdo con el documento, la estrategia de desarrollo del gobierno se basa en tres pilares: - crecimiento económico de base amplia con énfasis en el sector rural que es donde se concentra la

mayor cantidad de pobres y la mayor intensidad de la pobreza en Nicaragua, - inversión en el capital humano de los pobres que reduzca su vulnerabilidad económica social y

ambiental, - fortalecimiento de una red de protección social focalizada en grupos vulnerables para romper la

transmisión de la pobreza intergeneracional. 23 Los autores del borrador no olvidan mencionar los temas transversales que todo donador exige: „desarrollo sostenible que preserve el medio ambiente, la participación ciudadana, la gobernabilidad y transparencia, la rendición de cuentas, la profundización del proceso de descentralización, la equidad y eficiencia, la igualdad de género y una política de población congruente con la realidad del país.“ También en este caso, el gobierno mostró que considera la participación de la sociedad civil como puro formalismo. Aunque el documento ya estaba listo en enero del 2000, tardó hasta abril para convocar a un selecto grupo de representantes de la sociedad civil. Ante la inminencia de la reunión del Grupo Consultivo que se celebró en mayo en Washington, prácticamente no hubo tiempo para discutir el borrador a fondo. Para sustentar lo acertado de su política económica, el gobierno insiste en que los niveles de pobreza ya han experimentado una ligera baja en los últimos años. Así afirma que entre 1993 y 1998, la pobreza urbana disminuyó de 31,9% a 30,5% en el área urbana y de 76,1% a 68,5% en las regiones rurales mientras que la probreza extrema rural bajó del 36,3% al 28,9% y la pobreza extrema urbana subió ligeramente del 7,3% al 7,6%. Todo de acuerdo a la encuesta de hogares de 1998. El gobierno define la línea de pobreza como „el nivel de gasto total annual per capita necesario para que una persona pueda consumir los requerimientos calóricos mínimos y proveerse de otros bienes 23 Estrategia de Reducción de la Pobreza. Primera Parte: Diagnóstico y Lineamientos. República de Nicaragua, Mangua, 21 de enero de 2000


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como alojamiento, ropa y transporte“, y la línea de pobreza extrema como „el nivel de gasto per capita anual en alimentos necesario para que una persona promedio reciba un mínimo de 2226 calorías diarias“. O sea: la persona extremadamente pobre invierte todo su ingreso para mantenerse viva. Otro borrador para discusión interna del gobierno, „Evolución y Situación Actual de la Pobreza en Nicaragua“, elaborado en noviembre de 1999, admite que, si bien el porcentaje de pobres ha disminuido, su número absoluto va en ascenso debido al alto crecimiento de la población, uno de los más altos de América Latina. El gobierno se limita a medir la pobreza mediante el gasto familiar que es la manera más sencilla de evaluar el nivel económico de un hogar. Además, es el sistema que más favorables resultados muestra. La Fundación para el Desafío Económico Global (FIDEG), institución dirgida por el ex-ministro de Comercio Exterior del gobierno sandinista, Alejandro Martínez Cuenca, utiliza tres metodologías de medición de pobreza, „a fin de acercarse lo más posible a diagnósticar esta realidad: El método de Necesidaes Básicas Insatisfechas (NBI), a través del cual se clasifica a los hogares según acceso a una serie de satisfactores esenciales (calidad de la vivienda, acceso a agua potable y saneamiento, asistencia escolar y capacidad de subsistencia del hogar). Por ingreso o línea de pobreza (LP), se entiende la capacidad que tiene el hogar para adquirir una canasta de bienes y servicios. El método integrado de la pobreza (MIP) considera pobres no sólo aquellos que quedan por debajo de la línea de pobreza sino que también presentan NBI. Es decir, que mientras el enfoque LP mide las variaciones en las condiciones de pobreza en el corto plazo, el enfoque NBI lo hace para el largo plazo.“24 Aunque las encuestas del FIDEG sólo se realizaron en las tres principales ciudades del área del Pacífico –Managua, León y Granada- y, por ende, solamente las estadísticas sobre la capital pueden compararse directamente, es evidente que una medición en base a criterios más profundos muestra una tendencia menos favorable de la evolución de la pobreza. De acuerdo con los datos del FIDEG, el porcentaje de hogares pobres en Managua aumentó de un 46,5% en agosto del 1993 al 55% en agosto de 1999. En León y Granada el nivel de pobreza es mayor pero el aumento de hogares pobres en el mismo lapso es menor. Ambos estudios coinciden en que el número absoluto de pobres ha aumentado. El que hasta la fecha no se hayan presentado hambrunas masivas en Nicaragua es el resultado de las estrategias de sobrevivencia. Una de las principales estrategias es la exportación de miembros de la familia a países vecinos o Estados Unidos. Aún en 1992, la mayoría de las familias que recibían ayuda (55,8%) tenían su fuente de ayuda en Nicaragua, en 1998, el 57,9% ya recibía remesas del exterior.25 De acuerdo con el Observador Económico26, a finales de 1999, el 22,3% de la población económicamente activa (PEA) que en 1998 se encontraba viviendo en las ciudades de Mangua, León y Granada había migrado a otros lugares dentro o fuera del país. Más de medio millón de nicaragüenses viven en Costa Rica, varios cienes de miles en Estados Unidos. 24 Condiciones de Vida y de Pobreza en las ciudades de Mangua, León y Granada, Agosto 1992-1999, Sonia Agurto; publicado en El Observador Económico, Ed. No. 96, Enero-Febrero 2000 26 Noviembre de 1999


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Se puede concluir pues que la reducción de los niveles de pobreza – si es que existe – no se debe tanto a uan acertada política del gobierno ni al crecimiento macroeconómico de los últimos años, sino al incremento del aporte de los emigrantes. Otro factor que amortigua el efecto de las políticas de ajuste son los programas de alimentos por trabajo y la ayuda alimentaria de organizaciones internacionales. Hay comunidades en el noroccidente del país que han vivido de ayuda alimentaria durante los últimos 25 años. El eficaz combate de la pobreza está íntimamente ligado a la iniciativa HIPC. Si Nicaragua no consigue la condonación de su deuda, no dispondrá de los fondos necesarios para cumplir con su estrategia contra la pobreza. La deuda externa supera once veces el volumen de exportaciones anuales y amonta al 282% del PIB. El servicio de esta deuda es tan oneroso que exige un moratorio total. Pero los acreedores se muestran renuentes a incorporar el país en la iniciativa HIPC hasta que el gobierno no dé muestras de querer cumplir con las condiciones de gobernabilidad y transparencia. El caso de Byron Jerez, director general de ingresos y allegado cercano del Presidente, involucrado en un escándalo de cheques fantasmas y acusado de haber usado donaciones de emergencia para las víctimas del Mitch para construirse una mansión en la playa, puso a prueba la efectividad de la nueva Contraloría colegiada. Hasta la más reciente reunión con el Grupo Consultivo que se celebró del 23 al 24 de mayo en Washington, el funcionario gozó de total impunidad. El empleo de fondos públicos para la pavimentación de carreteras rurales cuyos únicos vecinos son fincas cafetaleras del Presidente, tampoco muestra la transparencia de la gestión pública deseada. En su último informe antes de la reunión de mayo en Washington, el Grupo Consultivo destacó: „Las dudas de algunos donantes acerca de las repercusiones de las reformas constitucionales sobre las esquemas de cooperación con las instituciones afectadas, los desencuentros entre el gobierno y ciertos sectores de la sociedad civil, generaron un clima de incertidumbre.“ De acuerdo con NITLAPAN y otros analistas económicos, la no incorporación de Nicaragua a la iniciativa HIPC traería consecuencias catastróficas para una economía tan dependiente como la nicaragüense: un empuje inflacionario y fuertes reveses en la producción. Es obligación del gobierno demostrar su eligibilidad para la iniciativa con medidas audaces y transparentes contra la corrupción. También debe honrar su compromiso ante el Grupo Consultivo de colaborar más seriamente con la sociedad civil y no limitar el papel de las ONGs a reuniones cosméticas donde no se decide nada. 8. Política salarial Con su política salarial, el gobierno perpetua la pobreza. El salario mínimo de 450 córdobas no alcanza para adquirir una canasta básica de 53 productos aunque trabajen tres personas en el hogar. Canasta básica: Managua: 2800 (córdobas) Carazo: 2700 Matagalpa: 2500 Salarios: Maestro: 550 Policía: 600

Jornalero: 450-600 9. Política de medio ambiente y minorías étnicas


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El desastre causado por el huracán Mitch puso en evidencia el vínculo entre pobreza y degradación ambiental. La población pobre fue la que sufrió el mayor embate y, al mismo tiempo, la severidad del impacto del temporal se vio magnificada por la explotatción de tierras marginales, la deforestación masiva y el inadecuado manejo de las cuencas hidrográficas, consecuencia todas de la marginación histórica del campesinado. Pero lejos de aprovechar la catástrofe para rectificar una política errada, el gobierno ratificó su política de abandono de los productores afectados. El divorcio entre el discurso y la realidad se puede observar en la política de medio ambiente y minorías étnicas. El compromiso del gobierno de preservar las reservas naturales está en abierta contradicción con la permisividad de las autoridades ante la masiva migración de damnificados del huracán Mitch a la biosfera Bosawas en el norte del país. En la zona de Bosawas viven unos 20 mil miskitos y alrededor de doce mil indígenas mayanguas cuyas tierra comunales se ven cada vez más amenazadas. Si bien las organizaciones de derechos humanos consideran que por razones humanitarias es inadmisible la expulsión de los colonos damnificados, el influjo masivo es consecuencia directa de la pasividad de las autoridades y sienta precedentes peligrosas para el futuro. Desde tiempos de Somoza, la extensión de la frontera agrícola ha sido una válvula de escape fomentada por el gobierno para la presión de campesinos sin tierra. La más importante reserva natural de Nicaragua es escenario de invasiones de tierra y un tráfico con titulos de posesión y promesas de venta. Miles de damnificados quienes no recibieron ningún tipo de ayuda del gobierno se asentaron en esa reserva donde la tala del bosque está estrictamente prohibida. Del total de 22 millones de hectáreas que cubrían el país en la época de la lucha de Sandino, sólo 3,2 millones han sobrevivido hasta el fin del siglo. A pesar de que el despale ha causado trastornos climáticos y es evidente que la gravedad de desastres naturales ha aumentado, la depredación se mantiene. El contrabando se ha multiplicado y las exportaciones ilegales de madera continúan.27 El gobierno no solamente peca por omisión sino también por comisión cuando la OTR legaliza los títulos. Además, hay planes de permitir la venta de tierras comunales indígenas. Algunas comunidades miskitas en la reserva de Bosawas ya han sido seducidos por los ganderos a arrendar sus tierras. La negativa de la banca de conceder préstamos para tierras inalienables contribuye a ese desarrollo. El INAFOR extiende permisos de tala, circulan documentos falsificados y las denuncias interpuestas ante el MARENA no obtienen ninguna respuesta. La reserva atrae también a allegados del ex-dictador Somoza que vuelven de Miami y buscan una finca en la selva. Otros, cercanos al gobierno, tienen planes de inversión turística para la reserva natural. El mecanismo para arrancar trozos de la reserva es tan sencillo como eficaz: una red de coyotes asienta a personas desamparadas. Allí se sacan los troncos de caoba y cedro para la venta. Se sacan en rollo, o sea, no hay ningún tipo de valor agregado. Los únicos que se benefician, fuera de los madereros, son los transportistas y motosierristas. Luego, los campesinos rozan el terreno y lo entregan a algún ganadero. Ni siquiera la producción de leche deja algún beneficio para la población. En Siuna se produce queso que se vende a El Salvador y Miami, donde tiene mucha demanda entre el exilio nicaragüense. Una reforma agraria quitaría la presión sobre la biosfera.28 27 Propuesta para la Reconstrucción y Transformación de Nicaragua 28 Entrevista con Barbara Krause, GTZ


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Caso 7: La obligación de respeto y el caso de la comunidad indígena Aguas Calientes El 24 y 25 de agosto de 1999 se dio un desalojo violento de los pobladores de la finca Rachería en el municipio de Muy Muy, durante el cual fueron desalojadas las 138 familias que viven y trabajan en el lugar como arrendatarios de la comunidad indígena de Aguas Calientes. Esta tiene título de propiedad otorgado por la Corona Española en 1726. El desalojo fue ordenado por la Juez de Distrito Civil de Matagalpa, Licda. Evelyn González Betancourt, y ejecutado por un centenar de polícias y aproximadamente 60 individuos pagados por el Sr. Reynaldo Valenzuela. Este había solicitado el desalojo de las familias campesinas que han vivido en el lugar desde hace 70 años. Tanto el desalojo como la destrucción de 46 casas de estas familias carecían de toda base legal. De acuerdo con las investigaciones de FIAN, tanto las autoridades judiciales como policiales se prestaron a los intereses del terrateniente Sr. Valenzuela, quien, a pesar de que ya tiene un predio de 7,000 manzanas a la par de Aguas Calientes y otras propiedades en el país, quiere quitar las 2,200 manzanas en disputa a la comunidad indígena de Aguas Calientes. El desalojo se dio a pesar de que la comunidad indígena había entablada un juicio de tercería de dominio y una querella de amparo en la posesión en contra de Reynaldo Valenzuela, lo que constituye una violación de los procedimentos legales establecidos y reafirmados por los órganos máximos de justicia en Nicaragua. Obviamente fueron autoridades estatales las que ejecutaron el desalojo en violación de su obligación de respetar los derechos humanos, y en particular del derecho a alimentarse y del derecho a la vivienda de las familias cmpesinas afectadas. 10. Política de género También en la política de género se observa un marcado divorcio entre el discurso y la realidad. Las mujeres prácticamente no tienen acceso a créditos y tecnología agrícola. De acuerdo con un estudio del FIDEG, las mujeres producen entre el 25% y el 30% ed la producción agrícola, tanto para el autoconsumo como para los mercados nacional e internacional. Pero son propietarias de tan sólo el 10% de la tierra y destinatarias de menos del 10% de los créditos rurales. Tan sólo el 12% de las mujeres que trabajan en la agricultura tienen acceso a capacitación técnica y únicamente el 2% a asesoría técnica. Las mujeres devengan salarios menores que los hombres, muestran índices de pobreza más altos y las niñas son las primeras cuya educación se sacrifica. Así que para lograr la igualdad de los géneros consagrada en la Constitución hace falta la acción, el fomento unilateral de la mujer. Prácticamente todas las agencias de cooperación tienen programas de género o trabajan con grupos de mujeres. El mejor aprovechamiento del factor trabajo y en especial del trabajo femenino es considerado como importante aporte en la estrategia contra la pobreza. Sin embargo, en la estrategia contra la pobreza, preparada para el Grupo Consultivo, las mujeres no figuran salvo como materia transversal que no se puede dejar de mencionar.29 Algunas entidades del gobierno como el Ministerio de Salud tienen una política de género abierta. Pero el Ministerio de la Familia que sustituye a la Secretaría de la Mujer luego de la recomposición 29 Una Nacion, muchas Voces: Sociedad, Gobierno y Economía en el nuevo Milenio, Gobierno de la Reública de Nicaragua, 2000


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gubernamental rechaza el enfoque de género y persigue una política muy conservadora. El nombramiento de Max Padilla como ministro, un hombre muy conservador, cercano al Opus Dei, más bien garantiza que los enunciados del gobierno en el marco del Grupo Consultivo no tengan sustento. También preocupan los ataques de representantes del gobierno a los contros independientes de mujeres como SI Mujer e Ixchen en el marco de un debate sobre el aborto desatado en mayo del 2000. Consideramos que los cambios en el Código Penal deben discutirse en un clima de serenidad y no en medio de una campaña de injurias tal como la provocaron voceros del gobierno y miembros del partido en el poder. 11. Conclusiones y recomendaciones El acceso a la tierra en Nicaragua ha sufrido un sensible revés debido a la política de fomentar la parcelación y venta de tierras de Reforma Agraria. Los pequeños productores y las cooperativas están en franca desventaja cuando se trata de conseguir créditos y asesoría técnica. En lugar de consolidar una distribución de tierras más equitativa, el gobierno alienta las iniciativas de antiguos propietarios de recuperar sus tierras y no actúa contra desalojos ilegales y violentos. En cuanto al marco macroeconómico, uno de los problemas principales del gobierno de Nicaragua es la falta de transparencia en la administración pública y que la institucionalidad y el estado de derecho dan marcha atrás. La paz social pasa por la equidad social y el estado de derecho. Si un creciente número de ciudadanos sufre hambre y se ve privado de perspectivas para garantizar su propia sobrevivencia mientras otros se enriquecen cada vez más, disturbios violentos son casi inevitables. El fortalecimiento de la institucionalidad, la posibilidad real una alternancia en el poder por la vía electoral y la vigencia de un estado de derecho así como un diálogo verdadero y permanente con la sociedad civil son condiciones para un desarrollo económico y social estable. La seguridad sobre la tierra así como una relación más equitativa entre salario mínimo y canasta básica contribuyen a un clima social más favorable. No se puede pensar en un modelo de desarrollo económico que excluye o margina una gran parte de la población. Ni se puede sostener una economía que depende de remesas de ciudadanos que viven en el exterior. Al Gobierno de Nicaragua se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto y Protección a los DESC adopte medidas para: 1. Procurar que la Policía Nacional no ejecute desalojos ilegales y que actúe con firmeza contra

quienes los lleven a cabo por su propia cuenta. 2. Garantizar mediante la titulación de las tierras distribuidas en el marco de la Reforma Agraria que

los beneficiarios tengan seguridad sobre esas tierras. 3. Elaborar un catastro nacional que sea la base para toda futura transferencia de tierras. 4. Revisar la Ley de Propiedad 278 en un sentido que garantice los derechos de los tenedores de

tierra que aún no han recibido títulos de propiedad. 5. Proteger las reservas y territorios indígenas contra invasiones y deforestación. En el marco de su obligación de garantizar los DESC, se le recomienda al Gobierno de Nicaragua:


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6. Asumir como máxima prioridad la estrategia de reducción de la pobreza. Para logarlo se le

recomienda profundizar la participación de la sociedad civil y asignar el máximo posible de recursos a los programas de combate de la pobreza.

7. Dar señales inequívocas de mejorar la gobernabilidad y transparencia de la gestión pública para que los acreedores incorporen el país en la iniciativa HIPC.

8. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y campesinas a la tierra y los recursos productivos, integrando de manera consecuente las dimensiones de los derechos igualitarios de la mujer.

9. Promover un proceso de ajuste constante del salario mínimo al nivel del costo de la canasta básica, cumpliendo de tal manera el compromiso del Estado de Nicaragua con el derecho internacional.

A los gobiernos e instancias intergubernamentales de la comunidad internacional se recomienda que, en el marco de sus díalogo político y cooperación económicoa con el Gobierno de Nicaragua, manifiesten su preocupación sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los DESC, ofreciendo apoyo económico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos. Particularmente se recomienda que la comunidad internacional: 1. Hacer dentro de seis meses una evaluación externa del trabajo de la Contraloría colegiada y del

proceso electoral en cuanto a la igualdad de oportunidades de todas las fuerzas contrincantes. 2. Incorporar Nicaragua en la iniciativa HIPC una vez que el gobierno dé señales claras de mejorar la

transparencia y gobernabilidad así como la participación de la sociedad civil. 3. Instamos al FMI que rediseñe la política macroeconómica recomendada al gobierno de Nicaragua

para facilitar mayor inversión social. 4. Manifestar al Gobierno de Nicaragua la preocupación sobre los desalojos violentos de

comunidades indígenas y beneficiarios de la Reforma Agraria. 5. Solicitar al Gobierno de Guatemala que cumpla con la elaboración de una estrategia integral para

el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, poniendo particular atención a los derechos igualitarios de la mujer.

6. Plantearle al Gobierno de Nicaragua que el salario mínimo actual no está en conformidad con los requisitos del derecho internacional; y averiguar de que manera la cooperación al desarrollo puede contribuir al establecimiento de un ajuste permanente del salario mínimo a los estándares mínimos de Derechos Humanos.

7. Condicionar su cooperación con la concertación de políticas con la sociedad civil. 12. Listado de entrevistas Gobierno y Poder Legislativo: Mario Arana, asesor de la Presidencia Carlos Lacayo, Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) Eva Acevedo, Instituto de Desarrollo Rural (IDR) Dip. Pablo Sierra Chacón, PLC


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Dip. Heriberta Valle, FSLN Organismos Internacionales, Cooperación, Diplomáticos: Hans Wollny, embajada de Alemania Michael Dreyer, GTZ Annette Backhaus, GTZ Barbara Krause, GTZ Christoph Graf, Cooperación Suiza para el Desarrollo (COSUDE) Nélson López, cooperación austríaca María Rosa Renzi, PNUD Otmar Meyer, coordinación de proyectos TransFair Sociedad Civil: Edgardo García, Asociación de Trabajadores del Campo(ATC) Daniel Núñez, Unión Nacional de pequeños y medianos Agricultores y Ganaderos (UNAG) Arturo Grigsby, NITLAPAN Margarita Argüello, consultora privada Eduardo Baumeister, consultor privado


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Capítulo 6:

Resumen Ejecutivo Partimos de una situación paradójica: la „Decada de la Paz„ ha concluido, sin embargo, una gran parte de la población rural en América Central aún no puede realizar sus derechos humanos económicos, sociales y culturales (DESC). Se considera que el respeto de todos los derechos humanos, particularmente los DESC, es condición indispensable para lo que se puede llamar desarrollo humano sostenible, democracia real, participación igualitaria de los géneros, o un proceso de una paz duradera. Sin lo suficiente para alimentarse, sin protección contra enfermedades, sin acceso a la educación y seguridad social, sin condiciones laborales dignas, discriminiaciones institucionales contra las mujeres y de los pueblos indígenas, la población empobrecida no sentirá mucho más que un vacío en las palabras desarrollo, democracia, paz y justicia. Por otra parte, quien habla de Derechos Humanos no recurre a categorías morales, sino de derecho. No se habla solamente del goodwill (de la buena voluntad) de los gobiernos hacia sus súbditos. Se analiza si cumplen con sus obligaciones asumidas ante el derecho internacional cuando ratificaron los convenios de Derechos Humanos. Esta perspectiva implica una metodología específica que analiza las actividades y omisiones del estado bajo el criterio si cumple o no cumple con sus obligaciones frente a los derechos humanos de grupos vulnerables específicos. En el marco de este estudio, se ha revisado el impacto de las políticas agrarias aplicadas a los DESC de la población rural, evaluando si están conformes con los requerimientos del derecho internacional. La perspectiva de derechos humanos no se limita únicamente a los estados nacionales, sino se extiende también a las políticas adoptadas por otros estados o por instituciones intergubernamentales en el marco de la cooperación internacional u otras áreas como la política comercial o financiera internacionales. En el caso particular de las políticas agrarias aplicadas en América Central, ha sido evidente la influencia de actores gubernamentales e intergubernamentales del exterior. Todos los estados centroamericanos analizados han ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y lo mismo es cierto de la gran mayoría de los paises industrializados importantes en la cooperación internacional, con la excepción de los Estados Unidos. Después del huracán Mitch (octubre/noviembre de 1988), varios de los actores internacionales iniciaron un proceso de revisión de sus políticas de cooperación con América Central. Se considera que eso puede ofrecer la oportunidad de comenzar a ajustar tanto la cooperación bilateral como los programas multilaterales a los requerimientos de los DESC, lo que implicará también un proceso de adaptación fundamental de los programas de ajuste estructural que se han implementado durante los ultimos años en los países de América Central. El presente estudio enfoca en la situación de los derechos humanos económicos, sociales y culturales de las poblaciones rurales en Guatemala, Honduras, El Salvador, y Nicaragua. Los autores hemos tratado de analizar el impacto de políticas agrarias específicas a estos derechos de los grupos vulnerables rurales, en particular hemos revisado si los estados nacionales y la cooperación internacional cumplieron con sus obligaciones frente a estos derechos humanos o no. El estudio


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concluye con recomendaciones a los gobiernos nacionales y la cooperación internacional con el fin de que las políticas agrarias aplicadas en América Central sean ajustadas a los requerimientos de los derechos humanos. Los DESC como criterios para la política agraria En este estudio, se entiende por política agraria, en primer lugar, toda política que se refiere a la estructura de la tenencia y propiedad de la tierra. Sin embargo, debe analizarse la pólitica agraria siempre en el conjunto con otras políticas o acciones públicas estrechamente relacionadas, como son la política agrícola o forestal, la política de seguridad alimentaria, la política laboral en el campo, la política de desarrollo rural, la juridicción agraria, la política fiscal en el área rural, los programas de género o las políticas dirigidas hacia las etnias. El texto sólo se entiende en el contexto, y el contexto define el marco del texto. Por lo tanto, se han analizado en este estudio políticas agrarias específicas en cada uno de los cuatro países en su relación con aspectos seleccionados de las políticas y medidas nacionales e internacionales que conforman el contexto real en el pais respectivo. El enlace entre los DESC y la política agraria es, en primer lugar, el acceso a la tierra y la definición precisa del derecho a la tierra. Desde la perspectiva de los DESC, el derecho a acceder a y cultivar la tierra es una de las condiciones fundamentales para que ciertos grupos sociales sumamente vulnerables, los campesinos y campesinas sin tierra o con muy poco acceso a la misma, puedan realizar su derecho a alimentarse. Es decir, aunque el derecho a la tierra por si mismo no es un derecho humano reconocido por los tratados internacionales correspondientes, de hecho es un derecho relacionado estrechamente con la implementación del Derecho Humano a la Alimentación, reconocido en el Art. 11 PIDESC. Cuando se desaloja una comunidad indígena de sus tierras tradicionales, negando su derecho a la tierra, se considera esta acción una violación del Derecho a la Alimentación. La tierra constituye para muchos de los grupos vulnerables en el área rural, el recurso productivo básico para poder alimentarse y obtener los medios para ejercer sus demás Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La relación entre la política agraria y los DESC se analiza básicamente desde la perspectiva siguiente: ¿Cómo define la política agraria vigente el derecho a la tierra?, ¿cómo promueve y asegura el acceso a la misma en un cierto país? y ¿en qué manera corresponde esta política a las obligaciones de respetar, proteger y garantizar el Derecho a la Alimentación de los grupos vulnerables en el campo? Esta pregunta básica se debe tratar considerando también los contextos: el Derecho a la Alimentación no puede separarse de los demás DESC y derechos humanos en general; la política agraria tiene que ver con otras políticas y medidas que tienen un impacto sobre las condiciones de la vida en el campo. Por ejemplo, es evidente la relevancia de la política laboral para el ejercicio de los DESC en el campo. La relación entre el derecho a la alimentación y la política agraria ya está bien plasmada en el Art. 11.2 PIDESC que indica que los Estados Partes del tratado adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, medidas y programas para implementar el derecho a la alimentación, entre otros por medio „la reforma de los regímenes agrarios„. La reforma agraria puede ser una de las políticas públicas mas eficaces para cumplir con la obligación del estado de garantizar el derecho a la alimentación de las familias campesinas sin tierra. Cabe reiterar lo que estipula el Art 2.1 PIDESC de


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que los Estados Partes asumieron el compromiso de invertir „el máximo de los recursos de que dispongan„ para lograr la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto. En su Observación General sobre el derecho a la alimentación adecuada emitida en mayo de 1999, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU subraya la importancia del acceso a los recursos productivos para la realización del derecho a la alimentación. Define: „El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla.„ La idea central de todos los derechos humanos, y, en este caso, del derecho a la alimentación es que cada persona humana ejereza su sus derechos propiamente. Por lo tanto, es indispensable para los grupos vulnerables tener un acceso seguro y permanente a una base de recursos, sea por medio de la tierra y otros recursos productivos, o sea mediante un empleo adecuadamente remunerado. La Cumbre Mundial de Alimentación de 1996 en Roma, afirmó el compromiso de los estados frente al derecho a la alimentación. El Plan de Acción de Roma contiene varias medidas con respecto al derecho a la alimentación (véase objetivo 7.4) que han sido implementadas en esfuerzos conjuntos entre la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU, la FAO, el Comité de los DESC y ONGs especializadas como FIAN Internacional (FAO 1998). En Roma, los gobiernos se comprometieron asimismo, a promover políticas de reforma agraria, para combatir las causas de la pobreza (objetivo 2.2 del Plan de Acción). Para cumplir con el objetivo de este estudio, se considera claves las siguientes dos preguntas evaluadoras: 1. ¿Cuáles son los impactos que han tenido políticas y medidas agrarias de los estados centroamicanos y de la comunidad internacional para la implementación del derecho a la alimentación de los grupos vulnerables rurales? 2. ¿Cuáles son los impactos que han tenido otras políticas y medidas del estado (política agrícola, forestal, laboral etc.) o de la comunidad internacional para la implementación de los DESC de los grupos vulnerables rurales? Guatemala Una paz justa y duradera en Guatemala pasa necesariamente por el cumplimiento de todos los derechos humanos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos. En este marco, el papel de los DESC es crucial. Si una gran parte de la gente sigue teniendo hambre, mientras otros acaparan las riquezas, si la mayoría campesino-indígena queda sin acceso a los recursos mínimos para una vida digna, no sentirán la paz. Si los derechos laborales no valen en las fincas y el salario no es suficiente ni siquiera para la alimentación mínima de una familia, la paz no se hace realidad. Guatemala es estado parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y ha asumido por lo tanto el compromiso de respetar, proteger y grantizar estos derechos humanos. De los temas abordados en este capítulo, pertenecen a las dimensión del respeto y protección a los DESC, las partes sobre conflictos agrarios, conflictos laborales, seguridad sobre la tierra y catastro, y


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seguridad sobre la tierra y los derechos de los pueblos indígenas. A la dimensión de la obligación de garantía pertenecen las partes sobre acceso a la tierra (vía Fondo de Tierras, regularización y política fiscal) y sobre la política salarial. La demanda principal es que se cumplan los Acuerdos de Paz en materia agraria y laboral. Sin embargo, en el quinto año después de la firma de los Acuerdos, y conociendo los resultados posibles del proceso de paz, hay que pensar cómo superar los deficit mayores de los mismos Acuerdos de Paz. No cabe duda que el mayor obstáculo del desarrollo rural y de un mejor cumplimiento de los DESC de la población campesino-indígena, que sí pone en peligro a mediano y largo plazo la paz social en Guatemala, es la persistente extrema concentración de tierras en pocas manos. Para garantizar que la paz sea duradero y el desarrollo sostenible, sin embargo, se considera inevitable tocar el tabú de la necesidad de una transformación de la estructura de la tenencia de la tierra en Guatemala en el sentido de una Reforma Agraria Integral. Al Gobierno de Guatemala se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto y Protección a los DESC adopte medidas para: 1. Fortalecer la capacidad de CONTIERRA en la resolución de conflictos agrarios. 2. Impedir las violaciones constantes de derechos laborales en el campo mediante la revisión y el fortalecimiento de los mecanismos de verificación laboral y las medidas necesarias para adecuar la legislación nacional a los convenios suscritos con el derecho internacional. 3. Garantizar en el marco del establecimiento del Catastro la mayor transparencia y particpación social posible, procurando de que los despojos históricos y transferiencias ilegales del pasado sean detectados y corregidos. 4. Asegurar que las reformas legales establecidos en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas sean plenamente implemendas. En el marco de su obligación de garantizar los DESC, se le recomienda al Gobierno de Guatemala: 5. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y campesinas a la tierra y los recursos productivos e integre de manera consecuente las dimensiones de los derechos igualitarios de la mujer y de la pluriculturalidad de la nación. 6. Asignar un monto significativamente mayor para el funcionamiento del Fondo de Tierras; 7. Asegurar que, en el marco de la Regularización, se recuperen las tierras nacionales entregadas en forma irregular, principalmente en El Petén y la Franja Transversal del Norte. 8. Procurar que por medio de la política fiscal o legislación específica sobre tierras ociosas, éstas pasen a manos de campesinas y campesinos para que sean debidamente trabajadas . 9. Promover un proceso de ajuste constante del salario mínimo al nivel del costo de la canasta básica, en cumplimiento del compromiso del Estado de Guatemala con el derecho internacional. 10. En el marco de cumplir con el compromiso de promover una „transformación de la estructura de la tenencia y del uso de la tierra, tocar el tabú de la extrema polarización actual de la tierra, abriendo un debate sobre la posibilidad y necesidad de una reforma agraria en Guatemala. A los gobiernos e instancias intergubernamentales de la comunidad internacional se les recomienda que, en el marco de sus díalogo político y cooperación económicoa con el Gobierno de Guatemala, manifiesten su preocupación sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los


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DESC ofreciendo apoyo económico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos. En particular se recomienda que la comunidad internacional ponga énfasis en: 1. plantear al Gobierno de Guatemala, la necesidad de un fortalecimiento institucional y financiera de CONTIERRA; y averiguar las posibilidades de una cooperación con esta entidad gubernamental para que cumpla mejor con su mandato; 2. manifestar al Gobierno de Guatemala la preocupación sobre las masivas violaciones de derechos laborales en el campo; a analizar posibilidades de apoyo al Ministerio de Trabajo, a la Procuraduría de Derechos Humanos y organizaciones de la sociedad civil para una verificación eficiente de la situación laboral; 3. asegurar que las inversiones internacional para el establecimiento del catastro sean dirigidas a detectar los despojos históricos y transferencias ilegales del pasado, particularmente en El Petén y la Franja Transversal del Norte; 4. urgir al Gobierno de Guatemala la necesidad de promover inmediatamente las reformas legales establecidas en los Acuerdos de Paz con respecto a los derechos de los pueblos indígenas, que han quedado sin cumplimiento hasta ahora; 5. solicitar al Gobierno de Guatemala que cumpla con la elaboración de una estrategia integral para el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, poniendo particular atención a los derechos igualitarios de la mujer y el aspecto de la pluriculturalidad; 6. tocar el tabú de la necesidad de una transformación de la estructura agraria extremadamente polarizada, como un requerimiento de los derechos humanos, particularmente la obligación estatal de la reforma del regímen agrario cuando es indispensable para la implementación del Derecho Humano a la Alimentación (Art. 11 PIDESC); 7. averiguar las posibilidades de cooperación económica con Guatemala en el caso que el Gobiero tuviera voluntad de promover un iniciativa de esta naturaleza; 8. manifestar al Gobierno de Guatemala que, para el seguimiento de las inversiones internacionales en el proceso de paz, es necesario una mayor movilización de recursos internos por medio de una política fiscal adecuada y que, con respecto a la tierra, dé incentivos para que pasen las tierras ociosas y subutilizadas a manos de las campesinas y campesinos. 9. plantear al Gobierno de Guatemala que el salario mínimo actual no está en conformidad con los requisitos del derecho internacional; y averiguar de que manera la cooperación al desarrollo puede contribuír al establecimiento de un ajuste permanente del salario mínimo a los estandares mínimos de Derechos Humanos. Honduras Honduras es estado parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. De acuerdo co el Arto. 18 de la Constitución, los tratados celebrados por el Estado de Honduras constituyen leyes de la República. Con la ratificación del Pacto de los Derechos Economicos, Sociales y Culturales, Honduras ha asumido la obligación de garantizar a los grupos vulnerables, en el ámbito rural particularmente a las familias campesinas y grupos étnicos, el acceso suficiente a los recursos que necesitan para alimentarse y realizar sus demás derechos humanos. El art.11 del Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece, que una de las medidas gubernamentales que debe ser promovida es la reforma de los regímenes agrarios. Bajo


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ciertas condiciones: la existencia de una alta concentración de tierra y de una multitud de familias campesinas sin tierra, la Reforma Agraria se convierte en un asunto de derechos humanos, se convierte en una obligación gubernamental frente al derecho a la alimentación de las familias campesinas que viven en extrema pobreza. Indudablemente, estas condiciones están vigentes en Honduras. Sin embargo, la política agraria vigente a partir de la Ley de Modernización Agrícola ha cerrado el acceso a la tierra, ha enfocado sólamente en la títulación, y ha contribuido a un proceso de re-concentración de la tierra. Considerando la situación de las 206 mil familias campesinas sin tierras que constituyen un 44 por ciento de la población rural, y la alta concentración de la tierra persistente en el país, el hecho de que la política agraria ha paralizado el acceso a la tierra para estos grupos constituye una violación de la obligación del Estado de Honduras de garantizar el Derecho Humano a la Alimentación, Art. 11 PIDESC. De los temas tratados, pertenecen los temas del cierre del acceso a la tierra, la no-implementación de la reforma agraria, el tema de la política forestal, política salarial y la estrategia de la pobreza a la obligación del estado de garantizar los DESC. Los temas de la seguridad sobre la tierra para las étnias, la seguridad mediante la titulación, la discriminación de las mujeres, la violencia e impunidad pertenecen la las obligaciones de protección y respeto. Recomendaciones al Gobierno de Honduras: 1. Revisar y reorientar la política agraria a partir de la vigencia de la Ley de Modernización Agrícola bajo el criterio de su coherencia con los DESC de la población campasina. 2. Integrar e implementar un programa amplio de reforma agraria en el marco de la Estrategia de la Reducción a la Pobreza. 3. Implementar los causales de afectación vigentes para fines de la Reforma Agraria, particularmente en lo que se refiere a la ociosidad y los sobretechos. 4. Adecuar la legislación nacional al Convenio 169 de la OIT, emitiendo un decreto específico que garantice los derechos étnicos a sus tierras y territorios ancestrales. 5. Superar la discriminación compleja de las mujeres campesinas, reconociendo su aporte como sujetos de la economía rural, y asegurando que los programas de titulación beneficien de forma igual a mujeres. 6. Asegurar mediante un control efectivo la plena vigencia de los derechos laborales, particularmente para las mujeres quienes, como el gobierno admite, reciben un salario menor para igual trabajo o quienes sufren múltiples violaciones de los derechos laborales en las maquilas. 7. Adoptar medidas inmediatas par detener la violencia en contra de grupos campesinos o étnicos, y para superar la situación intolerable de impunidad que se observa en los casos señalados de asesinatos de actividitas de la reforma agraria. 8. Garantizar que la nueva ley forestal sea orientada por el marco concertado en el PLANFOR 1996-2015, asegurando particularmente que los grupos y comunidades campesinas estén plenamente integradas al aprovechamiento sostenible del bosque, y reorientando el anteproyecto hacia el equilibrio entre fines económicos, sociales y ecológicos necesario para un desarrollo forestal sostenible. 9. Garantizar que el salario mínimo legalmente establecido sea ajustado progresivamente hasta cubrir primero los costos de la canasta básica de alimentos, y luego la canasta básica ampliada de una familia de cinco miembros.


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10. Promover el Fondo de Tierras, de manera que éste sea un programa de acceso a la tierra que no sustituya, sino complemente el proceso de reforma agraria en Honduras. Recomendaciones a la comunidad internacional 1. Contribuir, mediante la condonación de la deuda externa y cooperación económica a la reconstrucción y transformación del país, procurando que el apoyo internacional sea invertido en el combate de las causas de la pobreza y, en particular, en programas y procesos que estimulen la participación económica de la población pobre mediante el acceso a recursos productivos. 2. Orientar las inversiones de la cooperación internacional hacia la promoción de los DESC de la población rural más afectada por la pobreza y la desnutrición. 3. Apoyar, en este sentido, al diseño y la implementación de un amplio programa de reforma agraria en el marco de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. 4. Procurar que el FMI no ejerza presiones sobre el gobierno de Honduras en el sentido de convertir la Estrategia de Reducción a la Pobreza en una soft copy del ESAF; garantizando de tal manera que la nueva condicionalidad de la iniciativa HIPC-PPME conduzca a una real y profunda revisión de los programas anteriores de ajuste estructural. 5. Apoyar a la iniciativa del gobierno de Honduras de evaluar la aplicación de la Ley de Modernización y ajustarla eventualmente a los requerimientos de un desarrollo rural basado en la justicia y equidad. 6. Sugerir al Gobierno de Honduras que ajuste la legislación nacional al Convenio 169 de la OIT, particularmente en lo que se refiere al derecho a la tierra y al territorio de las etnias. 7. Ofrecer apoyo al Gobierno de Honduras para superar las múltiples formas de discriminación de la mujer campesina en cuanto al acceso a la tierra, a la obtención de la misma, y con relación a sus derechos laborales. 8. Ofrecer apoyo para el control efectivo de la plena vigencia de los derechos laborales, y al ajuste permanente del salario mínimo a los requierimientos del derecho nacional e internacional. 9. Contribuir a que se reorientara el anteproyecto de Ley Forestal hacia el equilibrio entre los fines económicos, sociales y culturales necesario para el desarrollo forestal sostenible, ajustandolo particularmente a las disposiciones del PLANFOR y manteniendo los elementos básicos del Sistema Social Forestal. 10. Apoyar al Fondo de Tierras, siempre y cuando no sustituye, sino es complementario al proceso de reforma agraria en Honduras. El Salvador El Acuerdo de Paz de 1992, al no tocar las estructuras tradicionales de poder en su sustancia, no constituye una base adecuada para su transformación. Por un lado, la redistribución de tierras ha sido marginal, por el otro lado, la agricultura dejó de ser la fuente principal de riqueza ya que la tradicional oligarquía agraria supo invertir sus fortunas en los sectores más dinámicos como son el comercio, la construcción, la maquila y el sector financiero. Sólo una presión permanente tanto de los movimientos campesinos, sindicales y populares como de la oposición política y la comunidad de donadores puede lograr cambios más profundos. La política económica, a pesar del discurso pro agro del gobierno, no se distingue sustancialmente de la del gobierno anterior. El pensamiento liberal rechaza la intervención estatal en la economía. Dado


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que las estructuras de poder económico no han variado después de la guerra civil, la oligarquía agraria, que ahora es una oligarquía financiera, controla el país. Los pocos recursos que se destinan al desarrollo agropecuario son absorbidos en su mayoría por las grandes empresas agroindustriales y productores grandes. La Reforma Agraria que nació como proyecto contrainsurgente no empoderó a los campesinos a explotar la tierra adecuadamente ni resolvió el problema del mercado. Las cooperativas salieron con un paquete de deudas que impidió que fueran sujetos de crédito. Algunas todavía no han obtenido su título legal. Aún sin los problemas internos y de carácter político, la mayoría no tenía condiciones para desarrollarse desde el inicio. La Reforma Agraria adoleció de problemas estructurales desde el primer momento. En su ejecución fue excesiva y desordenada, sin ninguna preparación. Muchos de los mozos que de la noche a la mañana se convirtieron en propietarios, no asumieron la nueva condición. El manejo paternalista del ISTA impidió que los socios se emanciparan y se capacitaran. La condonación de la casi totalidad de la deuda agraria fue una medida necesaria para salvar la Reforma Agraria. Pero de no ofrecerse al sector reformado y a los beneficiarios del PTT un programa de desarrollo agropecuario real, está condenado a desaparecer. La degradación ambiental de El Salvador ha llegado a extremos que exigen acciones rápidas y audaces. Las y los agricultores son los que viven de la tierra y tienen que asumir un papel protagónico en su conservación. El marco neoliberal de la economía no ofrece el instrumentario necesario para garantizar el cese de la degradación acelerada y la protección de las cuencas. Al gobierno de El Salvador se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto a y Protección de los DESC adopte medidas para: 1. Crear una instancia para la solución de conflictos agrarios. 2. Impedir violaciones de los derechos laborales en el campo mediante la revisión y el fortalecimiento

de los mecanismos de verificación laboral, y mediante las medidas necesarias para adecuar la legislación nacional a los convenios internacionales sobre materia de derechos humanos.

3. Garantizar en el marco de la elaboración del catastro nacional la mayor transparencia y participación social posible procurando que los despojos históricos y transferencias ilegales del pasado sean detectados.

En el marco de su obligación de garantizar los DESC, se le recomienda al gobierno de El Salvador: 4. Expropiar y repartir las fincas aún pendientes bajo el Artículo 105 de la Constitución. 5. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y las campesinas a la

tierra y los recursos productivos, integrando de manera consecuente las dimensiones de los derechos igualitarios de la mujer.

6. Procurar por medio de la política fiscal o legislación específica sobre tierras ociosas que éstas pasen a manos de campesinos y campesinas sin tierra para que sean trabajadas debidamente.

7. Crear en el Banco de Fomento Agropecuario una línea de créditos que otorgue préstamos con tasas de interés preferencial a pequeños productores en especial para granos básicos para asegurar la seguridad alimentaria y para la diversificación de su producción


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8. Promover un proceso de ajuste permanente del salario mínimo al nivel del costo de la canasta básica para cumplir el compromiso del Estado de El Salvador con el derecho internacional.

9. Abrir el debate sobre el nuevo Código Agrario en lugar de imponer un código inconsulto. A los gobiernos e instancias intergubernamentales de la comunidad internacional se les recomienda que, en el marco de sus diálogos políticos y cooperación económica con el Gobierno de El Salvador, manifiesten su preocupación sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los DESC, ofreciendo su apoyo económico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos. Particularmente se recomienda que la comunidad internacional ponga énfasis en: 1. La pronta solución de la legalidad de las tierras del sector reformado que aún está pendiente. 2. Apoyo financiero para líneas de crédito para la pequeña y mediana producción. 3. Manifestar al Gobierno de El Salvador su preocupación por el abandono del principio de la función

social de la propiedad de tierra. 4. Apoyo logístico y financiero para la elaboración de un catastro nacional confiable. 5. Apoyar la participación de la sociedad civil en materia de política y legislación agraria. 6. Ofrecer apoyo al Gobierno de El Salvador para superar las múltiples formas de discriminación

contra la mujer campesina en cuanto al acceso a la tierra, la obtención de la misma y el salario. Nicaragua El acceso a la tierra en Nicaragua ha sufrido un sensible revés debido a la política de fomentar la parcelación y venta de tierras de Reforma Agraria. Los pequeños productores y las cooperativas están en franca desventaja cuando se trata de conseguir créditos y asesoría técnica. En lugar de consolidar una distribución de tierras más equitativa, el gobierno alienta las iniciativas de antiguos propietarios de recuperar sus tierras y no actúa contra desalojos ilegales y violentos. En cuanto al marco macroeconómico, uno de los problemas principales del gobierno de Nicaragua es la falta de transparencia en la administración pública y que la institucionalidad y el estado de derecho dan marcha atrás. La paz social pasa por la equidad social y el estado de derecho. Si un creciente número de ciudadanos sufre hambre y se ve privado de perspectivas para garantizar su propia sobrevivencia mientras otros se enriquecen cada vez más, disturbios violentos son casi inevitables. El fortalecimiento de la institucionalidad, la posibilidad real de una alternancia en el poder por la vía electoral y la vigencia de un estado de derecho son condiciones para un desarrollo económico y social estable. La seguridad sobre la tierra así como una relación más equitativa entre salario mínimo y canasta básica contribuyen a un clima social más favorable. No se puede pensar en un modelo de desarrollo económico que excluye o margina una gran parte de la población. Ni se puede sostener una economía que depende de remesas de ciudadanos que viven en el exterior. Al Gobierno de Nicaragua se le recomienda que, en el marco de sus obligaciones de Respeto y Protección a los DESC adopte medidas para: 1. Procurar que la Policía Nacional no ejecute desalojos ilegales y que actúe con firmeza contra

quienes los lleven a cabo por su propia cuenta.


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2. Garantizar mediante la titulación de las tierras distribuidas en el marco de la Reforma Agraria que los beneficiarios tengan seguridad sobre esas tierras.

3. Elaborar un catastro nacional que sea la base para toda futura transferencia de tierras. 4. Revisar la Ley de Propiedad 278 en un sentido que garantice los derechos de los tenedores de

tierra que aún no han recibido títulos de propiedad. 5. Proteger las reservas y territorios indígenas contra invasiones y deforestación. En el marco de su obligación de garantizar los DESC, se le recomienda al Gobierno de Nicaragua: 6. Asumir como máxima prioridad la estrategia de reducción de la pobreza. Para logarlo se le

recomienda profundizar la participación de la sociedad civil y asignar el máximo posible de recursos a los programas de combate de la pobreza.

7. Dar señales inequívocas de mejorar la gobernabilidad y transparencia de la gestión pública para que los acreedores incorporen el país en la iniciativa HIPC.

8. Elaborar una estrategia integral que facilite el acceso de los campesinos y campesinas a la tierra y los recursos productivos, integrando de manera consecuente las dimensiones de los derechos igualitarios de la mujer.

9. Promover un proceso de ajuste constante del salario mínimo al nivel del costo de la canasta básica, cumpliendo de tal manera el compromiso del Estado de Nicaragua con el derecho internacional.

A los gobiernos e instancias intergubernamentales de la comunidad internacional se recomienda que, en el marco de sus díalogo político y cooperación económicoa con el Gobierno de Nicaragua, manifiesten su preocupación sobre las violaciones y obligaciones del Estado ante los DESC, ofreciendo apoyo económico para un mejor cumplimiento de estos derechos humanos. Particularmente se recomienda que la comunidad internacional: 1. Hacer dentro de seis meses una evaluación externa del trabajo de la Contraloría colegiada y del

proceso electoral en cuanto a la igualdad de oportunidades de todas las fuerzas contrincantes. 2. Incorporar Nicaragua en la iniciativa HIPC una vez que el gobierno dé señales claras de mejorar la

transparencia y gobernabilidad así como la participación de la sociedad civil. 3. Instamos al FMI que rediseñe la política macroeconómica recomendada al gobierno de Nicaragua

para facilitar mayor inversión social. 4. Manifestar al Gobierno de Nicaragua la preocupación sobre los desalojos violentos de

comunidades indígenas y beneficiarios de la Reforma Agraria. 5. Solicitar al Gobierno de Nicaragua que cumpla con la elaboración de una estrategia integral para el

acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos productivos, poniendo particular atención a los derechos igualitarios de la mujer.

6. Plantearle al Gobierno de Nicaragua que el salario mínimo actual no está en conformidad con los requisitos del derecho internacional; y averiguar de que manera la cooperación al desarrollo puede contribuir al establecimiento de un ajuste permanente del salario mínimo a los estándares mínimos de Derechos Humanos.

7. Condicionar su cooperación con la concertación de políticas con la sociedad civil.

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