LOGICAS ESTATALES IMPRENTA ok -...
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El Estado y la gestión delconflicto 2006-2011; conflictosmineros por usos del territorio
Elaborado por:Ángela AcevedoMaría Luisa BurneoZenón ChoquehuancaFelix PalominoAldo SantosJavier TorresPaulo Vilca
Impreso por:Forma e Imagen de Billy VíctorOdiaga Franco
Diseño y diagramación:Renzo EspinelLuis de la Lama
Lima, setiembre de 2011
Depósito Legal:Hecho en el Perú N° 2011-11846
Contenido
Introducción .............................................................................................. 3
1. Percepciones desde el Estado sobre losconflictos sociales vinculados a la gran minería ........................... 8
Los discursos sobre el conflicto .......................................................... 8
El problema de la información ........................................................... 10
Los enfoques en el tratamiento de los conflictos .............................. 11
2. Principales problemas identificados como causasde los conflictos mineros por uso y ocupación delterritorio ............................................................................................ 13
La falta de información en el otorgamiento deconcesiones mineras ......................................................................... 13
Inadecuada transmisión de información sobreel proyecto minero y su utilización .................................................... 14
Ineficiente organización del estado en territoriosrurales y acceso a servicios públicos ................................................ 15
Inadecuada implementación de mecanismos departicipación ciudadana en el sector minero ..................................... 16
Pasivos ambientales, efectos sociales .............................................. 17
3. El Estudio de Impacto Ambiental y la participaciónciudadana en el sector minero ....................................................... 19
El Estudio de impacto ambiental y su naturalezade instrumento técnico ...................................................................... 19
Sobre la participación y la Audiencia Pública ................................... 21
4. A manera de conclusión: reflexiones finales yapuntes para el debate .................................................................... 23
5. Textos y documentos revisados .................................................... 25
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Introducción
Por su frecuencia, cantidad, intereses en juego ysus impactos económicos, políticos, sociales einstitucionales, los conflictos sociales en el Perúhan adquirido un lugar importante en la agendapública y se han convertido en una preocupaciónpermanente de las instancias estatales. La Defen-soría del Pueblo, que se ha posicionado como laprincipal entidad pública que brinda informaciónsobre esta problemática, registra para el año 2010,alrededor de 200 a 240 conflictos, incluyendoaquellos que califica en estado latente. Cerca dela mitad son aquellos que la misma entidad clasi-fica como socio-ambientales; y de estos, alrede-dor del 80% se vinculan a la gran minería.
La forma en que las diversas dependencias delEstado han venido actuando ante esta conflictivi-dad es poco conocida, pero los resultados mues-tran que ha sido poco eficiente, y, que en algunoscasos, ha llevado a que los conflictos escalen hastallegara niveles de violencia que han implicado lapérdida de vidas humanas. Si bien la limitada ca-pacidad en el tratamiento de los conflictos se debe,en parte, a problemas vinculados a la política mi-nera, al diseño institucional del Estado y a las in-consistencias y vacíos en el marco normativo, nomenos importante es señalar que este tratamien-to se reduce a una respuesta ante escenarios decrisis, como pueden ser las acciones de protesta -paros, toma de carreteras, entre otras- orientadasa impedir el desarrollo de algún proyecto mineroluego de haber sido agotadas otras vías.
Esta respuesta reactiva se sirve de mecanismosad hoc que dependen de la evaluación que el Es-tado realiza sobre la urgencia de cada caso, yexpresa una forma de comprender los conflictosbásicamente como episodios, hechos de protestapor desacuerdos y demandas puntuales, produc-to de la desinformación y manipulación de "agen-tes externos" o liderazgos locales.
Una de las ideas que confirma este estudio es que,comprender los conflictos como hechos de pro-testa o de violencia aislados y no como parte deproblemas estructurales, no conduce a reformasque resuelvan temas de fondo, sino a buscar laforma de desactivar la violencia. Una visión inme-diatista se encuentra arraigada tanto en el análi-sis de las causas de los conflictos como en lasformas de procesarlos.
El presente estudio tiene cuatro fuentes: 1) la re-visión normativa de leyes, decretos y reglamen-tos relacionados con la participación ciudadanaen el sector minero, la gestión del territorio y lascompetencias sobre el sector en distintos nivelesde gobierno; 2) la revisión de los informes de laDefensoría del Pueblo y de las tendencias de losconflictos sociales en el país durante el gobiernode García; 3) la realización de entrevistas en pro-fundidad a quince funcionarios del Ministerio deEnergía y Minas, el Ministerio de Economía y Fi-nanzas, el Ministerio del Ambiente, la Defensoríadel Pueblo, la Oficina de Gestión de ConflictosSociales de la Presidencia del Consejo de Minis-tros (PCM), y a representantes de la SociedadNacional de Minería Petróleo y Energía, de laConfederación Nacional de Comunidades Afecta-das por la Minería (CONACAMI), así como a es-pecialistas en el tema; 4) tres sesiones de trabajo-con quince participantes en cada una- en Ayacu-cho, Cajamarca y Puno con funcionarios regiona-les y representantes de organizaciones sobre ges-tión del territorio y expansión minera.
Antecedentes
En el marco del proyecto "Gestión de conflictos,procesos regionales y gobernabilidad democráti-ca en el contexto electoral y postelectoral perua-no", ejecutado por nuestra institución con el apo-
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41 DESCO. Construyendo Democracia, N. 15. Introducción. Mayo de 2009.
2 Jose De Echave, Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard Lanata y Martin Tanaka. Minería y ConflictoSocial. Lima: IEP, CIPCA, CBC, CIES: 2009.
yo del Open Society Institute (OSI), nos hemospropuesto elaborar un conjunto de recomendacio-nes para la gestión de los conflictos sociales vin-culados al sector minero en el Perú. Como partede las acciones para la elaboración del documen-to de recomendaciones, realizamos este breveestudio partiendo de dos constataciones: la pri-mera, que la mayoría de investigaciones sobre losconflictos sociales se han enfocado en la relaciónentre las empresas y la población o en las estra-tegias de las organizaciones y de los movimien-tos sociales; la segunda, que, en general, tende-mos a referirnos a las acciones del Estado –enparticular, del sector minero-, como si respondie-ra a una misma lógica en todos los casos. Sinembargo, esto no necesariamente coincide con larealidad, ya que al interior del Estado existen pos-turas e intereses diversos.
En mayo de 2009, en una publicación local se dis-cutía si los conflictos sociales eran concebidos enel Estado como "hechos que afectan la goberna-bilidad" o, más bien, como inherentes a las diná-micas sociales; como consecuencia de ambasmiradas habría, pues, tratamientos diferenciados.En el primer caso, estos estarían siendo asumi-dos como eventos aislados, y se desprende untratamiento excepcional que hace que los cana-les y procedimientos institucionales no se refuer-cen ni mejoren para asimilar la conflictividad y res-ponder a las demandas sociales. La segunda mi-rada, lleva más bien a pensar en la necesidad deconstruir canales institucionales para procesar losconflictos y las diversas demandas existentes.1
Ese mismo año, un grupo de investigadores dediversas ONG, publicó un estudio sobre minería yconflicto social, donde sostienen que "más allá dela aparición o no de eventos de protesta, existeuna conflictividad estructural que debe ser atendi-
da", y distinguen dos formas de respuesta del Es-tado: una, ante escenarios que no han llegado ala violencia –como audiencias, consultas, otros-;y otra, cuando ésta ya ha ocurrido –como las me-sas de diálogo o comisiones ad-hoc-. Luego, con-cluyen que "en general, la intervención del Esta-do en los conflictos se caracteriza en primer lugarpor su aleatoriedad, que muestra la inexistenciade criterios comunes y por lo tanto de un marconormativo que oriente la actuación de las diver-sas agencias estatales en su relación con la acti-vidad minera y los vínculos que se deben (o de-berían) establecer con las poblaciones locales".2
El estudio sugiere la importancia de reflexionarsobre cuál sería la explicación de esta aleatorie-dad, porqué el diseño actual la permite, cuáles sonestos vacíos estatales y cómo se vinculan con lagestión de conflictos.
El presente estudio surge como una necesidad decontar con insumos para comprender la lógicaestatal en la gestión de conflictos sociales, cen-trándose en los relacionados a la expansión mi-nera. Ciertamente, los conflictos vinculados a lagran minería son de diversa índole, más aun sidistinguimos entre la fase de exploración y de ex-plotación. Debido a nuestro trabajo institucionalsobre la gestión territorial y los procesos de orde-namiento del territorio, trataremos de aquellos quehemos denominado conflictos por el uso y ocupa-ción del territorio y la gestión de recursos en con-textos de gran minería y corresponden concreta-mente a la fase previa a la explotación minera.
Nuestra aproximación a los conflictos
Desde el Estado, el tratamiento dado a los con-flictos corresponde a una visión del conflicto comoel momento en que se genera alguna acción co-
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3 Damonte, G. Territorialidades y territorios en comunidades aymaras de Perú y Bolivia. En: Argumentos: http://www.pucp.edu.pe/ridei/pdfs/0902101.pdf IEP, 2009.
4 Bebbington, Anthony (Ed.) Minería, movimientos sociales y respuestas campesinas. Una ecología política detransformaciones territoriales. Lima. 2007. CEPES, IEP.
5 Bebbington et all. Contienda y ambigüedad: minería y posibilidades de desarrollo. En: Debate Agrario (44) 31-63pp.CEPES, 2009.
lectiva de protesta. Desde nuestro punto de vista,los conflictos por el uso y ocupación del territorioson procesos que se originan por la existencia deintereses y visiones distintas y/o contrapuestassobre el territorio y sobre la sostenibilidad de losrecursos; por tanto, entendemos que estos intere-ses distintos girarán en función de las formas devalorar y ocupar un territorio y de establecer re-glas para el acceso y control de los recursos natu-rales.
Teniendo en cuenta ello, consideramos necesariahacer explícita nuestra visión del territorio, al queentendemos como una construcción social que seasienta y define en un espacio físico y social. Lasterritorialidades –entendidas como discursos ynarrativas con una dimensión territorial explícita-3
constituyen territorios (Damonte, 2009). Así, reco-gemos la idea -proveniente de la ecología políti-ca- de que los territorios son coproducidos por lasestrategias y los intereses de distintos actores (em-presas, entidades estatales, gobierno, movimien-tos sociales y otras organizaciones sociales), porla interacción entre lo económico y lo político, por laarticulación entre procesos que operan a distintasescalas (global, nacional, local) y por la interacciónentre estas estrategias y formas de ocupación conel medio ambiente (Bebbington, 2007, p. 35).4
Junto al concepto de territorio, el concepto de go-bernanza, definido como el conjunto de reglas dejuego –normas formales e informales que regulanlas interacciones entre un conjunto de actores- quedefinirán la forma en que se deciden los usos, ladistribución, acceso y control de un territorio y losrecursos naturales, tiene un lugar importante enla comprensión de los conflictos sociales en tanto
éstos son también expresiones de las disputas so-bre formas distintas de gobernanza (Bebbington,2008).5
Desde nuestra perspectiva, los conflictos sobreocupación y uso del territorio son procesos quepueden tener ciclos y momentos con intensida-des y formas de expresión distintas, en donde in-teractúan actores del ámbito local, regional, na-cional y global, con diferentes formas y posibilida-des de ejercer poder. En este sentido, los conflic-tos sociales son parte de un contexto en el que seredefinen reglas de gobernanza que muchas ve-ces se superponen o se imponen a las dinámicaslocales, y donde las decisiones se toman desdefuera de esos territorios sin ser consultadas a laspoblaciones que los habitan. Desde este enfoque,entendemos que al encontrarse en un territoriodistintas visiones de desarrollo y de la sostenibili-dad de los recursos naturales, los actores involu-crados, desarrollarán estrategias para hacer va-ler sus visiones y prevalecer sus proyectos sobrelos otros. En tal sentido, lejos de ser un simpleepisodio de crisis, el conflicto es un proceso condistintos momentos y expresiones, pudiendo lle-gar a situaciones de menor o mayor grado de vio-lencia.
Desde el enfoque de conflictos propuesto, preferi-mos hablar de gestión de conflictos ya que elloinvolucra todo el proceso en el que estos se ges-tan. En la práctica, esto se inicia desde el momentoen que la población toma conocimiento del otor-gamiento de concesiones mineras.
De las entrevistas realizadas a funcionarios, asícomo de la revisión de diversas fuentes (declara-
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6 Recomendaciones para la gestión estatal de los conflictos. Conflictos mineros por usos y ocupación del territorio.Asociación Servicios Educativos Rurales. Lima, 2011.
7 INGEMMET es el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico, tiene como funciones: otorgar títulos de concesiones mineras,administrar el Catastro Minero Nacional y el Derecho de Vigencia y Penalidad con transparencia y seguridad jurídica;administrar y difundir eficientemente la información geo científica del territorio nacional, a fin de promover la inversión,apoyar la planificación del desarrollo y contribuir en la búsqueda de una mejor calidad de vida para los peruanos. PROINVERSIÓN es la agencia estatal encargada de la promoción de la inversión privada en el país.
ciones en prensa, artículos, estudios de caso yotros), se desprende que en varias de las instan-cias estatales, un conflicto es considerado comotal cuando ocurre un enfrentamiento abierto entredos o más partes, que llega a episodios de altera-ción del orden público. A excepción de la Defen-soría del Pueblo, que utiliza la categoría de "con-flictos latentes", las instancias vinculadas al sec-tor minero comparten la visión descrita y, comoveremos más adelante, incluso realizan críticas ala Defensoría por "agrandar" el número de con-flictos y considerar en su reporte, casos que "enrealidad, no son conflictos".
Nuestra hipótesis es que esta visión resulta limi-tada para elaborar políticas y estrategias de pre-vención de conflictos sociales, ya que se limita ala posibilidad de anticipar crisis o hechos de vio-lencia, mas no a una revisión de aquellos vacíosque impiden contar con canales institucionalespara procesar las incertidumbres y expectativasde las poblaciones o para debatir y negociar pos-turas e intereses encontrados6.
Contexto e importancia del tema
El crecimiento de la conflictividad social debilitalas bases de la gobernabilidad democrática y tien-de a polarizar el debate público. La manera enque se viene implementando las políticas del go-bierno nacional en las distintas regiones del país,la falta de coordinación con los gobiernos subna-cionales, la ausencia de mecanismos de consultaa las poblaciones locales, y la falta de transparen-cia sobre estas políticas, son un obstáculo para laafirmación de la democracia en nuestro país.
El proceso de descentralización se ha llevado acabo con una serie de inconsistencias en su dise-ño e implementación. En algunos casos, los con-flictos sociales guardan relación con estas defi-ciencias; tanto por procesos inacabados –comola demarcación territorial-, el fracaso de la regio-nalización, la superposición de competencias en-tre los niveles de gobierno, o por la falta de capa-cidades y recursos en los gobiernos sub-naciona-les. Ello agrega un factor adicional al desordenexistente en el manejo de los conflictos por partedel Estado.
Un ejemplo son las tensiones que se generan enlos ámbitos sub-nacionales en casos de conflic-tos mineros, en donde las poblaciones localesplantean demandas al gobierno regional que notiene competencia para resolverlas. Los gobier-nos regionales, no son consultados ni informadospor INGEMMET, Pro Inversión ni por el Ministeriode Energía y Minas (MINEM), instancias que con-tinúan cumpliendo sus funciones en distintas fa-ses de los proyectos mineros sin mantener cana-les de coordinación con estos.7 De otro lado, losplanes de ordenamiento territorial que, por man-dato de Ley, deben elaborarse en los ámbitos sub-nacionales, son formulados sin que exista unapolítica nacional de ordenamiento. Nos interesa,por tanto, identificar los principales vacíos y pro-blemas del marco institucional que regula el ac-ceso a los recursos naturales y de las políticas deinversión que se traducen en proyectos de extrac-ción minera en los territorios rurales.
En un contexto donde se aplica una política de pro-moción de la inversión privada y ocupación de terri-torios para actividades extractivas y megaproyec-
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8 Bebbington et all. Op cit.
9 Burneo y Chaparro, Más allá de lo local: procesos de negociación en contextos mineros. El caso de la comunidadcampesina de Michiquillay. En: «Revista Argumentos» (revista virtual) Año 3, Nº 3. Lima. IEP.
10 Dado un contexto definido por arreglos institucionales previos con las empresas (como los contratos de estabilidad tributaria),convenios con gobiernos (como el Acuerdo Energético Perú- Brasil) o proyectos multilaterales de alcance continental (comoIIRSA). A ello se suman los miles de millones de dólares proyectados para inversiones mineras en los próximos años.
tos, buena parte de los procesos de toma de deci-siones sobre distribución y uso de recursos públi-cos, han sido retirados de la esfera estatal para sertransferidos a la esfera de la empresa privada. Unejemplo de esta tendencia es la privatización de losFideicomisos –ahora, Fondos Sociales- en dondeel Estado ya no tiene participación.
Al haber optado el Estado por jugar, prioritariamen-te, el rol de promotor de las inversiones, dejandode lado su rol planificador, la gobernanza de losterritorios se define cada vez más por arreglosentre actores privados, cuya relación con éste seda a través de organismos de carácter técnico.8
En este contexto, conflictos cuyo origen se remontaa la falta de información, de mediación, y de inter-vención del Estado para garantizar el adecuadocumplimiento de mecanismos de participación y/o de consulta y por la falta de ordenamiento y pla-nificación, son luego "enfrentados" por las mismasinstancias estatales como reclamos generados porintereses "particulares".
Ante la falta de un procedimiento previo de infor-mación, debate y consulta, las empresas nego-
cian con las poblaciones locales y comunidadescampesinas y nativas -si bien no en todos los ca-sos- proponiendo criterios convenientes a susnecesidades financieras y operativas, fijando pre-cios para las transacciones de tierra y utilizandoinstrumentos validados por ellas mismas -comofue el caso del Acuerdo Social entre la mineraAnglo American y la comunidad campesina deMichiquillay en Cajamarca- sin que el Estado es-tablezca criterios para éste u otro tipo de proce-sos.9 No se trata, pues, de arreglos instituciona-les, sino de arreglos privados los que están defi-niendo, por ejemplo, la participación en la "ruta"de los proyectos mineros.
Consideramos que, de continuar en esta lógica,la tendencia hacia un crecimiento de los conflic-tos sociales se mantendrá10. Al mismo tiempo,encontramos un nivel de consenso entre los dis-tintos actores sobre la escasa capacidad en elEstado, la empresa privada y la sociedad civil pararesponder ante escenarios de conflicto. Asimismo,existe consenso sobre la necesidad de desarro-llar y/o mejorar los mecanismos institucionales yprocedimientos para la gestión de los conflictos.
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1. Percepciones desde el Estado sobre los conflictossociales vinculados a la gran minería
En la introducción adelantamos una descripciónde la visión coyuntural que se tiene de los conflic-tos sociales en distintas instancias del Estado. Enesta sección, entraremos más en detalle sobreeste tema.
Un primer punto es que al interior de la burocraciaestatal es posible identificar diferentes miradas yposturas entre los funcionarios en relación a laactividad minera y al funcionamiento del sectorminero. Y es posible identificar tendencias. Unaprimera es la de aquellos funcionarios con unaorientación claramente pro minera y con un vín-culo fluido con las empresas, quienes se encuen-tran sobre todo en la Dirección General de Asun-tos Mineros del MINEM, Pro Inversión e INGEM-MET. Cabe indicar que una parte importante deestos proviene del sector privado y en muchasocasiones luego de su paso por el Estado soncontratados nuevamente por las empresas extrac-tivas. Sin embargo, en el mismo MINEM habríaque distinguir la existencia de posturas distintas;por ejemplo, en el caso de los funcionarios de laoficina de gestión social de este ministerio, sobrela que un miembro de su equipo señala: "Nos di-cen que somos la ONG del Ministerio, así nos vendesde las direcciones…" (Funcionario de la ofici-na general de gestión social del MINEM). En estaárea perciben que sus opiniones no son suficien-temente consideradas y, por otro lado, se esperaque ellos puedan "resolver los impases que pue-dan darse para que la inversión prospere".
Una segunda es la de aquellos funcionarios queprovienen del partido de gobierno de turno; estánalineados con su política, ocupan cargos en laPresidencia del Consejo de Ministros (PCM), comoen la Oficina de gestión de conflictos sociales, y
en ocasiones se desempeñan ocupando cargosde confianza como asesores en los ministerios.Una tercera mirada la comparte un grupo de fun-cionarios más heterogéneo compuesto por técni-cos cuya trayectoria ha estado vinculada a la ges-tión de recursos naturales y al sector ambiental.Éstos se encuentran en el Ministerio del Ambiente– MINAM (habiendo pertenecido antes al CONAMo a INRENA) y son quienes tienen una mayor pre-ocupación por los impactos ambientales de losproyectos.
1.1. Los discursos sobre el conflicto
Entre los funcionarios es posible identificar al me-nos dos discursos sobre los conflictos y sus cau-sas: el conspirativo y el auto-crítico. El discursoconspirativo -que corresponde la mayor parte deltiempo a los funcionarios de los primeros dos gru-pos-, considera que los conflictos se originan porla presencia de actores locales que tienen intere-ses particulares (económicos y políticos) o por"agentes externos" –como las ONG ambientalis-tas – que manipulan a la población.
"Lamentablemente en la actualidad los conflictosse desarrollan porque hay gente que aprovechaun poco ese desconocimiento en orientarlos paraver lo negativo, y no lo positivo que puede gene-rarle esa actividad bien llevada, bien fiscalizada".(Funcionario de la Dirección General de Minería)
El discurso auto-crítico, asumido sobre todo porfuncionarios que no están dentro del MINEM, atri-buye la responsabilidad de los conflictos a la in-eficiencia del Estado, para responder adecuada-mente ante un conjunto de situaciones:
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Cuadro1: Funcionarios del Estado y visiones sobre causas de los conflictos*
* Fuente: entrevistas con funcionarios, seguimiento a conflictos en regiones, documentos revisados y talleres con funcionariosregionales. Elaboración propia.
Funcionarios Críticas a la accióndel Estado
Conflicto a causa deterceros que manipulana la población
Falta de información esun problema de lasempresas responsables
MINEM -Dirección Generalde Minería,Ingemmet,Proinversión
MINEM - Oficinageneral deGestión Social
PCM - Oficinade gestión deconflictossociales
MINAM
Gobiernosregionales
No hacia el Ejecutivo. LaDefensoría del Pueblo nosiempre ayuda.
Sí, en cierta medida: elMINEM debe fortalecer-se; el sistema de alertatemprana de PCM no fun-ciona bien.
Sí, en cierta medida: elMINEM es ineficientepara algunos temas.
Sí. Critican la ineficienciadel Estado, del MINEM,del MINAM mismo. Seña-lan los procedimientos ad-ministrativos como trabas,la lejanía con la población,y la falta de legitimidadcomo temas clave.
Critican las políticas na-cionales, critican la formade entregar concesionesmineras, critican la actua-ción del MINEM.
Sí, esta la razón centraly estos actores estánsiempre presentes.
Sí, esta es una razón im-portante para explicarlos conflictos, pero no laúnica.
Siempre hay actores po-líticos presentes, perohay otros factores quegeneran conflicto.
Este es solo uno de losproblemas que explicane conflicto. El mismo Es-tado y las empresas tam-bién son responsables.
No es la razón central,aunque hay varios casosen los que sí se da. Larazón central es la formade imponer las cosasdesde el gobierno nacio-nal y la forma de actuarde las empresas.
Esta es una razón funda-mental de los conflictos:las empresas no infor-man bien.
No solo deberían hacer-lo las empresas.
Es un problema del MI-NEM y de las empresas.
Es un problema del MI-NEM y de las empresas.
Es una razón importantepero es el MINEM quientienen mayor responsabi-lidad.
"Lo que encontramos es, si no es la totalidad,por lo menos en un altísimo porcentaje, quelos conflictos nacen en el escritorio de losburócratas, de nosotros mismos. Somos crea-dores de conflictos… eficientes creadores deconflictos. […] Por qué, porque en algún mo-mento no se hizo un estudio claro del costo-beneficio de una decisión, se fueron saltando
instancias, saltando procedimientos, o entodo caso haciéndose los de la vista gorda,tapándose los ojos, y al final sale la norma,sale el proyecto, y el rebote es inmediato. […]Entonces, el estado es un creador eficientede conflictos y lo que hacemos es salir sim-plemente a apagar el incendio, hasta hoy"(Funcionario del MINAM).
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Una de la razones de esta situación se atribuye ala falta de coordinación dentro de las distintas ins-tancias al interior del MINEM, donde los propiosfuncionarios reconocen que existen miradas dife-rentes dentro del mismo sector:
"En el MINEM hay una oficina que debe sereminentemente promotora de la inversión mi-nera, que es la Dirección General de Minería(…) Dentro de ese mismo edificio hay otra ofi-cina que tiene que estar viendo los temas detipo ambiental; ambos mandatos, es muy difí-cil que conversen y sean armónicos" (Funcio-nario del MINAM).
Observamos entonces la existencia de discur-sos distintos sobre las causas de los conflictos.Sin embargo, incluso quienes plantean la res-ponsabilidad del mismo Estado, comparten lamirada coyuntural sobre éstos. Así, los funciona-rios del primer grupo, perciben a los conflictossociales como momentos de enfrentamientoentre partes con posiciones encontradas en tor-no a demandas concretas sobre algún proyectominero. Dos ejemplos resultan útiles para ilustrarlo dicho. El primero, en la Oficina General deGestión Social se nos comentó lo siguiente: "Enel caso de Tía María, teníamos desde el 2008documentos donde diferentes actores expresa-ban su disconformidad con el proyecto, pero estoson solo cosas de oficio, se archivan las quejas yquedan ahí…" (Entrevista a funcionario del MI-NEM). El segundo ejemplo nos lo da un funcio-nario de la Oficina de Conflictos Sociales de laPCM, que señaló que la Defensoría no contri-buía con información adecuada ya que se pre-sentaba un número de conflictos que no era tal,ya que contabilizaba los conflictos latentes, dan-do la idea que existían más conflictos de los querealmente hay.11 Luego, señala sobre la preven-ción:
"El conflicto nunca va a anunciar que se va apronunciar o que se va a dar. Prevenir un con-flicto implicaría, por ejemplo, que yo evite quelos señores de la sociedad civil, en este casopor ejemplo, de Tía María, se reúnan. Se estánreuniendo porque quieren lanzar un paro, o seestán reuniendo porque quieren tomar la pista.Entonces si impido la reunión, sería una medi-da, ¿no es cierto? La otra sería de tratar pre-viamente con ellos, pero para tratar previamen-te con ellos yo necesito saber antes si realmenteexiste el conflicto. […] Entonces, por qué le lla-mo gestión de conflictos, pues porque primeronecesariamente tiene que darse el conflicto."
Como podemos ver, la idea de prevención estáasociada con la posibilidad de evitar una acciónde protesta. Esta noción de prevención referida alconflicto mismo visto como un hecho aislado, haceimposible que las estrategias de prevención con-sideren formas de llegar a consensos, por ejem-plo, sobre el ordenamiento del territorio o sobre laejecución de algún proyecto extractivo.
Desde nuestra perspectiva, esta forma de enten-der la prevención misma, impide ampliar el espec-tro de temas y estrategias que ella podría implicar,porque restringe la prevención a impedir el estalli-do de una crisis más no permite contribuir a que losconflictos sean canalizados por vías instituciona-les, sin necesidad de llegar a la protesta o a la vio-lencia. Para cambiar esta forma de "prevenir" con-flictos, habría que cambiar la noción que los funcio-narios tienen de lo que son los conflictos.
1.2. El problema de la información
Al mismo tiempo, encontramos otro discurso bas-tante extendido entre los funcionarios: los con-flictos mineros se generan fundamentalmente por
11 «Hay que pedirle a la Defensoría del Pueblo que sincere su información, porque ellos dicen que de esos 255 conflictos (del mesde marzo), 165 están activos. Que quiere decir, que realmente hay 165 conflictos sociales. Comparados con los 134 (quecontabilizó la PCM para el mismo mes), van por ahí. […] El problema es creamos una sensación de ingobernabilidad yalimentamos las expectativas anti sistema. Entonces, hablemos nomás de los activos.» (Funcionario de la Oficina General deGestión Social de PCM en el 2010).
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un problema de inadecuada trasmisión de infor-mación. De acuerdo a esta visión, a mejor infor-mación menos conflictos. Este tema tiene variasaristas. Desde un punto de vista, todo se deberíala existencia de grupos que desinforman y mani-pulan a las poblaciones locales con falsos argu-mentos sobre los impactos reales de los proyec-tos. Desde otro punto de vista, minoritario, se con-sidera que la falta de información es un proble-ma generado por las empresas que no han "he-cho debidamente su tarea"12. Mientras que dellado de las empresas, quienes deben hacer unamejor labor de información son las instanciasestatales.
Para el Estado, el tema de la información es unfactor clave. Sin embargo, cuando en el MINEMha contado con información de primera mano so-bre la gestación un conflicto, no ha sido utilizadapara desarrollar una estrategia preventiva ni ge-nerar espacios de diálogo para canalizar las de-mandas, resolver las dudas o discutir posiblesacuerdos con las poblaciones, sino que la infor-mación queda simplemente archivada. Cuando elconflicto llega al punto del estallido, será muchomás difícil lograr acuerdos o consensos porquelas posturas se han radicalizado.
Existe un problema real derivado de los procedi-mientos y reglamentos internos que determinanuna ruta de acción específica de la cual los fun-cionarios no pueden desviarse bajo pena de san-ción administrativa. Este es un factor adicional queinfluye para que funcionarios que tienen pistassobre lo que puede ocurrir si el caso no se atien-de, prefieran dejarlas pasar para evitarse proble-mas formales en el ministerio.
En el caso de la oficina de prevención de con-flictos de la PCM, el personal en la etapa de"prevención", sólo se limita a centralizar, orde-nar y procesar la información que recibe de dis-tintas fuentes. Pero no realiza análisis a profun-didad de la misma, ni la contextualiza en elescenario de la política local, tampoco estable-ce relaciones entre hechos en una línea de tiem-po y ni propone posibles escenarios. Esta esuna deficiencia fundamental en el trabajo dedicha Oficina que tiene información acumula-da que utiliza solamente para la elaboración deinformes descriptivos, que difícilmente puedencontribuir a una estrategia política de interven-ción de la PCM en un conflicto.
1.3. Los enfoques en el tratamiento de los con-flictos
Estas deficiencias también guardan relación conla manera en la que la PCM ha enfrentado losconflictos en los últimos cinco años, la cual havariado en función de la estrategia de cada primerministro. Cada "estilo" ha generado referentes dis-tintos que no han permitido la construcción de unapolítica pública ni facilitan la construcción de unainstitucionalidad para el tratamiento de conflictos.Tampoco se logra fortalecer la institucionalidadpública ya que las acciones de prevención y reso-lución de conflictos finalmente son superadas porlas decisiones políticas que toma el gobierno na-cional en una negociación entre altas esferas dela Presidencia de la República, el Consejo de Mi-nistros y los sectores más influyentes como elMINEM y el MEF.
12 Tomado de entrevista al director general de minería del MINEM.
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Cuadro 2: Percepciones sobre el enfoque del tratamiento de conflictos de la PCMdurante el gobierno de Alan García (2006-2010)*
Fuente: Entrevistas realizadas a funcionarios del MEM y la PCM y revisión de declaraciones públicas.* Las siguientes gestiones siguieron el esquema de Velásquez Quesquén.
Jorge del Castillo(julio 2006-octubre 2008)
Yehude Simon(octubre 2008-julio 2009)
Javier Velásquez Quesquén(julio 2009-septiembre 2010)
Manejo centralizado de los conflictos a través de la Oficina deConflictos de la PCM. Rol de "bombero", firmando actas e ins-talando personalmente mesas de diálogo. A pesar de que sereconoce su habilidad como negociador y la resolución de con-flictos importantes, muchos de los acuerdos de las mesas notrascendieron y las actas firmadas son un pasivo que el Estadoy las empresas arrastran hasta hoy.
Manejo "personalista" de los conflictos.
Negativa a continuar con las mesas de diálogo instaladas en lagestión anterior.
Poco uso de los canales institucionales.
Rediseño de estrategia estatal. Distribuye los conflictos, des-cargando el trabajo en los ministerios con la llamada "sectoria-lización de los conflictos" y la (supuesta) creación de unidadesde conflicto al interior de cada sector. En caso de conflictos"graves" interviene directamente la PCM.
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2.1. La falta de información en el otorgamien-to de concesiones mineras
Cuando INGEMMET otorga una concesión mine-ra a una empresa, ésta publica un aviso en el dia-rio El Peruano y en uno de circulación local, comomedio de información a la población. En la prácti-ca, la población que vive en la zona de la conce-sión –rural en la gran mayoría de los casos– noaccede a la prensa escrita. Tampoco se acostum-bra revisar las normas legales de los diarios. Porestas razones, éste mecanismo no es adecuadoni suficiente para transmitir información sobre lasconcesiones mineras a la población del ámbito in-volucrado.
Muchas veces, la población y las autoridades loca-les toman conocimiento de la existencia de una con-cesión cuando personal de la empresa llega a lazona del proyecto para iniciar las actividades deexploración, lo que provoca malestar y sorpresa.Ello genera, además, una percepción de engaño yfalta de consideración de parte del Estado así comode la empresa, aunque ésta última no sea la res-ponsable de implementar mecanismos adecuadosde información anteriores a su llegada.
Existe consenso entre actores estatales comoempresariales respecto de que es necesario brin-dar mayor información a la población sobre el otor-gamiento de las concesiones mineras; no hayacuerdo, sin embargo, respecto de quién debeasumir esta responsabilidad. Para un vocero del
2. Principales problemas identificados como causasde los conflictos mineros por uso y ocupación delterritorio
gremio empresarial del sector, esta es una res-ponsabilidad que corresponde al Estado.
"A las empresas no les conviene llegar a unazona en que la gente no tiene ni idea que haymineral. El Estado, si dice que los recursosdel subsuelo le pertenecen, debería hacer unalabor de comunicación antes de la llegada deninguna empresa (…) Una concesión no esbarata, pero las empresas pagarían muchomejor una concesión que venga socialmenteaprobada, saneada." (Representante de laSNMPE).
Del lado del gobierno nacional, la Dirección Ge-neral de Minería del MINEM también afirma quees importante brindar información a las poblacio-nes antes de que las empresas lleguen a la zona,sobre todo en lo que se refiere a que la existenciade una concesión no significa que se realizaráautomáticamente actividad minera, y que para quese inicie la exploración y la explotación, es nece-sario presentar y aprobar estudios ambientales asícomo contar con el permiso de los propietarios delsuelo.13 Al respecto en el MINEM se considera queesta labor debería ser asumida por los gobiernosregionales y las empresas.
"El Gobierno Regional tiene la obligación desaber qué concesiones se otorgan y la mis-ma dirección les envía los planos de catastrominero cuando lo solicitan (…) así puede co-municar a la población a través de las autori-
13 Sin embargo, hay casos como el del Proyecto La Zanja en Cajamarca, en el que las tierras en las que se realizabaactividades de exploración habían sido compradas por la empresa; y quienes se oponían eran pobladores de otraszonas del distrito que consideraban que iban a ser afectados por la actividad minera. Este punto nos remite al complejoproblema de los criterios que definen las áreas de influencia directa.
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dades provinciales o distritales sobre cómovan las concesiones mineras. La concesióndebe ser parte de la información" (Director dela Dirección General de Minería - MINEM).
Por su parte, los funcionarios de las gerenciasde recursos naturales de los gobiernos regiona-les afirman que no son informados sobre el otor-gamiento de concesiones que realiza INGEMMETy que muchas veces se enteran a través de au-toridades o funcionarios municipales que no lle-gan a comprender la ubicación física de las con-cesiones. Ello se debe a que esta informaciónse publica haciendo referencia únicamente a lascoordenadas UTM (Universal Transversal Mer-cator), sin considerar información geográfica adi-cional mínima que les permita identificar el ám-bito de su jurisdicción con relación al área con-cesionada. A ello se agrega que los gobiernoslocales y organizaciones sociales argumentanque la manera en que INGEMMET publica la in-formación no es amigable y resulta poco com-prensible para ellos.
Especialistas en el tema están de acuerdo en quelo mejor es que la población cuente con informa-ción antes de que cualquier empresa ingrese a unterritorio a realizar estudios; sin embargo, a dife-rencia de las razones que esgrimen los funciona-rios, no se trataría de aplicar un mecanismo deinformación como puede ser un taller o audienciapública, sino de promover un debate entre Estadoy sociedad respecto de los usos de un territorioen particular. El Estado es quien debería promo-ver este debate con la ciudadanía, y no como su-cede en el proceso de participación ciudadanadurante la elaboración del EIA, en el cual son lasempresas quienes informan y el MINEM desem-peña un rol secundario.
2.2. Inadecuada transmisión de informaciónsobre el proyecto minero y su utilización
Otro tema que se percibe como causa de losconflictos es la "inadecuada" información que las
empresas mineras dan a la población: "El con-flicto social a veces se genera por una mala infor-mación o una deficiente información de las em-presas hacia las comunidades" (Director Gene-ral de Minería). Desde el MINEM y la PCM, seseñala que el problema es que la empresa no halogrado trasmitir con claridad la información so-bre dónde y cómo se desarrollaría la actividad,qué recursos requiere el proyecto, los beneficiosque traería, ni sobre la tecnología con la que cuen-ta y cómo se plantea evitar la contaminación. Deotro lado se señala que, en varios casos, esteproblema es aprovechado por grupos con agen-das propias que buscan manipular a las pobla-ciones directamente involucradas.
Los funcionarios del MINEM y otras instanciasestatales otorgan un gran peso al tema de la infor-mación, y es a partir de esta visión que otros te-mas en cuestión pierden fuerza en el análisis delos factores que explican el conflicto, y no son in-cluidos como parte de una estrategia de preven-ción. Así, se asume que si la población tuviese lainformación adecuada, no tendría razones paraestar en desacuerdo con esta actividad. No seconcibe que pueda haber otras posturas frente ala minería o que los pobladores –en su gran ma-yoría campesinos o productores agropecuarios-no la consideren como una actividad viable. Ideasde este tipo simplemente no son consideradascomo posibilidad. Tampoco se cuestiona que losmecanismos de participación ciudadana sean li-mitados y poco eficientes, lo que impide una realparticipación y genera mayor descontento.
Lo anterior constituye un problema para el análisisy el desarrollo de estrategias de prevención de losconflictos sobre todo cuando se actúa en contextosdonde la población no está convencida de que laactividad minera a tajo abierto sea una opción via-ble. Diversos casos nos permiten ver que la entra-da de un proyecto minero sin una discusión sobresus posibles consecuencias –pérdida de acceso arecursos como el agua y la tierra, de los que de-pende, en buena cuenta, su economía familiar– esvista como una imposición.
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Un ejemplo claro es el caso del conflicto sobre elproyecto Río Blanco en Huancabamba –rechaza-do por el 95% de votación en la consulta vecinaldel 2006–, donde muchos pobladores afirman queel gobierno nacional decide de manera verticalque va a haber minería en sus tierras porque "nonos respeta", porque "el gobierno nos califica depobres"; "cree que deberíamos aceptar cualquierpropuesta aunque se cambie nuestra vida"14.
Sin embargo, este tipo de situaciones no entra enel análisis de conflictos sobre usos de territorio enlas instancias estatales con competencias paratratar estos temas. Así, no se discute sobre la ne-cesidad de contar con instancias estatales que per-mitan procesar visiones e intereses distintos so-bre los usos del territorio. Y en las ocasiones enque tales preocupaciones son tomadas en cuen-ta, se tiende a interpretar que son posturas pro-ducto de la manipulación e influencia de "agentesexternos" o de líderes locales.
De otro lado, aunque algunos funcionarios esta-tales refieren que los mecanismos de transmisiónde la información de las empresas son inadecua-dos, no se considera la posibilidad que pueda exis-tir un manejo arbitrario de la información que sepresenta a la población de las áreas de influenciadirecta identificadas por la empresa. Un ejemplode ello, es el caso de la ex minera Majaz (luegoconsorcio Zijin) con el proyecto Río Blanco en lafrontera norte del país, donde el primer equipo derelaciones comunitarias de la empresa, manejóvarias versiones sobre la forma en que se traslada-ría el mineral hacia la costa, así como sobre la utili-zación de las aguas del río Quiroz que irriga granparte del Alto Piura.15
2.3. Ineficiente organización del Estado en te-rritorios rurales y acceso a servicios pú-blicos
Otro aspecto importante a considerar en el desa-rrollo de los conflictos vinculados a la actividadminera en fase de exploración son las demandasque tienen las poblaciones locales por un mejoracceso a los servicios públicos. Este es un pro-blema planteado por el sector privado, ya que lasdeficiencias estatales repercuten en la forma enque se establece la relación entre empresa y po-blación local, que se ve mediada, básicamente,por una demanda de servicios.
"Cuando las empresas llegan a una zona paracomunicar lo que quiere hacer, o cuando lasconsultoras van para hacer los estudios deimpacto, se encuentran con demandas desalud, colegios, o incluso problemas de de-marcación, que son problemas que tiene queatender el Estado. Entonces, la empresa sien-te que la cargan con culpas o reclamos quedebería responder el Estado. (…) El espíritude estos reglamentos (de participación) es verqué más puede hacer la empresa, y el Estadono mira hacia dentro (…); hay una cosa muyclara, la población también quiere la presen-cia del Estado, y eso no sale en ningún regla-mento" (Representante de la SNMPE).
Así, en las negociaciones para aceptar un pro-yecto, uno de los temas de agenda incluye unaserie de demandas relacionadas con carenciasde la población: acceso a servicios de educa-ción, salud, infraestructura como electrificación,carreteras o agua potable. Es decir, necesidades
14 Fragmentos de testimonios de comuneros de la comunidad campesina Segunda y Cajas (Huancabamba). Fuente: entrevistasrealizadas para el Programa de investigación «Territorios, conflictos y desarrollo en los Andes». Universidad de ManchesterUK- CEPES 2007-2009 (Base de datos interna, Intranet CEPES).
15 Entrevistas para el estudio de caso sobre el conflicto de Río Blanco en la Frontera Norte. Programa de investigación «Territorio,conflictos y desarrollo en los Andes» CEPES-Universidad de Manchester UK, 2007-2009 (Base de datos interna, IntranetCEPES).
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de la población cuya atención corresponde alEstado. Esto genera un nuevo tipo de conflicto ydistorsiona la relación entre la comunidad y laempresa, que se ve frente a una larga lista dedemandas que dificulta plantear otro tipo de pro-yectos.
Otro tema importante es la demarcación territorial,que no debe confundirse con el ordenamiento delterritorio. La demarcación territorial está ligada alos procesos limítrofes y a la división político-ad-ministrativa del territorio nacional, y es un procesoinacabado. Si bien existe una Oficina de Demar-cación Territorial en la PCM, ésta debe avanzar conla tarea de demarcación en el país, promoviendoprocesos de demarcación con los gobiernos regio-nales y locales, brindándoles asistencia técnica,así como herramientas para resolver las contro-versias limítrofes que constituyen potenciales con-flictos. En no pocos casos, la falta de demarcaciónterritorial se encuentra a la base de un conflictorelacionado con la actividad minera. Ocurren ca-sos de ausencia de demarcación o con controver-sias territoriales irresueltas, como los de Ayacu-cho (Huallhua y Huancuti, en los límites de las pro-vincias de Páucar de Sara Sara y Parinacocha) oPuno (conflicto entre Ituata y Ayapata en la provin-cia de Carabaya), que tienen años pero que seactivan frente a la expectativa generada por algúnproyecto minero y los beneficios de las futuras ren-tas generadas por dicha actividad extractiva.
La tendencia en distintos ámbitos rurales es haciala fragmentación territorial: centros poblados quequieren ser distrito, comunidades que quieren sercentro poblado, anexos comunales que quierenser comunidad o centro poblado. Además, se tra-ta de un proceso bastante desordenado en el quelas municipalidades y los gobiernos regionales nocuentan con las capacidades ni la asistencia ade-cuada del Ejecutivo para implementar los proce-sos de resolución de controversias limítrofes re-queridos para la demarcación territorial. Este tema,por tanto, resulta importante para comprender eldesarrollo y origen de algunos de los conflictos
vinculados a un proyecto minero, en el que inter-vienen, también, otros factores: en el caso de lascomunidades ayacuchanas señaladas arriba, porejemplo, la falta de un saneamiento de la propie-dad por parte de las entidades competentes delEstado –antes del Programa de Titulación de Tie-rras (PETT) y ahora de Cofopri-, se convierte enun factor que complejiza las relaciones entre co-munidades locales en un contexto de expansiónminera.
2.4. Inadecuada implementación de mecanis-mos de participación ciudadana en el sec-tor minero
Este es uno de los puntos más controversiales ydonde se hallan opiniones diversas. Por ejemplo,para el jefe de la Dirección General de Minería delMINEM, existen suficientes mecanismos de parti-cipación en los reglamentos del sector; el proble-ma reside en que éstos no se aplican bien y ello,en parte, porque la empresa responsable no ha-bría hecho bien su tarea de información, por loque cuando se llega a la Audiencia Pública, haydescontento y desinformación en la población.
"Cuando hay un conflicto social, a veces segenera por una mala información o una defi-ciente información de las empresas hacia lascomunidades (…). La empresa tiene que ha-cer la mayor cantidad de talleres, más de loque pide la ley, de manera que cuando lle-gue la audiencia se apruebe positivamente.Pero a veces no se hace lo suficiente de ma-nera que cuando llega la audiencia, la reac-ción de la población es negativa por el des-conocimiento del proyecto, o porque hay per-sonas ya con una idea preconcebida de no ala minería que les inculcan eso. Entonces,llegan con una visión negativa, porque noles supieron explicar (la empresa) la partepositiva con el debido tiempo y la amplitud
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necesaria. Debe haber una mayor comuni-cación, porque el problema es con la infor-mación y comunicación." (Funcionario de laDirección General de Minería del MINEM)
A diferencia de lo señalado por dicho funciona-rio, para varios especialistas en el tema, el pro-blema no es solo un asunto de información. Loque sucede es que si bien la normativa existentepresenta un listado de "mecanismos de partici-pación", en la práctica estos son mecanismos in-formativos: talleres, visitas a la zona del proyec-to, spots radiales, y otros. Por su parte, para re-presentantes de algunas de las organizaciones,como la CONACAMI, no existe participación al-guna sino que "se trata de mecanismos de infor-mación donde ni siquiera existen las condicio-nes para un diálogo horizontal". (Dirigente deCONACAMI)
No existe acuerdo sobre este punto; sin embar-go, es posible encontrar algunas coincidencias.La primera, es que los mecanismos actuales noson suficientes para evitar la generación de con-flictos sociales; la segunda, es que no hay acuer-do sobre el nivel de responsabilidad del Estado yde las empresas con relación a su implementa-ción (a pesar de la reglamentación); y una terce-ra, es que las poblaciones locales en muchasocasiones se sienten insatisfechas con los espa-cios existentes. Sobre este último punto, hayconsenso sobre el descontento de las poblacio-nes involucradas, en relación al tema de la parti-cipación en la fase previa a la explotación de losproyectos mineros.
En parte, lo anterior tiene que ver con que entoda la ruta previa a la presentación del EIA en laAudiencia Pública, los mecanismos implementa-dos – talleres informativos – no logran generarun diálogo con la población y no constituyen es-pacios previos de debate sobre la viabilidad deun proyecto minero, sus beneficios, impactos yriesgos, sino que son espacios donde la empre-sa transmite información a la población, básica-
mente, sobre aspectos técnicos. Este es untema central al que volveremos más adelantecuando abordemos el caso de los Estudios deImpacto Ambiental (EIA).
2.5. Pasivos ambientales, efectos sociales
Los pasivos ambientales dejados por la actividadminera en muchos lugares del país, son un pro-blema que genera consecuencias en el presente.Si bien, en la mayoría de casos, estos pasivosdatan de varias décadas atrás, el que no se ha-yan remediado genera una imagen permanentede los daños que la minería puede ocasionar almedio el ambiente. Y sobre todo, le recuerda a lapoblación que ni las empresas ni el Estado cum-plieron con remediar esta grave situación. Esteúltimo punto es importante, como reconoce inclu-so la Dirección General de Minería "Hay un pasi-vo ambiental muy grande que ha dejado la mine-ría de los noventa para atrás." (Director de la Di-rección General de Minería - MINEM).
En las zonas donde existen pasivos ambientales,se genera en los pobladores una desconfianzafrente a las promesas de las nuevas empresassobre sus estándares ambientales, sobre la capa-cidad del Estado para fiscalizar el cumplimientode los mismos, así como su capacidad de interve-nir frente a eventuales accidentes ambientales,como señala un funcionario del sector: "Será difí-cil que la población crea en los beneficios de lanueva minería cuando el Estado no ha sido capazde remediar los pasivos que dejó la vieja minería"(Funcionario del MINEM).
Cuando se inicia la exploración para un nuevo pro-yecto, este tema se activa en la memoria de lospobladores locales y es un criterio de valoración.La responsabilidad sobre quién debería remediarlos pasivos ambientales no es clara y ello contri-buye a generar desconfianza e incertidumbre por-que la población no sabe a quién recurrir.
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La legislación nacional prescribe que el Esta-do asume los pasivos cuyos causantes no es-tán identificados, mientras en los casos en quelos responsables están identificados, son ellosquienes deben remediarlos de acuerdo a suPlan de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA).Pero en la práctica no se cumple la ley y para
16 Ver listado de pasivos ambientales del MINEM a marzo de 2010 en www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/LEGISLACION/2010/MARZO/Pasivos_Mineros_04032010.pdf
ello basta constatar que la mayoría de los 5,551pasivos ambientales identificados por el MINEMno son asumidos ni por el Estado ni por el sec-tor privado; el dato basta para ilustrar cómo laexistencia de la normativa no es suficientecuando no hay capacidad de sanción ni volun-tad política para resolver el problema16. Estevacío es perjudicial en un escenario ya carac-terizado por un alto nivel de incertidumbre, enel que no se cuenta con elementos claros enbase a los cuales iniciar un debate sobre laviabilidad de un proyecto minero.
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Dentro de la ruta de los proyectos mineros, la for-mulación del Estudio de Impacto Social (EIA) es elproceso en el que se establecen la mayor parte demecanismos de participación ciudadana, y en éstela Audiencia Pública de presentación del EIA cons-tituye el momento culminante. Por ello, este espa-cio se ha convertido en un punto de inflexión enmuchos conflictos, de tal forma que el acto de pre-sentación de un documento técnico, se transformaen un espacio político clave en el desarrollo del con-flicto.
3.1. El Estudio de impacto ambiental y su na-turaleza de instrumento técnico
El Estudio de Impacto Ambiental (EIA) es un ins-trumento de gestión ambiental que se define como"un procedimiento jurídico-administrativo de reco-gida de información, análisis y predicción destina-do a anticipar, corregir y prevenir los posibles efec-tos directos e indirectos que la ejecución de unadeterminada obra o proyecto causa sobre el me-dio ambiente."17
El MINEM, desde el subsector minero, define elpropósito del EIA como: "establecer las condicio-nes ambientales existentes, dentro y en el ámbitode influencia del proyecto, para evaluar los posi-bles impactos que puedan ser ocasionados por elproyecto e identificar las medidas de mitigaciónque serán necesarias para eliminar o minimizarlos impactos a niveles aceptables".18 Luego, seagregó el componente social, por lo que algunos
3. El Estudio de Impacto Ambiental y la participaciónciudadana en el sector minero
funcionarios consideran que hace falta trabajareste aspecto en los EIA, señalando que se en-cuentra poco desarrollado, tanto en los términosde referencia para su elaboración como en losestudios presentados al MINEM:
"Los EIA cumplen su objetivo para los temasde manejo de los impactos ambientales liga-dos a la actividad (…), pero en el tema social,en el que estamos más inmersos nosotros,como oficina ya hemos manifestado nuestraposición: los planes de relaciones comunita-rias de los EIA, empezando por la línea base,no reflejan la realidad; en los planes de rela-ciones comunitarias, las medidas de mitiga-ción social están plasmadas en actividadesque están disgregadas, que no tienen relacióncon el plan de manejo ambiental, que son líri-cas en algunos casos -como cuando señalan"vamos a apoyar en educación" y no se espe-cifican proyectos, cronogramas, presupues-tos-; sin estas herramientas y sin indicadoressociales las entidades fiscalizadoras no pue-den fiscalizar bien los temas sociales consi-derados en el EIA" (Funcionario del MINEM).
De otra parte, existen discrepancias respecto dequién debería elaborar los EIA para garantizar lacalidad e imparcialidad de los estudios. Hay quie-nes opinan que el MINAM debería tener una inter-vención mayor en el proceso de formulación yaprobación de los EIA; otros, que es esta entidadquien debería aprobarlos.
17 Tomado de http://www.geoscopio.org/medioambiente/temas/eia/eia.php
18 http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/DGAAM/guias/gelaboestuimpacambi.pdf
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Desde otra postura, el gremio minero sostieneque en realidad, para gozar de legitimidad, no esrelevante quién haya realizado o aprobado el es-tudio sino la legitimidad con la que cuentan lasempresas y el Estado frente a la población.
"El EIA es un instrumento importado y que fun-ciona en sociedades donde el Estado tienefuerza, donde no hay falta de confianza enéste. Que la empresa esté en una lista delministerio, o que sea la empresa o el estadoel que pague a la empresa consultora, eso noasegura nada. Una empresa seria lo que quie-re es que su EIA tenga peso técnico impor-tante para que el Estado lo apruebe. Qué en-tidad estatal aprueba los EIA tampoco signifi-ca una diferencia. Las reglas y los estánda-res son los mismos en todo el Estado, así quepor ahí no va el problema. La idea es que elEIA sea más legítimo en tanto la poblacióncrea que el Estado no va aprobar cosas queestén mal y que se va a asegurar que se cum-pla su contenido; para ello hace falta que sehaya ganado previamente la confianza de lapoblación; que la comunidad sepa que hayun funcionario que si no hace bien su trabajova a ir preso, y que sepa que van a velar porsu bien estar…" (Vocero de la SNMPE).
Esta larga cita nos plantea dos temas importantescon relación al EIA y al proceso de participacióndurante la fase de exploración. Primero, que el EIAes un instrumento técnico con un fin definido queno puede reemplazar otro tipo de instrumentos–como podría ser una Evaluación Ambiental Es-tratégica–. Segundo, que hay un asunto que tras-ciende estos instrumentos: el tipo de relación en-tre el Estado y la ciudadanía.
En realidad, en casos donde existe una instituciona-lidad ambiental fuerte y planificación territorial, el EIA
19 Si bien los proyectos mineros deben contar con aprobación de otras entidades del Estado como la Autoridad Nacionaldel Agua, por ejemplo, esto es parte de un proceso técnicos-administrativo en el que la población no tiene rol alguno.
es uno de varios instrumentos orientados a regularlas inversiones; además, se cuenta con políticas einstrumentos que orientan dónde es factible y dóndeno hacer minería, o definen qué zonas del territorio seconsideran excluidas para esta actividad.
En el Perú, ante el poco desarrollo de la institucio-nalidad ambiental, la elaboración y aprobación delEIA se ha convertido en un momento definitivo den-tro de la ruta de un proyecto minero: dado que noha habido un debate anterior entre Estado y pobla-ción ni existe un ordenamiento o planificación pre-vios, este es el único espacio donde la poblacióndel ámbito de influencia directa puede plantear susdudas o desacuerdos con el proyecto.19 Como se-ñala un especialista en la materia:
"Sin EIAs más rigurosos y mejor articulados, yotros instrumentos como Evaluaciones Ambien-tales Estratégicas que permitan medir impactosacumulativos e impactos sobre un ecosistema,análisis costo beneficio de los proyectos, si unordenamiento territorial, etcétera, la preguntadebería ser: ¿qué instrumentos tenemos en elpaís para decidir qué proyectos son necesariospara el interés nacional y cuáles no? Actualmen-te, pareciera que la viabilidad de un proyecto ladecide el EIA, lo que es obviamente un despro-pósito. Entonces, hay un enorme vacío en losinstrumentos para decidir si un proyecto es deinterés nacional, además de cuál es el balancecosto-beneficio real de cada proyecto." (Espe-cialista en sector minero, ONG CooperAcción).
En el mismo sentido va la afirmación de otros espe-cialistas en gestión ambiental, que señalan que ins-trumentos como el EIA surgen en sociedades don-de ya no está en cuestión si en un lugar se puede ono hacer minería, porque ello ha sido previamentedefinido por otros instrumentos de gestión del terri-torio, lo que no ocurre en el caso peruano.
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"Se está discutiendo técnicamente un temaque no tiene que ser definido técnicamentesino que necesita de procesos políticos. No esque el EIA sea malo en sí, sino que se le estáexigiendo cosas para la que no fue pensado"(Adjunto de Servicios Públicos, Medio Ambien-te y Pueblos Indígenas de la Defensoría delPueblo).
Vemos entonces que el problema sobre los alcan-ces del EIA no se limita a la calidad de sus conte-nidos y a qué instancia los aprueba, sino que ex-presa la aún débil institucionalidad ambiental delpaís. Desde una perspectiva más amplia, este pro-blema pone de manifiesto que asuntos que debe-rían depender de una política pública y ser mane-jados por el Estado, son reemplazados por micro-acuerdos entre empresas y comunidades, quebuscan facilitar la explotación de un yacimientominero. En este camino, el EIA debería ser un pasomás, pero la falta de una institucionalidad quepermita generar consensos previos entre Estadoy la población sobre temas que no se restrinjan ala consistencia técnica del proyecto, genera unamayor presión sobre el instrumento.
A este respecto, cabe señalar que diferentes go-biernos regionales vienen exigiendo una mayorparticipación en la revisión de los EIA. Si bien noproponen la transferencia de la función de apro-bación de este instrumento, sí consideran que de-berían tener acceso oportuno a los EIA que se pre-senten y tener la facultad de emitir opinión. Estaopinión, por norma, debería ser tomada en cuen-ta en la evaluación realizada por el MINEM. Asi-mismo, se plantea que el gobierno regional debe-ría tener facultad para solicitar en algunos casosque el EIA sea evaluado por una instancia espe-cializada del MINAM.
3.2. Sobre la participación ciudadana y la Au-diencia Pública
Dado que el EIA busca la participación en fun-ción de un asunto técnico, no está diseñado para
generar un debate sobre uso del territorio, ni so-bre las reglas para el acceso a los recursos comoel agua y la tierra. Además, a pesar de que en lanormativa del sector se considera como un es-pacio participativo, no facilita el diálogo.
"la Audiencia pública, se convierte en un granembudo que recoge muchas observacionesde distinto tipo y son filtradas para entrar alsistema. No es un sistema deliberativo, sinoinformativo y de recolección de opiniones".(Adjunto de Servicios Públicos, Medio Ambien-te y Pueblos Indígenas de la Defensoría delPueblo)
Son varios los mecanismos de participación con-templados por el reglamento de participación enel sector minero, que deben ser implementadosdurante el proceso de aprobación del EIA. Lasempresas determinan cuáles de estos serán losque utilizarán para brindar información sobre elproyecto y en base a ello elaboran un plan de par-ticipación ciudadana, que el MINEM debe apro-bar. La convocatoria para la participación en es-tos espacios, depende de la estrategia de cadaempresa, de sus mapas de actores y de las po-blaciones identificadas dentro del ámbito de in-fluencia directa del proyecto minero.
Algunas empresas se preocupan por lograr unmejor acercamiento a la población y dialogan conlas organizaciones incluso de nivel provincial oregional. Otras, por su parte, hacen lo mínimo yse limitan al ámbito local; incluso definen los luga-res (anexos, caseríos o centros poblados) donderealizar los talleres informativos para colocar el"check" en el EIA, aunque muchas veces los talle-res tengan limitada convocatoria y se efectúen soloen lugares donde tienen mejores relaciones conla comunidad y menos cuestionamientos.
Los talleres consisten básicamente en una ex-posición de aspectos generales del proyecto yde los beneficios que éste traerá. En esta gamade situaciones, la Audiencia Pública cumple unrol central ya que en ella se concentran expecta-
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tivas, disgustos, dudas y temores, que no han en-contrado canales previos para ser debatidos ade-cuadamente con la información necesaria.
En ese sentido, la presentación del EIA no es el pun-to culminante de un proceso de diálogo en el que yase ha llegado a acuerdos previos y ha contado con laintervención del Estado; sino que termina siendo unode los pocos espacios (el único en algunos casos)para discutir sobre el proyecto. Esto genera que laAudiencia pueda convertirse en un momento de altaconflictividad: varios conflictos han estallado en elmomento a la Audiencia, mientras otros se han acti-vado para impedir su realización, ya que se percibecomo un paso definitivo para el futuro del territorioen cuestión.
Todo ello ocurre porque existe la percepción deque luego de la Audiencia, la posibilidad de deba-tir o cuestionar el proyecto será mucho menor.Además, para diferentes actores provinciales yregionales que no son parte del ámbito de influen-cia directa definido por la empresa, pero que es-tán interesados en el debate sobre el desarrolloregional, es la oportunidad de plantear sus puntosde vista sobre el proyecto.
De otra parte, hay que tener en cuenta que la Au-diencia significa cosas diferentes para los distin-tos actores: para la empresa, es una presentaciónformal del EIA y por tanto utilizarán un lenguajetécnico; para el Estado es un requisito que la em-presa debe cumplir dentro de los procedimientosestablecidos; para las poblaciones locales es elespacio donde se intenta resolver dudas, expre-sar desacuerdos y plantear demandas.
Las empresas y las organizaciones sociales coinci-den en que el Estado es un actor pasivo en este pro-ceso, que está presente pero tiene una intervenciónmínima y no facilita ni promueve el debate: "es clási-co, el Estado no ha estado presente en todo el pro-ceso, luego llega el representante del ministerio a laAudiencia y se sienta a apuntar, como si con él nofuera la cosa." (Dirigente de CONACAMI).
Muchas veces son los consultores privados con-tratados por las empresas quienes presentan elEIA con un lenguaje técnico y poco comprensiblepara la población. Es interesante que haya coinci-dencia sobre este punto desde el sector privado ysectores de la sociedad civil, como señala un re-presentante de la Sociedad Nacional de MineríaPetróleo y Energía (SNMPE):
"El EIA es un instrumento muy técnico y quepor lo tanto tiene que estar dirigido a ser revi-sado por el Estado que en base a eso puedeaprobar o modificar proyectos. El problemason todos los vacíos y el que la población creaque todos los problemas están en el EIA. Lapoblación se siente un poco engañada en esaspresentaciones de la Audiencia donde apare-ce un consultor y empieza explicar: esta es lalista de los invertebrados, y así va a ser elproceso de lixiviación… la gente piensa, en-tonces, si era para eso, ¿para qué me llamas-te?" (Representante de la SNMPE)
Como se aprecia, tanto la Audiencia Pública comolos talleres previos son espacios informativos queno funcionan como espacios de participación real.Sin embargo, estos son los mecanismos contem-plados en el reglamento de participación ciuda-dana para el sector minero y así es como estánsiendo implementados. La población cuestionaestos mecanismos en los que hay muy poco lugarpara la deliberación: se perciben como espacioslimitados que no están cumpliendo su función.Siendo así, al ser percibidos como el paso previoa la autorización por el MINEM para dar inicio auna explotación, resulta lógico que la poblaciónponga sobre la mesa todas sus demandas, ex-pectativas y preocupaciones en estos espacios,llegando inclusive a buscar impedir su realización.Tal y como sugiere la cita anterior del represen-tante de la SNMPE, la percepción de la poblaciónes la de estar siendo burlados y ello es perjudicialpara las relaciones entre empresas y comunida-des locales.
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El breve recorrido que hemos realizado en esteestudio por las instancias estatales encargadasde la gestión de los conflictos vinculados a la ex-pansión minera, nos lleva a concluir que hay as-pectos centrales de la política minera que es ne-cesario revisar y modificar, si se quiere reducir laconflictividad social en el país.
Un aspecto a tomar en cuenta es que los conflic-tos mineros no sólo expresan demandas insatis-fechas, entendidas éstas como el acceso a servi-cios y beneficios financieros. Como hemos visto,algunos de los entrevistados que parten de estepunto de vista, consideran que siempre hay algoque se le puede ofrecer a cambio a los sectoresde la población que son críticos (o se oponen) aalgún proyecto minero. Ello limita su visión de lagestión del conflicto a la negociación de deman-das puntuales, pero restringe la posibilidad de quediscutan sobre una necesaria reforma en el Esta-do. Desde los años noventa -pero con mayor fuer-za durante la gestión del presidente García-, lossucesivos gobiernos han creado (o dejado decrear) normas que tienden a privatizar el ámbitodonde construyen las nuevas reglas de acceso ycontrol de los recursos naturales. Sin embargo, losconflictos vinculados a la expansión de la gran mi-nería están expresando, también, un reclamo porser parte de las decisiones sobre el futuro y la go-bernanza de los territorios rurales donde se produ-ce la extracción. Por tanto, el tratamiento de losconflictos no puede enfocarse solo en el desarrollode capacidades para "resolverlos", sino que es ne-cesaria una revisión de la política estatal en mate-ria de minería y gestión territorial. En relación a loanterior, mencionaremos algunos de los temas queconsideramos deben ser sujeto de esta revisión.
En primer lugar, resulta claro que el Estado no estáasumiendo su rol de promover y garantizar el cum-
4. A manera de conclusión:Reflexiones finales y apuntes para el debate
plimiento del derecho a la información. Se ha de-jado en manos de la empresa privada la tarea debrindar información, cuando ello debería ser res-ponsabilidad del sector, en coordinación con losgobiernos regionales. Esta situación debe cam-biar, sobre todo en relación al otorgamiento deconcesiones mineras, que ha venido originandograves conflictos en los últimos meses, dinámicaque continuará mientras no se modifiquen las re-glas de juego actuales.
En segundo lugar, la participación ciudadana im-plica una relación entre la ciudadanía y el Estadopara la toma de decisiones sobre los asuntos deinterés público, y debe ser garantiza por éste. Sinembargo, en el Perú, la implementación de losmecanismos de participación ciudadana recae enla empresa privada. Los mecanismos de "partici-pación ciudadana" contemplados en la normativadel sector -pero diseñados e implementados porlas empresas- como talleres, difusión de materialy otros, son básicamente informativos o de recojode información, pero no son una forma de partici-pación ciudadana.
En tercer lugar, la planificación del territorio requie-re de una institucionalidad que hoy en día es muydébil. En principio, porque un órgano como elCEPLAN no ha tenido la capacidad de orientar,construir ni implementar mecanismos de articula-ción entre las políticas sectoriales y entre los di-versos planes existentes en las regiones. En par-te, también, por la ausencia de instrumentos comola zonificación ecológica y económica y el orde-namiento territorial, tema en el que el MINAM hatenido aún una participación débil, y que no siem-pre ha fortalecido los procesos regionales. Ante lafalta de mayor institucionalidad y ordenamiento,los instrumentos de gestión y evaluación ambien-tal del sector minero aparecen definiendo el desa-
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rrollo de la actividad minera en una zona determi-nada. Es necesario un debate nacional sobre elordenamiento del territorio y el rol de los gobier-nos regionales en este proceso; así como una leyde ordenamiento territorial que integre la normati-vidad dispersa que existe sobre la materia, definaclaramente competencias, establezca niveles dejerarquía entre los futuros planes de ordenamien-to territorial y proponga mecanismos de articula-ción de los procesos de ordenamiento en los dis-tintos niveles de gobierno.
En cuarto lugar, la reciente aprobación de la Leyde Consulta Previa a los Pueblos Indígenas, noresuelve los problemas derivados de la reglamen-tación de la participación ciudadana. De un lado,no todos los ámbitos donde se desarrolla la activi-dad minera albergan pueblos indígenas (ej. TíaMaría, Tambogrande). De otro lado, a pesar de laimportancia de la norma, queda un largo trabajopor hacer en cuanto a su implementación.
En quinto lugar, es necesario evaluar la capaci-dad existente en el sector público para la revi-sión y aprobación imparcial de los EIA. En el cortoplazo, el MINAM debe tener una mayor partici-pación en su revisión, en especial, en el caso degrandes proyectos mineros. Ésta no debería seraleatoria, como permite la normativa actual; de-berían definirse criterios de selección en funcióndel nivel de impacto del proyecto, el tipo de eco-sistema donde se desarrollará, su extensión, siimplica o no el reasentamiento de población,entre otros. En el largo plazo, se requerirá unareforma en el diseño institucional ambiental queotorgue mayor autonomía a la entidad encarga-da de esta función.
En sexto lugar, es necesario que la gestión de losconflictos mineros en la fase de exploración, ten-
ga una perspectiva más amplia de la prevención:que no se limite al manejo de la crisis, sino a unaactuación oportuna a lo largo de todo este perio-do. En tal sentido, la Oficina de Gestión de Con-flictos Sociales de la PCM debe mejorar sustanti-vamente su capacidad de análisis de los distintosescenarios, para brindar "alertas tempranas" a lossectores vinculados directamente con los proble-mas que originan el conflicto, que en la mayoríade casos serán el MINEM o el MINAM.
Asimismo, debe discutirse una política para lagestión estatal de los conflictos que permita laarticulación de las distintas entidades involucra-das -incluyendo a los gobiernos regionales, queactualmente cumplen un rol variable y poco orde-nado en este campo-. Esta política debe tenderpuentes, diseñar mecanismos de coordinación ydefinir roles en función de todo el proceso. Al res-pecto, existe una propuesta de "Lineamientos yestrategias para la gestión de conflictos" aproba-da en mayo de 2011 por la PCM; el equipo entran-te deberá discutirla y definir cuáles de sus pro-puestas desarrollar.
Finalmente, los distintos sectores de la sociedad(empresariado, medios de comunicación, gremiosy organizaciones de la sociedad civil) debemosasumir con responsabilidad el rol que nos toca paraelevar el nivel del debate público sobre los con-flictos en nuestro país; ello también resultará im-portante para mejorar su gestión desde las ins-tancias estatales. Si no se realiza un cambio sus-tantivo en la gestión estatal de los conflictos, es-tos seguirán multiplicándose en el país. Dependeen buena medida del nuevo gobierno nacional queéstos puedan encontrar los canales instituciona-les que eviten la violencia y la represión, y contri-buyan a que nuestro país encuentre el camino deldesarrollo y la paz social.
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Normas revisadas
• Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Ley 29158.
• Ley de Bases de la Descentralización. Ley27783.
• Ley de Orgánica de Gobiernos Regionales.Ley 27867.
• Decreto Legislativo que aprueba la Ley de crea-ción, organización y funciones del Ministerio delAmbiente. Decreto Legislativo 1013.
• Ley General el Ambiente. Ley 28611.
• Lineamientos de Políticas para Ordenamien-to Territorial. Resolución Ministerial 026-2010MINAM.
• Reglamento de Zonificación Ecológica y Eco-nómica (ZEE), Decreto Supremo 087-2004-PCM.
• Ley General del Ambiente. Ley 28611.
• Ley 27446. Ley del Sistema Nacional de Eva-luación del Impacto Ambiental.
• Reglamento de la Ley 27446, Ley del Siste-ma Nacional de Evaluación de Impacto Am-biental-SEIA.
• Procedimiento denominado "Disposicionespara la revisión aleatoria de estudios de im-pacto ambiental aprobados por las autorida-
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• Reglamento de Participación Ciudadana parael Sector Minero - Decreto Supremo N º 028-2008-EM.
• Resolución Ministerial que regula el procesode participación pública en la Sub-Sector Mi-nería. Resolución Ministerial 304-2008-MEM/DM.
• Reglamento del Procedimiento para la apli-cación del Derecho de Consulta a los Pue-blos Indígenas para las Actividades MineroEnergéticas. Decreto Supremo 023-2011-EM.
• Reglamento para la Aplicación del Derechode Consulta a los Pueblos Indígenas para lasActividades Minero Energéticas, Decreto Su-premo 023-2011-EM.
• Decreto Supremo que modifica el Reglamen-to de Organización y Funciones de la Presi-dencia del Consejo de Ministros creando laOficina de Gestión de Conflictos Sociales.
• Decreto Supremo 010-2010-PCM.
• Decreto Supremo que modifica la ResoluciónMinisterial 380-2006-PCM y le da fuerza deD.S. 056-2009-PCM.
• Reglamento de Organización y Funciones delMinisterio de Energía y Minas. D.S. 031-2007-EM.
