Lo que deben saber los responsables de su implementación · Diferencia Entre Auditoría e...

interventoría del régimen subsidiado en salud

Lo que deben saber los responsables de su implementación

Bogotá, noviembre de 2009

Interventoría del régImen subsIdIado en salud

© Procuraduría General de la Nación, 2009© Instituto de Estudios del Ministerio Público IEMP, 2009

Carrera 5 Nº. 15-80 piso 16. PBX: 587 8750 Ext. 11621, 11622.http://iemp.procuraduria.gov.co

Esta publicación fue editada y financiada por el Instituto de Estudios del Ministerio Público

La presente obra se elaboró siendo Procurador General de la Nación el doctor Edgardo José Maya Villazón, bajo la coodinación de la Procuradora Delegada para Vigilancia Preventiva de la Función Pública, doctora María Fernanda Guerrero Mateus y la Procuradora Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales, la doctora Diana Margarita Ojeda Visbal.

autores:

maría Fernanda guerrero mateusprocuradora delegada para la vigilancia preventiva de la función pública

diana margarita ojeda visbalprocuradora delegada para la descentralización y entidades territoriales

benjamín Perdomo sarmientoasesor despacho procurador general de la nación- grupo asesores en prevención e investigación de presupuesto, regalías y salud

orlando anaya anayaasesor delegada preventiva función pública

blanca medina lampreaasesora grupo asesores en prevención e investigación de presupuesto, regalías y salud del despacho procurador general de la nación

Claudia Patricia ramírez Cajamarcaasesora delegada para la descentralización y entidades territoriales

maria astrid dueñas gonzálezasesora delegada para la descentralización y entidades territoriales

Pedro nell martínez díazprofesional especializado dirección general para la inspección y vigilancia de los administradores de recursos de salud - superintendencia nacional de salud

diseño de Portada:Mónica Cabiativa Daza

Coordinación editorial:Hernán Hel Huertas O.diseñador gráfico iemp

diagramación e impresión:Imprenta Nacional de Colombia

Impreso en ColombiaBogotá, noviembre de 2009

Primera edición500 ejemplares

ISBN: 978-958-734-045-7

alejandro ordoñez maldonadoProcurador General de la Nación

marta Isabel Castañeda Curbelo Viceprocuradora General de la Nación

maría eugenia Carreño gómezProcuradora Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública

Christian José mora PadillaDirector Instituto de Estudios del Ministerio Público

El presente documento, utilizando la metodología de la

pregunta más frecuente, hace referencia a los lineamien-

tos aplicables al desarrollo de la actividad de interventoría

del régimen subsidiado de conformidad con lo estableci-

do en la Resolución 660 del 25 de febrero de 2008, ex-

pedida por el Ministerio de la Protección Social. La con-

tribución que aquí se expresa se hace en ejercicio de la

función preventiva con el propósito de incentivar el aná-

lisis y la reflexión sobre la interpretación de la norma de

manera que ofrezca al operador conceptos útiles para su

aplicación, cumplimiento y mejoramiento.

Este trabajo es el resultado de la labor realizada por la

Delegada de Vigilancia Preventiva de la Función Pública,

Delegada para Entidades Territoriales, Asesores del Des-

pacho del Procurador General de la Nación en materia

de presupuesto, regalías y salud y funcionarios de la Su-

perintendencia de Salud, cada una en el ámbito de sus

competencias y con ocasión del Convenio de coopera-

ción interinstitucional entre la Procuraduría General de la

Nación y la Superintendencia de Salud 2007-2008.

interventoría del régimen subsidiado en salud

Lo que deben saber los responsables

de su implementación

Contenido

Contenido 7Presentación 9Introducción 13El Governance de la Seguridad Social en Salud 15Un marco útil entre autonomía y responsabilidad frente al servicio de interventoría 15Sumario 16Premisa 171. ¿Qué significa y qué importancia tiene el governance en materia de salud? 212. ¿Puede hablarse de un governance de las entidades territoriales? 233. ¿En qué consiste el governance en salud? 274. ¿Existe una relación entre governance en salud y la interventoría? 315. ¿En qué consiste la interventoría del régimen subsidiado y cuáles son sus objetivos? 356. ¿Cuál es la relación entre governance y contratos? 447. ¿Cuáles son los lineamientos de un governance de los contratos de prestación de servicios de interventoría? 498. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de las obligaciones en la prestación de servicios de interventoría? 559. “20” consideraciones para reflexionar 56Conclusión 64Bibliografía 67

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD 71Presentación 73La interventoría al régimen subsidiado en salud 751. Definición de contrato 752. Etapas contractuales 783. Definición de interventoría 79

4. Término para la realización de la interventoría 825. Tipos de Interventoría 856. Factores Bajo el Control de la Interventoría 867. Diferencia Entre Auditoría e Interventoría 878. Límites de la Interventoría 919. Plan de Interventoría 9110. Recursos para Financiar la Interventoría en el Régimen Subsidiado en Salud 9511. La Interventoría y el Control Interno 96

INTERVENTORÍA EN EL RÉGIMEN SUBSIDIADO. 1011. ¿Qué hay que tener en cuenta en el Proceso de Habilitación? 1032. Si no se realiza la convocatoria a las entidades interesadas en ejercer la interventoría 1043. ¿Qué tener en cuenta en el Proceso de Concurso de Méritos y contratación de la Firma interventora? 1044. ¿Cuál es el proceso de selección aplicable para la celebración de los Contratos de Mínima Cuantía? 1055. ¿Qué tener en cuenta en el proceso de contratación? 1056. ¿Existe la posibilidad de contratar con la Persona Natural con quien venía contratando la Interventoría? 1067. ¿Cuáles son los recursos destinados a financiar los servicios de interventoría del Régimen Subsidiado 1068. ¿Qué hacer cuando no se cuenta con los recursos suficientes para financiar lainterventoría del Régimen Subsidiado? 108

DE LAS RESPONSABILIDADES EN LA INTERVENTORÍA 1111. La responsabilidad derivada del Sistema del Régimen Subsidiado 1132. De la responsabilidad política gubernamental y las reglamentaciones del servicio de salud 1143. Rasgos de las labores de la interventoría 1164. ¿Cuáles son los preceptos que deberán observar y respetar los particulares que transitoriamente se encuentren desarrollando funciones públicas y que limitan sus conductas para el ejercicio propio de su cargo, las funciones y competencias? 117¿Cuándo surge un conflicto de intereses? 122

5. ¿Qué regímenes jurídicos son aplicables a los particulares que en forma permanente o transitoria desempeñen funciones públicas? 1226. El Código Disciplinario Único y las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y violación al régimen de conflicto de intereses 1267. Responsabilidad disciplinaria de los particulares 126

Conclusiones 130Bibliografía 135Anexos 136

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Presentación

En el escenario de la salud, se tiene como referente que la pro-tección de los derechos fundamentales a la salud de los ciudadanos y la garantía de sus servicios y atención médica, es compromiso y objeto de vigilancia preventiva y de control de gestión por parte de la Procuraduría General de la Nación, y en el ámbito del cumpli-miento de la misión constitucional y legal en su calidad de máximo organismo de control de la actividad estatal, tiene establecida como obligación la de “vigilar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, pro-mover la protección de los derechos fundamentales, el respeto de los deberes ciudadanos y proteger el patrimonio público, siendo referente de eficiencia, eficacia y valoración ética en el ejercicio de la función pública” .

En virtud de las atribuciones constitucionales y de las funciones misionales, la Procuraduría General de la Nación, está a la vanguar-dia1 en el sector de la salud, para exigir de manera preventiva que la función y la gestión pública, en la actividad de aplicar las normas legales, administrativas, técnicas y financieras de obligatoria obser-vancia en la prestación de los servicios de Interventoria en el Régi-men Subsidiado de Salud, así como, la de velar por el entorno de la gestión administrativa y de resultados que rodean este proceso con-tractual en salud; el deber y la responsabilidad de atender asuntos de interés publico, que le corresponde realizar a los funcionarios o servidores públicos, y a los particulares en el ejercicio del cargo de funciones públicas, sea en primer plano de cumplimiento y alcance de los derechos a la salud, como derecho fundamental que les asiste a los usuarios, y les brinda el marco normativo vigente otorgado por la sentencia T-760 de 2008.

1 Del ant. avanguardia, y este de aván, por avante, y guardia

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Son todas ellas acciones, que en efecto, se conducen a través de la función preventiva, facultad que ejerce este órgano de control, como también, la vigilancia hacia la protección y el desarrollo del flu-jo de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS, en aras del cumplimiento de sus cometidos y fines esenciales del Estado.

Las fallas ya detectadas ponen de presente, además, que las ba-ses de datos de información de la afiliación o vinculación deben ar-ticularse entre las entidades actoras en el sistema de salud, para un adecuado control y aplicación de los recursos, y el mejoramiento en la calidad de la prestación de los servicios de atención en salud.

Se insiste en que la mejora de la calidad en la prestación del servicio se puede lograr, sin que los usuarios deban acudir a la tutela como mecanismo para satisfacer sus necesidades; es algo que desde los municipios, así cuenten con una infraestructura elemental, las au-toridades administrativas deberán adelantar con máximo empeño, las acciones para adoptar procesos de calidad en pro de fomentar el ac-ceso, oportunidad, seguridad, pertinencia y continuidad del servicio.

Con el esquema propuesto por el Ministerio de la Protección Social, a través de la Resolución 660 de 2008, “ Por la cual se regla-menta la prestación de los servicios de interventoria del Régimen Subsi-diado”, la Procuraduría General de la Nación espera que no se sigan presentando en los procesos de contratación, prácticas que conduz-can al incumplimiento de los requisitos legales, además de otros comportamientos originados en la falta de informes de supervisión y actas de liquidación, dificultando y haciendo crítica la efectiva aplica-ción de los recursos asignados. Por el contrario, se pretende que los interventores reporten la información que permita el control de la ejecución y así evitar los riesgos en la aplicación de los recursos. En últimas, lo significativo está en que se cumpla con la ampliación de la cobertura y la prestación de los servicios a la población más pobre y vulnerable de nuestro país.1

1 Para la elaboración de esta presentación se tomaron en cuenta los aportes de la doctora Blanca Medina Lamprea, Asesora del Grupo de Presupuesto, Regalías y Salud del Despacho del Procurador General de la Nación, quien participó en el trabajo conjunto con la Superintendencia Nacional de Salud en el marco del Convenio de cooperación interinstitucional.

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Ha sido claro de tiempo atrás y la experiencia lo ha confirma-do que las debilidades de la administración pública, no obstante las reformas y la innovación especialmente en el sector salud, se man-tienen y continúan siendo objeto de importantes críticas. Pero igual-mente las fallas se aprecian en las empresas privadas y en los compor-tamientos individuales de los usuarios. Con funciones estratégicas débiles e inexistentes controles de gestión se llega a considerar que lo que predomina es un imperio de la contingencia, una falta de planea-ción y una insatisfacción colectiva.

Volver a la realización efectiva de los presupuestos fundamen-tales de la Carta Constitucional, es el fin último de las intervencio-nes que se realicen. Es la seguridad social en salud, la autonomía y libertad en la gestión con responsabilidad, la forma de garantizar en el territorio nacional la equidad, eficiencia y efectividad de las activi-dades a favor de la misma, en procura de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Creemos firmemente que la innovación que hoy se proyecte sobre el sistema de seguridad social en salud, desde los entes territoriales, favorecerá su desarrollo y hará seguramente más eficientes las políticas públicas dirigidas a sostener la cohesión social y la competitividad territorial.

Con ánimo no exhaustivo, la presenta publicación explora el tema de los lineamientos para las interventorías del régimen sub-sidiado en salud, de que trata la citada resolución, con el fin de ge-nerar una pedagogía que contribuya al análisis e interpretación de la norma, de manera que ofrezca al operador conceptos útiles para su aplicación y seguimiento, y una visión general sobre el tema, que le permita a los alcaldes, así como a los gobernadores, disponer de unos criterios a partir de los cuales comprendan el estado actual de la interventoría, dado que a ellos, por regla general, les corresponde la celebración de los contratos de administración de los recursos del régimen subsidiado y su seguimiento, además, la responsabilidad de contratar la respectiva interventoría.

alejandro ordóñez maldonadoProcurador General de la Nación

Bogotá D.C, Septiembre 2009

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Introducción

Con el propósito de implementar acciones tendientes a preser-var y manejar adecuadamente los recursos, así como permitir una mayor eficacia en la prevención de conductas que incumplan lo pre-visto en el régimen del Sistema General de Seguridad Social en Sa-lud, en especial relacionados con la gestión de los recursos destinados a la prestación y asistencia de los servicios en salud de la población más vulnerable, la Procuraduría General de la Nación y la Superin-tendencia Nacional de Salud suscribieron un convenio de coopera-ción interinstitucional el 20 de marzo de 2007, entre cuyos objetivos se incluyó la realización de actividades que contribuyan al análisis del conjunto de casos, a la capacitación de los funcionarios de las dos entidades y al apoyo de campañas de divulgación en los medios de comunicación disponibles en la Procuraduría General de la Nación y en la Superintendencia Nacional de Salud, todas ellas orientadas a la prevención para el cumplimiento de derechos y deberes de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En cumplimiento de ese convenio y como uno de esos resul-tados, la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia Nacional de Salud entregan el presente documento titulado: La in-terventoría en el régimen subsidiado en salud: Lo que deben saber los res-ponsables de su implementación, cuyo contenido está orientado a ser un instrumento de consulta para funcionarios de las Procuradurías Provinciales y Regionales, Gobernadores, Alcaldes, Secretarios de Salud y demás funcionarios territoriales del sector de la salud y aún de personas que sin pertenecer a estas instancias, se desempeñen o relacionen con el mencionado sector.

Sin embargo, por las características y alcance que se dio al con-tenido de los textos, es válido afirmar que su utilidad no se restringe ni se agota en el régimen subsidiado, por el contrario trasciende este y aun el sector salud en la medida en que los criterios allí expuestos

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procuraduría general de la nación

pueden ser útiles para otros sectores y actividades de las admi-nistraciones territoriales en los cuales se busque el cumplimiento de los fines estatales mediante la contratación.

Dado que los interventores están en el deber de obtener una visualización de los contratos que les permita controlar de manera eficaz sus ejecuciones y resultados, al tiempo que deben promover una gestión preventiva, de cara al ciudadano que efectúa un control social a la gestión contractual, la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia Nacional de Salud, en el ámbito de sus com-petencias, los invitan a reflexionar sobre sus funciones y responsabi-lidades, considerando, entre otros aspectos, las temáticas integradas en el presente documento.

mario mejía CardonaSuperintendente Nacional de Salud

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el Governance de la seguridad social en saludun marco útil entre autonomía y responsabilidad frente al servicio de interventoría

m a r i a f e r n a n d a g u e r r e r o m at e u s 1

—Por favor, ¿Podrías decirme qué camino tengo que seguir?

—Eso depende bastante de adónde quieras llegar –dijo el Gato.

—El adónde no me importa mucho… –dijo Alicia.

—Entonces no importa qué camino sigas –dijo el Gato.

—…siempre que llegue a algún sitio –añadió Alicia a modo de explicación

—Ah, eso seguro –dijo el Gato–, si caminas lo suficiente.

(Diálogo entre Alicia y el Gato de Cheshire-Lewis Carroll. Alicia en el País de las Maravillas)

1 Procuradora Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública en el periodo 2002 - 2008 siendo el Procurador General de la Nación el doctor Edgardo José Maya Villazón.

sumario

Premisa

1. ¿Qué significa y qué importancia tiene el governance en materia de salud? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

2. ¿Puede hablarse de un governance de las entidades territoriales?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3. ¿En qué consiste el governance en salud? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4. ¿Existe una relación entre governance en salud y la interventoría? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

5. ¿En qué consiste la interventoría del régimen subsidiado y cuáles son sus objetivos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

6. ¿Cuál es la relación entre governance y contratos? . . . . . . . . . . . . . . 46

7. ¿Cuáles son los lineamientos de un governance de los contratos de prestación de servicios de interventoría?. . . . . . . . 51

8. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de las obligaciones en la prestación de servicios de interventoría? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

9. “20” consideraciones para reflexionar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

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Premisa

El rol de quien dirige una entidad o empresa –pública o privada–

en un entorno complejo, opaco y en constante cambio e innovación, le exige tomar decisiones de naturaleza política, económica y estraté-gica que impacten la sostenibilidad de la organización y generen un beneficio a sus stakeholders o agentes interesados. Tiene esa calidad la población que se localiza en un determinado territorio y de la cual se quiera saber su estado de salud; pero, igualmente lo son el personal dependiente, los médicos, las estructuras acreditadas, los proveedo-res y los financiadores.

Reflexionar sobre cómo liderar y dirigir, cómo generar resul-tados de impacto y beneficio para los ciudadanos y cómo controlar una organización cuya actividad es la salud, se necesita comenzar por enfocar la acción hacia lo fundamental y rodearse de herramientas que ofrezcan criterios y mecanismos robustos para una buena gestión con un manejo equilibrado de interés y la presencia de adecuados mecanismos de control y conformidad.

De tiempo atrás se han sostenido y puesto en práctica en el ámbito de lo privado los esquemas o modelos de corporate governance con el fin de contrarrestar prácticas indebidas e ineficientes de ad-ministración, de reiterados comportamientos de abusos en la gestión de los recursos y situaciones de fraude corporativo y contable. Los escándalos del pasado y del presente como son los casos: Enron, Vi-vendi, WorldCom y los más recientes ocasionados por la crisis hipo-tecaría en los Estados Unidos, son una muestra de ello.

De un esquema que se exporta y que es propio de los sistemas capitalistas y de tradición anglosajona se desprende toda una cultura que, de recibo inicialmente en los mercados financieros, busca la efi-ciencia en la gestión de las empresas como creadoras de riqueza por excelencia, porque de presentarse fallas en la gestión de las mismas

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las consecuencias que de ello se deriven repercute negativamente en toda la sociedad en su conjunto.

Así, las empresas deben ejercitar su actividad en un marco que les ayude a perseguir lo mejor posible sus propios objetivos, rendir cuentas de su gestión y definir las modalidades idóneas y creíbles de organización del poder. En palabras de Antonia Irace el gobierno de las empresas está considerado lo más cercano a la madurez democrá-tica de un país. Cuando se habla de “democracia cumplida” se hace referencia al mercado financiero eficiente, transparente y representa-tivo, capaz de considerar todos los intereses en juego, de crear con-fianza a los inversionistas y al mismo tiempo asegurar el desarrollo de las empresas adaptándolas con las exigencias de la sociedad civil.

Entre optimismo y escepticismo en su aplicación, la noción de governance se ha movido entre definiciones orientadas a la gestión, a lo propiamente administrativo y a lo institucional. En todos los casos el governance es un sistema o conjunto de reglas e instituciones dirigi-das a la administración, a las relaciones e intereses de los stakeholders y al control para lograr eficiencia, transparencia, independencia y dis-ponibilidad financiera de los individuos1.

En una sociedad de organizaciones globalizada y generadora de la new economy una oportunidad de crecimiento y de desarrollo es-table está reservada solo para aquellas empresas dotadas de cualida-des/virtudes de quienes las administran, de sus accionistas y agentes interesados. La variable crítica está, entonces, en la capacidad que tienen empresas públicas y privadas para transformar su actuación y estructura en concretas políticas de creación de valor; capacidad que está vinculada necesariamente con esas cualidades de sus administra-dores, accionistas y stakeholders.

Los riesgos que se asumen cuando se cuenta con administra-dores irresponsables, ineficientes e imprudentes o poco incentivados o controlados; así como con accionistas minoritarios o stakeholders desprotegidos o abusivos, y por falta de transparencia en la circu-lación de la información para la toma de decisiones, racionalmente justas que orienten la actividad empresarial/institucional en distintos

1 Una explicación histórica, sociológica y económica del concepto go-vernance se encuentra en la obra de Antonia Irace sobre el rol de los inversionistas institucionales en el gobierno de la sociedad cotizada.

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inter ventoría del régimen subsidiado en salud

frentes, son ciertamente situaciones comunes que se alejan en todo el sentido de la palabra de una prudente y sana gestión empresarial/ institucional.

El hilo conductor de la temática que aquí se aborda gira en tor-no al governance pero en materia de salud y con mayor precisión en seguridad social en salud. De manera muy simple las explicaciones llevarán al lector a comprender un tipo de governance que se enfoca al cumplimiento de la misión y visión de quienes tienen a cargo o se ocupan de la salud, vale decir, de sus políticas, de la forma como administran y controlan.

Pero igualmente desde las empresas prestadoras de los servicios de salud que tratándose del régimen subsidiado están obligadas a atender la población más pobre del país, que no cuentan con capaci-dad de pago y a quienes se les debe facilitar el acceso a los servicios de salud, a partir de un subsidio que les ofrece el Estado.

En ambas situaciones es aplicable lo que ha dicho Mager a ma-nera de sentencia: “Si no sabes a dónde quieres ir, corres el riesgo de en-contrarte en otro lugar, sin ni siquiera saberlo”. El deber de garantizar la salud de la población implica enfocarse: i) en una oferta de servicios apropiada y eficaz; ii) en un uso óptimo de los recursos (eficiencia) y iii) en lograr equidad que se vea reflejada en un equilibrio económico del sistema2.

Por ello hablar en la actualidad de governance en materia de salud representa no solamente una oportunidad de reflexión sino un pilar útil para la realización de intereses vitales en la sociedad de hoy. Las exigencias proponen una definición de nuevos sistemas e ins-trumentos del governance que innoven la forma en que se ha venido realizando la labor. Entre las exigencias está el crear el sistema infor-mativo de la nueva estrategia, es decir, nuevos flujos de información capaces de responder a la vocación socioasistencial de un sistema en salud. Igualmente, acudir a la subsidiariedad como principio para co-nocer las necesidades directas de la población y asociarse para gene-

2 Sobre el particular se tomó en cuenta la presentación de G.Walter Locatelli, Direttore Generale ASL di Lecco, con ocasión del Forum P.A. realizado en la ciudad de Roma el 24 mayo de 2007. Su presentación se tituló: Auto-nomia e responsabilità dell’alta dirigenza:quale governance per le aziende sanitarie e ospedaliere.

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rar conocimiento y prácticas transportables a realidades que si bien pueden ser distintas pueden ajustarse a problemas comunes.

Todo aquel que tiene la responsabilidad del gobierno de la salud debe dotarse de mecanismos, acciones o estrategias para modificar comportamientos en el sentido deseado, es decir, eficientes en tér-minos económicos y equitativos en términos sociales. Por ello es útil considerar las organizaciones de la salud como estructuras que res-ponden a la propiedad de los sistemas complejos. De ahí que hablar de interventoría en el ámbito de la salud significa asumir una cultura del governance multinivel 3 que suponga un quehacer que parta de una amplia experiencia en documentar los errores y defectos de la calidad de la asistencia en salud, pero que no se detenga ahí sino que oriente a ese quehacer al fortalecimiento de lo debatido amplia y abierta-

3 Es interesante el concepto de governance multinivel. La noción fue adop-tada en la Unión Europea. Se le denominó inicialmente multi-level gover-nance (Hooghe, 1996), y es una noción muy amplia que corresponde a una visión contrapuesta a los modelos centralizados (state centric model) que en los estados nacionales actúan como decision-makers. Según Hooghe y Marks (2001) ningún actor o grupo de actores, controla completamente el proceso de policy making en todos sus estados. El modelo multi-level describe, al mismo tiempo, la sobreposición de los niveles (regional-na-cional- global), y la existencia de interpenetraciones recíprocas entre ellos. Hay una interacción de los distintos niveles porque además las fronteras son poco impermeables y herméticas. Resulta imposible concebir acciones públicas a partir de una única dimensión, tanto en términos de espacio de acción como de dependencia a ese nivel y su influencia externa. Según Larat, 2004, el governance multinivel muestra la forma más auténtica de in-terpretar la realidad. Se hace necesario articular los actores favoreciendo las situaciones preexistentes y darle la importancia al rol de las regiones. Una metáfora del governance multinivel es la aproximación a la red que sugiere que la governance debe basarse en modelos de relaciones entre las autori-dades públicas en los distintos niveles, las asociaciones, empresas y ciuda-danos.Las redes, recuerda Morata, se crean con base en ventajas recíprocas y propósitos comunes y requieren un elevado grado de comunicación, un mejoramiento de la capacidad de aprendizaje colectivo, del cual resulta el verdadero y propio enfoque. Un governance reticular es fundamentalmente una dimensión cognitiva. Los actores (ciudadanos, trabajadores y empresa-rios) deben estar siempre informados de las reglas del juego y deben enten-der su aporte para los procesos y soluciones. De ahí la importancia del prin-cipio de subsidiariedad.Véase: Un approccio di governance multilivello per le politiche agricole. Documento de trabajo de Franco Baraldi, julio 2008.

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mente para definir las formas de intervenir eficazmente y ponerle remedio a esas situaciones de errores y defectos. La governance en salud no se reduce a la elaboración de códigos de conducta, que han resultado letra muerta; ni a nuevos instrumentos para medir y para mejorar la calidad, que muchas veces se transportan sin considerar realidades específicas e irrepetibles. Se trata de algo más que eso.

1. ¿Qué significa y qué importancia tiene el governance en materia de salud?

El término governance viene siendo objeto de creciente interés desde hace 20 años y ha sido discutido en su traducción e interpre-tación en diversos ámbitos institucionales, empresariales, políticos y académicos. No obstante, su significado e implicaciones se muestran diferentes en los contextos en los que se utiliza4.

Hay que recordar que el concepto no se origina en el mundo de lo jurídico sino que pertenece al ámbito económico. Pasando de una noción aplicable a las sociedades por acciones, el uso del concepto de governance como definición en el lenguaje de la administración o la gestión pública, encuentran tres (3) usos distintos:

• Como concepto que implica una corporate governance que se dirige al análisis y al diseño de reglas de funcionamiento inter-nas de las instituciones, sus órganos y en especial de las empre-

4 Sobre el concepto de governance pueden consultarse varios documentos que han sido publicados en la página web: www.formez.it Por ejemplo, el artículo de Alessandro Arienzo, titulado: Dalla corporate governance alla categoria politica di governance. También los documentos: Gover-nance e sviluppo territoriale y Il Progetto Governance – Azioni a sostegno dell’innovazione della Pubblica Amministrazione, realizado por el Depar-tamento de la Función Pública en colaboración con Formez. El Proyec-to se articuló en distintas líneas de intervención, dentro de las cuales está “Governance dei servizi sanitari regionali”. El objetivo general consiste en reforzar las capacidades de governance en salud a través de la inves-tigación y difusión del análisis y metodologías e instrumentos dirigidos a soportar las escogencias regionales y empresariales, entre los diferentes niveles del sistema.

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sas, los mecanismos de regulación de las contribuciones y a los beneficios recibidos por todos los portadores de interés.

• Como una noción que se contrapone a la definición de govern-ment. Mientras en el government prevalece la utilización de instru-mentos jerárquicos o propietarios, sobre todo donde predomina la producción directa de servicios, en la governance prevalecen los instrumentos de dirección, promoción y de influencia en procesos societarios u organizativos. Mientras la lógica del government está ligada al modelo del ente/institución pública que ejercita preva-lentemente poderes supra ordinarios, privilegiando el principio de legalidad y confiándose en el rol de la ley y de los actos administra-tivos, que deben ser cumplidos y respetados, la lógica, en cambio, del governance es más coherente con el modelo del ente/institución del cual emana políticas económicas, produce servicios o regula la actividad económica de otros sujetos (que regula el mercado) privilegiando los principios del consenso, la economicidad y fun-cionalidad y los criterios de la concreta factibilidad técnica, orga-nizativa, económica y social.

• Por último, como concepto que se dirige a las redes de interés público que buscan que se promueva la utilidad social y la efi-cacia de la acción de todos los institutos (también privados) que en cualquier forma influencian los intereses públicos, buscando interconectarse en una lógica colaborativa de todas las fuerzas de la administración pública y de la sociedad.

Teniendo en cuenta lo anterior, y admitiendo que al margen de dichos conceptos existen otros que han venido surgiendo por efecto de las dinámicas distintas de las organizaciones públicas y privadas, es que una noción útil para el tema que ahora nos ocupa resulta de considerar varios de los componentes de los usos del concepto antes formulados.

Acudir al concepto del governance es sin duda muy importante para comprender cualquier dinámica organizacional que se conci-ba como un proceso de transformación de factores (input), materia-les e inmateriales, en resultados (output) para la población y para el estado.

En efecto, la capacidad de gobierno del sistema de seguridad en salud está influenciada por el contexto específico en que opere el ente territorial. Los recursos que constituyen un buen sistema de gobier-

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no están dados por los instrumentos específicos o medios a disposi-ción, como también de la capacidad de visión política y de gestión managerial (gerencial o de administración). Los resultados esperados se refieren a la gestión del sistema y a su sostenibilidad, la calidad de los servicios de salud erogados (eficacia, pertinencia, eficiencia), la capacidad de responder a las expectativas de la población (responsive-ness) y la responsabilidad del control de los gastos en relación con el Estado. En esa medida en materia de salud, tanto la población como el Estado se convierten en los principales stakeholders de las entidades territoriales.

2. ¿Puede hablarse de un governance de las entidades territoriales?

Sí, porque con la expresión governance se conoce la forma me-diante la cual la sociedad más o menos organizada resuelve sus pro-blemas5 y satisface sus necesidades específicas. Eso sucede efectiva-mente en las entidades territoriales que, además, en distintos nive-les debe relacionarse para cumplir ese propósito. En otras palabras ese governance predicable a las entidades territoriales es la capaci-dad de los distintos actores o agentes de coordinar sus estrategias de intervención y de compartir el conocimiento necesario (en término de problem frame y de problem solving)6 para proyectar acciones más

5 La complejidad de la actividad de las empresas prestadoras de los servicios de salud está influenciada por factores de presión sobre el sistema de salud como son por ejemplo: la literatura científica (las novedades), el mercado (medicamentos, diagnósticos, etc.), los cambios de percepción del “bien salud”, las nuevas enfermedades (SARS, gripa aviar, etc.), las nuevas nor-mas o regulaciones y las turbulencias políticas. Los problemas de la gestión y el control en materia de prestaciones en salud se originan en diferentes fuentes. Una de ellas se denomina el mito de la eficiencia que en los años 90 los economistas la derivaron de la carencia de programación de los servicios y la escasa capacidad de los médicos de vincular los aspectos económicos y las decisiones clínicas.

6 En el libro de Eduardo Aldana y Alfonso Reyes Alvarado titulado: “Disolver problemas. Criterio para formular proyectos sociales” se explica una metodo-logía para que los alcaldes o los gerentes de organismos públicos aprendan a resolver los factores que crean situaciones problemáticas. La obra de los

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eficientes que sumen al desarrollo y al mejor desempeño del ente, cualquiera que este sea7 y cualquiera sea su ubicación en el sistema país. Por ello se afirma que el governance, entendido como eficiencia, se muestra como un tema clave para afrontar y aumentar la eficacia de las políticas públicas8 orientadas a ser el soporte de la cohesión social y la competitividad territorial.

De ahí que examinar la interventoría, como proceso permanente dirigido a fortalecer la operación del Régimen Subsidiado y verificar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de aseguramiento para garantizar el acceso de la población al Sistema General de Se-guridad Social en Salud, bajo los principios de calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia, representa una oportunidad para reflexionar so-bre el governance del desarrollo local y poner en práctica nuevas for-mas y modelos de gobierno de la salud en las entidades territoriales, nuevas redes de trabajo entre actores –ubicados en distintos niveles y comprometidos con funciones diferentes– y adicionalmente nuevas y más eficaces formas de cooperación.

Al reconocer, en la resolución 660, la posibilidad de que los municipios y Distritos puedan asociarse con el fin de celebrar los contratos de interventoría del Régimen Subsidiado, teniendo en cuenta los principios de economía, eficiencia y eficacia, muestra que la oportunidad de aproximarse a un governance en los diversos niveles de profundidad y eficacia, en muchas de las realidades locales involu-cradas en la programación y actuación de pactos territoriales se hace

dos profesores de la Universidad de los Andes recibió un reconocimiento al otorgársele el Premio del Club Académico 2005 de la Universidad de ST. Gallen. El libro fue publicado por la Universidad de los Andes en noviem-bre del 2004.

7 Sobre el tema véase: Governance e sviluppo territoriale de Dolores Deida publicado por Formez en el 2006 y la obra titulada I sistemi di governance da servizi sanitario regionale de Silvia Boni y otros, publicado por Formez en el 2007.

8 Se define la política pública como “el conjunto de ideas y de acciones asu-midas por una pluralidad de sujetos (los actores) –públicos y privados– de manera articulada para dar solución a un problema colectivo” y demanda, de quienes la construyan y la ejecuten, una serie de actividades vinculadas con la intención y capacidad de una comunidad de satisfacer una necesidad o una exigencia por las cuales es considerado relevante o amerita en un momento dado la intervención de las instituciones públicas.

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efectivamente posible para acoger experiencias, nuevas arquitecturas de relaciones y de cooperación, dando vida a los primeros nodos de sistemas locales organizados, como máxima representación de las lla-madas “ciudades difusas o reticulares”.

Así las cosas, lo que se logre hacer en materia de interventoría y que tenga un impacto en el desarrollo local requerirá el examen de experiencias que surjan, la comprensión y evaluación de proce-sos dirigidos a la recuperación y formalización de ensayos previos y formas de governance, para la realización o ejecución de las políticas de desarrollo territorial con el fin de comprender los límites, pero igualmente desarrollar toda su potencialidad.

El tema de la governance se vincula estrechamente a una re-flexión sobre el rol y las funciones de la administración pública como actor esencial de las políticas de desarrollo territorial. Al permitirse por la resolución 660 que los municipios y Distritos se asocien para efectos de la interventoría a partir de criterios de proximidad geográ-fica y funcionalidad habilitada pone de presente un cambio impor-tante y desafiante en cuanto al funcionamiento de la administración pública territorial, desarrollando innovación en los comportamientos individuales y colectivos, en los modelos de organización y de los procedimientos.

Lo anterior sin duda conllevará la exigencias de nuevas compe-tencias –técnicas, comportamentales, de relaciones– y de una mayor capacidad de pensar y trabajar en red por parte de las administra-ciones locales con el conjunto de los actores empeñados en pactos o convenios, de forma que logre riqueza social y territorial a través de la constitución de nuevos bienes relacionales.

La actividad de reconocer los temas involucrados en la gover-nance vistos desde las posibilidades de pacto territorial está dirigida a una aproximación de la investigación–acción. Esto significa conocer e interpretar los procesos de cooperación y agregación local en el ámbito de dichos pactos, con el fin de definir e implementar solucio-nes técnicas, instrumentos e intervenciones sobre las competencias dirigidas a sostener, robustecer e innovar dichos procesos.

Los pactos territoriales, para fines de la interventoría, son po-tencialmente terrenos importantes de acción que soportan el desa-rrollo de competencias del sistema, es decir competencias que ha-cen posible compartir los lenguajes y el control del proceso ideado

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y practicado desde la asociación. Esas competencias acompañan una ruta analítica, de proyectos, de gestión, de monitoreo y de evaluación del acuerdo o pacto de asociación, reforzando la capa-cidad de los distintos actores, comprendiendo aquella posibilidad de resolver problemas a través de la multiplicación inclusive de las buenas prácticas.

Las organizaciones públicas cada vez más se encuentran y desarrollan su propia misión en entornos de acción que involucra otros actores públicos y privados. Por ello se habla de políticas multinivel o de governance multinivel para indicar el carácter plu-ralista de las intervenciones públicas (que prevén en la mayoría de los casos una intervención también a nivel regional).

De otra parte, también, los sujetos privados son en muchas ocasiones actores relevantes de la elaboración y de las realizacio-nes de las intervenciones, en razón a la distribución de recursos importantes en distintos ámbitos de la sociedad. Piénsese, por ejemplo, en la definición de políticas públicas, en la construcción de presupuestos participativos para un desarrollo socioeconómi-co o en la externalización de la gestión de los servicios, además de otros.

Esos ejemplos ponen de presente una de las características de los sistemas de gobierno pluralistas en los que se evidencia no solamente una exigencia de instrumentos que estén en capacidad de favorecer mejores niveles de cooperación entre los distintos actores involucrados; sino, también, aquellos instrumentos con-sistentes en planes estratégicos de las ciudades y que reciente-mente se han implementado en algunos países del mundo.

Sabido es que se trata de procesos que frecuentemente fallan por los instrumentos utilizados de dirección interna en las admi-nistraciones, al menos parcialmente. Por ello es oportuno no con-fundir las funciones de estos procesos: Por un lado, la planeación estratégica interna tiene la tarea de estructurar los objetivos y la actividad de la organización; la planificación estratégica de la ciu-dad tiene por objeto la labor de crear ocasiones de cooperación entre varios sujetos; de lo cual se espera obviamente influencia de instrumentos direccionales de las administraciones involucradas, en especial bajo el perfil de la elaboración de direccionamiento y de la prioridad otorgada a determinados proyectos de intervención.

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3. ¿en qué consiste el governance en salud?

Como ya se ha indicado, el concepto de governance asume signi-ficados y manifestaciones diversas; al referirnos a él se está aludiendo a un sistema de dirección y control de las organizaciones, constituido por un conjunto de estrategias, de valores, de reglas (económicas y jurídicas) y de los procesos con los cuales las empresas/instituciones son efectivamente administradas y controladas, buscando responder a los portadores de interés (stakeholders)9.

Para el caso del sistema de seguridad social en salud el governan-ce se traduce en que las entidades territoriales, respecto de las respon-sabilidades que asumen, pueden ser concebidas como la cabeza de un grupo que realiza funciones específicas frente o en relación con las empresas/entidades que tienen por actividad la promoción de la salud en el ámbito territorial o regional.

Así, la expresión governace traduce simplemente gobierno de la organización cualquiera que esta sea. Normalmente hace referencia al Corporate Governance o Buen Gobierno Corporativo y a la gober-nanza o el Buen Gobierno público. Con cualquiera de esas expresio-

9 Los stakeholder son los agentes o partes interesadas. La expresión debe usarse sin embargo en inglés porque no hay una traducción exacta en es-pañol; se ha traducido como ya se indicó como partes interesadas, impli-cados, actores involucrados, grupos de interés y socios. Empero, afirma en palabras Elvira Salgado Consuegra (Gerencia de recursos humanos, 2006) de que las palabras indicadas que no obstante expresan en forma precisa la idea del concepto original: la gestión de los stakeholders se refiere a “aquella que considera legítimos los intereses de los individuos o grupos que se ven influenciados por las acciones de la organización y que ejercen influencia sobre ella”. Son stakeholders: Los pacientes y sus familias (obligaciones de accesibilidad, calidad y eficacia de las prestaciones erogadas). Las entidades territoriales (gobernaciones y municipios) que conforman un sistema de salud regional (obtener el equilibrio económico-financiero en el desarrollo de los servicios y en la producción del mismo). Igualmente, las comunida-des de referencia, las universidades y centros de investigación (valoración de la didáctica y la investigación). Los recursos humanos (portadores de expectativas de crecimiento formativo, desarrollo profesional, equitativa re-tribución). Los ciudadanos y la sociedad en su complejidad (procesos de innovación, modelos asistenciales, bondad de la gestión de la cosa pública). Los entes de control y garantes de la protección de derechos.

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nes se quiere indicar gestión empresarial/ institucional/ organizativa eficiente y sana.

La importancia del governance radica en que es un modo de entender las organizaciones, tanto públicas como privadas, como un conjunto organizado de bienes, personas y contratos orientado a la creación de riqueza/bienestar. Es, también, una nueva cultura empresarial donde sus reglas o principios se orientan a las formas o modalidades de cómo una empresa debe ser gobernada y cómo hacerlo con responsabilidad social. Es la sensibilidad e intuición que la época managerial y en un entorno globalizado nos invita a reflexionar sobre la eficiencia de una organización la cual depende, además de otras condiciones, de quién y cómo se administra esa unidad productiva; de la fisonomía del empresario/ administrador/ dirigente y sus posibilidades de acción que a su vez se encuentran determinados por reglas del juego relativas a los derechos de pro-piedad y de la posibilidad de ejercitar el control.

Existe el convencimiento ya generalizado de que las empresas exitosas, las que sobreviven y logran los mejores resultados, son aquellas que han incorporado en su actuación y organización un conjunto de criterios de gobernabilidad representados por la crea-ción de valor, tanto para sus accionistas como para su clientela, denotando así al mismo tiempo la importancia de las relaciones con stakeholders (Trabajadores, acreedores y público en general).

El governance es una temática de innovación que va dirigida en los sectores público y privado a los administradores, accionis-tas, revisores fiscales, auditores, proveedores e inversionistas ins-titucionales. Tratándose de la salud el governance implica las rela-ciones entre los agentes interesados.

De la literatura consultada se encuentra que el término más autorizado es el governance del sistema de seguridad en salud el que puede definirse como el conjunto de relaciones que existen entre las regiones y las empresas de la salud; pero igualmente ha-cen parte de ese sistema los instrumentos efectivos que se tengan a disposición para su administración y control (por ejemplo: pla-nes de programación local, acreditación, interventorías, audito-rías, financiamiento de los hospitales, control de gestión, elabora-ción del presupuesto por parte de los hospitales de acuerdo a las líneas guía, etc.).

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Se afirma que existen múltiples estilos y modelos de governance que se pueden clasificar en tipologías ya sean elementales o prototi-pos ideales, pero también se encuentran modelos incompletos. Defi-nir los modelos precisos es bien difícil porque frecuentemente se tra-ta de un continuum de situaciones comprendidas entre dos extremos opuestos: la concepción que se tenga de las relaciones entre el centro y la periferia. Por otra parte se agrega que el sistema de governance cuenta con elementos constitutivos representados por:

• La visión de las relaciones entre regiones y empresas dedicadas a la salud;

• La relación entre escuchar y concertar los objetivos y las moda-lidades utilizadas para equilibrar los intereses;

• La disponibilidad de numerosos y diversificados instrumentos y capacidad de gobierno del sistema; y

• La estipulación de contratos entre empresas o eventualmente pactos entre regiones.

Las relaciones entre los niveles de gobierno de la salud, enten-dido como sistema, se configuran como relaciones de agencia, en las cuales el Estado confía en las regiones la promoción y protección de la salud de la población, en condiciones de igualdad. Las regiones tienen autonomía administrativa y por ello cuentan con un modelo organizativo para prestar servicios y se identifican por un estilo de las relaciones con las empresas: en otras palabras por un modelo especial y propio de governance. Esto resulta de principal interés del Estado y es la garantía de la prestación de los servicios en todas las áreas del país, porque en esto radica el derecho constitucional de la salud.

El gobierno de los sistemas de salud opera normalmente en dos condiciones generales, a saber: (i) la de la estructura central regional, de las políticas públicas en materia de salud que se adopten, de los instrumentos y mecanismos operativos puestos a disposición, del tipo de relaciones instauradas; (ii) de la organización del sistema periféri-co de las empresas/entidades prestadoras de la salud, de su capacidad estratégica y de gestión, de los contratos y de las relaciones que ellas establezcan con otras entidades prestadoras, públicas y privadas, y los diversos portadores de intereses. Las interacciones entre estos dos niveles llevan a los sistemas de salud en las regiones a funcionar de

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formas diferenciadas y a lograr niveles distintos de desempeño. Las regiones inspiran sus políticas y las interrelaciones con las empresas en particulares visiones de su rol, que al compartirse en común hacen que los sistemas de salud sean los resultados que ellos producen en la gestión y en la salud de la población. Resulta, entonces, muy importante entender cuáles son los componentes estructurales y mecanismos operativos que favorecen el éxito de los modelos en relación con otros.

Se reitera que esas relaciones de agencia son, por ejemplo, las que el Estado establece cuando confía a las entidades territo-riales y estas a su vez delegan en empresas/ entidades/ institucio-nes de salud la actividad de perseguir la finalidad de promoción y protección de la salud de la población, en condiciones de igual-dad sobre todo el territorio nacional. Cuando el Estado delega se prevé que las entidades territoriales tienen libertad de escoger el modelo de governance que dentro de ciertos límites eroga los servicios y crea un estilo de administrar y controlar. Este con-cepto ha generado otro del cual ya nos hemos referido y que se denomina governance multinivel. Esta forma de organización cier-tamente ha sido de interés de muchos Estados que están llamados a garantizar la prestación de servicios esenciales de asistencia y de uniformidad en las condiciones de salud en todos los rincones de un país, porque en esto se fundamenta del derecho a la salud.

El governance en muchas ocasiones está sustituido por la expresión “gobierno del sistema de salud”. En síntesis con esa expresión se quiere significar eficiencia en términos de resulta-dos cuantitativos, más que cualitativos. El governance en salud se expresa en modelos que se evalúan de acuerdo a los resultados que produzca10.

10 Existe una amplia literatura científica sobre el governance de la salud y sus modelos regionales. Están por ejemplo: Saltman R.B., Bankauskaite V., Vrangbaek K., Decentralization in Health Care, Open University Press, McGraw-Hill, 2007. Entre los países que cuentan con experiencias madu-ras en governance en salud están: Finlandia, Dinamarca, Suecia y Noruega.

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4. ¿existe una relación entre governance en salud y la interventoría?

Sí, entre governance en salud e interventoría existe una relación de estrecha complementariedad. La utilidad al intentar aproximarnos al governance está en establecer los elementos y modelos que permi-tan clasificar los sistemas de gobierno de las entidades territoriales para que se evidencien los elementos característicos y de mayor éxito; pero, igualmente los aspectos más críticos que impliquen un mejoramiento o una transformación del modelo de gobierno. Debe entenderse que “gobernar es elegir” y por ello “comprender la transformación es elegir gobernarse. Pero el mayor aporte está en que al estudiar el governance en salud se entiende que la actividad de interventoría hace parte del mismo y que desde esa perspectiva ofrece a quien deba aplicarla un insumo importante para la labor que representa administrar y controlar las organizaciones, que desde luego para el ámbito que se analiza invo-lucra tanto lo público como lo privado. Por ello son válidas las contribu-ciones académicas y prácticas de la Corporate Governance como de la Public Governance porque han servido para el análisis y valoración del desempeño tanto de las empresas promotoras de la salud como de los gobiernos nacionales y locales.

En efecto, como se afirma en este documento, la interventoría como proceso técnico, integral y dinámico debe estar orientado en su práctica a lograr que tanto la entidad territorial como las empresas pro-motoras de salud del régimen subsidiado realicen todas las acciones administrativas, financieras y legales tendientes a optimizar el uso de los diferentes recursos para garantizar la adecuada prestación de los ser-vicios de salud a la población más pobre y vulnerable de nuestro país.

Con un enfoque técnico que pone al día la práctica de esta res-ponsabilidad en relación con el conocimiento, los medios y las buenas prácticas seguramente se logre que las entidades territoriales se empe-ñen en un esfuerzo por realizar un trabajo específico que se concrete en resultados para hacer más eficiente la gestión del régimen subsidiado.

El servicio de salud11 es una institución a través del cual el Estado garantiza a sus ciudadanos el derecho constitucional a la protección de

11 Más que cualquier otro bien, la salud es un bien muy complejo que se ca-racteriza por la diferenciación de los productos y servicios, la dificultad de

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la salud en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional. Las funciones y recursos han sido delegados a las entidades territoriales y estas a su vez se valen de las empresas promotoras de salud.

De otra parte, el servicio de salud no es un ente público autóno-mo, es más bien una compleja articulación de instituciones, estructu-ras, funciones, recursos y poderes que interactúan entre sí – muchas veces en forma conflictiva– con el fin de garantizar las mejores con-diciones de salud de la población sometida a su jurisdicción. Por ello, visto el servicio de salud de manera integral, es por lo que los cono-cedores han afirmado que el mismo da el paso para transformarse en el sistema de seguridad social en salud.

Por la división de poderes y funciones el Estado asume el rol de establecer actividades de programación, dirección, control, defini-ción y repartición de niveles esenciales de asistencia a los ciudadanos en todo el territorio. Erogar los servicios de salud supone, entonces, empresas prestadoras que se valen de estructuras internas pero igual-mente se hace a través de acuerdos o contratos entre instituciones de salud públicas o con estructuras y operadores de salud privadas debidamente acreditadas.

El sector salud es sin duda crucial en la administración pública, tanto desde el punto de vista del gasto público como desde el punto de vista de las relaciones entre el Estado y las regiones. En este último aspecto las entidades territoriales no obstante gozar de autonomía deben comprometerse en cumplir el mandato constitucional por lo que es legítima la presión e insistencia que se haga para su adecuado funcionamiento.

De otra parte, la salud ha sido un sector caracterizado por cons-tante innovación y experimentación a partir de la prestación de los servicios de manera descentralizada o federada. La salud es funda-mentalmente un aspecto regional. Gobernar un sistema de seguridad en salud es ciertamente complejo y es objetivamente dificultoso. Son diversos y distantes los contextos regionales, que muchas veces son

individualización de los productos y servicios, la ausencia de un precio de cesión, lo procesos no estandarizados (personalización y autonomía pro-fesional), la pertenencia a un sistema público (entidades territoriales), el efectivo espacio de autonomía de gestión y sobre todo los intereses de los stakeholders.

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percibidos como una amenaza para la igualdad de los derechos y la identidad territorial. Pero vistos desde otra óptica constituyen más bien una oportunidad en razón a la pluralidad generada por distintos modelos regionales y por las soluciones adoptadas que pueden ser referentes importantes a tener en cuenta como buenos ejemplos a seguir.

Determinar las mejores prácticas o en términos generales los mejores sistemas de governance requiere que los modelos regionales sean primero que todo definidos en sus lineamientos, en las diversas visiones que las regiones tienen frente o en relación con las empresas prestadoras y, por ende, la evaluación o medición de su desempeño respecto a principios y criterios de referencia. Los sistemas, de hecho, son organizaciones complejas y su objetivo final es la salud de los ciu-dadanos y en ese terreno deben ser valorados. Sin duda los resultados esperados del sistema tienen que ver tanto con la esfera de la so-ciedad civil –calidad, eficacia, apropiación, eficiencia de los servicios prestados, equidad de tratamiento y mejoramiento de las condiciones de salud– como en las relaciones con el Estado y la administración pública nacional y local –garantía de universalidad del derecho a la salud–, contribución al pacto de estabilidad interno, capacidad de coordinación y guía frente a los objetivos comunes, control de gastos y del déficit y responsabilidad fiscal.

La búsqueda de soluciones para entender y lograr una buena governance supone enfocar el análisis a tres (3) objetivos fundamen-tales, a saber:

1. Evaluar la coherencia intrínseca de los modelos regionales de respuesta a las necesidades y expectativas ciudadanas. Para ello debe tenerse en cuenta una lectura transversal de los indicadores regionales con el fin de determinar la congruencia de los mode-los regionales de respuesta a las necesidades de la salud. Cuenta en este caso no solamente la idea de no mantener una lectura por estamentos estancos sino también adoptar un esquema interpre-tativo que parta de necesidades, que pueden ser distintas de re-gión a región, para evaluar si estas se muestran o representan un adecuado nivel de demanda a la cual corresponde un apropiado volumen de oferta de servicios erogados en condiciones adecua-das, eficaces y eficientes; así como de gastos en capacidad de

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producir los mejores éxitos para la salud. El desequilibrio entre algunas de las variables puede evidenciar incoherencias intrínse-cas en el modelo regional;2. Definir y analizar los elementos constitutivos y diferenciales de los diversos modelos de governance de los sistemas de segu-ridad en salud regionales. De esa manera se logra describir la estructura, la capacidad y el estilo del governance de las regiones con el fin de determinar prototipos capaces de reagruparse y ver el panorama de sistemas existentes. Se busca identificar los ele-mentos característicos y diferenciales de los distintos modelos representados por una visión y un estilo de las relaciones entre regiones y empresas prestadoras, de los instrumentos y de la ca-pacidad del governance y de la presencia y ausencia de contratos interadministrativos. 3. Evaluar el desempeño de los diferentes sistemas de governan-ce. Con ello se busca evaluar y mejorar los sistemas regionales de governance sobre la base de un lado de los instrumentos uti-lizados y de las capacidades presentes del otro, de los resultados obtenidos, buscados de asociar el desempeño a la dotación de capacidad e instrumentos y al contexto regional.

Lo que debe buscarse en últimas es realizar un ejercicio de eva-luación asumiendo sus consecuencias respecto a los varios mode-los governance. Se requiere observar el modelo con el que se cuenta. Siempre se tendrá uno como punto de partida para generar la posibi-lidad de síntesis, transformación y cambio. El interés no debe estar en-focado solamente a describir la mayor o menor perfección del modelo con el que se cuenta; sino valorarlo o evaluarlo operativamente por los resultados que genera en los distintos ámbitos y frente a específicas necesidades a satisfacer y posibilidades de correlación con otros mo-delos de governance y las modalidades de medición del desempeño.

La teoría y práctica de los modelos de governance ha sido am-pliamente difundida en distintos escenarios. Su análisis lo aporta el derecho comparado y las prácticas regionales avanzadas. No obstante, después de veinte años de venir aplicando los postulados de la buena governance se ha visto que en la práctica su construcción se ha basado fundamentalmente en valoraciones cualitativas y convicciones de es-tudiosos más que en datos cuantitativos. Por ello, una visión distinta,

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a partir de recapitular lo aprendido en distintos escenarios (como puede ser el gobierno corporativo en las sociedades anónimas) nos abre otras posibilidades de examen más que todo por sus implicacio-nes y consecuencias para ver cómo los sistemas regionales y modelos de governance se evalúan a partir de los resultados que producen.

El esfuerzo posterior, sin duda, estará en realizar una lectura simple y sistémica de los datos y los indicadores sectoriales buscando reconducir a una interpretación unitaria de fenómenos que son entre ellos intrínsecamente vinculados.

5. ¿en qué consiste la interventoría del régimen subsidiado y cuáles son sus objetivos?

La Resolución 660 de 2008 establece que la interventoría es un proceso permanente dirigido a fortalecer la operación del régimen sub-sidiado con el fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de aseguramiento para garantizar el acceso de la población más pobre y vulnerable al Sistema General de Seguridad Social en Sa-lud, bajo los principios de calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia.

Se ha definido el régimen subsidiado como el mecanismo me-diante el cual la población más pobre del país, sin capacidad de pago, tiene acceso a los servicios de salud a través de un subsidio que ofrece el Estado. Esta definición, no obstante no ofrece la verdadera impor-tancia del tema en el ámbito del sistema de seguridad en salud. Una interpretación más auténtica en torno a su significado está en com-prender varios conceptos.

En primer lugar, régimen subsidiado. La expresión “régimen” se deriva del latín “regens”, participio pasado de regere, “dirigir”. La pa-labra “subsidiado” viene del latín, subsidium que indica ayuda, recurso y medio. Se desprende esta expresión de allocataire que se deriva a su vez del verbo allouer, que es conceder y de ad locare que significa poner al lado. Así, subsidiado representa el beneficiario de un subsidio, vale decir, la persona en cuyo beneficio se otorga el derecho a las presta-ciones de la seguridad social12.

12 Para las interpretaciones véase: Asociación Henri Capitant. Vocabulario ju-rídico. Obra traducida del francés al español por Jorge Enrique Guerrero

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Lo anterior nos ayuda para comprender que el régimen sub-sidiado indica tanto “normas” como “derechos” y “dirección”. El primero, entendido como lo objetivo, es decir el conjunto de reglas o normas coherentes dirigidas a una finalidad concreta que es la ga-rantía de un derecho, como concepto subjetivo. Esas reglas o normas van asociadas a un calificativo, para caracterizar el espíritu o la ten-dencia de ese conjunto de reglas. Por ello el régimen subsidiado es fundamentalmente un conjunto de reglas o normas de protección del Estado de los derechos de los más pobres y excluidos.

Complementando lo antes anotado, hay que mencionar que el régimen es un concepto vinculado con las formas de gobierno o de dirección. Así el régimen subsidiado es la aplicación y práctica que un Estado o una entidad territorial hace de sus normas que con cier-ta concepción (governance) aplica a la seguridad social en salud y en especial o en atención de personas vulnerables o en situación de riesgo. En otras palabras, es el sello que imprime un gobernante a la forma en que se relaciona con sus ciudadanos y se involucra con sus necesidades más apremiantes a resolver. Es lo que inspira su gobier-no y lo distingue de otro.

En segundo lugar, la palabra interventoría viene del latín inter-venire y del sustantivo interventio, intervención. Es la actividad o el quehacer profesional que hace una persona y que consiste en ade-lantar o realizar acciones para tomar a cargo los negocios de otro. Implica interferencia, gestión de negocios, injerencia, intromisión y en virtud de un acto que legitima (contrato o la ley). También es el apoyo, el acompañamiento y el asesoramiento. Las características de la interventoría sin embargo no llevan a tomar las decisiones por otro necesariamente. Supone recomendaciones que en ciertos casos obli-gan en la medida en que se ha dicho que quien hace la interventoría debe velar por garantizar derechos, exigir que se brinde el mejor trato y se cumpla la ley y reglamentos.

Así pues, un interventor es una entidad u organismo interno o externo, que el contratante determina, y que adquiere la responsabi-lidad de controlar, vigilar y procurar el cumplimiento de un contrato; así como de los procedimientos allí previstos, de conformidad con las normas o manuales correspondientes. En la actividad de intervento-

Rivero. Editorial Temis. Bogotá. 1995.

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ria el control es constante y se efectúa sobre el proceso de ejecución del contrato por parte del contratista y sobre la calidad de bienes y servicios por él suministrados. Usualmente la labor de intervento-ria la realiza un grupo de expertos, cada uno independiente, y su principal responsabilidad reposa en la dirección y/o ejecución de las prestaciones contractuales, a fin de favorecer la consecusión de los objetivos del contrato según los criterios y modalidades internacio-nalmente aceptadas; o en su caso las establecidas por normas espe-ciales expedidas por el contratante.

Las funciones principales de toda interventoría se encuentran normalmente especificadas de manera expresa en un Manual, ela-borado por la entidad contratante. Por la naturaleza del contrato las funciones de dicha actividad usualmente son de control a la calidad de la prestación de los servicios de administración de la operación, exigiendo el cumplimiento de los procedimientos de control y ase-guramiento de la calidad y las normas, especificaciones, estándares y demás condiciones establecidas en el contrato. También se conside-ra la posibilidad de supervisar que el personal del contratista, en la cantidad y con la idoneidad necesarios, se encuentre en los distintos frentes de trabajo, de acuerdo con las necesidades de estos y el crono-grama de actividades y prestación de los servicios. Y controlar la eje-cución y respeto de las cláusulas contractuales, con particular énfasis en las que establecen los niveles de servicios y la calidad del servicio.

Para efecto de la realización de la interventoria existe la posibi-lidad de confiar dicha tarea a un tercero especializado. La interven-toría debe lograr la correspondencia entre el esquema contractual adoptado y el ámbito de aplicación de los procedimientos dispuestos por la misma. El contratante deberá tener en cuenta no solamente las características de la modalidad escogida, sino además la relevancia económica y organizacional que inspiran el contrato y la continuidad de las prestaciones erogadas por el contratista. Dichas prestaciones acordadas por las partes serán objeto de la interventoria para efecto de verificar su planificación y control. Los conflictos que se susciten con ocasión de la misma suelen ser resueltos mediante sistemas de resolución preventiva.

En tercer lugar, la noción de acceso y accesibilidad resultan útiles para concretar lo que debe realizar la interventoría y, por ende, saber la naturaleza de las responsabilidades allí involucradas. La pala-

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bra acceso viene del latín accessus, de accedere, que indica “llegar”, “ve-nir” y “dirigirse”. Con esta expresión se quiere aludir a la admisión a espacios físicos (áreas de atención del servicio a ciudadanos –PQR–, canales virtuales como páginas web y a servicios especializados); la realización y el avance personal a nuevos mundos de posibilidades y oportunidades (innovación y servicios útiles y personalizados); a la categorización entre quien está incluido y quien está excluido de un servicio o un producto; a las relaciones fundamentales, es decir, aquellas que merece implicarse, y a los tipos de experiencia que vale la pena acceder. En suma, acceso refiere una vía, canal o camino; pero también admisión y derecho de una persona a que se le garan-tice y se le defienda.

La accesibilidad es una expresión propia de la sociedad de la información con la cual se quiere indicar la e-participación, es decir, la acción dirigida a remover las barreras y las dificultades que las perso-nas discapacitadas puedan encontrar al usar el sistema informático. Es la “capacidad de los sistemas de información, dentro de los límites y formas permitidas por el conocimiento tecnológico, para propor-cionar información útil, sin discriminación que se originan en la falta de proyectar el software o del hardware que no tengan en cuenta los principios y criterios de diseño universal y de usabilidad13.

La anterior definición es ilustrativa para entender que, también, la interventoría debe buscar la verificación de la accesibilidad al régi-men subsidiado en la medida en que son los beneficiarios, como per-sonas de escasos recursos y vulnerables, los que requieren asistencia o configuraciones especiales o particulares “procesos o mecanismos asistidos” como instrumentos y soluciones operativas y técnicas que le permitan superar o reducir las condiciones de desventajas, de ac-ceder a la información y los servicios erogados en salud. Se debe per-catar que las administradoras cuenten con una estrategia operativa para el logro de objetivos, fijando reglas compatibles para satisfacer

13 Actualmente se ha profundizado y se ha estudiado sobre la accesi-bilidad al punto que se han generado recomendaciones y estándares internacionales; indisponibilidad de los dispositivos específicamente reali-zados para favorecer el uso de los computadores por parte de los discapa-citados (por ejemplo el teclado y el mouse utilizados en alguna incapacidad motora, el screen reader, la barra Braille o los sintetizadores vocales usados por los invidentes).

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las necesidades de los beneficiarios. Este aspecto es muy importante teniendo en cuenta los avances de la medicina especialmente en tele-medicina y salud electrónica.

La igualdad o equidad en el acceso supone una reflexión desde los resultados de los sistemas de gobierno de la salud o governance. En efecto, los resultados deben evaluarse de acuerdo a diversas di-mensiones, algunas de las cuales tienen que ver con la coherencia de los sistemas de seguridad social en salud, aunque con un peso diferente. Los resultados se han agrupado por los expertos en tres di-versas áreas, son ellas: i) los resultados en la gestión, ii) los resultados del proceso y iii) los resultados finales para la salud y la equidad en el acceso a los servicios. Estudios recientes indican que los resultados finales para la salud y la equidad en el acceso son proporcionales a los recursos del governance con los que cuenten las regiones.

Adicionalmente, el derecho a los subsidios amerita una explica-ción adicional. Ese derecho de conformidad con la lista de los poten-ciales beneficiarios muestra que no solamente están en posibilidad de recibirlo las personas más pobres sino, también, las personas vulne-rables o en alto riesgo. Llama la atención de la lista, y observándola en concordancia con los conceptos antes indicados, que son perso-nas que no necesariamente están enfermas. La no enfermedad no resulta coherente con el sistema. Dos interrogantes aparecen de la interpretación de la lista: ¿Será qué dicha situación no amerita un detenimiento más bien preventivo, antes que partir del supuesto que se está en el régimen subsidiado con individuos en estricto sentido enfermos? Esa circunstancia en la definición de la demanda no in-centiva un manejo erróneo de los beneficios?

Pasando a la explicación de los objetivos de la interventoría, a la luz de la Resolución 660 de 2008, tenemos lo siguiente:

1. legalidad: La entidad interventora debe verificar el cum-

plimiento del marco normativo aplicable por parte de las entidades responsables de garantizar el acceso a los servicios de salud de la población afiliada al régimen subsidiado.

2. eficiencia: La entidad interventora debe adelantar activida-des dirigidas a evaluar la utilización social y económica de los recur-sos administrativos, técnicos y financieros disponibles que hacen las entidades territoriales y EPS.

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3. eficacia: La entidad interventora debe evaluar el acceso real y oportuno de los afiliados al Régimen Subsidiado en términos de equidad, libertad de elección, protección integral, participación social y calidad.

4. Información: La entidad interventora debe proporcionar in-formación verificable, comparable, relevante, pertinente, compren-sible y confiable.

Veamos a continuación una explicación un poco más detallada de cada uno de los objetivos con el fin de extraer lo más importante para efecto de una mayor comprensión:

1. La legalidad hace referencia al cumplimiento de la Consti-tución, la ley, decretos y demás actos administrativos. La legalidad se encuentra, como ya se indicó en páginas anteriores, vinculada con la lógica del government, es decir, con el modelo de entes/institutos públicos que ejercitan prevalentemente poderes supra ordinarios, en los que se privilegia ese principio de legalidad convirtiéndose en verdaderos gestores de normas (entre Constitución, leyes, decretos y actos administrativos) que deben ser monitoreados para verificar su cumplimiento.

Esa lógica del government (hard– lo duro y lo objetivo) se con-trapone al governance (soft – los valores y la autorregulación) que es más coherente con el modelo de ente/instituto en relación con otros sujetos en el cual se privilegian los principios del consenso o la concertación, de la economía y funcionalidad y criterios de concreta factibilidad técnica, organizativa, económica y social. Lo fundamen-tal en este punto radica en el cumplimiento o la compliance –confor-midad– de lo que se realiza con las normas o el régimen vigente, en cuanto a principios y requisitos aplicables.

2. Las actividades de evaluación que la entidad interventora ejerce sobre las entidades territoriales y las EPS tienen por objeto la eficiencia en la utilización social y económica de los recursos admi-nistrativos, técnicos y financieros disponibles. En otras palabras, la interventoría debe velar por la eficiencia con la que se gestionan los recursos. Esto significa que debe minimizarse los recursos utilizados para lograr un determinado resultado: la eficiencia disminuye al au-mentar los indicadores. Mucho más fácil sería decir que la eficiencia es la maximización de los output (productos), dado un cierto monto

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de recursos disponibles. En este caso se habla de eficiencia en tér-minos de productividad y se puede representar, como aparece en el cuadro siguiente, con la metáfora de la acción de “remar”, “de tener velocidad” y radica esa función en quien dirige.

Esta labor debe concretarse en reorientar métodos e indicadores estructurales de gastos y de producción. No hay que olvidar que los resultados y el impacto esperado se refieren tanto a la esfera de la so-ciedad civil (calidad, eficacia, empoderamiento, eficiencia de los ser-vicios que se presten, la equidad en el tratamiento y el mejoramiento de las condiciones de salud) como con respecto a las relaciones con el Estado y la administración pública (garantía de universalidad del derecho a la salud, contribución al pacto de estabilidad interna, la capacidad de coordinación y guía frente a los objetivos comunes de los gastos y del déficit y la responsabilidad fiscal).

3. La actividad de interventoría busca igualmente que las enti-dades involucradas alcancen un nivel de la eficacia óptimo en la ges-tión respecto de la atención a los afiliados, vale decir, su acceso real y oportuno al régimen subsidiado en términos de equidad, libertad de elección, protección integral, participación social y calidad. Lo an-terior se traduce igualmente en reorientar los métodos e indicadores respecto de cobertura, apropiación y calidad técnica.

Como bien se expresa la eficacia hace relación fundamentalmen-te a la estrategia y a las medidas que se focalizan sobre la relevancia de la actividad pública para responder a las necesidades individua-les de los ciudadanos. En otras palabras, eficacia es metafóricamente tener el “timón”. Para medir este aspecto se requiere confrontar de forma explícita los indicadores de outcome con las informaciones so-bre necesidades y demandas. De ahí que sea fundamental estar muy atentos a la medición o a la evaluación que se realice en la medida en que en la práctica se encuentran dificultades que deben ser supe-radas. Una de ellas puede estar en el proceso de levantamiento de la información sobre políticas, planes y programas públicos dirigidos a medir el nivel de logro de los resultados esperados. En esa labor los indicadores de eficacia son vitales.

4. Finalmente, la información desde el punto de vista del go-vernance constituye un factor esencial en términos de accountability, es decir, de responsabilidad con dos componentes muy importantes, a saber: de un lado, el deber de dar cuenta al exterior y en general al

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conjunto de los stakeholders, de manera exhaustiva y comprensible, del correcto uso de los recursos de producción y de la alineación de los resultados con los propósitos institucionales. Del otro lado, es el deber de informar sobre el outcome (resultado e impacto) que muestre el nivel de logro de la misión y de los objetivos estratégicos de una organización (una política o un programa). Si bien esta es una explicación desde el punto de vista del governance, lo cierto es que en la resolución no se refiere a la posibilidad de crear a partir de la interventoría un sistema de información que se convierta en un ins-trumento que permita el desarrollo de las capacidades de gobierno del sistema de seguridad social en salud en cuanto a programación y control, evaluación de los resultados, los estilos del governance y su evolución frente a un mayor involucramiento y participación de las empresas y los ciudadanos. La presencia de flujos de información o de insumos sobre los distintos aspectos a controlar son valiosos al momento de hacer la conexión entre las prestaciones, los recursos empeñados y los beneficios recibidos por los beneficiarios.

No obstante lo anterior, es válido afirmar que para efecto de la interventoría no sobraría indicar, desde el punto de vista del gover-nance en salud, aspectos importantes respecto a la calidad de la infor-mación que debe imperar durante el procesamiento; así como sobre la protección del dato personal en salud (Hábeas Data) y las garan-tías para el acceso a la misma. Con el fin de hacer válido el derecho a la información es igualmente relevante la información para fines es-tadísticos, la sectorial, la referida a la calidad percibida y satisfacción del usuario, la relativa a la resolución de la conflictualidad, la calidad del monitoreo o el seguimiento, el benchmark o comparabilidad y la-información del impacto socioeconómico regional. La información indudablemente es el recurso por excelencia y la relacionada con la medición y el control ayudan a la toma de decisiones y al mejora-miento continuo.

14 Este cuadro, que se ha adaptado para los fines de este documento, busca explicar los conceptos más importantes involucrados en las funciones del governance, es decir, desde la administración y el control. Este cuadro se adaptó a partir de la matriz diseñada por G. Vecchi, la cual ha sido adapta-da en distintas oportunidades con el fin de analizar políticas sociales. Véase las distintas adaptaciones y sus explicaciones en: Misurare per decidere. La misurazione delle performance per megliorare le politiche pubbliche e i ser-

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Tipo de decisiones17

Tipo de función

DECISIONES ESTRATÉGICAS

DECISIONESOPERATIVAS

GOBIERNO(Legitimación política y social)

1Definición de la Misión

y de las prioridadesInnovación de las

políticasAnálisis de la utilidad de

las políticasDesarrollo de redes

(pactos)Rendir cuentas y

participación ciudadanaCapitanear18

3SupervisarControlar

Auditar/interventoríaAnticiparse a los

problemasReaccionar rápidamente

a la dificultadControl socialContramaestre19

GESTIÓN 2Eficacia

De las operaciones respecto de los objetivos

y problemasTener el timón20

4Eficiencia

De las operaciones respecto de los recursos

asignadosRemar21

6. ¿Cuál es la relación entre governance y contratos?

Además del governance del management15 está el governance con-tractual, predicable de la noción económica y jurídica de las organi-zaciones, sean estas empresas, instituciones o entidades territoriales. Es considerado como un instrumento para superar las falencias ge-

vizi. Manuali Cantiere. 2006. 15 La expresión management (gestión) tiene origen francés –y no inglés – con

raíces italiana y latina. Viene de manège (que significa un espacio cerrado en el que los caballos aprenden a cabalgar). Sobre este argumento véase: David Gutmann y Oscar Iarussi. La transformación. Deseo y liderazgo en la vida y en las instituciones. Ed. Icárica Antrazyt. Análisis contemporáneo. Barcelona, 2005.

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neradas por los vacíos o las imprecisiones contractuales y, por ende, de los consiguientes costos de agencia16.

Sabido es que la expresión governance no se origina en el mundo jurídico. El entorno natural de dicho vocablo y su concepto hace par-te del quehacer empresarial/ institucional/ organizacional/ territorial y, por ende, su esencia es económica. Es usual encontrarla como “el governance” o “la governance” y en todo caso como términos sinóni-mos de autoridad, dirección y control; pero, igualmente de eficiencia, relaciones de colaboración y autorregulación.

El concepto más cercano que explica el origen del governance en sus distintas aplicaciones es el de mercado, que no logra en la prác-tica autorreglamentarse a falta de un adecuado sistema de controles. Sin entrar en mayores detalles que expliquen su procedencia, lo im-portante es que el rol central en una economía de mercado está en los contratos que celebren las partes. Lo que ocurre es que muchas veces esos contratos son incompletos y no especifican todas las acciones que deben cumplirse.

Entendida como el gobierno del timonel, el governance está liga-do a la teoría de la empresa y particularmente sobre la forma como esta debe ser gobernada. La empresa como un nexo de contratos expresa ambos conceptos, vale decir, como relaciones contractuales y actividad gerencial. Así se contraponen los dos aspectos, por un lado el governance contractual y por el otro el corporate governance. El límite de esa diferenciación está en que en la toma de decisiones se excluyen los trabajadores, acreedores y el público en general, que como stakeholders no son considerados propietarios, ya que son sim-plemente interesados en la actividad empresarial.

A la explicación doctrinal de la empresa como un nexo de con-tratos se suma la que afirma que la empresa es el nexo de específicas inversiones: una combinación de bienes y personas. De esa manera la empresa obedece a una estructura compleja en la que no solamen-te tienen cabida aquellos que tienen derecho propietario sino tam-

16 Sobre el concepto de governance contractual es útil remitirse a la interpre-tación que hace Antonia Irace en su escrito de 2001 titulado; Il ruolo degli investitori istitucionali nel governo delle societa quotate. La publicación co-rresponde al número 235 de los cuadernos de jurisprudencia comercial de la editorial italiana Giuffè.

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bién aquellos que como interesados en la actividad asumen el rol de consumidores, clientes, proveedores, entes de control, sindicatos, etc.

Así la noción que hoy se impone respecto del governance con-tractual parte de la idea de la empresa en cuanto a sus componentes jurídicos, económicos y éticos. Como creadoras de riqueza las em-presas, públicas y privadas, obedecen a intereses propietarios pero igualmente a intereses de la empresa considerada como principal en-tidad economía y de desarrollo de una Nación. Por ello a los intere-ses de los agentes en sus distintas posiciones de interlocución está el interés público y la responsabilidad social y la confianza del público.

Una aproximación del governance contractual al régimen subsi-diado nos lleva a considerar esa relación como un conjunto de meto-dologías, de modelos y de sistemas de planificación, gestión y control necesarios para el funcionamiento de todo el sistema de salud y de sus componentes. Un sistema correcto de governance se funda en ele-mentos esenciales sobre los roles centrales atribuidos a un concejo de administración, a la correcta gestión de las situaciones de conflictos de interés, a la transparencia en la comunicación de las escogencias de la gestión y a la eficiencia del propio sistema de control interno.

Por ello se habla del governance como la gestión no solamente de bienes, personas sino también de contratos. De ahí que el concepto de contrato haya cambiado ostensiblemente de las normas propia-mente civiles y comerciales. En un ámbito mucho más amplio y para efecto de este documento la definición y el rol que juegan los con-tratos deben darse en términos del mercado. Y es ahí donde el para-digma es evidente cuando de la salud se trata. Si bien la salud es un derecho, la salud también es un bien público que obedece a una diná-mica económica. Por algo se ha llegado a afirmar: “La calidad y los costos de la salud nacen de la interacción entre médico y paciente”.

Debido a que el mercado no logra autorreglamentarse a falta de adecuados sistemas de control, es por lo que el rol central de la economía de mercado es desarrollado por el contrato que se celebra entre las partes. La posibilidad de que el contrato sea incompleto y no especifique todas las acciones a realizar justifica un governance como un conjunto de reglas que disciplinen el proceso contractual, aun el ex post, respecto a los beneficios de la actividad económica. Un esquema interpretativo que explica el governance contractual a partir de los conceptos económicos es el siguiente:

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Eficacia estratégica17 (F)

Eficiencia18 (D)

Eficacia operativa (F)

Economicidad19

17 La eficacia es conexa con el logro de los objetivos estratégicos de la admi-nistración, sobre todo en términos de satisfacción de las necesidades expre-sadas por la comunidad de referencia. Hay eficacia operativa que está rela-cionada con la conformidad de los resultados logrados en el cumplimiento de los objetivos operativos. Está también la eficacia estratégica que se refiere a la conformidad de los resultados de acuerdo a los objetivos estratégicos.

18 La eficiencia es la capacidad de realizar los objetivos de producción de bie-nes y servicios (output) mejorando la relación entre recursos utilizados y la cantidad y/o cualidad de los output producidos. La eficiencia puede sig-nificar el empleo de menor cantidad de recursos (input) por producto o servicio de una cierta cantidad y/o calidad, o realizar la máxima cantidad posible de output dado un cierto nivel de input.

19 La gráfica es un esquema interpretativo del desempeño y su medición. El concepto economicidad, desde el punto de vista de las administraciones públicas, se aplica a la gestión y debe entenderse como la capacidad mante-nida en un largo periodo de satisfacer de manera adecuada las necesidades consideradas de público interés de la comunidad de referencia, prevale-ciendo un monto de la riqueza de la comunidad misma que es socialmente aceptable. La economicidad es una condición empresarial y por lo tanto no puede sintetizarse en un indicador, pero si es un concepto con el cual se entiende hace referencia a la realización conceptual de todos los otros elementos considerados: relevancia, eficiencia y eficacia. Otro concepto que debe explicarse es la relevancia que se vincula con la coherencia entre los objetivos que establece la entidad pública y las necesidades de la colectivi-

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El esquema interpretativo en síntesis expresa la lógica que emer-ge de un governance que se concentra en el gobierno y la coordina-ción de redes complejas de actores presentes en el contexto político y social y sobre la adopción de procesos e instrumentos en grado de favorecer una orientación frente a la administración pública. El énfa-sis de un sistema que mida y muestre los resultados (outcome) está en que es de interés tanto de políticos, como de ciudadanos y de empre-sas. El esquema puede ser aplicado por administraciones nacionales y locales, también puede ser utilizado para explicar el desempeño en la ejecución de políticas públicas que buscan responder a problemáticas y necesidades de la colectividad.

En suma, los expertos afirman que el governance busca que el gobierno de la salud –o de la seguridad social en salud– se organice de tal manera que su capacidad estratégica y de gestión, así como de los contratos y las relaciones que de ellos se deriven, con los prestadores –público o privados– y los distintos portadores de intereses, funcione de forma tal que las interacciones entre los dos niveles (centralizado y periférico) lleven al sistema de salud regional a funcionar de manera diferenciada y a lograr un desempeño en grados diferentes. Las regio-nes inspiran sus políticas y las interacciones con las administradoras o prestadoras con una particular “visión”; pero su rol y lo que pone en común los sistemas de salud son los resultados que ellos producen tanto en el plano de gestión, como en los componentes estructurales y mecanismos operativos que favorecen el éxito de algunos modelos de governance respecto de otros20.

Han existido distintos modelos de governance que han venido apareciendo a medida que han evolucionado las distintas concepcio-nes de la gestión pública. De un modelo burocrático propio de los 80, se pasa a un modelo centralizado o concentrado de los 90 y se llega a un modelo contractual a comienzos del 2000. Este último busca conjugar estabilidad y previsibilidad del crecimiento del sistema de salud, equilibrio en sus componentes (hospitales-territorio), partici-

dad, de las cuales los objetivos deben ser su expresión. 20 Se han sintetizado distintas opiniones de los expertos. La que parece ser la

más aceptada es la que se indica. Véase: Misurare per decidere. La misu-razione delle performance per migliorare le politiche pubbliche e i servizi. Manuali Cantiere 2006, págs. 27-34.

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pación y consenso de las elecciones que hagan las regiones y las empre-sas de la salud, delegando la responsabilidad a nivel local, cooperando entre niveles institucionales y acudiendo a una lógica del sistema basa-da en la estabilidad de las relaciones entre adquirentes y proveedores (contratos-programas) y también con entes privados. Para funcionar sin riesgo de ingobernabilidad, el sistema requiere una fuerte capaci-dad central de concebir estrategias, así como un sistema estructurado de programación, monitoreo, verificación de los resultados y, a nivel periférico, una cultura del budgeting es decir de un buen manejo de los recursos y el presupuesto como también del control de gestión, con una fuerte orientación al resultado.

7. ¿Cuáles son los lineamientos de un governance de los contratos de prestación de servicios de interventoría?

Un “Buen Gobierno” de los contratos impone analizar y poner en práctica tres (3) asuntos vinculados con las etapas del contrato (precontractual, contractual y poscontractual). Esos asuntos son: i) evidencia pública y naturaleza del contrato; ii) buena fe objetiva y subjetiva y iii) el governance o el buen gobierno de los contratos.

Antes de comenzar a explicar los asuntos enunciados es útil pre-cisar lo que es un “contrato” y las implicaciones de su celebración para las partes.

La definición de contrato (art. 1495 C.C.) como un acto por el cual una parte se obliga para con otra, es una noción jurídica que debe redefinirse precisamente porque atiende estrictamente a una forma jurídica, a partir de lo que es una obligación, sin detenerse en la función también económica del acto negocial u obligacional. No obstante, sin considerarla invalida, pero sí reducida, la noción vigente es provocativa en el sentido de generar un mínimo de reflexión con respecto al governance contractual, que es una figura empresarial y económica muy distinta del espíritu que acompañaba el Código Civil colombiano en 1887.

En los actuales momentos, en los que se impone la edad de los derechos, la economía globalizada y la Internet, todo contrato resulta ser “un instrumento semántico” que está en posibilidad de conser-

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var y transmitir información21 del acuerdo y la intencionalidad de las partes que los celebran (entendiendo por ello no el acto por el cual una parte se obliga para con otra). Concebido así, el contrato no como res sino como bien con identidad jurídica y económica propia adquiere la función de crear relaciones y redes negociales. Por ello se afirma que el contrato es un instrumento relacional del cual se deriva la posibilidad de instaurar relaciones con otros para el logro de intereses comunes y compartidos. Y, es allí donde es auténtica y verídica la coherencia que se aprecia entre la noción de contrato y el concepto de governance.

Los contratos son instrumentos comunicativos, son dinámicos y en términos jurídicos son el derecho vivo. Una explicación muy breve de los asuntos indicados en precedencia aclara el sentido del governance en su más amplia expresión. En primer lugar, la evidencia pública y la naturaleza del contrato aportan elementos importantes desde el principio de legalidad, la justificación o causa del contrato y la tipicidad o atipicidad de la modalidad contractual.

En segundo lugar, la buena fe imprime el sentido de responsabi-lidad que debe respaldar cualquier contrato o acuerdo negocial visto como contrato moral. En efecto, la buena fe es “modelo de compor-tamiento no formulado legalmente y de imposible formulación legal, que vive en palabras de Diez Picazo en las creencias y en conciencia social y a la que deben sujetarse los comportamientos individuales”. Válido es, entonces, agregar que la buena fe como principio del go-vernance supone tanto la buena fe objetiva como subjetiva. Esta últi-ma no es más que la intención de los sujetos hacia un fin conforme al evento prescrito o “voluntad conforme a derecho”. Por su parte la buena fe objetiva es un modelo de conducta y abarca el respecto de las normas de conducta colectiva que son propias de toda con-ciencia honrada y leal. La afirmación que hace María Reyes Corri-pio Gil-Delgado es precisa para denotar la importancia que la buena fe proporciona a la contratación. Ella anota: “La buena fe no sólo

21 En el interesante estudio de Daniela Di Sabato titulado Il documento con-trattuale se advierte la importancia de la noción de contrato en una época en que la tecnología no entendida como equipos informáticos sino como nuevos procesos y herramientas nos ayuda a comprender el complejo mun-do de los negocios en lo jurídico y lo económico.

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puede ser invocada para reprimir conductas abiertamente maliciosas o fraudulentas, sino también para imponer un modelo de conducta presidido por las ideas de lealtad y cooperación”.

Tener en cuenta este principio elemental, en la labor de inter-ventoría, supone la idea de no introducir moldes acabados o esque-mas normativos de validez general, sino de proporcionar “lineamien-tos” o “directrices” de conducta social, de buen comportamiento en el trato contractual en el que la palabra empeñada vale y debe cum-plirse. Se impone así para las partes un arquetipo de conducta social, lealtad y fidelidad.

La buena fe se esperaría que haga parte del arsenal moral de los contratantes; pero, en los momentos actuales hay que insistir en ella como presupuesto esencial en todo contrato y máxime cuando de por medio está el interés público. Este principio se convierte en norma jurídica que obliga a todo sujeto que actúa en el tráfico a un deber objetivo de “fidelidad y crédito”, y constituye en cualquier or-denamiento un concepto abierto que permite concretar los deberes de conducta de los contratantes durante la preparación, desarrollo y finalización del contrato.

Así, la buena fe debe imponerse como modelo ético en el ac-tuar del hombre y debe exigirse jurídicamente. La fuerza normativa de la buena fe permite que la valoración de la conducta de las partes deba ser honesta, correcta y leal. El momento crucial para la buena fe está en el inicio del vínculo contractual en el cual hablar de deberes de conducta se dan en el prólogo o el diálogo negocial susceptibles de generar responsabilidad precontractual. Las llamadas tratativas representan, entonces, el instante en el cual se reconoce en las par-tes la buena fe como norma que rige el ejercicio de sus derechos, la prohibición de abuso del derecho o de su ejercicio antisocial. Así los actos de las partes durante su gestación del contrato están sujetos a los dictados de la buena fe.

En extrema síntesis la buena fe, como principio inspirador de todo el derecho patrimonial en el mundo contemporáneo, se muestra revelador en el mundo posmoderno en cuanto involucra el interés y el bien común. La buena fe vista desde el governance implica no so-lamente la defensa de intereses propietarios sino también de intere-ses relacionales de otros que no siendo propietarios (Estado-entidad territorial-ciudadanos y empresas) les concierne sus consecuencias.

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Por ello, la buena fe es positiva, activa e integradora; es también el honeste vivere y alterum non laedere, es decir, en suma hay ausencia de espíritu lesivo en el comportamiento de las partes contratantes y su obras debe, estar conforme a justicia, a la idea de reciprocidad y a la buena fe en el cumplimiento.

La calidad del vínculo contractual y en su instrumentación es importante para el buen desempeño de la prestación. Un comporta-miento que debe imperar es la colaboración que abarca como con-cepto la lealtad y la diligencia y, además, el deber de protección y cuidado. De ahí el énfasis que se hace en el deber de informar, ad-vertir y asesorar; y su deber correlativo de informar para establecer la necesidad a satisfacer.

Un modelo contractual, desde el governance, que atienda la debida diligencia, la confianza y la colaboración o propicia coope-ración mutua entre las partes es sin lugar a dudas una forma para la cual deben comprometerse respectivamente y según sea el caso a: i) Identificar los procesos que intervienen en la producción como en la erogación del servicio; ii) Dirigir las funciones esenciales con una adecuada estructura de organización como por ejemplo a través de unidades de gestión contractual o estaciones contractuales; y iii) Utilizar y acatar los instrumentos idóneos y específicos de control como son la interventoría y las garantías de calidad como incentivo y soporte a la transparencia y eficacia de la entidad contratante.

Así pues, el contrato para cada una de las prestaciones que de su celebración y ejecución se deriven obedece a criterios de interpre-tación en el plano de costos, calidad y contenido. En este sentido el contrato sirve no solamente para eliminar eventuales ambigüedades que surjan con ocasión de las relaciones contractuales entre las par-tes sino también como base de referencia para medir la calidad del servicio y el producto para el logro de los objetivos prefijados.

Para efectos prácticos, en primer término, se debe considerar que la solidez de cualquier contrato está en la relación negocial de confianza que se crea con ocasión del mismo. Esto significa que cada una de las partes recíprocamente debe aceptar que el contrato se funda sobre una relación de confianza establecida entre ellas. De ahí que expresamente las partes deben obligarse mutuamente a:

1. Mantener un control constante sobre la marcha de la ejecu-ción de la actividad objeto del contrato.

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2. Comportarse de buena fe, de manera que la ejecución de la actividad sea continúa y se realice en las mejores condiciones, de modo que se salvaguarde la utilidad recíproca.3. Realizar aquellas prestaciones no previstas inicialmente, siempre y cuando estas resulten instrumentalmente indispensa-bles para la actuación de la relación de colaboración.4. Efectuar la actividad con oportuna flexibilidad con el propó-sito de obtener una óptima realización de los intereses recíprocos objeto del contrato.5. Comunicar o informar oportunamente las circunstancias so-bre las cuales se tenga conocimiento y que sean relevantes para la correcta ejecución del contrato.6. Renegociar en términos de buena fe contractual las eventua-les modificaciones al contrato cuando las partes acuerden pre-viamente la relevancia, oportunidad y pertinencia de efectuar dichas intervenciones y los presupuestos negociales y/o tecnoló-gicos que sustenta la relación negocial.7. Mantener durante la ejecución del contrato un comporta-miento intachable de manera que mantenga el espacio contrac-tual libre de cualquier conducta indebida, corrupta e ilegal.8. Establecer sistemas técnicos de protección de información y mantenerla debidamente protegida contra cualquier riesgo, in-cluida la destrucción, desvío, pérdida que ponga la información en conocimiento de terceros, que sea objeto de fraude, sustrac-ción o alteración.9. Definir los límites en caso de confidencialidad de la informa-ción comunicada por una de las partes a la otra en relación con el contrato, como, por ejemplo, la información sobre un proyecto, la descripción de los procedimientos de una operación de cada una de las partes, las listas o bases de datos de la entidad con-tratante, o cualquier otro tipo de información de la otra parte, a que las partes tengan acceso con ocasión del contrato que de ser revelada por la parte receptora, sus agentes o empleados, excep-to cuando sea necesario por razones legales, o por requerimien-to oficial, o porque esté fuera del control razonable de la parte receptora. La definición de los límites implica considerar como tales el deber de dar aviso inmediato y previo al suministro de la información cuando esté en obligación de darla, aplicar los lími-

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tes aun después de expirado el contrato, respetar la protección de datos personales y declaran conocer y aceptar que la violación por alguna de las partes de sus obligaciones de confidencialidad, puede causar un daño grave a la otra parte, por lo que serán res-ponsables de indemnizar los daños sufridos por ella como conse-cuencia de dicha violación.

A lo antes indicado, y en segundo lugar, debe aplicarse también las normas de leal conducta contractual, transparencia, legalidad y autorresponsabilidad del contratista. De ahí que este último en la ejecución del contrato está llamado a:

1. Comportarse con la debida diligencia, corrección y transpa-rencia, velando por los intereses de la contratante y por el normal desarrollo del contrato. 2. Obtener la información necesaria de la entidad contratante y actuar de manera que el mismo sea siempre adecuadamente informado.3. Organizarse de tal manera que reduzca al mínimo los riesgos por conflictos de interés y en situaciones de conflicto, actuar de manera que se asegure de cualquier modo a la contratante trans-parencia y trato equitativo.4. Disponer de los recursos y procedimientos de control, idó-neos para asegurar el eficiente desarrollo de los servicios contra-tados. 5. Desarrollar una administración independiente, sana y pru-dente y adoptar las medidas idóneas para salvaguardar los de-rechos de la entidad contratante, como cliente sobre los bienes confiados.6. Establecer la forma para que los bienes (tangibles o intangi-bles) de la entidad contratante se encuentren debidamente in-ventariados en los correspondientes anexos. Sobre dichos bienes el contratista, salvo consenso por escrito de la entidad contratan-te, no puede utilizar, en interés propio o de terceros, los bienes recibidos pertenecientes a la misma y por él detentados.7. Atender sus obligaciones de conformidad con las caracterís-ticas de la gestión esperada, tipología de prestaciones a realizar y debida seguridad y controles en el procesamiento de la infor-

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mación y en general en todas las actividades que hacen parte de la ejecución del contrato; así como cumplir con los parámetros objetivos de referencia establecidos, con los cuales se confrontará la administración del servicio.8. Cumplir estrictamente en la ejecución del contrato con los denominados “Buenos Usos o las mejores prácticas” que se im-ponen en el sector.

8. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de las obligaciones en la prestación de servicios de interventoría?

Un aspecto crucial en el que debe hacerse hincapié es la natu-raleza del contrato de prestación de servicios de interventoría. Así como sucede con otros tipos de contratos, la interventoría no puede ser calificada como un típico contrato de prestación de servicios que abarca toda ventaja apreciable en dinero (Obra, trabajos, administra-ción, consejo, etc.), en virtud de los contratos más diversos (manda-to, arrendamiento, seguros, préstamo de uso, etc.).

La prestación de servicios en el caso particular de la interven-toría debe ser considerada como objeto de un contrato complejo en el que las obligaciones tienden a ser de resultado, antes que obli-gaciones de medio. Por ello conviene que la disciplina contractual determine elementos esenciales, tales como los niveles o estándar de los servicios erogados por el proveedor, la fijación de los parámetros para medirlos y los procedimientos de monitoreo para una constante verificación del alcance y mantenimiento de tales estándares. As-pectos relacionados con dicha actividad radican fundamentalmente en la información y en la elaboración de informes que requieren el cumplimiento de las exigencias de oportunidad, disponibilidad, in-tegridad y seguridad.

Se puede afirmar atendiendo la complejidad de la modalidad contractual, que ese tipo de prestación de servicios consulta los elementos esenciales de la contratación atípica de la terciarización, como un fenómeno propio del ámbito de los modelos de organi-zación empresarial y como fórmula de organización de recursos de información y procesos operativos.

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9. “20” consideraciones para reflexionar

1. Los estudios y experiencias más recientes indican que hoy es procedente hablar de un governance del sistema de seguridad social en salud, vinculado estrechamente a modelos de gobierno de las entidades territoriales que evalúan el funcionamiento o desempeño (performance) bajo el concepto de sistemas regiona-les o megarregionales operando como redes difusas siempre que cuenten con instrumentos y capacidad de dirección y control del mismo basándose en información y conocimiento propio y ajus-tado a las propias realidades económicas, sociales, culturales y políticas. 2. Para que el governance o gobierno del sistema de seguridad en salud se ajuste a modelos y factores probables de éxito se requiere considerar: la visión de las relaciones entre regiones y empresas prestadoras de salud; las relaciones de diálogo, escucha y concertación; la definición de instrumentos de gobierno del sistema y la celebración de contratos y acuerdos o pactos territo-riales por la salud. 3. La interventoría al régimen subsidiado, como subespecie del control, encuentra su razón de ser el governance como forma de evaluar la gestión, las relaciones y los resultados obtenidos, bus-cando asociar el desempeño a la dotación de capacidad instru-mental en el contexto regional. Esa labor es auxiliar o de apoyo y puede asimilarse a un proceso en el que además confluye la idea de herramienta o instrumento para ayudar a medir para de-cidir. Es fundamental el uso de información sobre el desempeño para proporcionar a quien toma las decisiones tanto estratégi-cas, como operativas y organizativas los insumos necesarios para cumplir con el propósito de coherencia. 4. Las mejores prácticas o en términos generales los mejores sistemas de governance necesitan que los modelos regionales sean definidos, como ya se indicó, por la visión propia de la región y las necesidades concretas de sus pobladores. Los resultados es-perados deben referirse a la calidad, eficacia, eficiencia, oportu-nidad y equidad en el tratamiento y mejoramiento de las condi-ciones de salud. Pero igualmente deben atender una garantía de universalidad del derecho a la salud, en la contribución de pactos

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de estabilidad interna, capacidad de coordinación y guía frente a los objetivos comunes, control de los gastos y de situaciones de déficit y responsabilidad fiscal.5. Enfocados en el governance y específicamente a partir de los acuerdos mínimos y el consenso es necesario insistir en pro-mover la participación ciudadana,22 el control a la gestión pú-blica y las veedurías de control. El papel de los ciudadanos es vital en una comunidad política, porque para que esta funcione bien, aquellos tienen que desarrollar una amistad cívica, que no es la amistad de un amigo íntimo, sino aquella que se predica de los que comparten unos proyectos comunes. Como bien lo dijera Adela Cortina, “los colombianos deben darse cuenta de que comparten el proyecto Nación y no pueden tener conflictos de intereses, porque deben trabajar en esa tarea. Es desarrollar un sentido en el que, a veces, tenemos que perseguir juntos unos intereses, aunque tengamos que renunciar a los propios. En la democracia hay una agregación de intereses de la mayoría; qué pasa con los que no han ganado. Por eso, se propone como al-ternativa una democracia deliberativa. Partimos de personas que tienen intereses diferentes, pero están dispuestas a dialogar entre sí para ver cómo llegan a unos acuerdos mínimos”. 6. La realidad ha mostrado en distintos escenarios en la praxis comparada que existe duplicación de funciones desarrolladas por distintas dependencias o entidades de la administración na-cional y local. La centralización de las decisiones y la falta de confianza en la descentralización debe permitir el surgimiento del governance multinivel.

22 Diversas son las formas o mecanismos de participación en materia del sis-tema de seguridad social en salud. Por ejemplo: las asociaciones de usua-rios, los comités de ética médica, las veedurías comunitarias elegidas popu-larmente; estas además de otras formas o mecanismos de control buscan garantizar la cobertura, eficiencia y calidad del sistema. Igualmente, todo contrato está sujeto al control de la ciudadanía. Para fomentar este tipo de control, el gobierno nacional y las entidades territoriales tienen sistemas y mecanismos de estímulo orientados a recompensar esas labores. Sobre este punto véase: Participación y control ciudadano. José Guillermo Ramírez León. Monografías de administración. Universidad de los Andes No. 75, de octubre del 2003.

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7. La interventoria consagrada en la resolución 660 no parece tener un énfasis como herramienta de control; es más un meca-nismo o un proceso permanente e integral de acompañamiento, seguimiento, verificación y evaluación de la operación del Régi-men Subsidiado en la entidad territorial. Se presenta como una herramienta de compliance o de conformidad de las acciones para que se lleven a cabo de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007 y las demás disposiciones le-gales y reglamentarias vigentes sobre la materia. 8. A propósito del control y pensando en la interventoría, el “mejor control es el sin control” o “cómo controlar lo que se sa-lió de control”. Es decir, que las herramientas e instrumentos por más sofisticados que sean no bastan; se necesita la posibilidad de realizar comportamientos de los agentes más virtuosos, útiles an-teponiendo los valores a salvaguardar la confianza, la honestidad y la calidad que es hacer las cosas bien desde el comienzo. Apoyo de orden institucional para atacar los malos resultados y gene-rar conciencia de transparencia, calidad, eficiencia y eficacia en la gestión pública, supone evitar a toda costa la redundancia y duplicidad de esfuerzos que resultan al final inútiles. Recomen-dable es apuntar a un lineamiento que asegure el mejoramiento paulatino de las condiciones de vida de la población y adelantar acciones de apoyo a la gestión municipal, con una visión com-partida de territorio rentable, competitivo, en paz, con equidad, en un enfoque integral de gerencia para el desarrollo. Se agrega a lo dicho las acciones enfocadas a la sensibilización en la im-portancia de la gestión pública y compartiendo conocimientos para la formación de capital social en la organización pública territorial. Hay que impulsar acciones que creen una cultura del resultado y el autocontrol. 9. El governance de la seguridad social en salud implica el respe-to de mínimos éticos que no son otros que los derechos humanos de primera y segunda generación; es decir, los derechos civiles y políticos, los económicos, sociales y culturales23. Esos mínimos,

23 El governance se refiere al esfuerzo del poder para cada día optar más por la gerencia, se debe buscar la cultura y la interacción diarios entre los sostene-dores del poder y la gente. Es un esfuerzo del poder democrático asociado

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parafraseando a Adela Cortina, “tendrían que ser universaliza-dos, todos los seres humanos tendrían que poder ser libres de formar su conciencia (autonomía o libertad de elegir) a tener un ingreso para vivir bien, de tener salud sanitaria, educación, etc. No obstante, desde hace más de 60 años, se está hablando de esos derechos y aún no están protegidos. Esta situación se da porque no hay voluntad política, voluntad económica y ciuda-danos poco o nada activos. Los políticos y los empresarios, que cada vez tienen más poder, tienen mucha responsabilidad. Ellos, que tienen información, saben que estos problemas se pueden resolver ya. No lo hacen, porque no quieren.” 10. Las organizaciones públicas cada vez más se encuentran y desarrollan su propia misión en entornos de acción que involu-cra otros actores públicos y privados. Por ello requieren mayor transparencia respecto a los recursos públicos, al desarrollo de la función pública y a los resultados obtenidos para los ciudadanos y los demás distintos interlocutores, sea desde el punto de vis-ta del accountability (responsabilización) como en la búsqueda de rutas o procesos compartidos de mejoramiento del bienestar colectivo. De ahí la importancia para aplicarla en materia de la responsabilidad de los alcaldes frente a la interventoría de la res-ponsabilidad entendida como “responsabilidad por” y “respon-sabilidad ante”. Rendir cuenta de lo que se ha hecho ha logrado la mayor atención en el rol del governance de las administraciones públicas cuando se trata de rendir cuentas del desempeño frente a los stakeholders y la ciudadanía.11. La interventoría puede considerarse como un componente del mundo de las decisiones operativas. Junto a ella pueden estar la supervisión, el control, la auditoría24, la prevención como la forma de anticiparse a los problemas o a situaciones de dificultad

con estándares de eficiencia, responsabilidad, transparencia y participación, algunas veces con nociones de reglas de ley. En Buen Gobierno y derechos humanos. Modelo de Beetham/Crawford. 2004.

24 Puede decirse que la interventoría se diferencia de la auditoría por el nivel de independencia en la función a desarrollar. Mientras la auditoría es inde-pendiente y hace parte de los componentes más importantes de corporate governance; la interventoría es operativa y auxiliar a la labor de toma de decisiones y más o menos independiente.

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antes de que lleguen a ser problemas, pero igualmente a reaccio-nar velozmente ante cualquier dificultad. La interventoría perte-nece al área del contramaestre que tiene a su cuidado inmediato la dirección de los hombres; es el capataz o el vigilante de los obreros. Al estar en esa área la interventoría no estaría lejana del área de gestión en la cual la eficacia de las operaciones respecto a los objetivos y problemas. En otras palabras debe estar muy cerca de quien tiene el timón de una nave. Al estar tan cerca esa labor tiene que ver con el amplio mundo de la gestión y, por ende, del governance y especialmente del desempeño para realizar las evaluaciones de productividad y medir eficiencia y eficacia. Su independencia es además fundamental.12. Las obligaciones y la responsabilidad de los alcaldes en la prestación de los servicios de interventoría no se agotan con la contratación de la misma. Su deber va más allá de simple acuer-do instrumental. El sentido de responsabilidad y por lo cual se le puede exigir rendición de cuentas está en su labor de gestión, solución a los intereses en juego y control. En suma, es su deber de realizar una verdadera gestión que ofrezca, establezca y haga posible las condiciones y recursos necesarios de un buen gobier-no de la salud en su territorio. 13. No hay que olvidar la eventualidad que se pueda presentar de ineficiente incumplimiento del contrato (tiempo y costos) como uno de los factores que afecta la competitividad territorial. Y es que Colombia es uno de los 10 países del mundo donde es más demorado hacer contratos. El costo de hacer cumplir un con-trato en Colombia es 50% más alto que el promedio mundial25.14. Una preocupación que surge está relacionada con la labor de la Superintendencia de Salud, del Ministerio y eventualmente de los entes de control respecto a los informes de interventoría; pero igualmente surgen inquietudes respecto de la labor de ha-bilitación de las empresas que la ofrezcan y la definición de su responsabilidad con respecto al resultado esperado.

25 Sobre este aspecto véase: Las 10 llagas para competir, publicado en la Re-vista Poder del 15 de noviembre de 2008, pág. 16. Adicionalmente es útil remitirse a las conclusiones expuestas en el Informe Nacional de Competi-tividad 2008-2009 y al Informe Doing Business 2009.

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15. El ciclo de la interventoría, descrito en el anexo técnico de la resolución 660, no parece corresponder al método que nor-malmente se utiliza en las interventorías para la resolución de problemas que se supone deben ser detectados para superarlos y proponer el mejoramiento. En ello radica precisamente el faci-litar el acceso en el régimen subsidiado. Un proceso compuesto por él antes, durante y después; que sea lógico y sencillo como el método que utilizan los mismos médicos, en el entendido de que lo que se busca es la transformación, el cambio o el mejoramien-to de un proceso o actividad. 16. El governance implica un sistema complejo de relaciones entre diversos grupos de interés, entre los que se cuentan las empresas que se espera sean responsables socialmente actuando éticamente, lo que las lleva a generar no solamente rentabilidad, sino también una mayor reputación. Otros agentes interesados son los proveedores que proveen a las empresas y a las adminis-traciones públicas cuando aprecian que merece la pena trabajar con ellas porque tienen buena reputación y generan confianza. Por su parte los ciudadanos deben asumir la ciudadanía como consumidores. Se está asumiendo el poder de cambiar las cosas si se consume solamente en las empresas que asumen su res-ponsabilidad y dan muestra de estar funcionando éticamente, y rechazamos a las que actúan de una manera inmoral. 17. Desde comienzos de los años 90 existe una falta de respuesta de los entes territoriales a estímulos del desarrollo. De ahí que se exija hoy de ellos una postura más coherente, abierta, franca y flexible al real fortalecimiento institucional en el territorio. Un desarrollo temprano del sistema de gestión local, en los depar-tamentos y municipios, que asegure resultados en el territorio y beneficios a la comunidad, como es la educación y la salud, pensando en aplicaciones realistas de los principios de subsidia-riedad y de proximidad de la administración a los derechos de los ciudadanos bajo un concepto relacional de la ciudad, es decir, en red o difusa26. Estas son en realidad las bases del governance entendido como eficiencia.

26 La obra de Andrés Precedo Ledo titulada: Nuevas realidades territoriales para el siglo XXI. Desarrollo local, identidad territorial y ciudad difusa es un

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18. El derecho a la salud y la medición de las intervenciones dirigidas a su protección y garantía tienen que ver inevitable-mente con la noción de mercado que es el mejor mecanismo de asignación de recursos, pero que nunca funciona en el vacío. Siempre funciona en los marcos políticos de determinados Esta-dos y, además, los propios empresarios influyen con fuerza en las decisiones que allí se tomen. Por ello cuando se toman decisio-nes inmorales, o sumamente imprudentes, quienes las toman se hacen responsables frente a las generaciones futuras. En la toma de decisiones se requiere actuar con mayor reflexión. Una deci-sión tomada sin escrutar, examinar, sopesar una y otra vez las informaciones y opciones pertinentes corre el riesgo de fracasar. Ciertamente en los dominios de la sociedad y de los gobiernos afloran comúnmente los problemas derivados de las delibera-ciones sin atención. La psicología social sugiere, entonces, que cuando se trata de decisiones que afectan a los grupos, el proceso deliberativo debe ser pensando en colectivo27. La interventoría bien concebida, como proceso y herramienta basada en infor-mación, puede facilitar la medición para decidir razonablemente. 19. La interventoría puede ser la herramienta que genere mejo-ramiento en términos de eficiencia y eficacia en el régimen sub-sidiado; sin embargo, del análisis del derecho comparado en mo-delos de gestión y de governance en salud se aprecia un estado del arte que muestra hoy y para el futuro escenarios distintos e inno-vadores. Los desafíos futuros para la medición y la valoración del desempeño de la administración pública en sus distintos niveles y temáticas, una de las cuales es la salud, se orienta a la creación de valor público (de la cadena de valor del servicio de salud a la constelación de valor), a medir el impacto de la administración

buen complemento bibliográfico para entender el papel de las entidades en el desarrollo territorial. Igualmente, la obra de Steven Johnson titulada: Sistemas Emergentes. O qué tienen en común hormigas, neuronas, ciudades y software, publicada por el Fondo de Cultura Económica y Editorial Turner.

27 La conveniencia de decidir con rapidez en cuestiones vitales requiere actuar con mayor reflexión. Este tópico lo trata magistralmente el investigador S. Alexander Haslam en su artículo titulado Pienso, ¿acaso yerro? Véase: Re-vista Mente y Cerebro. Investigación y ciencia. Mayo/junio de 2008, págs. 40-43.

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sobre el capital social y sobre la competitividad de los territorios (ética pública y ética privada, clusters de salud, responsabilidad social y driver de competitividad), la evaluación multidimensio-nal del desempeño de las administraciones públicas (eficacia/impacto, eficiencia técnica y económica, equidad, transparencia y rendición de cuentas a los usuarios, la ética, la competitividad, la calidad y la sostenibilidad institucional, social y ambiental) y el performance management e incentivos del mejoramiento continuo de las prestaciones y los resultados (utilización por ejemplo del Ba-lance Scorecard de la salud y otros modelos de autoevaluación de la capacidad organizacional y mecanismos de incentivos -no para generar falsos positivos– aplicables a procesos de colocación de re-cursos, mejoramiento de la calidad y simplificación de trámites de la actividad administrativa. El mejoramiento continúo se expresará en la identificación de prácticas adoptadas para la evaluación del desempeño. La lógica a futuro es mirar ese desempeño más geren-cialmente y de manera estructurada (multidimensional) basándose en sistemas de planificación, programación y control. También un desempeño orientado a la lógica de la evaluación y a las modalida-des de audit ad hoc sobre específicos programas y proyectos.20. La interventoría puede ser un primer paso para lograr la eficien-cia en el sistema de seguridad social en salud. Ella aparece como resultado de la crisis de la gestión de la salud y del incumplimien-to de un deber constitucional por parte del Estado. No obstante, se aprecia que de implementarse se requerirá establecer acciones que contrarresten aspectos como la desarticulación, la falta de ca-pacidad de entes territoriales desde el punto de vista de voluntad política, recursos, ubicación geográfica, falta de liderazgo y cono-cimiento. Por ello debe trabajarse en unos programas de gestión local orientada a las temáticas más críticas como salud y educación. Las herramientas cada vez más sofisticadas hacen en ocasiones di-fícil su apropiación y de otra parte el Estado debe identificar los buenos ejemplos para que constituyan referentes importantes y se comparta el conocimiento en términos de innovación. De ahí que podría impulsarse un proyecto “Governance” para evaluar las ac-ciones regionales sobre el sistema socioeconómico regional en una doble perspectiva: de competitividad territorial y valor público y capital social.

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21. Las reflexiones expuestas, sobre el “Modelo 660” de inter-ventoría en el régimen subsidiado, pueden aportar a quienes las examinen elementos de juicio para continuar construyendo un instrumento que además sea objeto de debate frente a la frag-mentación institucional y sus procesos de governance. Para la labor de asimilación de los presupuestos que subyacen en esa actividad se recomienda asumir tres (3) acciones: una, la capa-citación incisiva a los gobernadores y alcaldes, el monitoreo de las experiencias ya realizadas así como el seguimiento de los in-formes y promover desde el banco de proyectos de la función pública regional la estrategia de dar a conocer buenas prácticas y modelos de governance con un criterio y metodología de bench-marking (comparación con otros) que busque crear conocimien-to y compartirlo para que en aspectos distintos tales como la protección del ambiente, la educación, la cultura y la seguridad social en salud se pueda consolidar la medición del desempeño de todo el sistema público.

Conclusión

Esperemos que la interventoría del régimen subsidiado tal como establece y explica la Resolución 660 de 2008 sea la vía idónea para hacer efectivo el cumplimiento de los contratos de aseguramiento con todo lo que ello implica y mucho más. Eso significa que el segui-miento, verificación y evaluación de la operación del Régimen Sub-sidiado en la entidad territorial consistente en el cumplimiento del contrato, del acceso a los servicios de salud de los afiliados, del flujo y uso de los recursos del régimen subsidiado; así como de proponer las acciones, correctivos e instrumentos que contribuyan al mejoramien-to continuo de dicho régimen, por parte de la misma, y que sea real y facilite la garantía fundamental del derecho a la salud en términos de equidad.

Sería dramático si se llegará a concluir que la interventoría y la resolución no cumplieron con el cometido en el seguimiento de los contratos de aseguramiento. Anticipándonos tentativamente al resultado no puede negarse la tendencia que se aprecia en la admi-nistración pública en relación con las consultorías, asesorías y demás

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formas de acompañamiento. La poca importancia que se le da a esa labor se aprecia en el no acatamiento a sus recomendaciones y por ende la consiguiente pérdida de los recursos utilizados en su contra-tación en perjuicio del patrimonio público.

El éxito de la actividad de interventoría depende de los distintos agentes, desde el gobernador y el alcalde hasta las administradoras, los mismos ciudadanos y las entidades que definen las políticas. El Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Salud deben impulsar programas de capacitación y seguimiento a los infor-mes de manera coordinada y dar a conocer la información que sobre hechos y circunstancias irregulares ameriten la intervención de los entes de control.

Gestionar, liderar, administrar y controlar es el imperativo en un momento en que tanto gobernadores como alcaldes, hoy, gracias al nuevo tipo de relación con los ciudadanos que se crea por la elección popular, se les pide todo. Las inquietudes van desde, las problemá-ticas de carácter administrativo, hasta aquellas sociales; a veces se refieren a los problemas personales que pueden referirse a la búsque-da de puesto de trabajo, pero también pueden tocar aspectos muy personales. Todo esto depende del hecho de que los ciudadanos, en cualquier situación, tienden a verlos como un referente “global”.28

La creciente complejidad socioeconómica, la crisis financiera del sector público, el rediseño de los valores institucionales derivados del proceso de descentralización y de la afirmación del principio de subsidiariedad, la búsqueda del consenso, la necesidad de competen-cias y skills siempre diversificados y especializados, en un ambiente externo de competición global y rápido cambio, están imponiéndole a las entidades territoriales una rápida reinterpretación o de reinven-ción de su rol institucional.

La interventoría no es solamente una labor operativa. Se re-quiere analizarla y hacerla práctica también desde la visión gerencial que desarrollen gobernadores y alcaldes. Esa visión debe estar acorde con un especial modelo de governance que se entienda también como: establecer la dirección, infundir la ética y la integridad, monitorear los resultados, rendir cuentas sobre la responsabilidad en la gestión y

28 Michele Bertola. Venecia, 10 diciembre de 2007.

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corregir la dirección. La interventoría es: Medir para decidir. En ello radica su valor.

Para complementar lo anterior resulta apropiada la fábula de la ardilla que necesitaba convertirse en hormiga29 para explicar la reali-dad de lo que puede ser el trabajo de interventoría.

“Una ardilla observaba atenta, desde una rama de un árbol, una comunidad de hormigas que iban y venía en el hormiguero cargando cosas de manera ágil y certera. Ante lo que veía pensó: -qué bueno poder hacer lo que hacen las hormigas: trabajan de día, de noche o a la madrugada, superan los obstáculos, buscan los caminos más cortos y más seguros para recolectar y son unidas de tal manera que no corren el riesgo de estrellarse unas con las otras. Realmente están coordinadas. Pero ¿cómo lo hacen?, se preguntó. –Debo encontrar la clave para ser cómo ellas, decía. Pensando en ello e interesada en descubrir la forma de lograrlo decidió preguntar a otros animales del bosque. Comenzó con el alce que ante la pregunta no supo responderle. –No tengo idea, pero pregúntale al búho que es conocido por su sabiduría, él segura-mente te dará la respuesta. La ardilla sin demora se fue a buscar al búho, seguro de encontrar la respuesta a su pregunta. –Señor Búho, quiero hacer lo que hacen las hormigas. ¿Qué debo hacer para lograrlo? El búho repuso –convirtiéndote en hormiga. La ardilla se marchó feliz con la respuesta del búho. Acelerada corrió al árbol donde se encontraba el hormiguero y por un segundo ya estando allí, pensó: –y ¿cómo dia-blos me convierto en hormiga? Sin encontrar ella misma la respuesta se devolvió a preguntarle de nuevo al búho sobre ¿cómo se convertia en hormiga? El búho, nada sorprendido ante la pregunta, le contestó: –a mí no me vengas a enredar con esos asuntos operativos.

moraleja: Hay que estar muy atentos a la labor que realizan las consultorías porque normalmente no llegan al establecer el cómo hay que proceder y adelantar las acciones. En otras palabras se quedan en el diagnóstico30. El verdadero consultor debe desarrollar simultánea-

29 Esta es una fábula que escuché de boca del doctor Augusto Acosta cuando se refirió en una ocasión al trabajo de cualquier consultor. Me he permitido contarla para recrear lo expuesto con mis propias palabras.

30 Para obtener mayor claridad sobre el método a seguir en la interventoría

mente el potencial interno en cada miembro de la entidad / empresa; y, en la entidad / empresa como sistema. Así, quienes dirigen asumen un subrol del consultor, con la claridad de que en cada uno existe la capacidad de convertirse en su propio consultor frente a la labor que realiza. Solamente asumiendo esa actitud se aseguran las posi-bilidades de éxito de dicha actividad contribuyendo positivamente al engranaje de cualquier sistema.

La moraleja anterior se complementa con las reflexiones que hiciera Adela Cortina31, pensadora española del mundo de hoy, en septiembre de este año en su conferencia en Bogotá promovida por la Fundación El Nogal y dirigida a empresarios, políticos, gobernantes y académicos. Ella se refirió a la ética y a la responsabilidad social empresarial y su papel en el mundo globalizado.

En esa oportunidad manifestó: “Hay un juego de niños llamado como el libro de Mario Vargas Llosa,

‘El paraíso está en la otra esquina’. Yo les propongo que juguemos ‘Tú la llevas’, en el que los niños se tocan y le dicen al que tocan: ‘tú la llevas’. Y es así, porque la llevan empresarios, ciudadanos, políticos, quienes en vez de estar diseñando paraísos que siempre están en una isla desierta, como la de la Utopía, deben buscar en su tierra, en su huerto, los gérmenes que vale la pena cultivar”. 32

y especialmente para entender qué es el diagnóstico y la diferencia con las observaciones puede consultarse la obra de Xavier Etienne, titulada: El Plan Matriota publicada en el 2008 por la editorial Temis.

31 Adela Cortina es catedrática de ética y filosofía política de la Universidad de Valencia, y directora de la Fundación ÉTNOR, España. Autora de múl-tiples libros sobre filosofía moral, política y del derecho. La conferencia se realizó el 29 de septiembre de 2008 en el Club El Nogal y la promovieron la Fundación El Nogal y la OEI –Organización de Estados Americanos para la educación, la ciencia y la cultura.

32 En el tiempo.com/ octubre 7 de 2008. Adela Cortina, reconocida como una de las pensadoras de este siglo, visitó Colombia. En www.eltiempo.com/vidadehoy/educación/2008-10-05/ARTICULO-PRINTER_FRI... Fecha de la consulta: 14/12/2008.

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superintendencia nacional de salud

La Interventoría del Régimen Subsidiado en Salud, un Instrumento de Control de las

Entidades Territoriales. Análisis del Contexto

Mario Mejía CardonaSuperintendente Nacional de Salud

Elaboración del texto:

Pedro Nel Martínez DíazProfesional Especializado Dirección General para la Inspección

y Vigilancia de los Administradores de Recursos de Salud

Bogotá, noviembre de 2009

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Presentación

Interventoría, colombianismo para denominar lo que en otros países se conoce como supervisión de contratos.

En el año 1952 se habla por vez primera del control técnico y administrativo aplicable a la interventoría de edificaciones en los reglamentos y tarifas que hizo públicos la Sociedad Colombiana de Arquitectos y es en ese sector de la economía, el de la construcción y las obras civiles, en el que ha predominado su práctica. Es decir, se trata de una actividad con más de cincuenta años de tradición en las obras públicas y aún así su ejercicio presenta grandes limitaciones en el campo normativo, bibliográfico y académico33.

En lo que respecta al sector de la salud, desde el 20 de noviem-bre de 1997, cuando el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud hizo referencia por vez primera, en el Acuerdo 77, a la inter-ventoría en el régimen subsidiado, han sido constantes las alusiones al tema por parte de esa institución, del Ministerio de la Protección Social y de la Superintendencia Nacional de Salud, entre otras enti-dades cuyas funciones y competencias se relacionan con este tema. Las prioridades y enfoques han ido desde entender que esta actividad debe ejercerse sobre uno solo de los actores del régimen subsidiado, las Administradoras de Régimen Subsidiado (categoría empleada a partir del Decreto 2357 de 1995), que cumplen el rol de entidades contratistas, hasta extender el ámbito de influencia de la intervento-ría a la totalidad de procesos del régimen subsidiado e incluir tanto al contratante, las entidades territoriales, como a las empresas pro-motoras de salud del régimen subsidiado (denominadas así a partir de la Ley 1122 de 2007, artículo 12).

33 Sánchez Henao. Gestión Organizativa en el Proceso Edificatorio: Regula-ción de la Interventoría de Proyectos en Colombia. Tesis Doctoral. Madrid: Universidad Politécnica, 2007. 131p

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El propósito de este documento es dar una visión general sobre el tema, que les permita a los alcaldes y a los gobernadores de los de-partamentos que deban asumir responsabilidades relacionadas con el régimen subsidiado, en particular, y a quienes integran las adminis-traciones territoriales, en general, disponer de unos criterios a partir de los cuales divisen el estado actual de la interventoría en el régimen subsidiado, dado que a ellos, por regla general, de conformidad con la Ley 715 de 2001, artículo 44, numeral 2.3, corresponde la celebra-ción de los contratos de administración de los recursos de régimen subsidiado y su seguimiento, responsabilidad en la cual la interven-toría es el mecanismo idóneo. Es evidente, entonces, que para dar un cabal cumplimiento a las exigencias de la Resolución 660 de 2008 emanada del Ministerio de la Protección Social, la interventoría del régimen subsidiado, a su vez, debe ser objeto de un adecuado control por parte de la administración territorial, con el fin de verificar el cumplimiento de sus obligaciones.

En ese sentido, es oportuno señalar que el ejercicio de la inter-ventoría es una manifestación del control interno, como se verá a lo largo del presente documento, cuyo establecimiento y desarrollo, el del control interno, es responsabilidad del representante legal de la entidad territorial. En consecuencia, alcaldes y gobernadores, con corregimientos a cargo, deben velar porque, desde la planeación has-ta la liquidación de los contratos de administración de recursos de régimen subsidiado, los principios y propósitos del control interno estén presentes en la práctica de la interventoría.

Para la exposición y tratamiento del tema, siempre que lo ame-rite, se hace en primer lugar referencia a las generalidades de la inter-ventoría y en segundo término a las especificidades que ella adquiere en el régimen subsidiado, con el fin de dar una visión de conjunto y contexto que permita entender aspectos que a primera vista pueden parecer contradictorios si se evalúan a partir del alcance que se atri-buye a la interventoría habitualmente.

El abordaje del tema supone una referencia preliminar a algu-nos de los aspectos relacionados con los contratos, en particular los administrativos, a los cuales debe hacérseles interventoría.

Especial agradecimiento a mi compañero y amigo Jaime Díaz Chabur, por sus comentarios, sugerencias y corrección de estilo, que fueron importantes en la elaboración de este documento.

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la interventoría al régimen subsidiado en saludTal como se enunció en la presentación, ocuparse del tema de

la interventoría exige referirse en primer término a los contratos, al menos en lo que respecta a algunas de sus características, pues es sobre ellos que se ejerce.

1. definición de contrato

1.1. Aspectos Generales

De conformidad con el Código Civil, artículo 1495 “Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa, cada parte puede ser de una o de muchas personas.”

De esta definición es oportuno destacar tanto la voluntad para que haya lugar al consentimiento, ya sea verbal o escrito, respecto a la obligación, como el acto por el cual una parte se obliga para con la otra. De esta manera se da lugar a que exista quien se obligue y quien acepte la obligación, con lo cual surge el lazo jurídico que permite hacer a las partes solo lo acordado34.

Por sus condiciones de fondo, los contratos pueden ser, entre otros, de libre consentimiento o de adhesión. Los primeros dan lugar a la discusión de las obligaciones pactadas en igualdad de condicio-nes, de manera que ellas son el resultado del parecer o de los intere-ses coincidentes de las dos partes, en tanto que los segundos deben su existencia a la necesidad de prestar servicios masivos y por esencia, cuando de ellos se trata, no hay lugar a las condiciones de igualdad entre las partes para pactarlos. Así, quienes aspiran a ser contratistas del sector público se someten a unos términos de general aplicación: pliego de condiciones, selección abreviada, concurso público, figuras

34 Vélez, Fernando. Estudio sobre el Derecho Civil Colombiano. Santafé de Bogotá: Lex, 1983.

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propias de la contratación administrativa que tratan en detalle la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 2474 de 2008.

En el caso específico de la contratación estatal, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 determina que son contratos estatales to-dos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren, la Nación, los departamentos, el Distrito Capital y los distritos espe-ciales, los municipios, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, entre otras entidades a las cuales se refiere la citada ley, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los contratos de obra, de consultoría, de prestación de servicios, de concesión y los encargos fiduciarios y de fiducia pública.

Conviene anotar, en todo caso, que en el actual estado de de-sarrollo de nuestra sociedad, inserta en un mundo globalizado, las partes comprometidas en un contrato deben regir su relación por aspectos y conceptos adicionales a los que suministra el derecho para poder cumplir de manera eficiente el objeto contractual cuyo destinatario, en últimas, es la comunidad. En consecuencia, como lo afirma la doctora María Fernanda Guerrero Mateus en otro do-cumento de esta publicación “cada una de las partes recíprocamente debe aceptar que el contrato se funda sobre una relación de confianza establecida entre ellas”35.

Esta actitud ante el contrato, como bien se afirma en el citado texto, debe dar lugar, entre otros hechos, a renegociar en términos de buena fe contractual eventuales modificaciones y a realizar pres-taciones no previstas, cuando resulten instrumentalmente indis-pensables dados la relevancia, oportunidad y pertinencia de hacer dichas intervenciones y los presupuestos comerciales o tecnológi-cos que sustenta la relación negocial.

35 Guerrero Mateus, María Fernanda. El Governance de la Seguridad social en Salud. Un marco útil entre autonomía y responsabilidad frente al servicio de interventoría. En: Interventoría del régimen subsidiado en salud: Lo que deben saber los responsables de su implementación. Bogotá: Instituto de Estudios del Ministerio Público. 2009.

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1.2. El contrato en el régimen subsidiado en salud

El artículo 211 de la Ley 100 de 1993, determina que:“el régimen subsidiado es un conjunto de normas que rigen la

vinculación de los individuos al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de una coti-zación subsidiada…

Tales normas se refieren, entre otros aspectos, a la selección de los beneficiarios, a su afiliación a las empresas promotoras de salud de conformidad con el principio de la libre elección, a los derechos incluidos en el plan obligatorio de salud, POSS, al acceso a los servi-cios y a la financiación y administración de los recursos económicos.

La relación que establecen las entidades territoriales y las em-presas promotoras de salud del régimen subsidiado para afiliar a los usuarios es de carácter contractual. A la luz de los preceptos señala-dos en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos de adminis-tración de recursos de régimen subsidiado son de carácter estatal y de acuerdo con el numeral 2 del artículo 216 de la Ley 100 de 1993 se rigen por el derecho privado.

De conformidad con la “minuta del contrato de aseguramiento del régimen subsidiado”, anexo técnico de la Resolución 0838 de 2004 expedida por el Ministerio de la Protección Social, dicho con-trato tiene como objeto:

• Administrar los recursos del régimen subsidiado en salud, • Proveer el aseguramiento de los beneficiarios priorizados del

Sistema General de Seguridad Social en Salud al Régimen Sub-sidiado mediante la empresa promotora de salud de régimen subsidiado que libremente hayan seleccionado,

• Garantizarles la prestación de los servicios de salud contem-plados en el plan obligatorio de salud subsidiado vigente, de conformidad con la Ley 100 de 1993 y demás normas vigentes.

Dado el contenido y alcance de las cláusulas puede afirmarse que se trata de un contrato de adhesión, lo cual quiere decir que las fija una de las partes, la entidad territorial en su condición de contra-tante, y que a ellas debe acogerse la otra parte, la empresa promotora

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de salud de régimen subsidiado en su carácter de contratista, o de lo contrario no celebrar el contrato.

Por tratarse de una minuta modelo, lo planteado no excluye la posibilidad de que se establezcan otras cláusulas según las necesida-des específicas de cada caso, sin que se altere la esencia del contrato.

2. etapas contractuales

2.1. Aspectos generales

En atención a los fines didácticos propios de este documento, no al tratamiento dado en la normatividad, parece adecuado exami-nar el proceso contractual de acuerdo con los siguientes criterios:

Una primera etapa o precontractual (bien sea licitación, selec-ción abreviada o concurso de méritos) que comprende la elabora-ción de estudios y documentos previos, que sirven de soporte para la elaboración del proyecto de pliegos de condiciones, para que los proponentes puedan valorar de manera adecuada el alcance de lo requerido y la distribución de riesgos propuesta por la entidad hasta la adjudicación del contrato (Ley 1150 de 2007, artículo 8o y Decreto 2474 de 2008, artículo 3o).

La segunda etapa se relaciona con la suscripción del contrato, con su ejecución36 y con la liquidación de este37 (Ley 1150 de 2007, artículo 11).

36 De conformidad con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 para la ejecución se requiere la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibi-lidades presupuestales correspondientes, salvo cuando se trata de la con-tratación con recursos de vigencias fiscales futuras, de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deben acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda.

37 Es oportuno recordar que el artículo 16 de la Ley 80 de 1993 prevé que si las modificaciones alteran el valor del contrato en 20% o más del valor inicial, el contratista puede renunciar a continuarlo y debe liquidarse el contrato. De igual manera, el artículo 18 de la misma norma prevé que cuando haya lugar a la caducidad, se ordenará la liquidación del contrato en el estado en que se encuentre.

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2.2. Las etapas contractuales en el régimen subsidiado en salud

Hacen parte de la etapa precontractual, entre otros, los pro-cesos de identificación, selección y priorización de beneficiarios; de selección de las empresas promotoras de salud, por parte de los be-neficiarios, en los departamentos que tienen corregimientos depar-tamentales, en los distritos y en los municipios; y de presupuesto para obtener la disponibilidad de los recursos financieros.

La segunda etapa, la de ejecución y liquidación del contrato, se desarrolla una vez se firma el contrato entre la entidad territorial y la empresa promotora de salud para dar cobertura a un determinado número de personas previa y plenamente identificadas y se prolonga por un año desde el 1 de abril hasta el 31 de marzo, de conformidad con el artículo 45 del Acuerdo 244 emanado del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

El plazo para liquidar estos contratos (Resolución 0838 de 2004, Ministerio de la Protección Social, cláusula vigésima tercera), o para aclarar las cuentas y pagar saldos pendientes a favor o en con-tra (Decreto 050 de 2003, artículo 50) es de cuatro meses, a partir de su terminación.

3. definición de interventoría


Es necesario anotar, desde el comienzo, la inexistencia de una definición de interventoría en el Estatuto de Contratación (Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Decreto 2474 de 2008), en el que tam-poco se hace referencia a sus objetivos ni a sus características. La Ley 80 de 1993 la clasifica como una modalidad de la consultoría en el artículo 32. Su finalidad, orientada al control, se estableció en los artículos 120 y 121 del Decreto 222 de 1983 (derogado por la Ley 80 de 1993, excepto los artículos 108 a 113) y así se le entiende en la ya citada Ley 80 de 1993. En consecuencia, para efectos de ejerci-cios como el presente, es indispensable hacer una conceptualización a partir de las citadas normas y de la escasa bibliografía existente sobre el tema en nuestro país.

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De la concepción expuesta sobre el tema por Vargas Cantor38, se destaca que se trata de un proceso dinámico de control realizado por un tercero, es decir alguien distinto al contratante y al contra-tista, a todos los contratos del Estado con un total conocimiento sobre el objeto y obligaciones contractuales, en representación de los intereses de la administración y sin perder de vista el beneficio social.

Por su parte, Jiménez Moriones39 enfatiza en el control y vigi-lancia del contrato estatal, para verificar el cumplimiento integral del objeto y de las obligaciones pactadas en él, y en la colaboración que debe prestar la interventoría a las partes en pos de la termina-ción exitosa del contrato.

En el año 2002, en un documento preparado por la Superin-tendencia Nacional de Salud con un fin similar al de este, se pro-puso la siguiente definición40:

Proceso de supervisión y control que deben hacer las entida-des estatales sobre aquellas funciones y competencias que les asigna la normatividad vigente cuando las realizan mediante una relación contractual. Tiene el propósito de verificar durante la ejecución del contrato el avance y cumplimiento de las obligaciones contraídas en términos de oportunidad, utilización de los recursos y la calidad de los bienes o servicios contratados.En la anterior definición está implícita una característica bá-

sica de la interventoría: su permanencia durante la ejecución del contrato, es decir, no se trata de una actividad esporádica que se practique cada determinado periodo sino que es continua. Una vez inicia la ejecución del contrato objeto de control la interventoría inicia su actividad y esta concluye cuando se liquida aquel.

38 Cantor Vargas, Édgar F. Interventoría de Obras Públicas, Bogotá: Ediciones Jurídicas Ibáñez, 2003, 249 p.

39 Jiménez Moriones, Manuel F. Interventoría de Proyectos Públicos, Bogotá: Universidad Nacional, 2007, 189 p.

40 Martínez Díaz, Pedro Nel, en Rol de la Interventoría en los Convenios y Contratos que Celebren las Entidades Territoriales para Garantizar la Aten-ción en Salud, Supersalud 2002.

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3.2. La interventoría en el régimen subsidiado en salud

También fue característica la inexistencia de un concepto pre-ciso de interventoría en el régimen subsidiado en salud hasta el año 2007. Valida esta afirmación, entre otras circunstancias, el hecho de que se entendiera que solo si la ejercía alguien externo a la entidad se denominaba interventoría, porque cuando la ejercía la misma admi-nistración territorial debía hablarse de control directo (Ley 715 de 2001, artículo 43 numeral 2.3) o que se la asimilase a auditoría (Ley 812 de 2003, artículo 55). Sin embargo, es necesario aclarar que en el primer caso la disyuntiva es interventoría interna o externa y en el segundo hay diferencias de fondo en el objeto, alcance, responsabi-lidad y conceptos de la interventoría y de la auditoría, como se verá más adelante.

En el caso particular del régimen subsidiado, esas limitaciones conceptuales respecto a la interventoría, se han superado.

En tal sentido, la Ley 1122 de 2007, en el artículo 13, literal e, destinó un porcentaje de los recursos del régimen subsidiado, para financiar los servicios de interventoría del mencionado régimen. Con base en este precepto, el Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución 660 de 2008, cuyo artículo 2o señala:

La interventoría es un proceso permanente dirigido a fortalecer la operación del Régimen Subsidiado y verificar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de aseguramiento para garantizar el acceso de la población al Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia.Por su parte, el artículo 3o de la misma resolución, al hacer refe-

rencia al alcance de la inteventoría, determina:La interventoría se define como una herramienta de acompaña-

miento, seguimiento, verificación y evaluación de la operación del Ré-gimen Subsidiado en la entidad territorial. Tendrá un alcance integral y adelantará las acciones que permitan que los procesos de operación del Régimen Subsidiado tales como la identificación, selección y priori-zación de beneficiarios, afiliación, contratación y gestión financiera del Régimen Subsidiado, se lleven a cabo de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007 y las demás disposiciones legales y reglamentarias vigentes sobre la materia.

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En desarrollo de la interventoría se debe verificar el cumplimiento del contrato de aseguramiento, el acceso a los servicios de salud de los afi-liados, el flujo y uso de los recursos del Régimen Subsidiado, y proponer las acciones, correctivos e instrumentos que contribuyan al mejoramiento continuo del Régimen Subsidiado por parte de la entidad territorial.Como un comentario al margen debe mencionarse que, hasta

ahora, se ha entendido que interventoría solo debe realizarse en el ré-gimen subsidiado, pues para controlar la ejecución de los contratos de prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y de las acciones en salud pública lo habi-tual en la normatividad es referirse a la auditoría de cuentas, concepto muy restringido en el alcance frente al de interventoría.

4. término para la realización de la interventoría


Tanto los autores mencionados en el numeral precedente, como la definición citada, y el mismo contenido de las normas, enfatizan en el control sobre el contrato y ello es explicable por cuanto es a través de la ejecución del mismo como se hacen tangibles y concretos tanto los pro-ductos que se propuso obtener la administración cuando comprometió recursos como el cumplimiento de los fines estatales y la continua y eficiente prestación de los servicios públicos mediante esta figura.

No obstante, a semejanza de la práctica de las administraciones públicas de otros países, desde hace algún tiempo en Colombia se dis-cute la posibilidad de que la interventoría pueda iniciar su actividad cuando la entidad interesada en contratar se halla en la etapa precon-tractual, a la cual se hizo referencia en el numeral 2. Así por ejemplo, el Departamento Administrativo Nacional de Planeación plantea en un documento41:

“Las entidades públicas deberían contar con el concurso de quien va a ejercer la interventoría desde el momento mismo del diseño del negocio contractual de manera que se tenga la posibilidad de que

41 DNP, 2004. Manual de buenas prácticas para la gestión contractual públi-ca. En Jiménez Moriones, Manuel F. Ibíd.

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el interventor o supervisor lo revise, emita su aval o concepto técnico y asuma la responsabilidad que le corresponde por tal actuación.”Lo anterior quiere decir que la interventoría puede apoyar a la

administración en la elaboración de los estudios y documentos pre-vios y de los pliegos de condiciones. Sin embargo, como quiera que de conformidad con la normatividad vigente la competencia para dirigir las licitaciones y para celebrar los contratos estatales es del jefe o del representante de la entidad (Ley 80 de 1993, artículo 11, numeral 1) el interventor no debe participar en la evaluación ni en la selección de las propuestas.

Una vez se haga la escogencia más favorable entre las distintas propuestas presentadas a la entidad contratante (Ley 1150 de 2007, artículo 5. Selección objetiva) la interventoría, como se anotó en el numeral anterior, debe iniciar (o reiniciar, según corresponda) su ac-tuación al mismo tiempo que comienza la ejecución del contrato, en cuyo transcurso se ocupa de supervisar los aspectos técnicos, admi-nistrativos y financieros y se prolonga hasta su liquidación, momento en el que es fundamental su participación por cuanto, como resultado de su trabajo, conoce el cumplimiento que se dio a las obligaciones contractuales por las partes, lo que constituye el criterio fundamental para establecer los compromisos mutuos aún pendientes que deben asumir esas partes para poder declararse a paz y salvo42.

4.2. Término para el ejercicio de la interventoría en el régimen subsidiado en salud

Dos aspectos específicos deben tenerse en cuenta para estable-cer dicho término: El periodo durante el cual la entidad está habi-litada para hacer la interventoría y los aspectos que controla dicha interventoría.

La Resolución 660 de 2008 emanada del Ministerio de la Pro-tección Social reconoce el carácter permanente que debe tener la interventoría. La misma resolución en el artículo 10, parágrafo, prevé que el proceso de habilitación que deben realizar los departamentos

42 Martínez Díaz, Pedro N. La responsabilidad de las entidades territoriales en la liquidación de los contratos de régimen subsidiado. En Gestión públi-ca y responsabilidad: Ideas para los protagonistas del cambio, la innovación y la acción. Bogotá: Instituto de Estudios del Ministerio Público, 2008, 234 p.

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(y el Distrito Capital) para establecer cuáles son las entidades que cumplen los requisitos legales, administrativos, financieros y técnicos para llevar a cabo la interventoría en los municipios de las respectivas jurisdicciones, se debe realizar cada tres (3) años43.

De igual manera, el artículo 2o de la citada resolución le asigna a la interventoría los propósitos de contribuir al fortalecimiento del ré-gimen subsidiado y de verificar el cumplimiento de las obligaciones del contrato de aseguramiento para garantizar el acceso de la pobla-ción al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformi-dad con los principios de calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia.

En consecuencia, a partir de la expedición de la Resolución 660 de 2008 por parte del Ministerio de la Protección Social, el ejercicio de la interventoría sobre los procesos del régimen subsidiado y sobre el contrato de aseguramiento de régimen subsidiado es continuo, aun cuando cada tres años puedan cambiar las entidades que la efectúan.

De los dos factores controlados los procesos del régimen subsi-diado y los contratos de aseguramiento suscritos entre las entidades territoriales y las empresas promotoras de salud, debe dar cuenta la interventoría mediante sus evaluaciones e informes. Salta a la vista, entonces, que también para el caso del régimen subsidiado la con-cepción actual de la interventoría rebasa el mero control sobre la ejecución del contrato.

Es oportuno señalar que la mencionada resolución concibe la in-terventoría como un ciclo, como un proceso de mejoramiento continuo de la gestión del régimen subsidiado que se desarrolla en tres fases o etapas (anexo técnico de la Resolución 660 de 2008, Lineamientos para la interventoría del régimen subsidiado, numeral 2.1), así:

• diagnóstico de la gestión del régimen subsidiado y de la planifi-cación de la interventoría,

• seguimiento a los procesos de gestión del régimen subsidiado y cierre y resultados de la interventoría.

43 Una vez habilitada la entidad interventora por los departamentos (y el Distrito Capital) debe someterse a los concursos de méritos que rea-licen los correspondientes municipios en los que aspira a ser selecciona-da (Resolución 660 de 2008 expedida por el Ministerio de la Protección Social, artículo 12).

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5. tipos de Interventoría


El Decreto Ley 222 de 1983 (derogado por la Ley 80 de 1993, salvo los artículos 108 a 113) establecía en el artículo 120 que “La entidad contratante verificará la ejecución y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas por medio de un interventor, que podrá ser funcionario suyo”.

Por su parte, la Ley 80 de 1993 en el artículo 32 señala que “En los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitación o concurso públicos, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista...44

Es decir, en la normatividad vigente no se hace referencia a la interventoría realizada con funcionarios de la entidad contratante, sin embargo en la práctica en muchos de los contratos suscritos por la administración pública el control sobre su ejecución se asigna a ellos.

Así las cosas, es necesario mencionar que cuando la interven-toría la realiza una persona o entidad independiente de la entidad contratante y del contratista se le denomina externa en tanto que si la realizan funcionarios de la entidad contratante se le denomina interna.

5.2. El tipo de interventoría en el régimen subsidiado en salud

La Ley 1122 de 2007 previó en el artículo 13, literal e, “… La interventoría solo podrá ser contratada con entidades previamente habili-tadas departamentalmente y del Distrito Capital, a través de concursos de méritos, de acuerdo con la reglamentación que expida el Ministerio de la Protección Social.”

Este precepto lo retoma la Resolución 660 de 2008, artículo 5o, emanada del Ministerio de la Protección Social al señalar que “Los municipios y distritos … deberán contratar la interventoría del régimen subsidiado con una entidad externa…”

44 Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Entró a regir a partir del 16 de enero de 2008.

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Es decir, desde el momento en que entró en vigencia la Reso-lución 660 de 2008, 28 de febrero de 2008, Diario Oficial número 46.916, y una vez agotado el proceso de habilitación por parte de los departamentos y el Distrito Capital y los concursos de méritos a cargo de los distritos y municipios, mediante los cuales se deben seleccionar y contratar las interventorías del régimen subsidiado, no hay posibilidad de optar por la modalidad de interventoría interna (Resolución 660 de 2008, artículo 13).

La excepción a la norma está prevista en el parágrafo del artí-culo anteriormente citado, siempre y cuando el concurso no conclu-ya con la selección y contratación de la entidad interventora, previa verificación del cumplimiento de los procedimientos establecidos o de la existencia de las causas que impidieron llevarlos a cabo. En todo caso, la interventoría practicada directamente por parte de la entidad territorial debe acoger los criterios adoptados tanto en la Re-solución 660 de 2008 como en el anexo técnico relacionados con los lineamientos para la interventoría del régimen subsidiado.

6. Factores bajo el Control de la Interventoría


El ejercicio de la interventoría debe ser integral, es decir, referir-se a los aspectos técnicos, administrativos y financieros del contrato, para verificar el cumplimiento de las cláusulas y de las normas legales que lo rigen. Esto no quiere decir que se trate de una lista de funcio-nes cuyo cumplimiento pueda asumirse por personas o grupos que trabajan en forma aislada, por el contrario debe ser resultado de la aplicación de una estrategia previa claramente definida por la inter-ventoría que entiende el contrato como una totalidad.

6.1.1. Interventoría técnica: Su propósito es verificar el uso de las especificaciones técnicas de los bienes que reciba la administra-ción pública del contratista, las condiciones de funcionamiento, can-tidad y oportunidad en la entrega de esos bienes, así como el cumpli-miento de las normas técnicas nacionales e internacionales.

6.1.2. Interventoría administrativa y financiera: La interventoría administrativa verifica el cumplimiento de obligaciones tales como la

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obtención de licencias y permisos necesarios para poder desarrollar el objeto contractual, el cumplimiento de los perfiles profesionales del personal y de la existencia de la estructura organizacional ofrecidos por el contratista en la propuesta presentada a la entidad contratante, el manejo y la conservación de la documentación, el pago de los im-puestos y de los aportes a la seguridad social, entre otras obligaciones.

6.1.3. Interventoría de cumplimiento: Verifica el cumplimiento de las obligaciones contractuales previstas para el contratista. Así mis-mo, controla el cumplimiento de los plazos acordados y los aspectos relacionados con los riesgos que ampara la garantía única. La ejercen los interventores técnicos y financieros con el apoyo de uno o varios abogados con el perfil adecuado para esta responsabilidad.

6.2. Factores bajo la acción de la interventoría en el ré-gimen subsidiado en salud

Si bien tanto en la Resolución 660 de 2008 emanada del Minis-terio de la Protección Social como en el anexo técnico que la comple-menta, Lineamientos para la Interventoría del Régimen Subsidiado, no hay referencia explícita a la interventoría técnica, administrativa, financiera y de cumplimiento, este enfoque está implícito no solo en lo que respecta a la verificación del cumplimiento de las obligacio-nes establecidas en el contrato de administración de los recursos o de aseguramiento en el régimen subsidiado, sino en todas aquellas responsabilidades que se le asignaron a la interventoría para apoyar la operación del régimen subsidiado. Una cuidadosa lectura a los dos documentos citados así lo demuestra por lo cual, para mayor ilustra-ción, se incluyen como anexos a este texto.

7. diferencia entre auditoría e Interventoría

Con frecuencia en la administración pública funcionarios que representan al contratante, y aun este mismo, usan de manera indis-tinta los términos interventoría y auditoría para referirse al control que debe hacerse sobre la ejecución de un contrato que se financia con recursos públicos. Sin embargo, se trata de conceptos y propósi-tos diferentes, por lo cual es conveniente precisar estas definiciones.

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El doctor Jiménez Moriones, en el libro Interventoría de Pro-yectos Públicos, muestra las diferencias en los siguientes aspectos:

7.1. El objeto sobre el cual se ejercen

La auditoría puede hacerse sobre la organización en su conjun-to, la totalidad de los procesos y procedimientos, una o varias áreas de la entidad y algunos de los procesos y de los procedimientos. Cual sea el objeto que se determine, depende de los propósitos y necesi-dades específicas.

En el caso de la interventoría, el objeto es el contrato suscrito por la entidad, es decir, la totalidad de las obligaciones acordadas por las partes.

7.2. La oportunidad para practicarlas

La auditoría generalmente es de carácter posterior y selectivo en tanto que la interventoría es integral y simultánea con la ejecución del contrato objeto de control.

7.3. Los conceptos que emiten

De acuerdo con Jiménez Moriones, se entiende que es potestati-vo de las altas direcciones de las organizaciones acoger o descartar los conceptos de los auditores, en tanto que las órdenes de los interven-tores son de obligatorio cumplimiento para los contratistas. Frente al planteamiento del autor vale la pena efectuar dos precisiones:

La primera precisión, los conceptos de los auditores. De acuer-do con la Resolución 5544 expedida por el Contralor General de la República el 17 de diciembre de 2003, artículo 5º, el jefe de la enti-dad, el representante legal o quien haga sus veces en los sujetos de control, donde la Contraloría General de la República haya realizado un proceso de auditoría gubernamental con enfoque integral, deberá suscribir y presentar un plan de mejoramiento consolidado, con base en los resultados del respectivo proceso auditor.

Por su parte, el artículo 45 de la misma norma señala que el plan de mejoramiento consolidado contempla las acciones que se com-promete a adelantar la entidad con el propósito de subsanar y corregir cada uno de los hallazgos y observaciones formuladas en el respectivo informe de auditoría. Para el efecto, el plan debe incluir, entre otros, esta in-formación:

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• periodos fiscales que cubrirá, • acciones que se desarrollarán para subsanar los hallazgos, plazos de

ejecución en semanas, metas cuantificables y etapas que las com-ponen.

• indicadores de cumplimiento• responsables del plan de mejoramiento.

En caso de que no se realicen una o varias de las acciones de mejo-ramiento habrá lugar a las sanciones.

En consecuencia, la decisión de exigir la presentación de un plan de mejoramiento y de cumplirlo, como resultado de la auditoría guber-namental con enfoque integral que realice la Contraloría General de la República, tiene carácter obligatorio para la entidad auditada.

Segunda precisión, las órdenes de los interventores. En el caso del régimen subsidiado en salud, respecto a las irregularidades detectadas por el interventor, es su responsabilidad no solo impartir las orientacio-nes para que esas situaciones se atiendan oportunamente (numeral 3.5 del anexo técnico de la Resolución 660 de 2008 Ministerio de la Protec-ción Social), sino además informarlas. En tal sentido, el anexo técnico de la Resolución 660 de 2008 expedida por el Ministerio de la Protec-ción Social, numeral 3.4 incluye como actividad de la interventoría:

Informar. Es la actividad dirigida a poner en conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de la Protección Social, la entidad territorial y las entidades de vigilancia y control, las irregularida-des, anomalías, inconsistencias y falencias detectadas.Adicionalmente, los correctivos deben ser exigidos por la entidad

territorial en su condición de contratante, en respaldo del trabajo del interventor.

7.4. La responsabilidad

Al respecto afirma Jiménez Moriones que los auditores son aseso-res, sin responsabilidad respecto al cumplimiento de metas y obligacio-nes que corresponden a las instancias de dirección y administración de las organizaciones, para lo cual estas tienen independencia, en tanto que los interventores pueden tener en algunos casos corresponsabilidad en el cumplimiento del objeto del contrato vigilado.

En tal sentido, señala el citado autor en relación con la res-ponsabilidad civil del interventor que

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“…solamente será responsable cuando el objeto no se cumpla por actuaciones u omisiones exclusivamente imputables a él, deriva-das de su ejercicio de interventoría y que no se ajusten a las condi-ciones establecidas en el contrato vigilado y en el de interventoría45”

7.5. Reglamentación del ejercicio

Al respecto el autor anota que el ejercicio de la auditoría está regulado tanto por normas internacionales como legales colombia-nas, en tanto que la interventoría carece de ese tipo de parámetros normativos y legales para su práctica profesional.

Un análisis en ese sentido deja ver que, en el caso del sector de la salud, a la existencia de las normas internacionales y legales de orden nacional se agrega, en lo que respecta a la formación académica, las especializaciones (posgrados) de los profesionales como auditores, con una tradición superior a la década, en tanto que en el tema de la interventoría se ofrecen los diplomados, con predominio de los orientados a las obras civiles y desde hace pocos años las especializaciones, también con predominio hacia las obras civiles y en general hacia temas propios de la ingeniería.

Finalmente, la bibliografía en el campo de la auditoría en el sentido amplio del concepto, y aun en el sector de la salud, es abundante, en tanto que la relacionada con la interventoría es muy limitada y en general se ha orientado a las obras civiles. Aun así, no se conocen más de diez textos en el país sobre el tema. Este hecho, que puede parecer anecdótico, por el contrario evidencia que la preocupación de los autores por temas de esta naturaleza es muy reciente, el enfoque y alcance todavía es restringido y la produc-ción bibliográfica aún está en la etapa de gestación.

8. límites de la Interventoría

Dado que a la interventoría le corresponde verificar el cumpli-miento de las obligaciones por las partes y colaborar con ellas para conseguir el objeto contractual, su actividad se orienta exclusivamen-te hacia la supervisión del contrato. En consecuencia, no le corres-

45 Jiménez, op.cit. pag. 115.

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ponde ejecutar acciones tendientes a conocer aspectos organizativos, administrativos, técnicos y financieros de orden interno de la entidad con la cual se contrata, distintos a los relacionados con el objeto del contrato.

Respecto al régimen subsidiado en salud este precepto es fun-damental por cuanto las actividades a cargo de la interventoría se refieren a la operación del régimen subsidiado, no solo al contrato de aseguramiento. En ese orden, es necesario que las administraciones distritales, municipales y de los departamentos que tienen corregi-mientos a su cargo, establezcan desde el comienzo de manera clara esos límites y los den a conocer a los interventores con las formali-dades de rigor.

9. Plan de Interventoría


Como se colige de los aspectos a que se refieren los puntos an-teriores, la interventoría no es una función que pueda desarrollarse de manera caprichosa, por el contrario requiere un plan por medio del cual se determinen las actividades y su secuencia, así como los recursos, que se emplearán para su práctica. El plan debe ser objeto de modificaciones en la medida que la ejecución del contrato vigilado las exijan.

En la obra Interventoría de Proyectos Públicos, se consideran, entre otros, los siguientes elementos como constantes en los planes de interventoría:46

objetivos de la interventoría: Una definición genérica es la de entenderla como seguimiento adecuado y oportuno al contrato vigilado, para verificar el cumplimiento de su objeto y obligaciones y apoyar a las partes para el logro de una ejecución exitosa.

Alcance de la interventoría: Se refiere a los aspectos del contrato vigilado que deben controlarse y al grado de profundidad con que debe hacerse el control.

metodología específica: Se relaciona con la identificación y explicación de los procedimientos y técnicas que se utilizarán en el control del contrato vigilado.

46 Jiménez, op.cit, pags. 138 - 144.

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Conceptos e informes: El plan debe incluir los que debe produ-cir la interventoría para el contratante, el contratista y otras entidades según corresponda.

Programación de actividades: A partir del cronograma de eje-cución del contrato vigilado, le corresponde a la interventoría progra-mar sus actividades. Incluye las acciones de control, fechas y respon-sable de su ejecución. Tiene una estrecha relación con cada una de las etapas que conforman el contrato vigilado.

estructura organizacional y determinación de personal: Estos factores se definen en función del objeto del contrato vigilado, del alcance dado a la interventoría y de la programación de actividades.

La estructura organizacional debe incluir las áreas técnicas y ad-ministrativas adecuadas para controlar el contrato vigilado, entre ellas la asesoría jurídica cuya acción debe orientarse hacia el contrato vigilado y hacia el de la interventoría.

Por su parte, el equipo humano debe responder a los perfiles pro-fesionales necesarios para controlar los aspectos técnicos, financieros, administrativos y de cumplimiento del contrato objeto de supervisión y debe ser objeto de constante capacitación y actualización en los temas relacionados con el contrato vigilado y con los métodos y actividades de control aplicables a él para cumplir adecuadamente su función.

Del concepto de autor se colige que se trata de un trabajo inter-disciplinario que, además de requerir conocimientos específicos en la materia, exige por parte de quienes conforman el equipo experiencias equivalentes a las de los profesionales encargados de la parte técnica del contrato vigilado.

En conclusión, cada uno de quienes conforman el equipo hu-mano de la interventoría debe ser un par válido con capacidad de hacer observaciones y recomendaciones al equipo técnico del pro-yecto o contrato vigilado.

sistema de información y gestión documental: La calidad del trabajo que haga la interventoría se basa en buena medida en el manejo eficiente de la información que produce en documentos y registros respecto a la ejecución del contrato vigilado. En conse-cuencia, es necesario diseñar y usar un sistema de gestión documen-tal que defina cada uno de los documentos que se elaborarán, la utilización que se les dará, el trámite y la conservación.

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Así mismo, debe contarse con registros de los datos básicos del contrato vigilado y de las acciones de control realizadas para conocer permanentemente el estado de ejecución.

riesgo de interventoría: Uno de los conceptos relativos al riesgo lo entiende como un hecho incierto que puede ocasionar un daño. Al referirlo a la interventoría, Jiménez Moriones lo defi-ne como la posibilidad de que las acciones de control no se hagan en la forma y con la oportunidad debidas.

El análisis del riesgo considera dos aspectos:

• El riesgo externo referido al contrato vigilado y a su entorno. Cuanto más complejo es un proyecto y se carezca de conoci-miento sobre otros similares se incrementa el riesgo para la interventoría. En consecuencia, la entidad contratante debe tomar en cuenta este hecho para seleccionar un interventor con las calidades y experiencia pertinentes.

• El riesgo interno: Se origina en circunstancias bajo el domi-nio o control del interventor o en circunstancias de fuerza mayor que pueden afectar su labor y son ajenas a su control. A manera de ejemplo: deficiencias en el perfil profesional y en equipo humano de la interventoría, debilidad en el cono-cimiento del proyecto y contratos vigilados, metodología y procedimientos inadecuados.

Control de ejecución: Se deben diseñar procedimientos eficientes para el aseguramiento de la calidad e instrumentos de monitoreo que incluyan indicadores y alertas para detectar desviaciones frente a lo planeado y hacer los ajustes pertinentes.

ajustes y actualización del plan: Debe hacerse en forma permanente, documentarse y divulgarlos al equipo interventor.

9.2. El plan de interventoría en el régimen subsidiado en salud

El anexo técnico de la Resolución 660 de 2008 expedida por el Ministerio de la Protección Social incluye en el numeral 4.1, referido a los informes de interventoría, el plan de trabajo de la entidad inter-ventora y enuncia su contenido mínimo, sin que defina los términos.

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En todo caso, en el plan que presente la entidad interventora a la correspondiente administración municipal deberá desarrollarse cada uno de los aspectos previstos en él.

A partir de los conceptos expuestos por Jiménez Moriones en el libro Interventoría de Proyectos Públicos, es válido hacer el paralelo que se presenta en el siguiente cuadro para mostrar cómo hay una estrecha relación, no necesariamente una similitud, entre tales con-ceptos y el plan de trabajo de la entidad interventora previsto en el anexo técnico de la Resolución 660 de 2008 expedida por el Minis-terio de la Protección Social.

En la anterior propuesta, se observa que el único elemento pre-visto en el libro Interventoría de Proyectos Públicos que no se recoge en el plan de trabajo de la entidad interventora que presenta el anexo técnico de la Resolución 660 de 2008, en el numeral 4.1, es el del riesgo de interventoría.

No obstante, este aspecto está considerado en los procesos de habilitación y concurso de méritos a que se refieren la Ley 1122 de 2007, artículo 13, literal e, y la Resolución 660 de 2008, Ministerio de la Protección Social, artículo 9, numerales 1 y 3 en particular y artículos 12 y 13.47

10. recursos para Financiar la Interventoría en el régimen subsidiado en salud

Además de los recursos propios que deben destinar las entida-des territoriales para este propósito, la Ley 1122 de 2008, artículo 13, literal e, determina que los municipios y distritos destinarán hasta el 0,4% de los recursos del régimen subsidiado, para finan-ciar los servicios de interventoría de dicho régimen. En tal sentido, el Decreto 1020 de 2007 precisó en el artículo 5º.

47 El artículo 9o de la citada resolución se refiere a las condiciones de habilitación para las entidades que aspiran a ser interventoras en un deter-minado departamento o el Distrito Capital. El proceso lo debe adelantar el correspondiente departamento o el Distrito Capital, en tanto que los artí-culos 12 y 13 se ocupan del concurso de méritos a cargo de los municipios, distritos y departamentos con corregimientos departamentales.

95


“Una vez garantizada la financiación de la continuidad de la afiliación y los recursos con destino a la Superintendencia Nacio-nal de Salud, los municipios y distritos destinarán los recursos para financiar las interventorías del régimen subsidiado, sin que supere el 0.4% de los recursos del régimen subsidiado apropiados en sus presupuestos”.De otra parte, la Resolución 660 de 2008 expedida por el

Ministerio de la Protección Social prevé en el artículo 6º la posibi-lidad de que los distritos y los municipios se asocien para celebrar los contratos de interventoría, siempre y cuando haya proximidad geográfica entre ellos; sin embargo, si pertenecen a diferentes de-partamentos la entidad interventora deberá estar habilitada en cada uno de los departamentos a que pertenezcan los municipios asociados. El tema es pertinente tratarlo en este numeral por cuan-to la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo 2003 – 2006, hacia un Estado comunitario, determinó en el artículo 55, Conve-nios de asociación:

“Para efectos de racionalizar los costos de supervisión, inter-ventoría o auditoría a los contratos del régimen subsidiado de salud que le corresponde ejercer al municipio, se podrán realizar convenios de asociación con otros municipios, o departamentos con corregi-mientos departamentales, conforme lo señale el reglamento. El costo de la auditoría será financiado proporcionalmente por cada munici-pio en función del número de afiliados que cada uno de ellos tenga en la EPS o demás entidades autorizadas en el régimen subsidiado…”En todo caso, es oportuno señalar que los recursos de régimen

subsidiado a que se refieren la Ley 1122 de 2007, artículo 13, literal e, y el Decreto 1020 de 2007, artículo 5, tienen que ser ejecutados por las entidades territoriales exclusivamente en la financiación de los contratos de interventoría. Otra forma de gasto de estos recursos, aun cuando se utilicen en procesos y procedimientos relacionados con el control del régimen subsidiado, es irregular.

11. la Interventoría y el Control Interno

La interventoría es una responsabilidad a cargo del contratante. En el caso del régimen subsidiado, los alcaldes y los gobernadores con corregimientos departamentales a cargo, así como las correspon-

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dientes administraciones territoriales, deben asumir su responsabili-dad frente al proceso de interventoría con un compromiso serio.

En este sentido, es oportuno acudir a algunos de los elementos relacionados con el concepto del control interno48 pues la intervento-ría no es ajena al asunto. Se entiende por control interno el proceso realizado por la alta gerencia y diseñado para proporcionar seguridad razonable con el fin de lograr el cumplimiento de los siguientes ob-jetivos: efectividad y eficiencia de las operaciones, confiabilidad de la información financiera y cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables.49

Por su parte, de conformidad con el artículo 1o de la Ley 87 de 1993:

se entiende por control interno el sistema integrado por el esque-ma de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las ac-tividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de

48 Sobre algunos aspectos relacionados con este tema se puede revisar Martí-nez Díaz, Pedro Nel. Ibíd.

49 COSO. Control Interno: Estructura Conceptual Integrada. Bogotá: ECOE, 2002.

anexo técnico resolución Interventoria de proyectos Públicos

Estrategias Estructura administrativa y de-terminación del personal

Actividades Alcance del interventoriaResponsables Estructura administrativa

y determinación del personalPeriocidad programación de actividadesMetodologia para el análisis de la información

Metodologia especifica - Sistema de informacion

Procedimiento para monito-reo, seguimiento y control a las EPSS

Control de ejecución - concep-tos e informacion.

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la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.

Los elementos expuestos a lo largo de este documento dejan ver la íntima relación entre el propósito de la interventoría y el del control interno50. Ello es así por cuanto esta es un instrumento o he-rramienta de control interno. Así mismo, en cumplimiento de su ges-tión, la interventoría requiere procesos y procedimientos para cum-plir una responsabilidad propia de la entidad territorial y por tanto su actuación debe ser evaluada, entre otros, por parte de la Oficina de Control Interno.

Por otra parte, a la luz del artículo 6o de la misma norma, el establecimiento y desarrollo del sistema de control interno es respon-

50 En consecuencia con el Informe COSO, el término control interno debe entenderse en este documento como sistema, instrumento de apoyo a la gestión de la alta dirección. No hace referencia a la Oficina, dependencia a la cual le corresponde, entre otras responsabilidades, verificar que el Sis-tema de Control Interno esté formalmente establecido dentro de la organ-ización y que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones.

anexo técnico resolución Interventoria de proyectos Públicos

Mecanismos para recolección de información (Metodologia de revision documental y de campo)

Sistéma de información y de gestión documental

Procedimiento para el diseño e implementación de las reco-mendaciones formuladas por la entidad interventora.

Ajustes y actualización del plan

Metas objetivo de la interventoriaCronograma Programacion de actividadesIndicadores Control de ejecucion - sistema

de información

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sabilidad del representante legal de la entidad territorial, aunque la aplicación de los métodos y procedimientos al igual que la calidad, eficiencia y eficacia del control interno, también es responsabilidad de los jefes de cada una de las distintas dependencias que conforman su administración. En consecuencia, los alcaldes y los gobernadores, cuando hay corregimientos a su cargo, tienen la responsabilidad de implementar las acciones necesarias para que el ejercicio de la inter-ventoría, entre otros aspectos, sirva para:

• Proteger los recursos asignados al régimen subsidiado en salud, apoyar su adecuada administración y adoptar las medidas correspondientes ante desviaciones y posibles riesgos que pue-dan afectar el logro de los objetivos.

• Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de los registros que se produzcan en relación con la gestión del régimen subsidiado y sean insumos para la evaluación y segui-miento de la gestión organizacional.

Como se observa, la interventoría es un proceso técnico, inte-gral y dinámico que tiene un propósito esencial hacia el cual debe encaminarse su ejercicio: lograr que tanto la entidad territorial como la empresa promotora de salud del régimen subsidiado realicen todas las acciones administrativas, financieras y legales tendientes a optimi-zar el uso de los diferentes recursos para garantizar la adecuada pres-tación de los servicios de salud a la población más pobre y vulnerable de nuestro país.

A los objetivos enunciados anteriormente da respuesta la con-cepción respecto a la interventoría al régimen subsidiado que se re-glamenta en la Resolución 660 de 2008 expedida por el Ministerio de la Protección Social, con un enfoque técnico que pone al día la práctica de esta responsabilidad en relación con el conocimiento, los medios y las prácticas de uso frecuente en las interventorías que se hacen actualmente en el país a los contratos estatales suscritos en otros sectores de nuestra economía.

Corresponde, en consecuencia, a las entidades territoriales complementar este esfuerzo con el trabajo específico que concrete en resultados este propósito de hacer más eficiente la gestión del ré-gimen subsidiado.

interventoría en el régimen subsidiado.

Respuesta A Inquietudes Más Frecuentes

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Es responsabilidad de los servidores públicos departamentales y municipales adelantar las actuaciones administrativas necesarias para llevar a cabo el proceso de interventoría del régimen subsidiado de salud. Actuaciones que deben ceñirse a lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo, Título I, artículo 3 y a los siguientes as-pectos:

1. ¿Qué hay que tener en cuenta en el Proceso de Habilitación?Los Secretarios de Salud Departamental y Distrital, deben sur-

tir los siguientes procesos para habilitar las firmas interventoras en sus respectivos departamentos y Distritos: Ley 1122 de 2007 y Reso-lución 660 de 2008 del Ministerio de la Protección Social:

• Realizar la convocatoria a las entidades interesadas en ejercer la Interventoría del régimen subsidiado en los términos previstos en el artículo 10 de la Resolución 660 de 2008.

• Evaluar y verificar los requisitos legales, financieros y técnico administrativos de las firmas que participaron en el proceso de habilitación, de conformidad con el artículo 9o de la Resolución 660 de 2008.

• Emitir los Actos Administrativos correspondientes a la habili-tación de las Firmas que superen los requisitos exigidos, una vez resueltos los recursos de reposición que hayan surgido en el proceso.

• Notificar a cada una de las Firmas, que se presentaron al pro-ceso, el resultado del mismo.

• Divulgar para todos los municipios y distritos de su jurisdicción, los Actos Administrativos que dejan en firme la habilitación de las entidades en cada Departamento y Distrito.

• Documentar debidamente el proceso de habilitación desde la recepción de la documentación (correctamente foliada) hasta el análisis que permitió concluir con la habilitación (verificación de cumplimiento de requisitos) y publicación de las entidades habilitadas.

• Propender al fortalecimiento de herramientas jurídicas, tecno-lógicas, administrativas, entre otras, para apoyar los procesos

contractuales de concurso de méritos que deben adelantarse para la selección de la entidad interventora

2. si no se realiza la convocatoria a las entidades interesadas en ejercer la interventoría

En tal circunstancia el Municipio incumpliría lo dispuesto por la Ley 1122 artículo 13 y sus reglamentarios sobre el tema. Si el mu-nicipio convoca y nadie se presenta, debe solicitar autorización de in-terventoría interna al Misterio de Protección Social. Si el municipio no realiza la convocatoria, la Superintendencia Nacional de Salud impondrá las sanciones del caso, sin menoscabo de las investigacio-nes de carácter disciplinario que surjan por parte de la Procuraduría General de la Nación.

3. ¿Qué tener en cuenta en el Proceso de Concurso de méritos y contratación de la Firma interventora?

Los Alcaldes y Secretarios de Salud Municipal y Distrital, una vez surtido el proceso de habilitación deben adelantar las siguientes actividades para contratar las entidades previamente habilitadas para ejercer la interventoría del Régimen Subsidiado:

• Convocar a la totalidad de las personas jurídicas que han sido habilitadas por cada entidad territorial, en el Concurso de Méri-tos, de conformidad con la Ley 1150 de 2007 y sus reglamen-tarios y la Ley 80 de 1993 y siguiendo los parámetros de la Resolución 660 de 2008 y sus modificatorias.

• Elaborar los términos de referencia que fijen las condiciones en las que se realizará el proceso de selección y contratación de las entidades interventoras, para lo cual se aplicará lo previsto en la Ley de Contratación Pública y demás normas concordantes.

• Hacer uso de las herramientas administrativas, como la asocia-ción de municipios o convenios interadministrativos entre muni-cipios para contratar la interventoría del régimen subsidiado con una sola entidad habilitada. Contratación que se realizará según

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el procedimiento denominado Concurso de Méritos, señalado en el capítulo IV de la Resolución 660 de 2008.

Esta práctica apunta a la reducción de costos, lo que a su vez, genera la presentación de economías de escala al contratar varios mu-nicipios y la posibilidad de controlar eficientemente los procesos de gestión del régimen subsidiado de los municipios de su jurisdicción. Estas asociaciones son posibles en virtud de lo previsto en la Ley 136 de 1994 y busca alianzas para facilitar la ejecución del proceso de selección contractual.

4. ¿Cuál es el proceso de selección aplicable para la celebración de los Contratos de mínima Cuantía?

El proceso de selección aplicable para la celebración de los con-tratos de mínima cuantía, aquellos inferiores al 10% de la menor cuantía, contemplado en el artículo 46 del Decreto 2474 de 2008, es aplicable al Concurso de Méritos, tal como lo señala el parágrafo de la misma norma, en concordancia con el tercer inciso del artículo 54 del citado decreto.

• Considerar los precios de mercado, sin obtención previa de varias ofertas.

• Seleccionar, haciendo uso del procedimiento consagrado en los manuales de contratación, que permitan escoger el ofrecimiento más favorable a la entidad con las salvedades del artículo 54: esto es, teniendo en cuenta la naturaleza del servicio a contratar, sin necesidad de contar con pluralidad de ofertas, pero sin tener en cuenta el criterio precio, como factor de escogencia o selección. 5. ¿Qué tener en cuenta en el proceso de contratación?

• Convocar a la totalidad de las entidades habilitadas para proceder a la selección de mínima cuantía.

• Seleccionar la oferta más favorable, entre las entidades que se presenten, de acuerdo con el procedimiento establecido para tal

efecto en el manual de contratación de la entidad contratante, sin que el criterio precio pueda ser factor de evaluación.

• Verificar que los procedimientos contractuales incorporen cri-terios de objetividad y transparencia para la escogencia según la naturaleza del servicio a contratarse.

• Contemplar un procedimiento contractual de selección que suministre los elementos mínimos para facilitar la comparación las propuestas de los interesados y escoger la más favorable, teniendo en cuenta los criterios legales establecidos en los artí-culos 46 y 54 del Decreto 2474 de 2008, y los lineamientos de la Resolución 660 de 2008.

6. ¿existe la posibilidad de contratar con la Persona natural con quien venía contratando la Interventoría?

Frente a la posibilidad de contratar a la persona natural con quien venían contratando la interventoría, que ahora está habilitada como empresa de interventoría, cabe señalar que transitoriamente podría contratársele, pues se debe cumplir con la obligación legal de hacer interventoría, pero pactando la condición de dar por terminado el con-trato una vez se haya surtido en su totalidad en concurso de méritos, a través del cual se ha seleccionado a la firma interventora con quien se celebrará el contrato de interventoría pertinente, acorde con las dis-posiciones de la Resolución 660 y demás resoluciones modificatorias, que prevén el 1° de noviembre de 2008, como plazo final para cele-brar el contrato referido (artículo 3° de la Resolución 2414 de 2004).

7. ¿Cuáles son los recursos destinados a financiar los servicios de interventoría del régimen subsidiado

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 1020 de 2007, los municipios y Distritos destinarán los recursos para financiar las interventorías del régimen subsidiado, sin que estos superen el 0.4% de los recursos del régimen

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subsidiado apropiados en sus presupuestos, una vez se garantice la fi-nanciación de la continuidad de la afiliación y los recursos con destino a la Superintendencia Nacional de Salud.

Lo anterior implica que los municipios y Distritos deben tener en cuenta lo siguiente:

Documento fuente ProcedimientoReferencias Norma-

tivas

1

Presupuesto de Ingre-sos y Gastos aprobado para cada vigencia fiscal.

Tomar el monto total apropiado para régimen subsidiado del prepuesto de ingresos (Fondo local o Distrital de Salud).

Decreto Ley 111 de 1996 y demás nor-mas reglamentariasDecreto 4693 de 2003

2

Del presupuesto de ingresos, apropiación definitiva y sobre la sumatoria de todas las fuentes de financia-ción (SGP, FOSYGA, Rentas Cedidas; Re-galías, ETESA, Gre-mios, Esfuerzo Propio y otros) que contribu-yen a la afiliación de la población pobre y vulnerable al régimen subsidiado.

Sobre el monto señalado en el procedimiento No. 1, calcule el valor corres-pondiente a interven-toría (0,04%) tomando como base el total de los recursos para régimen subsidiado del punto anterior.

Decreto Ley 111 de 1996 y demás normas reglamen-tarias

Decreto 4693 de 2003

3

Presupuesto de Gastos aprobado, Fondo Local de Salud proyectos continui-dad, ampliación y 0,02% con destino a la Superintendencia Nacional de Salud.

Del presupuesto de gastos, apropiación definitiva descuente el monto correspondien-te a la continuidad de la población afiliada, ampliación de cobertura de la población pobre no afiliada y el 0,02% de la Superintendencia Nacional de Salud.

Decreto Ley 111 de 1996 y demás normas reglamen-tarias


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Documento fuente ProcedimientoReferencias Norma-

tivas

4Presupuesto de gastos aprobado.

En caso de haber efec-tuado los descuentos correspondientes men-cionados en el numeral anterior y no contar con saldo disponible para atender los servicios de interventoría, los muni-cipios y distritos deben efectuar un traslado presupuestal de sus recursos propios (que no tengan destinación especifica) al fondo local de salud, para atender los servicios de interven-toría.

Decreto Ley 111 de 1996 y demás nor-mas reglamentarias


8. ¿Qué hacer cuando no se cuenta con los recursos suficientes para financiar lainterventoría del régimen subsidiado?

Los municipios que no cuenten con recursos propios para can-celar los contratos de interventoría del régimen subsidiado y la tasa de la Superintendencia Nacional de Salud, deben recordar que sub-siste la obligación de los municipios y distritos de contratar las in-terventorías ya referidas y la de pagar la tasa de la Supersalud, inde-pendientemente de la disponibilidad de recursos, sean estos propios o del régimen subsidiado. Ley 715 de 2001 y Resolución 1518 de 2007.

En consecuencia, les corresponde a las entidades municipales y distritales incluir en sus presupuestos de gastos los valores necesarios para cumplir con estas obligaciones legales, ya sea mediante traslado presupuestal de fuentes propias (que no tengan destinación especifi-ca) hacia el fondo local de salud.

De otra parte, la entidad territorial podrá, guardando el marco legal vigente y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 136 de

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1994 capitulo I y 617 de 2000, artículo 20, destinar al financiamien-to de sus prioridades económicas y sociales los recursos propios del municipio (diferentes aquellos de destinación específica) para com-plementar la financiación de la contratación de la interventoría, en observancia de los principios presupuestales de planificación, pro-gramación integral, especialización y coherencia entre otros, toda vez que en los presupuestos municipales existen recursos propios de libre destinación y otros recursos propios.

Los órganos de control en cualquier etapa podrán ejercer control y vigilancia sobre dicho proceso, estableciendo las responsabilidades discipli-narias y fiscales de acuerdo con su competencia, en caso de establecer inob-servancia de los aspectos citados.

dra. diana margarita ojeda visbalProcuradora Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoriales

maría astrid dueñas gonzálezClaudia Patricia ramírez CajamarcaAsesoras

de las responsabilidades en la interventoría

111


1. la responsabilidad derivada del sistema del régimen subsidiado

Con el propósito de garantizar el acceso a la salud de la pobla-ción pobre y vulnerable y sus grupos familiares que no tienen capaci-dad de cotizar, el Gobierno Nacional interviene en el servicio público de seguridad social en salud en el marco de lo dispuesto en los artí-culos 48, 49, 334, y 365 a 370 de la Constitución Política, y para que ello se cumpla, desarrolla las responsabilidades de dirección, coordi-nación, vigilancia y control del servicio público esencial de salud, es así, como del Sistema General de Seguridad Social en Salud, SGSSS, se consagró en el Régimen Subsidiado un esquema de aseguramiento social, y su desarrollo se origina en la Ley 100 de 1993, en el cual se define el régimen subsidiado51 como un conjunto de normas que ri-gen la vinculación de los individuos al Sistema General de Seguridad Social en Salud, tal vinculación se realiza a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales y de solidaridad, o igualmente, a través del cual los beneficiarios ingresan al Sistema de Seguridad Social en Salud mediante el pago del valor del aseguramiento que hace el Estado a una Empresa Promotora de Salud del Régimen Subsidiado, EPS.

En los artículos 215 y 216 de la mencionada Ley del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se determinan los aspectos esenciales de la administración del régimen subsidiado en salud, y se consagra el deber por parte de las entidades territoriales –departa-mentos, municipios y distritos– de la suscripción de los contratos de

51 En concordancia con la definición, el Ministerio de la Protección Social en el Documento Conceptual sobre el Régimen Subsidiado en Salud denomi-nado Caja de Herramientas para la Gestión Municipal del Régimen Sub-sidiado, Bogotá, 2005, determina que el Régimen Subsidiado es Conjunto de normas que regulan la identificación y selección de los beneficiarios de los subsidios entre la población más pobre (iniciándose en los estratos 1 y 2), su afiliación a las administradoras de régimen subisdiado, el conjunto de derechos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado y los meca-nismos de acceso a sus servicios. El régimen subsidiado establece además las reglas de financiación y administración que debe observar el Fondo de Solidaridad y Garantía y las entidades territoriales, las administradoras del régimen subsidiado y las Instituciones Prestadoras de Servicios.

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administración de los recursos del subsidio con las Empresas Promo-toras de Salud del Régimen Subsidiado –EPS.

Con el Acuerdo 244 del 31 de enero de 2003, expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, –CNSSS, se definió la forma y las condiciones de operación del Régimen Subsidiado del SGSSS, partiendo entre otros factores, de que la complejidad en la operación del Régimen Subsidiado requiere de la responsabilidad de un rediseño con miras a establecer mecanismos que permitan co-rregir y evitar las inconsistencias en el proceso de identificación y afiliación, mantener condiciones de viabilidad y de estabilidad de la operación, disminuir gastos administrativos, lograr una distribución adecuada de los costos de la atención de los distintos tipos de riesgo y garantizar el equilibrio financiero del SGSSS, teniendo en cuenta el perfil epidemiológico de la población relevante, los riesgos cubiertos y los costos de prestación del servicio en condiciones medias de ca-lidad y hotelería, de acuerdo con la tecnología disponible en el país, con el propósito de garantizar la adecuada prestación de los servicios de salud de la población beneficiaria.

Se considera que las Empresas Promotoras de Salud del Régi-men Subsidiado –EPS que sean creadas y autorizadas serán las res-ponsables para operar el régimen subsidiado en el país, y tendrán el carácter necesariamente de entidades públicas y/o privadas sin ánimo de lucro –artículo 48 Constitución Política–, de la misma manera, la responsabilidad de la administración de dicho régimen recaerá en cooperativas, asociaciones mutuales, cajas de compensación familiar habilitadas legalmente para este fin.

2. de la responsabilidad política gubernamental y las reglamentaciones del servicio de salud

Del esquema adoptado por el legislador para establecer las reglas básicas de la administración de dicho régimen para el cumplimiento de servicio público de carácter esencial, dentro de un proyecto de gestión esencialmente privado, y bajo un rígido marco de supervisión estatal y un carácter bastante reglado de derechos y obligaciones, ha subordinado a que el Ministerio de la Protección Social, para preve-nir la dispersión e integrar sus objetivos, entre otras facultades debe expedir las normas científicas que regulan la calidad de los servicios y

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el control de los factores de riesgos, así como también, las normas ad-ministrativas de obligatorio cumplimiento para las EPS, IPS, EPSS, y por las Direcciones Territoriales de Salud; adoptar las minutas del Contrato del Aseguramiento del Régimen Subsidiado, que facilitan el registro de las condiciones contractuales entre las Entidades Te-rritoriales y las Empresas Promotoras de Salud del Régimen Subsi-diado –EPS,S como lo dispuso en la Resolución No. 838 del 26 de marzo de 2004.

Asimismo, el Ministerio de la Protección Social, como órgano rector del SGSSS, estableció en el marco de la Ley 1122 de 2007 en su artículo 17 la Liquidación de los Contratos de Aseguramiento del Régimen Subsidiado, y fundamentalmente, para dar universalidad, equilibrio y mejoramiento al SGSSS, sustancialmente integró al ré-gimen la financiación de los servicios de Interventoría, y se asignó a los municipios y distritos destinar hasta el 0.4% de los recursos del régimen para financiar dichas interventorías artículo 13 literal e. ibí-dem, cuyo procedimiento de ejecución y giro de los recursos ha sido reglado en el Decreto 1020 de 2007 artículo 5°, para fortalecer la operación de este régimen y verificar el cumplimiento de las obliga-ciones de los contratos de aseguramiento para garantizar el acceso de la población al SGSSS, bajo los principios de calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia.

En ejercicio de la potestad reglamentaria que la Constitución Política le asigna al Ministerio de la Protección Social para la cum-plida ejecución de las leyes, expidió bajo la Resolución No. 660 de febrero 25 de 2008 la reglamentación para la prestación de los servi-cios de Interventorías del régimen subsidiado; las entidades que aspi-ren a ser contratadas deberán cumplir con el proceso de habilitación y con los requisitos legales, administrativos, financieros y técnicos, autorizados por los departamentos y el Distrito Capital. Se concluye de la reglamentación que deberá adelantarse el proceso del concurso de meritos para la selección contractual del interventor, con la po-sibilidad de conformar uniones temporales y consorcios únicamente entre entidades habilitadas, es así, como se ha definido el proceso para la contratación de la prestación de los servicios de interventoría, además, regulado por las normas del Código Contencioso Adminis-trativo, la Ley 1150 de 2007 modificatoria de la Ley 80 de 1993, el Decreto 1274 de 2008 y demás normas concordantes.

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3. rasgos de las labores de la interventoría

El interventor, supervisa, vigila, controla, alerta, recomienda, denuncia irregularidades, informa, verifica y evalúa que se cumpla el objeto del contrato de aseguramiento y los procesos de gestión del régimen subsidiado, de conformidad con las directrices jurídicas, téc-nicas, administrativas y financieras, y en los términos y condiciones de una adecuada gestión fiscal desarrollados dentro de unos procesos de calidad y de seguimiento que le permita visualizar las actividades y efectuar un control efectivo.

Con fundamento y apoyo de la información y la revisión de las gestiones efectuadas, determina si se responde a lo pactado, infor-mando al contratante y al contratista que subsanen las omisiones, fa-llas o errores que se presentan e implementar las acciones preventivas y correctivas durante la ejecución del contrato, advirtiendo, que las actuaciones no se ciñen a lo pactado en el contrato de aseguramiento y los procesos de gestión del régimen subsidiado y las disposiciones que regulan la materia, y que podrán ser objeto de sanciones o impo-sición de multas ya sea por acción o por omisión de sus actuaciones, con la grave consecuencia, de declarar la caducidad administrativa del respectivo contrato.

A lo anterior se suma el control a las fechas de vigencia de las pólizas de garantía constituidas por el contratista y que respaldan las obligaciones establecidas en el contrato y solicitar su modificación o efectividad cuando sea necesario, verbi gracia, por hechos de in-cumplimiento que se presenten durante la ejecución del contrato por parte del contratista.

Además de las obligaciones y de las responsabilidades frente al contrato, ante el contratante y el contratista, el interventor también adquiere el deber de atender a los ciudadanos como veedores en el derecho que legalmente les asiste, y en la obligación que tienen de ejercer un control social en la gestión, para obtener de ella un control de resultados que les permita un mejoramiento real del servicio de atención en salud y del bien común.

En resumen, se considera que bajo estos lineamientos generales, la gestión del Interventor consiste en velar porque la obra contratada se ejecute en los términos y con las especificaciones técnicas previa-mente acordadas. Por su parte el contratista, tendrá la obligación de

115


ejecutar el contrato de obra tal y como lo acordó en el mismo y podrá exigir al final de su ejecución o en el trámite del mismo los pagos acordados, pero, se advierte, deberá estar presto a subsanar y a co-rregir los errores u omisiones en que haya incurrido en la realización de la obra, so pena de ser sancionado como lo establecen las normas para tales efectos. Sentencia T-621 del 13 de junio de 2005.

4. ¿Cuáles son los preceptos que deberán observar y respetar los particulares que transitoriamente se encuentren desarrollando funciones públicas y que limitan sus conductas para el ejercicio propio de su cargo, las funciones y competencias?

A continuación se explican los parámetros conceptuales sobre las referidas limitaciones, condiciones y requisitos:

4.1. Inhabilidades, Impedimentos, Incompatibilildades y conflictos de intereses 4.1.1. ¿Qué es la inhabilidad?

Conforme al diccionario de la Real Academia de la Lengua Es-pañola, la expresión <inhabilidad> tiene entre otras acepciones la de <defecto o impedimento para ejercer un empleo u oficio>.

La Corte Suprema de Justicia (sentencia junio 9/88 Dr. Fabio Morón Díaz) la definió como <aquella circunstancia negativa del in-dividuo, el defecto o impedimento para ejercer u obtener un empleo o que le resta mérito para ejercer ciertas funciones en un cargo de-terminado y se traduce en la prohibición legal para desempeñarlo independientemente de otros>

Las inhabilidades, entonces, son aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la Ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.

Cuando se habla de inhabilidades, la Constitución y la ley desa-rrollan una serie de eventos en los que el particular no puede desem-peñar el cargo o permanecer en el mismo; constituye, a todas luces,

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una imposibilidad para acceder al mismo o para seguirlo ejerciendo. (C-483 de 1998).

Son inhábiles para celebrar contratos de interventoría, según lo dispone el artículo 8° de la Ley 80 de 1993:

1°. Son inhábiles para participar en licitaciones o tachado y para celebrar contratos con las entidades estatales: <Aparte tachado dero-gado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Entra a regir a partir del 16 de enero de 2008>

a) Las personas que se hallen inhabilitadas para contratar por la Constitución y las leyes.

b) Quienes participaron en las licitaciones o concursos o celebra-ron los contratos de que trata el literal anterior estando inhabilitados.

c) Quienes dieron lugar a la declaratoria de caducidad. d) Quienes en sentencia judicial hayan sido condenados a la

pena accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas y quienes hayan sido sancionados disciplinariamente con destitución.

e) Quienes sin justa causa se abstengan de suscribir el contrato estatal adjudicado.

f) Los servidores públicos. g) Quienes sean cónyuges o compañeros permanentes y quienes

se encuentren dentro del segundo grado de consanguinidad o se-gundo de afinidad con cualquier otra persona que formalmente haya presentado propuesta para una misma licitación tachado.

h) Las sociedades distintas de las anónimas abiertas, en las cua-les el representante legal o cualquiera de sus socios tenga parentesco en segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad con el representante legal o con cualquiera de los socios de una sociedad que formalmente haya presentado propuesta, para una misma licita-ción tachado.

i) Los socios de sociedades de personas a las cuales se haya de-clarado la caducidad, así como las sociedades de personas de las que aquellos formen parte con posterioridad a dicha declaratoria.

Las inhabilidades a que se refieren los literales c), d) e i) se extenderán por un término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ejecutoria del acto que declaró la caducidad, o de la sen-tencia que impuso la pena, o del acto que dispuso la destitución; las previstas en los literales b) y e), se extenderán por un término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de ocurrencia del hecho

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de la participación en la licitación tachado, o de la de celebración del contrato, o de la de expiración del plazo para su firma.

j) Literal adicionado por el artículo 18 de la Ley 1150 de 2007. Entra a regir a partir del 16 de enero de 2008. El nuevo texto es el si-guiente: Las personas naturales que hayan sido declaradas responsa-bles judicialmente por la comisión de delitos de peculado, concusión, cohecho, prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacio-nal, así como sus equivalentes en otras jurisdicciones. Esta inhabili-dad se extenderá a las sociedades de que sean socias tales personas, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.

4.1.2. ¿Qué son los impedimentos?

Los impedimentos son hechos legalmente previstos, por los cuales un funcionario está imposibilitado para conocer de una actua-ción administrativa o de un proceso judicial. Los impedimentos son establecidos por la ley para asegurar la imparcialidad de las autorida-des y ofrecer garantías a los administrados y litigantes.

El funcionario, en quien concurre una causal de impedi-mento, está obligado a declarase impedido tan pronto como advierta la existencia de ella. Tales causales son taxativas y deben, por lo tanto, interpretarse restrictivamente. Si no se declara impedido, cualquier persona podrá formular contra él una recusación, para que no conozca de la actuación o del pro-ceso.

4.1.3. ¿Qué es la recusación?

La recusación es el medio por la cual se advierte o se pro-pone la existencia de una causal de impedimento y procede para que el funcionario en ejercicio de sus funciones inme-diatamente se declare impedido, por no ofrecer garantías de imparcialidad o estar influido por sus intereses particulares, que afectan una situación administrativa o un proceso deter-minado.

Ha sido definido el concepto de recusación como se seña-la a continuación:

<La recusación es el acto procesal de parte dirigido a ob-tener en un proceso el reemplazo de la persona del magistrado por la de su subrogación legal (Enciclopedia Jurídica Omeba.

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Tomo XXIV. Real-Retr. Driskill S.A. Buenos Aires, 1987. pág. 161).

La recusación, es la facultad acordada a los litigantes para provocar la separación del juez o de ciertos auxiliares de la jurisdicción, en el conocimiento de un asunto de su competencia, cuando media motivo de impedimento o sospecha determinado en la ley, reconocido por el mismo juez o debidamente justificado por el recusante (Couture. Eduardo J. Vocabulario Jurídico. Desalma. Bue-nos aires, 1988. pág. 509).

La recusación es la acción o efecto de recusar (v); esto es, el acto por el cual se excepciona o rechaza a un juez para que entienda o conozca de la causa cuando se juzga que su imparcialidad ofrece mo-tivos de dudas (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Gui-llermo Cabanellas. Editorial Heliasta. Tomo VII. R-S. Buenos Aires, 1989. pág. 67).>

4.1.4. ¿Cuáles son los requisitos para formular una re-cusación?

Conforme a la doctrina y a la jurisprudencia, para que exista verdadera recusación son necesarios los siguientes requisitos:

1. Que se proponga claramente por escrito.2. Que se proponga ante el funcionario que conoce del asunto.3. Que al escrito se adjunten las pruebas de los hechos en los cuales se funda.4. Que se expongan los motivos alegados para recusar.

4.1.5. ¿Qué significa la incompatibilidad?

La incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexis-tencia de dos actividades, o impedimento Constitucional o legal para que alguien desempeñe, en forma simultánea o sucesiva, varios em-pleos o actividades.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española defi-ne la incompatibilidad como el impedimento o tacha legal para ejer-cer una función determinada, o para ejercer dos o más cargos a la vez.

La incompatibiIidad, por su parte, alude a la imposibilidad de desarrollar otras funciones públicas, coetáneamente a las que ya le han sido asignadas. En este caso, la persona de quien se predica la conducta ya tiene el carácter de servidor público y, en consecuencia,

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no puede cumplir, paralelamente, otros destinos. Se trata de circuns-tancias absolutas para el servidor público, las cuales pueden extender-se a particulares en cuanto desarrollen funciones públicas, siempre que así lo prevea la ley (C-007 de 1998).

El artículo 8° de la Ley 80 de 1993 dispone sobre las incompati-bilidades para celebrar contratos de interventoría, lo siguiente:

2°. Tampoco podrán participar en licitaciones o cursos ni cele-brar contratos estatales con la entidad respectiva <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Entra a regir a partir del 16 de enero de 2008>:

a) Quienes fueron miembros de la junta o consejo directivo o servidores públicos de la entidad contratante. Esta incompatibilidad solo comprende a quienes desempeñaron funciones en los niveles di-rectivo, asesor o ejecutivo y se extiende por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha del retiro.

b) Las personas que tengan vínculos de parentesco, hasta el se-gundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con los servidores públicos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o con los miembros de la junta o consejo directivo, o con las personas que ejerzan el control interno o fiscal de la entidad contratante.

c) El cónyuge, compañero o compañera permanente del servidor público en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, o de un miembro de la junta o consejo directivo, o de quien ejerza funciones de control interno o de control fiscal.

d) Las corporaciones, asociaciones, fundaciones y las sociedades anónimas que no tengan el carácter de abiertas, así como las socie-dades de responsabilidad limitada y las demás sociedades de perso-nas en las que el servidor público en los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o el miembro de la junta o consejo directivo, o el cónyuge, compañero o compañera permanente o los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad o civil de cualquiera de ellos, tenga participación o desempeñe cargos de dirección o manejo.

e) Los miembros de las juntas o consejos directivos. Esta incom-patibilidad solo se predica respecto de la entidad a la cual prestan sus servicios y de las del sector administrativo al que la misma esté adscrita o vinculada.

Parágrafo 1°. La inhabilidad prevista en el literal d) del ordinal 2o. de este artículo no se aplicará en relación con las corporaciones,

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asociaciones, fundaciones y sociedades allí mencionadas, cuan-do por disposición legal o estatutaria el servidor público en los niveles referidos debe desempeñar en ellas cargos de dirección o manejo.

En las causales de inhabilidad por parentesco o por matri-monio, los vínculos desaparecen por muerte o por disolución del matrimonio. <Inciso adicionado por el artículo18 de la Ley 1150 de 2007. Entra a regir a partir del 16 de enero de 2008 >.

Parágrafo 2°. Para los efectos previstos en este artículo, el Gobierno Nacional determinará qué debe entenderse por socie-dades anónimas abiertas.

¿Cuándo surge un conflicto de intereses?

El conflicto de interés acontece cuando en determinado asunto por razones de amistad, enemistad, parentesco, económi-cas, etc., se presume que el particular que cumple las labores de interventoría, no garantiza suficiente imparcialidad para decidir o brindar concepto respecto de un tema, actividad, tarea o de los asuntos sometidos a su consideración, en este caso deberá declararse impedido, so pena de quedar incurso en las reglas de los artículos 40 y 54 de la Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único.

En cada caso particular, se determinará si está incurso en algún conflicto de interés, y el propio contratista o, en su defecto, el superior jerárquico, debe así declararlo.

Por diversas vías lo que se persigue con cada una de estas figuras es preservar la imparcialidad del ejercicio de la función administrativa en todos los niveles de la administración pública (artículo 209 de la Constitución Política).

5. ¿Qué regímenes jurídicos son aplicables a los particulares que en forma permanente o transitoria desempeñen funciones públicas?

Frente al régimen de responsabilidad para los particula-res que en forma permanente o transitoria desempeñan fun-ciones públicas, y del anteriormente señalado artículo Cons-

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titucional 123, se determina la aplicación no solamente de índole disciplinaria, sino además de los órdenes penal, civil, fiscal y administrativo.

5.1. Responsabilidad Penal

Frente a la responsabilidad penal de los particulares que desempeñan funciones públicas, señala el artículo 20 del Códi-go Penal (Ley 599 de 2000) que, para los efectos de la ley penal, se consideran servidores públicos los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria.

Recordemos que conforme lo señala el artículo 56 de la Ley 80, para efectos penales, el contratista, el interventor, el consul-tor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades esta-tales; además, adquieren la condición de servidores públicos por extensión, cuando con motivo del vínculo contractual asumen funciones públicas, es decir, cuando el contrato implica la trans-ferencia de una función de esta naturaleza y en este sentido, si a manera de ejemplo se apropian del anticipo que se les ha entregado, deberán responder por el punible de peculado por apropiación.

5.2. Responsabilidad Civil

Frente a la acción civil de carácter patrimonial denominada proceso de responsabilidad patrimonial, el menoscabo producido al patrimonio público por el pago de una condena proveniente de una sentencia judicial, de una conciliación u otra forma de termi-nación de un conflicto, que se haya producido como consecuen-cia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un particular que ejerce funciones públicas, se resarce mediante el ejercicio de la acción de repetición, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Carta Política y en la Ley 678 de 2001.

Señala la ley referida que para efectos de la acción de re-petición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales.

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5.3. Responsabilidad Fiscal

En relación con la responsabilidad de índole fiscal, el artículo 2° de la Ley 42 de 1993, sobre la organización del sistema de con-trol fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, señala que son sujetos de control y responsabilidad fiscal, entre otros, los particula-res que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado.

La vigilancia de la gestión fiscal tiene como fin la protección del patrimonio público, la transparencia en todas las operaciones relacio-nadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado.

En el caso de los contratistas, señala el Consejo de Estado según Concepto de octubre 3 de 1995, M.P. Javier Henao Hidrón. Radica-ción 732 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, que, si con transgre-sión de las normas o estipulaciones contractuales –o de los principios de transparencia, economía o responsabilidad agregamos nosotros–, se generan sobre costos en los contratos celebrados entre el Estado y un particular, por conductas imputables a servidores de la entidad estatal, habrá lugar a deducir la correspondiente responsabilidad fis-cal, pero, si la conducta imputable se predica de particulares que intervienen en el proceso de contratación, la deducción de responsa-bilidad fiscal será procedente respecto de estos.

5.4. Responsabilidad Administrativa

La Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de la Protección Social con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio inde-pendiente, e integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS, en calidad de organismo de inspección, vigilancia y control como lo determinó el legislador en su artículo 155 la Ley 100 de 1993.

La Superintendencia Nacional de Salud tiene la facultad de sancionar a las direcciones territoriales de salud, entidades o perso-nas que prestan el servicio público de salud, cuando desobedezcan las instrucciones y órdenes que imparte a sus vigilados, por la viola-ción de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio públi-

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co de salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por incumplimiento de funciones constitucionales y legales por acción o por omisión, así como de las normas técnicas, científicas, administra-tivas y financieras del sector salud, de conformidad con el numeral 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, y el artículo 6°, numeral 29 del Decreto 1018 de 2007. La potestad sancionatoria de la Super-intendencia está confirmada a través de la sentencia C-921 de 2001.

El artículo 230 de la Ley 100 de 1993, alusivo al régimen san-cionatorio, faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para que, previa solicitud de explicaciones, proceda a aplicar las sanciones per-tinentes en caso de violación de las normas contenidas en los artícu-los 161, 168, 178, 182, 183, 188, 204, 210, 225 y 227 de la misma Ley, y en las demás situaciones de las investigaciones administrativas sancionatorias que deba surtir la Superintendencia, procede como lo ordena el artículo 6° numeral 29 del Decreto 1018 de 2007, respetan-do los derechos del debido proceso, defensa, o contradicción y doble instancia.

Además, se resalta entre otras potestades de la Supersalud la de ejercer la facultad jurisdiccional y de conciliación en los términos establecidos en la ley. Ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control frente a sus vigilados, aun así, se haya iniciado la investigación administrativa por los demás órganos que ejercen las mismas funciones dentro del Sistema Ge-neral de Seguridad Social en Salud, e introducir mecanismos de autorregulación y solución alternativa de conflictos en el SGSSS.

Cabe concluir de lo expuesto en los diferentes tipos de res-ponsabilidades, y siguiendo al Consejo de Estado el Concepto de julio 29 de 1996, M.P. Roberto Suárez Franco de la Sala de Con-sulta y Servicio Civil. Radicación 846, la responsabilidad de los servidores públicos puede revestir diversas modalidades según la naturaleza del acto que la origine: política, penal, administrativa o disciplinaria, civil y fiscal. Así, la responsabilidad política se deri-va de conductas que atenten contra el interés general previsto en la Constitución y las leyes; la penal, del acto irregular del servidor público que se encuentre tipificado como conducta punible; la administrativa o disciplinaria, de la inobservancia de los deberes y funciones propios de la calidad de servidor público; la civil, del

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acto irregular del agente que causa daños a terceros y cuyas sanciones establece el derecho privado; y la fiscal, del daño económico o patri-monial a la administración por una indebida gestión administrativa.

6. el Código disciplinario Único y las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y violación al régimen de conflicto de intereses

El Código Disciplinario Único en cuanto a las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y violación al régimen de conflic-to de intereses, para los particulares que ejerzan funciones públicas, como lo indica el Artículo 54 determina las siguientes:

1. Las derivadas de sentencias o fallos judiciales o disciplinarios de suspensión o exclusión del ejercicio de su profesión. 2. Las contempladas en los artículos 8º de la Ley 80 de 1993 y 113 de la Ley 489 de 1998, o en las normas que los modifiquen o complementen. 3. Las contempladas en los artículos 37 y 38 de esta ley. Las previstas en la Constitución, la ley y decretos, referidas a la

función pública que el particular deba cumplir. Por su parte, el artículo 55, determina las faltas gravísimas en

que incurren los particulares como sujetos disciplinables entre las que se resalta las conductas del numeral 2: Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad, impe-dimento o conflicto de intereses establecidos en la Constitución o en la ley.

7. responsabilidad disciplinaria de los particulares

En cuanto a responsabilidades en el régimen disciplinario, se tiene en el Código Disciplinario Único, que el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 consagra como destinatarios de la ley disciplinaria, ade-más de los servidores públicos, a los particulares señalados en el artí-culo 53; esta última disposición establece como tales a los siguientes sujetos disciplinables:

a) Los particulares que cumplen labores de interventoría en los contratos estatales;

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b) Los que ejerzan funciones públicas, en lo que tenga que ver con estas;

c) Los que presten servicios públicos a cargo del Estado de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, es decir los relativos a las necesidades insatisfechas en salud, educación, sa-neamiento ambiental y agua potable, “…bajo el entendido de que el particular que preste un servicio público, solo es disciplinable cuando ejerza una función pública que implique la manifestación de las po-testades inherentes al Estado, y estas sean asignadas explícitamente por el Legislador” (Sentencia C-307/03);

d) Los que administren recursos estatales, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el derecho privado.

Se advierte que en los casos de personas jurídicas, la responsa-bilidad disciplinaria corresponde al representante legal o a los miem-bros de junta directiva.

Esta innovación tiene que ver con el traslado de las actividades íntimamente relacionadas con el cumplimiento de los fines del Es-tado que en principio deben cumplir organismos o funcionarios del sector público, a manos de personas ajenas a este y por lo tanto, la incorporación de los particulares al régimen disciplinario obedece a la necesidad de crear mecanismos adecuados para el juzgamiento de los mismos cuando su conducta atente contra la legalidad o el patri-monio público.

La competencia para adelantar esas investigaciones se radica de manera exclusiva en la Procuraduría General de la Nación, conforme lo señalado por el artículo 75 del CDU –Competencia por la calidad del sujeto disciplinable–, y desarrolla la Resolución 108 de mayo 3 de 2002, expedida por el Procurador General de la Nación, que dis-tribuye las competencias en el Ministerio Público. Y en torno a las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades, faltas y sanciones, se encuentran descritas en el libro tercero del estatuto (Régimen es-pecial / Régimen de los particulares).

Como se observa, entre los particulares que quedan sometidos al régimen disciplinario, se encuentran todos aquellos que desarro-llan funciones públicas, entendiéndose por estas las actividades que por su naturaleza son las que corresponde cumplir a la entidad para desarrollar los fines estatales o su misión oficial y que por razones administrativas o estructurales se desplaza hacia personas que no se

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encuentran vinculadas a la administración como servidores pro-piamente dichos (relación legal y reglamentaria o contrato de trabajo).

Lo anterior permite colegir que el ejercicio de las funciones públicas o administrativas no está supeditado necesariamente a la condición de empleado o trabajador del Estado, sino que los particulares pueden participar de ellas y tratándose de funciones públicas o administrativas, lo que no puede resultar extraño de ninguna manera es que en la actualidad los particulares desarro-llen este tipo de labores y que el Estado controle su ejecución, pues precisamente se está actuando en su nombre y, por eso se ha estimado que en tales condiciones también deben responder por acción, omisión o extralimitación de las funciones concreta-mente asignadas.

Adicionalmente, se tiene que la Corte Constitucional, fren-te a las normas del nuevo estatuto disciplinario, declaró exequi-bles los apartes demandados del artículo 53 de la Ley 734 de 2002, que tienen que ver con la posibilidad de disciplinar a los particulares que ejercen funciones de interventoría y que presten servicios públicos a cargo del Estado, en el entendido igualmente de que la función pública puede ser cumplida por particulares, mientras ella implique la exteriorización de las potestades inhe-rentes al Estado – “que se traducen generalmente en señalamien-to de conductas, expedición de actos unilaterales y ejercicio de coerción”–; supuesto en el que necesariamente “la posibilidad de que el particular pueda hacer uso de dichas potestades inheren-tes al Estado debe estar respaldada por una habilitación expresa de la ley” (C-037 de 2003).

Señala en principio el artículo 6° Constitucional, que los particulares solo son responsables ante las autoridades por in-fringir la Constitución y las leyes, mientras que los servidores públicos lo serán además, por la omisión de sus funciones. Sin embargo, del contenido de artículo 123, se concluye que existirá un régimen de responsabilidades para aquellos particulares que desempeñen funciones públicas.

Consideró inicialmente la Corte en Sentencia C-280/96, que por no existir entre el contratista de prestación de servicios y la administración una relación de subordinación, sino la pres-

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tación de un servicio de manera autónoma, dichos contratistas no eran destinatarios de la ley disciplinaria.

En sentencia C-286/96 indicó que el ejercicio de funciones públicas puede estar incurso de los controles y responsabilidades que en sí mismo implica, y en tales eventos, el fundamento de la responsabilidad del particular es material, y la aplicación del régimen disciplinario objetiva.

En Sentencia C-181/02 señaló que los particulares se en-cuentran sometidos al régimen disciplinario, cuando han sido encargados de la prestación de una función pública.

En Sentencia C-037/03 indicó que el ámbito del control disciplinario establecido por la Constitución se encuentra de-limitado por el ejercicio de funciones públicas, sean ejercidas por servidores públicos o por particulares. Pero el particular que llegue a prestar ese servicio, por el solo hecho de su prestación, tampoco ejercerá una función pública, sólo en caso que la pres-tación haga necesario el ejercicio por parte de ese particular de potestades inherentes al Estado, como por ejemplo, señalamien-to de conductas, ejercicio de coerción, expedición de actos unila-terales, podrá considerarse que este cumple una función pública.

En conclusión, precisó la Corte que para efectos del control disciplinario, solo cuando la prestación del servicio público haga necesario el ejercicio de funciones públicas, entendidas como exteriorización de las potestades inherentes al Estado –como se-ñalamiento de conductas, expedición de actos unilaterales y ejer-cicio de coerción-, el particular estará sometido, en relación con dicho ejercicio, al régimen disciplinario.

Dentro del inmenso universo de aquellas personas que des-empeñan funciones públicas transitorias, a manera de ejemplo se encuentran entre otras las siguientes:

Las Empresas Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado –EPS (antes Administradoras del Régimen Subsidiado ARS). Ce-lebran con las alcaldías contrato para la administración de los recursos del régimen subsidiado de seguridad social en salud, recursos públicos que tienen como fin la prestación del servicio de salud de las personas de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén.

Las Empresas Promotoras de Salud del Régimen Contributivo, EPS, administran los recursos parafiscales del sector de la salud,

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encargadas de la prestación del servicio de salud de sus afiliados. Las cotizaciones que los usuarios hacen al sistema de salud, al igual que los aportes del presupuesto nacional, son dineros pú-blicos que administran las EPS y tienen como fin la prestación de los servicios de salud de los afiliados y sus beneficiarios.

Los Interventores de los Contratos Estatales. En representación de la entidad pública, realizan de manera efectiva y continua la supervisión y control de todas las etapas del contrato, verificando y exigiendo que su ejecución se realice dentro del término pactado y se cumpla con las normas de índole presupuestal, social y ambiental.

Los Contratistas del Estado, en general, cuando en ejercicio de sus respectivos contratos, ejerzan funciones públicas, o manejen recursos públicos, como lo es, entre otros, el manejo de los anticipos que les giren por las obras que van a ejecutar.

Conclusiones

En resumen, se concluye que bajo la órbita de la Responsabili-dad Disciplinaria, inicialmente la Ley 200 de 1995 contemplaba el mismo régimen disciplinario tanto para los servidores públicos, como para aquellos particulares que desempeñaran funciones públicas, pro-cedimiento que imposibilitó su aplicación para este último grupo de ciudadanos, pues la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-286 de 1996, recordó la imposibilidad de trasladar el régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos, en bloque a los particulares, pues que era necesario que la ley determinara en cada caso concreto, bajo qué condiciones, cuáles de las disposiciones del régimen general les eran aplicables a los particulares que prestaran un servicio público, confor-me lo exige el inciso 3° del artículo 123 de la Carta Política, que esta-blece que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas.

Con la expedición de la Ley 734 de 2002 se corrigió este yerro; el nuevo Código Disciplinario Único, CDU, contempla un régimen espe-cial para los particulares, indicando en su artículo 52, que el régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibili-dades y conflicto de intereses, y un catálogo especial de faltas, seña-lando que este tipo de sujetos sólo responden por 10 faltas gravísimas, sancionables exclusivamente a título de dolo o culpa gravísima, seña-

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ladas expresamente en el artículo 5552y por remisión, 25 de las faltas gravísimas señaladas en el artículo 48 para los servidores públicos53,

52 ARTÍCULO 55. SUJETOS Y FALTAS GRAVÍSIMAS. Los sujetos dis-ciplinables por este título sólo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas:

1. Realizar una conducta tipificada objetivamente en la ley como delito sancionable a título de dolo, por razón o con ocasión de las funciones.

2. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabi-lidad, impedimento o conflicto de intereses establecidos en la Constitución o en la ley.

3. Desatender las instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los organismos de regulación, control y vigilancia o de la autoridad o entidad pública titular de la función.

4. Apropiarse, directa o indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de recursos públicos, o permitir que otro lo haga; o utilizarlos indebidamente.

5. Cobrar por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el arancel vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogación.

6. Ofrecer u otorgar dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de los recursos públicos.

7. Abstenerse de denunciar a los servidores públicos y particulares que soliciten dádi-vas, prebendas o cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del servicio público.

8. Ejercer las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad dis-tinta a la prevista en la norma otorgante.

9. Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.

10. Abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones.

53 .- ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las si-guientes:

2. Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales o de control, o no suministrar oportunamente a los miembros del Congreso de la República las informaciones y documentos necesarios para el ejercicio del control político.

3. Dar lugar a que por culpa gravísima se extravíen, pierdan o dañen bienes del Estado o a cargo del mismo, o de empresas o instituciones en que este tenga parte o bienes de particulares cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de sus funciones, en cuantía igual o superior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.

Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga.

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14. Privar ilegalmente de la libertad a una persona.15. Atentar, con cualquier propósito, contra la inviolabilidad de la correspondencia y

demás formas de comunicación, u obtener información o recaudar prueba con desconocimiento de los derechos y garantías constitucionales y legales.

16. Retardar injustificadamente la conducción de persona capturada, detenida o con-denada, al lugar de destino, o no ponerla a órdenes de la autoridad competente, dentro del término legal.

18. Contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales se tengan relaciones oficiales en razón del cargo que desempeña violando el régimen de inhabilidades e incompatibilidades señalados en las normas vigentes.

19. Amenazar, provocar o agredir gravemente a las autoridades legítimamente consti-tuidas en ejercicio o con relación a las funciones.

20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en la ley.

26. No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.

27. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesaria-mente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.

28. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por con-cepto de aportes patronales o del servidor público para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF.

40. Utilizar el empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista.

42. Influir en otro servidor público, prevaliéndose de su cargo o de cualquier otra sit-uación o relación derivada de su función o jerarquía para conseguir una ac-tuación, concepto o decisión que le pueda generar directa o indirectamente benefi-cio de cualquier orden para sí o para un tercero. Igualmente, ofrecerse o acceder a realizar la conducta anteriormente descrita.

43. Causar daño a los equipos estatales de informática, alterar, falsificar, introducir, borrar, ocultar o desaparecer información en cualquiera de los sistemas de infor-mación oficial contenida en ellos o en los que se almacene o guarde la misma, o permitir el acceso a ella a personas no autorizadas.

50. Ejecutar por razón o con ocasión del cargo, en provecho suyo o de terceros, actos, ac-ciones u operaciones o incurrir en omisiones tendientes a la evasión de impuestos, cualquiera que sea su naturaleza o denominación, o violar el régimen aduanero o cambiario.

51. Adquirir directamente o por interpuesta persona bienes que deban ser enajenados en

131


cuando resulten compatibles con la función desempeñada por el par-ticular investigado.

El artículo 25 de la Ley 734 de 2002 señala que los particulares son destinatarios de la ley disciplinaria; el artículo 53 establece su aplicación a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales, que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas, que presten servicios públicos de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, y que administren recursos del Estado, excepto las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado. Por su parte el artículo 58 hizo extensiva la aplicación de este régimen especial a los notarios.

Respecto a la prestación de los servicios de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, no se disciplina al particu-lar por la prestación del servicio público como tal, recordemos que en Sentencia C-037 de 2003 la Corte precisó que el particular que preste un servicio público, sólo es disciplinable cuando ejerza una función pública que implique la manifestación de las potestades in-herentes al Estado.

Para este grupo de particulares señaló la ley igualmente un ca-tálogo especial de sanciones:

Multa entre 10 y 100 salarios mínimos legales mensuales vigen-tes al momento de la comisión del hecho y adicionalmente, inhabi-lidad para ejercer empleo público, función pública, prestar servicios a cargo del Estado o contratar con este, entre 1 año y 20 años (Para el año 2008, el SMLM es de $461.500, lo que significa que si los

razón de las funciones de su cargo, o hacer gestiones para que otros los adquieran.52. No dar cumplimiento injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Na-

cional de Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por la Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir infor-mación confiable, oportuna y veraz.

55. El abandono injustificado del cargo, función o servicio.56. Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan

a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera adminis-trativa.

59. Ejercer funciones propias del cargo público desempeñado, o cumplir otras en cargo diferente, a sabiendas de la existencia de decisión judicial o administrativa, de carácter cautelar o provisional, de suspensión en el ejercicio de las mismas.

132


hechos hubieran sido cometidos en el año 2008, la sanción de multa sería entre $4.615.000 y $46.150.000).

Pero cuando la conducta disciplinable implique un detrimento del patrimonio público, la sanción pecuniaria será por el doble del detrimento patrimonial sufrido por el Estado. Y cuando la prestación del servicio sea permanente y la vinculación provenga de nombra-miento oficial, la sanción será de destitución e inhabilidad entre 1 y 20 años.

Por su parte a los particulares que desempeñen funciones pú-blicas solamente los puede disciplinar la Procuraduría. Si en la comi-sión de uno o varios hechos conexos participaron servidores públicos y particulares, igualmente la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría.

No sobra reiterar que los particulares responden exclusivamen-te por las señaladas faltas gravísimas, y solo son sancionables a título de dolo o culpa gravísima. Quiere ello decir que estos sujetos proce-sales no responden disciplinariamente por el catálogo de deberes y prohibiciones contemplado en los artículos 34 y 35 del CDU para los servidores públicos. Y cuando su conducta haya sido cometida a título de culpa grave o leve, tampoco generará responsabilidad de tipo disciplinario.

Al respecto, ha de mencionarse que el artículo 48 numeral 34 de la ley disciplinaria señala como falta gravísima para el funcionario público designado como interventor de cualquier contrato estatal, el no exigir la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecu-tada a cabalidad.

Pues bien, ha de señalarse que esta conducta, de expresa apli-cación para todos los servidores públicos que tienen la función de interventores, no se considera falta disciplinaria gravísima de los par-ticulares que han sido contratados para ejercer la interventoría en los contratos estatales.

Finalmente, cabe aclarar, que a los particulares que temporal-mente desempeñen funciones públicas -interventorías- en los contra-tos estatales, se les aplica expresamente lo señalado en los artículos 48 y 55 de la Ley 734 de 2002, como ha sido mencionado anterior-mente.

133


bibliografía

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• Ministerio de la Protección Social. Decreto número 1018 del 30 de marzo de 2007 por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposi-ciones.

• Superintendencia Nacional de Salud. Oficina Jurídica. Con-cepto Nurc: 8004-1-173870 de enero 12 de 2006.

• Superintendencia Nacional de Salud. Oficina Jurídica. Con-cepto Nurc: 8008-1-160679 de septiembre 30 de 2005.

• Procuraduría General de la Nación. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. Concepto PAD No. 258 del 3 de octu-bre de 2007.

• Procuraduría General de la Nación. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. Concepto PAD No. 0954 del 18 de marzo de 2005.

benjamín Perdomo sarmientoAsesor grado 24

Grupo de Regalías, Presupuesto y Salud del Despacho

del Procurador General de la Nación

orlando anaya anayaAsesor grado 19

Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública

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anexos

resoluCIÓn 660 de 2008(febrero 25)diario oficial no. 46.916 de 28 de febrero de 2008

ministerio de la Protección socialPor la cual se reglamenta la prestación de los servicios de intervento-

ría del Régimen Subsidiado, se determinan las condiciones de habilitación para las entidades interventoras, se señalan los parámetros generales para la realización del Concurso de Méritos, y se dictan otras disposiciones.

el ministro de la Protección social, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por los

artículos 2º, numeral 15 del Decreto-ley 205 de 2003 y 13 literal e), de la Ley 1122 de 2007,

resuelve:

CaPítulo Idisposiciones generalesArtículo 1°. Objeto y Ámbito de Aplicación. La presente resolución, tiene por

objeto reglamentar la prestación de los servicios de interventoría del Régimen Sub-

sidiado, determinar las condiciones de habilitación para las entidades interventoras

y señalar los parámetros para que los Municipios y Distritos adelanten el Concurso

de Méritos para la contratación de dicha interventoría, y demás disposiciones de

obligatorio cumplimiento por parte de las Entidades Territoriales, Entidades Pro-

motoras de Salud del Régimen Subsidiado y entidades habilitadas para ejercer la

Interventoría del Régimen Subsidiado.

136


CaPítulo IIde la InterventoríaArtículo 2°. De la Interventoría. La interventoría es un proceso permanente

dirigido a fortalecer la operación del Régimen Subsidiado y verificar el cumplimien-

to de las obligaciones del contrato de aseguramiento para garantizar el acceso de la

población al Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de

calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia.

Artículo 3°. Alcance de la interventoría. La interventoría se define como

una herramienta de acompañamiento, seguimiento, verificación y evaluación de

la operación del Régimen Subsidiado en la entidad territorial. Tendrá un alcance

integral y adelantará las acciones que permitan que los procesos de operación del

Régimen Subsidiado tales como la identificación, selección y priorización de be-

neficiarios, afiliación, contratación y gestión financiera del Régimen Subsidiado,

se lleven a cabo de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley

1122 de 2007 y las demás disposiciones legales y reglamentarias vigentes sobre

la materia.

En desarrollo de la interventoría se debe verificar el cumplimiento del con-

trato de aseguramiento, el acceso a los servicios de salud de los afiliados, el flujo y

uso de los recursos del Régimen Subsidiado, y proponer las acciones, correctivos

e instrumentos que contribuyan al mejoramiento continuo del Régimen Subsidia-

do por parte de la entidad territorial.

Artículo 4°. Lineamientos de la interventoría. Las entidades que ejerzan la

interventoría del Régimen Subsidiado en el nivel territorial, previo contrato ad-

judicado mediante Concurso de Méritos, ejecutarán la Interventoría, en el marco

de sus obligaciones y responsabilidades, de conformidad con lo dispuesto en la

presente resolución, en el anexo técnico que hace parte integral de la misma y

demás disposiciones vigentes sobre la materia.

Artículo 5°. Financiación de la interventoría. Los municipios y Distritos, a

través de Concurso de Méritos, deberán contratar la interventoría del Régimen

Subsidiado, con una entidad externa debidamente habilitada por el Departamen-

to y el Distrito Capital, respectivamente. Para tal efecto los municipios y Distritos

destinarán los recursos de que trata el literal e) del artículo 13 de la Ley 1122 de

2007, reglamentado por el Decreto 1020 de 2007.

Artículo 6°. Asociacion de las Entidades Territoriales para Contratar la In-

terventoría. Los municipios y Distritos podrán asociarse con el fin de celebrar

los contratos de interventoría del Régimen Subsidiado, teniendo en cuenta los

principios de economía, eficiencia y eficacia. Solo podrán asociarse municipios y

Distritos con proximidad geográfica y en el caso de pertenecer a diferentes depar-

137


tamentos, la entidad interventora que se contrate deberá estar habilitada en cada

uno de los departamentos donde se ubiquen los municipios asociados.

Artículo 7°. Informes de la Interventoría. La entidad contratada para realizar

la Interventoría del Régimen Subsidiado deberá presentar a la entidad territorial, un

informe de diagnóstico, dentro de los dos meses siguientes al inicio del contrato de

interventoría, un informe de evaluación y seguimiento, en forma bimensual y un in-

forme final, al término del contrato de interventoría. Estos informes son sin perjuicio

de los informes que requieran los organismos de Vigilancia y Control y el Ministerio

de la Protección Social.

Parágrafo. En los casos en que el interventor determine que las recomenda-

ciones presentadas en sus informes no son atendidas oportunamente por la entidad

territorial o presentadas las explicaciones del caso, estas no resulten satisfactorias,

deberá remitir copia de los mismos a la Dirección Territorial de Salud e informar a

la Superintendencia Nacional de Salud.

138


CaPítulo IIIde la HabilitaciónArtículo 8°. Objeto de la Habilitación. Los Departamentos y el Distrito Capital,

según el caso, a través de las Direcciones de Salud o de las dependencias respectivas,

habilitarán a las entidades que cumplan con los requisitos legales, administrativos,

financieros y técnicos, para que adelanten en los municipios y Distritos de su juris-

dicción, la interventoría del Régimen Subsidiado en condiciones de transparencia,

calidad, eficiencia y eficacia.

Artículo 9°. Condiciones para la Habilitacion. Los Departamentos y el Distrito

Capital, según corresponda, habilitarán a través de las Direcciones de Salud o de

las dependencias respectivas, a las entidades que cumplan los siguientes requisitos:

1. de orden legal:REQUISITO DOCUMENTACIÓN REQUERIDA

Personas jurídicas debidamente constituidas, cuyo objeto social sea o comprenda el ejercicio de actividades de consultoría, auditoría, investigación, interventoría, evaluación y/o diseño de proyectos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Certificado de Existencia y Representa-ción Legal, con fecha de expedición no superior a 30 días.

Acreditar experiencia mínima de dos (2) años en alguna de las siguientes actividades: i) Asesoría y/o asistencia técnica a Entidades Territoriales en la gestión y operación del Sistema de Seguridad Social en Salud. ii) Interventoría a contratos de asegu-ramiento. iii) Auditoría de procesos en el Ré-gimen Contributivo o Subsidiado de Salud. iv) Asesoría, consultoría o evaluación de procesos a los integrantes del Sis-tema General de Seguridad Social en Salud, en materia de seguridad social en salud.

Certificaciones de experiencia expe-didas por las entidades contratantes y/o copia de actas de liquidación o copia del contrato (si se encuentra en ejecución).

Las entidades que no cumplan con alguno de los requisitos señalados, no serán consideradas para continuar en el proceso de habilitación.

139


2. de orden financiero: REQUISITO DOCUMENTACIÓN REQUERIDA

Patrimonio total superior al cincuenta por ciento (50%) del capital social, capital fiscal o aportes sociales, según corresponda.

Estados Financieros (Balance General y Estado de Resultados) con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, certificados por el Repre-sentante Legal y dictaminados por el Revisor Fiscal si está obligado a ello. Acompañados de copia de la tarjeta profesional del contador público que suscribe los Estados Financieros y copia de la tarjeta profesional del Revisor Fiscal si estuviere obligado.

Nivel de Endeudamiento inferior al setenta por ciento (70%) Nivel de Endeudamiento = (Pasivo Total / Activo Total) < 0,70

Solvencia: Esta deberá ser mayor a uno (1,0) Solvencia = (Activo Corriente / Pasivo Corriente) > 1,0

Las entidades que se encuentren relacionadas en el boletín de deudores mo-

rosos de la Contaduría General de la Nación, no podrán participar en el proceso de

habilitación que realicen los departamentos y el Distrito Capital.

3. de orden técnico administrativo: REQUISITO DOCUMENTACIÓN REQUERIDA

Disponer una organización adminis-trativa y financiera que le permita responder a las obligaciones derivadas de la interventoría.

Organigrama en el cual se identifiquen con claridad las áreas que conforman la entidad, incluyendo cargo y nombre del personal directivo, destacando el área específica responsable de dirigir las actividades de interventoría del Régimen Subsidiado.

Disponer de procesos y procedimientos establecidos para el cumplimiento de las funciones de la entidad.

Resumen de los procesos para el desarrollo de sus actividades, particu-larmente el proceso relacionado con la interventoría del Régimen Subsidiado.

Disponer de infraestructura física y tecnológica que permita el desarrollo del objeto social de la entidad y en particu-lar la atención de las necesidades deriva-das del ejercicio de la interventoría en el Sistema de Seguridad Social en Salud.

-- Relación de la sede principal y sedes alternas (si las tiene) con que cuente la entidad interventora. -- Relación detallada de la infraestructura tecnológica (software, hardware, redes y sistemas de comunicación, entre otras), con sus licencias de uso.

140


REQUISITO DOCUMENTACIÓN REQUERIDA

Disponer de sistemas de información que le permitan garantizar la confiabi-lidad y seguridad del registro, captura, transmisión, validación, consolidación, reporte y análisis de los datos financie-ros, administrativos y demás propios de la operación.

Modelo entidad relación que contenga el esquema general del sistema (s) de información que posea la entidad.

Parágrafo. En todo caso, las entidades habilitadas y contratadas deberán dar

cumplimiento a sus obligaciones con los sistemas de salud, riesgos profesionales,

pensiones y aportes a las Cajas de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje, cuando a ello hubiere lugar.

Artículo 10. Procedimiento para la habilitación. Dentro del mes siguiente a la en-

trada en vigencia de la presente resolución, los Departamentos y el Distrito Capital

publicarán en un diario de amplia circulación nacional, la invitación a las entidades

interesadas en realizar la interventoría del Régimen Subsidiado, para que presenten

la documentación requerida para su habilitación.

El aviso deberá contener de manera precisa los requisitos para la habilitación,

el lugar, fecha y hora de presentación de los mismos.

Dentro del mes siguiente al plazo señalado para la entrega de la documenta-

ción, por parte de las entidades interesadas, los Departamentos y el Distrito Capital,

expedirán el acto administrativo de habilitación.

Agotados los recursos procedentes y en firme el acto administrativo respec-

tivo, los Departamentos deben enviar el listado de las entidades habilitadas a los

Municipios y Distritos de su jurisdicción, a efectos de que adelanten el Concurso de

Méritos para la contratación correspondiente. Para el caso del Distrito Capital y los

Departamentos con Corregimientos Departamentales, estas entidades adelantarán

directamente el Concurso de Méritos para la respectiva contratación.

Parágrafo. El proceso de habilitación que realizan los Departamentos y el Dis-

trito Capital se efectuará cada tres (3) años, correspondiendo a estas entidades llevar

un registro de cada proceso y enviar a la Dirección General de Gestión de la Deman-

da en Salud del Ministerio de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional

de Salud la lista de las entidades habilitadas.

Artículo 11. Efectos de la Habilitación. La Entidad Habilitada queda faculta-

da para participar en los concursos de méritos para contratar la interventoría del

Régimen Subsidiado, siempre y cuando cumpla los requisitos establecidos para el

efecto por parte de los Municipios, Distritos, Distrito Capital y Departamentos con

Corregimientos Departamentales.

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CaPítulo Ivdel concurso de méritosArtículo 12. Objetivo del concurso de méritos. El Concurso de Méritos que reali-

cen los Municipios, Distritos, Distrito Capital y Departamentos con Corregimientos

Departamentales, tiene por objeto seleccionar y contratar la interventoría del Régimen

Subsidiado en condiciones de transparencia y objetividad previo cumplimiento de las

condiciones legales, financieras, administrativas y técnicas, que garanticen la ejecución

de la interventoría bajo los principios de calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia.

Parágrafo. En el concurso de méritos que realice la entidad territorial solo po-

drán participar las entidades interventoras que hayan sido previamente habilitadas

por los departamentos y el Distrito Capital.

Artículo 13. Realización del Concurso de Méritos. Entre las entidades habili-

tadas para realizar la interventoría, conforme a lo establecido en el Capítulo II de

la presente resolución, los Municipios, Distritos, Distrito Capital, Departamento

de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Departamentos con corregimientos

departamentales, seleccionarán y contratarán mediante Concurso de Méritos, la in-

terventoría del Régimen Subsidiado.

Parágrafo. En el evento en que el Concurso de Méritos adelantado en la en-

tidad territorial no concluya con la selección y contratación de una entidad inter-

ventora o que se pueda adelantar el concurso, el Ministerio de la Protección Social

- Dirección General de Gestión de la Demanda en Salud, previa la verificación de

que se cumplieron todos los procesos establecidos en la presente resolución o la exis-

tencia de las causas que impidieron adelantar el proceso, podrá autorizar a la entidad

territorial para que, de manera excepcional, adelante la interventoría directamente,

conforme a lo establecido en el Capítulo I de la presente resolución.

Artículo 14. Consorcios y uniones temporales. Las entidades habilitadas para

adelantar la interventoría al Régimen Subsidiado en un departamento o en el Distri-

to Capital, podrán conformar Uniones Temporales y Consorcios para participar en

el Concurso de Méritos que realicen los municipios y distritos de la jurisdicción de

la entidad que las habilitó.

Artículo 15. Términos de Referencia. Para la realización del Concurso de Méri-

tos, las entidades territoriales deberán elaborar los Términos de Referencia que fijen

las condiciones en las que se realizará el proceso de selección y contratación, para

lo cual se aplicará lo previsto en la Ley de Contratación Pública y demás normas

concordantes.

142


CaPítulo vdisposiciones FinalesArtículo 16. Aplicación. Las Entidades Territoriales del orden departamental,

municipal, distrital y el Distrito Capital deberán adelantar, en los términos de la

presente resolución, las acciones correspondientes para seleccionar y contratar la

interventoría del régimen subsidiado a partir del primero (1°) de junio de 2008.

La Dirección General de Gestión de la Demanda en Salud del Ministerio de

la Protección Social adoptará los formatos a que hubiere lugar en relación con los

procesos de interventoría.

Artículo 17. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su

publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 25 de febrero de 2008.

El Ministro de la Protección Social,

diego Palacio betancourt.

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anexo técnicoRESOLUCIÓN 660 del 25 de febrero de 2008

lineamientos para la Interventoría del régimen subsidiado

1. objetivos de la Interventoría del régimen subsidiadoVerificación del cumplimiento del marco normativo: se refiere a la verificación

que la entidad interventora realiza, acerca del cumplimiento, por parte de las enti-

dades responsables de garantizar el acceso a los servicios de salud de la población

afiliada al régimen subsidiado, de las respectivas normas aplicables.

Eficiencia: Hace relación a las actividades de evaluación que la entidad inter-

ventora, ejerce sobre las entidades territoriales y EPS, en torno a la utilización social

y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles.

Eficacia: se refiere a la evaluación que realiza la entidad interventora sobre el

acceso real y oportuno de los afiliados al Régimen Subsidiado en términos de equi-

dad, libertad de elección, protección integral, participación social y calidad.

Información: se refiere a la información que la entidad interventora debe pro-

porcionar, la cual debe ser verificable, comparable, relevante, pertinente, compren-

sible y confiable.

2. Ciclo de la Interventoría

La interventoría, como proceso de mejoramiento continuo de la gestión del

Régimen Subsidiado, se desarrollará en tres etapas, cada una de las cuales implica

las siguientes obligaciones a cargo de la entidad interventora:

144


2.1. etapa de diagnóstico y Planificación de la Interven-toría

Esta etapa tiene como objetivo, identificar el estado inicial en el que se en-

cuentran los procesos de gestión del régimen subsidiado, con el fin de determinar

áreas críticas de seguimiento, que deberán incluirse en el plan de mejoramiento del

municipio, cuyo seguimiento estará a cargo de la entidad interventora.

El diagnóstico a realizar involucra la verificación y evaluación de los siguientes

procesos:

• Identificación, selección y priorización de beneficiarios. Este proceso se realiza

mediante la aplicación del mecanismo de focalización y posterior ordenación,

según criterio de vulnerabilidad, de la población objeto de subsidios en salud.

El proceso inicia con el resultado de la aplicación de la encuesta Sisbén por

parte de la entidad territorial y la información recibida de las instituciones encarga-

das de suministrar los “listados censales” o de población identificada bajo criterios

diferentes al Sisbén y finaliza con la emisión y divulgación del listado de población

priorizada.

• Afiliación. Este proceso tiene por objetivo la vinculación de la población prio-

rizada al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), haciendo

uso de su derecho a la libre elección de EPS. Inicia con la audiencia pública

de libre elección de EPS, ya sea para afiliación o traslado de EPS y finaliza con

la población priorizada afiliada, carnetizada y haciendo uso de los servicios de

salud, incluyendo los demás procesos y/o actividades en las etapas precontrac-

tuales y contractuales.

• Contratación: Este proceso inicia con el cumplimiento por parte de las enti-

dades territoriales y EPS de las condiciones necesarias para la suscripción y

legalización del contrato de aseguramiento, así como las actividades propias

de la ejecución del contrato (manejo de novedades, certificación de pagos,

seguimiento a la prestación de los servicios de salud y el estado de la liquida-

ción de los contratos de aseguramiento).

• Gestión financiera. Este proceso involucra el seguimiento de los recursos que

financian la afiliación de la población pobre y vulnerable al Régimen Subsi-

diado de salud; inicia con la verificación de requisitos formales para recibir las

transferencias de recursos de orden nacional y departamental y finaliza con el

pago, bimestre anticipado de las UPC-S correspondientes a la población afi-

liada debidamente carnetizada. La entidad interventora verificará el adecuado

flujo y uso de los recursos de las EPS hacia las IPS y otros proveedores.

145


En esta etapa, la entidad interventora previa aplicación de los instrumentos

de diagnóstico, que hacen parte integral del presente anexo, entregará un informe

que contenga los resultados obtenidos y de ser necesario un plan de mejoramiento

para ajustar sus procesos.

2.2. etapa de seguimiento a los procesos de gestión del régimen subsidiado y del Contrato de aseguramiento

Actividades de seguimiento a los procesos de Gestión del Régimen Subsi-

diado:

2.2.1. seguimiento al plan de mejoramientoLa entidad interventora deberá evaluar el cumplimiento y grado de avance de

los objetivos propuestos en el plan de mejoramiento, para cada uno de los procesos

de gestión del Régimen Subsidiado; esta información debe ser entregada a la enti-

dad territorial en los informes bimestrales de evaluación y seguimiento.

2.2.2. seguimiento a los procesos de gestión del régimen subsidiado, en caso de no requerir plan de mejoramiento

verificación del proceso de identificación, selección y priorización:

1. Verificar que el listado de priorizados cumpla las condiciones previstas en

las Resoluciones 812 de 2007, 219 de 1998 (Formulario único para elaboración

de listados censales) y demás normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan.

2. Verificar la existencia de procedimientos y controles en la Entidad Territo-

rial que permitan identificar, corregir y depurar las inconsistencias presentadas en

la base de datos Sisbén y en los listados censales de manera eficaz y constante, antes

de iniciar el proceso de afiliación.

3. Evaluar y verificar que los mecanismos de priorización utilizados por la

Entidad Territorial cumplan con lo estipulado en el Acuerdo 331 de 2006 y demás

normas que lo adicionen o modifiquen.

4. Verificar el cumplimiento de la expedición y divulgación del Acto Adminis-

trativo que adopta el listado de priorizados de la entidad territorial, entre los 120

a 150 días calendario anteriores a la contratación de la ampliación de cobertura.

5. Verificar el cumplimiento por parte de las EPS de los procedimientos para

las novedades reportadas por los afiliados en cuanto a cambios de dirección, cam-

bios en documentos de identificación, declaración de discapacidad, así como las

novedades generadas por la Dirección territorial de salud, en lo referente a pérdida

de calidad de afiliados, cambio de nivel del Sisbén, actividad que debe adelantarse

igualmente en la etapa de ejecución del contrato.

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verificación del proceso de afiliación1. Verificar que las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado

EPS, inscritas para el proceso de afiliación en el Municipio o Distrito, se encuentren

habilitadas por parte de la Superintendencia Nacional de Salud y estén selecciona-

das y autorizadas para operar en la región o Departamento, según el caso.

2. Verificar que la entidad territorial publique en lugares visibles, el listado de

EPS-Régimen Subsidiado inscritas en el municipio o Distrito, junto con los datos

de ubicación de las mismas y evaluaciones o ranking que se tengan de las mismas en

el municipio.

3. Verificar y apoyar la planeación y promoción del evento de libre elección de

EPS-S del Régimen Subsidiado para las ampliaciones de cobertura, mediante la ve-

rificación de la coherencia entre los cupos disponibles y los Acuerdos, Resoluciones

y demás Actos Administrativos que autorizan la ampliación de cobertura y definen

los recursos de cofinanciación y recursos propios a ser utilizados.

4. Acompañar, junto con las veedurías ciudadanas y demás instancias de con-

trol social, los eventos de libre elección de EPS.

5. Verificar la entrega de bases de datos de afiliados a las EPS, depuradas y

actualizadas. Establecer mecanismos de mejoramiento, en caso de presentar incon-

sistencias en las bases de datos al momento de afiliar.

6. Verificar mediante muestreos y pruebas aleatorias, que los afiliados traslada-

dos de EPS cumplan con los requisitos para el mismo y que se encuentren efectiva-

mente incorporados en la Base de Datos Única de Afiliados del municipio o Distrito,

conforme a la normatividad vigente.

7. En caso de presentarse riesgo de retiro de una EPS o afiliación en circuns-

tancias excepcionales, verificar que el retiro esté en firme y cumpla los requisitos

legales, e informar al Departamento y a los afiliados afectados con el retiro.

8. Verificar que las EPS y las Entidades Territoriales hayan adelantado en el

marco de la operación del Régimen Subsidiado los procedimientos establecidos en

la Resolución 812 de 2007 y demás que la adicionen, modifiquen o sustituyan, para

ajustar la base de datos cuando se presenten novedades por fallecimientos, multiafi-

liados, nacimientos, duplicados y demás causales de pérdida de calidad del afiliado.

verificación del proceso de gestión financiera de recursos

1. Verificar el cumplimiento de requisitos a cumplir por parte de la entidad

territorial (Fondo Local de Salud y cuenta maestra) para la transferencia de recursos

desde el nivel nacional y otros niveles territoriales hacia el municipio, de conformi-

dad con lo dispuesto en el Decreto 4693 de 2006 y la Resolución 3042 de 2007.

2. Verificar que la entidad territorial cumpla con el principio de unidad de

caja para el manejo de los recursos del régimen subsidiado, de conformidad con

147


lo estipulado en la Resolución 3042 de 2007 y demás normas que la adicionen o

modifiquen.

3. Verificar la existencia de mecanismos de seguimiento y control de la ejecu-

ción de los recursos del régimen subsidiado en la entidad territorial, que contenga

la identificación plena de las fuentes de financiación y el monto de los recursos apli-

cados al pago de UPC-S.

2.2.3. seguimiento al contrato de aseguramientoverificación de la suscripción y legalización de contratos de asegura-

miento

1. Verificar los soportes documentales para la suscripción y legalización del

contrato de aseguramiento.

2. Vigilar que las partes del contrato de aseguramiento cumplan sus obliga-

ciones.

3. Verificar que la red de servicios de las EPS cubran la totalidad del periodo

contractual (como mínimo un año) y los respectivos niveles de complejidad.

4. Verificar la expedición oportuna de las pólizas de cumplimiento y de alto

costo, revisando que la vigencia de las pólizas y el número de los afiliados asegurados

correspondan con la vigencia y afiliados del contrato de aseguramiento.

verificación de la estructura y validez de las novedades

1. Verificar que las novedades de afiliación presentadas por las EPS se encuen-

tren en la estructura dispuesta en la Resolución 812 de 2007 y demás normas que

la adicionen o modifiquen.

2. Verificar la continua depuración y actualización de la BDUA municipal, con

la información reportada por el consorcio administrador de los recursos de Fosyga,

los departamentos, la dependencia responsable del Sisbén en el respectivo muni-

cipio, las EPS, las veedurías ciudadanas y demás actores del Sistema, evitando el

reconocimiento de más de una UPC-S para un mismo afiliado.

3. Verificar el envío oportuno de la base de datos de afiliados al régimen sub-

sidiado tanto por parte del municipio, como de las EPS hacia los prestadores de

servicios de salud y la actualización permanente de las mismas.

4. Verificar y velar por la oportuna y efectiva carnetización de los afiliados al

régimen subsidiado.

5. Realizar auditoría a las novedades reportadas y a la facturación de las EPS.

verificación del acceso a los servicios de salud

1. Velar porque las EPS garanticen a los afiliados agilidad y oportunidad en el

acceso efectivo a los servicios contemplados en el POS-S, independientemente del

nivel de complejidad que requieran.

148


2. Verificar la continuidad e integralidad en la atención en salud conforme a lo

dispuesto en el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad.

3. Verificar que se pacte el porcentaje legal en los contratos suscritos entre las EPS

con las IPS y sus proveedores, sea por cápita o por evento.

4. Verificar la atención oportuna de las personas con enfermedades de alto costo.

5. Evaluar y conceptuar sobre la accesibilidad geográfica de la red contratada por

las EPS.

6. Verificar que las EPS garanticen un adecuado sistema de referencia y contra-

rreferencia de sus afiliados, tanto para los servicios del POS-S como para lo no contem-

plado en el POS-S.

7. Realizar seguimiento a los reportes de condiciones de salud de los afiliados y

administración del plan de beneficios subsidiado.

verificación de las acciones de promoción y prevención

1. Verificar la oportuna entrega por parte de las EPS, del plan de promoción y

prevención y las actividades de detección temprana a realizar durante la vigencia del

contrato.

2. Comprobar el cumplimiento de las acciones de promoción y prevención ejecu-

tadas por la EPS, en el marco del modelo de atención de salud familiar y comunitaria.

3. Verificar que las EPS cuenten con el perfil epidemiológico de la población afi-

liada y que este haya sido informado al municipio.

4. Verificar que la entidad territorial conoce el perfil epidemiológico de la pobla-

ción afiliada en su conjunto y realiza las actividades de planeación correspondientes.

verificación de la gestión financiera de los recursos del régimen sub-

sidiado

1. Efectuar la preliquidación de pagos bimestrales a las EPS, conforme a las nove-

dades presentadas y avaladas en el proceso de Interventoría.

2. Realizar y avalar la liquidación de los contratos de administración de recursos

del régimen subsidiado celebrados entre el municipio y las EPS, una vez terminada la

ejecución de los mismos.

3. Requerir trimestralmente a las EPS, los estados de cartera con los prestadores

de servicios de salud públicos y privados y realizar los respectivos requerimientos sobre

las causas de no pago oportuno.

4. Realizar las respectivas conciliaciones que se presenten y recomendar al orde-

nador del gasto sobre el paso a seguir.

verificación de la atención al usuario y de los mecanismos de participa-

ción social

1. Verificar la pronta resolución de las quejas y reclamos que presenten tanto

los aseguradores como los prestadores y los afiliados al municipio, con la debida

149


oportunidad, y verificar que las EPS resuelvan oportunamente las quejas y reclamos

de sus afiliados.

2. Verificar la capacitación brindada por las EPS-Régimen Subsidiado a los

afiliados sobre derechos y deberes dentro del sistema general de seguridad social en

salud.

3. Verificar la infraestructura dispuesta por la EPS para brindar información y

atención al usuario.

4. Efectuar mediciones sobre satisfacción del usuario mediante el uso de las

técnicas concertadas previamente con la entidad territorial.

2.3. etapa de cierre: resultados y liquidación de Contra-tos de aseguramiento

En esta etapa la entidad interventora realizará la comunicación formal de los

resultados obtenidos en el plan de mejoramiento y el suministro de los insumos nece-

sarios para efectuar la liquidación de los contratos de aseguramiento.

Actividades de evaluación relacionadas con la liquidación de los contratos.

• Seguimiento, hallazgos de interventoría y preliquidación de contratos.

• Informe de la ejecución financiera de cada contrato con las EPS del municipio

o municipios según corresponda sobre los cuales ejerza la interventoría y apoyo

al proceso de liquidación de los contratos en los términos establecidos en la

normatividad vigente.

• Verificación del cumplimiento, por parte del municipio, de las recomendacio-

nes generadas durante el proceso de interventoría

• Verificación del cumplimiento por parte de las EPS de las recomendaciones

generadas durante el proceso de interventoría.

• Seguimiento a la liquidación de los contratos de aseguramiento, mediante la

expedición de una certificación de la ejecución financiera del contrato y uso de

planillas de preliquidación.

3. actividades y orientacion de la Interventoría del régi-men subsidiado

Para el logro de sus objetivos, la interventoría comprende actividades

tales como:

1. Concurrir: es el acompañamiento necesario para el éxito de la operación del

Régimen Subsidiado, en las etapas previas al contrato de aseguramiento y durante su

ejecución.

2. Prevenir: es la acción dirigida a la prevención de actuaciones irregulares en

los procesos y procedimientos que se surten en la operación del Régimen Subsidiado.

150


3. Vigilar: es la constatación permanente del cumplimiento de todas y cada

una de las actividades y procedimientos que se deben cumplir antes y durante la

celebración de los contratos de aseguramiento del Régimen Subsidiado.

4. Informar: Es la actividad dirigida a poner oportunamente en conocimiento

de la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de la Protección Social, la

Entidad territorial y las entidades de vigilancia y control, las irregularidades, ano-

malías, inconsistencias y falencias detectadas.

5. Verificar. Es la constatación del cumplimiento de todas y cada una de las

actividades y procedimientos que se deben adelantar antes de la celebración de los

contratos de aseguramiento y durante la ejecución de los mismos e implementar

las acciones a que haya lugar a fin de que las actuaciones irregulares, anomalías,

inconsistencias y falencias detectadas e informadas sean atendidas oportunamente.

La entidad Interventora deberá dar cumplimiento a las siguientes obligacio-

nes adicionales:

a) Disponer de la infraestructura administrativa, financiera, técnica, tecnoló-

gica y operativa, que permita el cumplimiento integral de todas y cada una de las

obligaciones derivadas del contrato de interventoría que suscriba con cada una de

las entidades territoriales desde su inicio;

b) Garantizar el personal técnico y administrativo necesario para la adecuada

ejecución del contrato de interventoría, durante su vigencia;

c) Presentar a la entidad territorial a partir del perfeccionamiento del con-

trato un plan de trabajo, con el detalle de las acciones, productos y cronograma en

el que se evidencien claramente las actividades, los resultados intermedios y finales

y las fechas de presentación de los mismos. Este plan debe incluir las actividades a

realizar para cada uno de los procesos del Régimen Subsidiado;

d) Presentar los informes requeridos por la entidad territorial con la periodi-

cidad definida en el contrato de interventoría;

e) Suministrar copia de los informes de interventoría al Ministerio de la Pro-

tección Social, Superintendencia Nacional de Salud y demás entidades de control

y vigilancia, cuando estas lo requieran;

f) Disponer de herramientas tecnológicas y procesos de gestión documental

que permitan el acceso permanente y la entrega de los archivos físicos y magnéticos

en orden cronológico, al igual que los papeles de trabajo que den cuenta de los pro-

cedimientos de control y seguimiento realizados sobre los procesos que desarrolle

la entidad interventora;

g) Evaluar los procesos, procedimientos, métodos, criterios y herramientas

aplicadas por la entidad territorial para la operación del Régimen Subsidiado;

151


h) Poner en conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud y demás

Entidades de vigilancia y control, las irregularidades que se presenten en la opera-

ción del Régimen Subsidiado.

La interventoría debe mantener la confidencialidad y reserva de toda la infor-

mación manejada en el desarrollo del contrato.

4. Informes de InterventoríaLas entidades interventoras contratadas por los entes territoriales deben pre-

sentar como mínimo los siguientes tipos de informes:

1. Primer Informe –diagnóstico– Este debe contener el resultado del diag-

nóstico de la gestión del Régimen Subsidiado realizado en la entidad territorial, el

plan de mejoramiento propuesto, en caso de ser necesario y el plan de trabajo a

desarrollar por parte de la entidad interventora. Debe entregarse a más tardar dos

meses después del inicio del contrato de interventoría.

diagnóstico del municipio o municipios en donde ejerza la Interven-

toría: este debe realizarse utilizando los instrumentos de diagnóstico señalados en

el presente anexo técnico.

Plan de mejoramiento: que describa las dificultades, riesgos, inconsisten-

cias e incumplimientos normativos encontrados en cada uno de los procesos de ges-

tión del Régimen Subsidiado, señalando el control o actividad sugerida a la entidad

territorial para mitigarlo o prevenirlo.

Plan de trabajo de la entidad interventora: Debe ser entregado a la enti-

dad territorial, según lo establecido por ella y contener como mínimo:

• Estrategias

• Actividades

• Responsables

• Periodicidad

• Metodología utilizada para el análisis de la información.

• Procedimiento para el monitoreo, seguimiento y control efectivo de los

hallazgos y requerimientos realizados a las EPS.

• Mecanismos para recolección de información (metodología de revisión

documental y de campo).

• Procedimiento para el diseño e implementación de las recomendaciones for-

muladas por la entidad interventora.

• Metas

• Cronograma

• Indicadores

152


2. Informes de evaluación y seguimiento

Estos informes tendrán una periodicidad bimensual y contendrán, de manera

suscinta, la presentación en resumen a la entidad territorial de las actividades de se-

guimiento realizadas al plan de mejoramiento y el cumplimiento del plan de trabajo

propuesto al inicio del contrato de interventoría.

Estos informes contendrán entre otros:

a) Actividades desarrolladas sobre cada una de las obligaciones del contrato de

aseguramiento de la entidad territorial con las EPS;

b) Informe de las visitas de interventoría efectuadas a las EPS e IPS en desa-

rrollo de las actividades de supervisión de la prestación y acceso a los servicios de

salud de la red presentada por cada EPS;

c) Funciones desarrolladas en cuanto al seguimiento de las obligaciones con-

tractuales.

3. Informe de finalización del contrato de aseguramiento

Este informe debe presentarse al momento de liquidar los contratos de asegu-

ramiento o a la finalización del contrato de interventoría, según sea el caso, confor-

me a la duración del contrato de interventoría, debe contener como mínimo:

a) Preliquidación de los contratos de aseguramiento;

b) Resumen de los pagos efectuados a las EPS hasta la fecha de corte del res-

pectivo informe, conforme a la liquidación de novedades avaladas en la estructura

de la Resolución 812 de 2007;

c) Revisión de tutelas y quejas y reclamos sobre la garantía de la prestación de

servicios a través del plan de beneficios contratado con las EPS.

4. otras actividades de la interventoría

a) Participar en los procesos de traslados, certificando la garantía del derecho

de libre elección por parte de los afiliados;

b) Certificar cada vez que sea necesario el cumplimiento de las respectivas

obligaciones contractuales;

c) Suministrar calificación de las EPS del municipio o municipios en donde

ejerza la interventoría, conforme a los aspectos evaluados en desarrollo de la misma,

que sirva de insumo para la elaboración de ranking y ordenamientos de EPS en el

nivel territorial.

153


resoluCIÓn 01123 de 2008(abril 4)Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 660 de

2008.el ministro de la Protección social, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por

los artículos 2º, numeral 15 del Decreto-ley 205 de 2003 y 13 literal e) de la Ley 1122 de 2007,

resuelve:Artículo 1°. Modifícase el inciso del numeral 2 del artículo 9°

de la Resolución 660 de 2008, el cual quedará así:“Las entidades que se encuentren relacionadas en el Boletín

de Responsables Fiscales de la Contraloría General de la Repúbli-ca, no podrán participar en el proceso de habilitación que realicen los departamentos y el Distrito Capital”.

Artículo 2°. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.Dada en Bogotá, D. C., a 4 de abril de 2008.El Ministro de la Protección Social,Diego Palacio Betancourt (C.F.)NOTA: Publicada en el Diario Oficial 46.956 de abril 10 de

2008.Ministerio de la Protección SocialDirección General de Gestión de la Demanda en SaludGrupo de Administración de Subsidios a la Demanda en Sa-

ludCódigo: 13400

154


InstruCtIvo dggds–rs-08-08 Para: SECRETARÍAS TERRITORIALES DEPARTAMENTA-

LES Y MUNICIPALES DE SALUD Y ENTIDADES INTERESADAS EN EJERCER INTERVENTORÍA DEL REGIMEN SUBSIDIADO.

de: DIRECCIÓN GENERAL DE GESTION DE LA DEMAN-DA EN SALUD.

asunto: LINEAMIENTOS PARA LA APLICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN 660 DE 2008 MODIFICADA POR LA RESOLU-CIÓN 1123 DE 2008.

FECHA: MAYO 21 DE 2008marCo legal Teniendo en cuenta que la Ley 1122 de 2007, en el literal e) de su

artículo 13 definió los recursos que los municipios y distritos destina-rían a la financiación de los servicios de interventoría y, de otra parte, que el Decreto 1020 de 2007 y la Resolución 660 de 2008 reglamen-tan la ejecución y giro de estos recursos, así como la prestación de los servicios de interventoría, le corresponde a la Dirección General de Gestión de la Demanda en Salud, en ejercicio de sus funciones, impar-tir recomendaciones que sirvan de lineamientos a las entidades de los niveles departamental y municipal, con miras a la implementación de una estrategia integral que permita poner en práctica la interventoría de los contratos de administración del régimen subsidiado, dentro del contexto del control efectivo de los recursos del régimen subsidiado, el fortalecimiento de su operación, y verificación del cumplimiento de obligaciones bajo los principios de calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia, entre otros.

Así, en el plano territorial es pertinente recordar algunas de las competencias en salud previstas en la Ley 715 de 2001. En cuanto a los departamentos, como líderes de la coordinación y vigilancia del sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud, en su res-pectivo territorio, les corresponde, entre otros: a) “adoptar, difundir, implantar, ejecutar y evaluar, en el ámbito departamental las normas, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que formule y expi-da la Nación o en armonía con estas”54 y b) “prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan servicios

54 Ver numeral 43.1.2. del artículo 43 de la Ley 715 de 2001.

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de salud, en su jurisdicción.”55. De otra parte, los municipios tienen igual obligación de dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en su jurisdicción. Para ello, deben cumplir, entre otras funciones, la de “celebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable y realizar el seguimiento y control directamente o por medio de interventorías”56.

lineamientos para el proceso de habilitación de las fir-mas interventoras y de los concursos de méritos

1. el proceso de habilitación como requisito para ejercer la interventoría

Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 209 de la Constitución Política, que claramente establece que las autoridades administrati-vas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines estatales, se plantean los siguientes criterios para que sean tenidos en cuenta al momento de llevar a cabo el proceso de habilitación:

1.1. La habilitación es un proceso obligatorio, que necesaria-mente deben agotar las entidades interesadas en ejercer la interven-toría del régimen subsidiado en el nivel territorial. En virtud de los requisitos de la citada resolución, la habilitación es para personas ju-rídicas, a las que corresponde acreditar las condiciones allí señaladas. En efecto, las entidades interventoras habilitadas son personas jurí-dicas, que cumplen con los requisitos exigidos en la Resolución 660 de 2008 y que por ello han sido habilitadas por los departamentos y el Distrito Capital, respectivamente, a través de los actos administra-tivos correspondientes.

1.2. En cuanto a los requisitos que deben cumplirse para obte-ner la habilitación vale la pena resaltar lo siguiente:

1.2.1. en materia de experiencia, solamente valen las certificaciones que se refieren a la experiencia de la persona ju-rídica, como tal. La Resolución 660 de 2008 no contempla posi-bilidad de homologación de las experiencias de los integrantes,

55 Ver numeral 43.1.3. del artículo 43 de la Ley 715 de 2001.56 Ver numeral 44.2.3. del artículo 44 de la Ley 715 de 2001.

156


socios o empleados de personas jurídicas, así cuenten con experiencia relacionada con el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

1.2.2. en materia de requisitos de orden financie-ro, la evaluación debe hacerse estrictamente a la luz de lo previsto en las normas contables y de revisoría fiscal vigen-tes, según sea el caso.

1.2.3. en materia de organización administrativa, el requisito referente a la infraestructura física y tecnológica que permita el desarrollo del objeto social y la atención de las necesidades derivadas de la interventoría no implica que la entidad solicitante cuente previamente con una sede ad-ministrativa en el lugar objeto de la interventoría, siempre y cuando la entidad acredite contar con los recursos adminis-trativos y financieros necesarios para permitir la suficiente logística para llevar a cabo, la interventoría desde sus otras sedes.

1.2.4. las entidades que se encuentren relaciona-das en el boletín de responsables Fiscales de la Con-traloría general de la república, no pueden participar en el proceso de habilitación, según el artículo 1° de la Reso-lución N° 1123 de 4 de abril de 2008, que modificó el inciso del numeral 2° del artículo 9° de la Resolución N° 660 de 2008.

1.3. El proceso de habilitación tiene una operatividad y re-quisitos totalmente diferentes del proceso de concurso de méritos contemplado en el Capítulo VI de la Resolución 660 de 2008. El primero contempla reglas para la habilitación (artículos 8-11 de la Resolución 660 de 2008), siendo aplicables, igualmente, las disposiciones sobre los procedimientos administrativos contem-pladas en el Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Adminis-trativo; mientras el segundo se refiere a la modalidad de selec-ción contractual, en donde son aplicables las figuras de unión temporal y consorcios, como se explica en el numeral 2° de este literal B. Por tanto, en el evento de que no resulten entidades in-terventoras habilitadas, la entidad territorial convocante llevaría a cabo, nuevamente, el proceso de habilitación.

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2. el concurso de méritos como mecanismo de selección contractual

Verificada la etapa de la habilitación, es necesario adelantar el proceso de selección, utilizando los parámetros señalados en la legis-lación contractual vigente, como es la Ley 1150 de 2007, modificato-ria de la Ley 80 de 1993, y el Decreto 066 de 2008. Desde esta pers-pectiva, y dadas las finalidades a cumplirse, es de vital importancia que los Departamentos lideren y promuevan este proceso.

En ese orden de ideas, la Dirección General de Gestión de la De-manda en Salud recomienda a las entidades territoriales lo siguiente:

2.1. Hacer uso de las herramientas administrativas, como la asociación de municipios para contratar la interventoría del régimen subsidiado con una sola entidad habilitada, a la que se adjudicara el concurso de méritos señalado en el capítulo IV de la Resolución 660 de 2008, y según se contemple en el Pliego de Condiciones, aplicable al concurso de méritos respectivo.

Esta práctica apunta a la reducción de costos, lo que a su vez, genera la presentación de economías de escala al contratar varios mu-nicipios y la posibilidad de controlar eficientemente los procesos de gestión del régimen subsidiado de los municipios de su jurisdicción. Estas asociaciones son posibles en virtud de lo previsto en la Ley 136 de 1994 y busca alianzas para facilitar la ejecución del proceso de selección contractual.

Se recomienda al Departamento promover y liderar la práctica de celebrar convenios de asociación entre entidades territoriales, sin que ello implique obviar el proceso contractual mencionado anterior-mente.

En consecuencia, lo previsto en el artículo 6° de la Resolución 660 de 2008, sobre asociación de entidades territoriales para contra-tar la interventoría, se refiere a la asociación territorial para celebrar contratos de interventoría pero no faculta su asociación para conver-tirse en entidades interventoras.

2.2. Promover, por parte del departamento, el fortalecimiento de herramientas jurídicas, tecnológicas, administrativas, entre otras, para apoyar los procesos contractuales de concurso de méritos que deben adelantarse para la selección de la entidad interventora.

Es necesario aunar esfuerzos técnicos, administrativos y finan-cieros para contratar la interventoría, por tanto deben implementar

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estrategias que permitan a la totalidad de los municipios de su ju-risdicción en la medida de lo posible contratar con una sola entidad interventora, dando cabal cumplimiento a los procesos contractuales vigentes dispuestos en el Decreto 066 de 2007, necesarios para poner en práctica la Resolución 660 de 2008.

Justamente, dado el contexto contractual en el que se adelanta el concurso de méritos para la selección de la entidad interventora, el Departamento ha de promover en los municipios, y en las aso-ciaciones que se conformen, la cuidadosa elaboración de los pliegos de condiciones respectivos, incluyendo los requisitos administrativos, jurídicos, técnicos y financieros, entre otros, que sean necesarios para garantizar la idoneidad y escogencia de la entidad interventora habi-litada para que desarrolle el proceso de interventoría. En este orden de ideas, se precisa que el artículo 14 de la Resolución 660 de 2008 consagra la posibilidad de conformar uniones temporales y consor-cios, únicamente entre entidades habilitadas.

Cordialmente,

leonardo Cubillos turriagoDirector General de Gestión de la Demanda en Salud

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Proyecto: Carolina suárez vargas Isabel E. Belalcázar P.(Footnotes)

1. Este cuadro, que se ha adaptado para los fines de este docu-mento, busca explicar los conceptos más importantes involucrados en las funciones del governance, es decir, desde la administración y el control. Este cuadro se adaptó a partir de la matriz diseñada por G. Vecchi, la cual ha sido adaptada en distintas oportunidades con el fin de analizar políticas sociales. Véase las distintas adaptaciones y sus explicaciones en Misurare per decidere. La misurazione delle perfor-mance per megliorare le politiche pubbliche e i servizi. Manuali Can-tiere. 2006.

2. Capitanear supone desde las acciones dirigidas al cumpli-miento de la ley hasta la ejecución de políticas públicas. Es el rol de gobernadores y alcaldes vistos como gestores de normas; así como ge-rentes definiendo esquemas de trabajo y ejecutando políticas públicas. Igualmente, está comprometida su responsabilidad en las rendiciones de cuentas y balances sociales de resultados y gestión de los recursos.

3. Es el encargado de hacer los test y pruebas de control precisos para comprobar (compliance) que todos los sistemas del barco operan debidamente. Inspecciona las áreas de trabajo asegurándose de que todas están en condiciones seguras y en orden. El contramaestre y el segundo comandante son las personas que llevan el control de las personas y de la navegación.

4. Es el staf del capitán que cumple una función de capitanía y dirección del barco por cuenta del capital es el segundo abordo.

5. Es el encargado de las labores de navegación con subor-dinación al capital y cuenta con las herramientas de navegación y las cartas náuticas.

Lo que deben saber los responsables de su implementación · Diferencia Entre Auditoría e...

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