Los ayuntamientos ante la crisis: estrategia y

nueva gobernanza para hacer más y mejor con menos

Elementos de innovación y estrategia, 2

La Diputación de Barcelona se caracteriza por su naturaleza local, de apoyo y cooperación con los municipios. Para cumplir estos objetivos ha desarrollado un modelo estrictamente municipalista que tiene su referente en el establecimiento de redes de gestión con los ayuntamientos aportando medios técnicos, conocimiento y experiencia, asesoramiento, recursos económicos y apoyo a la gestión de los servicios municipales.

La colección Elementos de innovación y estrategia es una iniciativa de la Oficina Técnica de Estrategias para el Desarrollo Económico de la Diputación de Barcelona. Su objectivo es promover la reflexión y el debate sobre el desarrollo económico y explorar ámbitos de interés para la intervención territorial desde la perspectiva local.

Esta es una colección de textos de autor. La Diputación de Barcelona no comparte necesariamente las opiniones aquí publicadas.

© Diputación de Barcelona Marzo, 2013

Maquetación y producción: Gabinete de Prensa y Comunicación de la Diputación de BarcelonaDipòsit legal B. 8814-2013

Dirección: Oriol Estela, Oficina Técnica de Estrategias para el Desarrollo Económico.

Área de Desarrollo Económico y Local. Diputación de Barcelona.

Autor: Josep Mª Pascual Esteve, director de Estrategias de Calidad Urbana. Coordinador de AERYC (África, América y Europa de Regiones y Ciudades).

Coordinación: Jordi Boixader i Maria Xalabarder, Oficina Técnica de Estrategias para

el Desarrollo Económico. Área de Desarrollo Económico Local. Diputación de Barcelona.

www.diba.cat

Índice

Una ciudad en crisis no significa una crisis de ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Los gobiernos locales, claves frente a la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Actuar con el mismo modelo de gestión que antes de la crisis significa llevar la ciudad a la decadencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

El modelo de gobernación erróneo ante la crisis: hacer menos con menos . . . . . 10

Nueva gobernanza local: hacer frente a la adversidad para ganar el futuro . . . . . 14

Renovación del liderazgo democrático local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Prioridades compartidas, multiplicación del impacto de los recursos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Transformar la administración: la administración relacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Generar espacios para la colaboración y el compromiso cívico de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Reestructurar los procesos de participación ciudadana: el hacer ciudad . . . . . 19

La cooperación entre actores y la gestión de proyectos en red: la sinergia de los recursos urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Estrategia compartida: poner en valor los recursos del territorio y responder a los retos de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

En un trabajo anterior1 he señalado que la crisis es una crisis societaria, es decir, del conjunto de la sociedad y no sólo financiera y económica. También que la quiebra social, de cultura y valores y de gobernación producida al impulsar la sociedad del conocimien-to o la sociedad red en un contexto socioeconómico, cultural e institucional inadecuado, es la que ha producido la crisis financiera que ha agravado aún más la situación so-cioeconómica de la mayoría de las sociedades de la mediterránea europea. La crisis societaria se debe afrontar desde las ciudades y áreas metropolitanas en las que vive cerca del 80% de la población europea, y en las que los diferentes grupos y sectores sociales establecen sus principales y más densas relaciones sociales y de interdepen-dencia.

Las ciudades europeas, y las españolas en particular, que han sido el motor de cambio, de modernización y de competitividad de la sociedad española contemporánea, están viendo como su situación socioeconómica se agrava con la crisis: incremento del paro, la pobreza, la conflictividad social, la inseguridad, la reducción de prestaciones y servi-cios públicos, etc. Es decir, en términos objetivos, la ciudad «en sí» se encuentra en una situación de deterioro social, pero sólo hablaremos propiamente de crisis de ciudad (de recesión total), cuándo la ciudad pierde su sentido de «polis», de espacio común con significación colectiva para la ciudadanía. Dicho de otra manera, la ciudad entra en cri-sis cuándo no actúa «para si», cuando no hace frente a su situación, a sus desafíos de manera compartida y colectiva.

Hablaremos de crisis de ciudad no tanto porque su situación social se agrave, sino por-que no está activa socialmente. Es entonces cuando se encuentra en una situación de desorganización social o anomia. Una ciudad que no actúa «para si» en una crisis como la actual, que es expresión de cambio de era, significa que no sólo agrava su situación económica y social comparativa con otras ciudades, sino que no se prepara para afron-tar los desafíos que conllevan los grandes cambios sociales, económicos, tecnológicos y de gobernación que están aconteciendo, lo que provocará, por un lado, la prolongación de la recesión, y en un futuro, la pérdida de cohesión social y de competitividad en re-lación a otras ciudades que hayan afrontado los cambios adecuadamente.

1. Pascual Esteve, JM. «La Estrategia del roble: La respuesta de las ciudades a la crisis societaria». Revista Gobernanza, 27 (2012) www.aigob.org

Una ciudad en crisis no significa una crisis de ciudad

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De un modo similar, los ayuntamientos, los gobiernos más próximos a los ciudadanos y representativos de las ciudades, pueden tener sus haciendas en crisis y deban reducir y priorizar sus gastos. Pero su crisis institucional, su pérdida de legitimidad e incidencia en la ciudad, sólo acontece sino son capaces de poder articular una estrategia compar-tida con el conjunto de actores y sectores de la ciudadanía, tanto para preservar la ciudad y a sus sectores más vulnerables como, sobre todo, para afrontar los desafíos de futuro que la ciudad tiene planteados como consecuencia de la crisis estructural y asegurar, en el futuro, una mayor calidad de vida comparada de sus gentes.

Ante el cambio en el modelo de gobernación de la ciudad que plantea la actual crisis institucional,2 el ayuntamiento debe anticiparse y desplegar un nuevo modelo de gober-nación: la gobernanza democrática para poder articular una respuesta resiliente de la ciudad, para que esta, haciéndose fuerte en la adversidad, afronte colectivamente los cambios urbanos.

2. Pascual Esteve, JM. «La estrategia del roble», op. cit.

Los gobiernos locales, claves frente a la crisis

Las ciudades, como se ha señalado,3 son clave para afrontar la crisis societaria, y muy especialmente sus dimensiones de quiebra social, moral (de valores) y de gobernación que están en la base de la crisis financiera internacional, pero son los ayuntamientos urbanos y que conforman áreas o regiones metropolitanas, el nivel de gobierno más apropiado para articular la respuesta de la ciudad ante la crisis.

Hace muchas décadas que se conocen en Europa los factores de éxito de un gobierno local, aunque otros niveles de gobierno se empecinan en no reconocérselos. En 1986, en plena emergencia del modelo gerencial de gobernación, Margaret Tatcher encargó un estudio sobre la eficacia de los gobiernos locales británicos en la gestión de servicios de bienestar social. La finalidad de la centralizadora gobernante era demostrar la inefi-ciente y fragmentada gestión municipal y suponía que en aras de la economía, la efica-cia y la eficiencia de la gestión se justificaría una centralización de dichos servicios. Con estos propósitos encarga el informe a un reconocido gestor de centros comerciales, Sir Roy Griffiths.

El informe Griffiths, al contrario de lo que se suponía, recomendó reforzar la gestión de los gobiernos locales. Así, en el informe se consideró que los gobiernos locales eran el nivel más adecuado para gestionar los servicios públicos y en especial los personales y sociales. Las razones que expuso el informe no podían ser más emblemáticas:

• Los gobiernos locales por ser los más próximos al entorno en el que viven las perso-nas son los que mejor pueden identificar sus necesidades. No tanto por su proximi-dad física, sino por su proximidad y conocimiento de las relaciones e interacciones entre las personas y sectores sociales con su entorno social y territorial.

• También pueden desarrollar una acción más integral coordinando diferentes tipos de servicios, para satisfacer las necesidades y retos de la ciudadanía.

• Por otra parte, desde el ámbito local se puede promover el tercer sector y el volunta-riado e incidir en una respuesta social más amplia a las necesidades y retos.

• Desde los gobiernos locales es más fácil coordinar los servicios y equipamientos financiados con fondos públicos con los privados y, de este modo, desarrollar una acción más integral.

3. Ver un tratamiento más ampliado del tema a «La estrategia del roble», op. cit.

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Las ventajas comparativas de los gobiernos locales en servicios de bienestar a las per-sonas, son fácilmente extensibles al conjunto de servicios de la ciudad financiados con fondos públicos. Todas las ventajas señaladas tienen un denominador común: la proxi-midad relacional.

Éstas son, sin duda, las ventajas de los gobiernos locales para gestionar los servicios públicos en las ciudades y, en general, en los municipios mayores de 20.000 habitantes y aquellos más pequeños que están insertos en entornos metropolitanos. Pero el papel más importante de los ayuntamientos, que está emergiendo con mayor fuerza en las sociedades denominadas sociedad red o del conocimiento, no es tanto la gestión de los servicios públicos, sino su papel articulador de una respuesta más amplia y de mayor impacto ciudadano. El informe Griffiths no lo señaló específicamente, pero se despren-de que el principal papel del ayuntamiento es ser el organizador de la capacidad de respuesta de la propia ciudad.

En la actualidad, después de los estudios de J. Jacobs, S. Sassen, M. Castells y tantos otros (incluidos los informes del Banco Mundial) parece ya establecido que las ciudades son la riqueza de las naciones y que la era infoglobal se asienta en el sistema mundial de ciudades.

Hoy podemos dar dos pasos más a estas tesis y afirmar claramente que son los gobier-nos locales los más eficaces en poner en marcha las ciudades, y más cuándo se trata de mejorar las capacidades de acción compartida y articular redes de cooperación económicas (clusters) y sociales para ganar en competitividad y en cohesión social. Los ayuntamientos hoy, en la ciudad informacional o ciudad red, son la clave puesto que la mayor ventaja competitiva es la capacidad de cooperación entre sus actores y sectores de ciudadanía. La modernización de España, se ha señalado, es la modernización de sus ciudades. Las ciudades de Europa y Latinoamérica (Barcelona, Bogotá, Boloña, Caguas, Florencia, Girona, Málaga, Medellín, Rosario, Sevilla y Valencia, entre muchas otras) que han tenido una gran transformación, el papel del ayuntamiento ha sido esen-cial y este importante papel que han tenido los ayuntamientos se ha debido, mayorita-riamente, que han adoptado una política de colaboración abierta y relacional con las empresas y los sectores de la ciudadanía, implicándolos en el desarrollo de la ciudad. Unos ayuntamientos que han sido capaces de emerger por encima de sus competencias y recursos y han organizado una gran acción societaria para responder a los retos y necesidades de sus ciudadanos, que han expresado a su gobierno más próximo.

No obstante, la gran mayoría de los gobiernos locales, hasta la actual crisis, no han actuado ejerciendo este papel relacional sino que lo que ha predominado ha sido el papel del ayuntamiento como proveedor y gestor de prestaciones y servicios a la ciuda-danía financiados con fondos municipales. La mayoría de los ayuntamientos en Europa y América Latina, han intentado imitar a las empresas mercantiles, lo que ha llevado a confundir la política local con la gestión de servicios y a considerar al ciudadano sim-plemente como un consumidor o cliente.

Actuar con el mismo modelo de gestión que antes de la crisis significa llevar la ciudad a la decadencia

En todas las grandes crisis, los gobiernos en un principio siempre han actuado aplican-do más estrictamente los criterios de la etapa anterior a la crisis. Es lo que aconteció en la crisis del 29-40, o la crisis del petróleo del 73-83. A nuestros gobiernos les cuesta percibir el cambio de situación porque no disponen de los conceptos adecuados para captar las mutaciones y articular las políticas adecuadas.

Ante la crisis, la gran mayoría de los ayuntamientos españoles, que desde 1979 se han considerado fundamentalmente como entes proveedores y prestadores de servicios a la ciudadanía y han considerado a la ciudadanía simplemente como cliente de los ser-vicios financiados con fondos municipales, lo que ha hecho es simplemente reducir esta oferta de servicios en un contexto de expansión de las necesidades sociales. En unos casos recortando por lo más fácil, como contrataciones externas en innovación y gestión de programas (con lo que han quedado huérfanos de innovación en los momentos que esta es más necesaria), reduciendo en general los sueldos y salarios de las plantillas (lo que ha incidido en su desánimo) o reduciendo el personal no funcionario (independien-temente de la labor que realizan), o bien, los menos, incrementando la presión impositi-va. En otros casos, los más inteligentes han priorizado las inversiones a realizar y han reorganizado los puestos de trabajo y su remuneración, o han realizado una subida selectiva del IBI y la actualización de los catastros.

Pero en ambos casos, el papel del ayuntamiento como proveedor de recursos de la ciudadanía no ha variado, y en consecuencia el ayuntamiento ha perdido peso especí-fico en la ciudad y centralidad política y social ante la ciudadanía al dejar de asumir las tareas políticas ante la multiplicación de las necesidades sociales y el cambio urbano. El mantenimiento del ayuntamiento como simple proveedor de recursos ante una ciuda-danía a la que considera cliente o usuaria y que se repliega progresivamente a sus competencias exclusivas, lo que provoca es la decadencia de la ciudad.

Por el contrario, existe una serie de ayuntamientos que cambian el modo de gobernar, el modo de relacionarse con la ciudadanía, para ejercer a fondo las características del ayuntamiento como gobierno de proximidad. La ciudad se considera una construcción compartida entre los distintos actores en presencia, los principales sectores de la ciu-dadanía, pero también el conjunto de la ciudadanía que en su actuar diario es el princi-pal constructor de la «polis». Estos ayuntamientos asumen a fondo, no tanto su papel de gestores de recursos, sino su papel de representantes democráticos de la ciudad que deben promover estrategias compartidas, fortalecer la capacidad de organización y acción de la ciudad y activar al máximo a la ciudadanía para que asuman los desafíos

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que tiene planteados. Es un gobierno estratégico que pone los recursos públicos en base a multiplicar el efecto de la acción concertada y complementaria de la ciudad en base a mejorar el presente y, sobre todo, ganar el futuro.

Estos dos modelos tipos de gestión pueden representarse en el siguiente esquema:

Gobernación actual: Provisión y gestión de

servicios públicos locales

Crisis haciendas

locales

Decadencia de la ciudad

Reactivación de la ciudad

Nueva gobernanza: Gestión de las interdependencias

en el hacer ciudad

Dos modos de afrontar la crisis local

El modelo de gobernación erróneo ante la crisis: hacer menos con menos

Veamos más de cerca los pasos que se dan en el modo erróneo de afrontar con el mis-mo paradigma la crisis en la ciudad hasta convertirla paulatinamente en crisis de la ciudad y en deslegitimación del gobierno local.

En primer lugar, ante la crisis de las haciendas, el ayuntamiento da máxima prioridad a la gestión de los recursos propios para disminuir los gastos e incrementar los ingresos. La política se somete a la gerencia o a la intervención. El mismo alcalde se convierte en gerente o el equipo de gobierno es controlado por la gerencia. La política, el diálogo con los sectores de la ciudadanía y la participación ciudadana se deja para tiempos mejores en los que se pueda gastar. La política como instrumento de hacer ciudadanía ni se plantea. Se produce desde la propia política una deslegitimación de la misma. El ayun-tamiento, de este modo, se segrega aún más de la ciudadanía y a la espera de que la situación mejore para que, en el mejor de los casos, en los últimos tiempos de mandato puedan volver a ofrecer servicios.

Los ayuntamientos intentan hacer el ejercicio de centrarse sólo en las competencias, pero de hecho (según los articulos 25 al 28 de la Ley de administración local, muy res-petuosa con la autonomía local) pueden hacerlo casi todo mientras logren financiarse. Otro tema son las competencias propias, las de obligado cumplimiento para la adminis-tración local, que son pocas y con relativo poco impacto en el desarrollo de la ciudad. En la práctica, estos ayuntamientos denominan impropias lo que son competencias voluntarias y se centran progresivamente en las propias. El resultado es una contracción del papel del ayuntamiento y un declive de la política local y del liderazgo municipal.

En segundo lugar se acelera la introducción de los métodos de las empresas mercantiles en la gestión de recursos públicos. Continúan considerando al ciudadano como un clien-te (al que se dan cada vez menos servicios, sobre todo en relación a sus necesidades). La administración y los procesos administrativos dejan de ser valorados por los objetivos propios como garantes de transparencia, objetividad, equidad y sencillez que garantizan el buen funcionamiento de la sociedad civil y su relación de confianza con la administra-ción, e intentan someterlos a los valores de economía, eficacia y eficiencia que son propios de la organización privada y de la gestión de servicios, pero que deberían ser ajenos a una institución que tiene que velar para que las organizaciones funcionen.4

La administración –con la burocracia desvalorada en su globalidad– intenta reducir al mínimo su personal o su coste sin distinguir las tareas en que el funcionariado es esen-

4. Ver el libro Du Gay. En elogio de la Burocracia (Barcelona, ed Siglo xxi, Barcelona, 2012. También Prats i Català, J. De la burocracia al management, del management a la gobernanza. Las transforma-ciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo. INAP, Madrid, 2005.

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cial (programación, organización, control y evaluación de recursos públicos y programas) de lo que no es específico de una institución democrática, eso es, la producción direc-ta de servicios finalistas, el think tank, la gestión del personal, los servicios de apoyo a las tareas generadoras de institucionalidad democrática, etc.

Todo ello conlleva al desprecio y ocaso de lo público y del valor de la institucionalidad, que es según el premio Nobel de Economía, Douglas North,5 lo que genera confianza y colaboración en la sociedad civil y en su relación con la administración que es un factor esencial de desarrollo.

Junto a la pérdida de peso específico de las instituciones (por la desvalorización de la política y los funcionarios) de las instituciones que conlleva seguir con el mismo para-digma de gobernación, existe un tercer elemento: la pérdida de la participación ciuda-dana y el incremento de la conflictividad entre la sociedad civil organizada y los gobier-nos locales. En efecto, el modo de gobernación centrado en la oferta de recursos a la ciudad y a la consideración del ciudadano como cliente al que hay que ofrecer todo lo que se pueda, incluso lo que no ha pedido, la participación y la consulta ciudadana es entendida en sus aspectos de recoger sugerencias y propuestas para elaborar y evaluar las políticas financiadas con fondos públicos o para disponer de carteras de servicios a ofrecer posteriormente a la propia ciudadanía. Este sistema de gestión ha fomentado una ciudadanía no comprometida con la ciudad y permanentemente insatisfecha con la actuación municipal, puesto que sólo demanda y no se responsabiliza con la ciudad y su futuro ya que siempre lo delega en las instituciones públicas.

Este es el esquema:

5. Ver la entrevista a Douglas North en Perspectiva, núm. 5, pág. 31 a 35.

Provoca

Soluciones intentadas: Intenta hacerlo TODO para el cliente/ciudadano,

lo protege, le ofrece «carteras de servicios» que incluso no ha pedido

Mensaje que recibe el ciudadano/cliente: «Lo hago porque tú no eres capaz» = debilidad

Ciutadanía insatisfecha Ciutadanos inconformes: siempre piden, evitan hacer, delegan

responsabilidades en los demás

Gobierno protector/clientelar

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Los ayuntamientos que siguen con estos procesos de participación sin reestructurarlos se han encontrado con una ciudadanía aún más insatisfecha por la reducción de pres-taciones y servicios, lo que ha incomodado tanto al personal municipal como a la propia ciudadanía. Ante esta situación la mayoría de los ayuntamientos optan por reducir tam-bién los espacios de participación, centrándose fundamentalmente en la supuesta par-ticipación electrónica desligada de los espacios de deliberación y consulta con la socie-dad civil organizada, que es más lejana, no representativa y sobre todo más controlable. Estos procesos comportaran una ciudadanía más beligerante.

El esquema es el siguiente:

Ante esta ausencia del gobierno en los momentos de incremento de las necesidades de la ciudadanía, se produce una ruptura de la relación y una mayor beligerancia que se expresa en la no participación en los espacios que el gobierno local mantiene o/y en una actitud de gran hostilidad entre la sociedad civil organizada y los representantes políticos.

La debilidad de la institucionalidad antes señalada, así cómo la generación de descon-fianza ante el pago a proveedores (los pagos más fáciles de posponer), hace a los ayun-tamientos imprevisibles y poco confiables, con lo que se quiebra la necesaria cooperación pública y privada en la ciudad, una de cuyas manifestaciones es la subordinación de los ayuntamientos a las condiciones de los operadores bien soportados financieramente.

La pérdida de peso del ayuntamiento en la ciudad, la deslegitimación de lo público y la política, la debilitación de la institucionalidad democrática, la confrontación ciudadana

Provoca

Soluciones intentadas: Evita el contacto con la ciudadanía.

Delega responsabilidades en otros niveles de gobierno

Mensaje que recibe el ciudadano: «El gobierno no me tiene en cuenta, sólo está centrado

en las cosas de la política» = sensación de rechazo

Ciutadanía beligerante Evitación conflictiva: negación a participar, a «seguir con el juego».

Confrontación: posicionamiento en contra, agresividad hacia los representantes democráticos

Gobierno ausente

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y la debilitación de la cooperación pública y privada conllevan la descohesión social, lo que significa no poner en valor los recursos propios de la ciudad y debilitar la capacidad de organización y acción de la misma, comportando la decadencia de la ciudad y el desprestigio del ayuntamiento y la política democrática local.

El esquema general del modo de gobernar que lleva a la decadencia es:

Crisis haciendas

locales

Gobernación actual: Provisión y gestió de servicios

públicos locales

Declive de la institucionalidad democrática

Desconfianza para la cooperación

pública y privada

Declive del gobierno actual

Político como gerente

Gestión mercantil

Menos participación y ciudadano cliente

Imprevisibilidad administrativa

Políticas de corto plazo

Decaimiento/indignación de la ciudadanía

Descohesión social Decadencia de la ciudad

El modo erróneo de afrontar la crisis local

Nueva gobernanza local: hacer frente a la adversidad para ganar el futuro6

Existen ayuntamientos que, como se ha señalado, están cambiando su modo de gober-nación de la ciudad que pasa por considerarla como una construcción compartida asen-tada en las relaciones de interdependencia entre los distintos actores y sectores de la ciudadanía y de manera especial, por la acción de la ciudadanía en su conjunto.

Renovación del liderazgo democrático local

Estos ayuntamientos innovadores perciben su relación con la ciudadanía no tanto como proveedores y gestores de recursos sino, y fundamentalmente, como representantes democráticos de la ciudadanía. Y en tanto que representantes de la ciudad se convierten en promotores y organizadores de estrategias y proyectos compartidos para que la ciudad pueda afrontar colectivamente los desafíos que tiene planteados y también, para realizar los objetivos que se han identificado conjuntamente entre el ayuntamiento y las organizaciones más representativas de la sociedad civil en base a la opinión de la ciu-dadanía extraída mediante consulta ciudadana.

La tarea del ayuntamiento es fortalecer la capacidad de organización y acción del con-junto de la ciudad en la adversidad de la situación de crisis para poder responder con eficacia tanto al incremento y mayor complejidad de los retos sociales y económicos, como conducir a la ciudad a través de los cambios estructurales que la crisis societaria conlleva, hacia objetivos de progreso, cohesión social y competitividad.

6. Este apartado se basa en el conocimiento de distintas experiencias de ayuntamientos han optado por desarrollar un nuevo modelo de gobernanza urbana, aunque no lo llamen de esta manera, iniciando una estrategia compartida de 2ª generación, o bien desarrollando proyectos para reformular la admi-nistración como administración relacional, reestructurando los sistemas de participación o iniciando procesos de compromiso activo de la ciudadanía. Las experiencias a nivel de provincia de Barcelona en las que me baso son: Barcelona, que destaca en muchos ámbitos (participación, salud, educación, etc.), pero en especial en la concepción de las políticas urbanas de bienestar social organizada por el Acuerdo ciudadano por una Barcelona inclusiva, liderado per la tenencia de Calidad de Vida, Igualdad y Deportes; Granollers por el proceso de participación y visión de ciudad educadora del II Plan estra-tégico y la política de dialogo ciudadano y el planteamiento de transformación relacional de la adminis-tración; Montmeló por el planteamiento del plan estratégico orientado al compromiso ciudadano; San-ta Coloma de Gramenet por su política de proximidad y transparencia con la ciudadanía y su planteamiento de compromiso cívico ciudadano; Sant Cugat por la política de proximidad y cooperación pública y privada; y Terrassa por la articulación de la estrategia de innovación productiva y social y la colaboración con la sociedad civil y la ciudadanía en políticas de bienestar social.

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Es decir, frente al modelo del gobierno proveedor y gerencialista que conlleva una pér-dida de peso social y político del ayuntamiento, aquí el ayuntamiento gana en protago-nismo político y en peso social liderando un proyecto de toda la ciudad.

Prioridades compartidas, multiplicación del impacto de los recursos públicos

En esta perspectiva, se trata de manera especial de desarrollar una buena gerencia de los recursos públicos, pero en este caso lo fundamental ya no es la relación aislada de los servicios municipales con sus clientes y usuarios, sino asegurar que la inversión responda a los objetivos del conjunto de la ciudad y no sólo del equipo de gobierno, que exista una complemetariedad y no una competencia entre los recursos de la sociedad civil y los del ayuntamiento y, muy especialmente, que se promuevan programas y pro-yectos en red que articulen bajo programación concertada recursos públicos y privados. De este modo se multiplica la acción de todos los recursos de la ciudad y se garantiza un mayor impacto ciudadano de los mismos.

El esquema es el siguiente:

Hacer frente a la crisis

Estrategia de ciudad

Construye un nuevo modelo compartido de progreso social,

económico e institucional de la ciudad

Nueva gobernanza urbana

Gestión estratégica, relacional o en red

Capacidad de organización del territorio

Progreso económico y social

Ámbito legal-burocrático

Provisión y gestión

de recursos

(1) La posición de la función de ámbito legal gestionada por la burocracia profesional y la provisión de gestión y recursos gestionada por profesionales no burocráticos, son soporte de la gestión estratégica.

La línea de puntos significa que gestión relacional y de recursos tienen que responder a la legalidad y normativa democrática. La flecha (3) significa que los recursos propios deben articularse en los objetivos de la gestión estratégica.

(1)

(2)

(3) (1)

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En este esquema se observa que a partir de un marco legal transparente, objetivo y equitativo para toda la organización municipal, que la orienta a promover y a regular la acción municipal en la dirección de la gestión relacional, lo fundamental para la admi-nistración consiste en que los servicios y prestaciones financiados con fondos públicos se integren en una gestión de programas y proyectos con las entidades y empresas de la sociedad civil financiados ya sea con fondos propios o procedentes de otras admi-nistraciones públicas o fondos privados. De esta manera se mejora la capacidad de organización y respuesta de la ciudad para responder a los retos de progreso económi-co y social que tiene planteados.

El ayuntamiento relacional no reduce su actuación a las competencias propias, sino que además de competencias propias y obligatorias tiene también incumbencias. Incumben-cias es todo aquello que preocupa ampliamente a la ciudadanía y es básico para el progreso de la ciudad, y que por tanto debe hacer suyo el gobierno democrático y re-presentativo de la ciudad. Ahora bien, asumir incumbencias en la ciudad no significa proveerlas y financiarlas con los propios recursos locales (esto es lo propio del paradig-ma de gobierno protector y gerencialista) sino que tiene que desarrollar las actuaciones necesarias para organizar su satisfacción, ya sea promoviendo redes o compromisos cívicos en la ciudadanía o/y asumiendo la negociación de estas demandas ante las otras administraciones competentes.

El esquema de priorización de las inversiones basadas en fondos públicos del gobierno relacional o estratégico es el siguiente:

Competencia/Impacto en la ciudad Alto Bajo

Propias 1 3

Incumbencias 2 0

En primer lugar se desarrollarán las competencias propias de alto impacto en la ciuda-danía y en el futuro de la ciudad, priorizando su articulación en programas y proyectos en red. En segundo lugar se harán las incumbencias de alto impacto y claramente en línea con los objetivos de ciudad que queremos conseguir, dejando en un tercer lugar las competencias propias de bajo impacto ciudadano y no se desarrolla ninguna acción voluntaria sin, o con leve, impacto en la ciudad.

Por otro lado, esto no significa que el ayuntamiento deba hacer esfuerzos por reducir gastos y aumentar ingresos sino todo lo contrario, ya que esta es una actividad esencial. Las diez medidas más aconsejables para reducir gastos e ingresos sin perder peso específico las resumimos en el siguiente cuadro:

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Reducir gastos Incrementar ingresos

Sin embargo, no debe perderse de vista que el ayuntamiento es, en la mayoría de los casos, el principal nodo de la red de interdependencias entre los actores de la ciudad y los sectores de la ciudadanía. Por tanto, lo fundamental de la gestión es dar prioridad a la multiplicación del impacto de los recursos públicos con la actuación ciudadana.

Transformar la administración: la administración relacional

El objetivo es prestigiar la labor del ayuntamiento como institución democrática prove-yendo procesos de regulación en el funcionamiento de la ciudad y en la relación entre sociedad civil y ayuntamiento que generen confianza e impulsen el dinamismo de las organizaciones de la sociedad civil. Para ello, se trata de dar prioridad a las funciones y al personal cualificado relacionado con garantizar los procesos de programación, control del presupuesto, contratación pública de servicios, gestión de las inversiones, segui-miento y evaluación de programas mediante los valores de objetividad, equidad, trans-parencia y sencillez administrativa, de este modo hace fáciles la comunicación con la ciudadanía y la rendición de cuentas.

Se trata de favorecer la contratación externa y la gestión de redes asumiendo la adminis-tración los valores de lo público y garantizando a nivel local el buen funcionamiento del estado de derecho. Por el contrario, la administración puede ir prescindiendo de la gestión directa de servicios a la ciudadanía en todos aquellos casos que haya competencia pri-vada en el mercado (para no doblegarse a las imposiciones de los monopolios privados)

Analisis y reducción de costes servicio por servicio. Aplicación de la reingeniería de procesos y presupuestar por servicios.

Renegociar prestámos bancarios con planes de saneamiento factibles.

No asumir la financiación de otros niveles de administración en caso de cofinanciación de servicios.

Contratación externa de servicios siempre que exista competencia de ofertes.

Compartir servicios con otros ayuntamientos y proyectos de cooperación pública y privada.

Revisión catastral periódica y resolución eficiente de las incidencias catastrales

Conocimiento de los costes de servicios, comunicación a la ciudadanía, actualización de tasas y precios y racionalización de las bonificaciones.

Establecer fórmulas para hacer transferencias de beneficios de empresas o fundaciones municipales (agua, servicios funerarios, etc.) hacia el ayuntamiento o organismos afines.

Revisión de baremos de servicios en base a resultados, cierre o sustitución de servicios voluntarios de bajo impacto o demanda. Aplicación del presupuesto en base 0.

Revisión de contratos, conciertos y subvenciones. No aumentarlos automáticamente en función del coste de la vida

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ni que, a través de su gestión privada, pueda favorecer el privilegio de determinados contratistas en otros ámbitos (gestión de contratación, elaboración de ofertas, etc.). Tam-bién puede externalizar el soporte técnico, administrativo y logístico de los procesos relacionados en garantizar la legalidad democrática y el seguimiento de los objetivos y valores de ciudad sin perder, en ningún caso, la responsabilidad pública por parte de los profesionales de la administración.

Para la transformación municipal, el gobierno local debe asegurar disponer de una «masa crítica de profesionales de la administración» (funcionarios) con conocimientos, meto-dologías, sentido de lo público y buena disposición para que puedan conducir el cambio institucional hacía una buena administración relacional.

La administración electrónica es esencial para el buen funcionamiento de la administra-ción relacional y en red. Pero para convertir la administración en relacional no se trata sólo de aplicar las tecnologías de la información, sino de identificar el soporte informa-tivo, comunicativo y tecnológico propio del funcionamiento de la sociedad red. El go-bierno electrónico es necesario pero insuficiente sino se articula en una administración relacional.

Generar espacios para la colaboración y el compromiso cívico de la ciudadanía

La nueva gobernanza exige romper con la consideración del ciudadano como cliente o usuario de los servicios públicos. El ciudadano es miembro activo de la ciudad y res-ponsable de su funcionamiento, en este sentido, debe comprometerse con el funciona-miento de la misma. Existen muchos niveles de compromiso ciudadano, desde el buen cumplimiento de las normas a una preocupación más activa por su propia educación o salud, o la de sus familiares, hasta el compromiso de las personas que realizan acciones de voluntariado social, deportivo, cultural, etc.

Un ayuntamiento relacional dispone, a través del tercer sector, de espacios para el en-cuentro, organización y fomento de esta ciudadanía comprometida en el hacer ciudad. A su vez, debe programar el civismo activo para que organismos profesionales o aso-ciaciones de ciudadanos se incorporen activamente en promover y garantizar el civismo de toda la ciudad, así como la ayuda y el soporte mutuo. El civismo en base a la norma-tiva legal y al operativo de la policía local es propio de los gobiernos proveedores. En los gobiernos relacionales el civismo es una parte más de una estrategia de movilización ciudadana para con la ciudad y para consigo mismos.

Los espacios de encuentro y compromiso ciudadano son los prioritarios en la nueva gobernanza, que entiende la ciudad como una construcción compartida.

Los valores que más inciden en el compromiso de ciudadanía son el sentimiento de pertenencia a la ciudad, la confianza entre la ciudadanía, así como el sentimiento de protagonismo ciudadano en el bienestar de la ciudad.

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En la organización del compromiso activo de la ciudadanía la disposición de las redes de internet son fundamentales para dar soporte a la construcción colectiva de la ciudad.7

Reestructurar los procesos de participación ciudadana: el hacer ciudad

La participación debe reestructurarse. No puede estar centrada en lo que debe hacer el gobierno local sino en lo que debe hacerse en la ciudad contando con la colaboración de los principales actores y sectores de la ciudadanía. De lo que tiene que hacer el ayun-tamiento por mí o por mi barrio o sector, típico del esquema gobierno proveedor-ciuda-dano-cliente, al que podemos hacer entre todos, típico de la gobernanza democrática.

La consulta, asesoramiento y deliberación sobre las políticas en las que intervengan fondos públicos para su financiación parcial o total, es del todo necesaria para identificar las necesidades e intereses de los distintos sectores sociales a los que se debe dar res-puesta y que, por tanto, deben ser contemplados en toda política, programa o proyecto. Los espacios de participación deben ser concebidos fundamentalmente como espacios, para conocer y entender los diferentes intereses legítimos y necesidades presentes pro-cedentes de los distintos sectores o actores en un tema, para elaborar con ellos los programas y proyectos compartidos que deberán implementarse con la colaboración y compromiso de acción de la ciudadanía. También son de gran utilidad para hacer el aco-pio de conocimientos que existen en la ciudad para la elaboración de políticas públicas.

La decisión sobre fondos públicos (a parte de los tribunales o similares para otorgar premios o reconocimientos) debe desterrarse de los procesos de participación ciuda-dana, puesto que cuestiona el papel de la democracia representativa y de las personas electas y sirve para convertir los espacios de participación en una especie de pleno de no electos que buscan influenciar la acción del gobierno a través de dichos espacios, o también, disponer de plataformas de difusión de mensajes a la ciudadanía. A parte de que el voto en un espacio de participación nunca es universal, ni tampoco logra ponde-rar correctamente, por sí mismo, el peso social de los distintos posicionamientos.

Por otro lado, disponer de adecuados espacios de participación son imprescindibles puesto que se trata, nada más y nada menos, de construir el interés general en cada programa o proyecto a partir de las distintas necesidades y posicionamientos legítimos de todos los sectores de la ciudadanía para lograr la colaboración y el compromiso de la gran mayoría social. Pero para ello deben reformularse y reestructurarse, con amplio apoyo social, tanto los discursos como las dinámicas y metodologías de los espacios de participación puesto que de este modo se podrá transitar desde el esquema de go-bierno proveedor a la nueva gobernanza o gobierno relacional sin pasar por el trauma-tismo de gobierno ausente por el que pasan la mayoría de las ciudades y ayuntamientos.8

7. Subirats, J. Otra sociedad, otra política. (Barcelona, ed. Icaria, 2012). 8. Pascual Esteve, J.M. El papel de la ciudadanía en el auge y la decadencia de las ciudades. (Valencia, ed. Tirant lo Blanc, 2011).

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La cooperación entre actores y la gestión de proyectos en red: la sinergia de los recursos urbanos

Es esencial favorecer e impulsar la creación de clústeres económicos y redes de coo-peración social. Estos son grupos de empresas y actores institucionales que coordinan sus esfuerzos en torno a objetivos de competitividad en su sector económico en el caso de los clústeres y de cohesión social en el caso de las redes de cooperación. Además, las redes de cooperación social pueden promover el voluntariado y el compromiso ac-tivo ciudadano.

Ambos son esenciales para multiplicar la acción de los recursos públicos y para favorecer la cooperación que está en la base de la competitividad económica y la cohesión social.

En la formación de clústeres y redes de cooperación social el ayuntamiento debe desa-rrollar por un lado la intermediación entre empresas y entidades sociales, pero también deberá articular bajo programas y proyectos compartidos los recursos públicos con los privados y, en el caso de programas sociales y culturales, con los del voluntariado. Para ello, es básico que el ayuntamiento desarrolle los siguientes pasos orientados a la ges-tión relacional:

• Promueva y mejore la identificación de los propios intereses de cada uno de los ac-tores en el desarrollo de los proyectos.

• Facilite el aumento del nivel de conocimiento y comprensión de los intereses mútios entre los actores interdependientes.

• Articule el consenso o acuerdo mayoritario, entre los agentes acerca de los objetivos estratégicos sobre los principales proyectos y el despliegue de la estrategias urbanas.

• Incremente el grado de confianza en la actuación de los otros actores y, en especial, en las sinergias de la cooperación a partir de los propios intereses.

• Alcance o aumente el compromiso y la cooperación para impulsar el desarrollo de los proyectos de competitividad o de cooperación.

• Mejore la autoestima de los participantes en la red en su papel y capacidad de con-tribuir al desarrollo urbano. Se trata de compartir el liderazgo y el éxito en el proceso de gestión del cambio.

Gobierno ausente

Ciudadaníabeligerante

Gobierno relacional

Ciudadanía comprometida

Gobierno protector/clientelar

Ciudadanía insatisfecha

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• Promueva el establecimiento de un sistema de incentivos entre los participantes en el proyecto que favorezca la gestión en red y evite los desajustes entre responsabili-dades y competencia en el proyecto con la dedicación e inversión de recursos.

Estrategia compartida: poner en valor los recursos del territorio y responder a los retos de futuro

Fortalecer la acción de la ciudad y fortalecerla en la adversidad significa dotarla de un proyecto de futuro y creíble en base al cual orientar los recursos públicos y privados así cómo los compromisos de la ciudadanía.

Aunque se ha colocado en último lugar por el orden de explicación, es muy aconsejable que desde el primer momento, un ayuntamiento promueva una estrategia compartida o plan estratégico de 2ª generación, en que la prioridad no esté sólo en la identificación de criterios de actuación y proyectos estructurantes sino, y sobre todo, que el proceso de identificación de los mismos se entienda como un proceso social de fortalecimiento de la capacidad de organización y acción. La elaboración de una estrategia compartida es un buen inicio para desarrollar los nuevos espacios de compromiso ciudadano, des-plegar una nueva cultura ciudadana en relación a la ciudad e identificar los principales proyectos a desarrollar en clústeres y redes de cooperación.

Una estrategia de transformación urbana en el actual contexto de crisis debe tener una serie de características que la diferencian notablemente de la planificación estratégica que se ha llevado a cabo en no pocas ciudades europeas y latinoamericanas durante los años 90 y primera década del siglo xxi. Las características que se requieren hoy son:

1. La finalidad principal de la estrategia es el fortalecimiento de la capacidad de organi-zación y acción del conjunto de la ciudad para poder hacer frente a unos desafíos sociales en situación de adversidad.

2. La visión o modelo de ciudad al que se quiere orientar la dinámica urbana es esencial para poder reconducir de manera permanente las prioridades de la ciudad en tiem-pos de tan alta turbulencia del entorno. Establecer unas prioridades compartidas so-bre las que destinar los recursos públicos en contracción tanto en términos absolutos como, sobre todo, en términos relativos dado el incremento de retos y necesidades ciudadanas actuales. La visión debe actuar como faro orientador y reorientador en épocas de tormenta. La paradoja: cuando el futuro es cada vez más incierto, más se necesita una clara visión de hacia donde se quiere ir.

3. Lo fundamental no es sólo identificar unos proyectos estructurantes financiados con fondos públicos sino que, sobre todo, el plan debe ser un marco de referencia para todos lo actores y sectores de la ciudadanía al definir estos la actuación o estrategia de su organización o entidad. Es esencial articular en líneas o vectores estratégicos tanto los compromisos de acción del sector público como del privado y ciudadano.

4. En una etapa de crisis y de reducción del gasto público resulta esencial que existan unas prioridades compartidas, de tal modo que los recursos públicos puedan multipli-car su impacto a través del funcionamiento en red con el sector privado y ciudadano.

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5. La participación de la ciudadanía en la estrategia de acción debe ser configurada como un proceso orientado al compromiso cívico de la ciudadanía en el hacer ciu-dad y no simplemente en canalizar las demandas y propuestas de la ciudadanía.

6. La estrategia se dirige a hacer más con menos recursos, para ello es necesario ha-cerlo diferente y hacerlo relacionalmente incorporando más y nuevos actores. La in-novación en los contenidos y en los procesos resulta hoy más necesaria que nunca y debe ser contemplada específicamente en el proceso de elaboración.

7. El posicionamiento estratégico sobre los valores que deben ser promovidos para for-talecer la cultura ciudadana de acción hoy y en el futuro del futuro inmediato. De ahí que los análisis estratégicos no se restingan al medio urbano (infraestructuras, ser-vicios, ordenación del suelo, educación, paro, pobreza, desigualdad, etc.) sino al sis-tema de percepción y acción ciudadano que indica como la ciudadanía percibe este medio y su transformación.

8. Es muy importante, por otra parte, que la estrategia tenga unas dimensiones claras y plenamente interconectadas: afronte los desafíos de la crisis en la perspectiva de generar un nuevo modelo de ciudad. En este sentido, la ciudad debe de priorizar sus inversiones en aquellos sectores que tengan las siguientes variables esenciales: ge-neren mayor ocupación, preserven y activen el capital humano y social e incidan en la innovación tanto de los sectores tradicionales como nuevos que puedan actuar de motor económico, social y cultural.

9. Debe ser una estrategia en permanente evaluación y reprogramación dada la incer-tidumbre de los escenarios y las turbulencias permanentes de unos entornos que plantea la crisis,

10. La importancia de los análisis históricos para entender la crisis. Si bien es verdad que «la ciudad se vive en presente, se gestiona para afrontar el futuro, pero se entiende mirando al pasado», el análisis histórico nos da a entender la singularidad de la con-figuración concreta de la ciudad en relación a las demás y nos permite conocer las respuestas operadas en otras crisis, que sin duda arrojan muchas luces para identi-ficar las estrategias de transformación.

La elaboración de una estrategia compartida debe centrarse en aquellos temas que la ciudad debe abordar, porque son claves para poder afrontar las transformaciones es-tructurales que plantea la actual crisis, y que he desarrollado en un trabajo anterior9 que seguidamente tan sólo enumero: la inserción en una macroregión urbana, el mode-lo de avance hacia la sociedad informacional y la economía y sociedad red, la obtención de capital cultural y creativo, el sistema de valores de la ciudadanía, el planteamiento de la cohesión social, la reordenación del espacio público y el espacio urbano, la sosteni-bilidad y el cambio energético y climático y la nueva gobernanza urbana.

La aplicación de estos puntos constituye la base de una nueva gestión estratégica y relacional de la ciudad. Este nuevo modo de gobernar, como hemos señalado, no impi-de o solventa la crisis económica y financiera sino que esta crisis se convierta en una

9. Pascual Esteve, J.M. «La estrategia del roble», op. cit.

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crisis de la ciudad que la fortalece en la adversidad y la prepara para afrontar los cambios estructurales que la colocan en una mejor posición de competitividad y cohesión una vez pueda remitir la crisis financiera y económica europea. Es decir, prepara a la ciudad para un nuevo progreso y un nuevo protagonismo de los ayuntamientos y de la demo-cracia local.

La síntesis del planteamiento de la nueva gobernanza local la podemos mostrar en el siguiente esquema:

En este esquema se señala la importancia de un renovado liderazgo político que cuente con el soporte de una transformada administración relacional, que promueva una ciuda-danía activa y un compromiso ciudadano en el hacer ciudad, que pueda promoverse y canalizarse mediante la configuración de renovados espacios de participación y cola-boración pública y privada en base a la gestión de redes. En este sentido, es imprescin-dible una estrategia de nueva generación para articular los objetivos y las actuaciones de todos los actores y sectores de la ciudadanía para afrontar la crisis con perspectiva de futuro.

Crisishaciendas

locales

Reactivación de la ciudadCohesión y proyecto

de futuro

Compromiso ciudadano

Cooperación entre actores

Ciudadanía activa

Administración relacional

Liderazgo representativo

El modo adecuado de afrontar la crisis local

Bibliografía

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