Libro Foro Parlamento 1 Estrategia Productiva

foroEstrategia Nacional de Desarrollo

y Estructura Productiva

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Índice

Presentación 3

Apertura 5 Daisy Tourné 7 Gabriel Frugoni 9 Carlos Varela Nestier 11

Las políticas desde el Gabinete Productivo 13 Roberto Kreimerman 15 Tabaré Aguerre 21

La dinámica histórica de la industria uruguaya 39 Luis Bértola

Políticas industriales y desarrollo 51 Giovanni Dosi 53 Preguntas e intervenciones del público 65 Gabriel Porcile 67

Mesa 1 Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Automotriz 81 Panelistas 83 Preguntas e intervenciones del público 91

Mesa 2 Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Bio/nanotecnológica 93 Panelistas 95 Preguntas e intervenciones del público 121

Mesa 3 Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Farmacéutica 127 Panelistas 129 Preguntas e intervenciones del público 149

Mesa 4 Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Forestarl/Maderera 153 Panelistas 155 Preguntas e intervenciones del público 177

Mesa 5 Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Naval 179 Panelistas 181 Preguntas e intervenciones del público 197

Panel Industria de la minería y cadena de valor 199 Panelistas 201 Preguntas e intervenciones del público 221

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Financiamiento para el desarrollo productivo 225 Matías Kulfas 227 João C. Ferraz 237 Preguntas e intervenciones del público 249

La inversión extranjera directa, la innovación y los recursos naturales 255 Gustavo Bittencourt 257 Jorge Katz 269 Preguntas e intervenciones del público 283

Innovación, diferenciación y recursos naturales en el proceso de desarrollo 287 Pier Paolo Saviotti

Panel Desarrollo industrial en la economía social 305

Fondo para el Desarrollo (FONDES) 347 Pedro Buonomo

Clausura 355

Panelistas 375

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Apertura

Daisy Tourné Primera Vice Presidenta

Cámara de Representantes

Gabriel Frugoni Director

Oficina de Planeamiento y Presupuesto

Carlos Varela Nestier Presidente

Comisión de Industria, Energía y Minería Cámara de Representantes

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Jornada inaugural

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7 7 Daisy Tourné Primera Vicepresidenta

de la Cámara de Representantes

Buenos días a todas y a todos. Es un placer estar aquí. Debo decir que no estaba en mis

planes abrir este Foro, pero como el Presidente de la Cámara, señor diputado Luis Lacalle Pou, tuvo un inconveniente, lo estoy reemplazando. Agradezco al Presidente que haya tenido el in-conveniente porque me permitió acercarme a una temática que generalmente no abordo, a partir de lo cual pude dimensionar su impor-tancia mirando detalladamente el programa, involucrándome en los temas y hablando con los colegas diputados integrantes de la Comi-sión de Industria, Energía y Minería.

En primer lugar, quiero agradecer a dicha Comisión, que fue la que impulsó la realización de este Foro y, sobre todo, a los amigos e ins-tituciones que colaboraron en su formulación, organización y desarrollo. La Dirección Nacio-nal de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minería, el Gabinete Productivo y la ANII son buenos socios para este trabajo. Tam-bién sabemos que están representados aquí todos los sectores productivos, tanto los empre-sarios como los trabajadores, y que habrá un importante aporte académico.

La verdad es que se trata de un esfuerzo grande que tiene mucho que ver con las matri-ces productivas y las concepciones de desarro-llo que tienen un efecto cultural y creo que esto vale la pena en este mundo en el que vivimos, ya que estamos atrapados por el vértigo y el éxito, y es muy bueno hacer una pausa para poder pen-sar; de eso se trata.

A veces estos eventos y seminarios son cri-ticados. Dicen que los parlamentarios viven hablando y no hacen nada, pero nuestra tarea es esa, precisamente, parlamentar; hacer, hace el Ejecutivo. Entonces, es muy bueno que haga-mos una pausa, nos tomemos unos días y abor-

demos un tema que, después de haber leído algunos materiales, creo que es el desafío del momento.

Este Foro tiene por eje central: crecimiento, desarrollo y estructura productiva; ni más ni menos. Creo que es desafiante desde el arran-que. Su objetivo fundamental es que pensemos en el desafío de una nueva matriz productiva. Estamos inmersos —esta región y, particular-mente, Uruguay— en una etapa de transición. Hemos logrado un crecimiento mientras mira-mos —absortos y sorprendidos algunos, y otros constatando los resultados de algo que ya se veía venir— al Primer Mundo en una crisis profun-dísima. Sin embargo, en esta región se man-tiene el crecimiento. ¿Cuál es el desafío? Hasta ahora acumulamos, combatimos la pobreza y la indigencia y mejoramos los salarios, creci-mos. Se reconoce a Uruguay, al igual que a otros países de Latinoamérica, como un país en cre-cimiento. El desafío es, entonces, pasar de esta etapa de acumulación, dar un salto en calidad, tener un crecimiento sostenible y pensar en el país a largo plazo. Me refiero a esa transición —al decir de Wallerstein—, a ese pasaje, a ese salto en calidad que tenemos que dar. Para ello es imprescindible que los sectores involucra-dos en la producción y en el desarrollo del país a todos los niveles tengamos una instancia de reflexión a largo plazo.

Hemos tenido la posibilidad de tomar con-tacto con material que nos acercaron los com-pañeros —Julio: gracias por ayudarme a apren-der— y algunos académicos que, seguramente, van a estar en el seminario, como por ejemplo, el señor Dosi —que no sé si ya está presente y a quien me encantaría conocer. Leí sus documen-tos, en los que expresa que la experiencia inter-nacional revela que los países que más crecen


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y son menos vulnerables también son los que desarrollan sus sectores industriales, especial-mente las exportaciones medias y altas en tec-nología. La introducción de tecnología es un temón: ahí está el cambio de la matriz produc-tiva. A eso debemos llegar para tener un desa-rrollo sostenible.

Otro de los participantes en este Foro es el señor Saviotti, quien afirma que esos mismos países cuentan con instituciones que permi-ten que la tecnología crezca y que, a su vez, se lleven a cabo proyectos que se vuelquen también al desarrollo de la industria, una industria con valor agregado. Ese es el desa-fío. Esa es la única posibilidad de que el Uru-guay, que ha crecido, mantenga su desarrollo en el tiempo y que se vuelva más equitativo. Es como una síntesis dialéctica: crecimos, muy bien, debemos dar un salto en calidad para pensar la matriz productiva y el desa-rrollo del país a largo plazo, lo que a su vez revierta en la industria, la haga más avan-zada, le introduzca tecnología, más conoci-miento, y podamos ir al mundo con una pro-ducción que tenga, además, valor agregado. No parece nada fácil la tarea, sobre todo para un pequeño país como el nuestro. Pero nada fácil no quiere decir imposible.

Durante el día de hoy y mañana el Gabinete Productivo expondrá sus ejes, comentará qué viene haciendo y hacia dónde quiere ir. Tam-bién se va a hablar de las políticas sectoriales. Estarán los empresarios, los trabajadores, la Dirección Nacional de Industrias. Asimismo, habrá un aporte desde la visión académica. Ustedes no saben lo importante que es para mí —quizás, por mi veta de psicóloga social y de docente— que se articulen los saberes desde los distintos lugares. Creo que es la única manera de superar nuestro propio saber y crear uno mejor, con el aporte de las distin-tas visiones y problemas que se viven en todos estos sectores.

También se va a hablar de la inversión extran-jera directa y sobre las estrategias para lograr mayor y mejor inversión que nos permita man-tener nuestro desarrollo, y no solo para que la inversión venga a hacer la suya. Es obvio que la tiene que hacer, porque si no, no viene, pero debe ser con determinadas reglas.

Se expondrá sobre cómo tenemos que incluir la innovación, la tecnología y cómo tenemos que cuidar los recursos naturales, que son fini-tos y que son la base de sustentación de nues-tra producción.

El último día se hablará sobre la economía social, un tema que se está debatiendo en muchos lugares del mundo, y que me parece de suma importancia. Me refiero a las cooperativas y a las empresas recuperadas. Tengo el honor y la responsabilidad de ser la Secretaria de Comi-siones del Parlamento Latinoame-ricano. Por lo tanto, estoy presente en casi todas las reunio-nes de los parlamentarios latinoamericanos. Este tema es uno de los que se ha planteado desde las distintas Comisiones. Incluso cuando se habla de los problemas de seguridad, la eco-nomía social se plantea como una salida para una cantidad de personas que han quedado des-ocupadas, sin trabajo, y esto también tiene que ver con el desarrollo sostenible, que inevitable-mente tiene que ver con la inclusión.

Me alegro de que hayan salido de la pauta cultural del momento, que es la del vértigo y el éxito, y de que abran este espacio de reflexión y de creación colectiva, que mucho nos va a dejar a todos los participantes del Foro; también nos puede dar buenos productos como país que ojalá sepamos aprovechar.

Vuelvo a agradecer a la Comisión de Indus-tria, Energía y Minería y al Presidente de la Cámara de Representantes. Para mí es una suerte que no haya podido venir hoy, porque, como dije, voy a aprender de estas cosas que son realmente importantes y desafiantes para nuestro querido Uruguay.

9 Gabriel FrugoniDirector de la Oficina

de Planeamiento y Presupuesto (OPP)

Estimados Primera Vicepresidenta de la Cá-mara de Representantes, diputada Daisy

Tourné, y Presidente de la Comisión de Indus-tria, Energía y Minería de la Cámara de Repre-sentantes, diputado Varela Nestier, autorida-des, representantes nacionales y extranjeros, señoras y señores: muy buenos días y muchas gracias por acompañarnos en este Foro sobre Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva.

Hoy estamos reunidos con el objetivo de gene-rar intercambios y conocimientos relativos a las políticas para el desarrollo del país, y así poder seguir avanzando en el mejor diseño de estas.

Para el actual Gobierno es una prioridad seguir promoviendo el desarrollo de la actividad productiva, continuar reduciendo las brechas de pobreza e ingreso de todos los uruguayos, y seguir desarrollándonos como país a partir del desempeño destacado que Uruguay viene con-solidando a pesar de las incertidumbres que se han generado en el contexto internacional.

¿Cuál es la importancia de este evento, que ya ha sido remarcada por la señora diputada Tourné? Este Foro, que propone analizar estra-tegias y políticas para el desarrollo, es particu-larmente importante, sobre todo, porque en estos momentos el país está reduciendo signi-ficativamente ciertas brechas —en concreto, las brechas de ingreso, de pobreza y de productivi-dad— en un contexto internacional complejo.

En cuanto a las brechas de ingreso en los últimos años el país ha hecho un gran esfuerzo en sus políticas macroeconómicas y sociales y en sus políticas productivas activas, lo que ha permitido, entre 2004 y 2010, un crecimiento de más de 60% de su producto interno bruto per cápita. Esto significó reducir un 11% la brecha con Estados Unidos, pasando el ratio de ambos

PIB per cápita de un 20%, aproximadamente, a un 30%. Con respecto al PIB de Alemania y de Japón, las brechas se redujeron un 12% y un 16%, respectivamente. En resumen, la brecha promedio contra estos tres países se redujo un 13%. Esto es muy relevante, teniendo en cuenta que desde el año 1980 hasta el año 2004, la par-ticipación del PIB per cápita de Uruguay con respecto al de Estados Unidos se redujo una ter-cera parte, pasando del 30% al 20%; o sea que desde 1980 hasta 2004, se redujo un tercio de la capacidad.

Con respecto a la brecha de pobreza, entre los años 2005 y 2010 en la Unión Europea el por-centaje de personas cuyos ingresos estaban por debajo del 60% de la media subió medio punto, pasando de 15,8% a 16,3%. En Estados Unidos, la pobreza aumentó más de dos puntos entre los años 2005 y 2010, período en el que pasó de 12,8% a 15,1%. En Uruguay, en cambio, a fines del año 2011, el porcentaje de personas pobres se habrá reducido aproximadamente veinte pun-tos respecto al nivel del año 2006, cuando fue de 34,4%; una reducción de aproximadamente cuatro puntos por año. Esto muestra claramente una caída significativa de la brecha de pobreza respecto a los países desarrollados.

En cuanto a la brecha de productividad —entrando en un tema que, seguramente, será tratado a lo largo de este Foro—, Uruguay la ha acortado respecto a los países desarrolla-dos, asunto estratégico para el desarrollo del país y para las políticas antes mencionadas. Por ejemplo, el PIB por persona ocupada de Uru-guay pasó de 40% a 45% respecto al de Estados Unidos, entre los años 2004 y 2008, reducién-dose así la brecha de productividad un 9%. Con respecto a Alemania, este ratio pasó del 60% al 69%, significando una reducción de la brecha


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de productividad del 23%. Finalmente, con rela-ción a Japón, se produjo una reducción del 18% de la brecha, en el mismo período, resultando un promedio de 17% respecto a esos tres países.

Pese a estos indicios de convergencia en pro-ductividad, su aumento sigue siendo un desa-fío de políticas y, en particular, también lo es reducir la brecha interna de productividad. En efecto, en Uruguay comienza a evidenciarse una suerte de economía dual en este sentido, con una productividad que ha crecido en el sector agropecuario y un rezago relativo del comercio y los servicios. Desde otro ángulo, esta dualidad también se percibe cuando se observa la muy diferente productividad de las empresas gran-des, medianas y pequeñas. Mientras que en Ale-mania y Francia la productividad de las micro y pequeñas empresas es del orden del 70% de la productividad de las grandes empresas, en Uru-guay, la productividad de las pequeñas y media-nas empresas es de aproximadamente el 35% con respecto a las grandes empresas, es decir, la mitad de lo productivas que son las micro y

pequeñas empresas de los países desarrollados respecto de las grandes empresas. Esto eviden-cia una significativa heterogeneidad de la pro-ductividad según el tamaño de las empresas. Una productividad más alta supone no solo un uso más eficiente de los factores de produc-ción, sino también un incentivo mayor para atraer más inversiones. Seguir disminuyendo la brecha de productividad nos pone en camino de reducir también la brecha de los ingresos. La reducción de las brechas de productividad supone un desafío, tanto para el sector privado como para el sector público; en lo que concierne al Estado, implicará profundizar las políticas en curso, una mejora de la infraestructura y de la educación, una reforma del Estado que lo haga más productivo en sus políticas y en sus regu-laciones, y finalmente, una provisión de más y mejores bienes públicos puros.

En definitiva, la reducción de las brechas nos acerca a la sustentabilidad y al avance de los logros realizados.

Muchas gracias.

11 Carlos Varela Nestier Presidente de la Comisión

de Industria, Energía y Minería de la

Cámara de Representantes

Muy buenos días a todas y a todos. Sería una paradoja dar la bienvenida a la que

es vuestra casa, pero permítanme agradecer su presencia en este Foro que pretende comenzar a discutir, en forma colectiva, estrategias en un área tan fundamental para la vida del país.

Estoy aquí por una simple razón de formali-dad y por la responsabilidad que implica el cargo que ocupo en la Comisión, pero quien debería estar dándoles la bienvenida y abriendo este Foro, por merecimiento, es el señor diputado Julio Battistoni, quien imaginó, diseñó y trabajó intensamente, durante meses, para llegar a esta instancia en la que finalmente todos nos encon-tramos. Realmente, su intenso trabajo —que debo admitir que por momentos nos apabulló y hasta nos preocupó por la dimensión que estaba tomando la actividad que él imaginaba—, junto con su equipo de Secretaría y la Secretaría de la Comisión, con el apoyo invalorable de la Direc-ción Nacional de Industrias y del Gabinete Pro-ductivo, nos permitió llegar hoy a esta instancia en la que los diputados venimos a escuchar —a pesar de que hablamos mucho, tal como señaló la señora Diputada Tourné— y a aprender.

No es la primera vez que la Comisión de Industria, Energía y Minería genera estas ins-tancias, estos foros, ya que lo hace desde el año 2005, a efectos de que los actores, que desde diversos lugares confluyen en una determi-nada dirección de trabajo, concurran aquí a intercambiar opiniones y dar su visión de los fenómenos sobre los que luego el Parlamento deberá trabajar en el ámbito de la Comisión de Industria, Energía y Minería. Los parlamenta-rios de todos los partidos venimos a escuchar para tener un insumo a los efectos de poder trabajar y colaborar en el esfuerzo que ustedes están desarrollando.

Este es un momento muy particular en la vida del país. El Uruguay está en condiciones de comenzar a ver el futuro, a levantar la mira de la coyuntura y a imaginar qué hacer en los próximos diez, quince o veinte años. Por eso es importante que trabajemos sobre estrate-gias, que pensemos en políticas a largo plazo, las que necesariamente deben convertirse en políticas de Estado a los efectos de asegurar que, más allá de las rotaciones en el poder, los partidos políticos tengamos sendas seguras que nos lleven a los destinos que, de manera consensuada, podamos determinar entre todos. Los insumos que podamos recoger de este Foro apuntan en esa dirección.

Si me permiten, quiero comentar algo que me pasó. Hace pocos días participé en un Foro sobre prospectivas para América Latina apun-tando al año 2030, realizado en la ciudad de Buenos Aires, en el que participaron también políticos, técnicos, profesionales y periodistas de toda América. Y en todas las reuniones bila-terales que se realizaron, en las cenas, en los almuerzos, en los encuentros, el tema era Uru-guay; todos se referían a Uruguay con enorme admiración, con gran expectativa por lo que aquí estábamos haciendo, incluyendo el fút-bol. Ese dato no es menor, porque no veían al fútbol solo como un fenómeno deportivo, sino como un fenómeno de transmisión de valores y de formas de organizarse. Por lo tanto, vine no solo con orgullo y satisfacción, sino cargado de responsabilidades, porque siento cada vez más que no solo estamos construyendo un modelo de país que debe ser inclusivo, necesa-riamente, sino que estamos siendo un ejemplo sobre lo que se puede hacer para otras nacio-nes de nuestro continente. Entre las cosas que todos valoraban quiero mencionar la forma en


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que los uruguayos, con los distintos matices, ideologías y creencias, nos respetamos y cómo sabemos construir un país entre todos, más allá de las diferencias que podamos tener. Quería transmitir esto porque me parece que no es bueno que uno se quede con algo tan satisfac-torio como es el hecho de sentir, cuando uno recorre el mundo, cómo se nos respeta cada vez más. Ojalá que este trabajo que hoy iniciamos

—estoy seguro de que así va a ser— nos genere insumos para seguir progresando y creciendo, individual y colectivamente, como parte de este gran país al que todos pertenecemos. Venimos a escucharlos y a aprender unos de otros. Ojalá que el producto que finalmente logremos sirva para mejorar la vida de nuestra gente porque, en definitiva, trabajamos para eso.

Muchas gracias, bienvenidos, y buen trabajo.

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Las políticas desde el Gabinete Productivo

Roberto Kreimerman Ministro de Industria, Energía y Minería

Tabaré Aguerre Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca


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15 Roberto Kreimerman Ministro de Industria, Energía y Minería

Transformación

productiva para el desarrollo

Buenos días a todas y a todos: señores legis-ladores, autoridades nacionales y visitan-

tes que nos honran y que, además, nos van a brindar muchos aportes durante estas tres jor-nadas. Vayan mis felicitaciones por la organiza-ción de este evento que, con lo complejo y tra-bajoso que es, sin duda va a representar un hito en el desarrollo nacional y en el trabajo —como diría Artigas; estamos en el año del Bicentena-rio— en pos de la libertad en toda su extensión imaginable. Porque, en definitiva, la libertad significa la libertad civil, la libertad religiosa, pero también la libertad que no depende de la necesidad: la libertad económica, social y de-mocrática, en la que todas y todos los uruguayos puedan decidir porque tienen las posibilidades y los medios materiales.

Me gusta comenzar con el tema Transforma-ción productiva para el desarrollo porque no es más, ni menos, que dar a los habitantes las máximas posibilidades de lograr esa libertad de decisión, esa calidad de vida en todos los medios. En la expresión “estrategia nacional de desarrollo y estructura productiva”, que lleva por título este foro, se juntan dos conceptos que mucho tienen que ver con el desarrollo produc-tivo del país, con lo que hemos hecho y con lo que nos espera en el Gabinete Productivo.

La estructura económica del país: una buena base de partida

La estructura económica del país es un ele-mento esencial por varios motivos: tiene que ver con nuestra inserción internacional, con la forma en que estamos y vamos a estar integra-dos al mundo, con disminuir vulnerabilidades frente a las crisis económicas, con el hecho de si somos más especializados o más diversificados,

si somos más tecnológicos o nos basamos más en nuestra dotación de recursos sin comple-mentarla con conocimiento.

En definitiva, la transformación productiva significa tomar las ventajas naturales del país —ubicación, dotación de recursos y gente— y transformarlas en una estructura diversificada, dinámica, resistente a los ciclos cambiantes de la economía nacional y que, además, nos dote de más y mejor trabajo para los uruguayos.

Vamos a ubicarnos en el contexto nacional e internacional. En los últimos años partimos de un ciclo expansivo favorable en el país, pro-ducto de situaciones internacionales y de bue-nas políticas nacionales, pero también tuvimos un momento de cambio muy grande a nivel glo-bal en los modelos de producción.

Tenemos que evaluar la transformación pro-ductiva hacia el futuro —vamos a continuar y profundizar nuestras políticas— y ver cómo se desarrolla el mundo y la tecnología. Transfor-mación es una palabra fuerte, y significa cambio hacia una profundización de nuestra libertad nacional como ciudadanos basada en la supe-ración del reino de la necesidad por el reino de la libertad. Venimos de un contexto nacional positivo, con nueve años de crecimiento eco-nómico continuado: 6,4% en promedio en los últimos ocho años. Para este año se estima en 6% aproximadamente, por lo que el promedio se va a mantener.

Venimos de una inversión nacional y extran-jera que se acerca a los niveles que académica-mente se consideran los necesarios para seguir creciendo, es decir, del orden del 19% del pro-ducto bruto interno.

Venimos de una triplicación de las exporta-ciones de bienes y servicios. Hay que destacar, junto a la agroindustria y a la industria de base


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manufacturera, la importancia de los servicios, especialmente de conocimiento, aunque no son los únicos. En el día de ayer veíamos las nuevas cifras del turismo, que ha crecido mucho.

En definitiva, en los últimos años las expor-taciones se han triplicado y hoy estamos supe-rando los us$ 11.000 millones en exportaciones de bienes y servicios.

La industria se ha incrementado en el orden del 40% en seis años y este año se va a incre-mentar en el orden del 5% o 6% adicional. Lo ha hecho con una diversificación importante de mercados y de productos cuando son dirigi-dos hacia los mercados regionales, y con cierta concentración de productos cuando se dirige a terceros mercados. Claro que esto es hablar básicamente de las cifras productivas, que junto a políticas sociales específicas, han implicado mejoras de las cifras sociales y en la calidad de vida de los uruguayos.

Al día de hoy el desempleo se ubica en el 6%, después de alcanzar su máximo pico hace ocho o nueve años. Las mejoras también son sustan-tivas en la reducción de la pobreza y la margi-nación, en los indicadores de salud y en otros elementos asociados. Se ha logrado avanzar en la senda de una transformación productiva, algo que solo creciendo a través de los años se puede lograr .

En forma lírica he comenzado esta interven-ción con el tema del bicentenario porque sabe-mos que la producción y la distribución de la riqueza son dos fenómenos correlacionados y que las buenas políticas sociales mitigan los efectos de las desigualdades, pero solo la trans-formación productiva determina que la elimi-nación de desigualdades sea permanente. Por lo tanto, partimos de una buena base.

Hacia la transformación productiva

Sin embargo, esta buena base no alcanza para estar en el mundo ideal, como todos sabemos

pues estas cifras se presentan frecuentemente, en diversas versiones, en casi todos los Foros.

Sabemos que se puede empezar una fase de crecimiento —ya llevamos nueve años cre-ciendo— y que la continuidad del crecimiento depende de ciertos factores adicionales. Las ventajas de los recursos naturales, bien desa-rrollados y con políticas que les aseguren sus-tentabilidad, son factores clave para seguir cre-ciendo. La ventaja de la ubicación geográfica —el quiosco bien ubicado, como dice el Presi-dente, como una puerta de entrada al Merco-sur— es un factor clave para seguir creciendo, pero solo lo seguiremos haciendo si agregamos tecnología propia, si desarrollamos las fuer-zas y capacidades productivas de nuestro país. Está demostrado, a lo largo de muchos años de estudio de las economías, que se puede iniciar un ciclo de crecimiento, pero la continuación y transformación productiva la logran apenas el 10% o 15% de los países que tienen una acelera-ción en su crecimiento. En otras palabras: hay que acelerar el crecimiento, como lo ha hecho Uruguay, pero hay que hacer otras cosas adicio-nales, y eso es lo que nos hemos propuesto en el Gabinete Productivo.

Cuando uno mira la producción de Uruguay, la participación de las industrias intensivas en conocimiento aún es baja. Tenemos excelentes ejemplos: en informática somos el primer país exportador per capita; también somos muy reconocidos en farmacéutica. Pero la participa-ción de industrias intensivas en conocimiento en la agroindustria, la salud, la energía, es toda-vía baja y tenemos que trabajar en ello. Tene-mos que desarrollar las industrias intensivas en conocimiento basadas en biotecnología —vie-nen apareciendo; eso es lo bueno—, y contamos con dotación agropecuaria en nuestro mercado natural, que es toda la región.

Se ha organizado institucionalmente y han aumentado los recursos destinados a la inves-tigación y al desarrollo; se han incrementado sustancialmente, pero aun así es un porcentaje

Roberto Kreimerman 17

relativamente bajo. Tenemos que continuar y profundizar.

No hay transformación productiva si no invertimos más y con mayor eficacia en ambas esferas, pública y privada. Y no es válido el razo-namiento de que no hay que aumentar nuestros presupuestos en investigación y desarrollo por-que no los usamos bien; el razonamiento válido es que hay que usarlos bien y, conjuntamente, aumentarlos.

Hay que continuar y profundizar la política de crecimiento, para que se traduzca en transfor-mación productiva. Es necesario que haya más avances en los procesos de integración. Inde-pendientemente de lo que podamos discutir en nuestra región, esto tiene mucho que ver con el hecho de que hoy las escalas de investigación, las escalas de producción y el concepto de cadena de valor encuentra su natural expresión en la competitividad de las empresas y en el trabajo de las personas en ámbitos regionales, tengan o no acuerdos de integración. Conocido es que, por ejemplo, la zona asiática tiene un comercio intra-industrial —en definitiva, comercio dentro de las cadenas de valor— del orden del 45% del total de su comercio. En Europa, que sí tiene una institu-cionalidad definida de integración, este porcen-taje es del 35%. En nuestra región es de apenas el 18%. Esto significa que avanzar en los procesos de integración es la única manera de hacernos más fuertes en la transformación productiva hacia el desarrollo.

Los cambios en el sistema económico mundial

Nos quedan muchísimos temas en los que debe-mos avanzar. Lógicamente, han pasado los años y nos encontramos frente a un contexto global diferente al de los años anteriores. Los últimos veinte años han estado caracterizados por dos elementos fantásticos desde el punto de vista del sistema económico mundial, del sistema capitalista.

Por un lado, el desarrollo de los sectores financieros ha superado en muchas veces los flujos de los sectores productivos. En estos últi-mos veinte años, la liberalización financiera, el desarrollo de nuevos instrumentos, los apa-lancamientos y demás, han creado un ámbito de decisión y de flujo de monedas, que son la característica de la economía mundial de estas últimas décadas, con sus pros en los momentos de crecimiento y sus contras en los momentos de contracción como el que se está viviendo en buena parte del mundo. Esta primera carac-terística es sustancial a la hora de visualizar la política macroe-conómica y tener un país a resguardo de las agitaciones que hay en este momento en la economía mundial.

La segunda característica es la fragmenta-ción de los procesos productivos nacionales y el desarrollo de las cadenas de valor y de las cadenas productivas. Esto que se ha producido en los últimos veinte años, la tercerización, la deslocalización, el crecimiento del sudeste asiático en el desarrollo productivo, la desin-dustrialización parcial de las economías cen-trales, es una de las tres causas de la crisis que hoy vive el mundo desarrollado. En efecto, para algunos, una de las causas de la crisis son los flujos desiguales de comercio, producto de las industrializaciones y desindustrializa-ciones; para otros, es el tema financiero, con su dosis importante de creación de la riqueza no sustentada; y para otros, es la desigualdad creciente de ingresos entre países y al inte-rior de los países. Sea cual sea la causa, o las tres en conjunto, lo que tenemos claro es que estos veinte años han estado signados por un cambio fenomenal en la forma de la produc-ción global de bienes y de servicios, a partir de la desestructuración de las unidades pro-ductivas, de la locación en distintas regiones o países, y del desarrollo enorme de la logística como consecuencia. La logística no surge por sí sola; cuando se producía todo en el mismo sitio, desde la materia prima hasta el producto


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final, no se necesitaba una logística tan desa-rrollada como la que se requiere hoy.

La crisis internacional también está dando lugar —como todo elemento de crecimiento y de crisis del sistema económico— a una evo-lución en el sistema global de producción. Estamos asistiendo a un cambio importante, cuya consecuencia es un tema de trabajo entre los ministerios del Gabinete Productivo. Es la tendencia creciente hacia un modelo de pro-ducción integrada. Si en los últimos veinte años la respuesta del sistema económico fue crear cadenas de valor, cadenas productivas o especialización en las actividades —según los nombres que le den los gobiernos, las univer-sidades o las escuelas de negocios—, lo que actualmente estamos presenciando es que cada eslabón de esa cadena integra la política ener-gética y la política del conocimiento junto a la política industrial. Cada eslabón es un produc-tor del bien que estaba previsto pero, además, es un productor de energía, utiliza el sistema de telecomunicaciones y aprovecha a reducir los efectos ambientales; y al ser un productor de energía, desarrolla negocios colaterales que sean fuertemente intensivos en energía. Se está conformando un nuevo modelo de producción.

La cadena de valor se impuso porque había que dividir cada uno de los pasos de la produc-ción: aquel que demandara el uso de materia prima debía estar cerca de las materias primas; el que fuera más demandante de la mano de obra, debía estar en los países en los que existe mucha mano de obra; y aquel que fuera más demandante de tecnología y diseño final, en los países desarrollados. El modelo de cadena de valor se desarrolló también para que las empre-sas pudieran concentrarse en sus principales competencias y no dedicarse a los temas que otros podían resolver, tales como la administra-ción o la seguridad, entre otros. Ese modelo hoy se enriquece con la producción integrada. Este es el mundo que se viene; es el mundo para el cual estamos trabajando.

Existe, entonces, un desarrollo continuado en Uruguay. Ningún país se transforma producti-vamente si antes no crece y, en consecuencia, no tiene los recursos para transformarse. Hoy contamos con una buena base en ese sentido.

Existe, además, un nuevo modelo de produc-ción biotecnológico, informático, de las teleco-municaciones y de algunas otras ciencias, que hacen que los modelos integrales que dan sus-tentabilidad al uso del agua, del suelo y de los recursos humanos, sean fundamentales.

Por lo tanto, en la etapa que se viene, en la transformación productiva, debemos tener bien claros tres principios que se reiteran en los éxitos y en los fracasos de los países, como lo ha demostrado el sistema económico mun-dial durante más de doscientos años.

Transformación productiva: mitos y principios

En primer lugar, ningún país crece en forma sustentable, ni es justo e igualitario, sin un fuerte sistema productivo. En definitiva, el mito número uno que dice que “la macroeconomía lo arregla todo” —básicamente, lo vimos en las décadas pasadas, con el Consenso de Wash-ington—, hoy cede ante el hecho de que es la armonía entre las medidas macroeconómicas y el desarrollo de los sistemas productivos, espe-cíficamente con las medidas que ellos requie-ren, lo que hace sustentable el uno al otro y el otro al uno.

También doscientos años de historia nos demuestran que el desarrollo económico requiere diversificación y no especialización; ese fue el segundo mito que reinó en los años anteriores. La diversificación es el proceso por el cual uno no hace de todo, y menos en un país que tiene tres millones de habitantes, sino que hace más variedad de productos basados en aquellos en los que ya tiene ventaja y que va extendiendo hacia atrás, hacia delante y hacia su sustento.

Roberto Kreimerman 19

Un tercer mito es que el Gobierno fija el marco y los privados actúan. Hoy la realidad indica que es la interacción y no esta rígida formulación la que permite la transformación productiva. La interacción, la alianza estratégica entre los sec-tores públicos, privados, empresariales y aca-démicos en definitiva no fijan el marco rígido y los privados actúan, sino que todos interactúan en pos de lograr las mejores condiciones com-petitivas, pero en pos de entender que se trata de ecosistemas que tienen que ver con resolver restricciones de financiamiento, de capacita-ción, de normativas inadecuadas que hay que ir transformando, de logística, de infraestructuras medioambientales y así sucesivamente.

Por lo tanto, doscientos años de historia nos han enseñando que básicamente trabajar institucionalmente, a través de un Gabinete Productivo —y como muy bien se señalaba, ya habíamos comenzado un tiempo atrás— es importante, pero también con el desarro-llo de una fuerte interacción público-privada adecuada a los diversos sectores o cadenas de valor que tiene la economía. En algunos casos con Consejos Sectoriales —lo que ya estamos haciendo—, en otros con ámbitos instituciona-les como, por ejemplo, INAC, INALE o INAVI, que podrán ser modificados, pero que implican la existencia de ese deseo y vocación de trabajo entre todos los sectores de la economía.

Las dimensiones de la transformación productiva

El trabajo que realizamos en el Gabinete Pro-ductivo apunta a visualizar que hay dos dimen-siones para la transformación productiva: la que tiene que ver directamente con actuar sobre las cadenas de valor y la que está relacionada con la creación de capacidades productivas sistémicas, es decir, generales para el país; son dos dimen-siones que se complementan. Hasta hace poco también era un mito que había que crear institu-ciones que ofrecieran cosas y que luego cada una

la usara como mejor le conviniera. No es así; el mundo cambió en el esquema global de produc-ción que mencionaba anteriormente y es nece-sario confrontar el desarrollo de habilidades sis-témicas con el desarrollo de las cadenas de valor.

¿Qué características transversales tienen las habilidades sistémicas? Sin duda, el comercio exterior, las inversiones nacionales y extranjeras, la reglamentación adecuada, el sistema de inno-vación fortalecido, la formación y calificación profesional. Tenemos que hacer cambios en la educación, la producción sustentable, el forta-lecimiento de la normativa sobre el medioam-biente, la competitividad en las pequeñas y medianas empresas, la integración y la negocia-ción regional. Todos estos son temas transver-sales a todas las cadenas de valor. Y no quiero olvidar un detalle no menor: el financiamiento. En este aspecto la máxima aspiración es tener un banco de desarrollo, pero tal vez comencemos con un fondo de desarrollo que nos será muy útil en los primeros pasos.

Además de estos lineamientos transversales en lo que venimos trabajando y estas capacida-des productivas que se refuerzan, está el estudio de las cadenas de valor. En el día de ayer pre-sentábamos la cadena de valor “turismo”, que hoy ya ha alcanzado la meta prevista para el final del quinquenio: tres millones de visitan-tes y US$ 2.000 millones entre turismo interno y receptivo. Cuando mencionamos “cadena de valor” no nos referimos a los procesos producti-vos de bienes primarios, secundarios, terciarios, sino a la concepción ampliada que significa agre-gar valor a cualquier actividad que realice el país. El estudio de las cadenas de valor es un tema incipiente, pero está en la base de la transforma-ción productiva. ¿Cómo fortalecemos nuestras cadenas de valor? ¿Cómo incorporamos nuevas? ¿Cómo retenemos los eslabones clave? Debemos tener en cuenta estos tres factores. No vamos a nombrar las cadenas de valor, que todos cono-cemos, pero quiero decir que se deben tener muy claras siete dimensiones que ellas tienen:


20

1. Cuál es la oferta de materias primas e inputs. 2. Cuáles son sus capacidades de producción

y tecnología. 3. Cuáles son sus mercados finales y acuerdos

de comercio. 4. Cuál es la gobernanza de la cadena de valor,

su concentración y su grado de negociación interna.

5. Cómo es la producción sustentable y cómo es el uso de la energía.

6. Cómo son las finanzas. 7. Cuál es el contexto político y social en el

que se desarrollan.

No quisiera extenderme más, pero deseo hacer énfasis en que la política macroeconómica para la transformación productiva se complementa a través del trabajo del Gabinete Productivo. Este tiene que trabajar, y trabaja, en las dimensiones sistémicas de la economía y en las específicas de cada una de las cadenas de valores. De ello va a depender que nuestra estructura productiva, dentro de pocos años —aprovechando este cre-cimiento continuo— resulte transformada en una estructura dinámica, innovadora, pero fun-damentalmente justa para todos los uruguayos.

Muchas gracias.

21

Buenos días. En primer lugar, deseamos fe-licitar a los organizadores de este impor-

tante evento. Me parece que estas instancias son claves en términos de compartir la opor-tunidad para el diagnóstico y la propuesta que posteriormente dan lugar a la discusión.

En nombre del Ministerio de Ganadería, Agri-cultura y Pesca queremos agradecer la posibili-dad de poder comunicar en este ámbito hacia dónde apuntan nuestras políticas en una lógica de estrategia de desarrollo para Uruguay desde la perspectiva del sector agropecuario.

Asimismo, quiero agradecer al Ministro Krei-merman la profundidad conceptual de su pre-sentación, que me da pie para poner algunos ejemplos que ya jugamos de memoria. Lo que sucede es que si él se queda sin agro, se queda sin el 60% de su industria; entonces, necesaria-mente jugamos muy coordinados.

Humildemente, quisiera hacer una contribu-ción al funcionamiento de este Foro. Mirando el programa —espero poder acompañarlos el próximo viernes— vemos que hay una serie de conferencias vinculadas con la dinámica histórica de la industria uruguaya. Va a haber una conferencia de Gabriel Porcile acerca del cambio estructural, las exportaciones y el cre-cimiento, y habrá un panel sobre planificación del desarrollo productivo, combinando inver-sión extranjera directa, innovación y recursos naturales. De manera que, además de presen-tar cuáles son las políticas del Gobierno en este tema, vamos a suministrar información que puede ser un insumo utilizable.

Nuestra presentación se va a basar en dos grandes capítulos. Uno descriptivo sobre cuál es la situación de cambio estructural en nuestra economía y, en particular, en el sector agrope-cuario —ahí es donde van a estar los insumos

para que puedan contribuir con sustancia al análisis de las conferencias de los próximos días— y el otro es una descripción de nues-tras prioridades desde el punto de vista del Gobierno, del Poder Ejecutivo, del Gabinete Productivo y, en particular, desde el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca coordinando con toda la institucionalidad agropecuaria.

I. Los cambios estructurales en la economía y en el sector

agropecuario del Uruguay

Una economía fuerte

En los últimos años ha habido —como decía Roberto— un crecimiento importante, soste-nido, que coloca muy bien a Uruguay en térmi-nos de crecimiento comparado con otros países.

En una circunstancia por todos conocida, en los últimos años Uruguay rompe con la maldi-ción de la baja inversión. Llegamos a un 20% o 21% de inversión sobre el producto bruto interno y, dentro de ella, hay un componente

Tabaré Aguerre Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca

Estrategia de desarrollo agropecuario en Uruguay

Fuente: BCU


22

Las exportaciones se triplicaron en 6 años

Mayor diversificación de mercados de destino (2010

Tasa de crecimiento real del PIBTasa compuesta de crecimiento anual (2004-2009): 6,1%

Tasa de crecimiento en 2010

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas

Fuente: Banco Central del Uruguay (BCU) y TradeMap

Fuentes: Banco Central del Uruguay; 2010E: FMI, World Economic Outlook, octubre 2010

Fuente: FMI, World Economic Outlook, octubre 2010

Tabaré Aguerre 23

de inversión extranjera directa que ha sido cre-ciente en los últimos años. Seguramente de este tema se va a hablar en una de las conferencias del próximo viernes.

Roberto decía que hubo un crecimiento sos-tenido desde el año 2003, tanto en bienes como en servicios. Observemos que triplicamos la exportación de bienes, con una diversificación de mercado mucho mayor que la que teníamos. Hoy para el Mercosur va cerca del 30%, pero tenemos una distribución comercial que abarca todo el mundo.

En esto me voy a detener un poco. Quiero aprovechar esta oportunidad para, una vez más, intentar romper con un paradigma que todos los uruguayos tenemos más o menos incorpo-rado, tal vez porque, como buenos uruguayos y coterráneos de Vaz Ferreira, practicamos habi-tualmente la falsa oposición en forma sistemá-tica, contraponiendo tecnología con produc-ción primaria y perdiendo la perspectiva de que la especialización productiva en muchos casos tiene que ver con agregar valor a aquellos pro-ductos en los que tenemos ventajas comparati-vas naturales.

Si observamos nuestra economía, en el año 1985 el 58% del valor exportado tenía que ver con actividades intensivas en el uso de recursos naturales, y hoy el 77% de nuestra exportación tiene que ver con la utilización intensiva de recursos naturales. Esto no necesariamente sig-nifica —como habitualmente se escucha— una primarización de nuestra economía. Intentaré demostrar que, sobre todo en algunos sectores, es todo lo contrario.

En materia de exportación de carnes bovinas y arroz, Uruguay se ubica en el sexto lugar en el mundo; en soja, en el séptimo, en ovinos, en el octavo. Si nos ubicamos en los tops de lana, diremos que ocupamos el segundo lugar y el tercero en carne ovina.

Sobre la base de un modelo de matriz de contabilidad social y analizando los encadena-mientos que los diferentes sectores o activida-des productivas tienen hacia adelante y hacia atrás, podemos observar que el efecto multipli-cador en el sector agropecuario es de 6,22. Pro-bablemente, la capacidad de multiplicación de la carne o de la leche sea mucho más alta que la de la soja que se exporta como tal. Pero lo importante es que el sector agropecuario tiene el efecto multiplicador más alto que el resto de los servicios de la economía. Eso lo destaco por-que habitualmente es algo que no lo percibimos como tal; percibimos que la actividad agrope-cuaria genera poco nivel de encadenamiento y tiene un bajo factor de multiplicación. Como vemos, no es lo que surge de nuestros datos.

Tipo de clusters

productos con VCR 1985

valor exportado1985

productos con VCR 2010

valor exportado 2010

Intensivos en recursos naturales

47,7 58,0 56,9 77,1

Intensivos en trabajo, capital, químicos

52,3 42,0 43,1 22,9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Importancia creciente de los recursos naturales en las exportacions (porcentaje)

ActividadesEfecto

multiplicador total

Agropecuario 6,22

Industria manufacturera 5,47

Servicios 6,08

Resto 5,88

Promedio 5,91

Efectos multiplicadores sobre la economía (a partir de Terra 2009, con base en Matriz Contabilidad)


24

Cuando hablamos de que Uruguay ha tenido una intensificación de sus exportaciones en base a recursos naturales —eso no quiere decir que no tengan incorporación tecnoló-gica— debemos tener en cuenta que tiene una estructura de exportaciones bien diferente en la agro/agroindustria y la industria nacional que procesa materias primas no agropecuarias. La inserción comercial de estas últimas está fuertemente concentrada en los países del Mer-cosur, en tanto la producción agrícola/agroin-dustrial tiene por destino fundamental los mer-cados globales. Esto es bastante obvio cuando analizamos los complejos productivos de los países que integran el Mercosur: en relación con los productos primarios de climas templados, somos totalmente competitivos con Argentina y Brasil en los mercados globales.

En efecto, hay que destacar que no solo en la economía del Uruguay se da un proceso de creciente agroespecialización en la inserción comercial internacional, sino que este fenó-

meno es propio de los países socios del Mer-cosur, aunque en el caso de Uruguay este pro-ceso de mayor especialización es todavía más intenso. En definitiva, lo que está ocurriendo en Uruguay está pasando en Brasil y Argentina, con sus estructuras industriales características y bien diferentes a las nuestras. No obstante ello, lo que se quiere enfatizar es que en los países del Mercosur aumentan la participación de sus exportaciones en este tipo de productos agríco-las/agroindustriales y que en ese contexto, Uru-guay lo hace en mayor grado.

El producto bruto agropecuario

Es obvio que en un país donde el 70% de sus exportaciones son de base agropecuaria y agroindustrial, la evolución del producto bruto total esté muy asociada a la evolución del pro-ducto bruto agropecuario. En ocasión de la conferencia sobre los cuatrocientos años de la

Año 1988 Mercosur Extra bloque Total

Agro y Agroindustria 38,5 62,5 100,0

Otros no agropecuario 73,4 26,6 100,0

Total 37,2 62,8 100,0

Promedio 2008-2010 Mercosur Extra bloque Total

Agro y Agroindustria 20.1 79.9 100.0

Otros no agropecuario 69.3 30.7 100.0

Total 31.9 68.1 100.0

Estructura de las exportaciones de bienes en Uruguay (por destino, % del valor exportado)

Año Materias primas

agrícolas Manufacturas

basadas en RRNN Total

1998/99 26,7 18,4 45,1

2001/02 27,6 18,6 46,2

2005/06 35,1 19,3 54,4

2009/10 38,8 20,2 59,0

Evolución de la estructura de exportaciones en el Mercosur (% del valor exportado)

Fuente: Opypa con base en Cepal

Tabaré Aguerre 25

Evolución del PIB agropecuario y global

Fuente: BCU

Uruguay: evolución del PIB agropecuario (moneda constante de 2005)

Fuente: OPYPA en base a BCU

PIB

PIB agropecuario

Índ

ice

ba

se 1

98

8 =

10

0

Ba

se 2

00

0 =

10

0

agrícola pecuario silvicultura

1988

—

1990

—

1992

—

1994

—

1996

—

1998

—

2000

—

2002

—

2004

—

2006

—

2008

—

2010

—

190

180

170

160

150

140

130

120

110

100

90

2000

—

2001 —

2002 —

2003 —

2004 —

2005 —

2006 —

2007 —

2008 —

2009 —

180

160

140

120

100

80

60


26

Evolución del mercado de tierras

he

ctá

rea

s

US

$/h

á

superficie vendida precio medio

PIB agropecuario y precio de la tierra

Fuente: OPYPA en base a DIEA Y BCU

nillo

nes

de d

ólar

es

dóla

res

por

hect

área

PBI agropecuarioprecio medio

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

0

1.000

500

2.500

2.000

1.500

0

1.000

500

Fuente: DIEA en base a DGR

|

Tabaré Aguerre 27

ganadería en el Uruguay, yo mencionaba algo acerca de cómo nuestra principal cadena ha estado signando la historia de nuestra econo-mía. Más allá de modelos económicos diferen-tes, en la época donde el criterio que campeaba era el de la sustitución de importaciones, en la época donde los bienes primarios estaban condenados a lo que conocíamos como el deterioro de los términos del intercambio, en esos momentos nuestro producto bruto estuvo asociado, como en estos momentos, a la evo-lución del producto bruto agropecuario. A su vez, dentro del producto bruto agropecuario, en los últimos años se han comportado de manera diferente la parte agrícola, la gana-dera y la forestación. Este crecimiento del pro-ducto bruto agropecuario ha estado asociado —causa o consecuencia; creo que consecuen-cia— a una tendencia creciente del precio de la tierra, tema en cuestión en estos días.

Para poder construir los ejes de las políticas que vamos a definir tenemos que partir de la estructura productiva. ¿Cómo es nuestra estruc-tura productiva? Para los que no están familia-rizados con la terminología voy a decir que se considera productor familiar al que tiene menos de 500 hectáreas de índice CONEAT 100, que ocupa a menos de dos trabajadores asalariados, y que vive en el predio o a una distancia de hasta 50 kilómetros de él. En esa categoría, más de un

70% de los productores son familiar y tienen algo así como el 15% o el 20% de la tierra; me refiero a establecimientos y superficies explo-tadas. De manera que pensar en una estrategia de desarrollo agropecuario para el Uruguay sin tener en cuenta cómo es el régimen de tenencia de tierra, es partir de la definición equivocada. Debemos partir de la base que desarrollo no es solamente crecimiento económico. El desarro-llo necesita crecimiento económico, pero solo con crecimiento económico no construimos el desarrollo.

II. Prioridades de las políticas transversales

¿Cuáles son nuestras prioridades y cuán impor-tantes son las políticas transversales? El Minis-tro de Industria, Energía y Minería habló de ana-lizar las cadenas de valor desde el punto de vista interno, es decir, la competitividad y el funcio-namiento de los distintos eslabones. También habló de la necesidad de construir una compe-titividad sistemática y contar con una serie de políticas transversales con una lógica referida al sistema productivo nacional independiente de la cadena de valor en cuestión. Una síntesis de las políticas públicas que está impulsando el gobierno, en materia de políticas transversales, se presenta a continuación.

Productores familiares vs productores medianos y grandes (en % de establecimientos y superficie explotada)

Establecimientos (%) Superficie explotada (%)

Familiares

Medianos y grandes

37

63

85

15

Familiares

Medianos y grandes


28

Erosión pasada Riesgo de degradación

Evolución de la superficie de chacra e intensificación agrícola

Sup. chacra Intensificación agrícola

Año agrícola

Ind

ica

do

r d

e

inte

nsi

fic

ac

ión

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

0

Chac

ra

(mile

s há

)

1,60

1,50

1,40

1,30

1,20

1,10

1,00

0,90

0,80

1956 1970 1980 1990 2000 07/08 08/09 09/10

muy bajo

bajo

moderado

alto

no utilizable para agricultura

severo

moderado

leve

muy ligero

sin erosión

Fuente: Dirección General de Recursos Naturales Renovables - MGAP

Tabaré Aguerre 29

Conservación de recursos naturales

En primer lugar, se requiere de una estrategia en recursos naturales. El crecimiento de nues-tra economía está fundamentalmente ligado a nuestra potencialidad en recursos naturales, y el aumento de la productividad —y, por lo tanto, el aumento de la producción total— pasa por un proceso de intensificación. Ese proceso de intensificación tiene que considerar al mismo tiempo los aspectos de sustentabilidad para que el crecimiento que tengamos en el corto y mediano plazo no condicione la capacidad de producción de los factores productivos en el largo plazo. En ese sentido, para nosotros los recursos naturales básicos son el suelo, el agua y la biodiversidad.

Suelo

En materia de suelos, el Ministerio de Ganade-ría, Agricultura y Pesca está impulsando una serie de instrumentos muy fuertes. El Uruguay

tiene conservación de suelos. Nuestra agricul-tura clásica se basaba en un laboreo con expo-sición del suelo al riesgo de la erosión hídrica que nos llevó a pensar que la agricultura en nuestro país estaba condenada. En la situación actual, más del 90% se realiza en condiciones de siembra directa. Hoy tenemos un suelo que tiene cobertura vegetal, y entre cosecha y cose-cha el suelo está cubierto. ¿Este modelo hace sustentable el 100% de los suelos del Uruguay? Vamos a ver que no. Nuestras políticas apun-tan hacia la definición de una agricultura de acuerdo a la capacidad de uso que cada suelo tenga. Hace muchos años tuvimos 1.300.000 hectáreas de agricultura; hoy estamos en alre-dedor de 1.400.000 o 1.500.000 hectáreas. Lo importante es que el número de cultivos por año cambia. Antes teníamos 1 cultivo por año y ahora tenemos 1,6; quiere decir que tenemos tres cultivos cada dos años. Es una intensidad de uso que requiere que las políticas apunten a que no se afecte la sustentabilidad del recurso suelo.

Uso de la tierra según su capacidad

Fuente: Dirección General de Recursos Naturales Renovables - MGAP

Tierras muy aptasTierras aptasTierras medianamente aptasTierras marginalesTierras no aptas

Clases

Aptitud Há

Tierras muy aptas 1.046.054

Tierras aptas 3.057.770

Tierras medianamente aptas 2.523.177

Tierras marginales 2.284.153

Tierras no aptas 8.500.144

Total 17.411.298


30

En cuanto a la erosión histórica de Uruguay, el noreste de Canelones, alguna zona de San José y el litoral remolachero son suelos con niveles de erosión severa. Hoy en día la agricultura se ha extendido prácticamente a todo el país. Tene-mos agricultura en zonas que tienen riesgo de degradación más alto que aquellas que tradi-cionalmente eran utilizadas para la agricultura. Nuestras políticas apuntan a una baja degrada-ción, contrariamente a la tendencia histórica de nuestra agricultura que provocaba una gran erosión en los ciclos históricos de gran expan-sión agrícola del pasado.

El uso de la tierra de acuerdo a su capacidad tiene que ver con el uso del recurso de manera sus-tentable para no degradarlo. Se está impul-sando una política muy agresiva en materia de planes de uso y de manejo de suelos; estamos en la etapa piloto, pero seguramente se implemen-tará en forma obligatoria a partir de 2013. Esto apunta a que los planes productivos que hoy tie-nen la forestación y el arroz también los tengan los cultivos agrícolas de este país. No pretende-mos perseguir ni cuestionar a la agricultura, sino poner al servicio de los agentes privados los ins-trumentos de política, informáticos y satelitales que permitan practicar una agricultura moderna. Para ello es necesario que afinemos la categoriza-ción de suelos —en lo que estamos trabajando— a efectos de que los grupos de suelos que hoy son la herramienta que utilizan los técnicos que planifican la agricultura en el Uruguay tengan niveles de precisión mejores que los que tienen hoy. La categorización actual fue impulsada en la década del sesenta por Wilson Ferreira Aldunate y la CIDE, pero hoy exige un nivel de precisión mayor. Las políticas públicas deben poner al ser-vicio o a disposición de los actores privados los mejores instrumentos para la toma de decisio-nes. No vamos a controlar ni a corregir la erosión de los suelos uruguayos aplicando multas por las zanjas de erosión que vemos desde la carretera; la vamos a prevenir brindando la mejor informa-ción y también, obviamente, controlando.

Recursos hídricos

Es necesario un aprovechamiento eficiente de los recursos hídricos. Si intensificamos la producción sobre la base del riego, incremen-tamos el riesgo de someter el recurso suelo a condiciones de sustentabilidad no estables. Cuando pensamos en política de suelos pensa-mos en política no para la agricultura de hoy, sino para la que va a venir, con otros valores de producción agrícola y otros valores de tierra. La intensificación productiva es inexorable porque es cuestión de rentabilidad. Los sistemas pro-ductivos que no estén en condiciones de gene-rar altos niveles de rentabilidad van a ser des-plazados por sistemas empresariales capaces de aplicar tecnologías modernas. Esas tecnologías requieren políticas públicas que garanticen que hagamos un manejo eficiente de nuestro campo natural, que es nuestra principal riqueza en términos de biodiversidad. Hoy tenemos 14 millones de hectáreas de campo natural y esa es la base de la competitividad sistémica de la ganadería nacional. Históricamente se produce un cuello de botella en los períodos en los que no hay crecimiento de pasturas y hay períodos en el año en el que nuestro rodeo de cría no solo no gana peso, sino que lo pierde. La suplemen-tación estratégica de los animales en los perío-dos de no crecimiento es lo que nos permite explotar en forma más competitiva, pero tam-bién más sustentable, para evitar los riesgos de degradación de nuestra biodiversidad.

Sistema nacional de información agropecuaria

Otra política consiste en la construcción de un sistema nacional de información agropecua-ria: ir desde la trazabilidad bovina a un sistema nacional de información agropecuaria. Como comenté en ocasión del Foro de la Carne, reali-zado hace unos meses, Uruguay es el único país del mundo que tiene un sistema obligatorio y

Tabaré Aguerre 31

universal, ya que el 100% de nuestros vacunos tiene una trazabilidad con un chip electrónico en una oreja y una caravana en la otra. Esto se desarrolló, en primer lugar, como un bien público. En Uruguay, un productor ganadero que tenga quince, quinientas o quince mil vacas dispone de un sistema público que suministra este insumo. La trazabilidad empezó siendo una herramienta al servicio de la política sani-taria, a efectos de tener la capacidad de saber con rapidez dónde estuvo un vacuno que sufrió determinada enfermedad, pero rápidamente se transformó en un elemento de diferenciación y hoy se potencia —quiero empezar a vincular productos primarios con alta tecnología— en un instrumento que puede ser utilizado para que Uruguay, además de vender carne trazada, venda genética. El único país del mundo que puede hacer selección genética en carne por el producto final sobre la base de un sistema de trazabilidad es Uruguay. Nosotros debemos vincular la trazabilidad en el campo con la tra-zabilidad en la industria, con las famosas “cajas negras”; hoy hay seis frigoríficos que están en condiciones de hacerlo.

Voy a poner un ejemplo porque es importante explicar este punto. En la actualidad, podemos entrar a un frigorífico e ir a la planta de deso-sado, identificar un cuadril, una picaña o un bife ancho y por el código de barras saber a qué cara-vana correspondía. Eso nos brinda la enorme posibilidad de vincular esa caravana, con el establecimiento productivo, con los padres, con los reproductores que dieron lugar a ese animal. Por lo tanto, a diferencia de la genética clásica, en la que hacemos selección masal —selección de los animales sobre todo en función de su des-empeño fenotípico— o selección sobre la base de correlaciones —medimos la capa de grasa que está arriba de la tercera costilla del lomo e inferimos la correlación del rendimiento del animal—, esta herramienta nos va a permitir seleccionar genéticamente a partir del producto final; podemos identificar cuáles son los pro-

genitores que dan lugar a los cortes más valio-sos. Cuando hablo de cortes valiosos, debemos tener presente lo siguiente. Cuando nos referi-mos a una tonelada de bife ancho, de cuadril o de picaña, estamos hablando de US$ 20.000 o US$ 22.000, y cuando nos referimos a paleta, a ossobuco o a algún otro corte delantero, esta-mos hablando de US$ 3.200 o US$ 3.500. Por lo tanto, seleccionar genéticamente sobre un rodeo de 4.000.000 de vacas en función de esta herramienta es lo que nos va a permitir, además de vender carne, vender genética.

Ese soporte informático que es la trazabili-dad, que hoy nos distingue en el mundo, nos permite construir el Sistema Nacional de Infor-mación Agropecuaria. Consiste en un sistema de información geográfica en el que se pondrá información en capas sucesivas: la información histórica que conocemos del CONEAT —con la nueva categorización—, el número de padrón, los suelos, la clasificación de suelos, los recursos hidrológicos y la información histórica que hay del estableci-miento: si es información gana-dera, a través de la trazabilidad; si es informa-ción agropecuaria, a través de los planes de uso y manejo que se van a ir planteando en varios terrenos. En la perspectiva de varios años, se pondrá al servicio del usuario gran cantidad de información que permitirá mejorar la calidad de las políticas públicas que se diseñan a partir de información real, pero también permitirá mejo-rar la calidad de las decisiones de los operadores privados.

¿A qué apunta ese sistema, cuyos resulta-dos seguramente veremos después de varios años? A corregir asimetrías de información. En una economía moderna y con las caracte-rísticas a las que hicimos referencia —67% de los productores con el 18% o 19% de la tierra es una cantidad importante de agricultores familiares—, es una obligación que corrija-mos asimetrías de información, pero también que reduzcamos sustancialmente los costos de transacción. Mejor información y disponible


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en formato portal contribuirá a reducir los cos-tos de transacción en el futuro.

La información disponible en la actualidad, a nivel nacional, para la construcción del Sis-tema Nacional de Información Agropecuaria figura en la página web del Ministerio de Gana-dería, Agricultura y Pesca; cualquiera puede ingresar y con el número de CONEAT sacar el número de suelo, el mapa de curva de nivel, la existencia de agua y la información de que se dispone.

Adaptación al cambio climático

Otra política transversal —como dijo el señor Ministro Kreimerman— tiene que ver con la miti-gación y la adaptación al cambio climá-tico; esto es algo que está de moda, sobre lo que todo el mundo habla. Si miramos la tenden-cia de aumento de la temperatura del mundo en términos de ciento cincuenta años, adver-timos, según los datos del Panel Interguber-namental sobre Cambio Climático, en el que Uruguay participa, que en los últimos veinti-cinco años se ha producido una tendencia de aumento en la temperatura. Si analizamos la historia de algunos lugares —por ejemplo, el mes de febrero en Artigas o el mes de julio en Paso de los Toros— en los últimos noventa años, advertimos que la gráfica de lluvias es como un electrocardiograma. Cuando estába-mos en la escuela primaria nos enseñaron que teníamos un clima estable; nada más lejos de la realidad. En noventa años de estadísticas serias no se indica un solo año que sea igual al pro-medio. Nuestro clima es así y nuestra produc-ción está sometida a esa variabilidad, que es histórica. Y esta variabilidad ha condicionado, también históricamente, nuestro proceso de producción, que se hace a la intemperie: salvo el arroz, un poco de caña de azúcar y algunas hectáreas de frutales, el resto de los cultivos se realiza con el agua de lluvia que los suelos son capaces de almacenar. La información a la

que hago referencia figura en la página web del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca.

En el último siglo Uruguay tuvo cuatro gran-des sequías: en 1918, 1942, 1963 y 1998-1999. En los últimos diez años, tuvo sequía en los años 2000, 2005, 2008-2009 y el verano pasado se produjo otra, relativamente intensa.

Todos los modelos señalan que esta variabi-lidad, que es histórica, va a ser creciente en el futuro. Por lo tanto, por un lado tenemos exce-lentes posibilidades de precios y en el mercado internacional hay situaciones que hoy hacen rentable la mayoría de los rubros agrícolas, pero por otro, nos enfrentamos a una condición del clima que en el futuro será mucho más adversa de la que tuvimos.

Cuando se habla de cambio climático, el mundo desarrollado lo hace en clave de miti-gación, es decir, cómo reducimos la emisión de los gases de efecto invernadero que provocan el calentamiento de la atmósfera. Los países como el Uruguay tienen que hablar en clave de adap-tación porque se nos va la vida en la capacidad adaptativa que generemos en cada uno de nues-tros sistemas productivos para este ambiente o para este clima cada vez más cambiante. No va a haber desarrollo si no resolvemos una mejor capacidad adaptativa frente a ese escenario. ¿Cuáles son las políticas a las que apuntamos en esta materia?

Innovación en seguros agrícolas basados en índices

El año pasado suscribimos un convenio con la Universidad de Columbia, en Nueva York, con la que estamos desarrollando un sistema de seguros por índices. A diferencia del seguro de automóviles, que se basa en diagnosticar el cho-que y tasar el costo de lo que se dañó —lo cual lo convierte en un sistema muy pesado— los seguros de índice se basan en que cuando se da determinada condición climática que se separa

Tabaré Aguerre 33

de la media razonable, se dispara el índice. Estos seguros son caros y seguramente requie-ran en algún momento del apoyo de la econo-mía en general a través de subsidios. De todos modos, es muy probable que esos subsidios sean más eficientes si nos basamos en los costos de administración, que son más bajos que los de un seguro tradicional.

Incentivos para buenas prácticas

Otra política tiene que ver con el financia-miento de incentivos para la adaptación de buenas prácticas e inversiones a nivel del predio agropecuario. Esto tiene que ver con estructuras de riego, con estructuras de abre-vadero, con una mayor cantidad de potreros, con incorporar sombra. Está demostrado que un animal comiendo sin limitaciones al rayo del sol, gana 350 gramos menos y produce 8 litros menos de leche por día que si tuviese sombra.

Hay una serie de instrumentos que se están desarrollando y que tienen que ver con esto. Entre ellos, podemos encontrar: la información y el conocimiento para mejores decisiones, la investigación y desarrollo, el servicio de exten-sión —asociado a los productores organiza-dos— y la advertencia temprana en temas vin-culados con el cambio climático. No me voy a detener en la gobernanza múltiple del sistema, pero esto va a funcionar si logramos integrar lo público y lo privado en la gestión de los ins-

trumentos. Si nosotros queremos manejar esto exclusivamente desde el sector público, vamos a generar un instrumento pesado que segura-mente va a llegar tarde y que no va a tener la adhesión del sector.

Medidas de mitigación

Ahora quiero hablar de la sinergia con mitiga-ción. Pocas veces se dice en este país que el desa-rrollo forestal es un ejemplo de ordenamiento territorial. El desarrollo forestal en nuestro país se basó en una política de ordenamiento terri-torial y lo que nunca se dice es que Uruguay es el único país de América Latina que, al mismo tiempo que llegó a tener un millón de hectáreas de bosques artificiales, aumentó el área de bos-ques nativos. Esto sucedió porque la ley de 1987 protegió el bosque nativo.

Tampoco se dice que Uruguay es el único país de toda América que tiene balance nega-tivo en términos de emisión de anhídrido carbónico. Los gases de efecto invernadero son el anhídrido carbónico, el óxido nitroso y el metano; este último está provocado en un 90% por la digestión de los rumiantes y en un 10% por la inundación del arroz. En términos de anhídrido carbónico, solamente, Uruguay es el único país que captura más anhídrido carbónico que el que emite gracias al millón de hectáreas de forestación. Esto es algo que hay que ponerlo en la cuenta porque cuando

La remoción de CO2 es mayor que la emisión

Emisiones (energía e industria) 5,5 Mton

Remociones debido a agro forestación

9,2 Mton

Emisiones netas negativas -3,7 Mton

Uruguay secuestra una porción significativa de emisiones de gases de efecto invernadero

Emisiones de CO2 28,7 Mton CO2 eq CH4: 50% N2O: 31% CO2: 19%

Remocionesde CO2 9,2 Mton = 32% OF GROSS EMISSIONS

Emisiones netas + 19,8 Mton CO2 eq


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se promueve al Uruguay como un país provee-dor de alimentos confiables en un ambiente sustentable y con un ambiente ordenado, ese aspecto empieza a pesar en los consumidores más exigentes.

Uruguay es pionero en estudio de huellas de carbono. En el mes de mayo del año pasado ins-talamos tres mesas para estudiar la huella de carbono de la carne vacuna, del arroz y de los productos lácteos. No voy a gastar tiempo en describir la manera injusta como se distribuye el ingreso en el mundo y que hay 2.500 millones de personas que hoy no acceden a la alimentación. Uruguay pretende vender alimentos de calidad, con inocuidad y confiabilidad, a un segmento de consumidores del mundo que hoy está preocu-pado por aspectos ambientales, y no hay nada que genere más preocupación en ese ámbito que lo vinculado al calentamiento global.

Por lo tanto, la emisión de gases con efecto invernadero que tenga la producción de carne, de leche, de arroz, etcétera, tiene dos escena-rios posibles: uno como amenaza y otro como oportunidad. Digo como amenaza porque esto amenaza con transformarse en una barrera para-arancelaria a partir de la cual algunos paí-ses cuestionan el comercio en función del eti-quetado con relación a las huellas de carbono. Hablo de oportunidad porque si confirmamos las hipótesis sobre las que estamos trabajando, como en realidad partimos de sistemas muy agro-ecoeficientes, estaremos en condiciones de diferenciar nuestros productos —por unidad— por un nivel de emisión más bajo que el de nues-tros competidores. Esta es una política que tiene que ver con agregar valor a los productos.

Ya hablamos de la Universidad de Columbia, del INIA y de la alianza global con Nueva Zelan-dia. Poca gente sabe que el año pasado se ins-taló en Uruguay el Instituto Sudamericano de Estudios de Resiliencia y Sustentabilidad. Res-iliencia es la capacidad que tiene un sistema de soportar una agresión o una intensificación en un proceso productivo y mantener su capacidad

productiva. Uruguay debe investigar la resilien-cia de sus ambientes y de sus sistemas produc-tivos porque eso es lo que va a determinar la capacidad de crecimiento en forma sustentable.

Desarrollo rural y agricultura familiar

Otro componente tiene que ver con la agricul-tura familiar y con la integración a las cadenas agroindustriales. Nuestras políticas se inspi-ran en potenciar la coordinación en la cadena agroin-dustrial y en los segmentos donde las empresas desarrollan sus estrategias.

En realidad, ¿qué es lo que perseguimos? La posibilidad de que los productores familiares se in-tegren a las cadenas de valor. Los producto-res familiares respecto de los empresariales tie-nen una diferencia de escala y nosotros debemos contribuir a disminuir esa asimetría. Entonces, lo primero que debemos hacer es permitir la tecnología, la organización y los recursos que hagan posible que ese productor se integre a una cadena de valor, porque es la que tiene posibili-dad de crecimiento.

Todo el crecimiento futuro del Uruguay está volcado hacia el exterior. Todo lo que crezcamos en leche, en carne, en arroz, en soja, en cebada, en los rubros que hoy no exportan, como la granja, lo harán en la medida en que logremos desarrollar mercados; y para acceder a ellos —en la lógica que planteaba el señor Ministro de Industria, Energía y Minería— necesitamos tra-bajar en una lógica de cadena. Por lo tanto, se busca reducir las asimetrías existentes entre los productores familiares y los empresariales.

Hace unos años se creó en el Ministerio de Ganadería, Agricultrua y Pesca la Dirección General de Desarrollo. Las políticas tenían que ver con el Programa Uruguay Rural —que brinda apoyo y forta-lecimiento institucional—, con el Programa de Producción Responsable —en lo que tiene que ver con el agua y la biodiversidad— y con el Proyecto Ganadero. Recientemente se

Tabaré Aguerre 35

aprobó la Ley de Fomento de la Granja que nos permitirá contar con una serie de recursos que, aplicados al fortalecimiento de las capacidades de los productores familiares, nos permitirá construir e integrar las cadenas de valor.

Sanidad animal

El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca es la autoridad sanitaria competente frente a los mercados, que tiene a la salud animal y vege-tal, a la calidad y a la inocuidad de los alimentos como política.

Uruguay no vende carne; Uruguay vende un alimento de calidad con inocuidad certificada, con trazabilidad, con una cantidad de infor-mación agregada al servicio del consumidor exigente.

La posición del Uruguay agropecuario, del Uruguay agroindustrial del futuro es dife-renciarse en el mundo como un proveedor de alimentos de calidad en forma confiable, constante y verificable. Esa es nuestra lógica. En algunos rubros, Uruguay vende commodi-ties; la soja se vende como tal. En cuanto a la leche, al arroz, a la carne, nuestro país vende alimentos con una cantidad de valor agregado en genética, en biotecnología, en tecnología de informática y comunicación. Cuando nosotros vendemos un corte de carne uruguaya estamos vendiendo biodiversidad, estamos vendiendo genética, estamos vendiendo sustentabilidad ambiental, bienestar animal, biotecnología y una serie de factores que conforman el valor de los productos.

Las políticas de sanidad, de calidad y de ino-cuidad de los alimentos no solamente deben ser la forma de acceder a los mercados inter-nacionales cada vez más exigentes. También son, y en el mismo orden de jerarquía, un dere-cho de nuestros conciudadanos a consumir los productos con el mismo nivel de inocuidad y de calidad que el resto de los productos que el país exporta.

Comercio exterior e inserción internacional

También hay una política transversal vinculada al comercio agropecuario y agroindustrial y a la inserción internacional. Me refiero a modelos diversificados de comercio exterior, al comercio con la región y en los mercados globales, a los desafíos a partir de nuevos patrones de com-petitividad agropecuaria y agroindustrial y a nuevas demandas internacionales. Esto tiene que ver con lo que decía recién: sanidad, inocui-dad, bienestar animal, trazabilidad, cuidado del medio ambiente, conservación de los recursos naturales, mitigación y adaptación al cambio climático; todo eso vendemos cuando vendemos un churrasco; todo eso vendemos cuando ven-demos un cuadril; todo eso vendemos cuando vendemos leche en polvo. Aunque la leche en polvo es un “commodity”, debe modificar su inserción en productos de mayor valor agregado con industrialización nacional o con industria-lización en destino pero, en definitiva, nada de eso es posible si no validamos lo anterior. No se trata solo de una política comercial, sino de una verdadera estrategia de agroespecialización con base en la construcción de competitividad estructural, atendiendo a las demandas emer-gentes cuantitativas y cualitativas.

Esta es la síntesis de lo que expuse en los últi-mos cinco minutos. Uruguay no debe ser un vendedor de “commodities”. Hoy en la mayoría de los rubros no lo es, y debe especializarse para convertirse en un país que sea un proveedor confiable y consistente de alimentos de calidad certificada. Esa es la forma de agregar valor.

Desarrollo institucional

Asimismo, están las políticas institucionales para la definición y ejecución de las políticas públicas. Existen los gabinetes ministeriales; hoy hablamos del Gabinete Productivo —que es el que nos convoca— pero también hay un Gabi-


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nete de Innovación y otro de Bioseguridad, en un desarrollo agropecuario y agroindustrial donde la biotecnología viene en auxilio de la necesidad de los análisis de bioseguridad, y esto no solamente cuando hablamos de trans-génicos.

El futuro del Uruguay se va a dilucidar entre si somos capaces, o si no lo somos. Hace cin-cuenta años desarrollamos una bacteria que tiene la capacidad de fijar el nitrógeno atmos-férico para dárselo a una planta de leguminosa y fuimos capaces de aislar algunas cepas de bacte-rias que hoy tienen la posibilidad de solubilizar el fósforo, un recurso que está en el suelo pero que no está disponible para las plantas.

Si el Uruguay logra desarrollar las políticas de riego que mencioné al principio, la inserción in-ternacional de la que hablamos antes, disminuir las asimetrías entre los pequeños y medianos productores con la agricultura moderna e incor-porar la agricultura satelital, y si somos capaces de generar los instrumentos que nos garanticen la sustentabilidad en el uso de los recursos natu-rales, tal vez dentro de treinta años habremos puesto dos pisos a la producción de este país.

Y eso no se construye solo desde el Poder Eje-cutivo; en el sector agropecuario se construye con la institucionalidad agropecuaria ampliada en sus tres niveles de gobernanza disponibles para diseñar y ejecutar políticas públicas de muy diversos tipos (ministerios, personas públicas no estatales y redes de diversos tipos): el señor Ministro Kreimerman mencionó al INAC, al INALE, al INASE y a los distintos institutos. Desde el MGAP se busca integrar a los diferen-tes niveles de gobernanza en una institucionali-dad ampliada pública/privada que permita una mayor eficiencia en la ejecución de las políticas públicas agropecuarias.

Conclusiones

Las conclusiones son las siguientes. La econo-mía uruguaya atraviesa un proceso de creci-

miento y de cambio estructural muy pronun-ciado. Hubo un crecimiento del producto bruto interno, un crecimiento de las inversiones y un crecimiento de las exportaciones.

El crecimiento está orientado a mercados globales. Obviamente, los productos agrope-cuarios y agroindustriales están destinados crecientemente a mercados extrarregionales; ha habido in-corporación de progreso técnico y un aumento de los rendimientos parciales (por hectárea y por trabajador), así como de la productividad total de los factores de produc-ción.

La especialización de los sectores intensi-vos en recursos naturales no es contradicto-ria con el desarrollo de sectores intensivos en conocimiento. Al principio de mi exposición mencioné a Vaz Ferreira. Nosotros practica-mos, más habitualmente de lo deseado, la falsa oposición y permanentemente estamos identi-ficando producción agropecuaria con atraso o con no aplicación de tecnología. Hay un área potencial de construcción de sinergia entre la informática, las comunicaciones, la agricul-tura satelital, la trazabilidad y la genómica al servicio de un sistema de información agrope-cuaria que nos permita exportar genética en vez de exportar solamente carne. El desarrollo del riego, de la previsión de los riesgos de ero-sión de los sistemas productivos en condición de riego, va a ser muy distinto a lo que tenemos hoy en el cultivo de secano. Todo esto se trans-forma en una excelente oportunidad de obte-ner productos intensivos en recursos naturales pero también intensivos en conocimiento. El desarrollo de sinergia entre ambos sectores es crucial para crear com-petitividad internacio-nal, pero también para construir integración social.

Las tecnologías modernas deben permi-tirnos reducir las asimetrías: asimetrías de escala, asimetrías de información, asimetrías de capital, pero no las van a eliminar; nunca un productor de 200 hectáreas va a ser igual

Tabaré Aguerre 37

a uno de 2.000 hectáreas. Nuestras políticas deben apuntar a expresar el máximo de poten-cial preferentemente en ese productor que, de lo contrario, de estar operando exclusivamente las fuerzas del mercado, desaparecería.

Conservación de recursos naturales, un sis-tema nacional de información agropecuaria, adaptación al cambio climático, desarrollo

rural y agricultura familiar, sanidad animal y vegetal, inserción internacional y políticas de desarrollo institucional; estas son las siete políticas transversales, como bien definiera el señor Ministro Kreimerman, a quien agra-dezco la introducción conceptual que permitió desarrollar mi intervención con más foco.

Muchas gracias.

38 Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva

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La dinámica histórica de la industria uruguaya:

algunas enseñanzas para las políticas actuales

Luis Bértola Programa de Historia Económica y Social

Facultad de Ciencias Sociales - UdelaR

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Insumos para el diseño de políticas industriales

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41 Luis Bértola Programa de Historia Económica y Social


La dinámica histórica de la industria uruguaya:

algunas enseñanzas para las políticas actuales

Muchas gracias por la invitación a partici-par en este Foro tan interesante, tratan-

do de abordar temas absolutamente priorita-rios para el país.

Estamos trabajando en un convenio para hacer una especie de historia de la industria, y lo que voy a decir, probablemente, les parecerá un poco lejos de todo lo que ustedes están dis-cutiendo: temas que son más de actualidad, las políticas sectoriales que se están desarrollando, los distintos grupos de trabajo que están pre-sentando resultados. Igualmente, me parece que tiene sentido hacer la exposición.

Voy a hablar de algunos puntos de consenso —que creo que tenemos— en torno a las carac-terísticas de los procesos de desarrollo, y de algunos puntos de disenso, y voy a mostrar algu-nas de las etapas principales del desarrollo de la industria uruguaya en el largo plazo. Luego me concentraré en el período de la industriali-zación en Uruguay —haré algunos comentarios de sus logros y problemas— y a continuación diré algo sobre el desarrollo de la industria con posterioridad a la industrialización, para termi-nar con algunas reflexiones.

1. Algunos puntos de consenso

Quiero empezar mencionando algunos puntos que creo son de consenso muy general. En pri-mer lugar, el desarrollo económico supone un cambio estructural. La historia de los últimos dos siglos nos muestra que los aumentos del nivel de vida han sido acompañados, a escala global, por la industrialización —en un sen-tido estricto al principio, pero luego en un sentido más general— y por el desarrollo de servicios modernos que tienen una base tec-

nológica industrial muy fuerte, aunque se des-envuelvan más en el plano de los servicios. Y estas dos tendencias se dan tanto a nivel del producto como del empleo. Es importante no olvidar que el crecimiento mundial actual que nos está arrastrando está siendo liderado por países que están haciendo un proceso fuerte de industrialización. Por más que estemos un poco del otro lado, no debemos olvidar esto. Uno podría decir que, en los últimos dos siglos, los países que han experimentado las tasas de crecimiento más rápidas, la edad de oro del capitalismo que tuvimos en la segunda posguerra, fueron muy de la mano de procesos muy intensivos de industrialización. Tal vez el futuro nos depare tasas de crecimiento más bajas porque las etapas de industrialización a nivel global se han cumplido o han cambiado, pero lo cierto es que, hasta ahora, la industria-lización ha jugado un rol importantísimo en el aumento de las tasas de crecimiento de la eco-nomía mundial.

Asimismo, el desarrollo económico va de la mano de un aumento de la innovación. Es cierto que la innovación no es un problema ni estricta ni puramente tecnológico; es un pro-blema organizacional, institucional, de orga-nización social.

El desarrollo económico va de la mano del desarrollo social, especialmente, en niveles educativos y capacidades de aprendizaje, y esto es importantísimo. La mayor parte de nuestras vidas la pasamos trabajando, no estudiando, y lo que la gente aprende en los lugares de tra-bajo en la práctica cotidiana, el nivel de su tra-bajo, la calidad de su trabajo, es fundamental. Es importante no desvincular la construcción de los Estados de bienestar, del desarrollo eco-


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nómico. Sociedades con altos niveles de aper-tura necesitan fuertes Estados de bienestar, fuertes estructuras de coberturas de riesgo para enfrentar las necesidades de flexibilidad, de cambio y de transformación de la estruc-tura productiva. Los Estados de bienestar han sido la contraparte del desarrollo económico, lo afirman, lo hacen posible. Estos han sido una innovación social.

Entonces: cambio estructural, innovación, y aprendizaje son tres componentes clave de un proceso de desarrollo económico y social. Uno podría decir: “Bueno, esto tal vez no sea muy necesario repetirlo”, pero hay que subrayar que son elementos de consenso; todo el mundo está de acuerdo en que por acá pasa la cosa.

2. Algunos puntos de disenso

También tenemos algunos puntos de disenso. La pregunta es si los cambios estructurales son el resultado natural de un proceso económico que tiene otras fuerzas determinantes, otras fuerzas de arrastre, o si se trata de una precon-dición para asegurar esa transformación.

Debemos reconocer que hay dos grandes escuelas. Los estructuralistas hemos soste-nido que los bloqueos al cambio estructural son la principal explicación de la imposibilidad que han tenido nuestros países para mantener tasas estables de crecimiento, es decir, para no solo prender la máquina del crecimiento, sino para mantenerla andando, como diría Dany Rodrik. Se ha buscado indagar sobre cuáles son las causas sociales, políticas y económicas que operan contra esa transformación; pueden ser de tipo económico, de tipo social, de tipo político, pero terminan limitando el cambio estructural y, por tanto, limitando las posibi-lidades de desarrollo.

Hay visiones más convencionales que creen que todos los intentos que se han hecho para revertir las barreras estructurales han cau-sado más daño que el que se suponía tendían

a superar. Entonces, aparecen estas visiones que dicen que las políticas públicas, el peso del Estado, el control de los mercados han cons-tituido las principales distorsiones que expli-can la falta de dinámica. Existen frases famo-sas que todos conocemos: me refiero a que “la mejor política es la que no se hace”, y que lo que tiene que hacer un ministerio de industria es “ayudar a desmontar las industrias que no son competitivas”. Son frases que hemos escu-chado a menudo.

3. La industria uruguaya en debate

La industria uruguaya es un tema que está en debate. Uruguay tuvo una experiencia muy fuerte de industrialización principalmente entre los años 1930-1954. Entre 1943 y 1954, la industria manufacturera creció a una tasa anual del 9% y este crecimiento tuvo impac-tos de distinta índole, tanto en el empleo como en el producto. Y esa experiencia fue de la mano de importantes cambios sociales y políticos: democratización del país, aumento de los salarios reales, fuerte caída de la des-igualdad, desarrollo de un incipiente Estado de bienestar. Es importante aprender de esa experiencia. Lamentablemente, sobre ella se ha tejido un manto espeso y oscuro, una ver-dadera leyenda negra, que la ha dejado fuera del escrutinio crítico y por lo tanto, fuera de poder sacar enseñanzas, más allá de algunas sumamente estereotipadas y fuertemente teñi-das de contenidos ideológicos. Si preguntamos a los hacedores de política cuál es la idea que predomina sobre esta experiencia, nos pueden decir que este es el origen de todos nuestros males. La industria sustitutiva y la interven-ción del Estado es lo que explica que nos haya ido mal. No quiero citar algunas frases céle-bres, pero hay discursos muy importantes de épocas recientes que señalan y advierten: “No vamos a repetir nunca más el pecado de la sus-titución de la importaciones”, como si fuera la

Luis Bértola 43

principal señal e identidad que se tiene que dar en estos tiempos. “No vamos a repetir todos estos males”.

Como este fue un período importante, me parece fundamental volver a mirarlo y sacar enseñanzas. Yo quiero ser preciso con esto. No se trata de nostalgia; no se trata de decir “tene-mos que volver a hacer lo mismo”. Pero sí creo que es bueno darle una mirada, porque hay un aprendizaje para sacar y es que las políticas que se desarrollaron en esa época tuvieron un impacto duradero en nuestra economía.

Los tiempos son otros, la economía mundial es otra, las tecnologías son otras y la sociedad es otra. Pero hacer una lectura equivocada lleva a lugares equivocados. Es importante que recuperemos la conciencia de lo que esta sociedad hizo en determinado momento y qué resultados le dio. Insisto, no para copiar ni para repetir, sino que debemos reconocer que

la política importa, la política tiene impactos, pueden ser malos, pueden ser buenos, pero evaluémoslos, veamos en qué nos equivoca-mos y en qué acertamos.

4. Etapas en la historia de la industria uruguaya

En la gráfica 1 tenemos representada la histo-ria de la industria uruguaya. Pueden observar marcadas con líneas rojas cinco etapas, cuatro de ellas claras y una con un signo de interro-gación.

Por un lado, podemos observar una primera etapa en la que Uruguay no se industrializó. En la etapa de crecimiento agro-exportador —como la conocemos— la industria creció hasta los años treinta a la par de la economía, pero no aumentó su participación en el PBI, simple-mente acompañó. El país se diversificó, por eso

Gráfica 1. Porcentaje de la industria manufacturera en el PBI de Uruguay (1870-2010) (Elaborado en el marco del Convenio FCS-MIEM Historia de la Industria en Uruguay)


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me gusta decir de moderado cambio estruc-tural; en ese período apareció la industria fri-gorífica, hubo montaje automotriz, surgieron muchas ramas novedosas, pero la industria en sí no fue líder, sino que, simplemente, acom-pañó.

Luego, tenemos una etapa bien marcada, que es nuestra etapa de industrialización, y va del año 1936 a 1954, más o menos; es un poco efímera. Un período de rápido crecimiento del peso de la industria en el PBI total. Pos-teriormente, no se repitió esa situación. Hubo muchos cambios entre 1954 y 1990, que des-pués voy a mencionar, pero la industria se mantuvo.

De 1990 en adelante tenemos otra etapa, ya en tiempos de globalización y en un proceso de desindustrialización precoz, como le gusta llamarla a Gabriel Palma, y a mí me parece una muy elocuente caracterización y un concepto bien atinado.

Por último podemos observar el empuje de estos últimos años. Después de la crisis de 2002, la industria vuelve a recuperarse, pero

¿quo vadis? No sabemos si va a recuperar los niveles de 1998 y quedarse ahí, si entraremos en un período de estabilidad o en una nueva crisis, o si tal vez podremos nuevamente emprender un camino de industrialización.

5. El empleo

En la gráfica 2 podemos observar, en las barras rojas, el porcentaje de la ocupación de la indus-tria manufacturera en el total de la población y, en las barras azules, en el total de la población económicamente activa (PEA). Esto muestra, más o menos, lo mismo que la gráfica 1 con res-pecto al PBI, pero acá hay gente: el número de gente que la industria manufacturera ocupó durante un buen lapso.

Fijémonos ahora en la gráfica 3. Tenemos unos treinta o cuarenta años durante los cua-les la industria manufacturera ocupó a ciento cincuenta mil personas. Eso significa seis-cientas mil personas de nuestra población dependiendo directamente de la industria. ¡No es poca cosa! En momentos muy difíciles,

Gráfica 2. Porcentaje de ocupación en la industria manufacturera, 1908-2010 (Elaborado en el marco del Convenio FCS-MIEM Historia de la Industria en Uruguay)

1908

1912

1916

1920

1924

1928

1932

1936

1940

1944

1948

1952

1956

1960

1964

1968

1972

1976

1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

25

20

15

10

5

0

OCUPACIóN EN LA INDUSTRIA/PEA

OCUPACIóN EN LA INDUSTRIA/POB. TOTAL

Luis Bértola 45

Gráfica 3. Ocupados en la industria la industria manufacturera, 1908-2008 (Elaborado en el marco del Convenio FCS-MIEM Historia de la Industria en Uruguay)

la industria ayudó a ocupar, a dar empleo, a educar, a formar gente, y no fue una cuestión efímera, no fue un caprichito de una política proteccionista de algún gobierno. Esto duró cuatro décadas, por lo menos, hasta que empe-zamos a ir en declive en los años noventa, y ahora estamos recuperándonos un poco.

6. Aciertos de diagnóstico e implementación

¿Por qué surgió esa industrialización? ¿Cuáles fueron los aciertos de diagnóstico? Me parece importante volver a lo de la leyenda negra, porque no es un fenómeno de Uruguay, es de América Latina en general. Y debemos decir que en el período tan denostado de la susti-tución de importaciones o del crecimiento liderado por el Estado en América Latina, hubo desempeños económicos y sociales bas-tante más favorables que los que hemos tenido en las tres últimas décadas, dejando a un lado esta coyuntura que se está viviendo en

estos momentos. Entonces, ¿cuáles fueron los diagnósticos por los cuales este país decidió emprender procesos de industrialización?

• La muy fuerte exposición a las variaciones La muy fuerte exposición a las variaciones eco-nómicas y políticas de mercado que concen-traban altamente nuestras exportaciones en muy pocos productos. Esto lo sabemos. Hoy sigue siendo bastante así; un poco menos.

• La concentración de las exportaciones en unos pocos productos, por lo que se redu-cía el margen de maniobra. En esa época, el nivel de concentración por destinos y por productos era mucho mayor y en toda Amé-rica Latina se vivía una situación similar.

• Teníamos una enorme dependencia de tecno-logías, capitales, capacidades empresariales, sistemas comerciales, todo aquello que vivi-mos con una enorme rigurosidad los países latinoamericanos en la década del treinta.

1908

1913

1918

1923

1928

1933

1938

1943

1948

1953

1958

1963

1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

2003

2008

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0


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El reconocimiento de que estos problemas estructurales estaban vinculados a estructuras sociales y políticas internas y de rol que debía jugar la industria—como todos sabemos— no se basó en una doctrina, sino en una práctica espontánea, necesaria, de sobrevivencia para enfrentar crisis dramáticas de la balanza comer-cial y de pagos en los años treinta. Después, se empezó a generar una praxis y una doctrina, que fue constituyendo lo que la CEPAL armó como discurso de la industrialización, y es bueno insistir en que nunca fue un discurso de una industrialización introvertida, autárquica, ni cosas por el estilo

¿Qué otros aciertos hubo? No solo hubo aumento del número de empleados industriales y del producto, sino que también hubo aumento del número de empresas y de empresarios.

Hay otro mito que sostiene que la sustitución de importaciones en nuestra industrialización fue en contra de las exportaciones industriales. Esto no es así. La verdad es que en el período de industrialización hubo enormes esfuerzos de diversificación industrial, porque la indus-tria cárnica —que era nuestra industria típica de exportación— después de la Segunda Gue-rra Mundial, enfrentó problemas muy duros de cerramiento de mercados y de cuotas.

La industria frigorífica llevó de la mano a la industria del cuero y tuvimos un gran desarrollo de la industria textil exportadora, de la indus-tria del lino y de muchas otras. Por supuesto, con un montón de problemas que ahora voy a mencionar, pero es importante señalar que no había un sesgo anti exportador, sino que hubo una política de industrialización que delibera-damente apuntaba a la industrialización de las exportaciones.

Fue un período de gran aumento de los sala-rios, porque, obviamente, había que vincularlo al desarrollo del mercado interno, pero fue de la mano de los cambios sociales que conlle-vaba la industrialización. Me parece que es un tema nada despreciable el de los cambios en la

estructura social de este país que generó el pro-ceso de industrialización, y el impacto que tuvo el desarrollo del Estado de bienestar en la vida y la estructura democrática. Todo eso que hemos visto a lo largo de muchos años. Por eso llama un poco la atención que, sabiendo que estos sectores constituyeron bases muy firmes de los procesos de democratización y del llamado pro-gresismo de este país, a veces se vea con tanto desprecio este proceso de transformación que se gestó en este período.

Se trata de un período de una importantísima reducción de la desigualdad en el Uruguay, un importante desarrollo del sector público y de los servicios públicos y una progresiva univer-salización del Estado de bienestar que —como sabemos— es de origen un tanto conservador, pero Uruguay fue uno de los países que avanzó más rápido hacia él.

También existe otro mito en cuanto a que el proceso de industrialización fue anti agrario, que no pasó nada en el agro. Sin embargo, con-tra lo que muchas veces se cree, la productivi-dad agraria en ese período tuvo importantes cambios y uno radical respecto de las estructu-ras agrarias. En ese momento se logró expandir la frontera agrícola hasta niveles desconocidos hasta el momento. Uno puede decir que com-parado con lo que tenemos ahora, no era nada, pero comparado con la historia que habíamos experimentado hasta el momento, hubo impor-tantísimos cambios.

7. Errores de diagnóstico e implementación

No es necesario repetir que hubo errores de diagnóstico y de implementación. Es algo que hoy se repite a cada rato. Pero lo que es impor-tante señalar es que desde la década del ’50 ya se sabía que había errores de implementación de esas políticas. Insisto: la CEPAL fue uno de los primeros organismos en denunciar el “mer-cadointernismo”, y algunos autores cepalinos

Luis Bértola 47

han hablado del crecimiento “desde adentro” pero no “para adentro”. Es cierto que hubo una enorme ingenuidad en la percepción de las capacidades del Estado; en creer que era posi-ble que el Estado fuera manejado por un grupo de tecnócratas ilustrados, cuando el Estado era históricamente débil. Porque si hay algo que sabemos es que el Estado en América Latina fue débil, no fuerte. Lo que caracteriza a los países latinoamericanos desde su independencia es la debilidad y no la fortaleza del Estado. Podrá haber Estado gordito en algunos lugares, pero el Estado fue débil, no tuvo políticas claras ni fuerza para definir rumbos. Además, el Estado fue fácilmente capturado por el clientelismo político, por el clientelismo corporativo y tam-bién por las corporaciones sindicales. También es cierto que hubo concesión de beneficios que después se mostró que no se podían sustentar.

Hubo una prioridad defensiva de la balanza de pagos, antes que una ofensiva. La idea era que había que reducir el desequilibrio comer-cial. Había que producir en casa todo lo que se pudiera, y todo el que venía con una demanda de protección era contemplado, aunque algunos poderosos más en particular. Eso es totalmente cierto: hubo displicencia, ignorancia, falta de visión de los problemas tecnológicos en el sen-tido de cómo encarar el cambio tecnológico, la relación entre ciencia y tecnología, porque era mucho más fácil pedir la protección del Estado que encarar el tema de la productividad, que hoy lo tenemos claramente presente.

También es cierto que, en aquel momento, entre las variaciones permanentes de precios, la gran volatilidad y la facilidad para ejercer pre-siones políticas, era mucho más fácil apostar al lobby que a la innovación.

Otro error que me parece muy importante: el diagnóstico tácito de la estabilidad de la coyun-tura internacional. Este proyecto de industria-lización se cristalizó en los tempranos años 50. Estábamos en la segunda posguerra, con la pos-guerra de Corea, con el boom de los términos

de intercambio, la recuperación y la expansión de Europa. Ahí se repartieron las cartas bajo el supuesto de que ese escenario internacional iba a ser eterno. Todos sabemos cómo terminó. Bastó que empezaran a caer los términos de intercambio, que se frenaran algunos procesos sustitutivos, para que todo eso se fuera a pique, y ahí iniciamos un nuevo y largo período. A diferencia de otras crisis a las que se enfrentó Uruguay, que mostraron caídas estrepitosas, ésta condujo a un prolongado estancamiento en medio de luchas diversas. Pero más allá de la forma de la crisis y su desenlace, es impor-tante señalar que cada vez que nos encontramos en una coyuntura internacional buena, todos tendemos a creer que ese es el estado natural de las cosas. Tendemos a hacer proyectiva y no prospectiva; tendemos a imaginarnos todo el futuro como una natural progresión a partir del momento en que estamos. Y recíprocamente: a veces, cuando estamos en la mala, nos cuesta ver que puede haber salidas; también pasa eso. Por eso, creo que en este momento es intere-sante hacer el ejercicio de imaginarse que los vientos que soplan tan favorablemente, pueden no seguir soplando indefinidamente.

Una consideración especial merece el tema de los tipos de cambio. Todos sabemos que uno de los instrumentos más fuertes que se usó en ese momento fueron los tipos de cambio múltiples. Es muy común reírse de los tipos de cambio múltiples. Sin embargo, ¿cuántos países están hoy enfrentando problemas de sobrevaluación monetaria y ya no saben qué hacer? Cuando tenemos estos problemas de la enfermedad holandesa (dutch disease), aparece permanen-temente el tema del tipo de cambio. Después de todo, usar los tipos de cambios diferenciales no era otra cosa que tratar de buscar tipos de cam-bio acordes a las necesidades de distintos sec-tores productivos. No estoy diciendo que haya que volver a algo así, sino que ese fenómeno de los tipos de cambio respondía a necesidades y a percepciones reales que tenían distintos


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sectores para poder desarrollarse. Los tipos de cambio también fueron utilizados como forma de reestructurar el comercio internacional en un momento en que teníamos libras esterlinas con las que no sabíamos qué hacer, y estába-mos necesitando dólares. Esto quiere decir que esa política cambiaria también se usó para esa reestructuración.

Hoy se está discutiendo mucho el tema de la política monetaria; se está discutiendo mucho el tema del dutch disease y el daño que produce el gran éxito de algunos sectores de punta, su gran impacto negativo en otros sectores. Hay muchas discusiones sobre el manejo del tipo de cambio que nos hacen pensar que nos debemos reír un poco menos de aquellos manejos cam-biarios que se hacían en esa época.

8. La industrialización autoritaria

Cuando vino el diagnóstico de que esta indus-tria estaba mal, que había mucha protección y que esto era un exceso, vino la nueva onda ganadera exportadora a fines de los años 60, con Bordaberry como abanderado de esa polí-tica. Sin embargo, de golpe se produjo la cri-sis energética, el cerramiento de los mercados europeos para nuestras carnes y, de nuevo, ¿a quién recurrimos? A nuestra industria. Y nues-tra industria tuvo su nuevo momento de auge bajo la dictadura, bajo formas “no tradiciona-les”. Volvimos a recurrir a la industria, a darle vida como una salvación. Era una industria más exportadora, pero recordemos que en la época de la dictadura la mayoría de los países latinoa-mericanos, de forma mucho más armónica, ya habían evolucionado desde un modelo indus-trial mercadointernista, hacia una proyección exportadora. (Brasil tal vez es el caso más nítido —aunque no el más democrático— de un inicio de industrialización muy volcada al mercado externo.)

Rápidamente, todo el mundo había empe-zado a entender que la industria se tenía que

transformar en exportadora. Diría que, en la mayoría de los países de América Latina, esa transición hacia una industrialización exporta-dora se estaba dando en los años 70, y el verda-dero freno a ese proceso fue la crisis de la deuda que, en parte, vino de afuera. No me gusta decir que la crisis nos vino totalmente de afuera, porque uno tiene las crisis que se merece. Uno contribuye a construir las crisis que después va a soportar, pero lo cierto es que buena parte del bloqueo y el freno a los procesos de industriali-zación tuvo que ver con la crisis de la deuda. Y de la crisis de la deuda salimos con el discurso de que la mejor política es la que no existe, y que lo que tienen que hacer los gobiernos es aceitar el proceso de desindustrialización.

9. La recuperación industrial en democracia

Recordemos que cuando volvimos a la demo-cracia, fue también la industria que dio un empujón a la salida de la crisis de la tablita. Ahí ya teníamos los acuerdos bilaterales de comer-cio con Argentina y Brasil, y la industria en ese marco regional, un poco más favorable, sirvió para dar un buen empujón a la recuperación democrática, a la recuperación de los salarios y a la recuperación económica del país. Aquel experimento, aparentemente traído de los pelos, duró tres o cuatro décadas y dio solucio-nes en distintos contextos político-económicos. Entonces, no fue algo tan traído de los pelos, no fue un capricho, algo totalmente artificial.

10. La desindustrialización precoz

Después sí vivimos la “desindustrialización precoz”. ¿Qué quiere decir ese concepto? Todos sabemos que los países desarrollados han expe-rimentado una transición entre los sectores de la economía. Han tenido su proceso de industria-lización y luego el advenimiento de la sociedad post industrial y el desarrollo de los servicios.

Luis Bértola 49

Es un proceso general, universal, y nos toca. El problema es que los países latinoamericanos inician ese proceso de desindustrialización a niveles de ingreso muchísimo más bajos que los países desarrollados, y sin haber explotado, en su proceso de desarrollo, todas las ventajas que tiene el proceso de industrialización. Por eso creo que es muy atinado hablar de una desin-dustrialización precoz. Uno tiene que pensar que la industria todavía tiene que dar muchas cosas a estos países, y habrá que explorar en qué sentido. Obviamente, esto no quiere decir que ahora estemos pensando que la industria sea el motor del desarrollo en el mismo sentido y al estilo de aquellas épocas.

11. Reflexiones finales

En estos contextos de gran auge de los precios de los commodities, generados por fuertes y dinámicos procesos de industrialización en otras partes del mundo, ¿qué ventajas y desven-tajas podemos tener?

Tuvimos la visita de un profesor australiano, Christopher Lloyd, y nos confirmó algunas dudas que teníamos. En Australia el primer rubro exportador es el hierro y el segundo es la enseñanza: las exportaciones agrarias son sola-mente el 9% del total. Si uno va a las univer-sidades australianas y neozelandesas le puede parecer que está en Asia. Allí no hay estudian-tes caucásicos, sino asiáticos. Y eso hace mucho tiempo que lo están desarrollando: hace un tiempo recibimos en la universidad a austra-lianos que querían cooperar con nosotros, lo que nos sorprendía un poco, pero en realidad venían a buscar estudiantes, a vender educa-ción. Tienen una ventaja comparativa y es que hablan inglés: la gente va a estudiar allí porque además de lo que estudian se llevan la práctica del idioma de regalo.

Pues bien, lo que nos decía el amigo Lloyd es que este rubro tan importante de exportación está sufriendo enormemente la enfermedad

holandesa: dado el éxito de las exportaciones de hierro y la valorización del dólar australiano, el costo de vida de Australia ha aumentado y los estudiantes asiáticos van ahora a Estados Uni-dos y aún a Europa. Australia tiene un problema geográfico importante. Por un lado está lejos —son los que siempre estuvieron más lejos y aun así les fue bien— pero, por otro, han estado muy cerca de Asia. Por eso algunos australianos dicen que son la lucky land, porque siempre tuvieron suerte en algo. Siempre hubo un mer-cado: el Commonwealth los sacó de los pelos de la crisis de los ‘30, y después les tocó estar al lado de Asia cuando vino el boom de esta región. Y a ese mercado se orientaron para explotar la ven-taja de hablar un idioma universal.

Nosotros no tenemos esa ventaja. No habla-mos inglés, pero estamos en América Latina, somos un continente. Nosotros nos tenemos que meter eso en la cabeza. Esa es una ventaja que, obviamente, no estamos explotando, ya que todos estamos desconformes con el Mer-cosur. El Mercosur ideológico no funcionó, no hay hegemonía suficiente, pero América Latina es un mercado enorme para el cual es necesario tener políticas industriales. Sobre eso se ha dis-cutido tanto que no quiero decir nada más, pero no quiero dejar de mencionar esto. Tenemos un enorme mercado y una enorme capacidad potencial de ganar complejidad si nos incrusta-mos bien en sus procesos de industrialización.

Insisto en que considero que el Uruguay de los recursos naturales seguirá siendo para pocos. Obviamente, la industria no es el motor pero insisto en que no puede despreciarse el desarrollo de una política industrial que aporte empleos, aprendizaje, que sea foco de aumento de la productividad para otros sectores.

Y también creo que tenemos que seguir pen-sando en la industria en un sentido laxo. Hoy la industria abarca un espectro muy amplio. La industria en un sentido laxo es un complejo pro-ceso productivo que va desde la generación de insumos y procesamiento de materias primas,


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que de diferente manera provienen de la natu-raleza, hasta servicios modernos, que tienen, todos, una fuerte base de producción industrial y tecnológica.

A veces la gente cree que, como uno habla contra los commodities, está contra los recur-sos naturales en general. El commodity es un recurso natural muy poco elaborado, fuerte-mente estandarizado, lo que no quiere decir que no tenga contenido tecnológico, siempre lo tuvieron. Creo que debemos intentar aprove-char todo lo que se pueda hacer a partir de los recursos naturales —no tenemos escapatoria—, pero también considero posible pensar en otras industrias como la audiovisual o la del software que ya tienen avances importantes, pero espe-cialmente posicionarnos en posibles futuros desarrollos en áreas de la que mucho se habla, como la nanotecnología, las ciencias de la vida, las tecnologías de la información y el aprendi-zaje. Es cierto que todos estos sectores podrán tener un desarrollo más o menos espontáneo, pero la existencia de políticas agresivas es indis-pensable para potenciar sus resultados y pro-mover su articulación. Yo escuché alguna vez decir que el software aquí se desarrolló gracias a que el Estado no se interesó por él. Me parece que decir eso es un lindo juego de palabras pero realmente es una gran mentira, ya que sin las

inversiones desarrolladas en educación y for-mación de profesionales este sector no hubiese prosperado. Podríamos imaginarnos su poten-cial de haber existido además políticas produc-tivas para el sector, articuladas a un tejido más amplio de innovación productiva.

Insisto en que debemos mirar la experiencia pasada. Con muchos errores un país pequeño, débil, hizo políticas industriales que dieron muchos resultados. La experiencia de la indus-trialización uruguaya muestra el poder de las políticas, muestra que se obtiene resultados, y que pueden ser duraderos. Se trata de hacer buenas políticas.

Creo que todas las políticas que podamos dis-cutir ahora tienen un futuro de desarrollo muy potente. Eso es así en todas partes del mundo. Obviamente, no me puedo meter en el debate concreto de las políticas y los sectores específi-cos, ya que no es lo que pretendí exponer hoy. Simplemente pretendí recuperar una experien-cia histórica, señalar que se hicieron cosas, que hubo poder y convicción para hacerlas, que las políticas tuvieron impacto duradero y que hemos aprendido muchísimo en los últimos sesenta años como para que lo que nos poda-mos plantear ahora, con energía, dé un resul-tado mucho mejor que aquel.

Gracias.

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Políticas industriales y desarrollo

Giovanni Dosi Sant’Anna School of

Advanced Studies

Gabriel Porcile CEPAL

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Políticas estructurales y desarrollo

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Lo que pretendo hacer es llevarlos a través de los múltiples roles de las políticas indus-

triales, particularmente con referencia al desa-rrollo. Encontrarán más información sobre lo que les voy a decir en el libro —si me permiten hacer un poco de marketing— que escribí con los señores Mario Cimoli y Joseph Stiglitz: In-dustrial Policy and Development – The Political Economy of Capabilities Accumulation (Políti-ca industrial y desarrollo – la economía política de la acumulación de capacidades). Es un buen libro, les recomiendo comprarlo. Aclaro que yo no recibo el dinero, va al Instituto de Iniciativas de Diálogo Político de Nueva York.

1. Contexto histórico

Intentaré ubicar la discusión sobre política industrial en el marco de un contexto prelimi-nar de largo plazo. Afortunadamente, podemos hablar nuevamente de políticas industriales, pero en las épocas oscuras del consenso de Washington la “política industrial” era una mala palabra; nadie podía pronunciarla, ni siquiera en privado. Finalmente estamos hablando de ello nuevamente, posiblemente con demasiada timidez. Estamos redescubriendo su papel con-cientemente, casi con algo de vergüenza por retomar el asunto.

La tendencia de largo plazo: divergencia en ingresos

y capacidades tecnológicas

Lo primero que quiero afirmar es que las políticas industriales han estado ahí desde la Revolución Industrial, si no desde antes. El modelo general por el que se producían las políticas industriales en los países desarrollados y en los que trataban

de alcanzarlos (catching-up countries) era en un contexto de divergencia internacional. Los his-toriadores dicen que fue antes de la Revolución Industrial, como a comienzos del siglo XVIII. La relación entre los países de mayores ingre-sos y los de menores ingresos era de dos a uno, aproximadamente, y hoy es de cincuenta a uno, e incluso más. Entonces, el patrón dominante ha sido el de la divergencia internacional, aunque algunos países alcanzaron a los de mayor ingreso e incluso los sobrepasaron, y algunos quedaron rezagados. Desde la Revolución Industrial, y aun desde antes, Inglaterra alcanzó a los otros paí-ses, por ejemplo a los Países Bajos, y los sobre-pasó, logrando el liderazgo británico. Luego se incorporaron los Estados Unidos y Alemania, que alcanzaron y pasaron a Inglaterra. También podemos hablar de muchos países europeos que alcanzaron el nivel de Inglaterra, aunque no el de Estados Unidos. Luego de la II Guerra Mun-dial se incorporó Japón a esa carrera, y luego Corea y Taiwán. (También tuvimos episodios de países que se quedaron rezagados. Por ejemplo, todos los analistas clasificaban a la República Argentina, alrededor de 1900, entre los países de mayores ingresos, pero lamentablemente no tenía industrialización, por lo que tenía riqueza sin conocimiento).

Más tarde se dio el proceso general de la “gran transformación”, al decir de Polanyi, de econo-mías mayormente rurales a economías basadas en actividades industriales y en servicios avan-zados. Sostengo que este proceso implicó la acu-mulación de conocimiento y capacidades a nivel de los individuos y, sobre todo, de las organiza-ciones y empresas.

Todo proceso exitoso de industrialización y de acumulación de conocimiento implicó siempre un amplio abanico de políticas públicas. Esto

Giovanni Dosi Sant’Anna School of Advanced Studies

Políticas industriales y desarrollo: la economía política de la

acumulación de capacidades


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se aplica a la antigua Inglaterra, a Alemania —lo veremos con más detalle—, a Estados Uni-dos, a Japón y a China. Cuando un país alcanza esa frontera, “patea la escalera” —como dice mi amigo Ha-Joon Chang— y vuelve a escribir la historia, como si la política industrial nunca hubiera existido y así lograran una cierta virgini-dad en el mercado, pero esa es la historia que se cuenta una vez que se llega a esa frontera.

2. Instituciones y políticas determinantes del desarrollo

industrial

Permítanme comenzar por las variables y pro-cesos sobre los que las políticas e instituciones operan y operaron históricamente.

1. Oportunidades de innovación científica y tecnológica

Lo primero —y esto se aplica obviamente a los países que se encuentran en la frontera pero también a los que están alcanzando ese nivel— es la generación de oportunidades científicas y tecnológicas. Este es uno de los dos o tres ámbi-tos obvios sobre los que incluso los economis-tas de la corriente dominante coinciden en que tiene que haber políticas públicas.

Se puede justificar de diferentes maneras, pero a menos que ustedes me lo pidan no voy a entrar en mucho detalle de por qué las autorida-des públicas deberían financiar la investigación pura o aplicada. Deberían hacerlo y, de hecho, lo hacen en todos los países que se encuen-tran en la frontera. Pero es interesante obser-var que los países que han tenido más éxito en alcanzar la frontera son los que desarrollaron la investigación pura y aplicada en una etapa precoz de su proceso de desarrollo. Piensen en Alemania, que institucionalizó la investigación industrial mucho antes que el Reino Unido y Estados Unidos. Y Estados Unidos, si bien no estaba haciendo grandes y complejos avances

científicos, estableció tempranamente escue-las que tenían financiación para hacer trabajos agrícolas que se usaban para adaptar los siste-mas de cría de ganado y variedades de semillas a las condiciones del país. De manera que esto es importante.

También lo es en las etapas intermedias de desarrollo. A menos que ustedes crean que el conocimiento tecnológico y el científico son meramente información. Yo no lo creo. Les puedo dar a todos, y a mí mismo, un manual —eso es información— acerca de cómo se hace un microprocesador: puedo estar bastante seguro de que ninguno de nosotros se habrá convertido de la noche a la mañana en un com-petidor de Intel. Porque la tecnología consta de mucho más que simplemente información compartida. Por eso conviene, desde una etapa temprana, contar con un buen sistema de cien-cia aplicada.

2. Capacidades sociales tecnológicas y de aprendizaje

En segundo término —y esto también es una de las cosas con las que estarían de acuerdo incluso aquellos que tiran para el lado del libre comer-cio— las políticas operan sobre las capacida-des tecnológicas y de aprendizaje socialmente distribuidas. Esto se hace fundamentalmente a través de la educación primaria y secundaria universal.

Si se realiza un diagnóstico de las cosas que fallaron en América Latina y lo comparamos con el Lejano Oriente, observamos que en el Lejano Oriente había un sistema de educa-ción de alta calidad más amplio, más universal —y gratuito— que en América Latina, aun-que comenzando desde condiciones iniciales mucho menos favorables. ¿Cuántos ingenieros eléctricos había en Corea en el año 1948? Uno. No pocos; uno solo. Las condiciones iniciales fueron tremendas y, sin embargo, tuvieron una política de educación rápida. Compárenlo con

Giovanni Dosi 55

Ámbito de intervención Medidas Instituciones concernidas

1. Oportunidades de innovación científica y tecnológica

Promoción de las ciencias, formación de postgrado, proyectos de tecnología "de frontera"

Universidades y centros de investigación, institutos médicos, agencias militares y espaciales, etc.

2. Capacidades tecnológicas y de aprendizaje socialmente distribuidas

Políticas de educación y capacitación más amplias

Desde escuelas de enseñanza primaria hasta institutos de formación técnico-profesional, "land-grant colleges" en EEUU, etc.

3. Medidas focalizadas de apoyo a la producción industrial que afectan, p. ej., tipos de empresas, etc. –en primer lugar, la estructura, propiedad, modos de gobernanza de empresas comerciales (p.ej. nacional vs. extranjera, empresas familiares vs. del Estado, etc.)

Desde la formación de empresas del Estado hasta su privatización, desde políticas de "campeones nacionales" hasta políticas que afectan a las inversiones de las multinacionales; todo el proceso hasta la legislación que atañe a la gobernanza corporativa

Propiedades del Estado, bancos mercantiles públicos, "inversionista de capital de riesgo" público, empresas de servicio público

4. Las capacidades de los agentes económicos (en primer lugar, las empresas comerciales) referidas al conocimiento tecnológico que representan, la eficacia y velocidad con la que buscan nuevos avances tecnológicos y organizativos, etc.

cf. particularmente los puntos 2, 3 y las políticas de I+D; políticas que afectan la adopción de equipos nuevos, etc.

5. Los incentivos y señales económicos que enfrentan los agentes con fines de lucro (incluidos los precios y tasas de beneficio reales y previstos, condiciones de adecuación para innovaciones, barreras de acceso, etc.)

Reglamentación de precios; tarifas y cuotas en el comercio internacional; regímenes de derechos de propiedad intelectual, etc.

Agencias de reglamentación relacionadas, agencias que rigen los subsidios de investigación y producción, entidades reguladoras del comercio, agencias que otorgan y regulan los DPI

6. Mecanismos de selección (tiene elementos en común con lo anterior)

Políticas y legislación que atañen al antimonopolio y a la competencia; entrada[acceso] y quiebra; asignación de finanzas; mercados para la propiedad corporativa; etc.

Autoridades antimonopolio, instituciones que regulan los procedimientos de quiebra, etc.

7. Modelos de distribución de la información y de interacción entre distintos tipos de agentes (p.ej. clientes, proveedores, bancos, accionistas, gerentes, trabajadores, etc.)

Gobernanza de mercados laborales, mercados de productos, relaciones banca-industria, etc. abarcando todo hasta los arreglos compartidos en forma colectiva para la movilidad y regulación de compartir información dentro de las empresas, formas de cooperación y competencia entre empresas rivales, etc. (cf. por ejemplo las diferencias históricas entre empresas japonesas y anglosajonas)

Agencias de reglamentación relacionadas, agencias que rigen los subsidios de investigación y producción, entidades reguladoras del comercio, agencias que otorgan y regulan los DPI

Instituciones y políticas para el desarrollo industrialClasificación parcial de las variables y los procesos sobre los que inciden las instituciones y pólíticas

(en general y, más concretamente, referido a la capacitación tecnológica)


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un país como Brasil. Algo aportó el Gobierno de Lula a la educación primaria y secundaria, pero antes había poca cosa.

3. Medidas de apoyo a la producción industrial

Pasamos ahora a la parte más controvertida. En distinto grado y manera, en todos los países las políticas tenían que ver con medidas focaliza-das de apoyo a la industria, que involucraban básicamente todo: la estructura, la propiedad, la forma de gobernanza de las empresas comer-ciales, mucho más allá de lo que se propone teóricamente en la Unión Europea. Lo hacían de manera discrecional... “Discrecional” es una mala palabra... —no, en realidad “discrecional” es una buena palabra, porque “de manera dis-crecional” también puede significar que uno puede equivocarse..

Aquí tenemos otro elemento del pensa-miento dominante que es totalmente absurdo: “el Gobierno elige al ganador”. No se puede elegir al ganador. La idea es que sean diez mil personas, pero el Gobierno dice: “usted”. ¿Por qué usted? ¿Por qué el Gobierno no deja que el mercado elija? Porque, generalmente, no hay diez mil personas para elegir. En la industria aeroespacial están o Boeing o Airbus; hay dos, uno de cada lado del Atlántico, y si Europa no hubiera tratado de construir un ganador, hubiéramos tenido solo uno, el americano, y muy bien alimentado por el Gobierno ameri-cano, por cierto.

No se puede elegir al ganador. ¿El Gobierno sabe más que el mercado? Sí. Hay diferentes razones por las cuales el Gobierno sabe más que el mercado, por ejemplo el Gobierno podría querer desarrollar una actividad en contra de la rentabilidad a corto plazo, y entonces el sector privado dice: “no, no quiero eso”. Volveré a esto cuando trate las ventajas comparativas.

La idea de que hay un mercado atomizado y se elige al ganador es totalmente absurda. Lo

que hicieron y deberían hacer los Gobiernos es incidir en la naturaleza misma de los actores y su orientación estratégica. Eso es lo que hicie-ron, por ejemplo, en Corea. Corea era un país extremadamente pobre, con baja capacidad tec-nológica. El Gobierno ayudó a que los conglo-merados (chaebols) se convirtieran en organi-zaciones industriales viables y muy dinámicas. Eso es algo que voy a comentar más adelante con respecto a la combinación de incentivos y amenazas que empleó el Gobierno al intervenir en la estructura de la industria.

Gran parte de la industrialización italiana después de la II Guerra Mundial estuvo basada en empresas estatales. Ese fue el motor funda-mental de la industrialización. En la década de los setenta se volvió absolutamente corrupta durante la intervención política, pero durante treinta años fue el motor fundamental de la industrialización. Incluso ahora que privatiza-mos casi todo para obtener dinero rápido y sin hacer muchas preguntas, destruyendo la posi-bilidad de tener políticas industriales, las pri-meras empresas en investigación y desarrollo en Italia son Finmeccanica —el conglomerado de defensa— y STMicroelectronics, y las dos son total o parcialmente propiedad del Estado. Una es de propiedad del Estado italiano y la otra es propiedad de los Estados italiano y francés.

4. Promover la innovación

La intervención en la naturaleza del agente significa intervenir en las capacidades que involucra, intervenir en la dirección en la cual se acumula el conocimiento tecnológico. Las políticas intervienen en las señales económi-cas que recibe el agente. Para decirlo de otra manera más dramática, hay quienes dicen que el Gobierno tiene que elegir el mal precio. ¿Por qué? Porque los precios que uno obtiene en el mercado internacional son los que dan una ganancia y revelan las ventajas comparativas de los diferentes países.

Giovanni Dosi 57

Con mucha frecuencia, a uno no le gusta el lugar donde está y quiere estar en otra parte. Es decir, uno quiere tener una especialización, un cierto esquema de aprendizaje, no en la activi-dad que tiene sino en otra actividad que desea tener, asociada a nuevos paradigmas tecnológi-cos, mejores oportunidades. Por ejemplo, uno querría estar en el paradigma de la electricidad y el motor de combustión interna hace cien años, y en el de las TIC y la biotecnología hoy en día. Esto, independientemente de las ventajas com-parativas.

El ejemplo que siempre uso es: supongamos que tenemos dos países, uno que es fuerte en tecnologías de la información y otro que está en la edad de piedra. Permitamos el comercio entre ambos. Es obvio que la ventaja compara-tiva del país que tiene TIC va a ser en productos que hacen un uso intensivo de las TIC, mien-tras que para el otro va a ser en productos con uso intensivo de la piedra. Supongamos —y es mucho suponer— que el país avanzado quiere comprar productos de piedra; el país que está en la edad de piedra tiene que invertir en las acti-vidades en que está en desventaja —es decir, en tecnologías que hacen un uso intensivo de la información— para poder llegar al nivel de ingresos que tienen esos otros países. Entonces, tiene que echar mano a las señales económicas para dar un incentivo razonable a las empresas locales a fin de que operen en un área de desven-taja comparativa.

Todas las intervenciones —tales como arance-les, subsidios, barreras no comerciales— tienen que ver con meter mano en la estructura de los precios y la rentabilidad.

5/6. Incentivos y mecanismos de selección

Ahora bien, lo que he dicho hasta ahora tiene que ver esencialmente con el tema de los incen-tivos; es decir, cómo se ayuda a crear en las mejores circunstancias una especie de “rentas

de desarrollo”. Con suerte serán de desarrollo pero, en realidad, pueden no serlo y, entonces, obtener el precio incorrecto siempre implica la posibilidad de que estas rentas se vuelvan permanentes y que se pierda los atributos de desarrollo. Si hubo una ingenuidad importante del período de sustitución de importaciones en América Latina, es precisamente ese. Yo levanto murallas para proteger a la industria local y ellos harán algo. Bueno, “harán algo”. La mayor parte del tiempo lo que harán es cobrar la renta y seguir siendo productores pequeños, inefi-cientes y estáticos. Junto con el incentivo, hay que plantear amenazas. Veamos los ejemplos de Japón y Corea del Sur. En Japón sí se levan-taron todas estas murallas, pero lo hicieron de tal forma que forzaron a los productores locales a competir entre ellos en el mercado interno y con los extranjeros en el mercado exterior. O sea, salvaguardaron su existencia pero al mismo tiempo los obligaron a competir.

En Corea, que es un país más pequeño, y que no tiene muchos productores pequeños para competir en el mercado interno, lo que hicie-ron fue obligar a las empresas locales a competir con las empresas internacionales. Con medidas muy severas, diciéndoles: “¿Quieren dólares para comprar máquinas? Bien, pero si no vuel-ven con dólares de la exportación en uno o dos años, no les vamos a dar ni un dólar más”. Todo estaba estructurado para inducir la selección y para que los operadores del mercado tuvieran también una cierta amenaza y no solamente incentivos.

7. Relaciones Estado-empresas-sindicatos

Si hablamos del tema en forma más amplia, vemos que el proceso de desarrollo —y acá estoy hablando de las políticas industriales en el sentido más amplio— tiene que ver con la construcción de la economía política, de las relaciones entre las empresas y los sindicatos,


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entre las empresas y el mercado laboral, entre las empresas y las finanzas. Históricamente, existen diferentes ejemplos: el capitalismo ale-mán es diferente al japonés, y los dos son muy diferentes al capitalismo anglosajón en lo que refiere a estas relaciones. Durante unos veinte años se nos decía que había un solo modelo ganador, que era el anglosajón. Bueno, ya vimos lo que pasó.

3. ¿Hay una receta para el éxito?

Esto es todo el juego de mecanismos con los que las políticas industriales pueden operar y ope-raron históricamente. Ahora bien, hay una gran diversidad entre los diferentes países y según los períodos históricos. Sin embargo, ¿podemos encontrar alguna receta general que se aplicara, por ejemplo, hace cien o ciento cincuenta años, y que se siga aplicando hoy en políticas que tie-nen éxito? Esto fue precisamente lo que Mario Cimoli, Joe Stiglitz y yo intentamos desarrollar en el último capítulo del libro que mencioné al comienzo.

1. Emular a los que alcanzaron la frontera

Una receta a la que me referí hace unos segun-dos es que todas las políticas de convergencia exitosas implican, como principio general, una emulación de los países que se encuentran en la frontera de la tecnología. Esto es a lo que me refería cuando hablé de la economía de la Edad de Piedra versus las TIC. Lo que se busca es dominar los paradigmas más dinámicos y uni-versales, independientemente de las ventajas comparativas.

Hay que tener siempre en cuenta lo siguiente: el aprendizaje tecnológico y la capacidad de producción van de la mano. Especialmente en la fase temprana o intermedia del desarrollo, no se aprende “fuera de línea”. No se aprende en un laboratorio por ahí, separado de la producción,

sino que se aprende produciendo cosas o junto con la producción de cosas.

Esto es un correlato del hecho de que en todo aprendizaje tecnológico tenemos un compo-nente tácito muy importante. A mis estudian-tes les digo siempre: “Todos sabemos andar en bicicleta. Bueno, es posible describir a una persona que anda en bicicleta como un sistema muy complejo de ecuaciones diferenciales, pero estoy seguro de que ninguno de nosotros apren-dió a andar en bicicleta resolviendo este sistema de ecuaciones diferenciales. Ni siquiera los mejores matemáticos deben haber aprendido a andar en bicicleta así. Uno aprende a andar en bicicleta cayéndose, parándose de nuevo y volviendo a andar, hasta que finalmente uno termina sabiendo andar en bicicleta. Lo mismo sucede con la tecnología, más aún considerando que la tecnología no es una actividad de una sola persona sino que está organizada a nivel de muchas”.

2. Estímulos tempranos

Dijimos que hay que estimular las industrias en estadios tempranos porque, en los países en vías de desarrollo e intermedios, a menudo hay que ayudarlas a crecer en contra de las señales pre-valentes del mercado y en contra de actores muy grandes que están ahí.

Cuando uno nace, en general es pequeño. Entonces, un mecanismo es distorsionar las señales del mercado, lo que significa usar las barreras arancelarias y no arancelarias, pro-moviendo la emergencia de las firmas que son competentes desde el punto de vista tecnoló-gico y organizativo.

Uno quiere tener lo mejor de este mundo partiendo de la nada. Pero los conglomerados (chaebols) —la Daewoo y otras en Corea, la Embraer en Brasil... — no lo hubieran logrado si no hubieran contado con una importante ayuda y estímulos por parte del Estado para desarrollar y acumular capacidades.

Giovanni Dosi 59

Aprovechar las reglas del comercio internacional

En la conclusión final hablaré de esto nueva-mente, pero dado el actual estado del régimen de comercio internacional que tenemos, creo que aún es posible usar pragmáticamente —o sea cínicamente— las reglas y sobre todo las excep-ciones a las reglas actuales. Cuando hablemos de los derechos de propiedad intelectual me deten-dré un poco más en el uso de las flexibilidades que figuran en los tratados y que no se utilizan lo suficiente. ¿Por qué no se aprovechan? Pri-mero, porque en muchos países en desarrollo hay demasiados ministros o directores genera-les de ministerios que hicieron su doctorado en Estados Unidos y, por lo tanto, cuando vuelven de ese país son creyentes. Los americanos tie-nen una enorme cantidad de políticas industria-les, aunque no las llamen así. Cuando la gente de las provincias —e incluyo a buena parte de Europa— van a Estados Unidos, regresan creyen-tes: porque les enseñaron en el centro del impe-rio, y se transformaron en auténticos librecomer-ciantes. Los americanos son totalmente cínicos: son librecomerciantes cuando les conviene ser librecomerciantes, son monetaristas cuando les conviene ser monetaristas, son antimonetaris-tas cuando... Son verdaderamente pragmáticos. Pero nos enseñan otras cosas y nos las creemos. Esta es una de las razones por las cuales los paí-ses en desarrollo no han usado las brechas ni las flexibilidades porque, de hecho, estos ministros han regresado diciendo: “Queremos cerrar las brechas, ¡viva el libre comercio! El problema con nuestro país es que hay demasiada distorsión de precios, estamos demasiado lejos del equilibrio general...” ¡Como si el mundo fuera equilibrado!

3. Evitar los acuerdos bilaterales de comercio

Se debe evitar, a toda costa, este mal: los acuer-dos bilaterales de comercio, que son las opera-

ciones encubiertas que hacen Europa y Estados Unidos y que cierran las flexibilidades espe-cialmente en lo que tiene que ver con TRIPS(*). Por ejemplo, en lo relativo a los TRIPS, tene-mos la posibilidad de que, por razones de salud pública, se puede obligar a las empresas multi-nacionales a que liberen sus patentes y no hay estipulaciones que hagan que sea particular-mente difícil el desarrollo de los genéricos des-pués de que haya caducado una patente.

Los acuerdos comerciales bilaterales pro-híben todo eso. No solamente hacen eso, sino que impiden que un país que firmó un acuerdo comercial importe de países que han usado la flexibilidad. Entonces, Colombia no puede comprar medicamentos de Brasil, porque Bra-sil hizo uso de las flexibilidades. Es entendible —si bien no es excusable— si el Ministro de Finanzas de Colombia dice que tienen una cláu-sula de nación favorecida en textiles, ¿a quién le importa algo que no vamos a poder produ-cir? Al hacerlo, se impide la convergencia en un conjunto de tecnologías.

El mejor ejemplo que encuentro de acuerdos bilaterales de comercio es el que se firmó entre Estados Unidos y Jordania. Jordania tiene dos o tres firmas farmacéuticas razonablemente buenas—una de ellas cotizada en la Bolsa de Londres— que hacen genéricos, imitaciones y explotan de facto todas las flexibilidades del acuerdo sobre TRIPS. Firmaron el acuerdo y ya no lo pueden hacer más. ¿A cambio de qué? De privilegios fiscales para una subsidiaria textil local de Victoria’s Secret, la empresa de lence-ría femenina. Como subsidio a Victoria’s Secret, Jordania perdió la posibilidad de desarrollar genéricos. Así que eviten los acuerdos bilatera-les a toda costa.

(*) TRIPS: sigla en inglés de Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comer-cio (ADPIC). (NdE)


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4. Combinar estímulos y amenazas

Como dije anteriormente, junto con la polí-tica de incentivos se necesitan las amenazas, que significan compromisos creíbles en el sen-tido de que la clasificación que se le da a una empresa por medio de la distorsión de las seña-les de mercado es temporaria y no permanente, como de hecho lo fue en la primera fase de la industrialización aquí en América Latina.

Ustedes deben tener, desde temprano, medi-das a favor de la competencia, preferentemente entre las empresas locales del mercado interno, y tener éxito en desarrollar una coalición social pro desarrollo —esta es la parte difícil, el quid de la política de desarrollo—. Si comparamos nue-vamente dos extremos, como Corea y Argentina, advertimos que durante el 80% de su historia, Argentina padeció una coalición antidesarrollo de libre comercio con intereses agrarios muy poderosos. Incluso ahora, la resistencia de los intereses agrarios contra las medidas de Cristina de hace un par de años demuestran el poder de los intereses antidesarrollo.

5. Rol de las finanzas

Otro factor, algo que está totalmente sin resol-ver en esta parte del mundo, es el rol de las finanzas. En la mayoría de los países latino-americanos, la industria está totalmente falta de intermediación, porque con las tasas de interés que practica el sistema financiero, las únicas actividades que resultan rentables son la cocaína y la prostitución. No creo que haya mucho más que dé una tasa de retorno de des-cuento ajustada por riesgo de más de 30% real al año. Hay países, como Brasil, que tienen una enorme banca de desarrollo que compensa esa falta de intermediación. Otros países no la tie-nen y ahí se genera un problema para la finan-ciación de las inversiones, especialmente de las grandes. Recurrir al mercado internacional no es una solución, como lo muestra la experiencia

argentina —este asunto va más allá de la hora de discusión que tenemos por delante—, pero la construcción de una coalición pro desarrollo está en el centro, es una suerte de meta política.

6. Los derechos de propiedad intelectual

Históricamente, todos los episodios exitosos de industrialización ocurrieron bajo condiciones de derechos de propiedad intelectual débiles o inexistentes. Cuando existían derechos de propiedad intelectual, típicamente eran con-cedidos sobre una base discriminatoria a la gente del país y no a los extranjeros. Cuando se concedían a los extranjeros, era en condi-ciones mucho más desfavorables. Esto cambió dramáticamente. En Estados Unidos, durante cincuenta años no se concedieron patentes a ningún extranjero. Cuando comenzaron a concederlas, el costo por la obtención de una patente para un británico era diez veces mayor que para un americano, y para un europeo no británico era diecisiete veces mayor. Además, tenían una cláusula que establecía que debían sacar la patente al mismo tiempo en su país y en Estados Unidos; de lo contrario, no se con-cedían las patentes. En mucha legislación sobre patentes también se establecía una disposición que determinaba que había que producir en ese lugar, o de lo contrario, la patente no tendría validez. Por su parte, en 1907 los británicos tam-bién introdujeron esta cláusula cuando comen-zaron a temer a los alemanes, a los productos químicos alemanes. Dijeron: “No aceptamos sus patentes a menos que vengan acá a producir las sustancias químicas”.

No creo —es un debate demasiado largo para contemplarlo aquí— que los derechos de pro-piedad intelectual tengan mucho que ver con los incentivos para innovar, ni siquiera en los países desarrollados. Tengo una buena razón para considerar que, incluso, pueden ser un obstáculo para el desarrollo. Sin duda que para

Giovanni Dosi 61

que haya desarrollo, estos son irrelevantes o dañinos; generalmente, dañinos.

Tenemos que detener esta corriente que sostiene que para garantizar y para que haya incentivos para los innovadores locales, tene-mos que implantar los derechos de propiedad intelectual en nuestro país. No. La implanta-ción de derechos de propiedad intelectual en un país esencialmente refuerza la capacidad de lucro de las empresas extranjeras. Y nada más. Ahora, si quieren favorecer la capacidad de los inventores locales, más vale que los ayuden a sacar patentes en Estados Unidos y en Europa y, cuando surja un litigio, les paguen los aboga-dos para litigar contra los abogados americanos. Pero no se molesten con el tema de las patentes aquí, o úsenlo de manera cínica o pragmática, como hicieron los japoneses. Tenían una cola muy corta para las patentes locales atendida por dos personas y una fila enorme para las paten-tes extranjeras. Entonces, las patentes locales se concedían inmediatamente y las patentes extranjeras demoraban hasta siete años; y en siete años se puede llegar a imitar. Si ustedes quieren seguir el camino de los derechos de propiedad intelectual, háganlo de esta manera.

7. La maldición de los recursos naturales

Otra lección invariable es la de evitar la mal-dición de los recursos naturales. Los recursos naturales, por sí solos, nunca han producido una acumulación de capacidades y desarro-llo. No estoy diciendo que si se tienen recursos naturales haya que desecharlos. Lo que estoy diciendo es que también tienen que desarrollar el cluster alrededor, por ejemplo, si pasan de la agricultura a la bioingeniería...

Bueno, Uruguay es demasiado pequeño, pero en otros países tener tractores, equipo agrícola, etcétera, en general no alcanza; lo que se nece-sita también es utilizar los recursos que proce-den de los recursos naturales para desarrollar

capacidades en otras cosas que tengan poco que ver con los recursos naturales en sí. Un buen ejemplo son los países árabes ricos en petróleo, son ricos pero tienen muy bajas capacidades tecnológicas. Además, los recursos naturales, particularmente los minerales, llevan mucho a la concentración de la riqueza y a la corrupción. Una auténtica maldición.

4. Las políticas industriales y la macropolítica

Un requisito importante en Latinoamérica es que hay que lograr una coherencia entre las políticas industriales y la macropolítica. Por ejemplo, la tasa de interés real de 30% signi-fica que ya hay una falta de relación entre las políticas industriales y las macropolíticas. Con-sideren la situación actual de Brasil, que está creciendo bien, con altas tasas de interés, algo que también induce a una presión sobre la tasa de cambio. Entonces, el real está sobrevaluado, lo cual es una desventaja para la industria local. A su vez, la industria local sobrevive y prospera en cierta medida porque no hay una protec-ción arancelaria y porque tiene el BNDES, que brinda financiamiento. Sin embargo, no pueden exportar nada, excepto los aviones de Embraer. (Hablo de la industria, no de la soja). Por otra parte, hay una especie de desalineación entre las macro condiciones y las políticas que pue-dan fomentar la industria, o las macropolíticas.

1. Domar la globalización

Hay cosas que se aplicaron hace cien años y que se siguen aplicando hoy en día. Las cosas se han vuelto más difíciles, creo yo, bajo el régimen actual de comercio internacional, el sistema internacional de propiedad intelectual y bajo la globalización financiera, bastante extendida. Podríamos decir que, tarde o temprano, tene-mos que avanzar hacia la “doma” de la globa-lización. Digo “domar” la globalización —por


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decirlo sutilmente, se me podría ocurrir una palabra más grosera— y tratar de alcanzar un nuevo pacto internacional. No creo que la glo-balización de la manera que existe hoy en día pueda durar. No puede durar para los países que están tratando de alcanzar un nivel adecuado de desarrollo —con la excepción de China— ni para los países ya desarrollados.

Consideren el caso de Uruguay o de Brasil... Camerún, por ejemplo, es un país de salarios altos comparado con China. Camerún, más o menos, tiene el mismo nivel de salarios que China, pero la productividad es un décimo; entonces, si se divide el salario por la produc-tividad, el costo del salario en Camerún resulta veinte veces más alto que el de China. Por no hablar de países latinoamericanos; la producti-vidad en ellos es mucho más alta que en Came-rún, pero los salarios también. Entonces tien-den a estar presionados por China desde abajo, y por el hecho de que aún no han alcanzado la frontera tecnológica de los países del primer mundo. Entonces, ¿qué es lo que deben hacer? Tienen que hacer algo que los proteja de los dos extremos del espectro: en parte contra China y en parte tratar de imitar y alcanzar lo más posi-ble a los países más avanzados.

2. Comercio gestionado

Nada de esto es acorde con el espíritu —ni tam-poco con las reglas— de los acuerdos comercia-les internacionales actuales. Creo que lo que hay que hacer —sobre todo a nivel regional (no creo que Uruguay solo podría hacerlo, pero colecti-vamente sí, por ejemplo en el Mercosur)— es hacer un comercio mucho más gestionado. “Comercio gestionado” es un término utilizado históricamente por las industrias ineficaces del primer mundo para protegerse. Se puede rever-tir el uso del comercio gestionado para alimen-tar las industrias de las que hablábamos antes. Creo que este es el primer ingrediente de una reforma del sistema internacional.

3. Comercio agrícola

El segundo ingrediente se refiere al comercio agrícola, y esto es una paradoja. Hay gente que comercia libremente y que se muere por tener un libre comercio, sobre todo en aquellas áreas en las que el mercado se encuentra muy dis-tante de lo que uno aprendió en los libros de texto sobre la libre competencia, etcétera. Sin embargo, cuando se trata de la agricultura, que es la actividad que está más próxima al modelo que se aprende en los libros de texto, ahí sí acep-tan la protección. No aceptan que haya protec-ción para producir aviones cuando solo hay tres productores de aviones en el mundo, pero pro-teger el algodón es fácil.

Esta es precisamente un área en la que no se puede invocar, como he invocado antes, el tema del aprendizaje y los retornos que van aumentando de manera dinámica, que protejo porque quiero aprender, crecer, alimentar a la criatura... No, no hay criatura que alimentar en la agricultura, porque el progreso tecnológico en agricultura viene de afuera, de las semillas, de los fertilizantes o de los tractores. Cualquier reforma razonable del comercio internacional y de los acuerdos internacionales en este ámbito consiste en desmantelar todas las barreras para los países del Tercer Mundo. Eso comienza por Estados Unidos y Europa. Esta sería una medida con la que nadie puede perder.

4. Derechos de propiedad intelectual

Tercero, como dije anteriormente, hay que reformar —en el sentido de reducir el poder— la situación limitante de los derechos de pro-piedad intelectual. Esto puede ser bueno para el desarrollo, pero también para la innovación en los países desarrollados porque, al fin y al cabo, el régimen actual ha sido una invención maligna de las grandes compañías farmacéuti-cas, Microsoft y Hollywood; un régimen que, por distintas razones, está dañando también

Giovanni Dosi 63

a buena parte de la producción en el primer mundo. Una razón es que, si se tiene un exceso de derechos de propiedad intelectual y hay que producir un producto complejo, yo lo bloqueo a él, él a mí, usted nos bloquea a los dos y no podemos producir nada porque todo el mundo está tratando de obtener una renta. En segundo lugar, las patentes, incluso las inútiles, se utili-zan para una guerra que se intensifica, o sea, yo tengo tantas patentes, entonces puedo hacer un litigio con respecto a la patente suya, y usted con respecto a las mías; llega a ser una especie de “carrera armamentista” de las patentes incluso con las patentes inútiles. Algunas patentes son absolutamente ridículas. La última vez que mi amigo Sid Winter lo analizó, había más de sesenta patentes acerca de cómo lograr que su gato haga ejercicio. ¡Tengan cuidado cuando lleven a su gato a hacer ejercicio porque proba-blemente estén en infracción de alguna patente y pueden acabar en los tribunales!

El resultado de todo esto es que en el Departa-mento de Comercio de Estados Unidos el gasto en litigios de patentes es igual a la tercera parte del presupuesto de investigación y desarrollo. Es decir que las empresas gastan en litigios casi tanto como los alemanes en investigación. Digo esto para que tengan una idea. Todo ese dinero va para los abogados.

5. Reformulación del comercio

Por último, creo que se necesita alguna remo-delación, alguna reformulación, una gestión renovada —y no sé si vamos a lograr un con-senso en esto— de los flujos de comercio. Es lo que decíamos hace un rato. Un mundo de libre deslocalización internacional de la producción

ha dado como resultado que los sueldos hayan bajado con relación a las ganancias. En Esta-dos Unidos, a pesar del crecimiento de la pro-ductividad en los últimos veinticinco años, los sueldos se han mantenido iguales. ¿Por qué? El mecanismo típico es que la producción esta-dounidense de sueldos elevados se va a China y se produce con las condiciones vigentes en ese país. Hay una pequeña fracción de eso que va a los salarios de los trabajadores chinos, otra pequeña fracción baja los precios para los con-sumidores estadounidenses y la mayoría va a las ganancias de Walmart, la mayor empresa mino-rista del mundo. Estas dinámicas han produ-cido una carera a la baja en materia de salarios y condiciones laborales, como camino que ejerce una enorme presión sobre el Estado de bienes-tar en los países que lo tienen y que va en contra de la construcción del Estado de bienestar en los países que carecen de él.

Creo que las medidas que ayudan a la indus-trialización o a la reindustrialización en áreas como América Latina y evitan la desindustria-lización en áreas como Europa son necesarias y, al final de cuentas, no creo que sean malas incluso para los chinos, porque eso los va a obli-gar a ser un poco más “normales”, en el sentido de ser un país que es un continente y se indus-trializa mirándose hacia adentro en lugar de comerse las potencialidades industriales del resto del mundo.

Creo, entonces, que necesitamos un consenso internacional para que existan las medidas nacionales o regionales de políticas industria-les a las que me refería. La otra alternativa es que todos nos arruinemos, nosotros en Europa antes que ustedes, pero acto seguido podría tocarle a ustedes. Y aquí termino.


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Participante: Soy Lucía Pittaluga, del Ministerio de Industria, Energía y Minería. Me gustaría saber cuáles son las instituciones que están funcionando en este momento para esa política industrial tan focalizada. ¿Cuáles son las mejores instituciones y qué es lo que están haciendo los otros países? Asimismo, desearía conocer cómo se recoge infor-mación del sector privado y cómo hacen el Estado y los burócratas para elaborar esas políticas tan focalizadas.

Giovanni Dosi: (Traducción del idioma inglés) Los países son diferentes, pero creo que Brasil es un buen ejemplo de políticas a múltiples niveles que tienen objetivos bien enfocados. Hace treinta años los franceses lo habrían lla-mado una planificación indicativa, es decir, establecer los objetivos de aumentar el conte-nido interno de la industria X en un 4%, etcé-tera. Esto significa una relación muy estrecha entre la burocracia ministerial y las empresas individuales. Esto se ve ayudado por el hecho de que las empresas individuales necesitan dinero, así que más vale que hablen con el gobierno, o no lo van a obtener. Es un proceso más amplio de construcción de una cultura corporativa en la que las empresas hablan con el Gobierno de manera no conflictiva, tratando de asumir parte de los objetivos del Gobierno a cambio obtener un apoyo tanto financiero como no financiero. Se necesita una burocracia muy competente. Brasil lo puede hacer; Italia no podría porque la burocracia italiana es incompetente y corrupta.

Participante: Usted habló de evitar los acuerdos comerciales bilaterales. Supongo, por los ejemplos que puso después, que se refería a acuerdos bilate-rales entre países desarrollados y países en desa-rrollo, y no a acuerdos entre países en desarrollo...

Giovanni Dosi: No, no, no, para nada.

Participante: ...que permiten otras flexibilidades, comercio administrado... y que están resultando, además, los que nos brindan mejores oportunida-des de progresar en la escala de valor agregado.

Giovanni Dosi: Absolutamente. Lo que dije se aplica fundamentalmente a los acuerdos bilaterales con Estados Unidos, y, en cierta medida, con Europa.

Alberto Couriel: En estos momentos, el mun-do desarrollado, especialmente Europa, está su-friendo la globalización financiera. Los mercados financieros, de alguna manera, están derrotando a los políticos, están afectando a la democracia —los políticos caen por problemas financieros— y a los Estados. Uno no le ve salida a esto en el caso europeo. Uno tiene la sensación de que si se siguen afectando los Estados, va a ser muy difícil que se puedan llevar adelante políticas industria-les. En América Latina estamos aprovechando una bonanza que nos viene de los precios inter-nacionales provenientes del dinamismo de China. Sería un buen momento para hacer en América Latina eso que dice detrás de usted: "Estrategias Nacionales de Desarrollo y Estructura Producti-va". A veces, uno siente que no tenemos una insti-tución lo suficientemente fuerte como para hacer eso, sobre todo porque predominan las políticas macroeconómicas a corto plazo en las que, otra vez, los elementos financieros son predominan-tes. Los equilibrios siempre son financieros, no productivos ni sociales. Entonces, de pronto, esas características de las políticas a corto plazo limi-tan, debilitan, dificultan las políticas industriales. ¿Qué opinión tiene usted sobre esto en América Latina?

Preguntas e intervenciones del público


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Giovanni Dosi: Tiene razón. Hay dos pregun-tas contenidas en lo que usted está diciendo. La que se refiere, por un lado, a la financiación en general y, por otro, a la de América Latina. Veamos primero el caso latinoamericano.

Ya nos hemos alejado mucho de las macro-políticas inspiradas por el consenso de Wash-ington y el Fondo Monetario Internacional, pero estoy de acuerdo con usted en que las preocupaciones y los intereses asociados con la macrogestión y, esencialmente, con las tasas de interés y las políticas monetarias, tienen un rol excesivo. Hace tiempo, estuve hablando con un amigo que tiene un cargo superior en la Administración de un país con gobierno reelecto y le dije: "Ustedes tienen una tasa de interés del 24%". Me dijo: "Es como una pros-tituta que quiere casarse y primero tiene que ir a un convento para conseguir respetabili-dad". Lo encontré hace poco y le dije: "Hace diez años que la prostituta está en el convento, así que sáquenla, ya es hora". Aparentemente, todavía sigue en el convento. Más allá de la metáfora, hay un poder excesivo de los intere-ses financieros que inspira la macrogestión en Latinoamérica, estoy totalmente de acuerdo.

En cuanto a la financialización más general, esto ha destruido la capacidad de los Gobiernos de elaborar políticas y ha contribuido enorme-

mente a la distribución de renta disparatada que vemos. Hay que detener la financialización, y se puede hacer inclusive por áreas. Uno puede introducir impuestos Tobin, que son impuestos a las transacciones financieras en divisas. Yo estoy a favor de los impuestos a las transaccio-nes de acciones o de bonos.

Hay que decir también que la política fiscal y los impuestos no son malas palabras, sino bue-nas palabras. Hace poco di un discurso en una escuela de graduados de la armada de los Esta-dos Unidos, justamente, y les dije: "Tal vez uste-des no lo sepan, pero tuvieron un Presidente comunista". Ellos me miraron: "¿Qué?" Les dije: "Sí, el General Dwight Eisenhower impuso una tasa de impuesto marginal del 92%. ¡Viva el camarada Eisenhower!". Les gustó, por alguna razón les gustó (me han invitado de nuevo).

Tenemos que volver a esas tasas impositi-vas, y hay algo que yo defiendo en Europa y en Italia especialmente: las cosas pueden ser resueltas por los italianos —lo digo seria-mente; soy provocador, pero serio— si Italia entra en default, todo el sistema internacional financiero se cae y la distribución de la renta en el Primer Mundo, entre las finanzas y la industria, vuelve al nivel fisiológico normal de los años sesenta o setenta. ¡En realidad, Italia puede salvar al mundo!

67 Gabriel Porcile CEPAL

Cambio estructural, exportaciones y crecimiento

Es un placer muy grande estar con ustedes. Mi exposición tiene un subítulo “Sobrevi-

viendo en el largo plazo: el papel de la política industrial”. Dicho subtítulo es una broma, una referencia a una frase famosa de John Maynard Keynes, cuando en medio de la crisis económi-ca de los años treinta se recomendaba esperar a que automáticamente el mercado resolviera los problemas que se habían suscitado; esperar el largo plazo porque de esa forma volvería a fun-cionar la economía como debía ser. Su frase fa-mosa fue que en el largo plazo todos estaremos muertos.

Creo que esa es una inspiración interesante, en un momento en que se está intentando pensar la política industrial y la estructura productiva, conocer qué cosas tienen que ver con el largo plazo y qué está cambiando en este momento, pero que tendrá repercusiones e implicancias bastante importantes en el futuro, para saber si estaremos vivos o muertos dentro de treinta o cuarenta años.

Algunos consensos de partida

Los economistas tienen una tendencia a dis-cutir y a tener desavenencias o diferencias en prácticamente todos los temas importantes —es una característica de la profesión ; sin embargo, me atrevería a decir que en los últi-mos años surgieron algunos consensos más o menos implícitos —a veces explícitos—, que no quedaron muy claramente expuestos, pero podría decirse que en ciertas cosas los econo-mistas están de acuerdo.

Puedo cometer una herejía; puede surgir algún economista de la platea que me diga que

no está de acuerdo en ese punto, pero si uno va por la literatura económica, verá que, por lo menos el 90% de esa literatura, tiende a con-firmar o a validar ciertos puntos que son los dos que voy a mencionar ahora.

Uno de ellos es que el desarrollo económico es cambio estructural. Eso lo sabíamos en los años cincuenta; se olvidó tal vez posterior-mente. Hoy se vuelve a destacar con modelos nuevos. Son otros los autores, son otros los ejemplos, son otros los ejercicios econométri-cos; pero el cambio estructural está presente como un factor determinante, importante, común, en todos los procesos exitosos de desarrollo en la historia económica mundial.

Ese es un primer punto. Si nosotros estamos pensando en desarrollo, tenemos que pensar en cambio estructural. Y cambio estructural tiene mucho que ver con política industrial, como después voy a intentar demostrar. En eso, los economistas están más o menos de acuerdo. Nadie dice que sin cambio estructu-ral vamos a llegar muy lejos. La transformación de la estructura productiva, la transformación del patrón de especialización internacional son elementos que necesariamente están pre-sentes en todas las historias exitosas de desa-rrollo.

El segundo punto —este es un consenso más reciente, pero yo me atrevería igualmente a llamarlo consenso— es que el tipo de cambio real también es importante en las experiencias exitosas de desarrollo económico. Un tipo de cambio real estable y competitivo se ha mos-trado como un elemento común a los casos de más éxito en los ejemplos internacionales. Este es un tema complejo, y voy a volver sobre él con un poco más de detalle más adelante.


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El cambio estructural

¿Qué podemos decir sobre el cambio estructu-ral? El desarrollo es, básicamente, un proceso a través del cual ciertas brechas —tecnológicas, de productividad, de distribución del ingreso— se van cerrando. Esas brechas pueden ser inter-nas o externas y, a lo largo del tiempo, pueden aumentar o disminuir. ¿Cuál es la situación de América Latina cuando uno mira la brecha externa, es decir, la brecha de productividad con el resto del mundo y cuando miramos la brecha interna —no menos importante— que son las diferencias de productividad que existen en el interior de la propia economía entre los agentes económicos?

La brecha externa

El gráfico 1 muestra la evolución de la brecha externa desde la década del setenta hasta el año 2008. La línea que asciende, la positivamente inclinada, es la productividad del trabajo en los Estados Unidos. La línea negativamente incli-nada es la productividad relativa de América Latina con relación a los Estados Unidos. Es una idea de la brecha externa. Como podrán ver, esa brecha viene aumentando. Hay momentos en que la caída de la productividad relativa es más intensa, como en los años ochenta y como a principios de los años 2000.

Otra cosa que también surge claramente del cuadro, y que es bastante preocupante,

Figure 2 Productivity Gap between Latina America and the technological frontier

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Gráfica 1. Evolución de la brecha externa

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Productividad relativa AL/EUA Productividad del trabajo EUA

Año

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es el hecho de que una vez que hay un golpe, que se desmorona la productividad relativa, aun cuando se registre una recuperación eco-nómica, no se vuelve a los mismos niveles que teníamos en el pasado. Eso pasó tanto en los ochenta como pasa en los años 2000. ¿Por qué? Porque cuando uno tiene un golpe de ese tamaño, cuando la economía para de crecer, cuando la economía para de invertir, cuando el resto del mundo crece y continúa su revolución tecnológica y continúa renovando sus equipos, con la innovación, etcétera, etcétera y uno sim-plemente ha parado de hacer eso por un tiempo, cuando uno vuelve a la competencia internacio-nal, cuando vuelve a insertarse en el mundo, ya no consigue salvar la distancia que se ha creado durante ese período recesivo.

Es lo que algunos llaman el red queen effect, que es la idea de la reina roja en Alicia al otro lado del espejo. Hay que correr para quedar donde estamos, porque si paramos de correr, los otros nos sacan una ventaja enorme. Los economistas llaman a esto también histére-sis, que es la idea de que cuando la estructura cambia por algún motivo, cuando una varia-ble cambia, la estructura productiva cambia. Y aun cuando la variable vuelva a sus valores iniciales, la estructura productiva se modifica de una forma que ya no puede retornar a la situación inicial.

Me explico mejor. Cuando uno deja de inver-tir, cuando se pierden capacidades, cuando los ingenieros se van a vender pizza a Puerto Madryn —hay casos que conozco personal-mente— en función de una recesión, y la eco-nomía vuelve a crecer, no está tan claro que esas capacidades puedan ser recuperadas o que el ingeniero pueda reinsertarse. Eso tiene un impacto en la estructura y la afecta de una forma mucho más persistente de lo que parece cuando uno lo mira en el corto plazo: no es una recesión, esto después mejora y volvemos a lo que era antes. Como vemos en el gráfico, puede ser que eso no ocurra.

La brecha interna

En el gráfico 2 se compara la productividad relativa de firmas de distinto tamaño en dife-rentes países. Argentina, Brasil, Colombia, paí-ses latinoamericanos se comparan con países europeos. Lo interesante es la enorme distancia que existe entre la productividad de las firmas micro y pequeñas en América Latina con rela-ción a las firmas grandes, mientras que en los países europeos esa brecha es mucho menor. Por ejemplo, si uno mira la productividad de la micro empresa argentina, verá que representa el 24% de la productividad de la gran empresa; en Brasil, 10%; en Chile, 3%; en Alemania, 67%; en España, 46%; en Francia, 71% y aun Italia, que tiene un valor bastante bajo en la comparación europea, el 42%. Ese es un indicador de que hay una brecha de productividad, no solo con el resto del mundo sino que, internamente, la tecnología no se difunde, no penetra el tejido productivo como debería, y eso tiene mucho que ver con la distribución del ingreso. Ese tipo de comportamiento es lo que mi querido amigo Octavio Rodríguez siempre ha llamado la hete-rogeneidad estructural; esa heterogeneidad, esa diferencia tan marcada.

El capitalismo genera heterogeneidad entre las firmas. Esa es una ley del progreso técnico, una ley de las diferencias que existen entre los sectores en términos de la intensidad de la inno-vación. La innovación no es la misma en todos los sectores. Hay sectores en los que es más fácil limitar que en otros; hay sectores en los que las firmas demoran más tiempo en absorber una nueva tecnología que en otros. Es natural en el capitalismo que exista y se genere ese tipo de asimetrías. Lo que no es natural es que esas asi-metrías tengan una magnitud tan significativa.

Indicadores del cambio estructural

Nosotros hicimos un estudio con CEPAL y ONUDI con una muestra grande de países


70

—prácticamente hemos incluido a todos en los que existe información— para discutir este tema del cambio estructural; es decir, cómo ha sido la experiencia internacional y cómo rela-cionar esto con el éxito o el fracaso de las expe-riencias de desarrollo.

Para eso usamos dos indicadores. Uno de ellos se llama participación relativa (PR), y es el peso de las ingenierías en el valor agregado manufacturero comparado con los Estados Uni-dos. Si el indicador es uno, quiere decir que las ingenierías pesan en la industria de la misma manera que en los Estados Unidos. No se pre-tende que los países tengan el mismo peso de las ingenierías que los Estados Unidos. Lo que se busca es ver si esas ingenierías son un indica-dor de la complejidad, de la densidad tecnoló-gica que tiene la industria. No hay que tomarlo al pie de la letra. No es exactamente eso que uno tiene que buscar, pero es un indicador de si la estructura está pasando por las transformacio-nes hacia sectores más intensivos en tecnología, hacia sectores más complejos que el proceso de desarrollo requiere.

El otro indicador es IK, un índice que propuso Paul Krugman. Es un indicador de distancia, que mide la diferencia entre la estructura pro-ductiva de dos países.

En el gráfico 3 tenemos algunos países que es interesante comparar. Australia, Dinamarca y Finlandia los comparamos con Argentina, Brasil y Uruguay, y es bastante sorprendente. El país que tiene un indicador PR —indicador de peso de las ingenierías— más elevado es Brasil con cerca del 0,6; Uruguay está muy por debajo del 0,5 y Argentina alrededor del 0,5. Es interesante que países pequeños como Dinamarca y Finlan-dia tengan indicadores que se ubican cerca de la unidad. Es decir que el peso de las ingenierías allí es tan elevado como en el país avanzado que utilizamos como referencia. Podríamos haber utilizado otro país; el caso de Estados Unidos es una referencia tradicional.

Aun Australia, siendo un país que ha elegido un camino que lo aleja de la industria en años recientes, tiene niveles de ese indicador simila-res a los de un gigante continental como Brasil. Y es interesante ver que Finlandia sobrepasa a los Estados Unidos en ese indicador.

En cuanto al indicador de la distancia entre estructuras productivas, en este caso, cuanto más alto el indicador, mayor la diferencia de la estructura productiva del país que analiza-mos respecto del país avanzado. Se ven valores mucho más altos en el caso de los países lati-noamericanos. El país que tiene el valor más

Gráfico 2. La brecha interna

Microempresas Pequeñas empresas Medianas empresas Grandes empresas

Argentina 24 36 47 100

Brasil 10 27 40 100

Colombia ND 44 48 100

Chile 3 26 46 100

México 16 35 60 100

Perú 6 16 50 100

Alemania 67 70 83 100

España 46 63 77 100

Francia 71 75 80 100

Italia 42 64 82 100

Gabriel Porcile 71

Gráfico 3. Peso relativo (indicadores PR e IK)

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RP

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0,1

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1984

1985

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1989

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1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

IK

RP

Argentina

Brasil

0

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0,3

0,4

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0,6

0,7

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0,9

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1996

1998

2000

2002

2004

2006

IK

RP

Australia

0

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0,6

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1

1,2

IK

RP

Dinamarca

0

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0,8

1

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1,4

IK

RP

Finlandia

0

0,2

0,4

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1,2

1968

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1978

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1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2007

IK

RP

Uruguay

PR IK


72

bajo, por contar con una estructura más diver-sificada, es Brasil. Pero aun este país, con su tamaño y su tradición, está por debajo de Fin-landia.

En el fondo el mensaje es: si hay desarrollo, hay marcas de ese proceso de desarrollo. ¿Dónde están las marcas? En la estructura productiva. ¿Dónde? En la diversificación de la complejidad tecnológica de esas economías. Eso es lo que este indicador busca captar.

En el gráfico 4 comparamos los dos indicado-res y observamos algo interesante. En los años sesenta, prácticamente la participación de las ingenierías y la diferencia de la estructura indus-

trial con los Estados Unidos tenían una correla-ción casi perfecta. O sea, cuanto más ingeniería, más cercana a la norteamericana era la estruc-tura productiva. Cuando llegamos al año 2005, esa relación se diluye y, en realidad, vemos que muchos han sobrepasado a los Estados Unidos, que tienen un indicador de diferencia de estruc-tura productiva alto, no porque están muy atrás sino porque están ahí. Es el caso de Finlandia, de Corea, de China; hay un impacto que mide la intensidad del cambio estructural de esos paí-ses y son los que han tenido una trayectoria más positiva desde el punto de vista del desarrollo y del crecimiento.

0

0,2

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0,6

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1

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0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2

PR e IK 1965

0

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1

1,2

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1,6

1,8

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4

PR y IK 1975

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4

IK and PR 1985

00,20,40,60,8

11,21,41,6

0 0,5 1 1,5 2

IK and PR1995

1995 1995

Gráfico 4. PR e IK1965 1975

1985 1995

Gabriel Porcile 73

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

0 0,5 1 1,5 2

PR and IK 2005

Productividad y cambio estructural

El gráfico 5 es un poco complicado. En el eje de las abscisas tenemos la productividad del tra-bajo, y lo que tenemos en las ordenadas es la participación acumulativa de distintos sectores industriales en la estructura productiva.

Dividimos la industria en tres sectores: inten-sivos en trabajo, intensivos en recursos natura-les e intensivos en ingeniería. La línea amarilla representa a los Estados Unidos y la línea azul a América Latina. Lo que observamos fue que en el año 1990 —nuestro punto de partida— América Latina está, obviamente, rezagada; su producti-vidad de trabajo es más baja en todos los secto-res. Esa productividad se mueve muy poquito; hay un aumento de la productividad del trabajo, pero no es muy significativa. Comparen con el aumento de la productividad del trabajo en los Estados Unidos. Hay un gran aumento de la pro-ductividad del trabajo en los Estados Unidos y ese aumento es liderado por los sectores inten-sivos en ingeniería que, además, son los secto-res que aumentan su participación en el valor agregado de las manufacturas. Ahí es donde se ve aquello que mencionaba, es decir que el que no invierte, el que para de correr, en realidad no queda en el lugar sino que va para atrás.

Gráfico 5. Productividad y cambio estructural: América Latina y EE.UU. 1990-2007

0

10

20

30

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0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000 200000

Accu

mul

ated

shar

e in

tota

l man

ufac

turin

g va

lue

adde

d

Labor productivity (Chained US 1985 dollares)

Figure 1 Productivity and Structural Change: Latin America and the USA, 1990-2007

EE. UU. EE.UU.

AL 1990 AL 2007

2005

Productividad del trabajo (dólares 1985)

Part

icip

ació

n ac

umul

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a en

la e

stru

ctur

a pr

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tiva


74

En el gráfico 6 se compara la situación de América Latina y Corea y podemos apreciar que Corea sale de atrás. La línea verde que aparece en la gráfica, en la que la productividad del tra-bajo es más baja, representa a Corea en el año 1970; la línea azul es América Latina en ese año; la línea celeste final es Corea en el año 2006, y la roja América Latina en ese año.

Se puede ver cómo, de hecho, el aumento que ocurre en la productividad del trabajo en la industria coreana es impresionante; sorprende ver cómo sale de una posición muy parecida a la de América Latina, pero logra superarla y ya en el año 2006 tiene niveles más altos. También es interesante observar el cambio estructural. Durante todo ese proceso cambió la participa-ción relativa de los sectores y ganaron un peso mayor los sectores intensivos en ingeniería. Y esto tiene que ver con otras dimensiones tecno-lógicas, como los gastos en I+D.

Inversión en I+D

En el gráfico 7 México, Argentina y Brasil son los que aparecen en color naranja, China en verde, Corea en celeste, Estados Unidos en azul y Fin-landia es el último con sus niveles mucho más elevados de I+D. Esta es la contrapartida. Hay que pensar que la innovación está asociada al cambio estructural, que hay ciertos sectores que invierten más en I+D —esas huellas del cambio estructural al que me refería—, y eso tiene un impacto sobre los gastos en tecnología, en I+D, en conocimiento, en innovación.

El gráfico 8 nos cuenta más o menos la misma historia y se refiere a la inversión en I+D; se ve cuál es la total en las ordenadas y cuál es la inversión en I+D privada en las abs-cisas. También en ese caso se destaca la situa-ción de América Latina que está toda en la esquina contra el cero, y naturalmente otros

Gráfico 6. Productividad y cambios estructural: América Latina y Corea 1990-2007

Part

icip

ació

n ac

umul

ativ

a en

la e

stru

ctur

a pr

oduc

tiva

(en

%)

100

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20

10

00 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 (dólares 1985)

América Latina 1970

América Latina 2006

Corea 1970

Corea 2006

Inversión en I+D (% del PIB)

Gabriel Porcile 75

5

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3

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1

0

Gráfico 7. Inversión en I+D: países seleccionados

Gráfico 8. Inversión en I+D total y privada (2007)

México Argentina Brasil China Corea EE.UU. Alemania Finlandia

2000

2004

2008

2000

2004

2008

2000

2004

2008

2000

2004

2008

2000

2004

2008

2000

2004

2008

2000

2004

2008

2000

2004

2008

3.00

2.00

1.00

0.00

Corea

China

Sudáfrica

Federación Rusa

India

Inve

rsió

n en

I+D

(% d

el P

IB)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Inversión del sector privado en I+D (%)

Amércia Latina y Caribe Otras economías emergentesOCDE


76

países como Corea y China, que realmente tie-nen sus inversiones en I+D en niveles muchos más altos, con una mayor participación del sec-tor privado en ese total.

Patentes en los Estados Unidos

Finalmente, en el gráfico 9 consideramos otro indicador que también confirma la misma idea: es el peso de las patentes concedidas en los Estados Unidos a ciudadanos de otros paí-ses. De nuevo consideramos América Latina y Corea comenzando en 1963 y 1970. Aquí tam-bién Corea empieza de atrás, con mucho menos —en realidad ni se ve—, y cuando llegamos a la media de 2001 a 2010, de hecho los coreanos tie-nen una cantidad de patentes mucho más alta que la nuestra.

Quiero destacar que cuando Corea comenzó su proceso de desarrollo, tenía niveles de PBI per cápita africanos. Ellos estaban mucho peor que nosotros. ¿Cómo lo lograron? Un ex pre-sidente coreano manifestó: “Nosotros fuimos colonizados porque llegamos tarde a la indus-trialización. No vamos a llegar tarde a la era de

la informática y las telecomunicaciones”. Ellos tienen una política que es muy consistente y que tal vez está relacionada con esa experiencia bas-tante dura que tuvieron durante la ocupación japonesa.

El tipo de cambio

Otro tema es el de la importancia del tipo de cambio real. ¿Por qué nos preocupa el tipo de cambio real? Porque en América Latina tene-mos muchas experiencias de apreciación del tipo de cambio que han terminado muy mal. En realidad, ese efecto va más allá del corto plazo. ¿Por qué? Porque el tipo de cambio real es una variable que muchas veces se controla a corto plazo, pero tiene implicaciones de largo plazo vía las modificaciones que ocurren en la estruc-tura productiva. ¿Es posible manejar el tipo de cambio real? No siempre es posible.

Lo que voy a argumentar aquí es que nues-tra investigación ha demostrado que a los que tuvieron un tipo de cambio real competitivo y estable a lo largo del tiempo, les fue mucho mejor. Si nosotros no podemos lograrlo, debe-

Gráfico 9. Patentes en los Estados Unidos

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

01963-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2010

CoreaAmércia Latina y Caribe

29452087

17345

12701104 12 73 738

60232

Gabriel Porcile 77

mos pensar que la política industrial es todavía más importante de lo que se puede decir a partir de lo que ya hemos visto.

Estudio comparativo

Hicimos un estudio comparativo, también uti-lizando una cantidad de países, que comprende todo el período de posguerra, desde el año 1962 a 2008, utilizando toda la base de datos de Nacio-nes Unidas. Usamos una técnica econométrica como es el panel dinámico (el Arellano Bond), y nos propusimos ver tres cosas: 1) si el tipo de cambio real afectaba la diversificación de la estructura productiva, 2) si afectaba el conte-nido tecnológico de las exportaciones, y 3) si el crecimiento tenía un vínculo con el patrón de especialización.

La primera etapa consistió en observar la rela-ción entre el tipo de cambio real y la estructura productiva, tanto en su diversidad como desde el punto de vista de su intensidad tecnológica. ¿Por qué? Teníamos en mente lo que habíamos visto sobre el papel del cambio estructural en el desarrollo. Sabíamos, por los pioneros de la teoría del desarrollo y por nuestros números y datos, que el cambio estructural era importante y, al mismo tiempo, teníamos esa preocupación en cuanto a los riesgos de largo plazo que están asociados a períodos de apreciación cambiaria. ¿Por qué teníamos esa preocupación? Porque en este momento América Latina está pasando por eso y son aspectos que muchas veces son difíciles de controlar. Brasil, por ejemplo, tiene muchas dificultades para administrar el proceso de apreciación. Ustedes saben que reducir la apreciación tiene un costo. El costo de la este-rilización no es bajo y se calcula que Brasil ha gastado 1,5% de su PBI a cuenta de eso. Enton-ces, este es un tema de mucha importancia en América Latina y es necesario saber las posibles implicaciones de una evolución del tipo de cam-bio real como la que se ha observado.

En nuestro estudio usamos tres indicadores

de concentración de las exportaciones: el Gini, el Thail y el Herfindahl. ¿Por qué tres índices? Cada índice tiene su historia, su ventaja y su desventaja y uno siempre se siente más seguro si puede comprobar de más de una manera y si los números tienden a coincidir en el mensaje que nos están dando. Como indicador de contenido tecnológico utilizamos el peso de las exporta-ciones de media y alta tecnología en las expor-taciones totales; las exportaciones de media y alta son las definidas por Lall tradicionalmente en su trabajo de 2002, y las que usa la UNCTAD y muchas otras instituciones como indicador de intensidad tecnológica, de complejidad de las exportaciones. He aquí algunas conclusiones que surgen del estudio:

1. Un tipo de cambio competitivo y con baja volatilidad favorece la diversificación. Tam-bién favorecen las exportaciones de alta y media. En este caso, lo que pesó más fue el nivel del cambio, no la volatilidad. Para la volatilidad no conseguimos resultados muy robustos.

2. Además, a través del método econométrico pudimos comprobar un fuerte peso de la inercia. Esto tiene que ver con la referencia que hicimos al peso del pasado. En este sen-tido, yo cito a Baldwin y Krugman, pero hay mucha literatura. Me refiero a la idea de que una vez que uno cambia su estructura, no es tan fácil volver a la situación inicial. Com-probamos un peso significativo del pasado sobre la evolución de la variable composi-ción de las exportaciones.

Entonces, el tipo de cambio real importa. Uti-lizamos muchas variables de control, pusi-mos muchos controles —convencionales y no tanto—, y el método siempre fue muy robusto para diversificación y para composición de las exportaciones. Otras variables cambiaban de signo o dejaban de ser significativas, pero estas dos fueron muy fuertes.


78

¿Maldición de los recursos naturales?

También incluimos la idea de discutir la mal-dición de los recursos naturales. Hay toda una literatura que dice que tenerlos es malo, porque uno se vuelve un poco perezoso. Es decir: como tengo los recursos naturales, como he tenido buena suerte en lo que se ha llamado “la lotería de los commodities”, no preciso hacer esfuerzos de aprendizaje ni inversión en conocimiento o innovación.

Consideramos un indicador de recursos naturales y el peso de la agricultura en el PBI. Comprobamos que el indicador de recursos naturales estaba asociado positivamente con la diversificación exportadora y con la tecnología y que el peso de la agricultura en el PBI lo hacía en forma negativa. Esto significa que no hay mal-dición o bendición, sino que todo depende de lo que se hace con la renta de los recursos natura-les. Si se invierte en cambio estructural —como lo hicieron los irlandeses, daneses, noruegos, canadienses y suecos—, es una historia, pero si se desperdicia en actividades no vinculadas con aprendizaje, es otra.

Creemos que lo que está captando el peso de la agricultura en el PBI —que da negativo— es, precisamente, la incapacidad de haber usado aquel recurso para la diversificación de la estructura productiva.

Especialización y crecimiento

Por otra parte, en nuestras regresiones encon-tramos que el patrón de especialización, el peso de los sectores de alta y media tecnología sobre la tasa de crecimiento económico, tiene una influencia positiva en la tasa de crecimiento económico. Cabe aclarar que utilizamos todas las variables de control que la teoría conven-cional sugiere: el PBI per cápita con rezago, por convergencia condicional, capital humano, capital físico; todo ese tipo de controles fueron incluidos.

Interacciones micro-macro

También nos pareció importante analizar las interacciones micro-macro. En la discusión sobre estructura productiva observamos, por ejemplo, que en períodos en los que el tipo de cambio real es muy bajo, se generan reacciones defensivas, hay aumento de la productividad en las manufacturas y, al mismo tiempo, pérdida de empleo; este no es un proceso virtuoso. En el gráfico 10 pueden ver datos correspondientes a Argentina. Allí pueden ver que en los noventa aumentó el valor agregado de la producción, pero disminuyó el empleo industrial. Esa situa-ción se revirtió después de 2002. Algo similar sucedió en Brasil (gráfico 11).

O sea que eso no es un patrón de transforma-ción tan aceptable. Si bien el aumento de la pro-ductividad es fuerte, por ser una reacción defen-siva y por no estar acompañada de un aumento de la demanda efectiva ni de una tasa de cre-cimiento más alta, el resultado es que muchas personas quedan desempleadas. ¿Adónde van estas personas? A servicios de mala calidad.

Por lo tanto, las dos políticas deben ser vistas de forma complementaria. Los países que obtu-vieron mejores resultados combinaron tipos de cambio real alto, competitivo y más o menos estable, con políticas fuertes de cambio estruc-tural. El caso de los asiáticos es paradigmático.

En este sentido, tenemos problemas con el tipo de cambio; todos sabemos que no son fáciles de solucionar. Dada la importancia que el tipo de cambio parece tener en el cambio estructural y en el desempeño a largo plazo, se hace todavía más importante intervenir con políticas activas en los sectores. Lo que se está haciendo con este Foro al discutir sectorialmente formas de ele-var la productividad y mejorar el desempeño de las empresas es particularmente importante en estos momentos.

No es fácil sustituir un tipo de cambio que se está cayendo, pero es un desafío que se vuelve todavía más urgente cuando eso ocurre.

Gabriel Porcile 79

Brazil: The Dynamcsc of Productivity and Effective Demand

60000

80000

100000

120000

4000 5000 6000 7000 8000

Employment (thousand)

Valu

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1990-97

1998-2007

Gráfico 10. Empleo y valor agregado manufacturero en Argentina (1990-2007)

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

400 800 1200

Employment (thousand)

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Add

ed

1990-941995-2002

2003-07

Gráfico 11. Empleo y valor agregado manufacturero en Brasil (1990-2007)

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

Valo

r ag

rega

do

Empleo (miles)

400 800 1200

1995-2002

2003-2007

1990-1994

1990-1997

1998-2007

Empleo (miles)

Valo

r ag

rega

do

120.000

100.000

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60.0005000 700060004000 8000


80

81

Mesa 1

Consejo Sectorial Tripartito de la

Industria Automotriz

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Automotriz

82

83 José Luis Heijo Coordinador del Consejo Sectorial

Tripartito de la Industria Automotriz

Plan Estratégico del Sector Automotor

Buenas tardes. Antes que nada, voy a hacer un poco de historia. Nuestro Consejo tiene una

actuación previa a la formación de los Consejos Sectoriales, dado que ya desde la instrumenta-ción del Gabinete Productivo, en el Gobierno anterior, se había creado el ámbito tripartito que hoy sigue funcionando en este nuevo es-quema y que se ha multiplicado en muchos más sectores. Así que tenemos un camino recorrido desde una etapa anterior.

El plan estratégico que se ha elaborado en este Consejo tiene básicamente dos ejes, que son la inserción internacional y el desarrollo humano, para los cuales se ha diseñado una serie de ins-trumentos que vamos a mostrar a continuación.

Lo que vemos en el gráfico es el esquema gene-ral de los instrumentos que se han diseñado para la inserción internacional. Las barras indi-can el despliegue en el tiempo de la ejecución de cada uno de los instrumentos. Vamos a ir comentando uno a uno.

I. Eje Inserción internacional

1. Política Automotriz común del Mercosur (PAM)

El Grupo de Trabajo del GMC a que refiere esta lámina fue creado por el Consejo del Mercado Común a través de una Decisión del año pasado,

1. Participación en Grupo de Trabajo GMC

2. Proyecto FOCEM

4 y 5. Reforma del régimen de subsidio automotor (Decreto 316/992)

8. Mecanismos y ámbitos para levantar restricciones no arancelarias

7. Acuerdos de acceso a mercados

6. Actualización tecnológica

3. Manual de exportadores

Cronograma de actividades Inserción internacional


84

la nº 56. En ese momento se tomaron medidas conducentes a profundizar la Unión Aduanera del Mercosur. Una de esas medidas fue la crea-ción de un grupo de trabajo que debe funcionar en el marco del Grupo Mercado Común (GMC), para elaborar una política común para el sector automotor de los cuatro Estados del Mercosur; es lo que denominamos PAM, Política Automotriz común del Mercosur.

La cuestión con el intercambio comercial del sector automotor en el Mercosur es que toda-vía no está regulado por instrumentos jurídi-cos comunitarios. El intercambio comercial se realiza al amparo de acuerdos bilaterales de Argentina, Brasil y Uruguay. Con la generación de una política automotriz común se intenta generar un instrumento comunitario para ese intercambio. Esto es importante para la inser-ción internacional de Uruguay porque cuando el intercambio comercial está amparado sola-mente por acuerdos bilaterales termina desfa-voreciendo el intercambio de Uruguay con sus socios mayores a favor del intercambio entre los dos socios mayores, sobre todo cuando hay condiciones económicas desfavorables para ese intercambio, como ya ha pasado. Por lo tanto, esto sería un valor agregado significativo para Uruguay para asegurar la inserción en la región.

2. Proyecto FOCEM

Brasil ha presentado el proyecto FOCEM al Fondo de Convergencia Estructural del Merco-sur. Se trata de un fondo de asistencia técnica al que se le ha asignado una importante canti-dad de recursos; tiene como objetivo fortalecer la cadena y la integración productiva regional en el sector automotor. Las intervenciones que están previstas en este proyecto son de dos tipos. Una de ellas es mejorar la capacidad de las empresas para insertarse en la cadena regio-nal a través de capacitación tecnológica, de gestión y de la capacitación en calidad de pro-ducto; la otra es la de generar ámbitos de rela-

cionamiento comercial, por ejemplo, rondas de negocios o relacionamiento entre empresas de distintos países.

El proyecto está comenzando a ejecutarse ahora. Esta mañana la Unidad de Gestión de Proyecto brasileña tuvo un encuentro con las empresas uruguayas aspirantes a participar en el proyecto. Nuestra contraparte en el proyecto es Daniel Kefeli —quien me está asistiendo con la presentación— y si hay una ronda de preguntas él podrá evacuar las dudas.

3. Manual de exportadores

Una de las dificultades que hay para la inser-ción y el acceso de las empresas es la burocracia existente en el comercio exterior de los Estados vecinos. Para tratar de solucionar ese problema vamos a contratar una consultoría para que ela-bore un manual que establezca todas las cuestio-nes relativas a ese tipo de trámites.

4./5. Reforma del régimen de subsidio automotor

Otra intervención importante que va a tener la estrategia de política industrial es en la reforma del régimen de subsidio automotor. Actual-mente existe un subsidio a la exportación que se paga a todas las exportaciones de produc-tos automotores, un 10% sobre el valor FOB de exportación, y se aplica indistintamente a todas las exportaciones de productos automotores, siendo el mismo monto para todas. Debemos tener en cuenta que los subsidios a la exporta-ción están prohibidos en el marco de los com-promisos asumidos en la Organización Mundial de Comercio. Al reformar este sistema se pre-tenden dos cosas. La primera es darle una forma para que no sea un subsidio prohibido. Actual-mente, si bien está prohibido, lo estamos apli-cando en función del waiver concedido por el Comité de Subsidios, que va a extenderse como máximo hasta el 2015, teniendo que comenzar

Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Automotriz José Luis Heijo

85

acciones de desmantelamiento en 2013. El otro objetivo en la reforma de este sistema

de subsidio es generar un esquema que permita que el subsidio se otorgue en función del alinea-miento del beneficiario con las directivas de la estrategia de política industrial.

6. Actualización tecnológica

Aquí abordamos el tema de los fondos indus-triales, una asignación presupuestal que se le ha hecho al Ministerio de Industria, Energía y Minería para apoyar a las empresas cuando cumplen determinados criterios. Aquí vamos a analizar cómo definimos esos criterios para que las empresas del sector accedan a este apoyo que se prevé en el Fondo Industrial.

7. Acceso a mercados

Al margen de los trabajos que podamos desarro-llar y del éxito que podamos tener en cuanto a la generación de una política automotriz común del Mercosur, debemos seguir insistiendo en perfeccionar y profundizar los acuerdos existen-tes, mejorando las condiciones de acceso a los mercados y las condiciones que estos proveen para la profundización de la integración pro-ductiva de nuestra industria en la región. Por lo tanto, vamos a mantener un monitoreo perma-nente del funcionamiento de los acuerdos y ver en cada caso qué acciones negociadoras pode-mos tomar con nuestras contrapartes para pro-fundizarlas.

8. Mecanismos y ámbitos para levantar restricciones no arancelarias

En todos los casos de comercio exportador sur-gen restricciones que no son del tipo arancela-rias, que no están necesariamente previstas en los acuerdos comerciales y que, generalmente, hay que resolver caso a caso. Para enfocar estas situaciones hemos institucionalizado formas de

relacionamiento con los países vecinos que son los principales destinos de nuestras exportacio-nes para poder abordar de forma clara estos pro-blemas y así resolverlos de la forma más expe-dita posible.

Hemos definido puntos focales en Brasil, Argentina y Uruguay que se relacionan entre sí, tomando los problemas y tratando de resolver-los.

II. Eje Desarrollo humano

El segundo eje de la estrategia de política industrial es el que hemos llamado “desarrollo humano”, que por ahora consta de dos patas.

9. Subsidio

Como las empresas beneficiarias van a recibir el subsidio en función de determinadas accio-nes o perfiles, uno de los criterios que se tendrá en cuenta para su asignación será el comporta-miento de la empresa en materia de desarrollo humano. Entonces, cuando puntuemos a la empresa para que reciba el subsidio, tomaremos en cuenta el tipo de relacionamiento que tiene en las negociaciones colectivas, el intercambio de información obrero-patronal, es decir, el relacionamiento existente con el sector sindical y, además, la participación de los trabajadores en la organización de la producción.

10. Capacitación

Otro de los factores críticos para el desarrollo del sector es el de los recursos humanos dis-ponibles. Hoy los recursos disponibles para el sector se están mostrando escasos, se requiere cada vez más capacitación y la oferta del mer-cado laboral es crítica. Entonces, las acciones que estamos desarrollando —venimos hacién-dolo desde hace tiempo— tienen que ver con la identificación de las demandas del sector en cuanto a capacitación y a recursos humanos


86

calificados y de las ofertas que el sistema de for-mación tiene disponibles y, en la medida de lo posible, lograr una articulación entre ambas y, eventualmente, apoyar a las empresas a fin de alcanzar esos recursos de capacitación.

Finalmente, quiero aclarar que la estrategia que acabo de exponer está permanentemente en revisión y en discusión y, eventualmente, se le agregarán nuevos elementos.

III. Nuevo eje: Desarrollo productivo

En un ámbito paralelo al del trabajo del Consejo Sectorial, se han estado discutiendo una serie de medidas específicamente orientadas a las empresas autopartistas —que son un subsector del sector automotor— que podrían dar lugar a la generación de algunas medidas adicionales y a una reestructura del plan, con la introducción de un tercer eje, que se llamaría “de desarrollo productivo”.

Organizaríamos de manera diferente las acciones que ya fueron descriptas en el plan actual y agregaríamos estos elementos de mejora de productividad y competitividad y de fortalecimiento de la gestión de las empresas en el sector.

En cuanto a la mejora de productividad, nos centramos en estudiar la productividad del sec-tor y en analizar cuáles son sus problemas para ,

a partir de allí, resolver qué tipo de intervención podría ser necesaria y cómo implementarla. Con relación a la competitividad sectorial, es un tema de las prestaciones que la Administración hace en materia de servicios en general, es decir que, en el caso de que hubiera un problema de competitividad en el sector, la Administración podría intervenir.

Actualmente, algunas de las pautas previstas están encaminadas y están siendo aplicadas. Por ejemplo, ya está para la firma un convenio entre el Ministerio y la Cámara de Autopartes con el fin de apoyar la certificación de sistemas de gestión. Asimismo, en el sistema de apoyo a través del Fondo Industrial, está prevista la asig-nación de recursos en base a la certificación de productos. Estos son dos elementos clave para la mejora de la competitividad; lo demás está a estudio.

Fortalecer la capacidad de gestión es algo que vamos a analizar. Promover la economía del conocimiento es una cuestión que está reorga-nizando elementos que ya estaban en el plan. Digo esto porque la reforma del decreto del subsidio y la inserción de los productores en los eslabones de la cadena es algo que estaba pre-visto en el plan anterior, pero con este nuevo eje quedaría reorganizado.

9. Reforma del régimen de subsidio automotor (Decreto 316/992)

10. Apoyo a la oferta de capacitación existente y a empresas que capaciten a sus trabajadores

Cronograma de actividades Desarrollo humano

87 Cecilia Casulo Directora de Montreal S.R.L.

Cámara de

Autocares del Uruguay

Buenas tardes. Gracias a quienes han concu-rrido esta tarde a compartir con nosotros

estas ponencias, así como a las actuales auto-ridades y a las ex autoridades del Ministerio de Industria, Energía y Minería del Gobierno ante-rior.

Quiero hacer hincapié en esto último porque la Cámara de Autopartes, por el año 2007, se reunió con el Ministerio de Industria, Energía y Minería a fin de solicitar la creación de una mesa de trabajo de compromiso nacional. El Gobierno ya había designado al sector automotriz y auto-partista como prioritario para el desarrollo de un sector tan importante, pero entendíamos que, antes que nada, nuestro Gobierno tenía que involucrarse en la realidad de las empresas. Eso no se hizo desde la academia, sino que cada Ministro, cada Subsecretario, cada integrante de la Dirección Nacional de Industrias y del Minis-terio visitó la realidad de todas y cada una de las empresas. No sé si todos están al tanto de ese dato, pero creo que es importante destacarlo.

Este plan comienza en el año 2007. Se trabaja con una mesa a nivel de la Cámara de Autopar-tes y se incorpora progresivamente a la industria automotriz a medida que estas empresas se van instalando y consolidando en el país. Sabemos que hoy tenemos tres empresas automotrices, pero hay una historia que tiene una larga data.

En la década de 1970 en Uruguay se armaron marcas importantes como Fiat, Renault, Peu-geot, y todos conocemos lo que sucedió en la década de 1990.

En cuanto a la historia de la industria autopar-tista, podemos decir que en la década de 1990, muchas autopartistas que eran proveedoras de las automotrices cerraron y que muchas tuvie-ron que reacondicionar su estructura y conver-tirse prácticamente en empresas para abastecer

el mercado doméstico. Pasamos muchísimos años tratando de consolidar ese tipo de empre-sas a través de la Cámara, lo que hizo que esta se transformara en una cámara que nucleaba a empresas micro, pequeñas, medianas, transna-cionales y nacionales de capital mixto y capital extranjero; hoy vivimos esa realidad y seguimos viviéndola. Entonces, si partimos de lo que es la Cámara como instrumento para elaborar un plan, primero tenemos que mirar cuáles son las empresas que integran esa Cámara.

Las Pymes exportadoras están necesitando de una realidad que consolide no solamente el Mercosur sino otros mercados

También quiero mencionar que la inserción internacional de esas Pymes que aún trabajan en el mercado doméstico ha sido pilar funda-mental para el desarrollo de estos planes que estamos trabajando en conjunto con el Minis-terio y con la Dirección Nacional de Industrias.

Con respecto a lo que decía Heijo, estamos totalmente de acuerdo con el desarrollo de este proyecto. La gran mayoría de este plan se ela-bora en conjunto. Continuando con la política de desarrollo del sector, hoy este plan es real-mente un instrumento para nuestro desarrollo hacia el mercado doméstico e internacional. Sabemos que tenemos pymes autopartistas que están abocadas a un crecimiento y que están trabajando a nivel de la oferta. Tenemos una oferta; tenemos empresas que hoy están en el marco de una certificación, y tenemos pymes nacionales orientadas a la integración de valor agregado nacional. La internacionalización de ellas se va a dar a partir de que tengamos a corto plazo en cuenta planes tan importantes como estos. Trabajamos a mediano y largo plazo a nivel de este plan y entendemos que puede ser modificable. Estamos viviendo momentos bas-


88

tante delicados a nivel mundial y regional. Entonces, como decía el señor Heijo, se trata

de que estos planes sean un instrumento con posibilidades de ser modificables, de agregar e incorporar como tercer eje de importancia a la estructura autopartista, a fin de mejorar proce-sos y productos, para insertarse en el mercado

internacional y, por sobre todo, para fortalecer la gestión de esas estructuras de pymes nacio-nales que hoy están incorporándose a la cadena de valor primaria de la industria automotriz. Así podrían elaborarse planes a mediano y largo plazo.

Muchas gracias.

89 César Acosta

Unión Nacional de Trabajadores del Metal y Ramas Fines

(UNTMRA)

Agradecemos la invitación a este Foro. Real-mente vivimos esta instancia con alegría.

Recordamos que cuando se inauguró este edi-ficio de nuestra Casa —que es de todos los uru-guayos, aunque a veces nos desalojen, ¿no?— quien hoy es Presidente de la República y que en aquel momento era Diputado nos decía que el metalúrgico era una especie en extinción. En ese momento la industria autopartista, la industria automotriz cerraban y se abrían las puertas a la libre importación, generando una brutal desocupación y frenando el crecimiento de una industria en la que se desarrolla no solo un trabajo de calidad sino de innovación y de tecnología. En aquel entonces nuestro sindicato defendió esta industria, así como los industria-les peleaban —más allá de las diferencias lógi-cas que podamos tener— por ella. Recordamos algunas entrevistas en la Comisión de Industria del Senado, que en aquel momento la presidía el doctor Jorge Batlle. Decíamos que el Gobier-no tenía que hacer un esfuerzo y buscar incen-tivos para activar la industria, y se nos decía que no, que iba a haber más trabajadores si se abrían más concesionarias, con lo que discrepábamos totalmente. Por suerte, como dijeron quienes me antecedieron en el uso de la palabra, ya hace varios años que este tema se viene discutiendo de otra forma, y esta industria se ve con otras características. Hoy nuclea a todas las partes; con diferencias que se discuten y cada cual con su punto de vista vamos construyendo una in-dustria que apuntamos a que cada día sea mejor.

En este sentido, el año pasado los trabajado-res hicimos una actividad similar a la que se está desarrollando en esta Casa. Es justo recordarlo porque uno de los panelistas fue el Director Nacional de Industrias, que está aquí presente. También hubo legisladores y empresarios por-

que pensamos que todas las ideas son impor-tantes cuando se trata del desarrollo de nuestra industria.

También tenemos que reconocer que en la industria automotriz es muy acertado aplicar una política basada en un 90% en la región, en nuestro Mercosur principalmente y fundamen-talmente en Brasil. Muchas veces se ha querido apuntar a otras regiones. Nosotros somos de los que pensamos que hay que apostar a un Mer-cosur cada vez más fuerte. Por supuesto que tenemos que seguir avanzando y analizar cómo destrabar algunas cosas. Es verdad que nuestros hermanos a veces nos complican poniendo tra-bas a las exportaciones, las que a veces se solu-cionan, y aparecen trabas de calidad. Tenemos que seguir avanzando para ver cómo se puede mejorar.

Creemos que hay que seguir avanzando en el desarrollo de esta industria para que tenga mayores raíces. No podemos fabricar coches acá y ponerles cubiertas o asientos de otro país, si tenemos empresas que fabrican esos productos aquí. Tenemos que apostar al desarrollo y ver cómo hacemos esa integración.

Los metalúrgicos soñamos con ser mucho más profundos. ¿Por qué no podemos tener una minería que también desarrolle una industria siderúrgica en nuestro país y que ese acero se use para construir los coches? ¿Por qué no se puede desarrollar la industria del cuero cuando más del 60% está vinculado a la industria automo-triz? Soñamos con que no solo se corte el cuero y se vaya del país sino con que se hagan tapiza-dos de altísima calidad. Si acá se fabrican arne-ses en cantidades muy importantes, ¿por qué las ensambladoras los traen de China? ¿Cómo logramos esa integración para seguir poniendo producto nacional o regional a lo que se exporte


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hacia el exterior? Sin lugar a dudas tenemos que seguir mejorando la capacitación de nuestra mano de obra, ya que durante muchos años se perdió mano de obra altamente calificada, que era reconocida por todos los países y orgullo de quienes tenemos muchos años en la industria. Hoy hay que apostar a elevar la calidad de nues-tra mano de obra.

Saludamos al Gabinete Productivo porque creemos que se ha evolucionado y se va a seguir evolucionando mucho más en este tema. Tene-mos que seguir mejorando las relaciones entre los trabajadores y empresarios. Ante inversio-nes importantes de capitales de otras regiones con otras culturas se plantea la necesidad de buscar la forma de que nos entiendan más. A veces no comprenden, por ejemplo, el nivel de ausentismo que tenemos. Un ejemplo: si en China y en Japón este representa solo el 1% no pueden entender cómo en nuestro país sucede lo que sucede. Creemos que las reglas de juego tienen que estar más claras para los inversores, a fin de evitar una serie de problemas y enfren-tamientos.

El artículo 316 es una herramienta más que válida para esta industria, que está viviendo un momento histórico, después de haber supe-rado las trabas con nuestros hermanos de Bra-sil. Sin lugar a dudas, tenemos por delante años muy buenos para esta industria, y no los pode-mos dejar pasar por el costado; tenemos que aprovecharlos. Tenemos que construir en con-junto, a través del diálogo y la discusión entre el Gobierno, los empresarios y los trabajadores.

Como hemos dicho, nuestro sindicato ha tra-bajado mucho en estos aspectos. Se habla de la UNTMRA cuando pasan cosas como la huelga, pero lamentablemente no se habla mucho cuando elabora políticas industriales.

Esperamos que esta experiencia que vivimos en la industria automotriz sea trasladada al Consejo Productivo Metalúrgico que se forme —lo damos por hecho porque sabemos que el Ministerio de Industria, Energía y Minería jugó un papel muy importante—, porque será una herramienta válida para superar muchos pro-blemas.

Muchas gracias.

91

¿Cómo puede ser que existan acuerdos bilaterales con Brasil y con Argentina, y no sean considerados dentro de ese gran acuerdo que es el Mercosur? (Pregunta presentada por escrito, dirigida a José Luis Heijo)

José Luis Heijo: Para contestar esta pregunta necesitaré hacer un poco de historia. Cuando se firmó el Tratado de Asunción se pidió un período de transición para lograr el libre comercio en la zona, es decir, un período en el cual los aparatos productivos de cada uno de los Estados Parte se pudieran adecuar a la eli-minación de la barrera arancelaria al comercio entre esos países. Este período de adecuación estuvo establecido, básicamente, sobre la base de una disminución escalonada de los arance-les intrazona.

En el caso del sector automotor y de un par de productos, la adecuación definitiva quedó condicionada al establecimiento de ciertas reglas de comercio.

Los otros dos productos que tienen ciertas restricciones de comercio son el azúcar y algu-nos productos vitivinícolas. De hecho, en la jerga —que no se corresponde exactamente con la situación comercial— decimos que los sectores automotor y azucarero están fuera del Mercosur porque, al amparo del Tratado

de Asunción, el régimen que se utiliza para comercializarlos es igual al de cualquier pro-ducto fuera de la región. Por eso, para mante-ner el acceso a los mercados y el comercio en este sector entre los Estados Parte del Merco-sur, tenemos acuerdos bilaterales.

La generación de reglas de juego del Mer-cosur para el comercio de estos bienes ya se intentó. En el año 2000 tuvimos una política automotriz para el Mercosur decidida por el Consejo del Mercado Común, pero fracasó porque inmediatamente ocurrió la gran crisis de aquella época y las condiciones fueron tan desfavorables que los Estados no la pusieron en práctica. Actualmente, seguimos remando para tener una política común en ese sentido.

Andrés Antoniuk: Quiero hacer un comen-tario. Represento a la empresa Effa Motors. Se habló del sector autopartista. Quizás haya omisión por parte de las empresas ensambla-doras en la participación de este foro. Nosotros somos una empresa nueva, que recién el año pasado comenzó, y constituimos una de las tres montadoras a las que se hizo referencia. Nos interesa participar de este tipo de interac-ciones y que se tenga en cuenta lo que se ha dicho en cuanto a que haya autopartes y con-tenido nacional en nuestros vehículos.



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93

Mesa 2

Consejo Sectorial Tripartito de la Industria

Bio/Nanotecnológica

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Bio/Nanotecnológica

94

95 Carolina da Silva Co-coordinadora del Consejo Sectorial

Tripartito de la Industria Bio/nanotecnológica

Plan Estratégico del Sector Bio/Nanotecnología

Espero que les resulte amena la presenta-ción, que será breve. Nos detendremos en

aspectos sustantivos del proceso de trabajo del Consejo, quedando abiertos a profundizar en lo que se desee cuando ingresemos a las pre-guntas.

El objetivo de la presentación es darles un marco de referencia para esta mesa de discu-sión. En primer lugar veremos algunos ele-mentos de contexto sobre qué es la biotecnolo-gía, cuánto significa y aporta al país, y cuáles han sido los hitos principales en este camino que hemos recorrido. Vamos a hablar del pro-ceso de planificación estratégica que ha lle-vado adelante el Consejo, que comprende un diagnóstico, la elaboración de una visión y la definición de lineamientos. Consta de tres ejes, siete objetivos y doce herramientas. Tam-bién dejaremos planteados algunos desafíos del trabajo.

La cadena biotecnológica en Uruguay

¿Qué entendemos por biotecnología? En el Consejo estuvimos haciendo un relevamiento de todas las definiciones y decidimos tomar una que surgió en la Convención de Biodiver-sidad de Río de Janeiro, en 1992, que fuera rati-ficada por nuestro país. Esta definición dice que la biotecnología es “toda aplicación tecno-lógica que usa sistemas biológicos, organismos vivos o derivados para generar o modificar productos y procesos para usos específicos”. Con esta definición nos damos cuenta de que se trata de una tecnología transversal y que atraviesa todas las cadenas de valor que tene-mos en nuestra economía.

Básicamente, los datos de 2009 arrojan que se facturó US$ 40 millones y que el 50% corres-pondió a la exportación. Como pueden ver en el gráfico 1, es una exportación que ha venido

Gráfico 1. Exportaciones e importaciones de las empresas biotecnológicas (2005-2010)

Exportaciones

Importaciones

Mile

s de

dól

ares

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

2005 2006 2007 2008 2009 2010


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creciendo de forma sistemática, con algunas bajas por la crisis. En el gráfico 2 vemos que un 44% se destina a la región y, dentro de ella, el 26% va hacia Brasil, que es nuestro principal comprador.

Hitos del camino recorrido

Me referiré al último quinquenio, pero hay mucho trabajo que se ha venido haciendo desde mucho antes. El objetivo del Consejo ha sido no reiterar cosas ya hechas anteriormente, sino tratar de capitalizar los conocimientos y generar sinergias entre los trabajos existentes.

En tal sentido, el Consejo aprovecha la expe-riencia a nivel micro o meso del cluster “Cien-cias de la Vida”, que apoyó la reconformación —por tercera vez— de la Asociación Uru-guaya de Biotecnología en un marco de pro-moción de los bionegocios en el Uruguay, en 2006. También se capitaliza el trabajo iniciado en 2008 por el Gabinete Productivo, a partir de que la cadena de biotecnología se prioriza dentro de la estrategia industrial. En 2009 se genera un grupo técnico de trabajo —básica-mente en el sector público— que caracteriza

la cadena e identifica medidas para levantar los principales cuellos de botella con el fin de mejorar la competitividad del sector. En junio de 2010 se lanza el Consejo Sectorial Tripar-tito, puesto que el trabajo y las medidas que se tomaban desde el Gabinete Productivo eran más bien bilaterales por parte del Gobierno; se incorporan a los trabajadores, a empresarios, a la academia y a centros tecnológicos y de investigación. En 2011 avanzamos en el proceso de planificación estratégica, con la definición de un diagnóstico conjunto, compartido, para la elaboración del plan; durante este segundo semestre se está poniendo en marcha de forma vertiginosa.

Proceso de planificación estratégica: diagnóstico de partida

El Consejo no hizo un nuevo diagnóstico. Solo hicimos una recopilación de toda la informa-ción y nos pusimos de acuerdo en trabajar en el punto de partida y en el estatus de esta cadena de valor para saber qué atacar. Nos encontra-mos con un sector que progresivamente fue obteniendo en Uruguay la instalación de pla-

Gráfico 2. Destinos de las exportaciones biotecnológicas en 2010

Región

Medio Oriente

Latinoamérica

Medio Oriente

África

Asia

32%

15%44%

7%

1% Brasil

Sudáfrica

Venezuela

Argentina

Colombia

México

Irán

Otros

30%

11%8%

5%

5%

5%

4%

20%

Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Bio/Nanotecnológica Carolina Da Silva

97

taformas científico-tecnológicas que se van pareciendo a las del resto del mundo, con conocimiento y recursos humanos científicos con estándares internacionales y costos com-petitivos, pero con escasos vínculos dentro de la academia y del sector productivo. También nos encontramos con falta de instrumentos para mejorar el vínculo, con falta de apoyo para el start up de empresas con bases tec-nológicas y de masa crítica empresarial tanto de la oferta como de la demanda, con escasa demanda del sector público, con obstáculos institucionales para la innovación y con falta de recursos humanos a nivel técnico.

Este diagnóstico se validó en un taller par-ticipativo con representantes de empresas del sector público, de instituciones, de la acade-mia, etcétera, y se trabajó con miras al “Uru-

guay Biotecnológico 2030”, es decir, adónde queremos ir y quiénes queremos ser.

Definimos una visión con un propósito bas-tante exigente: “un Uruguay reconocido en el mercado biotecnológico global, que desarrolla, promueve y articula el conocimiento científico y la innovación, con sus capacidades educati-vas, tecnológicas y productivas en la búsqueda sustentable del bienestar, la salud y el éxito de los uruguayos.” Es un enunciado con augurio, pero consideramos que una visión tiene que ser exigente.

Ejes estratégicos

La foto que vemos arriba fue sacada en el Hospital Pasteur. Queremos que en el día de mañana los niños no tengan miedo de mirar

Gráfico 3. Lineamientos• Mejora de los

procesos para el registro de productos biotecnológicos

• Ley de promoción y desarrrollo de la biotecnología

• Formación de recursos humanos

• Estimular la conciencia en la sociedad de la importancia de la innovación en biotecnología

• Mejorar la articulación entre la academia y el sector productivo

• Uso de las compras públicas para el desarrollo de la biotecnología

• Estimular la generación de bionegocios

Desarrollo humano

Desarrollo productivo

Política de Estado


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en el microscopio. Para ello, definimos tres ejes estratégicos: 1) Política de Estado; 2) Desarrollo humano, 3) Desarrollo productivo, y un con-junto de siete objetivos y doce herramientas.

I. Eje Política de Estado

No hay políticas de Estado con vistas a la bio-tecnología por parte de todos los Ministerios y organismos involucrados. En vista de esa rea-lidad este eje tiene dos objetivos:

1. Marco jurídico y operativo para el regis-tro de productos biotecnológicos adap-tado a los requerimientos del sector. Esto es básico para que la industria pros-pere.

2. Generación de un proyecto de ley de promoción y desarrollo del sector bio-tecnológico para que de alguna manera plasme esa política de Estado. Estamos convencidos de que la ley por sí misma no resolverá el tema, pero sí pondría en la agenda un debate que esperemos lleve a la generación de los acuerdos necesarios para que surja esa política de Estado.


El desarrollo humano es crítico para un sector que es intensivo en recursos humanos de cali-dad. Sus objetivos son:

3. Consolidar una masa crítica de inves-tigadores y técnicos relacionados con empresas de biotecnología. Estamos trabajando en la formación de recursos humanos a nivel técnico y a nivel de inves-tigadores, básicamente en la generación de estímulos para la investigación aplicada para que quienes se dediquen a ese tipo de investigación sean valorados como tales.

4. Sensibilizar a la sociedad sobre el rol de la la nano y biotecnología en la vida diaria. Estamos trabajando en estimular a la sociedad para que tome conciencia de la importancia de la innovación en investiga-ción y en tecnología, y para que sepa que cuando consume determinados productos está consumiendo biotecnología. Es divul-gación científica por el derecho al cono-cimiento, pero también para capacitar al consumidor y al potencial cliente de qué es el producto biotecnológico y cómo debe ser tomado.

III. Eje Desarrollo productivo

Las metas de este eje son:

5. 20% de los proyectos de investigación en bio y nanotecnología con grado de transferencia tecnológica hacia el sec-tor productivo. Se pone un énfasis muy fuerte en la articulación entre la academia y el sector productivo, por lo que decía-mos sobre la innovación, que requiere —sí o sí— que esas transferencias tecnológicas se generen con asiduidad.

6. Duplicar el volumen de ventas de pro-ductos bio/nanotecnológicos al sector público.

7. Alcanzar una masa crítica empresarial en el sector, tanto de oferta como de demanda.

Se deben generar mecanismos de compras públicas como un elemento de palanca. En muchos países de Europa y en Brasil eso se uti-liza en mercados que de alguna manera están cautivos para el surgimiento de nuevas empre-sas de base tecnológica y para el estímulo de la generación de bionegocios.

Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Bio/Nanotecnológica Carolina Da Silva

99

Avances

Planteamos doce herramientas para alcanzar los objetivos definidos en cada uno de los tres ejes. Probablemente los compañeros de panel se encargarán de contarles un poco más sobre las herramientas y qué resultados hemos obte-nido. Voy a adelantar unos breves comentarios.

A nivel de registro de productos estamos tratando de conformar una comisión con-junta entre todos quienes otorgan registros biotecnológicos: Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, y Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. No ha sucedido nunca en el país, pero cuando uno consume un producto biotecnológico, ya sea animal, vegetal o para humanos, hay impactos en las otras áreas, lo cual puede ser crítico. Las pro-pias empresas solicitan que los organismos de contralor estén coordinados para poder otor-gar un permiso de respaldo internacional.

En cuanto al proyecto de ley, convocamos a todos para trabajar en él pues tenemos como meta ingresarlo en el Parlamento en abril.

También estamos trabajando en la creación de un sistema nacional de tecnólogos e inno-vadores, que sea paralelo al Sistema Nacional de Investigadores, para aquellos investigadores que no integran el SNI. A su vez, estamos traba-jando en el INEFOP y en generar instrumentos de sensibilización para la opinión pública en general, y para alumnos de Primaria y Secun-daria en particular.

Hace muy poco tiempo se trabajó durante dos días en un taller con bastante concurrencia de público, investigadores, académicos y empresa-rios, donde se escribió una hoja de ruta sobre cómo mejorar y facilitar los puentes entre la academia y las empresas.

Estamos trabajando en el relevamiento de formas actuales y potenciales de biotecnología y en eso ya hemos avanzado un poco más con UTE y con ANCAP.

En cuanto al aumento de masa crítica, esta-mos haciendo un estudio de mercado porque un problema que tenemos es que no hay datos en el sector, no hay cuantificación.

Asimismo, estamos trabajando en el obser-vatorio de vigilancia tecnológica y en propie-dad intelectual; con el Ministerio de Economía y Finanzas estamos elaborando la definición de políticas o programas para el sector con la generación de capital de riesgo.

Principales desafíos

Viendo el bosque y no el árbol, podemos decir que tenemos algunos desafíos críticos frente al mundo de la competencia tecnológica. Tam-bién tendremos que ver cómo se para el país frente a esta nueva situación mundial, que para nosotros es nueva pero para el mundo no.

1. Definir una política de Estado frente a la convergencia tecnológica que parta de una visión estratégica del país. A partir de las líneas estratégicas definidas en el PENCTI, se requiere una definición de política específica para el sector biotecno-lógico.

2. Potenciar las conexiones entre academia y producción con instrumentos específicos. Ejecución de proyectos conjuntos dirigi-dos a la generación de productos que per-mitan consolidar las pequeñas y medianas empresas nacionales y su inserción en nue-vos mercados regionales e internacionales, así como a la generación de microempre-sas de base tecnológica que aprovechen los nichos de oportunidad existentes.

3. Fomentar la adopción de nuevas tecnolo-gías por las cadenas agroindustriales tra-dicionales. La integración de biotecnolo-gía moderna al sector agroindustrial, en sus distintas fases, más allá de las biotec-


100

nologías maduras ya incorporadas a proce-sos productivos locales a partir de modelos de innovación abierta y formando parte de cadenas de valor internacionales.

4. Concretar ejemplos virtuosos de desarro-llo productivo en el sector. Por ejemplo, desarrollo de vacunas recombinantes en el Uruguay para uso animal en el país y para la exportación, generación de plataformas tecnológicas conjuntas para disminuir cos-tos de transacción y generar escala, entre otras.

Todo esto lo articula y promueve el Ministerio, pero lo llevan a cabo todos los actores en forma coordinada. Participamos y tenemos una reu-nión mensual para potenciar cada herramienta; hay grupos de trabajo que se reúnen asidua-

mente, así como también es continuo el con-tacto por correo electrónico. Se va avanzando en forma conjunta. El Consejo Tripartito tiene incorporaciones de la academia entre investiga-ción y tecnología.

La clave está en que se trata de un proceso interactivo de planificación e inclusión en el que se va modificando y analizando con valida-ciones de parte de los actores y de la realidad. Vamos tratando de entender, de replanificar y de ejecutar. Intentamos seguir ese círculo, y para eso nos apoyamos en la metodología par-ticipativa, tratando de generar consensos. Es un trabajo conjunto y sinérgico de todas las institu-ciones basado en la confianza y la articulación. Se trata de una visión estratégica compartida por todos los actores del sector; por lo menos, los que están participando en el Consejo.

Muchas gracias.

EmpresasFernando Ambrosi (Presidente AUDEBIO) Cecilia Pérez (Coordinadora AUDEBIO) Carola Saavedra (CIU)

Centros tecnológicos y de investigaciónAlvaro Mombrú (PCTP)Miguel Sierra (INIA)Gianfranco Grompone y Carolina Acosta (IPM)Mary Lopretti y Fabiana Rey (LATU)Andrea Soca (INACAL) Pablo Zunino (IIBCE)Iris Miraballes (FQ)Jorge de los Santos (ORT)Lydia Garrido (FLACSO)

Trabajadores Claudio Iturra (PIT CNT)

Estado Fernando Amestoy (ANII)Alejandra Mujica (ANII)Andrea Barrios (ANII)Ilda Cossini y Pablo Folena (MEC/DICYT)Adriana Fernández (MIEM/DNPI) Mónica Barriola (MIEM/PIEP)Alejandra Campot (MIEM/PIEP)Alejandro Vieira (MIEM/PIEP) Macarena González (MIEM/DNI)Federico Bidegaray (MIEM/DNI)Vanessa Labadie Bianchi (MIEM/DNI)Carolina da Silva (MIEM/DINAPYME)

Composición del Consejo Sectorial de la Industria

Bio/nanotecnológica

Metodología participativa

Trabajo conjunto y sinérgico

Visión estratégica

conjunta

Proceso iterativo de

planificación y ejecución

Confianza y articulación

101

Agradezco la invitación a participar en este importante evento y felicito a los organi-

zadores, al Ministerio de Industria, Energía y Minería, a la Cámara de Representantes, al Gabinete Productivo y a la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.

Importancia de los Consejos Sectoriales

En primer lugar, me parece importante res-catar y reivindicar el rol y la importancia de los Consejos Sectoriales. Son una innovación institucional. Por varias cosas que se dijeron parece importante señalar que la globaliza-ción, la tecnología y el mercado, andando como caballo desbocado, difícilmente nos conduzcan a una sociedad desarrollada, equi-tativa, dinámica y sostenible desde el punto de vista medioambiental. Creemos que espacios como los Consejos Sectoriales son fundamen-tales. Las innovaciones técnicas y productivas, para garantizar el desarrollo en nuestros paí-ses necesariamente las debemos complemen-tar con innovaciones institucionales como esta y otras que tendremos el desafío de crear. Nos parece muy buena la composición de los Consejos Sectoriales, que estén los centros de conocimiento, el Estado, las empresas y los trabajadores. Esa composición significa idear el futuro juntos, construir un futuro en con-junto. Nos parece que es relevante la calidad de los participantes y de quienes participan.

En segundo lugar, queremos destacar que en estos Consejos se está implementando en la práctica el trabajo en red. Se habla mucho de la necesidad de articular lo público y lo privado, de las alianzas y demás pero, lamentable-mente, hay muchos teóricos y pocos practican-

tes del trabajo en red. Este, en cambio, es un ejemplo de cómo se puede hacer ese camino. Quiero felicitar el trabajo de los coordinado-res designados por el Ministerio de Industria, Energía y Minería, ya que el rol que cumplen es muy importante. Hay que articular un montón de intereses, hay que articular saberes y expe-riencias y eso no siempre es fácil. Es más fácil hablar del trabajo en red y de la articulación que implementarlo.

El Consejo Sectorial de Biotecnología

También quiero señalar el valor de este Con-sejo en sí. La biotecnología y la nanotecnología son fundamentales para el desarrollo del país, fundamentalmente por la posibilidad de hibri-dar las cadenas agroalimentarias y agroindus-triales que, como vimos, están muy desarrolla-das. Estos sectores, a la vez que en sí mismos son generadores de empleo y de calidad, agre-gan valor a esas cadenas alimentarias. Una cosa importante y no menor es que nos ayudan a capturar valor, que es algo que en la región discutimos poco. Se discute mucho acerca de agregar valor, pero tan importante como eso es capturarlo, es decir, con qué actores y de qué tecnologías estamos hablando cuando decimos que agregamos valor. No es lo mismo que esa tecnología sea importada desde fuera de la región a que sea una tecnología generada por uruguayos o que exista un desafío a nivel de la región.

En estas áreas es fundamental que Uruguay desarrolle capacidades. Me refiero a esa visión de producción integrada de la que habló el señor Ministro de Industria, Energía y Mine-ría, que apunta a incorporar sectores inten-

Miguel Sierra Instituto Nacional de Investigaciones

Agropecuarias (INIA)


102

sivos en conocimiento y a desarrollar la inte-gración de cadenas productivas para agregar valor y mejorar la calidad de vida de nuestra gente, que es el desafío que tenemos todos.

Una cosa que hemos aprendido en el Consejo tiene que ver con lo sistémico, sobre lo que se habla mucho y hemos vivido en carne propia. Vimos que la mayor limitante era el marco regulatorio. Hay una cantidad de productos que las empresas y los centros de conocimiento han generado y a veces el sistema regulatorio y público que tenemos no acompasa los ritmos y las necesidades que nos va creando la propia dinámica de innovación. Empezamos a ver que el marco regulatorio, la investigación y el desa-rrollo, la transferencia de tecnología, la capaci-tación de los trabajadores, el identificar nichos de valor, las compras públicas, son una canti-dad de elementos que necesariamente deben ir acompasados. Hay que trabajar el ecosistema en varios puntos a la vez. Si una actividad o un sector va a mayor velocidad que el resto, cruje por algún lado, empieza a ser un cuello de bote-lla y una limitante importante.Una de las tareas que tienen por delante los Consejos es identi-ficar esos elementos del ecosistema y buscar coordinación y articulación de las políticas que permitan activarlos y superar en cada momento la dificultad que tenemos.

desafíos

En cuanto a los desafíos, quiero aportar algo nuevo con respecto a lo que se dijo.

1. Jerarquización de los Consejos Secto-riales a nivel de políticas y de finan-ciación. Esto es muy importante porque son espacios de negociación y de articula-ción con el sector privado, la academia, el Estado y los trabajadores. Lo que sale de esos ámbitos de acuerdo debería tener una mayor facilidad de implementación.

2. Consolidar equipos humanos. En torno a los Consejos hay muchas personas, a veces con contrataciones temporales, muchas consultorías y demás. Si conside-ramos que son estratégicos para el país, tenemos que empezar a consolidar equi-pos humanos en torno a estos espacios. La gente que está en estos espacios debe tener un horizonte de estabilidad laboral, y eso va a mejorar la calidad del trabajo de todos y la productividad de estos ámbitos.

3. Articular los observatorios tecnológicos y de mercado con lo que surja y con los Consejos sectoriales. Es muy importante que los observatorios no pivoteen en el aire ni tampoco que cada instituto —INIA, LATU, AUDEBIO— se plantee su observa-torio. En eso, hemos avanzado. Empezamos también a pedir observatorios coordinados, a su vez, con las políticas y las acciones de los Consejos Sectoriales.

4. Gestión. También es importante, y lo esta-mos trabajando con los demás actores del Consejo, visualizar las figuras de algo así como los “gestores sistémicos”: actores que permitan articular diferentes instrumentos, necesidades y potencialidades. Tiene que haber alguien que ponga tiempo, cabeza y que ayude a formular los proyectos, que ayude a las empresas a que formulen mejor su demanda y que ayude a los centros de conocimiento a comunicar con un lenguaje más tangible a efectos de que la empresa pueda entender qué están ofreciendo y qué aporta esa tecnología vista desde su lado. Eso es un arte, no se hace así nomás. No alcanza con decir en la página web qué capacidades tiene cada uno; esas vincula-ciones no se hacen solas. Hay que gestarlas, articularlas; hay espacios de confianza, un montón de cosas a tejer, y eso requiere pro-fesionalismo y personas que lo hagan.

Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA) Miguel Sierra

103

5. La diáspora. Los Consejos Sectoriales pue-den ser una muy buena oportunidad para vincular el país con la diáspora. De hecho, ya se hizo: el Hospital Pasteur desarro-lló una experiencia muy interesante en el área de la biotecnología, y esto surgió con la diáspora de uruguayos en Francia. Hay muchísima gente capacitada en biotecno-logía y nanotecnología entre los uruguayos que están en el exterior. Queremos hacer un proyecto que empiece a vincular a la diáspora con políticas concretas como las que puedan surgir en los Consejos.

6. La internacionalización. Nos parece importante que cuando se hagan visitas al exterior y se traten temas de biotecnología y nanotecnología, por lo menos un actor del Consejo pueda participar de esas delegacio-nes. Estas relaciones se basan en vínculos personales. Obviamente, si uno está espe-cializado en un tema, puede aprovechar mejor esas ventanas que a veces se le abren a las delegaciones de Uruguay cuando visi-tan el exterior. De seguro lo va a hacer mejor alguien que está especializado y domina un tema que alguien que tiene que abordar treinta temas a la vez. Si la biotecnología es un tema más de los treinta que alguien va a conversar es imposible que a esos contactos se les pueda sacar provecho.

7. La bio-región. Tenemos un desafío de integración. Un tema que me preocupa

mucho es que solo se vea a la región como un reservorio de alimentos y de agua pota-ble. Este discurso está bastante extendido y se nos machaca mucho desde Europa y Estados Unidos. Pero a eso tenemos que incorporarle necesariamente la dimensión de la tecnología, de los empleos de calidad, la diversificación de la matriz productiva, construir sociedades más equitativas. Por-que, de lo contrario, solo seremos el sus-trato para los negocios internacionales de grandes empresas que, a partir de ese reser-vorio de alimentos y de agua, hacen buenos negocios y mejoran bastante la calidad de vida de sus propias sociedades. Nosotros tenemos el desafío de que todo eso también sea promotor de calidad de vida para nues-tras sociedades.

Conclusión

Está claro que tenemos un montón de incerti-dumbres. Hay crisis múltiples; tenemos crisis de valores, crisis energéticas, crisis financieras, crisis de desempleo estructural en varias partes del mundo, crisis de problemas de alimento, crisis de materias primas, etcétera. Quizás ahora estemos atravesando una coyuntura favo-rable en Uruguay, pero vivimos en un mundo con bastante convulsión e incertidumbre. Estos espacios colectivos, donde hay actores con per-files tan distintos, son interesantes y necesarios para abordar esas incertidumbres.

Muchas gracias.


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105 Claudio Iturra Comisión de Desarrollo Productivo

del PIT-CNT

Soy representante del PIT-CNT en este Con-sejo Sectorial. Normalmente, esto resulta

llamativo, pero no entre los integrantes del Consejo, porque estamos acostumbrados. Aquí está mi socio empresario; no sé quién ha cedi-do, pero se me ocurre que ninguno de los dos.

En el año 2000 el PIT-CNT elaboró o cons-truyó —fue un proceso— la estrategia "Uru-guay Productivo" —que luego pasó a ser una marca utilizada por otros, inclusive por los que la llevan adelante—, que se basa en la elabo-ración de una estrategia de desarrollo de base industrial y de participación de los actores, del sector productivo, sobre la premisa de elevar la calidad del trabajo, agregando valor, califi-cando los productos, los procesos, la organiza-ción productiva, y las relaciones laborales. Por lo tanto, la estrategia "Uruguay Productivo" se basa en una premisa de absoluto realismo. El mercado interno uruguayo no da la posibi-lidad de una producción de alta calidad, sino que tiene que hacerse en base a una escala tal que las fronteras prácticamente no existan. En función de eso, nosotros nos planteamos una estrategia basada en la existencia de una polí-tica industrial que está en proceso de desarro-llo —por la que nos felicitamos—, en la com-petitividad a la alta y en la participación activa de todos los actores, con un protagonismo muy elevado del Estado. Si alcanza el tiempo, luego explicaré cada uno de estos puntos.

El tripartismo

La metodología que nos propusimos, y que todos estamos llevando adelante, es la del tri-partismo, basado en la voluntad política y con un horizonte en el año 2030. En los ejercicios de los talleres de los distintos sectores se ha

elaborado una estrategia a mediano plazo; incluso la OPP en su momento hizo algo de ese tipo.

Hago acuerdo con todo lo que han dicho mis antecesores. Lo que dijo Carolina, aun-que no lo escuché, lo conozco, porque en el día de ayer tuvimos una reunión de puesta a punto. También conozco lo que dijo Miguel; de la misma manera, ellos ni siquiera necesitan escucharme, porque ya saben qué voy a decir: en el Consejo me llaman el señor “Compras Públicas”, y voy a explicar por qué. Nosotros planteamos una suerte de vector estratégico del desarrollo productivo sobre la base de la alta competitividad. Y cuando digo alta com-petitividad, no puedo decir otra cosa que alta calidad del trabajo, porque a esta altura del desarrollo económico es inconcebible una competitividad sistémica —como podrían llamarla algunos—, endógena, estructural, que gana mercados, sin una calidad del tra-bajo condigna. Como decía en su momento el Secretario del Departamento de Industrias, no se puede hacer oro con algo de mala calidad.

Las compras públicas

No voy a hablar de teoría, sino de experiencia, y no porque abjure de la teoría; por el contra-rio. Pero creo que la teoría es la proyección, en un alto nivel de conceptualización, de lo que la experiencia va señalando.

En el mundo desarrollado, las compras públi-cas son como un imán que ordena las limaduras de hierro. Es la demanda, particularmente la demanda del agente estatal, la demanda pública —en cada uno de los países por separado y con-siderados en conjunto— la que da mayores posi-bilidades de desarrollo a la industria nacional.


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Acá en Uruguay —lo sabrán los empresa-rios— no bastan los acuerdos: se precisa que en la cancha concreta se dé la posibilidad de que un producto o un servicio se abra camino en un mercado que no sea el que está más directamente al alcance del territorio. Y pro-teccionistas son todas las grandes economías. Estados Unidos es proteccionista; la Unión Europea es proteccionista; Japón y Corea del Sur son proteccionistas.

Quiero poner énfasis en algo muy especí-fico que ha recorrido la historia reciente del Uruguay. La demanda de alta calidad es la que genera innovación; no es la cultura de la inno-vación. Hay una serie de encuestas realizadas por el CONICYT que señalan que en Uruguay no se innova porque no hay cultura de la inno-vación. Es como si dijéramos que Uruguay no es cuarto en el mundo porque no hay cultura de serlo. La verdad es que si no hay un desa-rrollo concreto, con metas, con instrumentos, con voluntad política, con recursos, no hay esa cultura. La cultura se construye a partir de encarar los problemas y no a partir de concep-tualizarlos.

Desde que existe la historia de la econo-mía, la demanda es la que ha ordenado el desarrollo de las empresas. Nadie produce si no hay demanda; nadie produce para un mer-cado inexistente. Como ya dije, Uruguay no puede basar su industria solo para la demanda interna. Y quiero mencionar algo (para todos aquellos que se basan en el criterio de la auto-ridad; con esto gano la discusión): la Unión Europea tiene un plan de desarrollo de las compras públicas hasta el año 2020, y uno de los sectores que se privilegia en ese plan es la biotecnología. A eso están destinados recursos ingentes. La cuestión es rayar la cancha para que se cumplan los planes.

Voy a trasladar esto a las compras públicas en Uruguay: la calidad de las compras públicas dependerá de las condiciones que se pongan. Si el Estado puede comprar productos del sector

de la salud, del agro, del medio ambiente, de la metalurgia, podrá comprarle a las industrias biotecnológicas en la medida en que cumplan estándares de calidad técnica.

En Europa existen dos cláusulas relativas a las compras públicas: una es la social, que se refiere a las relaciones laborales, a que no haya trabajo precario, a que haya trabajo decente, etcétera; y otra es la cláusula tributaria, es decir que no se deba a nadie un impuesto. Y también existen normas ISO para que se puedan cumplir los estándares de calidad. Si alguien participa en una licitación sin cumplir todos los requisitos, simplemente la queda. No hay necesidad de inspecciones de trabajo o de inspecciones técnicas; la auto-regulación del empresario es lo que ha hecho más por la calidad de la producción —tanto en el sentido de la buena como de la mala calidad— que las inspecciones o las normativas coercitivas.

No hay producción sin empresas

Yo privilegio el criterio ordenador de las com-pras públicas, porque en Uruguay se podrían generar empresas con ese impulso; y no es un sueño, estamos empeñados en lograrlo. Hay una premisa que no es solo de terminología, sino de concepción profunda: no hay produc-ción sin empresas. Si en Uruguay hay menos producción biotecnológica que aquella que estaríamos en condiciones de tener para abor-dar los mercados potencialmente abiertos a ella, es porque no hay empresas suficientes.

Y no hay empresas suficientes, entre otras cosas, porque los posgraduados en biotecno-logía no acceden a la empresa. Esto se debe, en gran medida, a un circulo vicioso que lleva a que haya falta de oportunidades de trabajo empresarial de alta calidad: tenemos superávit en doctores de segundo, tercer y cuarto ciclo —según donde estén doctorados— y pocos empresarios que surjan desde el conocimiento universitario. Eso no lo va a resolver la acade-

Comité de Desarrollo Productivo - PIT-CNT Claudio Iturra

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mia ni AUDEBIO; debe ser resuelto mediante una decisión política que genere las condiciones para que puedan cumplirse con los requisitos para crear empresas biotecnológicas.

La creación de empresas biotecnológicas no es un regalo; necesitan tiempo para madurar, altas inversiones, investigación y desarrollo que no necesariamente conduce al éxito cada vez que se emprende un proyecto. Por lo tanto, nadie puede tener más paciencia que el Estado para distraer recursos y promover la formación de recursos humanos, desde trabajadores cali-ficados hasta posgraduados. Acá podría haber una cadena cognitiva que incluya a la Facultad de Humanidades y Ciencias, a la de Ingeniería, a la de Ciencias Económicas, a la UTU. En este momento los países desarrollados están apos-tando al conocimiento sociológico de los pro-cesos productivos y en la actualidad no discuten tanto acerca de la teoría de la competitividad, sino que se dedican al estudio del trabajo en el lugar. De esta manera, la competitividad se construye donde están los actores productivos. No son abstracciones que se deducen de con-ceptos ni teorías.

Compras biotecnológicas

Por lo tanto, existe la necesidad de articular un programa de compras biotecnológicas. Desde el PIT-CNT y con otros amigos hemos venido insistiendo desde hace tiempo en ello. En 2003 y 2004 participamos en la Comisión Social Con-sultiva de la Universidad de la República, en un proyecto específico sobre compras tecnológicas para el desarrollo. Las recomendaciones que se hicieron siguen vigentes. No hay posibilidades de desarrollo de industrias biotecnológicas, no pue-den existir productos de alta calidad, formación de recursos humanos para producir esos produc-tos, investigación tecnológica vinculada con la investigación básica si no hay demandas concre-

tas. No puede haber formación, investigación ni desarrollo, no puede haber articulación de niveles de la educación sin esa demanda. Por lo tanto, estimados contertulios, los insto a que en este Foro y en todos los lugares a los que tengan oportunidad de ir, propongan que en el Consejo Sectorial de Biotecnología se cree un equipo para elaborar un plan de compras públicas.

El marco legal

En la última Rendición de Cuentas se aprobó una ley sobre este tema, pero me da la impre-sión de que no se hizo una necesaria explora-ción de la realidad específica. Digo esto porque se ponía el énfasis en que las compras se reali-cen con todas las boletas al día y con las sumas y restas bien hechas. Sin embargo, el programa del Ministerio pone el énfasis en dar ayuda a las empresas para que lleguen a los estánda-res necesarios para las compras públicas. La ley que se aprobó en la Rendición de Cuentas plantea exigencias de carácter contable, era un perfeccionamiento del TOCAF. Afortunada-mente, durante el tratamiento en el Senado se incorporó al Ministerio de Industria, Energía y Minería. El PIT-CNT solicitó ser incorporado a la dirección de la comisión directiva de las com-pras públicas, pero no fue tenido en cuenta. Pero nosotros consideramos que a través del Consejo Sectorial tenemos un lugar para seguir insistiendo en esta línea que nos parece de valor estratégico.

Hay empresas del país que han perdido debido a pequeñas diferencias en los precios. Esto ya no va a suceder ya que se le da suficiente latitud al comprador. Existe representación de las empresas públicas. En el Congreso del PIT-CNT se aprobó la formación de una comisión de compras públicas, sobre lo que venimos insis-tiendo desde hace varios años.

Muchas gracias.


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109 Judith Sutz Coordinadora académica de la Comisión Sectorial

de Investigación Científica (CSIC) - UdelaR

Yo fui la primera sorprendida al ver que for-maba parte de esta Mesa. Como habrán

visto hay otros delegados —disimulados— de la Universidad de la República en este Foro.

Me encuentro aquí, pero debo decir que no sé mucho de esta iniciativa. Lo que puedo decir es que me parece estupenda, que va en la dirección necesaria. En esta convocatoria hay actores diversos, con intereses diversos y con saberes diversos, cuya combinación hace que las cosas caminen.

Debo decir que es una infeliz circunstancia que Claudio haya hablado antes que yo, porque a él le dicen “el señor Compras Públicas”, y yo iba a hablar de compra pública. Por suerte el enfoque es un poco distinto. Si se aburren me avisan y pasamos al próximo orador.

Yo quisiera hablar de diez puntos. El primero está enfocado a una política de compra pública tecnológica.

El segundo es el marco, que tiene que ver con nuevas políticas de innovación que están basadas en la demanda. Son políticas de nuevo cuño, que están siendo desarrolladas en Europa cuyo leitmotiv es bastante claro y lo dijo un investigador muy divertido que trabaja en Manchester: “Trate usted de cortar un papel con una tijera de una sola hoja”. Verán que no se puede. Las políticas de innovación que están basadas exclusivamente en instrumentos de ofertas son como una tijera con una sola hoja. Hay que tener las dos; hay que tener políticas de innovación desde la demanda. Esta segunda cuestión es lo que yo llamaría el marco.

El punto tres es de terminología. Un acuerdo español de octubre de 2011 a la política que quiere implementar la denomina “política de compra pública innovadora”. Ya no es más

política tecnológica de compra pública, sino política de compra pública innovadora. Si bien es un detalle terminológico, me parece que apunta a aquello en lo que queremos con-centrarnos, dado que en este caso estamos hablando de nano y biotecnologías y, por lo tanto, estamos hablando de innovación. Según este acuerdo, para el año 2013 el 3% de la inver-sión pública española estará dirigida a la com-pra pública innovadora.

Política de compra pública innovadora

¿Cuáles son los objetivos que podría tener una política de compra pública innovadora? El pri-mero es la mejora de la calidad de los servicios públicos. En segundo lugar, estimular el mer-cado innovativo de las empresas. El tercero —y no menos importante— es aprovechar mejor las capacidades de innovación existentes que, en general, están subutilizadas por debilidad de la demanda y, además, por niveles de riesgo indi-vidual, a nivel de cada empresa, que solamente un mercado asegurado, de relativamente largo aliento, es capaz de proveer. Y también influir aguas arriba en la agenda de investigación de una manera no invasiva, sino negociada, indu-cida y convocada, que es la única manera de tra-bajar en serio en estas cosas.

Vuelvo al primer punto, sobre la mejora de la calidad de los servicios que da el Estado. Para ello es fundamental que haya innovación y que, en buena medida, sea provista por el sec-tor empresarial privado, que es el que hace la innovación ya que, por cierto, no la hacen las universidades.

¿Qué importancia tiene esto? Para darles una idea, se calcula que en Europa el 17% del PBI


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está asociado a la compra pública tecnológica; en general se trata de compra pública inno-vadora. El 40% está asociado al subsector de construcción e infraestructura y, por supuesto, a defensa. Es decir que se moviliza una canti-dad fenomenal de recursos y de esfuerzos. No tengo claro si Uruguay podría hacer lo mismo. ¿Alguien sabe qué proporción del producto bruto interno uruguayo se moviliza a través de compra pública tecnológica? Yo no lo sé. Sim-plemente planteo a los que les divierten estas cosas que sería interesante evaluarlo. Sospe-cho que la cifra es muchísimo más baja que la que se maneja en la Unión Europea. Sería muy importante tratar de llegar al menos al 50% de lo que ellos tienen.

Bio y nanotecnología para mejorar los servicios estatales

¿Cómo entran en los objetivos planteados la biotecnología y la nanotecnología? Yo me voy a concentrar en la mejora de la calidad de los bienes y servicios provistos por el Estado. Hay dos cosas que tienen que ver tanto con la biotecnología como con la nanotecnolo-gía: la salud humana y el cuidado del medio ambiente. Es obvio lo que puede hacer la bio-tecnología en la salud humana y en el cuidado del medio ambiente. Si alguien quiere saber algo más referido al medio ambiente, lo remito a los trabajos de Liliana Borzacconi vinculados con biotecnología aplicada a los tratamientos de efluentes lixiviados de municipalidades o efluentes del sector lácteo. Eso es biotecnolo-gía aplicada; es fundamental para el cuidado del medio ambiente. Sin biotecnología la cosa se hace mucho más complicada. Con respecto a la salud humana, podemos mencionar el tra-bajo biotecnológico asociado, por ejemplo, al desarrollo de vacunas y demás.

Por otra parte, ustedes se preguntarán qué tienen que ver la nanotecnología y la salud humana. Tengo un ejemplo muy concreto y

sencillo en este sentido. El Director del Labo-ratorio de Nanotecnología del Polo Tecno-lógico de Pando, doctor Álvaro Mombrú, ha trabajado desde la nanotecnología en cuestio-nes que son fundamentales para la salud de la gente, en particular, de la más carenciada. Me refiero al desarrollo de piel sintética. El costo de la importada es de us$ 4.000 los 20 cm2. Su desarrollo a partir de colágeno de tendón bovino la hace muchísimo más barata y, por tanto, más accesible. De esta manera se pue-den reemplazar con piel sintética nacional los tejidos quemados y recuperar totalmente la movilidad de miembros, aspectos sumamente importantes. O sea que nanotecnología y salud humana están muy vinculados.

Lo mismo sucede con la nanotecnología y el cuidado medioambiental. Ustedes saben bien —algunos mejor que yo— que existe un con-junto de tecnologías que hacen, por ejemplo, al ahorro energético.

Entonces, es claro que tanto bio como nano-tecnología juegan un rol fundamental como proveedoras de mejoras de la calidad de los bienes y servicios públicos.

También vale la pena señalar que bio y nano-tecnología tienen en común el hecho de ser percibidas como tecnologías riesgosas, cuyo uso por parte de grandes empresas multina-cionales puede llegar a ser inescrupuloso y dañino para la sociedad. Cuando se dice que la biotecnología sirve para que no haya más hambre en el mundo, uno se pregunta por qué los grandes productores biotecnológicos son Argentina, Canadá y Estados Unidos, y esta técnica no se usa en África. Algunos observa-dores dicen que se debe a que se percibe que es dominada por un sector privado que podría ser predatorio; no voy a nombrar a la empresa a la cual todo el mundo se refiere como el malo de la película. Entonces, haría falta mucha más investigación pública, lo que permitiría bajar los niveles de desconfianza. Hay ahí una gran oportunidad para plantear que tanto la

Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) - UdelaR Judith Sutz

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nanotecnología como la biotecnología pueden tener riesgos —los tienen—, pero una política pública asociada al desarrollo de ambas tiene la doble ventaja de usarlas bien y de bajar los niveles objetivos de riesgo y, por lo tanto, supo-niendo racionalidad, la percepción subjetiva del riesgo.

Las biotecnologías y, sobre todo, las nano-tecnologías han sido denominadas tecnologías habilitantes en virtud de la enorme flexibilidad de sus aplicaciones y de la gran distribución entre diversos sectores y actores de la innova-ción. Por lo tanto, es fundamental entenderlas como habilitantes, aunque todavía no sabemos de qué. El desarrollo de plataformas de polí-tica pública para su desarrollo integral y su uso para un futuro que todavía está muy abierto parece muy claro.

Buenas prácticas de la política pública innovadora

A continuación voy a hacer referencia a un documento reciente sobre las buenas prácticas de la política pública innovadora, que es muy interesante. Allí se señala que se debe actuar como un cliente inteligente y consultar el mer-cado antes de abrir una licitación, es decir que no hay que comprar lo que ya está obsoleto. Además, recomienda incorporar al comienzo del proceso, y durante todo el tiempo, a los principales involucrados, fundamentalmente a los usuarios. La descripción de lo que se quiere conseguir no debe ser demasiado estricta, sino que debe hacerse en términos generales, y hay que dejar que el mercado proponga soluciones innovadoras. A este respecto, voy a contar una pequeña anécdota. Hace muchísimos años la UTE planteó la necesidad de tener controlado-res de tensión mejores y más baratos. No dijo cómo los quería; solo especificó que debían ser mejores y más baratos. Una empresa nacio-nal hizo una innovación a nivel mundial, que consistió en hacer los primeros controladores

de tensión digitales del mundo. Es decir que cuando hay una capacidad de innovación del lado de enfrente y se expresa bien lo que se quiere, sin fijar demasiado finamente los cri-terios, hay respuesta.

Este documento también recomienda bus-car valor por el dinero que uno tiene y no solo el precio más bajo, y aprovechar los medios electrónicos para hacer una gran difusión de llamados y organizar respuestas. Asimismo, plantea cómo gerenciar los riesgos, usar arre-glos contractuales para estimular la innova-ción, desarrollar un plan para tener claro todo el proceso y, sobre todo, documentar y apren-der para el futuro.

Ahora bien, todo eso es muy complicado y difícil. Los europeos parten de la base de que hay gente que sabe hacerlo, pero no la hay. En una universidad pequeña en el norte de Dina-marca se está armando un máster profesional —espero tener acceso el año que viene cuando esté listo— para la formación de compradores públicos tecnológicos. Una vez que ellos tengan el plan, vamos a invitar a los profesores para que nos cuenten cómo lo hacen, porque si queremos avanzar en este camino, vamos a necesitar for-mar gente que todavía no tenemos.

Investigación orientada a la inclusión social

El último punto al que me quiero referir es muy importante, porque tiene que ver no solo con el desarrollo de Uruguay y con el desarrollo empresarial, sino con la vida de la gente.

En el espacio interdisciplinario de la Universi-dad de la República hay gente trabajando, a tra-vés de la nanotecnología, en el abaratamiento de celdas solares para poder utilizar energía solar en los lugares adonde nunca va a llegar la UTE en este país, como la Quebrada de Laure-les, a 69 kilómetros de Tacuarembó. Eso es muy importante.


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Tenemos muchos proyectos de investigación en biotecnología bajo el Programa de Investiga-ción Orientada a La Inclusión Social. Se están desarrollando kits de diagnóstico biotecnoló-gico para distintas cuestiones asociadas con enfermedades de personas que viven relativa-mente al margen. La pregunta es: ¿tenemos un prototipo? ¿Qué es un prototipo? Es bastante más que nada, pero es mucho menos de lo que

hace falta. Precisamente, para pasar del pro-totipo al producto, y de este a su innovación y difusión, hace falta compra pública innovadora. En virtud de cómo han cambiado los tiempos y contando con el Ministerio de Industria, Ener-gía y Minería que hoy tenemos, creo que pode-mos ser optimistas y pensar que estas cosas pue-den suceder en el futuro.

Muchas gracias.

113 Gonzalo Leániz Presidente del Laboratorio

Santa Elena S.A.

Estamos en conocimiento de los temas de análisis porque Santa Elena también forma

parte de AUDEBIO. De modo que lo que me queda para decir son algunas opiniones muy puntuales desde el punto de vista de la empre-sa y del sector al que pertenezco: salud vete-rinaria y biotecnología. No voy a ahondar en otras áreas porque no tengo una opinión tan clara como para poder sustentarla. Sobre lo que voy a hablar sí tengo una opinión y una ex-periencia de algunos años vividos en la lucha por llevar adelante un desarrollo empresarial biotecnológico genuino nacional. Cabe aclarar que “nacional” no implica vender al Estado. Yo no le vendo nada al Estado y creo que no le voy a vender nada, porque no participa en la sa-lud veterinaria. Sí tengo que acceder al merca-do externo. Las empresas tienen una etapa de creación, para lo cual se ha trabajado mucho. El mercado nacional para una empresa que se empieza a desarrollar es insignificante.

El mercado de la biotecnología

Yo soy delegado de la Cámara de Industria en el CONICYT, estoy en contacto con la ANII y conozco las políticas que se han llevado ade-lante. Hay muchas herramientas para iniciar nuevos emprendimientos, pero las empre-sas constituidas que hacemos investigación y desarrollo necesitamos seguir haciendo inves-tigación y desarrollo.

No hacemos investigación y desarrollo solo para las necesidades del país, sino que estamos haciendo investigación para el exterior, que es el mercado al que apuntamos. Si queremos que realmente haya industrias tenemos que ser conscientes de que somos un país pequeño, que tenemos apenas tres millones de habitan-

tes. Por eso tenemos que pensar en el exterior. Primero, debemos pensar en la región —tene-mos al lado un país fantástico como Brasil— y después en el mundo y, sobre todo, en todos los países del Hemisferio Sur, donde hay una cantidad de oportunidades de negocios para la biotecnología. Para ello necesitamos agilidad en la regulación y colaboración por parte de las autoridades del país, no solo para las compras del Estado, sino para que los otros me acep-ten. Muchas veces no tengo un interlocutor válido, ni siquiera tengo el interés de la otra parte, porque no existe la visión de que las industrias que trabajamos en salud no traba-jamos solo para dar insumos a los uruguayos, sino para vender al resto del mundo. Somos una industria en sí misma, con un destino y un producto, y no tiene que ver con dar un insumo más barato hecho en el país, sino con una oportunidad para el desarrollo de ese pro-ducto, que en otro lado millones y millones de personas demandan.

Entonces, lo que necesitamos es la colabora-ción del Estado para salir de Uruguay y entrar al mundo. El mundo está lleno de trabas en materia de biotecnología, salud y alimenta-ción, que no son arancelarias. Por ejemplo, restos de residuos en los alimentos. Somos un país que produce alimentos, pero debemos tener en cuenta que cada vez más produci-mos alimentos más desarrollados, más con-trolados y regulados y que es fácil identificar en ellos residuos contaminantes. Con los kits de diagnóstico que existen, con las técnicas como PCR, hoy en día se puede identificar con gran exactitud un problema de ese tipo, y si no sabemos manejar esta situación, pasamos a tener una herramienta explosivamente sensi-ble, que se vuelve en contra.


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Recursos humanos

Otro aspecto que nos preocupa es la capaci-tación de los recursos humanos. Estamos en una situación crítica, con escasez de recursos humanos. La escasez de gente capacitada de alto nivel así como de posgraduados es rela-tiva. La demanda más insatisfecha en nues-tra industria es la de los tecnólogos de nivel medio. Los tecnólogos deberían formarse en la UTU para ser operadores calificados en equi-pamiento y en procesos, y para que conozcan las normas. Los técnicos de la Universidad de la República tienen muy bajo nivel en cuanto al cumplimiento de las normas. A los posgra-duados les cuesta muchísimo cumplir con las normas. Una de las cosas que aprendemos en nuestra empresa es que todos contamina-mos; los gerentes también. No porque tengan un cargo superior van a dejar de cumplir con las normas. Las reglas tenemos que cumplir-las todos. Entonces, ¿qué nos falta? Nos falta el técnico operador, una persona a quien se le pueda dar un equipo, que sepa que el pro-ceso que está llevando a cabo es muy sensible y sofisticado, que tenga conocimientos bio-lógicos, de electrónica y de ingeniería. De lo contrario, estimo que vamos a entrar en un proceso de canibalismo de técnicos entre las empresas. Todas las empresas están creciendo y están demandando ese tipo de recursos.

Parque industrial biotecnológico

También necesitamos un ordenamiento terri-torial claro. Debería haber un parque indus-trial biotecnológico. Recuerdo que la primera vez que escuché a un político hablar de biotec-nología fue cuando volví a Uruguay. Escuché a los presidentes Sanguinetti y Alfonsín hablar de biotecnología. Pasaron los años y seguimos hablando de biotecnología. Ahora hemos avan-zado, pero se sigue hablando mucho, y hay que concretar.

La biotecnología es importante; entonces, tiene que estar en un lugar importante. Por tanto, como biotecnólogo quiero un parque industrial en una zona importante, cerca de la Universidad, porque muchos de mis técnicos trabajan en los dos lugares. Si se construye un parque industrial donde no pasan ni los ómni-bus, donde hay problemas de seguridad y de comunicación, no me sirve. Más que produc-tos biotecnológicos —que no pesan mucho— lo que transportamos todos los días es gente, que va y viene.

Tenemos que integrar ese lugar a la ciu-dad de Montevideo con seguridad, que tenga energía, con comunicación con los centros de estudio porque, reitero, en general, trabaja-mos con personas que complementan su labor en la Universidad, en la UTU o en centros de investigación. Necesitamos un lugar accesi-ble. ¿Dónde se instalan las empresas hoy? Los lugares residenciales tienen prioridad y los lugares en los cuales no tenemos interés que-dan en rutas, donde no pasa ni un ómnibus, no hay acceso ni energía. Si queremos desarrollar estas industrias, tenemos que pensar dónde se deben instalar. Hay que pensar más en los par-ques industriales. En Uruguay tenemos poca experiencia, pero un parque industrial es algo muy importante, porque cuando las industrias están en un mismo lugar se complementan entre sí. Entonces, si decimos que la biotecno-logía es importante, el parque industrial debe estar en un lugar importante y no en el último rincón, al que nadie va.

Política fiscal

Otro aspecto sobre el cual hemos hablado bastante es el fiscal. Afortunadamente, si hoy uno tiene un buen proyecto y está bien plan-tado, el acceso al financiamiento no resulta un problema; hay financiamientos de muchos tipos. Lo que necesita una empresa que ya está constituida son exoneraciones fiscales para

Laboratorio Santa Elena S.A. Gonzalo Leániz

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la inversión, con una forma de retorno para promoverla. La compra de equipamiento y la inversión en infraestructura deben tener un retorno fiscal; nadie pide dinero y menos sin retorno. Y si se pide exoneración fiscal con un plan, que no sea como los que ya tenemos, sino un plan orientado específicamente a la biotec-nología, que tiene sus propias características. Si afirmamos que la biotecnología es impor-tante, debe haber exoneraciones fiscales a la biotecnología, con sus características, que no discutiremos ahora, pero que ojalá se puedan discutir en el Consejo.

¿Cuáles son las condiciones que necesitan las empresas instaladas? ¿Cómo se hace para que algunas empresas productoras de alimentos, que son manipuladoras de biotecnología, pue-dan instrumentar nuevos desarrollos? Muchas de las empresas que están vendiendo alimentos transformados o muchos de los derivados de alimentos que tenemos en el país son biotecno-lógicos en esencia. ¿Por qué no integran biotec-nología nacional? No hay atractivo para que el desarrollo de un producto se realice en el país; resulta más fácil comprarlo en el exterior. Me invitan a ir a una feria para que vaya a comprar productos; sin embargo, se pueden desarrollar aquí. Se debería decir a una empresa instalada, importante, que está utilizando biotecnología importada que ni siquiera está validada pero que le resulta de fácil acceso, que si lo hiciera con investigación nacional, tendría una exone-ración fiscal durante cinco o diez años.

Entonces, hagamos políticas —esto tiene que ver con el Estado— para que a las empresas les resulte interesante investigar en el país, y cree-mos un fondo sectorial de biotecnología, gene-rando un retorno. Se podría volcar parte del

aporte fiscal que tienen las empresas —esta-mos hablando de un 1%, 2% o 3%— hacia un fondo sectorial de biotecnología, que podría ser administrado por la ANII —con calidad, no mal administrado— y tener las mismas exi-gencias que cualquier otro fondo, ser concur-sable y competir como cualquier otro fondo, pero deberá tener como fin la promoción de la investigación de la biotecnología que se puede obtener en el exterior a efectos de implemen-tarla en el país, en acuerdo con la academia que va a desarrollar esos procesos.

El Estado está promocionando que uno vaya al exterior a traer tecnología mucho más que para desarrollarla en el país. Yo he sido ten-tado mucho más a viajar a otros países para adquirir tecnología que a ponerme en con-tacto con la academia para el desarrollo de los procesos aquí. Entonces, a veces, desde la empresa uno no entiende los discursos que se están haciendo; se dicen muchas cosas, pero después, desde el Estado surgen las ofertas para irse al exterior, lo financian y, además, dan garantías. Uno tiene puesta la celeste, pero si uno se pone solo en el papel de empre-sario y analiza los números, se pregunta si no conviene hacer los proyectos en asociación con otros países. No se trata de que no que-ramos abrirnos porque, de hecho, necesitamos el exterior, pero tratemos de apoyar la biotec-nología que tenemos en el país. Contamos con muchos recursos, pero si esos posgraduados se van al exterior, probablemente terminen haciendo un proyecto que después yo voy a comprar. Por eso necesito ver cómo fluyen las energías del conocimiento, cómo son la oferta y la demanda de ese conocimiento.

Muchas gracias.


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117 Fernando Ambrosi Presidente de la Asociación Uruguaya de

Biotecnología (AUDEBIO)

Agradezco a todos por la invitación y por la posibilidad de encontrarnos. Cada vez

que uno tiene que armar alguna presentación de este tipo, debe tomarse unos minutos para pensar y ordenar aspectos; a veces, la acción nos deja poco tiempo para ello. No voy a repetir lo que se ha planteado en esta Mesa, porque creo que todos los que estamos en el panel estamos de acuerdo; mi intervención se va a centrar en brindar algunos matices.

Los tiempos de la biotecnología

En primer lugar, el nivel de estabilidad. Muchas veces una sociedad no puede pensar en procesos que llevan mucho tiempo, como en biotecnología. Cuando hablamos de biotec-nología quizás alguien piense en el producto inicial, pero ya se ha dicho que necesitamos un tiempo de investigación importante; por lo tanto, se requiere un primer tiempo de conoci-miento. Debemos tomarnos mucho tiempo en la investigación a efectos de saber con fineza cuál es la necesidad y en qué estamos traba-jando, y de analizar cómo lo vamos a desarro-llar. Una vez que encontramos esa bacteria, virus o elemento que está en la naturaleza y nos posibilita hacer algo, lleva tiempo pensar cómo lo vamos a procesar, cómo lo vamos a presentar y cómo vamos a educar a la sociedad para que lo utilice. Entonces, para nosotros resulta fundamental que podamos pensar en este tipo de cuestiones y que las ubiquemos en el tiempo.

Desde AUDEBIO cuestionamos las cifras que ha dado la señora da Silva por una razón muy sencilla. Mensualmente se publican las prin-cipales exportaciones que tenemos; es muy

difícil separar esas exportaciones de la biotec-nología porque nuestro ganado, nuestra carne, sale por un proceso acompañado de biotecno-logía; la soja también tiene biotecnología. De alguna manera, ya sobrepasamos la discusión en cuanto a si debemos usar o no biotecnolo-gía. La biotecnología está presente. Quizás de lo que estemos hablando es de cómo funcio-nan las empresas aquí; esa es una de nuestras principales preocupaciones. Buena parte de la biotecnología que el país consume está por fuera del circuito en el que está canalizada la biotecnología nacional. Entonces, hay que rei-vindicarla y ver cómo funciona, analizando cuáles son las medidas que necesitamos para que se integre.

Seguridad, calidad y confianza

En el plan sectorial encontramos sistemáti-camente —me toca repasar algunos aspectos que fueron quedando en suspenso— las tra-bas más claras, por ejemplo, con respecto a los registros. Cuando uno empieza a trabajar ana-lizando por qué se genera el problema con el registro advierte que, en realidad, el problema no es el papel que se llena o el formulario que la empresa trabaja, sino el nivel de confianza; a veces el Estado tiene una persona que debe firmar algo y garantizar al resto, pero no está dispuesta a arriesgar, por lo que prefiere un dossier que provenga del exterior porque lo respalda otro Gobierno, viene de otra respon-sabilidad y no de la gente que tiene que jugár-sela acá. Vamos a tener que seguir pensando en este tipo de situaciones porque es muy difí-cil que se generen los niveles de confianza que necesitamos desde el Consejo Sectorial. Lo


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que sí estamos haciendo es generar el espa-cio —y creo que es un muy buen camino— de conversación que vaya dando seguridad a tal Ministerio, a tal repartición del Estado que tiene la obligación de controlar y garantizar a los consumidores que ese producto funcione. Es imprescindible que ese tipo de reglas mejo-ren, se aceleren y establezcamos qué criterios debemos tener.

Hablar de biotecnología sin hablar de biose-guridad o de calidad no es posible. Entonces, vamos a reafirmar las garantías que debe tener la sociedad y vamos a seguir construyendo empresas con los niveles de calidad que asegu-ren que los productos que vamos a consumir aquí o en el exterior corresponden a eso.

Políticas

¿Qué pedimos y en qué trabajamos? En la definición de políticas, pero por políticas no me refiero solo al ámbito legislativo sino a los acuerdos a los que vamos llegando.

En su intervención el señor Ministro Ague-rre planteaba la necesidad de trabajar de forma similar a hace cincuenta años con el tema del rhizobium, pero decía que en lugar de nitró-geno necesitamos algo que fije el fósforo. Eso está bien como demanda, pero quienes estudiamos la historia del rhizobium somos conscientes de que no fue un accidente de la naturaleza sino una política impuesta; fueron créditos que vinieron al Uruguay, fueron polí-ticas fijadas, fue un proceso en el que traba-jaron investigadores durante mucho tiempo, fueron niveles de control y garantías y, sobre todo, hubo acciones de promoción. Un pro-ducto como el rhizobium significaba cambiar la forma de trabajo de la persona que estaba plantando. Cuando hablamos de rhizobium, nos referimos a una bacteria que se fija a una semilla que, de por sí, genera nitrógeno —ni más ni menos— y de esa manera evitamos poner urea. Entonces el agua —que constituía

un problema— no tiene el 50% de urea como pasa cuando ponemos urea a una planta, el agua se la lleva y la recogemos en el río.

Recursos humanos

Promover la biotecnología, necesariamente, nos lleva a este punto, que ya fue mencionado y que tiene dos aspectos. Uno, al que refería el señor Leániz, tiene que ver con la capacita-ción. Todos sabemos que la capacitación —no solo la de los grandes científicos— es necesa-ria para todo este proceso. Las técnicas de ISA hoy son comunes, pero no tenemos personal capacitado para trabajar. Entonces, pedimos al técnico que desarrolló el kit que lo use, cuando lo que necesitamos es gente que se apropie de esa situación. Allí hay un nicho en la industria.

Necesitamos volver a un Uruguay que tuvo su época —que debemos volver a construir— de investigadores con un nivel que da garan-tías en el exterior. En Uruguay necesitamos esos técnicos que logran demostrar que no solo investigan porque publican, sino porque tienen experiencia. De esa manera se va cons-truyendo confianza y garantías, porque no se trata solo de los productos en sí que salen, sino también de qué ambiente estamos generando.

Hablamos de capacitación de tecnólogos en biotecnología pero también necesitamos encuentros con quienes están saliendo del Uruguay al exterior a representarnos en orga-nismos que fijan reglamentación. Necesitamos alinear a nuestros científicos para que tengan claro qué estamos investigando, qué tenemos, cuáles son las necesidades y debemos apoyar-los en ese papel en el exterior.

Legislación

Sin lugar a dudas, uno de los caminos que hemos planteado en el Consejo Sectorial tiene que ver con una ley. Hace un momento hablaba de la necesidad de entender que la biotecno-

Asociación Uruguaya de Biotecnología (AUDEBIO) Fernando Ambrosi

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logía lleva mucho tiempo y requiere mucha plata. Se necesitan técnicos capacitados que merecen cobrar bien, equipos e instalaciones con ciertas normas, una estructura. Además, insisto, reconocer que cualquier proceso lleva mucho tiempo. Apostamos a que la ley en la que venimos trabajando tenga en cuenta todo eso y pueda facilitar esas condiciones que pre-cisamos en el país.

Tareas del Consejo Sectorial

El Consejo ha trabajado en dos niveles que quiero destacar. Uno refiere a reunir datos precisos acerca de dónde estamos parados; es decir, una línea que mire desde el presente hacia atrás para saber quiénes somos, qué tenemos, qué necesitamos, cómo trabajamos con el Ministerio de Salud Pública, etc.

Por otro lado, empezamos a trabajar en dos cosas importantes. En este momento, el Insti-tuto Pasteur de Montevideo, el Ministerio de Industria, Energía y Minería y AUDEBIO ya estamos encaminados a tener en proyecto una planta de escalado. ¿Qué significa una planta de escalado? Que los proyectos de investiga-ción que se están haciendo y los proyectos de empresas que necesitan generar cierto nivel de experimentación y documentación puedan tener el ambiente adecuado para desarrollarlo. Desde el punto de vista de la industria es un paso básico e imprescindible; luego, si el pro-ducto sale bien, recién se debe pensar en el nivel de producción industrial. Ya estamos tra-bajando en eso.

El segundo aspecto tiene que ver con lo que planteaba el señor Leániz sobre el parque indus-trial. En diciembre de 2010 fuimos a hablar con los presidentes del LATU y de la ANII, y Rodolfo Silveira, presidente de la ANII, opinaba que

tener un parque industrial biotecnológico sería un ideal pero que no había masa crítica en Uru-guay para eso; que no había empresas para eso. Nosotros vamos a comenzar a recorrer ese pro-ceso con dos empresas y posiblemente con una tercera durante la semana que viene. No pen-samos solo en un parque industrial donde faci-litemos a las industrias la posibilidad de insta-larse, sino en comenzar a trabajar sobre algunas de las cosas que planteamos aquí. Hicimos un excelente acuerdo con INEFOP que nos va a dar datos y a crear cursos para el año próximo, tra-bajando el tema de la capacitación y queremos tener a la UTU.

Biotecnología y sociedad

No quisiera dejar de mancionar algo que está planteado en el Consejo Sectorial y que para nosotros es fundamental. Si bien la función y los objetivos de AUDEBIO son claros en cuanto a los bionegocios, a nosotros nos preocupa también enormemente cómo impacta en la sociedad el tema de la biotecnología, no por el consumo sino por el tipo de cabeza que uno tiene que tener. Sin lugar a dudas, la biotecno-logía significa, al igual que otras ciencias, la posibilidad de pensar, de ser ordenado, meti-culoso, de planificar una investigación, de arriesgar, de apostar al futuro. Esas cosas ayu-dan a la sociedad y la sociedad ayuda a la bio-tecnología. Esto ha sido un punto de acuerdo y de destaque de este Consejo.

La otra vez alguien decía —no recuerdo quién; a veces no importa quién lo dijo sino cómo se siente— que ojalá en algún momento en este país hubiera cinco minutos en un noti-ciero dedicados a hablar de la biotecnología en lugar del tema de la violencia. Esta frase com-pleta la idea. Muchas gracias a todos.


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Pablo Villar: Muchas gracias a todos los expo-sitores. Quiero hacer tres puntualizaciones. Una respecto a lo planteado por Claudio Iturra con relación al Programa de Compras Públicas para el Desarrollo; de alguna forma también abona un poco lo planteado por Judith Sutz respecto a las compras públicas con contenido de biotecnología o del típico técnico. En prin-cipio, las compras públicas tienen tres subpro-gramas: uno es el de Compras Públicas para el Desarrollo de las Mipymes, que es el que está instrumentado y reglamentado; otro es para el pequeño productor agropecuario —siempre hablando de compras públicas— y el tercero es un programa de compras públicas de produc-tos de ciencia y tecnología. O sea que aquí va a estar incorporado todo lo que tiene que ver con productos de innovación y productos bio-tecnológicos.

Evidentemente, se empezaron a reglamentar y a instrumentar los programas en los que, pri-mero, consideramos que tenemos más madu-rez institucional, más experiencia, porque ya teníamos algunos otros programas de compras públicas con algunas discriminaciones positi-vas de la industria nacional; este tiene, básica-mente, un corte transversal en lo sectorial pero en lo vertical discrimina positivamente a los sectores micro, pequeño y mediano respecto a las grandes empresas y, sobre todo, respecto a los productos importados. Esta es la primera aclaración que quería plantear.

¿Cuánto tiene que ver en esto el Estado como gran comprador? Pensamos que mucho. Ahora: tenemos que orientar y alinear a todos nues-tros compradores públicos con el Programa de Compras Públicas, tenemos que alinear el Pro-grama de Compras Públicas con los distintos Consejos Sectoriales para que lo sepan leer y

aprovechar. En diálogo con instituciones gre-miales, con empresas y con distintos sectores, ya estamos en proceso de realizar algunas modificaciones al Decreto Reglamentario, o sea que imaginemos que es un producto en construcción, absolutamente mejorable. De alguna forma hay que empezar y —enhora-buena— comenzamos con una cuestión que surgió en 2005, o sea que vaya si nos llevó tiempo a los uruguayos pasar desde el pienso al aterrizaje de una reglamentación concreta. Bueno, hoy está, lo tenemos que hacer carne en los Consejos Sectoriales, en la industria far-macéutica, en los productos biotecnológicos, en todo lo que es la producción y la generación de riqueza nacional. Ahora, también lo tienen que leer las empresas públicas y en esto tene-mos distintas experiencias.

La anécdota que contó la señora Sutz es ejemplificante, pero también tenemos anécdo-tas actuales y conocemos distintas posturas de diferentes empresas respecto al mismo marco regulatorio. Por lo tanto, tenemos un pequeño trabajo desde el Ministerio de Industria, Ener-gía y Minería, desde la DINAPYME en parti-cular, para tratar de operar con todos estos compradores públicos para que realmente se pongan la camiseta de este Programa de Com-pras Públicas para el Desarrollo.

Quiero hacer una última aclaración, quizás una opinión no discrepante sino complemen-taria, respecto a lo que decía el señor Leaniz sobre ciertas contradicciones; creo que en todas las construcciones hay algunas contra-dicciones implícitas. Realmente, de la práctica empezamos a cosechar dificultades, experien-cias y aprendizajes y vamos a ir corrigiendo algunas pequeñas contradicciones. Lo que sí es claro es que para todos los industriales



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uruguayos, de todo tipo, principalmente los de mayor componente tecnológico y de inno-vación —sobre todo en las áreas que estamos pensando, en lo que hoy decía el Ministro Aguerre de ese 6,22 de efecto multiplicador que tenía el producto agropecuario— vaya si será interesante tener nuestro propio plan y nuestra propia planta de escalado y de apren-dizaje en el mercado doméstico para después tener un efecto multiplicador hacia afuera.

No es que quiera plantear una opinión dis-tinta pero, como en el país hemos tenido varios procesos y varios tiempos en los que se generaban las falsas oposiciones entre el mer-cado interno y el país agroexportador, creo que nosotros, a través de los Consejos Sectoriales y de esto que es, como sugiere el título, una estrategia nacional de desarrollo y de estruc-tura productiva transformada y construida a futuro, tenemos que mantener esa visión inte-gradora e inclusiva.

Participante: ¿Cómo se ve el rol de la infraestruc-tura nacional de la calidad en el apoyo a los dis-tintos temas estratégicos de la cadena planteada como, por ejemplo, investigación e innovación aplicada a las compras del Estado y a la colocación de productos a nivel internacional?

Gonzalo Leániz: Es algo muy abstracto. Puedo decir, en el caso de las empresas de salud en veterinaria, que las infraestructuras siem-pre son escasas y que estamos en pleno redi-seño y seguramente replanteo. Lo que estaba proyectado que durara diez años ahora dura seis y vamos a tener que hacer laboratorios nuevos. También hablé de la necesidad de parques industriales porque el crecimiento realmente es importante y las infraestructu-ras y las capacidades ya están llegando a los límites. A nivel de los laboratorios oficiales, la necesidad de actualización es muy alta por-que no cumplen con las normas, porque tie-nen más equipamiento que infraestructura

y más equipamiento que recursos humanos. Los laboratorios deben tener un equilibrio. Si uno tiene una fuerte inversión en equipos, debe tener recursos humanos para manejar-los. Además, hoy en día debe estar bajo nor-mas de calidad, es decir, la persona debe tener capacidad, el proceso tiene que estar validado y el laboratorio debe estar certificado. Toda-vía nos falta eso: darnos cuenta de que no es solamente tener recursos humanos y equipos sino también tener una organización. Recién ahora estamos teniendo una organización cen-tralizada para la validación y la certificación. Todos los laboratorios deberían estar certifi-cados; todavía no tenemos una armonización fuerte en ese sentido. Esa va a ser la primera traba. Para empezar a hacer productos de cali-dad necesitamos demostrar esa calidad y eso se hace con una cantidad de requerimientos y de certificaciones que van de la mano. Hoy las trabas en el comercio de los productos, sean industriales, de salud o alimenticios, van por el lado de las normas, de lo que tienen, de los residuos y del impacto ambiental. Todo eso es armónico y creo que el Uruguay tiene bastante desarmonía en ese sentido. Hay cosas que están muy bien y hay cosas que están mal. No hay un crecimiento armónico y mucho menos en la implementación de normas y certificacio-nes. Estamos atrasados y hay muchas empre-sas desesperadas, como en el caso nuestro, por hacerlo cada uno por su cuenta, como puede, generalmente con certificaciones del exterior —que son muy caras— y haciendo un esfuerzo individual y voluntarista para poder cumplir.

Claudia Santos: Soy Claudia Santos, Directora de Metrología del LATU. Soy yo quien hice la pre-gunta, como integrante del Sistema Uruguayo de Normalización, Acreditación, Metrología y Evaluación de la Conformidad (SUNAMEC), buscando sinergias en apoyo a las distintas cadenas productivas. En el ámbito del SUNA-MEC hemos venido discutiendo en varias

Preguntas e intervenciones del público 123

reuniones el tema específico de compras del Estado y ahora estamos acá tratando de es-cuchar cuáles pueden ser las necesidades en las distintas cadenas productivas en cuanto a infraestructura de calidad. Parte de lo que comentaron nos sirve mucho como “input” para futuros trabajos, es decir, qué necesita la cadena de biotecnología y nanotecnología en cuanto a acreditaciones, certificaciones, in-fraestructura metrológica, etcétera. Hacia eso apuntaba mi pregunta.

Gonzalo Leániz: La parte de producción tiene normas GMP. Estamos tratando de lograr que el Estado —en este caso, los Ministerios de Salud Pública para la parte humana y de Ganadería, Agricultura y Pesca para la parte veterinaria— sea nuestro socio, ya que es el responsable. El tema es que la capacidad que tiene nuestra gente debe ser validada y tendría que estar reconocida en el exterior. Una de las amenazas que tenemos es que el laboratorio oficial no está certificado y las personas no tienen el reconocimiento. A veces —lo digo con vergüenza— no podemos llevar a la gente a visitar el laboratorio porque va a ser peor.

Necesitamos crecer en conjunto. Las auto-ridades que nos regulan y que nos controlan tienen que ser socias, tienen que invertir igual que nosotros, tanto en capacitación y equipa-miento, como en certificarse. No puede ser que ellas nos regulen a nosotros, si no tienen estas cosas. Somos socios. Me preocupa cuando veo que mi socio no anda bien.

Fernando Ambrosi: Lo mismo sucede para nosotros. Cuando hablamos de la planta de escalada o del parque industrial, sin duda tenemos que tener una reunión previa. Lo más importante no es llegar, presionar y que eso nos falte, sino poder estar trabajando en con-junto con los organismos de contralor y estar diseñando en el campo, desde el comienzo, qué vamos a pretender.

En cuanto a las necesidades de las empre-sas que están exportando y que son requeri-das desde afuera, nos reunimos y hacemos una lista de necesidades y hasta de precios. Ese es otro elemento que en el costo influye muchísimo. En el mundo cambió la cabeza. Ya no alcanza con revisar la balanza por año, sino todos los manómetros, cada uno de los elementos que tenemos dentro. El valor de ese tipo de situaciones tiene que tener, para las empresas, un nivel de garantía a un costo razonable. Muchas veces nos pasa que los pre-supuestos son iguales al precio de la compra del equipo para hacerlo uno mismo. Hacemos algo que no debemos: comprar el equipo y quedarnos nosotros con ese valor. Sin duda, debemos tener organismos que tengan la capa-cidad de darnos la garantía, de ser especiali-zados y de seguir invirtiendo en los niveles de control porque cada vez son mayores y genera ese nivel de convenio. Sin duda, vamos a tener que trabajar en esto. Desde AUDEBIO todavía nos faltan fuerzas para hacer una cantidad enorme de cosas, entre ellas, sentarnos a ver cuáles son los elementos que hay, qué elemen-tos podemos usar y cuáles son los niveles de convenio planteados. Repito que no podemos pensar: “Vamos a controlar el aire. Está bien hoy. Bueno, señores, nos fuimos y venimos en un año”. No. Tiene que haber seguimiento, padrones, estudios. No solo alcanza con vali-dar un manómetro. Hay que tener la historia, hay que saber qué es lo que pasa, el tiempo que dura. De alguna manera, esta institución —es muy bueno que se forme— tiene que asociarse en ese criterio con las empresas. Tenemos que facilitar ese tipo de cosas para poder hablarlas.

Carolina da Silva: Invito a que participen del Subgrupo de Compras Públicas y de Registros. Sería bueno que las autoridades de Metrología del LATU se incorporaran a esos subgrupos para tener una mirada al respecto. Hay un ter-cer subprograma relativo a compras públicas


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de valor agregado. En principio, ese subpro-grama que figura en un artículo de la Ren-dición de Cuentas lo implementaría la ANII. Nosotros no tenemos claro que el trabajo que estamos realizando al Consejo lo hagamos a través de ese subprograma, porque la ley habi-lita otros subprogramas. Se puede hacer un subprograma específico para biotecnología. Probablemente, esto no sea solo para las com-pras públicas, sino que se vincule muchísimo con los registros de calidad.

La otra aclaración que quiero hacer es que en agosto de este año y a partir del comienzo de la implementación del Plan Estratégico, vimos la necesidad de separar el abordaje de la biotec-nología y de la nanotecnología. Por eso, el plan que estamos presentando es el Consejo Secto-rial de Biotecnología. La nanotecnología a par-tir de setiembre se conformó como un grupo de trabajo que se escindió, pero seguimos tra-bajando juntos en algunos asuntos. Como los temas tienen un punto de partida muy distin-tos, requieren apoyos y énfasis distintos. La nanotecnología estaba quedando absorbida por los problemas de la biotecnología. Dado que hay empresas en biotecnología, los proble-mas eran más acuciantes y les queríamos dar respuesta más inmediata.

Judith Sutz: Recibí tres preguntas. En cuanto a la primera pregunta, el término “nanotec-nología” se basa en una unidad de medición. Es mil veces más chica que una millonésima y tiene nivel subatómico. No se podía trabajar a ese nivel. Ahora sí y a partir de eso se pueden hacer una cantidad de cosas; es absolutamente infinito, esperanzador y aterrorizante, como siempre pasa con estas cosas.

La segunda interrogante tiene que ver con que si esta unidad es lo suficientemente pequeña como para crear, por esta vía, un dispositivo que se introduzca en el cuerpo humano y ali-mentar, por intermedio de una bacteria o chi-cha, el cuerpo humano y así poder combatir

una posible hambruna. Esto se discute mucho. En el año 2010, en Estados Unidos se publicó una enciclopedia de nanotecnología y socie-dad. Consta de dos tomos grandes. Allí, esto está preguntado y contestado. La compré hace cinco meses y la estoy empezando a leer, por lo que no tengo respuesta.

En cuanto a la pregunta de si Uruguay en este campo invierte lo suficiente, no lo sé. No sé por dónde se puede empezar a invertir. Sé que hay gente que está trabajando muy seria-mente. Seguramente, este grupo sectorial hará un planteo mucho menos abstracto, mucho más aterrizado.

Ya que tengo el micrófono, quiero hacerles un comentario que tiene que ver con algo que dijo Gonzalo. Con respecto a “público”, escuché hablar de compras, regulación, certificación, formación y estimulación de la sustitución cognitiva de importaciones, que es a lo que se hacía referencia cuando se señalaba que no se comprara afuera lo que se podía desarrollar acá. Entonces, quizás no deberíamos hablar de compras públicas, que es un concepto res-tringido, sino de participación pública tecno-lógica, como un gran proyecto que incorpore todas estas dimensiones, porque en última instancia, aunque no vengas del Estado y pre-fieras no hacerlo, hay otros cuantos que sí lo tienen que hacer. Quiero agregar que disfruté mucho de este encuentro. Gracias.

Miguel Sierra: Desde el INIA estamos inten-tando abordar este tema con Álvaro Mombrú, como refería la señora Sutz. Álvaro Mombrú es un investigador excelente que está en el Par-que Científico-Tecnológico de Pando. Estamos viendo la posibilidad de buscar campos de apli-cación de la nanotecnología a Agrofood.

He trabajado en estos temas en algún proyecto europeo y he visto la nanotecnología aplicada a nanoencapsulados, a compuestos que están en los alimentos y al encapsularse permiten un tratamiento térmico; de otra manera, esos com-


puestos termolábiles se destruyen. El nanoen-capsulado permite que esos compuestos man-tengan la estabilidad y lleguen a la parte del organismo que nosotros deseamos.

También hay nanotecnología aplicada a envasados. Hay envasados inteligentes: al cam-biar condiciones de temperatura o al madurar, los alimentos emiten algunos gases que esos compuestos nanosensores o nanodetectores captan, cambiando de color, de manera que al visualizar el envase es posible saber si ese ali-mento se ha deteriorado. Asimismo, se utilizan nanosensores a nivel de diferentes controles en plantas de fábricas.

Con relación a la inversión, según lo que sabe-mos por Álvaro, la inversión es insuficiente. Lo que sí hemos decidido como Consejo —en su momento bio y nanotecnología estaban jun-tas; ahora, como decía la señora da Silva, está la biotecnología por un lado y la nanotecnología por otro— es solicitar un informe que permita identificar claramente en qué campos y en qué

nichos de alto valor Uruguay se puede insertar, y sobre esa base definir las inversiones que sean necesarias. Los investigadores que actualmente están en esos temas requieren más inversión. Estas son infraestructuras caras; muchas veces estos temas se están pensando a nivel regional, con Argentina y con Brasil, para hacer experien-cias compartidas. Reitero que según lo que nos han dicho los investigadores, la inversión es insuficiente, y actualmente se está en fase de exploración y de identificar en qué nichos sería necesario invertir más.

Claudio Iturra— Voy a usar un nanominuto. Lo que dice la señora Sutz es absolutamente justo, en mi opinión, como punto de llegada. ¿Por qué lo digo así? Conceptualmente, estoy de acuerdo, pero es tal la dispersión de los organismos del sector público, que yo creo que casi tendríamos que crear una fuerza de tarea para crear la coor-dinación público-público. De lo contrario, van a seguir fragmentados y unidos por el título.


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Mesa 3


Farmacéutica

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Farmacéutica

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129 José Saavedra Coordinador del Consejo

Sectorial Tripartito de la Industria Farmacéutica

Plan Estratégico

del Sector Farmacéutico

Agradezco a los organizadores del Foro por invitarme a formar parte de este impor-

tante evento y darme la posibilidad de integrar este prestigioso panel conformado por desta-cados profesionales. Quiero hacer un especial reconocimiento a mi colega Alejandro Vieira, quien debería estar aquí haciendo esta pre-sentación pero se encuentra en una misión comercial en Perú y Ecuador junto a un grupo de empresarios de la industria farmacéutica nacional.

El propósito de estar con ustedes es presen-tarles los resultados del trabajo realizado por el Consejo Sectorial Farmacéutico, cuyos objetivos están definidos alrededor de tres ejes estratégi-cos en torno de los cuales se estructura el Plan Sectorial que voy a comentar.

Diagnóstico

Una de las primeras actividades del Consejo Sectorial fue la de realizar un análisis del sector farmacéutico a nivel local, regional y mundial, para luego desarrollar un análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) del sector, que pudiera ser tomado como base para el futuro diseño de su estrategia.

El 24 de junio de 2010 el Gabinete Produc-tivo lanzó el Consejo Sectorial Tripartito del Sector Farmacéutico integrado por represen-tantes del Estado, de las empresas y de los tra-bajadores. Los objetivos sectoriales están defi-nidos alrededor de tres grandes ejes en torno a los cuales se estructura el Plan Estratégico Sectorial. Estos ejes son: 1) fortalecimiento de la cadena productiva nacional, 2) innovación y desarrollo, y 3) internacionalización de la pro-ducción.

I. Eje Fortalecimiento de la cadena productiva

Objetivo 1. Disponer de organismos reco-nocidos a nivel regional y mundial de registro y control de productos y habilita-ción de plantas

Si bien en años recientes las exportaciones del sector se han dinamizado, ellas no tienen como destino principal los países de mayores ingre-sos per cápita. La aplicación de requisitos más estrictos de estándares de calidad o la existen-cia de otros proveedores con menores precios, como los del sudeste asiático, dificultan o impi-den a los productores nacionales el ingreso a estos mercados.

La exigencia de buenas prácticas de fabrica-ción (GMP por su sigla en inglés) y el control de calidad —adaptando la legislación nacional a las normas estipuladas por la Asamblea Mun-dial de la Salud de la Organización Mundial de la Salud (OMS), tanto para los productos elabo-rados localmente como para los importados— redundarían en el aseguramiento a la población de un menor riesgo sanitario y una mayor efica-cia en los medicamentos que consume, además de contribuir a mejorar la imagen de la autori-dad sanitaria. Esto último podría constituirse en una ventaja competitiva importante para lograr acceder a mercados más sofisticados.

Objetivo 2. Generar disponibilidad de téc-nicos y operarios especializados

El segundo objetivo tiene que ver con el soste-nido crecimiento en la producción del sector, junto con la realización de nuevas inversiones e incorporación de nueva maquinaria, lo cual está


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generando una demanda de personal y técnicos especializados que no está siendo satisfecha.

Objetivo 3. Promover la generación de nuevos negocios

El objetivo 3 pretende resolver una carencia, que es que a nivel nacional se generan proyec-tos de investigación de aplicación productiva con potencial a ser comercializados que no logran avanzar hacia la etapa productiva y de comercialización. Esto sucede particularmente en los desarrollos de base biotecnológica, como comentaban anteriormente nuestros colegas. Uruguay presenta muy buenas condiciones sanitarias para el desarrollo de especialidades farmacéuticas, pero si bien existen algunos pio-neros exitosos, no han surgido seguidores.

Objetivo 4. Utilizar el sistema de compras del Estado como herramienta de desarro-llo del sector

En relación al objetivo 4 encontramos que el poder de compras del Estado es una potente herramienta para el desarrollo del sector y, en el caso del sector farmacéutico, debe estar orien-tado a apoyar líneas estratégicas de producción de mayor valor agregado.

II. Eje Innovación y desarrollo

Objetivo 5. Desarrollar proveedores de componentes específicos. Meta: disponer de una cartera de productores de compo-nentes para el sector

El quinto objetivo tiene que ver con la interna-cionalización de la producción en un mundo cada vez más globalizado. Se debe tener en cuenta que, además de la calidad del producto, los consumidores prestan cada vez más atención a otras características como son la presentación del producto, su diseño, su practicidad, su uso.

Por eso es necesario que las empresas accedan a componentes de última generación a precios competitivos que cumplan con las normativas internacionales y que tengan disponibilidad de cantidades necesarias.

Objetivo 6. Incorporar las herramientas de propiedad intelectual al modelo produc-tivo sectorial y adaptarlo a la normativa internacional. Meta: la DNPI está fortale-cida, actualizada y especializada en temas farmacéuticos

En cuanto al sexto objetivo, debemos decir que el sistema legal de protección de la propiedad intelectual se reforzó en Uruguay con la sanción de una nueva ley de patentes en el año 1999. Para la industria farmacéutica nacional la ley de patentes comenzó a regir en el año 2001. Por su carácter no retroactivo permitió a los labo-ratorios seguir fabricando medicamentos con patente vigente registrada antes de esa fecha. La sanción de esta ley implica que, con el paso del tiempo, los laboratorios dispondrán de menor cantidad de moléculas novedosas para el desa-rrollo y producción. Esto puede operar como un motivador fundamental para que algunas empresas del sector comiencen a plantearse un incremento de inversiones en investigación y desarrollo dentro de sus estrategias, con vistas al desarrollo de medicamentos genéricos, así como de sustancias naturales, productos nutra-céuticos y productos biotecnológicos para el área de diagnóstico.

III. Eje Desarrollo exportador

Objetivo 7. Incrementar las exportaciones. Metas: integración productiva regional en el sector, y de las exportaciones extra-regionales

Con relación al séptimo objetivo, diremos que las exportaciones del sector en dólares corrien-

Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Farmacéutica José Saavedra

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tes aumentaron un 140% entre 2004 y 2010, mientras que las exportaciones del total del país lo hicieron en un 130%. La participación de las exportaciones farmacéuticas se situó entre el 15% y el 17% y en el año 2009 llegó al 21% del total exportado.

Brasil constituye uno de los principales des-tinos de exportaciones de productos farmacéu-ticos, con el 13%; sin embargo, persisten trabas al comercio por todos conocidas. Estas trabas también se encuentran en las exportaciones hacia Argentina, que es un destino significativo con un 7% de las exportaciones del sector, parti-cularmente en algunos rubros como los disposi-tivos de diagnóstico.

Herramientas definidas

Finalizado el análisis de los ejes estratégicos, entramos directamente a las herramientas.

Herramienta 1. Habilitación local de plan-tas de acuerdo a la norma OMS 2003

Sobre la primera herramienta podemos decir que actualmente la mayoría de los laboratorios uruguayos están habilitados tomando como referencia lo que recomienda la norma OMS 1994, mientras que nuestros socios regionales ya están aplicando las normas OMS 2003 y OMS 2007 y nuestros clientes en el exterior nos están requiriendo estas últimas. Estamos trabajando en un relevamiento de las plantas productoras de plaza para determinar las normativas que están cumpliendo en este momento. Precisa-mente, estamos trabajando con el Ministerio de Salud Pública esta acción pues nos parece fundamental con el fin de fijar estrategias para provocar el salto de certificación.

Herramienta 2. Inspección de proveedores del exterior

Junto con el Ministerio de Salud Pública esta-mos capacitando a un equipo de inspectores

que estaría llevando a cabo esta gestión en el exterior. Pensemos que muchos de los medica-mentos que compra nuestro país son de origen asiático y hay que especializar a nuestros técni-cos para que puedan ir a visitar esos laborato-rios, inspeccionarlos y calificarlos.

Nos planteamos también el estricto cumpli-miento del Decreto 21/07, que en su art. 1º dice: “Todo establecimiento importador de medica-mentos debe contar con un laboratorio habili-tado propio o contratado para realizar estudios analíticos de cada lote en oportunidad de cada ingreso al país que asegure el cumplimiento de las especificaciones del producto registrado, previo a su comercialización”. Esto no sucede en las compras públicas porque cuando el Estado compra medicamentos importados, no hace este tipo de análisis y, obviamente, ello es una competencia desleal con los laboratorios nacio-nales. Por otra parte el Ministerio de Salud Pública está constatando que muchos de los importadores realizan los estudios analíticos solicitados de las partidas iniciales de importa-ción, pero no continúan realizando los mismos.

Herramienta 3. Disponer de capacidad para realizar la evaluación de estudios de bioequivalencia

Estamos trabajando con el Ministerio de Salud Pública y sus técnicos para analizar los resulta-dos de estudios de bioequivalencia que reciben y fueron analizados en el exterior. El Hospital Español y el Hospital Italiano están capacita-dos para realizar estos estudios a nivel nacional, Tienen habilitación del MSP, por lo cual sus estudios son reconocidos a nivel nacional. pero no cuentan con las habilitaciones internaciona-les que los avalen para tener un reconocimiento internacional. Contamos con el apoyo del MSP y estamos avanzando en esta temática de capa-citación de los técnicos en la empresa ANVISA (Antonio Villoria S.A.) para transmitir esa infor-mación a los laboratorios nacionales.


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Herramienta 4. Fomentar una política nacional sobre productos biosimilares

Estamos trabajando en la normativa a nivel Mercosur porque hay distintos criterios para establecer la biosimilitud. Estamos buscando formar una regulación normativa que consagre la biosimilitud en los países del Mercosur.

Herramienta 5. Cumplimiento de las nor-mas OMS 2003 y de buenas prácticas de fabricación en los laboratorios

Este es un tema realmente nuevo. Reciente-mente el LATU manifestó su interés en apoyar la cadena farmacéutica en las distintas ins-tancias que determine el Ministerio de Salud Pública. Con este apoyo estaríamos logrando un régimen mucho más ágil que el que teníamos actualmente con el Ministerio de Salud Pública. Las empresas están invirtiendo para cumplir con las normas de calidad. Algunas se han pre-sentado a beneficios que brinda el Estado: la Declaración de Actividad Promovida, con cinco proyectos por un total de US$ 8.600.000; y el Fondo Industrial de la Dirección Nacional de Industrias con el que se ha dado apoyo a cuatro proyectos por un valor de US$ 100.000.

Herramienta 6. Preparación de técnicos

Con el LATU se acordó avanzar en la posibilidad de realizar cursos a medida para empresas del sector, que alcancen a técnicos y profesionales interesados. Esto permitiría que las empresas farmacéuticas dispongan lo más rápidamente posible del personal calificado necesario.

Herramienta 7. Disponer de oficinas espe-cializadas en la valorización de la innova-ción y la internacionalización productiva

Esta fue una de las herramientas que estuvo fijada desde el principio en el Consejo Sectorial.

Se trata de disponer de una oficina especializada en la valorización de la innovación y la interna-cionalización productiva. Esto fue a mediados de este año. El Ministerio de Industria, Energía y Minería, conjuntamente con ANCAP, el LATU, el INIA, la Cámara de Industrias del Uruguay, la Cámara de Comercio y KIM Barcelona firmaron un convenio de colaboración internacional para la implementación de proyectos de innovación e internacionalización según “Metolodogía KIM”. En consecuencia se instaló en Uruguay una oficina filial de KIM Barcelona, que hará de nodo para toda la región.

KIM es una metodología que busca valorizar el conocimiento. Básicamente, su mecanismo es el de acercar a investigadores, empresas comerciales e inversores, de forma de generar productos con mayor valor y transferencia tec-nológica, apoyando la construcción de conoci-miento aplicado, y hacer efectiva la innovación tecnológica. Por un lado, asesoran al investiga-dor desde el punto de vista legal y técnico y, por otro, le muestran a la empresa la conveniencia de la aplicación de este conocimiento en sus productos (evaluación y estudio de viabilidad en mercados, etc.).

Herramienta 8. Compras estatales

Fijamos la meta de consolidar los laboratorios farmacéuticos nacionales como proveedores del Estado uruguayo. Formamos dos grupos de tra-bajo, y uno de ellos abordó el tema de pliegos. Se analizaron todos los pliegos de las compras anteriores y se buscaron redacciones que fue-ran restrictivas para la industria nacional. Con ese equipo de trabajo incorporamos algunas modificaciones, pero aún nos quedan otras. Por ejemplo: el registro previo de medicamentos tiene que ser definitivo, y no provisorio como sucede actualmente; la ponderación a los pro-veedores por antecedentes de cumplimiento, etc. Hoy nuestra oficina de compras centrali-zada de medicamentos compra únicamente

Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Farmacéutica José Saavedra

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por precio. La ley 18.362 sobre compras públi-cas permite crear un subprograma de contra-tación para el desarrollo de algunos sectores que se consideren estratégicos. Buena parte de este año estuvimos trabajando en la elabora-ción de este subprograma, analizando las com-pras del Estado de los últimos años y viendo qué mecanismos podríamos utilizar dentro de los acuerdos de Uruguay con la OMC y a nivel internacional con terceros países para que no se generen conflictos. Este subprograma ya está en la etapa de redacción.

Herramienta 9. Aprovechar la presencia de centros de investigación de primer nivel en Uruguay

Es de especial interés del Consejo Sectorial Tri-partito del Sector Farmacéutico que nuestro país esté orientado a la investigación para el desarrollo e innovación de líneas biotecnoló-gicas. Esta es una línea de trabajo que tenemos en común con el Consejo Sectorial de Biotecno-logía, por lo cual estamos llevando adelante en conjunto este tipo de herramientas.

Herramienta 10. Fortalecimiento de la Dirección Nacional de la Propiedad Inte-lectual (DNPI)

Para hacer una política de propiedad intelectual debemos disponer de herramientas y de perso-nal suficiente especializado en el área farma-céutica. La Dirección Nacional de la Propiedad Intelectual está en proceso de contratación de cuatro químicos farmacéuticos y un biólogo, los cuales ingresarán en el primer trimestre de 2012.

Herramienta 11. Vigilancia tecnológica e inteligencia competitiva

La DNPI firmó un convenio con la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) para la creación del Centro de Asistencia Tecno-

lógica e Innovación (CATI). El año próximo este centro comenzará a brindar cursos a las empre-sas sobre formación de vigilancia tecnológica, y también comenzará a capacitar a nuestros jue-ces —algo muy importante— en asuntos rela-cionados con la propiedad intelectual, tema en el cual hoy tenemos algunas dificultades.

Herramienta 12. Delegaciones multisecto-riales al Mercosur y Sudamérica

Quiero recordar, como dije al principio, que el coordinador, Alejandro Vieira, no está presente en este Foro precisamente porque desde el 21 hasta el 25 de noviembre está participando en la Primera Misión Conjunta a Ecuador, Perú y Latinoamérica, que tiene representantes de cinco laboratorios farmacéuticos, un represen-tante del Consejo Sectorial y un representante del MSP. También participan representantes de ASSE, Uruguay XXI y del Ministerio de Relacio-nes Exteriores a través de sus embajadores. Esta misión surge como consecuencia de las nuevas limitaciones y trabas que están enfrentando los laboratorios farmacéuticos uruguayos en los mercados de Ecuador y Perú, donde se esta-blecieron restricciones a la compra de medica-mentos extranjeros. El Ministerio de Relaciones Exteriores designó un representante que actuará como punto focal específico para el sector farma-céutico. Así, las empresas exportadoras urugua-yas, cuando tengan algún inconveniente en el exterior, tendrán la posibilidad de dirigirse direc-tamente y de forma privada a este punto focal para ayudarlas a resolver el problema.

Quiero finalizar con la siguiente reflexión: los productos farmacéuticos son bienes de alto valor agregado, por lo que su producción repre-senta una actividad económica que se debe esti-mular de manera particular por su complejidad, en un marco donde se apoye la producción de bienes de alto valor agregado en cuanto a cono-cimiento científico y tecnológico.

Gracias.


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Agradezco la posibilidad que nos dieron de participar en este evento. Me gustaría

hacer dos reflexiones: una más general y otra vinculada al sector farmacéutico.

Para qué sirven los Consejos Sectoriales

La reflexión general está relacionada con los Consejos. En las Mesas anteriores se hizo men-ción al instrumento y a la institucionalidad que se había generado detrás de los Consejos. Desde la Cámara de Industrias del Uruguay los apoyamos activamente. En los hechos, pusimos un delegado técnico en cada uno de los Con-sejos, además de la participación empresarial que cada Cámara sectorial tiene en el Consejo correspondiente. Es una herramienta que Uru-guay debe mantener más allá de su nombre. Yollevo algunos años vinculado al sector indus-trial y recuerdo otras instancias de interacción pública-privada —quizás lo más novedoso sea la modalidad tripartita— y de mesas de trabajo sectorial.

Siempre ha habido estas instancias, y quie-nes están vinculados al Ministerio de Industria, Energía y Minería lo saben bien. Quizás el peor pecado era que se hacían grandes esfuerzos que luego quedaban truncos. Como ejemplo, recuerdo las agendas de competitividad.

El mayor desafío que tenemos como sociedad y como sector productivo es el mantenimiento del ámbito y la interacción entre los actores involucrados en la dinámica sectorial, tanto empresarios como trabajadores, y el Gobierno.

¿Por qué para algunos sectores es crucial el Consejo Sectorial o este ámbito de interacción? Porque hay muchos aspectos en los cuales el

Estado tiene un rol fundamental que jugar: a nivel de regulaciones, de negociaciones inter-nacionales, de apoyos y de coordinación de acti-vidades. En ese sentido —esto es novedoso—, el Ministerio de Industria, Energía y Minería está en un proceso de fortalecimiento institucional que todos notamos.

Naturalmente, para el sector industrial pro-ductivo el Ministerio de Industria, Energía y Minería es su contraparte. Entonces, ¿por qué es importante tener el Consejo? Porque para algunos sectores —particularmente para el far-macéutico— esa es la forma de interactuar con varios ámbitos vinculados con el Estado.

El hecho de tener un ámbito de discusión, de conversación, de conocimiento, de interacción definido, constante, con metodología, indica-dores, documentación y archivo —es impor-tante dejar un registro sistematizado de los resultados de las reuniones y de los indicadores que se van fijando— permite continuidad y una interacción mucho más ágil con las demás áreas del Estado involucradas en algunos de estos asuntos. No todos tenemos interacción con los mismos institutos o ministerios, y por eso es importante la especificidad a la hora de armar los Consejos Sectoriales.

Para el sector farmacéutico el Ministerio de Salud Pública resulta un actor fundamental. Entonces, si logramos consolidar el Consejo Sectorial —es tarea y responsabilidad de todos quienes participamos en el proceso—, se cons-tituirá en un hilo conductor de las definiciones a nivel sectorial. Tal vez no siempre vamos a estar de acuerdo ni siempre tendremos objetivos ali-neados, pero se debe generar un hilo conductor que dispare acciones hacia distintas áreas, por ejemplo, hacia el Ministerio de Relaciones Exte-

Sebastián Pérez Director del

Departamento de Estudios Económicos Cámara de Industrias del Uruguay


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riores cuando se trate de negociaciones inter-nacionales, hacia el Ministerio de Economía y Finanzas cuando implique recursos, hacia el Ministerio de Salud Pública cuando se trate de asuntos regulatorios de tipo sanitario, o hacia Uruguay XXI cuando implique promoción de exportaciones.

Casualmente, el señor Vieira, que es el coor-dinador del Consejo, no está presente en este momento porque se encuentra en Perú en una misión comercial vinculada con aspectos regu-latorios.

Todos tenemos responsabilidad en que esto tenga continuidad, más allá de los períodos de gobierno. Desde el sector empresarial se nece-sita que esto perdure más allá de los nombres que se le dé a los ámbitos. A veces, cuando asume un nuevo ministro, desea cambiar el nombre de un ámbito; no importa el nombre pero sí que exista el ámbito, que tenga conti-nuidad y que exista formalidad, como tiene el Consejo Sectorial.

Estamos en los primeros pasos. Natural-mente, algunas cosas funcionan bien y otras no tanto; hay actores más involucrados y otros menos, pero probablemente este sea un proceso de aprendizaje en el que se irá haciendo camino al andar.

El sector farmacéutico: qué es y qué representa

El sector farmacéutico es un sector muy rele-vante en la industria. Dependiendo de las mediciones que uno pueda hacer en función de las ventas, de las exportaciones, del empleo o de la inversión, representa entre el 2% y el 3% del sector industrial, si no contamos a la refinería ANCAP. Es un sector relevante.

Asimismo, tiene la particularidad del valor agregado, que se traduce en rentas para los trabajadores y para los empresarios. Desde el punto de vista laboral —quizás sea un indica-dor que resulte más fácil de visualizar— el sala-

rio medio en el sector farmacéutico duplica el promedio de la industria en su conjunto siendo, además, un sector intensivo en la ocupación de mano de obra calificada. Es donde hay mayor proporción de técnicos y de profesionales tra-bajando con respecto a toda la industria.

Este es uno de los pocos sectores exportadores que integran manufacturas de alto contenido tecnológico de Uruguay. En este punto incluyo los medicamentos de uso humano y los de uso animal, que en las estadísticas están juntos, a pesar de que el Consejo, por ahora, centra su actividad en los medicamentos de uso humano. Los medicamentos de uso animal también tie-nen su lugar en el Consejo Biotecnológico.

Más allá de esta consideración, que diría que es menor, la fabricación de los medicamentos de uso humano representa la mayor parte de esta torta —por decirlo en forma simple—, por lo que es un sector relevante que ha demostrado un desempeño favorable en los últimos años.

Hace algunos años este sector de la industria no presentaba gran dinamismo y había tenido dificultades para captar inversiones. Esto ha cambiado en los últimos años y ha sido un suceso novedoso. Es uno de los sectores que más ha crecido —fundamentalmente sobre la base de la exportación que, si se quiere, es un elemento distintivo de algunos otros sectores industriales— y que ha sido menos vapuleado por la crisis internacional.

Está creciendo a tasas muy altas, a un prome-dio de 10% anual, porcentaje superior al de la industria y al de la economía en su conjunto.

Por lo tanto, parecería que es un sector en el que tiene sentido apostar. Cuando las condicio-nes competitivas se dan, hay una fuerte apuesta al crecimiento. Si las condiciones competitivas siguen siendo favorables y mejoran, tendremos un empuje productivo importante en el sector y continuarán las inversiones.

Recientemente fuimos a la planta que está construyendo Urufarma, un edificio muy grande y potente, con última tecnología aplicada tanto

Departamento de Estudios Económicos - Cámara de Industrias del uruguay Sebastián Pérez

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a la construcción como a la fabricación. Algunas otras empresas también tienen proyectos rela-tivamente fuertes en curso. No olvidemos que el Parque de las Ciencias, más allá de que está en una zona franca, también integra el sector farmacéutico. Entonces, si uno mira hacia el futuro tiende a pensar que en los próximos años va a haber un impulso aun mayor de este sector.

Conclusiones

No voy a abundar en los aspectos a los que se refirió el señor Saavedra, porque quedaron cla-ros, pero quiero comentar una anécdota con relación a por qué se necesita trabajar fuerte.

Cuando Uruguay se planteó la posibilidad de hacer un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos nuestro sector era conside-rado como uno de los posibles perdedores —cualquier analista lo consideraba así— de una negociación internacional. Quitando el TLC con Estados Unidos —que fue bastante con-trovertido— en cualquier modelo de apertura de Uruguay, ya sea con Estados Unidos, con la Unión Europea o con la región, sobre la mesa de negociación se pondrán los mismos temas que se consideraron con Estados Unidos. Recuerdo perfectamente que cuando analizamos el TLC y las debilidades y las amenazas que podría tener el sector, principalmente vinculadas con la propiedad intelectual, vimos que las debilida-des iban más allá de ese tratado pues se daban por insuficiencias propias, por ciertas inade-cuaciones e, inclusive, por algunas normati-vas que teníamos atrasadas. Seguramente, eso nos empujará a realizar algunas adecuaciones. En términos de una negociación internacional probablemente no tengamos opción y debamos incorporar cierta normativa.

Recuerdo que se trató la bioequivalencia. Uruguay se sentía inmaduro para recibir una

normativa tan dura respecto a la propiedad inte-lectual porque había cuestiones que no tenía resueltas. Como uno tiende a pensar que inexo-rablemente eso va a llegar en algún momento por cualquier negociación externa de la que Uruguay forme parte, tendremos que hacer los deberes, que no los podrá hacer la industria por un lado y el Gobierno por otro porque son com-partidos, inclusive, porque hay temas de salud y de desarrollo tecnológico involucrados. Sin determinada normativa que permita el desarro-llo tecnológico, tampoco se podrá llevar a cabo. No se puede largar un medicamento al mercado así porque sí porque, entre otras cosas, porque la normativa que permite hacerlo es cada vez más dura. Por lo tanto, desde ese punto de vista, la acción despojada de cuestiones como la nego-ciación salarial —que bastante acertadamente quedan por el costado de los Consejos Sectoria-les porque tienen su ámbito de discusión en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social— hace que se pueda dialogar en otros términos.

Hay experiencias que resultan exitosas desde el punto de vista metodológico sectorial en Uruguay a través de diálogos de este estilo que empezaron en el período de gobierno pasado y que terminaron con diseño y estrategia, con objetivos, metas e indicadores concretos. Des-pués se verá si se puede lograr tal objetivo o no y si las circunstancias políticas están dadas o no, pero metodológicamente se aborda un pro-blema de una forma ordenada y participativa en la que todos tienen su voz y la posibilidad de establecer cuáles son sus necesidades.

Desde ese punto de vista, para el sector far-macéutico la evolución que pueda tener el Con-sejo es fundamental para alcanzar los objeti-vos a los que el señor Saavedra se refirió como herramientas. Es responsabilidad de los actores poder concretarlos.

Muchas gracias.


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139 Rodolfo Silveira Presidente de la Agencia Nacional

de Investigación e Innovación (ANII)

En realidad, no sé en calidad de qué vine porque estuve a ambos lados de esta mesa.

Tampoco voy a repetir que estoy convencido de que trabajar sectorialmente es una excelente herramienta.

La industria farmacéutica en Uruguay es un tanto peculiar. Tiene dos cámaras: una con empresas multinacionales y otra denominada Asociación de Laboratorios Nacionales que, en realidad, nuclea a los laboratorios nacionales y a otros con capitales argentinos. Estas dos cámaras conviven y se reparten un mercado que, a fines de 2011 —si proyectamos lo que se vende en plaza más lo que se exporta— va a llegar a US$ 500 millones. No olvidemos que se importan unos US$ 137 millones en medica-mentos.

Es un sector que paga bastante bien, por encima de la industria manufacturera en gene-ral. En el año 2010 tenía 2.994 empleos direc-tos. El total de las exportaciones al final de 2011 va a ser de US$ 60 millones. Viene creciendo, pero debemos tener en cuenta que el 25% de ese valor corresponde a una sola empresa que exporta. Tampoco es algo fantástico; está bien.

La industria farmacéutica en el mundo es la que más vende: 773 billones de dólares fue-ron las ventas totales en 2009. Por ejemplo, el negocio global de armas —el legal, porque debe haber otro detrás mucho más grande— fue de 387 billones de dólares. Por lo tanto, la industria farmacéutica vende el doble que la industria armamentista.

Además, debemos señalar que los costos se disparan en todo el mundo y no solo acá. Es un problema importante para la salud, por los costos de los medicamentos, aunque ese no es el caso de Uruguay porque ese factor pesa poco en los costos generales de la salud; pesan

mucho más las tecnologías médicas, etcétera, en esta rara estructura que tenemos.

Hace 10 años…

En ese panorama, si uno mira la situación de diez años atrás, advertimos que mejoramos mucho en muchos aspectos; en otros, tenemos un larguísimo camino por recorrer.

Lo bueno es que el Ministerio de Industria, Energía y Minería tuvo una política proactiva para salir a buscar al sector farmacéutico que, en mi modesta opinión, erróneamente en el Uruguay se lo vinculaba solo con el Ministe-rio de Salud Pública, y con éste que discutía precios. ¿Por qué? Porque el Estado es un buen comprador: 30%, aproximadamente; el resto es farmacia, droguería y mutualismo. Enton-ces el sector farmacéutico se sentaba a discutir fuertemente precios con el Ministerio de Salud Pública. No parecía ser una industria, a pesar de ser —como dijimos— una de las que mayor valor agregado crea.

Hoy

A destacar podemos decir que es un sector que sigue creciendo, que está invirtiendo bas-tante en infraestructura porque está produ-ciendo mucho más, y que está desbordado. Está siguiendo, más o menos, la misma tendencia que tiene a nivel mundial, que es a la concen-tración. Eso también pasa con los laboratorios nacionales, que son pulguitas comparados con cualquier multinacional; pueden ser muy importantes para Uruguay, pero si vemos los montos...

De todos modos, esos laboratorios nacionales están comprando a los más chicos y, a mi juicio,


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va a haber una tendencia a la concentración de empresas en el sector. Como las multinaciona-les no tienen planta, no pesan en esa parte de la ecuación.

¿Dónde están los biotecnólogos?

Megafarma va a significar mucho. Hoy se hablaba de canibalismo, y eso va a pasar por-que no hay muchos más recursos humanos. Ahí tenemos un gran problema. Es más: creo que el problema lo vamos a tener dentro de tres años cuando termine la primera parte de algunos de los proyectos que están en marcha y que pasa-ron por COMAP. Yo no creo que la Universidad tenga capacidad para sacar la gente que se nece-sita para la industria.

La salida es gente con educación media, for-mada. Lo que se habló para biotecnología tam-bién es válido para la industria farmacéutica. Cuando entro a los laboratorios y veo a un quí-mico farmacéutico, con ocho años en la Uni-versidad de la República, que pasa veinticinco años, todos los días, haciendo control de cali-dad con un HPLC inyectando muestras, pienso: “¡Qué espanto!”. Esa tarea la puede hacer un tipo con un año de experiencia de buen manejo y con calidad. En eso le estamos errando, pero así funciona y es la realidad. Es una barbaridad. Es un desperdicio de gente y de plata. Yo entraba a los laboratorios de control de calidad y veía que todos eran químicos farmacéuticos, pero como se acabaron ahora toman a estudiantes.

A la industria farmacéutica le cuesta entrar a la biotecnología —aunque estén muy pega-das— porque es caro y hay pocos biotecnólo-gos. Argentina es el país con mayor desarrollo biotecnológico en el área de la salud. ¿Por qué? Porque hace veinte años la pegó una vez con Bio Sidus. Si uno mira el tamaño de Brasil verá que comparativamente la biotecnología está mucho menos desarrollada en el sector de la salud.

Entonces, los productos biotecnológicos para la industria farmacéutica por ahora lo veo como

algo muy difícil. ¿Por qué? En parte porque no hay gente formada dentro de la industria. Acá, el 98% de las personas que obtuvieron el Master en Biotecnología en la Universidad de la Repú-blica trabaja en el sector académico. Entonces, ese tipo no es un biotecnólogo; es mentira. Es un biólogo molecular que utiliza técnicas de biotecnología, que son dos cosas bien distin-tas. Un biotecnólogo es un tipo que soluciona problemas. Ese es un lío que deberá resolverse entre todos. Tenemos problemas graves en la formación de recursos humanos en tecnología médica y evaluación de tecnología médica.

Normativa

Además, hay falta de normativa. En una reu-nión escuché decir —no voy a decir a quién pero era alguien que tenía responsabilidades sobre el tema— que nadie puede saber por qué en un lugar un stent cuesta tanto y en otro lugar, el mismo stent cuesta distinto. ¡El tipo res-ponsable de eso no sabía cuál era la diferencia! ¿Por qué cuestan distinto dos stents para poner adentro de una coronaria si son iguales? En algún lado tenemos un lío.

Biodisponibilidad

Como dije antes, los costos de la salud en la parte farmacéutica no son muy relevantes. Medicamentos hay muchísimos. ¿Por qué no se hacen estudios de biodisponibilidad? Por muchas razones. Una, por falta de cultura; por-que si hay seis digoxinas que hace veinticinco años que están en el mercado —aparentemente Vigilancia Sanitaria no dice que la gente se muera por la digoxina que se fabrica— y me sale US$ 120.000 hacer un estudio de biodisponibi-lidad, entonces saco la digoxina del mercado; qué me importa, si igual hay seis digoxinas. El gran riesgo es que si cinco deciden hacer lo mismo queda una sola digoxina en el mercado y entonces no se puede controlar más ese precio.

Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) Rodolfo Silveira

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Por tanto, hacer estudios de biodisponsibilidad también tiene sus bemoles.

En cuanto a si es necesario hacerlos, estoy de acuerdo con Leániz: creo que si la indus-tria farmacéutica quiere crecer en el mercado, tiene que pensar en la exportación y para eso tiene que pensar en calidad, en GMP, en normas claras, en que nos reconozcan afuera, en salir a pelear el TLC.

Cuando nos reunimos en el exterior, vemos que cada realidad es distinta. Yo no sé cuál es la solución, pero alguna debemos tener. Lo que sé es que cuando salgo a vender medicamentos afuera del Uruguay, lo primero que me piden es GMP y un certificado de la autoridad sanitaria. De lo contrario, siempre voy a tener mercados de cuarta. Y ¡ojo que no estoy hablando de ven-derle a Estados Unidos! Ese país, con la FDA, tiene un mecanismo que es perfecto. La FDA da la validación de un producto, la certificación, y también da la certificación FDA pero con la prohibición de vender en Estados Unidos. Es fantástico.

Recuerdo una vez que fui a Estados Unidos para comprar un producto de diagnóstico a una empresa que tenía certificación FDA. Cuando llegamos a California no encontrábamos el lugar. Veíamos que el edificio era igual, pero el nombre y los colores eran distintos a los que habíamos visto por Internet. Era una foto tru-cada. Esta persona vendía el producto de diag-nóstico en todo el mundo. Pero lo que tenía era una fábrica enorme de jugo de naranja para ven-der en los hospitales, y en el medio de la fábrica tenía una cosa blanca cuadrada habilitada por la FDA para fabricar kits de diagnóstico de HIV. Si hacemos eso acá vamos presos, pero en Esta-dos Unidos se hace. Lo vi, tengo las fotos, puedo decir con quién fui y cómo se llama el gordito dueño del negocio; les puedo contar todo.

En ese juego igual tenemos que entrar porque si vamos a Estados Unidos sin una certificación del Ministerio de Salud Publica, sin estudios de biodisponibilidad o de bioequivalencia recono-

cidos internacionalmente, nadie nos va a com-prar algunos productos que son de ventana tera-péutica corta. Personas que sepan hacer estos estudios hay unas cuántas en el Uruguay, pero si pedimos para hacer veinte estudios juntos satu-ramos todo, porque un estudio de biodiversidad y de bioequivalencia demora mínimamente seis meses.

Innovación y formación

Otra cuestión es que, siendo el sector farma-céutico el que más demanda innovación en el mundo, esa no es la realidad en Uruguay. El sector farmacéutico no es un gran demandante de los subsidios para innovación de la ANII. No falta plata —creo que era Leániz quien lo decía. Falta demanda. Ese es otro aspecto que esta-mos tratando de ver en la ANII cómo hacemos para subsanarlo. ¿Están bien diseñados los ins-trumentos de oferta o tendremos que generar la demanda? Hagamos un análisis del parque tecnológico, estudiemos un parque tecnológico farmacéutico, pero veamos también qué posibi-lidades reales existen de mantenerlo. Yo tengo que saber que si quiero hacer un parque tecno-lógico farmacéutico, preciso subsidiarlo. Desde el punto de vista de las oficinas que podemos ayudar al desarrollo, al agregado de valor, etcé-tera, no importa si hay que subsidiarlo durante quince años, pero que alguien traiga un plan de negocios de cuánto tiempo hay que subsidiarlo hasta que sea rentable. Capaz que no es rentable nunca y hay que hacerlo igual.

Es como cuando pusimos a la UTU adentro del LATU. Hay que poner una UTU adentro del LATU para tecnólogo químico porque el LATU tiene trescientos químicos trabajando. Y también para técnicos en telecomunicaciones y audiovisuales, porque la mitad de las empresas que están ahí adentro tiene a los gurises que se sientan y conversan.

Las TIC, por lejos, llevan años luz de ven-taja en eso. En sectores como biotecnología y


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farmacéutica, la brecha tecnológica es mucho más grande, la inversión inicial es mucho más grande, los tiempos de formación de la gente son mucho más largos. No sé si quienes fueron al FIA vieron la transmisión holográfica mágica del tipo parado en Estados Unidos que parecía que estaba parado arriba del escenario. Se me dirá que era un poco “marketinero”, pero los que hacen eso son gurises que tienen veintitrés años, y no son genios sino tipos que saben apli-car lo que saben. Tienen otro desarrollo. En eso nosotros tenemos un gran agujero.

En la parte de formación de recursos huma-nos estamos trabajando y necesitamos trabajar muy duramente para llegar a lo mismo. Tradi-cionalmente, el LATU nunca ha hecho esa parte y sin embargo es probablemente —nos gustará o no— el organismo dentro del Uruguay que tiene más experiencia en análisis y ensayos con certificación internacional. Y eso cuesta mucha plata. Mantener las certificaciones internacio-nales cuesta mucho dinero. El LATU tiene más de doscientos cincuenta análisis y ensayos acre-ditados a nivel mundial y esto cuesta dinero y cuesta cultura. Porque no es solo dinero sino cultura de la gente que trabaja. La persona que se acredita lo hace para siempre porque, de lo contrario, pierde plata. Es como entrar en la ISO. Si uno se certifica con la ISO se casa para siempre con la ISO; y si uno se casa con la GMP, se casa para siempre, porque si se la mantiene cuatro años y después se pierde, se gasta mucha plata y no sirvió para nada.

Me parece un muy interesante trabajo hacer cosas como la Misión Conjunta a Perú y Ecua-dor —tenía conocimiento de ello— porque si a un país se le ocurre decir “No te compro más si no me traés tal cosa”, no lo destraba la indus-tria sola, sino que lo destraba la industria, el Gobierno, las instituciones que puedan apoyar e incluso la academia en alguna cosa concreta. Entonces hay que ir y negociar de nuevo. Ade-más, siempre digo que hay que ir con los pan-talones por la rodilla porque ninguno de noso-

tros tiene fuerza suficiente como para meter pechera. Uruguay es un país chico; somos todas empresas chicas y tenemos que ser lo bastante inteligentes como para ir a negociar, primero, con buenas herramientas, pero tampoco que nos manden a la guerra con un escarbadientes. Si voy sin GMP, si me demora dieciocho meses un certificado de Salud Pública, si no tengo téc-nico, entonces tengo problemas. Eso es lo que estamos tratando de solucionar.

Conclusiones

En definitiva, creo que ha habido un cambio importante; creo que ha habido un cambio de cultura. En la Agencia se ve que aunque la indus-tria farmacéutica no es un gran demandante, está demandando hoy más que un tiempo atrás. Creo que de a poco eso se va acopiando.

Y además está la disposición a trabajar en conjunto. Insisto en lo que hoy comentaba: para formar las masas críticas necesitamos que las instituciones que trabajan en paralelo sean mucho más transversales en lo que tiene que ver con compartir los pocos haberes que cada uno tiene. Me parece que es una apuesta inte-resante que ojalá podamos mantener como sec-tor farmacéutico y dar una mano, tanto desde la ANII como desde el LATU, pero también desde el sector empresarial, con el apoyo de los traba-jadores y, fundamentalmente, con las políticas de gobierno.

Creo que eso se está haciendo; creo que todos estamos tratando de hacer el mayor esfuerzo. Hay que trabajar en conjunto, no tiene vuelta. Si fuéramos más grandes, sería muchísimo más fácil, pero ya hubo un Silicon Valley, no va a haber otro en Estados Unidos ni en ningún lado. Ya pasó, ya fue; habrá otro negocio, pero otro Silicon Valley no va a haber.

En la industria farmacéutica será necesa-rio ponerse ingenioso para buscar soluciones innovadoras. Tenemos que ver cómo hacemos para que este sector, que está bien y que crece

Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) Rodolfo Silveira

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bien, agregue más valor, dé más trabajo de mejor calidad, esté mejor remunerado y sea competitivo a nivel internacional, cuidando la salud del pueblo y tratando de colaborar en abaratar los costos en salud. No creo que las empresas tengan que tener fines de lucro. Las empresas brindan servicios y productos, por lo

que obtienen ganancia. Eso es distinto a decir que la empresa tiene que tener lucro. Lo puede tener si brinda soluciones a la población, de la mejor manera y más barata. Esa es la empresa ideal, que es la que permite que la economía se mueva.

Muchas gracias.


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145 Daniel Fantín Sindicato de la Industria del

Medicamento y Afines (SIMA)

Soy representante del Sindicato de la Indus-tria del Medicamento y Afines. Estoy en la

industria farmacéutica desde 1983 en forma ininterrumpida.

Se tocaron distintos puntos muy interesan-tes. Voy a redondear la realidad de este sector, diciendo algunas cosas que no escucharon. Básicamente, voy a hablar de mi trabajo.

Empresas y trabajadores

La inversión directa extranjera en la industria farmacéutica se hace notar. El Parque de las Ciencias va a invertir aproximadamente US $140 millones solamente por parte de uno de sus integrantes, con una producción de casi cua-renta millones de unidades mensuales y eso va a estar destinado básicamente a la exportación.

Nos quedamos contentos con la aprobación de la zona franca, a pesar de que el Gobierno no quiere más zonas francas. Pero es de trabajo, no de contenedores y de pasaje de mercadería con poco valor agregado. Esta zona franca va a absorber más de setecientos técnicos y profesio-nales con alta remuneración. La industria far-macéutica no evade ni coimea absolutamente a nadie. Paga todos los impuestos, hasta el último peso, y lo vierte a las arcas del Estado.

En cuanto a nuestro relacionamiento con la patronal, siempre lo hemos hecho de una forma inteligente. La industria farmacéutica no apa-rece en la televisión, no necesita de cámaras ni de micrófonos para llegar a buen puerto con sus trabajadores y con el sector empresarial. Tene-mos una relación aceitada en el tiempo, con mayores o menores rispideces, pero en ningún momento necesitamos de aditamentos externos para poder arribar a acuerdos. Siempre lo hici-mos no solo con respecto al aumento del salario,

con la remuneración directa o indirecta, sino buscando el perfeccionamiento del personal y la capacitación. Es una industria que invierte, pero nosotros, como trabajadores, también lo propiciamos. Tenemos una interacción con la patronal, con las cámaras, que nos permite ir a más con un objetivo común: producir más, así ellos ganan más y nosotros también ganamos más. Nuestra ganancia tiene directa proporción con lo que ellos ganan.

El Consejo Sectorial

Es una pena que no esté aquí el señor Alejando Vieira porque fue nuestro gran coordinador. En el sector farmacéutico hace más de un año que estamos trabajando conjuntamente en grupos pequeños. Quiero hacer un reconocimiento al señor Ministro de Industria, Energía y Minería porque fue una persona afín a la industria far-macéutica que siempre la vio como un polo de trabajo y de desarrollo para el Uruguay. Gracias a él y a otras personas, nosotros por primera vez tenemos presencia dentro de los grupos de dis-cusión y de trabajo.

Recursos humanos

Tenemos un reconocimiento muy grande por-que se ha permitido escuchar nuestra voz como trabajadores de la industria del medicamento. Para poner un ejemplo, podemos decir que Roe-mmers, que es la empresa número uno, tiene más de sesenta químicos empleados porque para hacer técnicas simples es preferible contra-tar a un químico recién recibido que estar expli-cándole a cualquier administrativo o a cualquier trabajador de planta. Pero hay muchos trabaja-dores que pueden pasar a hacer trabajos técni-


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cos, semitécnicos o idóneos. Nosotros plantea-mos la necesidad de que existan carreras cortas, porque para realizar cierto tipo de trabajo no se necesitan profesionales con cinco o seis años de estudio. Entendemos que esta industria, dentro de dos o tres años, va a requerir personal capaci-tado en distintos niveles y puede haber un cani-balismo muy fuerte entre empresas porque la gente quiere trabajar en mejores lugares.

Calidad y precio

Por otra parte, la industria farmacéutica tiene que proveer de productos confiables y acce-sibles. Lo tiene que hacer con calidad y pre-cio. Entendemos que esta industria nacional y parte de la industria extranjera están propor-cionando a la población el menor precio pro-medio por medicamento a nivel de América Latina. Seguramente, ustedes dirán: “¿Pero yo tengo que pagar esto? En Buenos Aires lo con-sigo más barato”. Nosotros nos manejamos con cifras oficiales, de las Cámaras. Paraguay nos ganaba hasta hace poco, pero ahora en trata-mientos crónicos somos campeones de América en precios bajos de medicamentos. Tenemos los precios más bajos de América Latina al año, en dólares. Además, en Uruguay, algunos pro-ductos de biotecnología son más baratos que en otros países.

Compras estatales

La inversión directa extranjera es muy impor-tante. Pero hay que ver lo que invierten nues-tros empresarios. Para invertir, nuestros empre-sarios deben tener la certeza de que cuando vayan a competir con el Estado —que es el gran comprador, se ha posicionado como el mega-comprador— tendrán protección. Al estilo de Ecuador sería: “Si yo tengo amoxicilina y es de buena calidad y reconocida, te compro a ti. El de afuera es de palo”.

Nuestros empresarios corren con la desven-

taja de que viene un importador que importa tornillos, plástico, medicamentos y da lo mismo. Sinceramente, el Estado corre riesgo de que esas compras centralizadas otorgadas a empresas u oficinas que se manejan con un teléfono y un fax, terminen lesionando la soberanía nacional. ¿Por qué? Porque la salud no es responsabilidad de una empresa, de un sindicato y, menos, de un importador; es del Estado. El Estado tiene que controlar a muerte a los productores, a los empresarios nacionales, pero más aun a los que vienen de afuera.

También queremos decir —y vamos a pun-tualizarlo a vuelo de pájaro— que comprar a la industria nacional no lesiona las arcas ni del Estado ni de las mutualistas, porque siempre se proveyó medicamentos de calidad, y nunca el Estado tuvo que recurrir a ningún tipo de acción especial, como han tenido que hacer Argentina y Brasil, por citar ejemplos cercanos; no se ha tenido que sancionar ni amenazar porque los precios sean disparatados.

El medicamento: una cuestión de soberanía nacional

Con esta visión, digo que el medicamento es una cuestión de soberanía nacional. Hace muy poco, apenas unos días —tampoco se difundió— hubo un incumplimiento en una empresa que provee al Estado de aproxima-damente el 40% de los inyectables. Fue san-cionada, observada; hacía tiempo que se le estaba pidiendo que ajustara sus mecanismos de producción. Hubo un desajuste inesperado y el Estado tuvo que salir a conseguir el medi-camento, no podía dejar de recibir esa merca-dería porque si lo hacía no había sustitutos a nivel nacional que abastecieran los CTI, a los blocks quirúrgicos.

El medicamento es una cuestión de soberanía nacional y lo es más cuando ingresan importa-dores que no tienen la más mínima noción de lo que están manejando. Aquí también tiene

Sindicato de la Industria del Medicamento y Afines (SIMA) Daniel Fantín

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mucho que ver el tiempo que se esté dentro de este negocio. Ninguna empresa golondrina hace maravillas en el mundo, porque a pesar de ser altamente tecnificada, es altamente manufac-turera. Por eso emplea esa cantidad de gente.

Hay toda una tradición en la elaboración del medicamento. Creo que ninguno de los que producen medicamentos se dedican a hacer tejido. Hay una cierta tradición en Europa, en Estados Unidos y donde están las grandes cor-poraciones. Así lo requiere la fabricación del medicamento. Y se ponen la camiseta. La gente que está en producción, no está envasando Coca Cola. Entonces, nosotros decimos —y el señor Vieira lo trasladó al papel; lo trasladó a las auto-ridades— que el medicamento es una cuestión de soberanía.

También a vuelo de pájaro, puedo decir que el medicamento incide dentro de la economía del mutualismo, de las IAMC, en un 8% a 8,5%. Lo es

en un 15%, pero por el retorno del ticket, se sitúa en un gasto real del medicamento en no más de un 8,7% promedio, año a año. Es un valor que se mantiene inclusive para los medicamentos de alto costo, que son alrededor de cincuenta. Un 8% también corresponde a los servicios médicos; y un 8% a los anestésico-quirúrgicos. Entonces, la mala prensa que se hizo en algún momento se dejó de hacer, porque los números son fríos y son números para todos.

Simplemente, quería referirme a esto, dado que el señor Sebastián Pérez fue muy claro con respecto a la industria. Nosotros pretendemos mantener esta línea de diálogo, mantener la presencia dentro del sector farmacéutico en el Gabinete Productivo. Agradecemos a las auto-ridades nuevamente. Pensamos arrimar lo que hemos estado arrimando hasta ahora: trabajo e ideas.

Muchas gracias.


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Pablo Villar: Quisiera hacer un comentario. Voy a ponerme un poco oficialista. Es cierto que debemos reconocer como Administra-ción que, de alguna forma, pueden quedar algunas asimetrías desde el punto de vista del conocimiento, y algunas asimetrías o escasa formación desde el punto de vista de algu-nos cuerpos inspectivos, o falta de calor en lo que hace al compromiso que cada ministerio o cada ministro internaliza respecto al Con-sejo Sectorial Farmacéutico y a su participa-ción. Creo que esto tiene mucho que ver con la historia. Pero nos preocupan los procesos industriales y vemos en el Consejo Farmacéu-tico uno de los baluartes. Entendemos que para tener un Sistema Nacional Integrado de Salud, necesitamos una industria farmacéu-tica nacional poderosa. Así de claro. Por eso decía que me iba a poner un poco oficialista. De alguna manera, la intervención de Fantín hace pensar —sé que no es la intención— que en parte de la Administración hay una actitud bastante más permisiva —como la hubo tal vez históricamente— respecto a la importación de medicamentos. Yo creo que ha habido avan-ces en lo que hace a inspecciones de planta. Y también en lo que hace a una cuestión que era realmente paradójica y perversa para la indus-tria nacional farmacéutica: que había oficinas que importaban medicamentos que se daban por buenos sin un control de calidad interno, nacional, cosa que ahora se exige.

El ejemplo que se dio de los antibióticos es muy cierto. Nosotros opinamos que no hay un Sistema Nacional Integrado de Salud si no tenemos un sector farmacéutico nacional, por-que tenemos un grado de dependencia alta; y esto más allá de todos los componentes y atributos positivos que el sector farmacéutico

tenga como actividad productiva, como acti-vidad inclusiva y demandante de distinto tipo de mano de obra, desde muy calificada hasta poco calificada. Hemos avanzado, pero creo que aún falta avanzar.

Rescato el Consejo Sectorial Farmacéutico como un instrumento idóneo para resolver todas las cuestiones en las que todavía tenemos debi-lidades. Comparto con Rodolfo Silveira lo rela-tivo al estatus de calificación que deben tener nuestras plantas. Comparto también que hay cierto proceso de concentración y cierto proceso de especialización del sector farmacéutico. Las cámaras y las empresas individualmente deben saber leer esas perspectivas de futuro.

Seamos conscientes de que histórica o tradi-cionalmente había cierta especie de complici-dad entre la parte inspectiva y la parte empresa-rial. Por llamarlo delicadamente, podría llegar a decir que la producción de los productos far-macéuticos se encaraba con cierta negligencia o irresponsabilidad. Hemos tenido inciden-tes —pocos— en los cuales se ha sancionado a empresas nacionales, pero me parece que es una construcción que viene bien. Las tres par-tes directamente involucradas —trabajadores, empresarios y Administración, léase Minis-terios de Industria, de Salud Pública y otros organismos desde la Administración— están comprometidas. Vamos a redoblar el trabajo y el compromiso, pero me parece que el ámbito es bueno y tiene perspectivas de crecimiento.

Daniel Fantín: Realmente, es la primera vez que somos escuchados. Como decía el señor Villar, estamos trabajando mucho mejor. Creo que todas las partes estamos en un buen camino. Necesitaríamos un poco más de “oreja” en el Ministerio de Salud Pública, pero no porque no



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la hayan querido poner, sino porque nos parece que el Ministerio tiene poco personal, y que hay gente que está como un pulpo. Es decir que voluntad hay mucha y creo que todos miramos para el mismo lado.

Gastón Pereira: Soy integrante del SUPRA. ¿Por qué en Uruguay no se fabrica insulina? Nosotros vemos en el puerto un excedente de embarques de bofes y otras cosas que se man-dan al exterior y no se aprovechan.

Rodolfo Silveira: Yo no sé por qué. ¿Por qué no fabricamos ácido desoxicólico y mandamos la bilis afuera? Puedo contar cuántas veces vi proyectos para fabricar suero fetal bovino; en un país que tiene 10 millones de cabezas de ganado compramos el suero fetal bovino en Australia. Lo exportamos en unos barriles que valen US$ 10 y después compramos un galón a US$ 450.

Gastón Pereira: ¿Qué lo impide? ¿Una patente industrial?

Rodolfo Silveira: No. No se trata de eso. En Uruguay hubo varios intentos de hacer eso. La industria farmacéutica no es changa. El medi-camento es una cosa muy delicada. Si en un ámbito como el nuestro se produce un acci-dente grave, probablemente la empresa des-aparezca. Recordarán que hace unos años hubo un accidente con los transplantados. El error se debió a que un hombre tomó un frasco en lugar de otro, pero la empresa desapareció. En Uru-guay, después de que se mueren tres personas, la empresa desaparece.

Ahora es mucho más barato hacer la insulina recombinante; ya no se hace más a partir de material recolectado de páncreas. Aquí la indus-tria del alimento está muy alejada de la industria farmacéutica; en muchos lugares del mundo están muy cerca porque tienen bastantes cosas en común, incluso las reglamentaciones.

En Uruguay la industria farmacéutica tam-poco trabaja mucho en el área del diagnóstico, sino que se dedica, sobre todo, a vender dro-gas, principios activos. No tenemos principios activos propios; importamos la materia prima. ¿Por qué? No lo sé. Yo conozco a varios que han fracasado cuando intentaron hacerlo; los volúmenes no alcanzan. Yo diría que hay pro-ductos que no vale la pena hacer en nuestro país porque el margen de ganancia es chiquito. ¿Cuánto ácido acetilsalicílico podemos com-prar en Uruguay? Nada, si lo comparamos con lo que compran otros países.

Como bien se decía, tenemos el medicamento más barato de Latinoamérica. Creo que la industria está bastante madura. Hay cosas que quizá requieran un salto innovador. Cuando la industria está muy cómoda, ¿para qué se va a complicar la vida?

Yo fui Gerente de Innovación y mi mayor difi-cultad no era convencer a los patrones, sino a los otros gerentes. Soy un convencido de que cuando hay un gerente “achanchado” en una función, la empresa tarde o temprano se muere. Entonces, como país, marchamos. Debemos tener la cabeza abierta para salir a pelearla con la biotecnología, salir a buscarla y ver cómo hacemos. Sé que no es fácil.

Además, los medicamentos derivados de pro-ductos de material biológico tienen una nor-mativa especial. Uruguay tiene algunas venta-jas comparativas, por ejemplo, que esté libre de vaca loca. Esa es una gran ventaja comparativa, pero creo que nadie le ha encontrado la vuelta. Yo vi varios proyectos, pero ninguno llegó a concretarse para producir derivados biológicos interesantes. Aún no se logró un negocio, pero hubo varias ideas. Todo esto lleva su tiempo; no es fácil.

La tradición acá es una industria farmoquí-mica. Hay que partir del producto químico y hacer los comprimidos. Los productos bioló-gicos no tienen tradición en Uruguay; no hay mucho conocimiento acerca de ese tema.


Daniel Fantín: Hace poco me enteré que Clau-sen debía mandar a Buenos Aires una calibrada nacional para realizar una etapa del proceso y luego traía el producto terminado; no sé si sigue siendo igual o se hace todo el proceso en Uru-guay después de una inversión que hubo, en la que había capitales de afuera.

Para que tengan una idea les voy a dar unas cifras: hace siete u ocho años una empresa far-macéutica en Uruguay hizo un área de hume-dad relativa del 30% y le costó casi un millón de dólares. Eso lo hizo para fabricar solamente tres especialidades farmacéuticas que requie-ren ese porcentaje de humedad. ¿Para qué hizo eso? Para poder exportarla y estar por encima de Colombia, que es el país que tiene la oficina encargada de controlar la calidad, la sanidad y las plantas fuera del país y tienen el visto bueno de la FDA; lo que controla Colombia puede ir al norte del Ecuador.

Sebastián Pérez: En cuanto a la protección del mercado interno. Como ya se ha dicho, Uruguay ha tenido un desempeño exportador concen-trado a nivel de empresas —y con una empresa líder— bastante intenso en los últimos años, pero, en particular, extra-región. Se ha incur-sionado en la posibilidad de conseguir nuevos mercados extra-Mercosur. Como referencia puedo decir que hace diez años el 45% de la exportación se destinaba a la región y en 2009-2010 pasó a ser un 30%. Viene bajando porque se consiguen otros mercados, principalmente en Latinoamérica, pero alguna cosa está saliendo a otros países. Por lo que hemos hablado con algunas empresas, nos hemos enterado de que se está pensando que en el mediano plazo haya una mayor salida.

¿Por qué hago referencia a la protección del mercado nacional? Porque ahora tendre-mos que aplicar mucha inteligencia: nosotros vendemos a los peruanos, a los colombianos; cuando un importador de productos de oficina de repente trae un producto cuyo certificado no

nos convence totalmente, allí sí tendremos que trancar, pero en otros casos nos va a costar más. Debemos ser conscientes de que el desarrollo hacia afuera trae esa contrapartida; debemos ser más abiertos.

Los mecanismos de control se aplican en toda la industria, pero debemos hacerlo con inteli-gencia; no se puede actuar al barrer, como se hacía antes. Coincido en que existe una tenden-cia a cuidar un poco más, pero tampoco pode-mos irnos para el otro lado, porque nosotros tenemos negocios para hacer en el exterior y la industria farmacéutica tiene intenciones de cre-cer hacia afuera.

Yo no sé nada sobre insulina; me dedico sobre todo a las ciencias económicas, pero entiendo que a nivel empresarial ha sucedido lo mismo que en el país. Hoy el Ministro de Economía y Finanzas en ACDE decía que el Uruguay tuvo una gran ganancia productiva en los últimos años, y que en gran parte se debía a la utiliza-ción de capacidad que estaba subutilizada, tanto en lo que refiere a mano de obra como a capital físico. Eso también le pasó a la indus-tria farmacéutica, y le va a seguir pasando por-que está invirtiendo mucho. Lo que noto es que gran parte de las baterías y de los nervios de las empresas van a estar abocados a aprovechar el momento porque están teniendo una gran demanda. Las personas con las que he hablado están aprovechando una bonanza con lo que hacen; tal vez sí incursionan en un producto nuevo, pero tienen bastante de qué ocuparse con lo que tienen.

No sé si coinciden conmigo, pero creo que acá hay un efecto casi parecido al de la soja. Argen-tina invierte en Uruguay porque ve que las con-diciones en comparación son sumamente favo-rables. Los laboratorios tienen un componente de capital argentino relativamente importante y ven en Uruguay condiciones bastante más favorables que las suyas. Si bien la industria farmacéutica argentina es mucho más grande y van a seguir invirtiendo allá, han apostado algunas fichas acá.


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Eso hace que la capacidad productiva crezca, y colmar esa capacidad productiva implica poner fondos para capital de trabajo y técnicos a traba-jar, y va a llegar un momento —con Megafarma funcionando en dos o tres años— en que no va a haber gente. Entonces, atender lo que ya se está generando va a colmar los nervios de las empre-sas. Esto es casi una realidad para los próximos tres o cuatro años, y va a ser una limitante para los procesos más vinculados a la innovación. Yo lo veo del lado de las empresas. Obviamente, la ANII hará sus estudios y verá cómo mejorar esto con sus instrumentos, pero la realidad es esa.

Siempre se habla de la educación y se pregunta para qué educamos porque no sabemos hacia dónde va el futuro. Entonces, hay una lógica

de discusión sobre oferta y demanda, sobre cuáles van a ser los productos que Uruguay va a fabricar para generar gente capacitada para eso. Los que hacen prospectiva siempre pre-guntan eso. En el caso del sector farmacéutico, la prospectiva está bastante clara: va a haber una mayor demanda de recursos humanos y si no se provee de capital humano uruguayo o lo que podamos captar del exterior, se va a generar un problema para la industria porque van a aumentar los costos y va a haber cani-balización y competencia. Favorecer el proceso de concentración no le hace bien a nadie. Creo que estas son cuestiones que van a cuento de eso porque tal vez se esté distraído atendiendo cosas de otro tipo.

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Mesa 4


Forestal/Maderera

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Forestal/Maderera

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155 Pedro Soust Director General Forestal del MGAP

Coodinador del Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Forestal/Maderera

Plan Estratégico del Sector Forestal/Maderero

Muy buenos días a todas y a todos. Es un gusto estar aquí con ustedes para in-

tentar cumplir con las obligaciones y, a la vez, para conversar sobre todo lo que atañe al desa-rrollo, a la madera, a la industria y al trabajo. En primer lugar, quiero agradecer a todos los integrantes del Consejo Sectorial; a quienes estuvieron antes que yo en esta ubicación y a todos los compañeros que, de alguna forma, han colaborado para que esto se desarrollara.

Quiero agradecer muy particularmente a Macarena, a Pablo y a Sebastián, que siempre nos están apoyando, guiando y dando un sus-tento fundamental a lo que humildemente esta-mos haciendo por llevar adelante esta tarea.

Este año estamos celebrando el Año Inter-nacional de los Bosques. Lo quiero resal-tar —muchos de ustedes han participado en las acciones— porque estamos en la cadena forestal/madera, donde la presencia del bos-

que es fundamental. Por eso queremos rendir un pequeño homenaje a esta resolución de las Naciones Unidas —que fue propuesta en el año 2006 y lanzada este año— relativa a la lucha por la conservación y el manejo sustentable de los bosques en el planeta.

En la imagen podemos ver la base necesaria para tener esta cadena de desarrollo del sector forestal/maderero. La gráfica nos está indi-cando que el país ha tenido una evolución en la que hubo un proceso de planificación, un pro-ceso de crecimiento y ahora estamos viviendo o intentando vivir un proceso de desarrollo. Los conceptos de crecimiento y desarrollo no son iguales, se complementan: uno participa del otro y viceversa, pero no hay desarrollo si no hay crecimiento, ni tampoco el crecimiento por sí solo implica el desarrollo.

En el país ha habido crecimiento en muchos aspectos, pero el desarrollo, donde se miden

565

4514

2ª Ley forestal

830

Planificación Crecimiento Desarrollo

1980 1990 2000 2010


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las cosas cualitativamente, donde se evalúa la armonía, donde también tiene que haber un equilibrio y una sustentabilidad, no se da. Por eso queremos diferenciar estos dos conceptos, crecimiento y desarrollo.

Ejes del plan estratégico de la madera

Los dos ejes fundamentales del Plan son: el desarrollo sustentable y sostenible, y el desa-rrollo humano. Para ello planteamos la imple-mentación de las políticas en el sector, que son las que actúan, interactúan e inciden directa-mente sobre lo que pretendemos sea el desa-rrollo del sector en todos sus ámbitos.

La visión que tenemos para el año 2020 es la de ser una industria líder regional en la incor-poración de tecnologías y procesos innovadores que maximicen el uso de los recursos a través de la producción diversificada, contribuyendo al crecimiento económico, al desarrollo social y manteniendo la sustentabilidad ambiental.

Esto es lo que el Consejo Sectorial visualiza y lo que hemos podido consensuar. Cabe consig-nar que en dicho Consejo están representados los tres actores fundamentales —los empresa-rios, los trabajadores y el Estado— y que par-ticipa e interactúa junto con organizaciones sociales y con otras organizaciones guberna-mentales y del medio que, de alguna manera, están buscando esto.

Por eso se trató de que nadie quedara afuera. Es un organismo dinámico en el cual se procura ir contemplando las necesidades que se van detectando.

Objetivos y metas de la cadena forestal/madera

De manera esquemática podemos decir que para cada eje tenemos objetivos, con sus metas, los riesgos que visualizamos y los indicadores para ir viendo cómo evolucionamos.

Objetivo 1. Fomentar las inversiones

Lo que nos planteamos es tratar de que se siga promoviendo el crecimiento y llevando ade-lante la producción con mayor valor agregado y mayor contenido tecnológico. Para este obje-tivo tenemos tres metas: a) mantener el ritmo de plantaciones, b) aumentar la industriali-zación y las exportaciones en subsectores de mayor valor agregado y c) incorporar 100.000 metros cúbicos de producción de madera para el año 2020.

Objetivo 2. Mejorar el clima de negocios manteniendo el marco de desarrollo sus-tentable

Para este segundo objetivo las metas que nos planteamos son: a) reducir el tiempo de resolu-ción de los temas administrativos en la Admi-nistración Pública, b) desarrollar el 50% de la industria certificada para el año 2014 y c) posicionar en forma correcta al sector en todo o relacionado con la certificación y la huella de carbono, algo tan importante que será un desafío a no muy largo plazo.

Objetivo 3. Desarrollar los proveedores de servicios de calidad (transporte, logística, comunicaciones y energía)

Como metas para este tercer objetivo tenemos: a) aumentar el volumen de transporte por vía fluvial y por vía férrea y b) elaborar instrumen-tos de un plan de incorporación de las tecnolo-gías de la información y la comunicación (TIC) en las pymes para diciembre de 2011.

Objetivo 4. Aumentar empleos calificados

Este es un objetivo del eje Desarrollo humano. La meta que nos planteamos es incrementar el personal ocupado estimulando la calidad del empleo.

Plan estratégico del sector forestal/maderero Pedro Soust

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Algunos avances por objetivo

Ahora vamos a ver algunos avances que se han hecho con respecto a los objetivos planteados.

1. Fomentar las inversiones

Como dije, nuestro primer objetivo es fomen-tar las inversiones. Para ello se formó un grupo interinstitucional con el fin de coordinar acciones tendientes a reducir los plazos para la aprobación de los proyectos y, sobre todo, difundir la información sobre la demarcación de las áreas del Sistema Nacional de Áreas Pro-tegidas (SNAP). En eso ya se está trabajando y hay planteamientos para alcanzar algunas soluciones. Se está elaborando una propuesta de exoneración fiscal referente a esas áreas protegidas. Si bien eso está muy avanzado, está sujeto a las modificaciones que se han plan-teado en el régimen de inversiones, de acuerdo con la Ley Nº 16.906 y el Decreto Nº 455/07.

En cuanto al Programa de Promoción de Exportaciones de la Madera Aserrada, se ha tomado contacto con Uruguay XXI para elabo-rar una propuesta. Se hizo un relevamiento de datos de exportaciones para el análisis corres-pondiente y está prevista una consultoría para el relevamiento internacional de los nichos de mercado y productos de mercado de la madera.

En lo que tiene que ver con las barreras aran-celarias, se están recogiendo insumos desde el sector privado y está prevista una consultoría para documentar las barreras no arancelarias del sector.

Con respecto a las exoneraciones fiscales para la promoción de la producción y para aumentar el valor agregado, nuevamente se evalúa la pro-puesta de una consulta pública a fin de modifi-car el régimen general de promoción de inver-siones.

También se planteó incluir al sector maderero en el paquete de las medidas que ya se aplica-ron a otros sectores para mitigar los efectos de

la crisis internacional. Esto es muy importante y demuestra la dinámica que debe tener el grupo del sector forestal de la cadena madero-industrial, donde no solamente debemos aten-der los aspectos que fueron planteados en un comienzo, sino los que están ocurriendo y que posiblemente sigan dándose y no sabemos cuá-les son. Para ello se planteó la devolución de impuestos de la madera, que antes era del 4%, luego bajó al 2% y ahora se está planteando que vuelva al 4%. Para ello también se está tratando de aplicar el régimen especial de prefinancia-ción de las exportaciones y de reducir el plazo de devolución de impuestos de trescientos días a treinta días.

Dentro del mismo objetivo, los días 4 y 5 de agosto se desarrolló en el departamento de Tacuarembó, precisamente en el INIA, un foro muy importante acerca del uso de la madera para viviendas. Me refiero al uso de la madera porque no debemos confundir el tema de hacer casas de madera con el incremento del uso de ese material en las construcciones; esto último tiene un déficit muy importante en Uruguay. Se tocaron una cantidad de aspectos, como por ejemplo la contaminación y el efecto inverna-dero, con la emisión de gases por materiales que no son tan sustentables ni energéticamente económicos como la madera. Ese foro fue muy importante. Hubo gente de Chile, Brasil, Canadá y Argentina —por mencionar algunos países—, se trabajó en forma muy intensa y hay mucho entusiasmo en el norte del país, especí-ficamente en Tacuarembó y Rivera, para seguir trabajando en esto, requerimiento que estamos atendiendo.

También se está lanzando el primer programa oficial de viviendas de madera por parte del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Terri-torial y Medio Ambiente, y se aprobó un pro-yecto estructurante del sector, que fue presen-tado por el LATU y está a estudio del Ministerio de Industria, Energía y Minería. Su objetivo es “completar la información esencial para la ela-


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boración de una norma de clasificación visual de grados estructurales y la norma de cálculo de estructuras de madera”.

2. Mejorar el clima de negocios

Se formó un grupo de trabajo entre el Minis-terio de Industria, Energía y Minería y la DINAMA; se recogieron insumos de las empre-sas que tienen problemas con los removidos de las aduanas y se trabaja en la revisión de los actuales requisitos de ingreso de proyectos a la Dirección Forestal y a la DINAMA. Se está tra-bajando de manera muy fuerte desde la Direc-ción Forestal a los efectos de poder simplificar los trámites e informatizar todos los que sea posible, para mejorar la atención a la ciudada-nía y agilizar todo el proceso de aprobación de los proyectos.

3. Desarrollar los proveedores de servicios de calidad

Entre los avances en este objetivo pode-mos citar que se culminó el diagnóstico de la CEPAL y el Ministerio de Industria, Ener-gía y Minería sobre la incorporación de TIC a las pymes y se están obteniendo logros muy importantes. Como ejemplo podemos citar la aspiración de incoroporar la trazabilidad de la madera, que en otros países ya está funcio-nando muy bien. Se trabaja en la evaluación de las propuestas sugeridas en el informe que se elaboró a este respecto.

4. Aumentar empleos calificados

En este sentido se incorpora el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al Consejo Sectorial de la Madera; entre el Sindicato de Obreros de la Industria de la Madera y Afines (SOIMA) y la Cámara de Industrias Procesadoras de Madera (CIPROMA) se acordaron los objeti-vos para algunos cursos y se está negociando

quién va a pagar las horas de los trabajadores. Se espera un consenso entre trabajadores y empresarios para presentar el formulario en el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP).

Desafíos

Entre los principales desafíos que visualiza-mos en el Consejo Sectorial de la Madera el primero es lograr que las empresas, los traba-jadores, las organizaciones sociales y el Estado sigan interactuando en busca de concretar el desarrollo en el sector forestal/maderero. Esto implica aquel concepto inicial de desarrollo integral, que ya fue muy bien definido por los señores Ministros que hicieron uso de la palabra aquí. El señor Ministro de Industria, Energía y Minería recalcó muy bien la interac-ción cuando expresó que el Estado debe parti-cipar, pero no haciendo un marco regulatorio, generando leyes y luego retirándose para que se entiendan entre el sector privado y los tra-bajadores, sino que debe estar interactuando a los efectos de que de esa manera se logren consensos y se relacione al sector con todos los problemas que va teniendo y tratando de solu-cionar, siempre fijando la mira en su desarrollo sustentable.

Creemos que esto tiene un requisito fun-damental, que es la retroalimentación. Van a seguir surgiendo problemas; ya estamos tra-tando de solucionar otros, pero no sabemos cuáles se presentarán. Y no alcanza con decir que hemos cumplido con esto porque cumpli-mos con la planilla, porque cuando termine-mos esa planilla ya habrá otra. Por eso es que la dinámica y permanencia de este ámbito de dis-cusión y trabajo es fundamental. Y a tal efecto la próxima reunión del Consejo Sectorial de la Cadena Forestal será el 6 de diciembre, en poco más de una semana, en Tacuarembó, en el INIA.

Muchas gracias.

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Buenos días a todos. Gracias por la invita-ción y la oportunidad de participar en este

Foro. Esperemos que estos intercambios enri-quezcan la discusión.

Quiero realizar dos enfoques. Uno es desde el principio de la cadena, el bosque como tal, y mirando hacia el fin de la cadena, dado que el bosque es mi objeto de estudio y también del INIA y de su programa forestal. El segundo enfoque es como actor académico responsable de un grupo de investigadores, obviamente interconectado con colegas aquí presentes.

Con respecto al bosque, como mencionaba el ingeniero Pedro Soust, debemos aprovechar la oportunidad de estar en el Año Internacional de los Bosques. Van a escuchar que en cualquier país cuando se habla del sector forestal se habla del bosque. Es más: alguna empresa ya estable-ció en su misión o en su visión que su riqueza está en el bosque. Entonces, el primer eslabón de la cadena en este sector es clave. Si no tene-mos el principio, todo lo que venga detrás —industria, diversificación, etc.— no funciona.

El bosque: recurso y primer eslabón

Ha habido muchas discusiones respecto a qué es bosque y qué no lo es, pero hoy en día, a más de veinte años de aprobada la Ley Fores-tal y en virtud del desarrollo de una cultura forestal en el país, somos conscientes de que bosque no es solamente eucaliptus y pinos y de que la cadena no está solo hecha de paneles y celulosa.

Tenemos un potencial enorme: todavía hay muchas hectáreas por forestar y mucho por investigar. Debemos averiguar qué pasa con otras especies, con otros tipos de eucaliptus y de

pino, con el manejo de suelos que nunca fueron forestados, con los suelos forestados en cuanto a fomento e integración productiva. Es necesa-rio analizar cómo incorporamos al productor agropecuario en este desafío de hacer crecer al sector forestal pensando, obviamente, en las pequeñas y medianas empresas, que también aportan a esta riqueza.

En suma, hacemos hincapié en el bosque como recurso y como primer eslabón de la cadena; dos aspectos más que importantes. Hay que analizar la cadena desde el bosque. En el libro “Cadenas de valor” el Gabinete Productivo define la cadena forestal maderera. Allí van a encontrar un montón de productos y de ele-mentos de esta cadena que van muchísimo más allá de la agricultura de árboles, de eucaliptus y de pino y de la producción de chapas y celulosa. Van a encontrar términos como resina, servicios ambientales, paisaje y recreación. Todos estos componentes hacen al sector forestal maderero, y lo enriquecen.

La base está hecha —la Ley Forestal lo demos-tró— y ya se dio el primer empujón. Ahora bien, si queremos diversificar, ¿vamos a pensar en hacerlo solo desde la madera que tenemos o debemos pensar de antemano en otro tipo de forestaciones? Para los investigadores, sobre todo para los del INIA —que se debe al sector, ya que es su mandante desde ambos sectores: el 50% es privado y el 50% es público—, es clave pensar qué productos queremos producir den-tro de veinte o treinta años para empezar hoy a decidir qué árboles hay que plantar y cómo hay que manejarlos. Esto es fundamental.

La investigación del INIA trabaja fuertemente a modo de nexo con el sector. Asimismo, vis-lumbro que el Consejo Sectorial de la Madera puede ser un ente asesor clave.

Roberto Scoz Director Forestal del

Instituto Nacional de Investigaciones

Agropecuarias (INIA)


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Además, el INIA tiene dos antenas para la captación de demanda: los Consejos Asesores Regionales y los Grupos de Trabajo, que ase-soran directamente a los programas de inves-tigación. Muchos de ustedes han participado en ambos acercando problemas y demandas. El plan estratégico para el próximo quinquenio se encuentra disponible en la página de internet del INIA; estoy a disposición para detallarlo si a alguien le interesa. Allí se plantea una lista muy larga de temas a resolver en el sector forestal, en especial en el componente “bosque”, sobre los que todavía falta tomar un poco de concien-cia. En ese sentido, repito, vislumbro que el Consejo Sectorial de la Madera será una futura antena para dejar por un tiempo de lado la anti-gua Mesa de la Madera y los actuales Grupos de Trabajo. Espero poder participar en estas acti-vidades a la hora de definir qué hacemos con los recursos que tiene el INIA. Como este sector crece, los recursos también aumentan, y no son pocos; la Sociedad de Productores Forestales lo sabe y nos ha brindado su ayuda para volcar esos recursos en donde realmente son necesarios.

Esto es lo que queríamos decir respecto al bosque como nuestro objeto de estudio. Ahora vamos a hacer un análisis desde el punto de vista académico-científico.

El papel de la academia

En el libro del Gabinete Productivo se definen algunas restricciones que tiene este sector. La primera es la falta de recursos humanos capa-citados calificados, no solo en lo que respecta

a operarios sino también en cuanto a investi-gadores.

Por otra parte, entiendo que los Consejos Sec-toriales deben incorporar a la academia como una de sus patas de apoyo. Creo que no hay desarrollo productivo solamente con la parti-cipación del sector público, el empresarial y el sindical. Alguien tiene que generar el conoci-miento. Si no estamos capacitados para generar muchos de los conocimientos —porque somos un país relativamente chico o porque en algu-nas áreas no tenemos suficiente desarrollo—, debemos analizar si se generaron en otro país y transferirlos. El país tiene un montón de herra-mientas, como la ANII, que le permiten realizar alianzas e innovar. Se trata simplemente de apli-car algo que no está funcionando en Uruguay: el papel que debe cumplir la academia —y no me refiero solamente al INIA o al Departamento de Producción Forestal de la Facultad de Agrono-mía sino a toda la academia— es fundamental para saber qué áreas de la investigación debe-mos fortalecer y dónde tenemos que poner nuestros esfuerzos. Por eso es crucial seguir tra-bajando con articuladores entre los subsecto-res —si se quiere llamarlos así— dentro de este ámbito, promover la innovación institucional y sentir que podemos trabajar juntos y no cada cual por su lado.

En resumen, creo que el bosque es la riqueza del sector, que lleva tiempo y tiene sus plazos, y que la generación de conocimiento desde la academia es una de las patas para que el sector crezca y se desarrolle.

Muchas gracias.

161 Javier Doldán Jefe del Departamento

de Proyectos Forestales del Laboratorio Tecnológico

del Uruguay (LATU)

En principio, me parece muy importante de-jar claro el concepto de cadena. Muchos de

los que estamos aquí tenemos responsabilida-des en toda la cadena. Como dijo Roberto, los bosques son muy importantes. También son fundamentales la industrialización y el comer-cio, así como la integración del sector y la pro-ducción. Es más: creo que el Consejo Sectorial debe ser quien tire de esta cadena de produc-ción en el futuro. Debemos tener una banderi-ta que nos haga ir a todos alineados hacia un futuro común.

Incentivar la cadena de valor

Por ejemplo, tenemos que definir hacia dónde vamos en la construcción de casas de madera. En este tema el LATU, por mandato del Con-sejo, ha cambiado un poco su estructura para alinearse a un objetivo. Esto mismo lo plan-teaba hoy Pedro, cuando hizo referencia a la utilización de la madera en la construcción. En este sentido, hubo algunos avances como el Foro Industrial de la Madera, que se realizó en Tacuarembó. En esa instancia pudimos ver que hay una gran cantidad de actores y un movi-miento tendiente a que todos nos alineemos. También hay mucha gente que desconoce lo que están haciendo otras instituciones. Por eso creo que en esto es muy importante la comu-nicación; es fundamental mostrar lo que está haciendo cada uno y unirnos para no hacer lo mismo en distintas instituciones. Con el INIA nos hemos alineado bastante y, por ejemplo, si vienen nuevas maderas, tenemos que estudiar su calidad y sus posibilidades de obtener pro-ductos que se puedan comercializar.

Otro avance fue el programa del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio

Ambiente para construir viviendas de madera en cooperativas. Creo que es un comienzo para empezar a pensar en elementos de la estructura construidos en madera y no en una casa hecha totalmente de madera.

Por eso, necesitamos normas, aunque esto a mucha gente le para los pelos, porque piensa en un proceso que lleva mucho tiempo.

También necesitamos información y estamos trabajando en ese sentido: ya se ha generado mucha información. Además, con el proyecto que presentamos a la Dirección Nacional de Industrias, la idea es generar más información sobre la caracterización visual de la madera para, por ejemplo, el steel frame (estructura de acero liviano) hacerlo en wood frame (estruc-tura de madera). La madera uruguaya tiene cali-dad para esos usos, y así se aprovecha en otros países.

Sabemos que hay una resistencia cultural bas-tante fuerte al uso de la madera. En síntesis, la idea es generar códigos que permitan a un arqui-tecto decidir en qué parte de su diseño puede utilizar estructuras de madera, para luego ir hacia otros usos.

El programa del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente es un inicio y demuestra que el Estado puede generar programas que motiven el uso de la madera. Esto es muy importante.

Hay otros avances. Por ejemplo, la Comi-sión de Calidad de Maderas del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente crea comités para ir paulatinamente hacia una normalización, por ejemplo en cuanto a la protección de la madera, ya sea la impregnación de productos de una estructura u otros métodos.


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También hay otro proyecto en desarrollo en Rivera y Tacuarembó, entre el LATU y el INTI, que es el par del LATU argentino. Se firmó un acuerdo entre ambas instituciones para lograr mejoras en una cantidad de actividades como turismo, metalúrgica y forestación de madera, mejorando la capacitación de los recursos humanos de las empresas.

En resumen, me interesa hacer hincapié en el concepto de la cadena de valor, en cómo tene-mos que trabajar. El Consejo viene a unir a una cantidad de actores y tenemos que seguir gene-rando una misma visión, por más que parezca muy complejo. Creo que todos debemos tirar para el mismo lado ya que están dadas las con-diciones para lograr estas metas.

163 Carlos Mantero Director de la Estación Experimental de

Bañado Medina de la Facultad de Agronomía

Voy a comenzar retomando las palabras de Roberto Scoz: la limitante que encontra-

mos cuando trabajamos en todo esto son los recursos humanos, es decir, quién hace las co-sas con madera, con los árboles, quién investi-ga, etcétera. En todos lados tenemos la misma deficiencia.

Existe un problema de calidad y de cantidad. Como representante de la Universidad puedo hablar del aumento de la calidad en toda la cadena, pero solo en una parte de los recursos humanos. Supongo que hay otras respuestas en las políticas públicas, e inclusive entre los traba-jadores forestales, para formar trabajadores de las cadenas que no puede atender la Universi-dad ni el Consejo de Educación Técnico Profe-sional.

Recursos humanos: un desafío de cooperación interinstitucional

Creo que lo más importante es reconocer que resolver el problema de que somos pocos no es fácil ni se puede hacer rápidamente. A veces se demora años para concretar un trabajo. No obstante, en la formación de recursos huma-nos están pasando cosas que son prometedo-ras, aunque dan un trabajo enorme.

INIA - LATU - Facultad de Agronomía

Hace dos años pasó una cosa lindísima. El INIA y la Facultad de Agronomía se pusieron de acuerdo en algunas cosas. El INIA dijo: “Tengo un lugar en Tacuarembó donde ustedes pue-den instalar una carrera”. Fue la primera vez que pasó a pesar de que hacía veinte años que intentábamos trabajar juntos. Lo mismo nos pasa con el LATU; tenemos una relación tan

importante que uno de los colegas de esa ins-titución, el señor Javier Doldán, está haciendo docencia desde el LATU, y otro desde el INIA. Tenemos que lograr que eso se generalice y aumente hasta que todos los colegas tengan capacidad para formar personas y no solo los universitarios.

Agronomía - Ingeniería - Química

El Departamento Forestal de la Facultad de Agronomía no tiene la llave de todo el cono-cimiento y en ese sentido hay que extenderse. Por ejemplo, hay un aporte importantísimo de la Facultad de Ingeniería y de la Facul-tad de Química; en el libro que se ha citado se da muchísima importancia a la industria química. Hace apenas un par de semanas las Facultades de Química y de Agronomía pre-sentaron un póster en Córdoba y otro en Uru-guay; en uno se explicaba que a partir de los nudos de Eucaliptus grandis se pueden extraer sustancias como fitoesteroles y algunas otras sustancias liposolubles que pueden ser utiliza-das en la industria farmacéutica y que son de muy alto valor. Eso pasó hace unos días. Hay que seguir investigando y trabajando en eso para desarrollarlo.

Ciencias sociales y ciencias ambientales

Las ciencias sociales tienen un trabajo enorme para hacer en el sector forestal y deben estar incluidos en la enseñanza. Del mismo modo, la gente que estudia las ciencias ambientales tiene que ayudarnos a calcular la huella de car-bono, la huella del agua, etcétera. El camino que está empezado es muy largo y se necesita gente.


164

Universidad de la República - CETP/UTU

Después de casi tres años de trabajo logramos que se aprobara la carrera de tecnólogo en madera en el Norte; una carrera terciaria, no universitaria, organizada conjuntamente por la Universidad de la República y el Consejo de Educación Técnico Profesional. El 2 de diciem-bre [de 2011] empezaremos a tratar de conse-guir docentes para esa carrera. Va a ser muy duro y muy difícil; debemos tratar de tener la gente pronta para comenzar en marzo. Si no lo logramos, vamos a tener que formarla a paso forzado.

Nueva carrera de ingeniería

A partir de la oferta de INIA de crear una carrera en el interior del país ubicada en sus locales, todas las Facultades que he mencionado más la de Arquitectura —que tiene bastante para aportar— venimos trabajando para crear una nueva carrera forestal. Estamos pensando en una carrera de ingeniería de cinco años de dura-ción; son cosas que se están discutiendo a una velocidad impensable el año pasado.

La Universidad en el interior

La Universidad también decidió desarrollar grupos de docentes en el interior, porque gene-rar grupos que se instalen en el lugar donde se está trabajando es la única manera de que la aca-demia se integre a ese lugar. Trabajar en Rivera, luego dar clases en Montevideo, en Cerro Largo y en Salto, no funciona. Tiene que haber gente investigando fuertemente en temas que tengan que ver con las regiones. En ese sentido, se tomó la primera decisión: crear un Polo de Desarro-llo Universitario, grupo al que se destinaron recursos para contratar tres personas con alta dedicación horaria y con alto grado docente. Se llamó a tres doctores y no fue fácil, pero de los tres cargos que estarían dedicados a la protec-ción forestal —era una de las prioridades del momento en la región— solo uno está contra-tado, los otros dos cargos están vacíos. Estamos buscando el camino para resolver esto, confor-mar ese grupo y armar por lo menos tres más: uno dedicado a la ciencia del suelo, otro a las industrias forestales y el tercero a los sistemas agroforestales radicados en el noreste del país.

Gracias por la atención.

165 Pablo Balerio Presidente de la Cámara

de Industrias Procesadoras de la Madera (CIPROMA)

Buenos días. Voy a hablar desde el sector pri-vado, en particular desde la industria que

busca procesar la madera de calidad. La idea básica que quiero trasmitir es que Uruguay en los últimos quince o veinte años ha hecho un esfuerzo muy importante para tener madera de calidad. Una parte del sector forestal ha sido plantada por motivos pulpables o celuló-sicos pero hay una gran parte que fue plantada con la finalidad de obtener madera de calidad industrializable.

En esta foto vemos a un ingeniero encargado de cosechar la plantación preguntándose: “¿Qué voy a hacer con esto?” Uruguay hizo un esfuerzo grande por forestar y gran parte de los nuevos bosques tienen el destino de obtener madera de calidad, pero no es el único país del mundo que hizo esto ni que tiene bosques del tipo de los nuestros. Hoy nos encontramos con que el volu-men de madera de calidad proyectado es muy superior a la capacidad industrial instalada y hace palidecer al mercado interno.


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Actualmente la industria tiene aproxima-damente una capacidad de consumo de dos millones y medio a tres millones de metros cúbicos por año. Hemos recibido distintas estimaciones del volumen de madera de cali-dad proyectado, y es del orden de los siete a doce millones de metros cúbicos —según el pesimismo u optimismo de las estimaciones— destinables a la producción de madera sólida, un volumen que en todo caso es muchísimo más de lo que puede consumir la industria ins-talada hoy.

Falsos dilemas

¿Madera industrializada o rolos?

Se plantea un falso dilema: ¿vendemos madera industrializada o vendemos rolos? Es como plantearse el dilema ¿vendemos ganado en pie o vendemos el “pack beef”? Probablemente haya que transitar un buen tiempo en el que se deban hacer las dos cosas: vender tanto madera industrializada como productos para que la industrialicen otros. Entonces, ¿qué es lo que se necesita? Se necesita inversión en nuevas industrias y en más infraestructuras. El mensaje más importante que tengo para dar es que tendremos que hacer carreteras y puer-tos al tiempo que invertimos en el desarrollo de nuestra industria forestal. El problema que tenemos es que a medida que Uruguay avanza en el proceso industrializador compite peor, aspecto que voy a desarrollar más adelante.

Fecha Ton.

01/01/96 810

01/01/97 904

01/01/98 850

01/01/99 825

01/01/00 843

01/01/02 854

01/01/03 903

01/01/04 1014

01/01/05 1117

Faena de vacunosMiles de toneladas en pie

Promedio anual

Arroz Cebada Girasol Maíz Soja Sorgo Trigo TOTAL

95/00 174.677 104.720 90.777 56.442 8.492 28.772 210.740 674.619

00/05 167.559 114.947 112.233 50.930 128.989 21.247 137.420 733.326

05/10 162.720 122.380 39.719 76.855 512.607 44.127 322.720 1.281.127

09/10 161.900 140.200 12.200 108.500 847.700 59.900 545.900 1.876.300

Fuente: DIEA

Hectáreas sembradas cereales y oleaginosos

¿Ganadería o forestación?

Perdimos varias décadas discutiendo acerca de si la forestación desplazaba o no a la ganade-ría. Esta tabla de DIEA con origen en OPYPA nos dice cuánta es la producción cárnica de toneladas en pie.

La cantidad de ganado aumentó bastante en el Uruguay. Así que el esfuerzo forestal no parece haber sido en detrimento de la ganadería. Puede haberse molestado un vecino porque le plantaron un bosque al lado de su campo pero otro vecino se debe haber beneficiado del galpón natural que el bosque del otro lado le proporcionó.

Tampoco fue en detrimento de la agricultura. La superficie ocupada por diversos cultivos aumentó año a año y hoy en superficie agrícola tenemos una vez y media la cantidad de super-ficie dedicada a bosques.

Cámara de Industrias Procesadoras de la Madera (CIPROMA) Pablo Balerio

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Aserraderos Paneles Otros

• Tablas• LVL• Componentes de carpintería• Puertas y marcos

• Tableros• Plywood • MDF• OSB

• Chips• Pulpa• Energía

Este es el origen de la madera, en el bosque. Allí se ven los rolos.

En esta imagen se observan los chips, tema al que no me voy a referir. En nues-tra Cámara representamos a los chips y a la industria de madera aserrada. Los chips son la parte industrial que menos valor agrega a la madera.

Qué se puede hacer con la madera

Me voy a referir a qué se puede hacer para avan-zar en productos relacionados con la madera de calidad. En la columna de la izquierda figura todo lo que es la producción de los aserrade-ros: tablas, LVL, componentes de carpintería, puertas y marcos. En la del medio se mues-tran los productos de paneles que pueden ser

de plywood, contrachapados, de MDF —que es una tecnología totalmente diferente— y de OSB. Estas dos últimas industrias todavía no están en el Uruguay; las dos primeras sí están presentes y con muy buenos exponentes. Y en la tercera columna se muestra qué se puede hacer con esos productos: se pueden hacer chips —que se venden—, pulpa o producir energía. Trataré de ejemplificar esto con fotos.


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Productos reindustrializados. En la imagen se puede apreciar una tabla reconstituida a partir de pedacitos. Esto ya se está haciendo en Uruguay. Estos componentes termina-rán siendo marcos de puertas, de ventanas o parte de la construcción de casas.

LVL

Productos estructurales de bajo costo. A partir de madera de muy baja calidad se hacen productos estructurales. Lo que vemos aquí es madera microlaminada

(LVL) un producto de bajo costo que tiene un potencial enorme. Lo que vemos en estas cuatro imágenes todavía no se hace en nues-tro país.

Plywood, contrachapados, MDF y OSB. Los dos primeros productos se fabrican en Uru-guay y es una producción muy buena.


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Plywood OSBMDF

Como vemos en esta imagen, para hacer casas, se necesitan todos los componentes anteriores y muchos más.

A medida que pasamos del producto en estado natural a un grado más avanzado de industria-lización, los productos se multiplican y los pro-

cesos se complican. Es como un fractal. Eso implica tener más stocks de los distintos artí-culos y más capital para poder entregar a cada nicho. Cuanto más avanzamos en el proceso industrializador, más empeora la situación de competencia de nuestro país.


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Mitos y realidades

Parecería que la tierra tuviera una ventaja competitiva muy importante. El Uruguay agrí-cola forestal es sumamente eficiente, pero a medida que vamos agregando "procesitos" a la madera, cada vez se nos hace más cuesta arriba y así es que tenemos un asiático compitiendo con el mismo producto a partir del bambú, del plástico o del yeso. Entonces es difícil seguir sumando procesos que agregan valor —lo que es clave para acceder a los mercados con nues-tra madera— si al seguir sumándolos empeora nuestra situación de competencia.

Las industrias vinculadas a los productos que hacemos estaban en los países centrales —Esta-dos Unidos, Europa— pero ahora se van despla-zando hacia los países de la periferia. Es muy común ver que las plantas que producían tablas se fueron para un lado y las que producían pane-les o bloques fueron para otro y las que produ-cían puertas, para otro.

Además, el mundo central no nos compra los productos intermedios, pide cada vez más los productos finales, pero todos los días en el mercado nos topamos con el mismo producto —proveniente probablemente de Asia— a un costo muy inferior. Se podrán preguntar si Asia compra productos intermedios y la respuesta es que no: prefieren comprar rolos e industrializar ellos mismos, probablemente porque tienen que hacer muchas cosas con su gente.

¿Qué hacer?

Si un sector industrial hizo un esfuerzo muy importante en los últimos cinco años por obte-ner la mejor tecnología disponible en el mundo para industrializar la madera de calidad y dis-pone del recurso natural en forma abundante y barata —somos, como dije, muy eficientes en el sector primario— pero no es competitivo, entonces, lo que está fallando es otra cosa: el costo país. Hay que tener en cuenta que tene-

mos el Rolls Royce de la tecnología y el Rolls Royce de los aserraderos o de las plantas de paneles en el norte. Tenemos los mejores exponentes de la industria en el norte del país y en el litoral. Estas industrias tienen la mejor materia prima y tenemos tres plantas paradas. Algo está catastróficamente mal. Es cierto que en este momento estamos en un incendio por la crisis de Europa, pero estamos viendo un empeoramiento en la situación de competiti-vidad desde 2004, diría yo, desde que comenzó la crisis inmobiliaria en Estados Unidos.

¿Qué hace falta? 1. Mejorar la infraestructura: puertos, ferro-

carril, carreteras, operadores logísticos. 2. Tener un ordenamiento normativo claro,

eficaz y estable. 3. Tener un funcionamiento general eficaz.4. Tener un funcionamiento administrativo

sujeto a responsabilidad.5. Mejorar la educación.

Escucho al representante de la Universidad y me congratulo de que la Universidad se haya decidido a dar unos cuantos pasos que hace tiempo estaba necesitando. Ir al interior es un buen paso adelante porque esta industria nece-sita personal que esté calificado en un área en la que el Uruguay no tenía capacidad alguna. No hay ingenieros de la madera, no hay gente que sepa trabajar los productos e inclusive hay carencias en el área de la tornería, la mecánica y todas estas cosas.

Lo que creemos que no hace falta es el cambio en las regulaciones, las idas y vueltas en políti-cas que agreguen organismos o institutos y ese tipo de cosas.

La hipótesis central de Celso Furtado era que el punto de origen del subdesarrollo estaba en los aumentos de productividad del trabajo engendrados por la simple reubicación de los recursos con el fin de obtener mayores ventajas comparativas estáticas en el comercio interna-


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cional. Es claro que esto sucede en la industria de la madera en el mundo, con consecuencias catastróficas (remates, cierres, ejecuciones y desempleo) sobre todo en los países centrales, antes que en la periferia, que goza de un incre-mento esporádico en su productividad.

Mi hipótesis es que el excedente de esa mayor productividad es apropiado por una superes-

tructura normativa, un corporativismo plas-mado en el ordenamiento jurídico-adminis-trativo y este excedente no se reinvierte en infraestructura física. Dicho de otra forma, es muy alto el costo país de Uruguay. Los chinos son más productivos en industria y nos quedará solo la mayor productividad del factor tierra.

Muchas gracias.


172

173 Fernando Oyanarte Secretario General

del Sindicato Obrero de la Industria

de la Madera (SOIMA)

Buenos días. Queremos felicitar al Parla-mento Nacional y especialmente a la Cá-

mara de Representantes, así como al Gabinete Productivo, por la organización de este Foro, porque creemos que forma parte de lo que son las nuevas relaciones laborales del mundo del trabajo, particularmente en el Uruguay. Quie-ro brindar un reconocimiento especial a ám-bitos que, para nosotros, implican sin lugar a dudas una profundización democrática, en la medida en que están abiertos, como hacía mucho tiempo no pasaba, a la participación de los trabajadores. En ese sentido, creemos que es fundamental el aporte de todos los actores del sector para la construcción de lo que noso-tros llamamos la institucionalidad. Valoramos que se hayan instalado los Consejos de Sala-rios después de muchísimo tiempo, así como la incorporación de los trabajadores rurales a estos ámbitos de negociación colectiva, lo que ha permitido a los trabajadores forestales te-ner el espacio para negociar salarios y condi-ciones de trabajo. También valoramos el Con-sejo Sectorial de la Madera —ámbito tripartito donde participan trabajadores, empresarios y el Gobierno, a través del Ministerio de Indus-tria, Energía y Minería, la Dirección Forestal y demás—, al igual que los Consejos Sectoriales del INEFOP, donde los trabajadores podemos participar, discutir, elaborar y diseñar las po-líticas de formación profesional y capacitación para los trabajadores del sector. Valoramos todos estos ámbitos, donde tenemos la opor-tunidad de aportar nuestra visión acerca del diseño de las políticas sectoriales, en este caso para la cadena forestal maderera.

Por supuesto que para el conjunto del movi-miento sindical, para el PIT-CNT y, en particu-lar, para el SOIMA, todo esto está unido estre-

chamente al necesario proceso de legalización definitiva de los trabajadores organizados en el PIT-CNT por el cual estamos transitando.

Respaldamos todo el contenido de la exposi-ción que hizo el Director Forestal —que es un poco la síntesis del trabajo que se ha venido haciendo durante muchísimo tiempo en el Con-sejo Sectorial de la Madera— porque, en general, estamos de acuerdo y porque, además, tenemos que ser coherentes, ya que hemos participado de todo ese proceso; allí están contenidas muchas de las ideas que aportamos los trabajadores. Esto es producto del trabajo tripartito que se hace en el Consejo Sectorial de la Madera.

Asimismo, estamos totalmente de acuerdo con la diferenciación entre desarrollo y creci-miento, ya que no son lo mismo, al igual que con la manera en que podemos contribuir a hacerlo sustentable y sostenible.

Estamos absolutamente de acuerdo con los objetivos, sobre todo, con fomentar las inversio-nes que promuevan la producción de derivados de madera con mayor valor agregado y conte-nido tecnológico, pero pensamos que, además de la participación central de los privados, tiene que haber un compromiso y una participa-ción del Estado como garantía para el desarro-llo nacional, en general, y de la industria de la madera, en particular.

Profundizar la participación del Estado

Desde nuestra óptica, el Estado debería hacerse de bosques propios que le permitieran ejercer el control y diseñar políticas con una mirada hacia el interés nacional. Se puede pen-sar en la inversión directa del Estado a través de empresas públicas que han tenido gestiones


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exitosas, como UTE o ANTEL. La inversión en forestación y la planificación del diseño de la forestación y de los procesos industriales que vendrán permitirían, entre otras cosas, salir de la incertidumbre que vivimos hoy los tra-bajadores y la industria en general. Como dijo el representante de la Cámara de la Madera, por un lado, se siguen agregando procesos de valor y, por otro, se siguen viviendo momentos de incertidumbre en el sector. La participación del Estado, al tener direccionada la industriali-zación de esa madera que va a producir, podría evitar los problemas de mercado que tenemos hoy. Tendríamos asegurada la colocación de esa producción, no tendríamos problemas de caída de precios y podríamos dar certeza a los trabajadores y a la sociedad uruguaya en gene-ral.

Otro camino puede ser el dictado de normas que destinen una parte a determinar de la pro-ducción privada de madera a cierto desarrollo —también a determinar— de la industria nacio-nal. Esto de ninguna manera está contrapuesto con la participación privada; los industriales de la madera nacionales y extranjeros pueden seguir haciendo negocios, pero junto con el Estado.

Metas

En cuanto a las metas también estamos de acuerdo. Mantener el ritmo actual de inver-sión en nuevas áreas plantadas de bosques —30.000 hectáreas por año de 2010 a 2020— es una de las metas planteadas en la exposición del Director Forestal.

En distintas oportunidades hemos dicho que los trabajadores organizados en el PIT-CNT y, en particular, en el SOIMA no nos opone-mos a un proyecto de forestación orientado a la celulosa, pero sí pensamos que debería estar orientado hacia la madera sólida. De cualquier manera, a pesar de lo que dijo el representante de la cámara empresarial sobre la realidad del

sector, nosotros queremos apuntar a seguir agregando procesos de valor en la industria nacional, en general, pero en la madera, en particular, lo que nos permitiría participar, en la región y en el Mercosur, en procesos de com-plementación productiva que servirían al inte-rés nacional. Es así que pensamos en construc-ción de viviendas de madera o con madera y en fabricación de molduras, aberturas, muebles.

También pensamos en un gran Parque Tec-nológico Industrial en la zona norte, particu-larmente en Tacuarembó. Donde hoy funciona Samán ya hay una zona industrial; hay 20 hec-táreas disponibles para la posible construc-ción de ese parque. Es necesario otorgar a los emprendimientos industriales algunas venta-jas comparativas que estimulen la instalación de industrias para el sector: instalaciones a medida, construcción de caminería, salida a la vía férrea, instalación de los servicios de agua y energía eléctrica. Hablamos de la zona norte porque en Tacuarembó y Rivera se con-centra el 30% de la forestación del Uruguay y, más importante aun para este proyecto que tenemos en el programa los trabajadores de la madera: el 80% de los bosques de pinos del Uruguay está en Tacuarembó y Rivera. Por lo tanto, es posible desarrollar allí la industria de la madera sólida.

Normas

Sobre las normas cabe señalar que, como tra-bajadores organizados, hemos tenido innu-merables problemas con las certificaciones que son necesarias en el sector forestal,. Nos parece fundamental que la madera uruguaya sea certificada y salga al exterior con un sello de calidad, pero hay que tener en cuenta las normas establecidas por el Consejo de Manejo Forestal —FSC—, que tiene diez principios fundamentales. El número 4 —que se refiere a las relaciones comunales y derechos de los trabajadores— normalmente no se cumple.

Sindicato Obrero de la Industria de la Madera (SOIMA) Fernando Oyenarte

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Además, las empresas certificadoras son con-tratadas por las propias empresas que quieren certificar su madera, con lo cual se establece una relación de dependencia entre sí. Nosotros pensamos que una alternativa a esto podría ser que una organización no gubernamental, como es el propio Consejo de Manejo Forestal, se hiciera cargo de las certificaciones, mante-niendo una independencia de las empresas, para garantizar la imparcialidad en las certi-ficaciones de la madera en los diez principios que establece.

Desarrollo humano

Quisiera referirme al desarrollo humano y al aumento de personal ocupado en empleo cali-ficado. Para nosotros esto es central y tiene que ver con la capacitación y la formación pro-fesional. Por tanto, tenemos la obligación de desarrollar algunas herramientas fundamen-tales que permitan la capacitación de traba-jadores y de aspirantes a trabajar en el sector. Estas herramientas son el INEFOP, el Consejo de Capacitación Forestal y la UTU.

En materia de capacitación vivimos situa-ciones contrapuestas. Por un lado, vemos en el Consejo Sectorial de la Madera lo que ha lle-vado adelante el Ministerio de Industria, Ener-gía y Minería a través de la Dirección Nacional de Industrias y la Dirección General Forestal, ayudando en la formación y capacitación de los trabajadores del sector. Pero por otro, las fallas del el INEFOP —el organismo que tiene el cometido central de la formación y la capa-citación profesional— y la responsabilidad del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ante un organismo que no funciona, donde existe desidia y responsabilidades porque no se llega a tiempo con la capacitación y en algunos casos ni siquiera se nos tiene en cuenta.

Estamos trabajando con ASIPROMA en la formación del Consejo Sectorial de la Madera para INEFOP y hay acuerdos puntuales que

responden a las necesidades de los empresa-rios. Nosotros creemos que hay que diseñar políticas de formación y capacitación para el sector.

Política fiscal

Quisiera desarrollar un tema puntual. Reco-nozco que este no es un ámbito reivindica-tivo pero es necesario decir que, a pesar de los esfuerzos que hace el Gobierno, como son las medidas que próximamente se van a poner en práctica y que van a beneficiar puntualmente a los empresarios —me refiero a la devolución de impuestos del 2% al 4% y otras—, creemos que es importante el esfuerzo que hace el conjunto de la sociedad aportando un subsidio como se hizo en su momento con la forestación y está bien que así sea. Pero también hay que decir que es un paliativo y no una solución para una industria que tiene problemas de mercado, que no tiene a quién venderle y con una caída importantísima del precio de los commodities.

Además de este problema, común en la indus-tria de la madera y la forestación, vivimos pro-blemas puntuales en aquellas empresas peque-ñas, medianas y algunas grandes que carecen de bosques propios. La megaempresa Montes del Plata —que es la fusión de Stora Enso con Arauco— ha comprado prácticamente todos los activos forestales de la española ENSE y ha conformado una especie de monopolio muy importante que, junto con UPM FOSA, poseen 400.000 hectáreas de la forestación del Uru-guay. En consecuencia tenemos problemas de acceso a la madera. Hay una caso emblemá-tico que llega a ribetes dramáticos como es la situación del aserradero Maserlit, que es lo que queda del Grupo ENSE en Uruguay. En su momento cumbre allí se empleó aproxima-damente a 140 trabajadores y hoy tiene ape-nas 40, carece de madera y tiene necesidades. Hemos hecho gestiones con el PIT-CNT ante el Gobierno buscando soluciones.


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Para finalizar, agradezco la oportunidad que me brindaron de estar en este Foro y, por supuesto, los esperamos en Tacuarembó en los primeros días de diciembre para participar en el Consejo Sectorial de la Madera con todos

los actores y que, a partir de esta próxima reu-nión, acordemos reuniones que nos permitan dar continuidad al trabajo que se viene rea-lizando en el último tiempo y que, además, tiene muchísimos años. Muchas gracias.

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Participante: Muy bueno el panel. Esta es una pregunta transversal a las distintas cadenas de valor. Los procesos de crecimiento y distri-bución que se están viviendo aún no permiten incorporar a un sector de la sociedad, que, de alguna manera, está quedando fuera. Se habló del tema de la formación, de la capacitación, de cómo llegar efectivamente a que haya forma-ción específica para incorporar recursos huma-nos que demanda la propia cadena maderera.

¿Qué instrumentos se están generando para desarrollar mercados inclusivos considerando que hay sectores excluidos que no logran incor-porarse a los procesos educativos, ni a los pro-cesos económicos que están generando sin embargo un importante nivel de empleo? Dicho de otro modo, ¿cómo transferir valor a sectores que en este momento están por fuera, que viven en zonas rurales o departamentos que no tienen oferta de capacitación y son los que integran ese 6% de desempleo que tenemos? Quisiera saber qué nuevos instrumentos se emplearán a fin de generar mercados inclusivos, para que la igual-dad se transforme en un promotor del desarrollo como se hablaba aquí.

Pedro Soust: Entendemos y compartimos la preocupación. Se está tratando de comenzar la inclusión. El país padecía de una exclusión muy importante y creemos que estamos dando

los pasos necesarios, generando las herra-mientas. El Consejo Sectorial de la Madera es una herramienta donde se está tratando de llevar adelante esto. Los panelistas que se referían a la educación y a la investigación han manifestado que existen muchos caminos que se están recorriendo, y creemos que uno de los objetivos es tener la puerta abierta para que esas inquietudes vengan y desde aquí buscar todos juntos las soluciones. No se han visua-lizado como prioridades ante otras que hoy se están contemplando. Quizás se están visuali-zando algunas pero no hay soluciones inme-diatas; señalo que no está fuera del ámbito de la discusión ni de la preocupación.

Participante: No sé cuál es la solución. Me parece que es un problema estructural que debería ser estudiado y es un problema de la industria en Uruguay en general, no solo en la forestal. Todo valor agregado al bien que se retira de la tierra trae una dificultad de competitividad. Eso es común a todas las industrias y tiene que ver con los recursos humanos. Es un problema que merece ser estudiado, porque si pensamos en agregar más valor, construyendo con madera, vamos a seguir con el mismo problema. Estoy solici-tando si hay algún estudio para conocerlo, de lo contrario, que se estudie.



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Mesa 5

Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Naval

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Naval

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181 Adrián MíguezCoordinador del Consejo

Sectorial Tripartito de la Industria Naval

Plan estratégico de la industria naval

En primer lugar nos gustaría contarles cómo hemos integrado este espacio público-

privado en la órbita del Gabinete Productivo que es el Consejo Sectorial Naval. Nosotros hicimos invitaciones oficiales a las distintas organizaciones que nuclean empresas del sec-tor (ACLIN), a los centros tecnológicos y de educación (LATU, INACAL, CETP-UTU), a los sindicatos de trabajadores (UNTMRA) y a las instituciones públicas integrantes del Gabine-te Productivo (DINAPYME y DNI, del MIEM), SCRA (Armada y Ministerio de Defensa). En base a ello, y al trabajo anterior que habíamos hecho en el marco de la Asociación Cluster de la Industria Naval, logramos formar un Conse-jo Sectorial, integrado aproximadamente por quince personas, en el que entendemos que logramos un equilibrio con representación tri-partita de todos los que tienen que ver con la industria naval.

¿Cómo logramos llegar a tener un plan estra-tégico que ya está en ejecución, con metas hacia 2020 y hacia 2030? Convocando, involucrando, identificando restricciones para el desarrollo del mercado a mediano y largo plazo.

Hicimos una caracterización del sector; luego pasamos a hacer un análisis prospectivo, lo cual nos llevó a tener una definición estra-tégica y ahí establecimos los ejes y las metas a las cuales queremos llegar. Lo que hicimos fue pararnos en los años 2020 y 2030, vislumbrar hacia dónde teníamos reales posibilidades de llegar —esto es, aplicamos prospectiva— y, a partir de ahí, vimos cuáles eran los pasitos que teníamos que dar para poder cumplir esas metas. A continuación, a través del diseño de herramientas y de una serie de actividades, llegamos a formalizar acuerdos instituciona-les, comprometer recursos y documentar una

estrategia en un plan de desarrollo. Una vez hecho, se pasa al Gabinete Productivo para su aprobación y luego se realiza una presentación en sociedad. Todo este trabajo lo hicimos entre los distintos integrantes del Consejo Secto-rial Naval y un equipo de trabajo. Agradezco a Pablo, Guillermo y Analía —con quienes hemos estado trabajando desde el Ministerio de Industria, Energía y Minería— y también el apoyo de la DINAPYME y de la Dirección Nacional de Industrias, que nos ha permitido poner en ejecución este plan.

Ejes, objetivos y metas

Veamos ahora el plan en sí mismo. Una vez que identificamos las metas, las ordenamos y nos dimos cuenta de que algunas tenían que ver con la inversión y la producción nacional, otras con el desarrollo humano y otras con diferen-tes cuestiones que hacían a la innovación. Por lo tanto, estos son los tres ejes de nuestro plan estratégico.

Diseñamos catorce herramientas para incre-mentar el valor bruto de la producción del sector, aumentar y mejorar la capacidad pro-ductiva, contribuir a la creación de puestos de trabajo de calidad, mejorar la competitividad y eliminar las restricciones para el desarrollo y crecimiento del sector. Además, creemos que también estamos dando respuesta a esos dos grandes objetivos del Gabinete Produc-tivo a los que se refirió en su intervención el señor Ministro Kreimerman: actuar en forma directa sobre la cadena de valor y crear compe-titividad sistémica.

Ahora queremos compartir con ustedes lo sustancial de las catorce herramientas que mencioné.


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I. Eje Inversión y producción nacional

1. Polo Industrial Naval

Esta es nuestra principal herramienta. La crea-ción de un Polo Industrial Naval concentrado en Montevideo, en la zona del Cerro, da res-puesta a una de las principales restricciones identificadas por trabajadores y empresarios: la falta de espacios físicos para producir y para atender la demanda local y la demanda regio-nal. Es un proyecto con esfuerzo público-pri-vado, en un predio que el Estado concedió en comodato a la Asociación Cluster de la Indus-tria Naval del Uruguay (ACLIN) para insta-larlo allí.

2. Centros de reparación y de construcción en el litoral oeste

Contemplamos el litoral oeste no solo para des-centralizar la actividad naval de Montevideo, sino también para dar respuesta a la demanda que tenemos en la hidrovía del río Uruguay. Estamos trabajando en dos lugares: en Car-melo, donde estamos tratando de generar un centro de capacitación naval y de reparación para el litoral oeste, y en Fray Bentos, donde nos planteamos un centro de reparación.

3. Acuerdos de integración productiva

Entendimos que solamente podemos concebir la industria naval en el Uruguay en un espacio regional. Estamos trabajando con Argentina, Brasil y Paraguay para poder integrar las cade-nas de valor naval en la región.

4. Promoción de la inversión en el Uruguay naval

Estamos trabajando con la Cancillería y con Uruguay XXI para promover el Uruguay naval como un destino para los inversores.

5. Normativa adecuada para la construcción de buques en el país

Nos encontramos con que el sector tiene amplia normativa; hay parte que es beneficiosa pero hay parte que no favorece la producción naval en el Uruguay. Evidentemente se trata de leyes y decretos correspondientes a otros modelos de país que en su momento habrán tenido resultados, pero que hoy no coinciden con la realidad industrial del Uruguay. Necesitamos adecuar la normativa al modelo de desarrollo que pretendemos.

6. Infraestructura para embarcaciones post-Panamax

Estamos evaluando y tenemos la necesidad de comenzar a identificar en qué lugar del Uru-guay podríamos llegar a tener esas instala-ciones, ya que en la región hay una cantidad importante de este tipo de buques que no podemos atender.

7. Normativa de promoción y fomento de la actividad náutica deportiva

En Argentina hay una de las flotas náuticas y deportivas más grandes del mundo. En Uru-guay tenemos servicios de reparación y ahora, gracias al dinamismo y al fomento que esta-mos haciendo de la actividad, hay talleres que están empezando a construir las prime-ras embarcaciones en fibra de vidrio y fibra de carbono, a los cuales tenemos que dar un marco adecuado para que puedan realizar su actividad.

8. Plan de renovación de la flota pesquera nacional

Esto aún no lo hemos comenzado a definir, lo tenemos pensado para fines de 2012 o princi-pios de 2013. Esto se debe a que en la actua-

Plan estratégico del sector naval Adrián Míguez

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lidad —quizás alguno de ustedes lo sepa— la industria pesquera está enfrentando algunas situaciones derivadas de la futura explotación offshore, los cables subacuáticos, el futuro corredor de aguas seguras y la edad avanzada de la flota pesquera. Por lo tanto, estamos haciendo un impasse hasta que se resuelvan algunas de esas cuestiones a fin de comenzar a definir qué tipo de plan de renovación pes-quera vamos a necesitar.


9. Centro de capacitación y certificación en el Polo Industrial Naval

Luego de hacer los estudios que mencioné sobre la caracterización de la oferta laboral y la educativa, hemos identificado una descon-centración bastante importante de la oferta educativa para este sector. Hemos creado currículas nuevas de estándar internacional para soldador naval y calderero que no exis-tían en Uruguay; hemos capacitado docentes y nos dimos cuenta de que necesitábamos tener concentrada la actividad de capacitación en un lugar. ¡Qué mejor que en el Polo Industrial Naval, la educación en contexto! Entonces, estamos trabajando con el INEFOP para poder construir un centro de corte sectorial para capacitar en los oficios navales.

10. Portal web sectorial

Necesitamos un portal que permita a la indus-tria naval del Uruguay promocionarse en el mundo. Estamos por comenzar a redefinir la web que tenemos en este momento.

11. Sistema de relevamiento y de auditorías en las empresas

Es otra herramienta que surgió del aporte que han hecho los trabajadores —como otros tan-

tos que han planteado— que apunta a saber, de forma transparente, qué es lo que están haciendo las empresas del sector con esos fon-dos públicos que reciben. Todavía no sabemos cómo va a ser ese sistema, pero estamos tra-bajando para hacer más transparentes esos recursos que se reciben a fin de tener una visión más clara.

III. Eje Innovación

12. Centro tecnológico de la industria naval

Hicimos un estudio sobre la brecha tecnológica del Uruguay naval con respecto a la región y el mundo, y obtuvimos algunos resultados. Para poder abatir esa brecha, estamos haciendo un proyecto con el objetivo de contar con una ofi-cina técnica —quizás, al comienzo, no sea un centro— que dé respuestas a las inquietudes de tantos talleres y astilleros navales que hay aquí trabajando y, quizás —por qué no—, que nos permita vender servicios de ingeniería naval para la región.

13. Nuevo marco legal para el Servicio de Construcciones, Reparaciones y Armamento (SCRA) de la Armada Nacional

El astillero de la Armada Nacional está fun-cionando, muchas veces, en asociación con privados, sin tener un marco legal que le per-mita competir en un nivel adecuado. Además, con relación a su facturación, más del 70% es para el mercado privado. Necesitamos cambiar ese marco legal. Hemos trabajado en algunas propuestas. La primera fracasó cuando se pre-sentó en el Parlamento. Esperamos que en los sucesivos esfuerzos que hagamos logremos obtener una aprobación y así podamos contar con el SCRA a fin de tener otro motor de desa-rrollo.


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Jun/11 Dic/11 Jun/12 Dic/12 Jun/13 Dic/13 Jun/14 Dic/14 Jun/15 Dic/15 Jun/16 Dic/16 Jun/17 Dic/17 Jun/18 Dic/18 Jun/19 Dic/19

1. Polo Industrial Naval

2. Centros de Reparación y Construcción en Litoral Oeste

4. Promoción de inversión en el Uruguay Naval

5. Normativa adecuada para la construcción de buques en Uruguay

8. Plan de renovación de la flota pesquera nacional

7. Normativa de promoción y fomento de la actividad náutica deportiva

6. Infraestructura para embarcaciones Post-Panamax

3. Acuerdos de integración productiva

Cronograma de acciones


12. Centro tecnológico de la Industria Naval

13. Nuevo Marco Legal para el SCRA

14. Plan de Mejora de la Ca l idad


9. Centro de Capacitación y certi ficación en el Polo Industrial Naval

10. Porta l Web Sectorial

11. Sis tema de relevamientos y auditorías en las empresas

Plan estratégico del sector naval Adrián Míguez

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14. Plan de mejora de la calidad

Si bien las empresas han hecho un esfuerzo importante en certificarse, necesitamos mejo-rar aun más, dar un salto cualitativo. Quere-mos trabajar a largo plazo, definir el camino de aquí al año 2020 para lograr la mejora de la calidad y su reconocimiento internacional.

Conclusión

Terminaremos nuestra intervención con una imagen. Históricamente, la facturación de la industria naval del Uruguay se basaba en un 90% o, quizás, en un 100% en la reparación. Hoy estamos logrando llegar a una media de 50% en reparación y 50% en construcción, y aspiramos a que la construcción pase a ser el

90% de la facturación total del sector. Algo impensable hace algunos años, pero ya no. Esto se debe al esfuerzo de todas las empresas, del Estado, del Gobierno, de los trabajadores y de la academia. La barcaza que vemos en la foto se llama “Río de los Pájaros”, es la segunda que se construyó en las instalaciones de la Armada, con empresas privadas e ingenieros uruguayos y argentinos, para abastecer de combustible a la región norte del país. Este es un hecho muy importante, implica un ahorro de varios millo-nes de pesos para ANCAP, y, además, al utilizar las barcazas para el transporte de materias pri-mas, se descongestionan nuestras rutas. Espe-remos que pronto esté el empujador terminado para las dos barcazas y podamos finalizar esta línea de construcción.

Muchas gracias.


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Buenos días. Nosotros representamos, ade-más de a nuestra empresa, a los empre-

sarios privados que integramos la Asociación Cluster de la Industria Naval del Uruguay (ACLIN), junto con el Estado. Allí es donde más acumulación tiene Uruguay en términos de infraestructura para viabilizar la tarea que nos hemos propuesto.

Orígenes de la Asociación Cluster de la Industria Naval del Uruguay

Hace cuatro años, empezamos a trabajar en la idea de crear un cluster para la industria naval en Uruguay como alternativa para el desarro-llo de la industria y para que el país pueda ser, por su ubicación geográfica absolutamente incontestable en la región, una referencia real en un mercado que, según los estudios que hemos pedido, demuestran que es casi infinito en la región.

El potencial del Uruguay para desarrollarse en este sentido es inmenso y está a la par de cualquiera de los grandes rubros productores de divisas para nuestro país. Entendimos que la herramienta cluster podía posibilitarnos sumar capacidades para convertirnos en la referencia que aspiramos a ser en la región en cuanto a reparaciones y construcciones navales.

El cluster ha implicado algo muy trabajoso, porque los empresarios siempre hemos com-petido entre nosotros, seguramente perjudi-cándonos y en beneficio, al fin de cuentas, del armador. El cluster es un método de trabajo asociativo en el que las empresas no perdemos la autonomía de hacer nuestros negocios y de competir hacia afuera y entre nosotros, sino que actuamos con un enfoque asociativo para sumar capacidades.

Primeros frutos

En Uruguay no tenemos por ahora otra forma legal. Por primera vez, como cluster, tenemos un negocio concreto que es la construcción de las barcazas para Montes del Plata. Esto se le solicitó al cluster y lo estamos encarando. Para tal fin, fue necesario que nos asociáramos a una empresa extranjera que trajo los capitales para poder poner las garantías necesarias y hacer viable este negocio. Las empresas uru-guayas debimos actuar como subcontratadas de la empresa madre —llamémosla así—, que es el consorcio español Galictio-Tiferey, que hace la inversión. Pero hay que destacar que en este caso el contenido del vocablo “subcon-trato” no es el que nosotros conocimos en los años noventa, que implicaba desregulación y beneficios para el contratante a costa de las pequeñas y medianas empresas uruguayas, que somos la inmensa mayoría. Como decía-mos, esto significa asociatividad para sumar capacidades, conocimientos y saberes que tenemos en Uruguay en cuanto a nuestra industria naval en pos de competitividad y de realmente ser una referencia.

En estos años hemos recibido propuestas que eran un sueño para nosotros. Por ejem-plo, hace dos años, Brasil nos propuso un con-trato por ocho años de trabajo para construir navipartes, bloques de barcos. Pero lo que nos pedía Brasil, en términos de cantidades de acero procesado, era impensable para noso-tros; no teníamos cómo encararlo. Hoy en día, podemos hacerlo mediante la herramienta del cluster. Sumándonos al consorcio español Galictio-Tiferey, hemos logrado viabilizar un contrato que, de otra forma, habría sido impo-sible asumir.

Miguel Ayzaguer Secretario General

de la Asociación Cluster de la Industria Naval del Uruguay (ACLIN)


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Polo Industrial Naval del Atlántico Sur

Además, no vemos la construcción de las bar-cazas como un fin en sí mismo, sino como un trampolín para llegar al Polo Industrial Naval del Atlántico Sur. Esa es nuestra meta. Para esto, el consorcio español se hace socio del cluster de lo contrario no puede participar; esto es una medida que tomamos estatutaria-mente para preservar a las empresas nacio-nales que, de otra forma, no podrían compe-tir con los grandes capitales extranjeros de la industria naval. El consorcio se asocia con nosotros, y a la vez que hacemos el contrato para estas construcciones puntuales, también hacemos un contrato por el que la empresa se compromete a hacer la inversión inicial para que podamos arrancar con el Polo Industrial Naval al cual se hacía referencia.

Necesitamos muchas cosas para lograrlo, pero vamos a poner un solo ejemplo. Lo que se ha hecho hasta ahora en Uruguay en cuanto a construcciones ha sido mucho para lo que teníamos hace quince o veinte años. Pero la construcción de cada barcaza que se hizo para UPM, la maderera de Río Negro, o para ANCAP, llevó —o está llevando— aproxima-damente dos años. Con este procedimiento de trabajo que estamos adoptando ahora, vamos a hacer cada una de las barcazas en cinco meses. Esta es una cuestión fundamental.

Incorporación de tecnología y formación profesional

Hoy se planteaba aquí, por parte de algún sec-tor, que se hizo un esfuerzo muy grande, pri-vado y estatal, en cuanto a políticas de desa-rrollo, y resulta que hoy nos encontramos con que no tenemos a quién vender el producto, porque no somos competitivos, y no es porque no tengamos la materia prima ni la tecnología necesaria. Nosotros entendemos que las polí-

ticas globales de la economía deben trazarse teniendo en cuenta estas cuestiones. Si vamos a producir un determinado producto, debemos analizar lo que necesitamos, cómo lo podemos hacer y a quién se lo vamos a vender después.

Para nosotros, ser competitivos implica bajar costos, no a costa de desregulaciones, sino de más tecnología y de mucha más especializa-ción. Queremos que nuestros técnicos, y sobre todo, nuestros jóvenes, puedan participar de la elaboración de nuevas tecnologías para el sector que pretendemos que de ahora en ade-lante se desarrollen en Uruguay y no vengan de afuera. No vamos a industrializar a nues-tro país ni a ser competitivos comprando las tecnologías y las máquinas que los europeos dejaron de usar por obsoletas. Así no vamos a competir con nadie; por más lindo que nos quede el parque industrial, no vamos a tener a quién venderle nuestros productos.

Creemos que la formación profesional, la pesquisa y el desarrollo de tecnologías mar-chan junto a la industrialización propiamente dicha, que debe ser de última generación.

Flota mercante y flota pesquera

Además, debemos tener presente que una ter-cera parte de las divisas provenientes de todo lo que Uruguay exporta —carnes, granos, lanas, etcétera— se va pagando fletes a bar-cos de bandera extranjera, porque nosotros no tenemos flota mercante. Entonces, cuando hablamos de políticas de desarrollo, tenemos que tener en cuenta estas cosas.

También, como dijo Adrián, se necesita una política de renovación de nuestra flota pes-quera, porque la que tenemos es totalmente obsoleta y no cuida el recurso. Hasta ahora, el argumento ha sido que en Uruguay no había dónde construir embarcaciones nuevas. Pero es de interés nuestro y de nadie más —porque al extranjero no le importa si vamos a seguir teniendo corvina, pescadilla y todo lo demás—

Asociación Cluster de la Industria Naval del Uruguay Miguel Ayzaguer

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que nuestra nueva flota pesquera, además de atender las necesidades y de ser rentable, cuide nuestros recursos.

Por todo esto planteamos, refiriéndonos solamente al mercado uruguayo, que tenemos mucho por hacer. Y podemos hacerlo sumando las capacidades y los esfuerzos, y siendo com-petitivos realmente.

La competencia internacional

Por otra parte, hay que decir que no alcanza con esto, y todos acá lo saben. Nosotros somos el portón de entrada y salida de la hidrovía. Esto significa un potencial inmenso de tra-bajo. Uruguay está siendo extremamente exi-gente. Nosotros también lo estamos siendo en todo lo que hace a la calidad de nuestro tra-bajo. Las embarcaciones que se están constru-yendo ya cumplen con todas las exigencias que tienen las clasificadoras internacionales. En la región hay otros países que producen y que compiten con nosotros con mejores precios, pero ofrecen un producto estandarizado que será mucho más barato pero que no contempla en absoluto los estándares de calidad que se exigen hoy en el mundo. Si queremos entrar en ese mercado y ser realmente el Polo Industrial Naval del Atlántico Sur, tenemos que prestar atención a estas cuestiones. En esa dirección es que venimos trabajando.

Entendemos que Uruguay puede tener una cara diferente a la que tiene hoy a partir de la industria naval. No es un sueño; para darse cuenta basta con revisar nuestras capacidades y los estudios de mercado que tenemos. En el mundo no existe un transporte más barato que el marítimo o fluvial. Nuestro país tiene

una costa inmensa. Además, tenemos toda la cuenca de la laguna Merín, donde necesaria-mente se va a desarrollar —porque lo necesitan Uruguay y Brasil— un sistema de puertos y de transporte, tanto de cemento Portland como de madera, carne y, sobre todo, de granos, como el arroz que va a Brasil. Tenemos un horizonte casi infinito en términos de posibilidades.

El papel del Estado

Entendemos que el Estado, que ya viene jugando un papel importante, deberá contri-buir para que estas cosas se puedan consoli-dar. Tendrá que coordinar todas las políticas de desarrollo, porque lo único que produce riqueza real es el trabajo; no hay otra forma, el resto son papeles; ahí tenemos el ejemplo de la crisis de las burbujas, que todos conocemos. Esos son papeles, eso es especulación. Uruguay tiene que prepararse para cuando reviente la burbuja de los commodities —porque va a reventar, como todas lo han hecho en algún momento— y los precios se vengan abajo. Solo vamos a estar preparados si somos capaces de generar políticas globales. Esto incluye, por supuesto, la minería —que es un elemento fundamental en todo esto— y los hallazgos en Uruguay de gas y de petróleo, aunque durante muchos años nos dijeron que no había nada.

Entonces, uruguayos, se trata de saber si queremos o no participar de esto. La posibili-dad está, y alguien lo va a hacer. Lo hacemos nosotros o lo hacen los de afuera. Nosotros dejamos el planteo de que lo queremos hacer y de que sabemos cómo hacerlo.

Entonces: ¡vamos!Muchas gracias.


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191 Julio Perdigón Unión Nacional

de Trabajadores del Metal y Ramas Afines

(UNTMRA - PIT-CNT)

En primer lugar, queremos agradecer a los or-ganizadores por la invitación. Sin duda, mi

sindicato tiene una gran responsabilidad en este tema, ya que participa en tres Consejos Secto-riales: automotor, naval y minería. Por lo tanto, es el socio número uno del Ministerio de Indus-tria, Energía y Minería.

Cuando estábamos preparando nuestra inter-vención en este Foro, pensamos que no quería-mos ser reiterativos; venimos participando de diferentes instancias y no podemos repetir todo lo que hemos hecho. Las presentaciones que hicieron Adrián y Miguel tienen que ver con una construcción de todas las partes. Por lo tanto, nosotros vamos a apuntar a lo sustancial.

Logros

Como dije, estamos participando en tres Conse-jos Sectoriales. Ahora vamos a plantear partici-par en un cuarto: el de la industria metalmecá-nica. Hace pocos días salimos de una huelga en ese sector. Estamos tan comprometidos con el desarrollo de la industria, que uno de los temas fundamentales que planteamos —el sector empresarial estuvo de acuerdo— fue la confor-mación del cuarto Consejo Sectorial.

Al mirar para atrás y ver todo lo que hicimos —como sindicato, como sector—, nos damos cuenta de que a los sindicatos se los ve, muchas veces, solo en la faceta reivindicativa; se los ve siempre reclamando. Sin embargo, nuestro sindicato ha sido partícipe durante todo este tiempo de todas las políticas productivas que se han desarrollado. Queremos subrayar este punto, porque, de lo contrario, se vería la parti-cipación de los trabajadores solo en el reclamo y no en la construcción.

Quiero dar otros ejempos. El año pasado hici-mos tres encuentros parecidos a este, a los que invitamos al sector empresarial, al Gobierno, a todos los ministerios, a las empresas y, por supuesto, a los trabajadores. Estábamos preocu-pados por encontrar los caminos para avanzar. El único acuerdo que logramos en dieciséis meses de negociación antes de ir a la huelga fue sobre investigación y capacitación de los traba-jadores. Esto demuestra la preocupación de los trabajadores.

Nuestra consigna es “Desarrollo industrial con justicia social”. No es una consigna vacía, porque el elemento fundamental para el sin-dicato es el trabajo: si no hay desarrollo indus-trial, tampoco hay trabajo.

No pensamos en un desarrollo industrial para que el trabajador mantenga a su familia, sino también para su formación, porque el trabajo forma al individuo; por algo, según donde tra-bajemos, somos diferentes los propios trabaja-dores.

El trabajo es formador. El trabajador cum-ple una doble función: por un lado, ayuda al desarrollo del país y, por otro, a sí mismo, por-que todo aquel que adquiere conocimiento, se libera. No queremos poner en riesgo el desarro-llo industrial por falta de capacitación, y a eso nos comprometemos. Hicimos acuerdos con la UTU para capacitar a todos los trabajadores metalúrgicos. Asimismo, en el último convenio se acordó la acreditación de saberes con la UTU.

Nosotros también participamos y nos com-prometimos con la constitución del Cluster Naval. Firmamos un convenio de capacitación con INEFOP, que está marchando con el con-sorcio español, y en 2012 comenzarán los cur-sos de los trabajadores navales, que permitirán


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duplicar la cantidad de trabajadores del sector. Tenemos un potencial importante, y para eso tenemos que trabajar juntos el Gobierno, los trabajadores y el sector empresarial. Trabajando en conjunto fue lo que nos permitió, por ejem-plo, lograr que cuando la empresa Montes del Plata quiso traer las barcazas de otro lugar, se construyeran acá.

Algunos problemas

También tenemos problemas, y los estamos tratando de solucionar. Uno de ellos es la parti-cipación del Estado en la industria naval. Cree-mos que la participación del Estado en la cons-trucción naval no debe ser exclusivamente de la Armada. Se debería estatizar la actividad y en ella tendrían que participar todos los secto-res, también los trabajadores, porque si somos constructores, también queremos participar en las decisiones.

Además, tenemos problemas transversales —y me parece que los tienen todos los Con-sejos Sectoriales—. Por ejemplo, la coordina-ción de las políticas entre todos los ministe-rios. Muchas veces parece que el Ministerio de Industria, Energía y Minería avanza hacia un lado y el resto de los ministerios hacia otro, lo que seguramente genera trabas. Debemos corregir este problema entre todos. Tiene que haber una política naval de Estado, y no solo

del Ministerio de Industria, Energía y Minería.Creemos que los Comités Sectoriales del Gabi-

nete Productivo deben tener una línea directa con el INEFOP, ya que actualmente parecerían desconectados; en el Consejo Sectorial Naval lo logramos, pero con un esfuerzo tremendo. A partir de lo que resuelvan los diferentes Comi-tés Sectoriales, el INEFOP, que es el organismo de capacitación donde estamos todos represen-tados, debería resolver automáticamente todos las necesidades de formación de los trabajado-res que se presentan.

Otro problema transversal que tenemos tiene que ver con las compras públicas. Un ejemplo claro es la construcción de la planta de sulfu-rización en la refinería de La Teja, que genera mano de obra uruguaya, pero la mayoría de los materiales vienen del extranjero. La industria metalúrgica tiene potencia para desarrollarse, y puede construir cables, tornillos, bandejas eléc-tricas, etcétera.

Por último, si bien en el Cluster Naval parti-cipa una parte del sector empresarial, no es el caso de la Cámara de Industria Naval, pero no porque no la hayamos invitado, sino todo lo contrario. Si se trata del desarrollo de la indus-trial naval, la Cámara de Industria Naval no puede quedar afuera. ¡Si estaremos comprome-tidos con este objetivo, que el sindicato reclama que el sector empresarial participe!

Es cuanto quería decir. Muchas gracias.

193 Fernando Pombo Consultor

Cluster naval: consideraciones estratégicas,

desarrollo de ventajas competitivas, creación y medición de valor empresarial

Mi ponencia tratará de destacar algunos aspectos que complementan y refuerzan

conceptos ya vertidos, incluso en otras mesas. Me gustaría empezar destacando aspectos que contemplan el cluster naval como fuente de las ventajas competitivas de las empresas del sector naval. Luego me referiré a la necesidad de contar con estrategias para que las metas se puedan cumplir, lograr un encaje de activi-dades y la optimización de la cadena de valor y la búsqueda de un posicionamiento compe-titivo. Mi ponencia culminará destacando el logro del mayor valor buscado por todos los participantes del sector y proponiendo alguna manera de medirlo.

Cluster de la Industria Naval: fuente de ventajas competitivas

La ubicación en la competencia ha cambiado en el tiempo, pasándose de una posición está-tica, basada en la disponibilidad de recursos, donde la minimización de los costos de pro-ducción es el eje de la competitividad, a una visión mucho más dinámica, donde la innova-ción, el desarrollo y la focalización de estra-tegias pasan a tener un papel preponderante. Esto es bueno destacarlo y no olvidarlo.

Ha sido así, en buena medida, porque la globalización nos permite acceder a bienes, capitales, tecnología y diversos recursos pro-venientes de mercados desarrollados que, con una visión dinámica, van a incidir direc-tamente en las ventajas competitivas de los lugares más convenientes, favoreciendo a las empresas que estén allí, debido al aumento de la productividad. Ese aumento de productivi-dad implica incremento del valor, de lo que se habló en varias oportunidades.

Puede llegar a haber un exceso de factores en determinadas localizaciones —algo de lo que se hablaba en la Mesa de la Industria Forestal/Maderera, y hay muchos ejemplos— donde la prosperidad empresarial no llega si no existe la necesaria productividad para el empleo de esos factores. Rápidamente vamos a destacar algunos aspectos que inciden en las ventajas competitivas de la localización de nuestro cluster naval.

1. Factores que deben estar presentes:

cantidad, calidad, especialización y un costo adecuado de los recursos humanos, la tecnología, los recursos naturales y la infraestructura física, cuestiones básicas para el desarrollo del cluster.

2. Contexto estratégico de las empresas: la rivalidad entre ellas propende a un incremento de la productividad. Cuando existe un escaso desarrollo de algunas economías en las que la rivalidad es baja, no existe gran competitividad. Por lo tanto, la variable de ajuste generalmente es el precio, y para bajar el precio se recu-rre a la baja de costos. Uno de los compo-nentes que se ataca directamente es la baja del salario.

3. Condiciones de la demanda: una demanda local, cualificada, exigente nos prepara para acceder a la demanda inter-nacional que por lo pronto exige altos niveles de calidad.

4. Sectores afines y auxiliares: necesaria-mente demandan proveedores de servicios y bienes capacitados y de alto nivel

La competencia local va a fomentar un con-texto de mayor inversión, de necesaria mejora


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continua, de incorporación de calidades y de aumento de valor.

Creación de nuevas empresas

El cluster naval va a competir en base al acceso a recursos especializados y va a incremen-tar la capacidad de innovar, pero un aspecto bastante destacable es que será el estímulo a la creación de nuevas empresas. Habrá infor-mación previa y las empresas nuevas que van a acceder al sector naval —ya es un camino recorrido por otros empresarios del sector— contarán con una información mínima para la toma de una decisión primaria y para seguir profundizando sus estudios.

Por otro lado, hay un aspecto imitativo o de reflexión por parte de las nuevas empresas que pretenden ingresar, cuando observan el éxito obtenido en otras empresas que ya trabajan en el sector. Si estas empresas tuvieron éxito, ¿por qué no lo van a tener las otras?

Frecuentemente, cuando el funcionamiento del cluster está a pleno existe una mayor facili-dad de acceso a recursos humanos y materiales especializados e incluso hay una facilidad de acceso a financiamiento para esas localizacio-nes, conforme se observa en casos de clusters desarrollados en el mundo.

Además, existe claramente la posibilidad de producir con mayores estándares y mayor creación de valor, y esto va a atraer el interés de empresas tanto locales como extranjeras.

Necesidad de un enfoque estratégico

Obviamente, el mercado y las metas están, pero ¿cómo se es parte de este contexto? El mercado se compone de la oferta y de la demanda, y nosotros queremos ser parte de la oferta regional para ese mercado casi incon-mensurable que existe tanto en navipartes como en servicios de reparaciones progra-

madas y eventuales. El desarrollo del cluster naval va a implicar la consecución de metas. La estrategia más una eficacia operativa —quizá viéndolo en un contexto de estrategias y tácticas— van a ser necesarias para alcanzar esas metas. Será preciso fijar objetivos estra-tégicos y tareas que nutran metas intermedias para la consecución de esos objetivos, porque de lo contrario quizás alcanzaríamos algunas de las metas por casualidad.

Los mejores resultados se van a obtener generando posiciones singulares que generan diferencias a mantener en el tiempo, de pres-tación de servicios, de construcción, etcétera. Hoy se hablaba de las barcazas que se aspira a construir en unos pocos meses cuando hasta hace poco tiempo insumían un par de años. De eso se trata, de lograr un know-how, un encaje de actividades que nos permita presentar en menores tiempos mejores productos con una calidad percibida por el cliente mucho mayor. El valor mayor al cliente es uno de los ejes, y otro es ofrecer un valor similar al de los com-petidores pero a menores costos.

En definitiva, respecto a la eficacia opera-tiva, se trata de realizar las actividades inhe-rentes a la construcción de barcazas, navipar-tes o servicios similares a lo que prestan otros competidores pero con una eficiencia opera-tiva mucho mayor. Por lo tanto, el concepto de encaje de actividades de la cadena de valor está presente para lograr esa eficacia operativa.

Por otra parte, la creación de sistemas de encaje de actividades es muy difícil de copiar. Se pueden copiar actividades singulares, pero la sucesión de actividades es muy difícil de copiar. Podemos ilustrarlo con un ejemplo. Si un competidor nos copia con alto nivel de eficiencia la fase I, II y III de la construcción de la barcaza, pero no en su totalidad, como son actividades que condicionan las siguien-tes va a ser muy difícil copiar todo el proceso. Por lo tanto, creo que la posición singular debe basarse en el encaje de actividades.

Fernando Pombo 195

Cadena de valor y encaje de actividades

Respecto a la cadena de valor, tenemos una serie de actividades primarias, generalmente las más relevantes en la industria. Hay una logística a través de la cual ingresan precisa-mente todos los materiales y los pedidos de construcción.

Para simplificarlo voy a citar un ejemplo. En la parte de operaciones donde se construyen las barcazas o las navipartes hay una logística de salida, de alistamiento y de entrega. Tam-bién hay una serie de acciones de comerciali-zación, ventas y servicios al cliente que facili-tan la comercialización y permiten mantener la conexión con el cliente. No menos impor-tantes son las actividades de apoyo, enre las que precisamente a nivel de cluster podemos considerar adquisiciones en bloque, optimi-zando los costos de aprovisionamiento, desa-rrollo de tecnologías, acceso a recursos huma-

nos calificados y, por ejemplo, compartir estas infraestructuras entre los participantes del sector. Toda esta excelencia en la aplicación de las acciones en las actividades de la cadena de valor nos va a permitir generar un margen mayor, que es la base de la creación de valor que tanto persigue el sector. Con un mayor margen y una mayor eficiencia se puede lle-gar al mercado con mejores condiciones de calidad percibida, calidad real del producto en todas sus dimensiones y mayor satisfacción de los demandantes, de los clientes navales. Un margen mayor alineado a la creación de valor permite generar ciertas políticas incluyendo mejoras salariales y reinversión, entre otras.

Tratando de sintetizar lo comentado, el encaje de actividades se moviliza en dos ejes. Básicamente, un eje tiene que ver con el valor entregado y ofrecido al cliente, y el otro con la posición relativa de costos en el sector. Apli-cado al sector naval, para competir deberíamos tener la combinación idónea de ambos ejes,

Alto valor ofrecido al comprador (excepto precio) X x x x x Bajo Alta Baja posición relativa de costos

valor ofrecido al comprador

(excepto precio)

Alto

Alta posición relativa de costos

Bajo

Baja


196

porque los que queden en el medio del sec-tor serán los menos elegidos por la demanda. Ejemplificando, si añadimos tecnología y pode-mos generar mejores navipartes para clientes más exigentes y demandantes, tendremos un ascenso en el eje del valor ofrecido, lo que per-mitirá estar en la curva de productividad del sector. Los mejores del sector van a estar en estas combinaciones, ya sean los más baratos o los más caros. Ellos se llevarán gran parte del mercado, y el resto mucho menos.

Para moverse en el eje de la mejora de los costos relativos es necesario tener ese encaje de actividades que mencionaba, logrando un mejor aprovechamiento de los recursos y de los tiempos, como ejemplificaban recién con el caso de las barcazas. Así se logra cumplir en tiempo y forma, economizando recursos para un fin determinado.

Medición del valor

Últimamente agregué el concepto de la medi-ción del valor. Hablamos mucho del valor, pero es difícil medirlo concretamente. Tomé un ejemplo de la vida real y lo plasmé aquí, solo a los efectos de ilustrar que existe una cantidad de escenarios —solo recogimos algunos— en los que tenemos la opción de continuar o aban-donar. Cuando se invita a ingresar al cluster, quizás la empresa se plantee algunos de estos escenarios. Este tipo de enfoque nos permite sopesar el desarrollo de un valor en el futuro, en este contexto, con relación a otras posicio-nes que no están localizadas en un cluster. Se ve una ganancia de valor comparativa que es producto de las sinergias y de los mejores aprovechamientos de la cadena de valor y de los recursos existentes. Muchas gracias.

valor opción 734 1.498 2.065 4.729 6.141 19.532 24.375 30.017 36.590 estado de mercado 13.672 16.205 19.208 22.768 26.987 31.988 37.915 44.941 53.269 decisión CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR

605 911 2.344 3.268 11.074 14.521 18.537 23.216 11.535 13.672 16.205 19.208 22.768 26.987 31.988 37.915

CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR

288 898 1.387 5.213 7.508 10.366 13.696 9.731 11.535 13.672 16.205 19.208 22.768 26.987

CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR

279 393 1.710 2.838 4.550 6.920 8.210 9.731 11.535 13.672 16.205 19.208

CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR

162 276 542 1.067 2.098 6.465 7.532 8.775 10.223 11.910

CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR CONTINUAR

585 - - - 5.844 6.926 8.210 9.731

CONTINUAR ABANDONAR ABANDONAR ABANDONAR

1.191 - - 4.930 5.844 6.926

CONTINUAR ABANDONAR ABANDONAR

2.423 - 4.159 4.930

CRITERIOS DE DECISION CONTINUAR ABANDONAR

CONTINUAR SI VALOR NODO (LA OPCION)ES >0 - ABANDONAR SI VALOR NODO (LA OPCION) ES <0 3.509

ABANDONAR

TRIMESTRE 0 TRIMESTRE 1 TRIMESTRE 2 TRIMESTRE 3 TRIMESTRE 4 TRIMESTRE 5 TRIMESTRE 6 TRIMESTRE 7 TRIMESTRE 8

PROBABILIDAD DE ÉXITO 72% 0% 60% 0% 40% 0% 0% 0% 100%

INVERSION 29 - - 69 - - 9 - - - - 9.812 - FASE ESTUDIOS DE FACTIB. FASE CONSTRUCC FASE OPERACIÓN LANZAMIENTO

-

100

200

300

400

500

600

700

800

'000

USD

MEDICIÓN DE LAS OPCIONES DE CRECIMIENTO

Valor tradicional por DCF

Valor considerando opciones

Medición del valor: algunos escenarios

Medición de las opciones de crecimiento

197

Participante: ¿El posible dragado de Martín Gar-cía y Mitre podría tener como consecuencia más inmediata la construcción de barcazas o barcos de mayor eslora y más capacidad de metros cúbicos o contenedores?

Miguel Ayzaguer: No sé si es la consecuencia más inmediata. Estos dragados son una vieja aspiración del Uruguay. Por supuesto que el que plantea la pregunta es uno de los efectos que va a tener; dada la capacidad de nuestras aguas, se recibirán embarcaciones de mayor calado. Por supuesto que van a ser necesarias y van a venir, pero mucho más inmediato que esto será segu-ramente que con el dragado van a tener acceso a nuestro puerto y hasta Nueva Palmira embar-caciones de mucho más calado, que necesitan mantenimiento y reparaciones, y para eso tam-bién tenemos que estar preparados. Hoy, el señor Perdigón hacía referencia a la necesidad de un dique para determinados barcos. Las con-secuencias del dragado van a ser inmediatas y nosotros nos sumamos a las reclamaciones de que estos dragados se hagan lo más pronto posi-ble porque, sin duda alguna, van a generar un nicho de mercado nuevo para el Uruguay, tanto en reparaciones como en construcciones.

Participante: Dentro de la innovación que plantea la cadena productiva al Cluster Naval se ha plan-teado la posibilidad de construir barcazas para transportar gas natural por la hidrovía. ¿El costo sería muy diferente?

Adrián Míguez: Esto lo tendría que contestar algún empresario del Cluster Naval. De todas maneras, desde el Ministerio de Industria, Energía y Minería me animo a contestar que sí. Al Consejo Sectorial Naval hemos invitado a las

distintas organizaciones que nuclean empresas del sector. Hemos tenido suerte con la Asocia-ción Cluster, que tiene cincuenta empresas, que son los que normalmente han venido constru-yendo embarcaciones en los últimos años. Hubo un proceso de aprendizaje que fue desde peque-ñas embarcaciones, pasando por barcazas para transporte de madera hasta las embarcaciones para transporte de combustible. Entonces, basándome en esta curva de aprendizaje que ya está bastante crecida, no dudo que se puedan construir embarcaciones para la hidrovía.

Participante: Quisiera saber si el sindicato y el PIT-CNT encaran el tema de la industria naval desde el punto de vista de la defensa.

Julio Perdigón: En realidad no lo tenemos planteado desde el punto de vista de la defensa. Principalmente, lo tenemos pensado desde el desarrollo de la industria y el comercio. De ahí el planteo de mi sindicato de que salga de la órbita militar. Entendemos que el tema marí-timo puede ser un elemento para cuidar, pero que en nuestro país, desde el punto de vista de defensa, no tiene posibilidades de desarrollo.

Fernando Puntigliano: Antes que nada, quiero felicitarlos por las presentaciones y el desarrollo del Cluster. Como muy pocos lo saben, quiero decir que este es el primer cluster que incluye a los trabajadores y eso es muy importante. Desde aquella idea hasta esta realidad hay un gran camino recorrido. Me parece muy impor-tante tener en cuenta que esta es una apuesta a la estabilidad económica desde el punto de vista productivo. Sabemos que durante las expansio-nes económicas se abre el juego a que se desa-rrollen nichos, como ya pasó en el pasado. En



198

Uruguay existió construcción naval y cayó. Vol-vió a existir, pero nuevamente cayó. Ahora está emergiendo, diría que por tercera o cuarta vez.

En momentos de retracciones económicas, tanto Brasil como Argentina ya han practicado una política de proteccionismo. Si bien decimos que esta es una manera de independizarnos de los commodities —cosa que comparto— son estos los que están impulsando la demanda de construcción naval. Entonces, la participación del Estado puede ser un amortiguador para una situación dentro del marco del espacio fis-cal, pero hay que imaginarse precisamente esa retracción que en algún momento se va a dar y que ya intentó darse desde Brasil, por ejemplo, en la industria automotriz con una política pro-teccionista, para saber cómo va a impactar en la industria naval a fin de que no vuelva a caer como en los sesenta. Hubo otros países que tuvieron prácticas interesantes, como Corea y Alemania. Alemania decía: “Los chinos nunca van a hacer contenedores”. Sin embargo, hoy los contenedo-res se hacen en China, Corea y en todos lados. Entonces, ¿cuáles son las apuestas que se hacen para prever esas contracciones económicas que generan proteccionismo y que pueden quitar-nos mercados?

Miguel Ayzaguer: Esto es tal cual así. No es la primera vez que sucede. Los barcos que mata-ron el hambre a los Aliados en la Segunda Gue-rra se cargaban acá y, además, en su inmensa mayoría eran construidos en Uruguay. Es decir que, sin duda, hubo experiencias. Hoy tenemos un conocimiento, que agregamos al de la huma-nidad en su conjunto: tenemos esas experien-cias para aprender de ellas y para no cometer de nuevo los mismos errores. Nosotros decimos: “Los chinos fabrican hasta bombillas y nunca vieron un mate, y las hacen mucho mejor que nosotros y más baratas. Los chinos fabrican lo que venga”. También tenemos que aprender algo de eso. Tenemos un potencial muy grande a desarrollar y una de las formas de que no nos

suceda lo que acaba de decir el ingeniero Punti-gliano es hacer lo que planteamos antes: gene-rar independencia en términos de generación de tecnología. Nosotros tenemos que desarro-llar nuestra tecnología, como hicieron los chi-nos y, antes, los alemanes, o los brasileños en la industria automovilística, bajo la dictadura militar. Esto no significa que defendamos ni admiremos la dictadura militar brasileña, pero hay que reconocer que Brasil era conocido como el país de los monos colgados en las plazas y hoy fabrica automóviles a la par del mejor del mundo. Para eso, atrajo a las empresas extranje-ras a que se instalaran, pero la tecnología debía generarse en Brasil para que los brasileños aprendieran. Entonces, hoy tienen autonomía.

Nosotros entendemos que en todo el desarro-llo de nuestro país esto tiene que darse de esta forma. Sí tenemos que permitir la entrada de capitales extranjeros, que vengan y contribuyan, pero sobre todo debemos garantizar el derecho de las empresas y de los técnicos uruguayos a participar en la elaboración de nuevas tecnolo-gías que nos generen independencia. Cuando hablamos de tecnología, nos estamos refiriendo también a relaciones de producción y a todo lo demás que tiene que ver con el producto final en el cual hay que ser competitivo.

Adrián Míguez: Fernando: te quiero agradecer lo que iniciamos en aquel entonces, y que sería la única Asociación Cluster que, no solo en Uru-guay sino en todas las Américas, incluiría a los trabajadores como un actor que toma decisio-nes y vota. Fue una mochila que nos diste y que con gusto cargamos, y lo logramos. Con relación a los temores a un crecimiento, creemos que ahora lo estamos haciendo con otras fortalezas, con la participación del Estado, de una forma planificada, mirando más a largo plazo, tra-tando de encontrar esas anclas que nos permi-tan tener una actividad sostenida de equilibrio entre reparación y construcción. Sin duda que es un desafío. Volveremos a consultarte.

199

Panel

Industria de la minería y cadena de valor

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Panel Industria de la Minería y Cadena de Valor

200

201 Pier Rossi Director Nacional

de Minería y Geología DINAMIGE - MIEM

Este Foro, que lleva el título Estrategia Na-cional de Desarrollo y Estructura Producti-

va, tiene como punto relevante a desarrollar el reposicionamiento de la minería en el contex-to del sector productivo nacional y, sobre todo, en el contexto de la economía nacional con vis-tas a una economía cada vez más diversificada.

Antecedentes

El recurso minero se empieza a revalorizar en la medida en que en los últimos diez o quince años se ha empezado a poner en consideración el recurso minero por metálicos. En la mine-ría tradicional de Uruguay este recurso estuvo muy poco explotado, casi nada. La minería uruguaya manejó tradicionalmente el recurso áridos para la construcción y el recursos cali-zas como materia prima para la producción de cementos y cales.

El recurso minero por metálicos empieza a ser explorado a iniciativa privada a partir de mediados de los ochenta. El desarrollo de esa actividad empieza con la puesta en funciona-miento y explotación del yacimiento de oro de Minas de Corrales, con lo cual se produjo una revalorización de esa área de yacimiento. A partir de ese momento, el Estado y la sociedad uruguaya debieron percibir que las posibili-dades del sector minero nacional eran otras. En este momento el Gobierno tiene claro ese aspecto y la propuesta es aprovechar, con miras a la diversificación del sector productivo en sí y de la economía nacional, la posibilidad de poner en funcionamiento recursos minera-les por metálicos que, a la luz de la informa-ción actual, son importantes. Quisiera hacer una salvedad: que los recursos sean impor-tantes para la escala de país que tenemos y

para la escala de la geología —que puede tener posibilidades de desarrollo de estos recursos— no significa que sean en términos absolutos megarrecursos. La geología y la yacimentolo-gía del Uruguay siguen siendo marginales y, por tanto, la explotación de esos recursos hay que medirla muy bien en términos de oportu-nidades para la inversión y de resultados para el país.

Cadena de valor

El segundo punto de la charla refiere a la cadena de valor. La minería uruguaya tradi-cionalmente —al menos hasta la década del sesenta, del setenta y, en algunos casos, un poco más adelante— tuvo un valor agregado, sobre todo con el cemento. No debemos olvi-dar que las arcillas caoliníticas de la zona de Durazno alimentaron durante mucho tiempo la fabricación de cerámica blanca y había varias plantas que se dedicaban a la fabrica-ción de cerámica roja. Estos recursos estaban en su mayoría destinados como complementos a la industria de la construcción.

El gran tema es la capacidad de agregar valor a esta minería nacional que empieza a tener una idea más aproximada de los yacimientos. Si queremos agregar valor a la minería uru-guaya, lo primero que tenemos que hacer es lograr una materia prima de muy buena cali-dad, con volúmenes adecuados a las expectati-vas de la industria, que puedan ser proyectados en el mercado y mantener un nivel de calidad de esa materia prima que permita establecer proyectos de mediano y largo plazo.

Para conseguir esto lo primero que tenemos que modificar es la óptica de la presentación de proyectos. El valor del yacimiento está defi-


202

nido fundamentalmente por una muy buena y prolija labor de exploración del mismo. Explo-rar el yacimiento no significa solamente darle un límite al área del mineral que se quiere extraer. Se necesita tener una idea clara de la interna del yacimiento para mantener las cali-dades, los tenores y, sobre todo, medir volúme-nes que permitan establecer a priori negocios para llegar al mercado ya sea con mineral en bruto o con vistas a encadenarle valor.

Esta premisa, en términos genéricos, es uno de los puntos en los que, con las modifi-caciones presentadas al Código de Minería, queremos hacer énfasis: los controles sobre la presentación de los proyectos; sobre el diseño

de los proyectos y, sobre todo, el monitoreo de la fase de exploración de los proyectos y el monitoreo de la fase de la extracción. Si como Estado controlamos esto, vamos a empezar a tener una explotación racional del recurso. De otra forma, esa explotación no se hará en términos económicos estrictamente viables, y significará la caída de proyectos en donde hay inversiones, cierto, pero estas no están dimensionadas en términos de mercado, de la relación mercado-yacimiento ni producto-yacimiento. Por tanto, si queremos encadenar valor vamos a tener que partir de un riguroso control de la materia prima que tenemos, de lo contrario, puede fallar.

203

Primero que nada agradezco la invitación para participar en esta instancia. Como

todos sabemos, el crecimiento explosivo de la demanda de commodities y, en particular, de minerales ha hecho que los precios aumenten de igual manera en el mundo y ha hecho viable la explotación de yacimientos conocidos y el interés por hacer prospección de otros nuevos. La perspectiva a mediano y largo plazo es que esta situación va a continuar, lo que va a sig-nificar para nuestro país la posibilidad de más emprendimientos y, por supuesto, como se ha desarrollado en las intervenciones anteriores de todos los paneles, la necesidad de más re-cursos humanos para llevarlos a cabo.

Desde la Facultad vemos que, en este momento, el país está pasando por una etapa de gran diversificación de su estructura pro-ductiva y de búsqueda de inserción en cadenas de valor. Como hemos dicho algunas veces, el país estaba muy basado en dos dimensio-nes: en una producción agropecuaria clásica, basada en la superficie y más nada, y en la exportación. Producíamos y exportábamos. También puede entenderse las dos dimensio-nes como agricultura y exportación. Creemos que ahora estamos pasando a un país de más dimensiones, que está explorando muchos otros recursos. Precisamente, los integrantes de los paneles anteriores nos han mostrado otros recursos que el país está tratando de desarrollar y, sin duda, la minería agrega una tercera dimensión: la espacial, porque estamos explotando el subsuelo.

Como Facultad pensamos que nuestro aporte en esa diversificación del país pasa, sobre todo, por la generación de recursos humanos. Esto implica la generación de conocimiento social-mente útil. ¿Por qué? Porque la generación de

conocimiento de punta permite, por un lado, una transferencia de ese conocimiento, un aumento de la productividad, una diversifica-ción de las cadenas y, por otro, nos asegura la calidad de los recursos humanos que estamos formando.

Etapas de la minería

En cuanto a la minería las etapas en general, son las siguientes:

1. Una prospección, en la cual se identifica dónde hay depósitos minerales y de qué tipo.

2. Una exploración, que determina en más detalle el monto, la entidad, la concentra-ción de esos minerales y su valor econó-mico.

3. Una etapa de desarrollo, en la cual, efec-tivamente, los proyectos se diseñan, se estima el valor de la inversión, el retorno que puede tener y se hace un prediseño del tipo de mina, del tipo de explotación con-creta que se va a llevar adelante.

4. Una etapa de explotación, en la cual el mineral se extrae y se envía a su destino.

5. Y la quinta etapa es de reclamación o de cierre y restauración ambiental del sitio para que luego sea apto para otros usos.

Es claro que para cubrir todas esas etapas necesitamos profesionales de muy distintos perfiles, generación de conocimiento y capa-citación, desde operarios hasta investigado-

Héctor Cancela Decano de la

Facultad de Ingeniería


204

res científicos. Creemos que esa diversidad es parte de la riqueza que necesitamos, pero también es parte de la carencia que el país tiene, porque si bien en alguna de esas etapas tenemos especialistas, en otras prácticamente no hay experiencia o la cantidad de personas que realmente han trabajado a fondo se reduce a unos poquitos, los contamos con una, dos o tres manos. Y pasar a un desarrollo fuerte del sector va a requerir una cantidad de recursos mucho mayores.

Inducción de la demanda

Nos parece muy importante resaltar la cadena previa, es decir la inducción de demanda que causa este sector. Como ya se ha dicho, se trata de un sector que induce grandes necesidades en energía; por lo tanto, su profundización puede colaborar para que ciertas inversiones sean viables, porque genera una demanda fuerte. También induce inversiones impor-tantes en logística —se ha hablado mucho de este tema, incluso de la posibilidad del puerto de aguas profundas—, así como también una actividad importante en el sector de manteni-miento de maquinaria. (Ya hoy en día, en la cadena posterior, el sector no mineral, el de los áridos, impacta claramente en la construc-ción; siempre se podrá mejorar o profundizar en ello.)

Cadenas de valor

Existen muchas posibilidades de agregar valor. Una es través de la beneficiación, es decir que la explotación no quede reducida al material directamente sacado, sino que se pase por una etapa de mayor concentración de la mina.

Por supuesto siempre está la posibilidad de ir por el lado siderúrgico para los minera-les metálicos. Si bien las inversiones son muy grandes, no es tan sencillo ir por ese camino. Si se pudiera proceder así existiría un impacto

en las industrias como, por ejemplo, en la metal mecánica y, en particular, en la naval. Lo que voy a decir ahora es de mi cosecha. Sabe-mos que tenemos oro y un poquito de plata. Es poco lo que hay allí y no sé si alguien ha explotado la posibilidad de hacer una cadena de valor hacia la orfebrería. Somos un país turístico y, sin embargo, nunca he visto que se diga: “collares diseñados en Uruguay” los que, por supuesto debe haber. Sabemos que en Chile y en Perú hay una industria de orfebrería realmente importante y sus diseños se venden en todo el mundo. Quizás alguien ya lo pensó y lo descartó, pero creo que es algo que podría compatibilizarse con otras cosas que, como país, estamos impulsando.

Pensamos también que, de alguna forma, hay una cadena paralela. Me refiero a la gene-ración de conocimientos que son aplicables en esta industria, pero también en otras, precisa-mente en la cuales el desarrollo de la minería permitiría crear una mayor masa crítica de profesionales capacitados, en particular: toda el área de optimización de los procesos, el área de adaptación fina a las condiciones locales, el área vinculada a la toma de decisiones racio-nales, el área de investigación de operaciones —que es mi área profesional en particular— en la cual se trabaja con el desarrollo de mode-los matemáticos para la planificación estraté-gica, táctica u operacional.

También está la asignación de los recursos: la definición, por ejemplo a nivel de una mina, de lo que puede ser la forma final del área a explotar, y luego la planificación detallada de la propia explotación zona por zona. Modelos que en algunos casos pueden usar tecnolo-gías de optimización, no solo determinísticas sino estocásticas e, inclusive, tener en cuenta incertidumbres como la variación de los pre-cios a nivel mundial. Un país que ha trabajado bastante en esta área ha sido Chile. Allí hay grupos muy importantes que trabajan en esto y que han aplicado estos modelos a la industria

Héctor Cancela 205

forestal y a la minera, precisamente con una visión de encadenar. Muchas veces nos pasa que con modelos simples tomamos una deci-sión local; decimos qué es mejor hacer en este problema que estoy mirando y no podemos ver la globalidad, la multiescala, porque para ello no alcanza solo con la intuición humana, sino que tenemos que pasar por la formalización, por el desarrollo de modelos matemáticos y luego por su resolución computacional.

Qué puede aportar la Facultad de Ingeniería

Como decía, el aporte que podemos hacer como Facultad, está sobre todo en el área de la formación de recursos humanos. La Facul-tad está comprometida en trabajar en varios niveles. Por supuesto, tenemos las carreras de ingeniería más clásicas: la ingeniería civil, la ingeniería química, la ingeniería mecánica. Hemos creado la ingeniería de producción —como una rama que se ha abierto en la inge-niería mecánica—, la agrimensura, la inge-niería de sistemas. Todas estas ramas de la ingeniería tienen aportes importantes para el desarrollo de la industria minera. También como Facultad hemos apostado por carre-ras más cortas, tales como las de tecnólogo mecánico —que se dicta en más de una zona del país— y tecnólogo informático. Además, hemos ido por el camino de desarrollar pos-grados, diplomas de especialización, maestrías y doctorados en diversas áreas.

Hacia la minería en particular hemos traba-jado con el Ministerio de Industria, Energía y Minería en definir una estrategia. Hemos visto que desarrollar una nueva carrera de cinco años de ingeniería en minas, como existe en muchos países, es una respuesta demasiado lenta para lo que el país necesita. Además, generar una carrera de grado para un sector que, si bien tiene perspectivas, aun en pleno empleo no va a necesitar miles de ingenie-ros en esa área, podría no ser lo adecuado. En cambio, se ha optado por desarrollar un diploma de especialización en ingeniería de minas, pensando que profesionales formados en distintas ramas de la ingeniería, la geología u otras ramas afines, a través de una formación de tres semestres, puedan capacitarse en esta temática y trabajar, sobre todo, en tres ámbi-tos o áreas: el manejo de los yacimientos, la prospección y la exploración. Se trata de defi-nir las buenas prácticas de la ingeniería para la operación, cubriendo todo el desarrollo y la explotación de las minas, tanto a cielo abierto como subterráneas y el área de protección de medio ambiente, higiene ambiental y salud ocupacional.

Estamos convencidos de que esta formación puede ser realmente un aporte y, al mismo tiempo, estamos dispuestos a explorar otras vías como la capacitación a nivel técnico, operario o en relación con otras instituciones, porque, en definitiva, es el aporte que nosotros podemos hacer para el desarrollo del país. Ese es el men-saje que queremos dejar. Muchas gracias.


206

207 Marcelo Abdala Secretario General

de la Unión de Trabajadores del Metal y Ramas Afines

(UNTMRA)/PIT-CNT

En primer lugar, quiero saludar a todos los participantes y decir que la organización

de esta actividad nos ha generado un enorme beneplácito. Felicitamos tanto al Parlamen-to Nacional como al Ministerio de Industria, Energía y Minería y al Ministerio de Ganade-ría, Agricultura y Pesca. Creo que es por aquí por donde se construyen los caminos de la re-flexión que permiten generar las condiciones materiales de un proceso de mejora continua de la calidad de vida de nuestro pueblo.

Naturalmente, sin ningún tipo de valora-ción estigmatizadora, creemos que se hace necesario superar una visión del Estado como compartimentos estancos. Pensamos que para estas actividades también se requiere un pro-tagonismo muy importante del Ministerio de Economía y Finanzas. Aquí se ha reflexio-nado sobre la necesidad de los equilibrios macroeconómicos, que considero son impor-tantes. Tienen que ver con dinámicas de equi-librio que tienen impacto en el corto plazo, pero si nosotros pensamos en una lógica de transformación productiva es muy importante ir generando la masa crítica, el saber hacer, lo que se construye entre todos, sin exclusiones, para una economía política del cambio social, del cambio estructural con una visión de largo plazo.

Estamos convencidos —y desde allí vamos a ubicar nuestra perspectiva en torno a la cues-tión del desarrollo de la minería para el desa-rrollo integral de la nación— de que nuestro país tiene en su agenda una enorme necesi-dad: la necesidad de lo que llamamos como categoría “una industrialización avanzada”. Así lo hemos resuelto tanto en el XI Congreso del PIT-CNT —en el que surgen apuntes para un programa en cuyo centro planteamos pre-

cisamente esa necesidad— como en el propio congreso de nuestra UNTMRA, recientemente reunido. Desde nuestra perspectiva, se trata de un programa que debe apuntar claramente a la transformación de nuestra matriz productiva y, simultáneamente, a la transformación de la actual matriz de distribución de la riqueza en un camino de profundización de la democra-cia. Básicamente, nosotros sostenemos esto como necesidad en el cuadro de un proceso simultáneo de pueblos y gobiernos de América Latina.

No lo vemos separado, a su vez, de la política exterior orientada a mejorar relaciones econó-micas, productivas, políticas y culturales con el continente, tendiente a superar una matriz que históricamente nos ha condicionado a ser meros exportadores de materias primas o de productos intensivos en recursos naturales.

Se plantea que en los eslabones primarios de nuestra producción ya están incorporados componentes de la innovación y es cierto, pero si uno mira las estadísticas, verá que todavía alrededor de un 87% de nuestras exportacio-nes tiene que ver con productos intensivos en recursos naturales.

Sin ninguna visión mecanicista —porque hay múltiples factores que contribuyen, por ejemplo, al hecho de que todavía el 20% más rico de la sociedad se apropia del 50% de la renta, mientas que el 20% más pobre se apro-pia del 5%— podría establecerse que lo que hoy preocupa: la baja de la población en nuestro país —podríamos hablar de la crisis demográ-fica que a largo plazo puede afectar cualquier modelo de desarrollo, y hasta a la propia segu-ridad social—, los problemas educativos que tenemos, los problemas de la distribución de la riqueza y hasta los propios problemas de segu-


208

ridad, todo eso también tiene que ver con el objetivo de transformar la matriz productiva y de generar las condiciones para apuntar, junto a América Latina, a procesos de eslabonamien-tos productivos cada vez mayores, de cada vez mayor incorporación de conocimiento a los distintos procesos de producción.

Nosotros partimos de la base de que todo lo que deriva de la tierra y su utilización, todo lo que deriva de nuestros recursos ictícolas y todo lo que deriva de las riquezas del subsuelo, pertenecen a la Nación; así es como está esta-blecido formalmente en la Constitución de la República aunque, de hecho, la organización social de la producción no lleva a la práctica este concepto.

Además. nosotros ubicamos esta discusión en una clave de responsabilidad social. Por-que cuando nos referimos estrictamente a los recursos de nuestro subsuelo, sabemos que son recursos finitos —no son recursos renova-bles— y por tanto esa responsabilidad social debe tener mucho de responsabilidad interge-neracional. Si nosotros adoptamos definicio-nes en forma liviana en torno a la minería, sin tener en cuenta todo el curso del desarrollo integral de la nación, estaremos siendo irres-ponsables con el futuro de las generaciones que vienen. Por tanto, lo que hagamos noso-tros en materia de minería es una responsa-bilidad que a los orientales de ahora nos cabe definir y tomar definiciones en clave integral y en clave intergeneracional.

Es sabido que el Congreso de nuestra Cen-tral, a sugerencia de la organización que más actúa en este rubro, que es nuestra UNTMRA, decidió cuatro grandes ejes de orientación para la toma de definiciones sobre la cuestión de la minería.

• Uno es el eje ambiental y la necesidad de fortalecer la Dirección Nacional de Medio Ambiente para el más estricto control del manejo ambiental de las producciones.

Esto también se debe manejar en clave de responsabilidad intergeneracional; hay que tratar de no generar transferen-cias intergeneracionales negativas en el manejo de la minería.

• Otro de los ejes tiene que ver con la apro-piación social de la riqueza. Básicamente, esto se refiere a las posibilidades o no de generar un rango superior de intervención del Estado.

• El tercer eje tiene que ver con la indus-trialización de los recursos y el desarrollo industrial.

• El cuarto eje refiere, naturalmente, a la maximización del impacto positivo que puede tener la minería tanto en los traba-jadores directos como indirectos.

Por el tiempo de que disponemos, nos vamos a concentrar en el seguno y tercer aspectos: la participación del Estado y el desarrollo indus-trial.

Con respecto a la participación del Estado, naturalmente que hay distintos grados de pro-fundidad posibles: desde un nivel meramente regulatorio, hasta la intervención directa del Estado en las explotaciones mineras. Noso-tros queremos decir —naturalmente, compar-tiendo preocupaciones que tienen que ver, por ejemplo, con la elevación del canon minero establecido en el nuevo Código de Minería y compartiendo una política en esta dirección— que la explotación minera no debe estar cir-cunscripta solamente a los aspectos rentistas, es decir, de captura de impuestos. Hay otras formas —y en otros los países está habiendo procesos de ese tipo— que permitirían distin-tas modalidades de intervención directa del Estado en las explotaciones mineras, tanto promoviendo reservas mineras, como gene-rando las posibilidades de intervención pública en el proceso de industrialización posterior a la producción estrictamente minera, que es el segundo aspecto al que nos vamos a referir.

Marcelo Abdala 209

Del mismo modo que el movimiento sindi-cal no comparte la exportación de madera en bruto, ganado en pie ni cuero “wet-blue” semi-procesado, en la minería tenemos un desafío. Esta generación tendrá que rendir cuentas ante las futuras generaciones si el proceso de explotación minera está concebido estricta-mente para la exportación de los minerales en bruto.

Nosotros tendremos que generar un camino de avance en los sucesivos eslabones de indus-trialización que potencialmente la minería supone. Naturalmente, para ello hay que tener a toda la ingeniería nacional con las pilas pues-tas en esta dirección. Hay muchas condiciones energéticas y logísticas dirigidas a los distintos eslabones industriales, que podrían apuntar a una industria siderúrgica nacional, no vincu-lada al mercado interno sino a la complemen-tación productiva industrial de la región.

Por ejemplo, si queremos superar la pobreza que hay en Artigas, la explotación minera de ese departamento debe estar vinculada a la creación de un polo industrial que evite la exportación de las piedras preciosas en bruto, muchas veces obtenidas por trabajo en negro y exportadas por contrabando. Particularmente, en la minería de hierro, no son las empresas sino el Estado el que deberá garantizar, en el propio diseño del proyecto, los distintos esla-bones de la industrialización, en una negocia-ción en la que participen todos los actores a los efectos de sacar el máximo provecho —como dije: en clave estratégica intergeneracional— a las potencialidades de explotación minera que tiene nuestro país.

Sabemos que la explotación que tiene Uru-guay es pequeña si la comparamos con la de las grandes transnacionales en el mundo, en un mercado que, en el caso del hierro, es oligopó-lico. Sin embargo, debemos aprovechar bien la coyuntura que se da para sacar no solamente oportunidades de explotación minera sino de industrialización avanzada y de desarrollo industrial genuino.

Naturalmente estamos muy atentos a lo que está sucediendo en la interpartidaria, pero debemos decir que compartimos la instalación inmediata del Consejo Sectorial Tripartito de la Industria Minera con participación de sus acto-res directos.

Para graficar el desafío que tiene nuestro país y cómo tratamos de mirar integralmente las cosas, debemos decir que en una potencial cadena productiva, tenemos enormes posibili-dades de una cola grande en el desarrollo de la minería en general y, en particular, del hierro. Tenemos posibilidades de dos bocas de salida muy importantes, por ejemplo, en lo que atañe a la industria automotriz y a la industria naval. Entonces, no podemos mirar complaciente-mente cómo, en el medio de los dos extremos de esta cadena productiva, no se desarrolla una poderosa industria metal-mecánica, cuyo ori-gen refundado podría ser el proceso de indus-trialización de la minería metálica, en tanto esto sea parte de objetivos de carácter nacional.

Queremos felicitar a los organizadores por el encuentro, reiterar que estaremos atentos a la inmediata instalación del Consejo Sectorial de la minería y deseamos aclarar que, en general, nos vamos a mover con esta lógica.


210

211 Aramis Latchinian Consultor y especialista

en Gestión Ambiental

Voy a mencionar, muy brevemente, alguna idea —creo que es complementaria de lo

que he escuchado hasta el momento— de vin-culación de las estrategias de gestión ambien-tal con la posibilidad de diversificación econó-mica y de agregado de valor en grandes pro-yectos, específicamente en la megaminería.

Si partimos de la base de que la megaminería o los grandes proyectos de inversión de carác-ter extractivo necesariamente generan impac-tos ambientales inadmisibles y de que hay una relación de causalidad inevitable entre la acti-vidad minera y los impactos inadmisibles, si se construye ese discurso, no hay más remedio que oponernos y plantearnos eliminar esos procesos productivos. Eso es lo que en algu-nos casos ocurre con una construcción de un discurso un tanto simple que, además, es muy poco útil para la gestión ambiental.

La gestión ambiental implica una visión compleja de los procesos industriales, y ver inteligentemente cada uno de los puntos de intervención. Mientras tanto, una oposición radical y primitiva a la instalación de un pro-yecto por lo general es muy malo a nivel nacio-nal para la comunidad local y, realmente, agrega muy poco valor.

De la construcción de ese discurso simple, tenemos un ejemplo reciente en el Uruguay del conflicto binacional con Argentina. En mi opinión, hubiera sido mucho mejor poner exi-gencias a la empresa y haber diseñado contro-les, que haber exigido el agregado de valor en una cantidad de productos y construido una posición —como ocurrió— con un discurso totalmente emocional y nada científico de opo-sición a la presencia de este tipo de empren-dimientos. Creo que se aprendió mucho. Hoy la situación no es la misma. Sin embargo, las

instituciones y los actores sociales tienen que estar alertas de no caer nuevamente en la cons-trucción de ese discurso apocalíptico de la vida o el proyecto, porque en esa dicotomía, en esa falsa contradicción esencial entre “se instala el proyecto” y “se acaba la vida”, no queda margen para la gestión, no hay posibilidad de la toma de decisiones inteligente ante proyectos com-plejos.

Por suerte, esa situación no está planteada en la actualidad de manera generalizada, pero si parto de la base de que hay una relación de causalidad inevitable entre estos dos elemen-tos, lo que nos queda es la remediación de los problemas ambientales generados. O sea que si yo parto de que hay una relación de causali-dad inevitable entre la actividad extractiva y el deterioro del ambiente, sigue siendo inadmisi-ble la pérdida de la salud, la generación de des-empleo, la contaminación de cursos de agua, etcétera. Reitero que siguen siendo inadmisi-bles estos proyectos de remediación que, en estos casos, siempre terminan desembocando en procesos de compensación y, esencialmente, económica. La empresa hace una devolución por los daños generados, y eso no es lo que nosotros aspiramos, pero existe un nivel de intervención intermedio, un concepto que me permite ver que esa relación de causalidad sí es evitable, y es el concepto de aspecto ambiental. La extracción de áridos o de minerales ferro-sos o de lo que fuera, no necesariamente va a generar la contaminación del agua, desem-pleo y problemas de salud. Seguramente, va a generar modificación de la topografía, desvíos de cursos de agua. Hay un nivel de gestión, un nivel de intervención que me permite evitar que ocurra esa contaminación, esa pérdida de la salud, etc. Ese nivel es controlar las emisio-


212

nes, controlar las modificaciones para que no provoquen los impactos ambientales.

Podemos observar que hay diferentes nive-les de intervención. En la medida en que no tengo una oposición absolutamente fanática e irreductible al proyecto, empiezo a ver niveles de intervención que implican investigación, tecnología, desarrollo empresarial, una inser-ción de la empresa en un contexto nacional.Tal vez uno de los niveles de intervención más temprano sea el del diseño ambiental. En la medida en que como sociedad tenemos un enfoque inteligente de un megaproyecto —no un enfoque esencialmente permisivo, que creo que es algo que Uruguay ha aprendido a la fuerza recientemente— podemos incidir, inclusive, en las formas más tempranas, y exi-gir esa incidencia.

Me atrevería a complementar lo que planteó el decano Cancela, que habló de la formación de recursos humanos calificados para este tipo de proyectos. Yo diría que no solamente debe-mos acompañar el desarrollo de la demanda de este tipo de proyectos sino ir adelante, lide-rar estos procesos industriales y trabajar en el diseño. Tenemos que poner condiciones que viabilicen empresas pero que vayan mucho más adelante. Estos son proyectos de una magnitud que permiten plantearse eso. Yo no sé cuáles son pero la investigación y la creativi-dad de la sociedad tienen que estar enfocadas a esa viabilidad.

Recientemente, uno de los elementos de oposición más fuerte al proyecto de Aratirí ha sido la construcción del puerto. No se trata de si decimos sí o no al puerto; hay que meter

Impactos Ambientales(desempleo y

pérdida de salud, contaminación del agua, pérdida de biodiversidad)

Minería a cielo abierto

(extracción de áridos, canteras de granito y mármol, hierro, oro, etc.).

Aspectos Ambientales

(modificación de la topografía, desvío de cursos de agua,

etc.)

Prevención Control Remediación

Medidas ineficientes, desembocan en compensación.

Medidas de fin de línea, mitigan los impactos pero no son suficientes.

P+L, BP. Gestiona las actividades para prevenir aspectos ambientales.

Diseño Ambiental

(consideración de la variable

ambiental desde el inicio del diseño

del proyecto)

Planificación

Procesos participativos, ordenamiento territorial, POT, PAI, EAE, escalar objetivos, capacidad de carga.

No es aceptable como estrategia

principal

Mínimo exigido por la legislación

ambiental

Sistemas de Gestión

Ambiental

Tendencia de organismos de

crédito

Estrategias de Gestión Ambiental para grandes proyectos de inversiónEstrategias de gestión ambiental para grandes proyectos de inversión

Aramis Latchinian 213

cabeza, investigar y estudiar. Voy a poner un ejemplo que puede ser un disparate, pero tal vez nuestros ingenieros determinen que existe la posibilidad de que el mineroducto subterráneo luego pueda ser un mineroducto subacuático. Así no impactaríamos sobre el turismo ni sobre la costa y de golpe, en vez de hacer un puerto, extraeríamos el hierro de esa manera.

Si tuviera más tiempo me referiría a la acep-tabilidad o adónde se ubican en nuestro orde-namiento jurídico cada uno de estos niveles de intervención. En realidad, lo que quiero decir es que cuanto más temprana sea la intervención, cuanto más trabajemos en el diseño industrial o de actividades y en la prevención, va a ser

mucho mejor desde el punto de vista ambiental, pero también va a haber mucha más participa-ción de la sociedad y de los diferentes actores en estos procesos.

El hecho de que el resultado de la megami-nería a cielo abierto, en su etapa de abandono, sea un hueco, tierra árida, desertificación u otro diferente —como el que podemos apreciar en la foto— depende, en gran medida, de cuán inte-ligentes y fuertes seamos como Estado, como país, como actores, para establecer condiciones, obligar, diseñar e investigar. De eso depende en gran medida que el resultado sea la contamina-ción o el agregado de valor y el desarrollo.

Muchas gracias.

Etapa de abandono de un megaproyecto minero


214

215 Tim Adams Director

de Ferrominas S.A.

Buenos días. Soy Director Ejecutivo de Gla-diator Resources LTD y Presidente de la

subsidiaria local, Ferrominas S.A. Hemos es-tado operando en Uruguay desde principios de 2010.

La principal actividad de Gladiator en Uru-guay es desarrollar el proyecto Zapucay. Gla-diator tiene un acuerdo de negocios conjunto —joint venture— con Orosur Mining, propie-taria de la mina de oro San Gregorio, cerca de Minas de Corrales, en el norte de Uruguay. Esta mina ha estado operando por aproxima-damente quince años. Gladiator ha estado trabajando por casi dos años en este proyecto. Nos estamos acercando a la concreción del estudio de prefactibilidd.

A pesar de que el proyecto involucra la mine-ría, lo principal son las actividades generado-ras de valor agregado. Esto debería ser visto como el principio de una nueva industria que casualmente incluye actividades de minería en Uruguay y no como un proyecto de minería.

El proyecto prevé el desarrollo de una mina de magnetita y un concentrador basado en los recursos de magnetita del área de Zapucay. Esto producirá concentrado de magnetita.

Proponemos, entonces, desarrollar una gama variada de actividades generadoras de valor agregado, además de la minería. Primero, en vez de exportar el concentrado de magnetita, lo convertiremos en pellets, o perdigones de mineral de hierro. A partir de ahí tomaremos los pellets y los procesaremos en un alto horno para extraer y purificar el hierro. Este proceso requiere de carbón vegetal como agente reduc-tor en la reacción química del horno. Produ-ciremos este carbón utilizando plantaciones de madera del norte de Uruguay, enfocándo-nos en los raleos de menor valor, que también

tienen poco valor para los propietarios de las plantaciones.

La mayor parte de la inversión en capital, puestos de trabajo y el flujo hacia el resto de la economía, viene de estas actividades gene-radoras de valor agregado. Hay una cantidad de vínculos con el resto de la economía sobre los que no voy a entrar en detalle ahora, pero como verán están relacionados con todo el proceso.

Primero, la madera debe ser cosechada. Des-pués, se debe hacer el carbón, que va a ser el principal contenido de la fábrica de hierro. Una vez cosechada la madera, habrá que trans-portarla en camiones a las plantas de carboni-zación.

A largo plazo, esperamos ver nuevas planta-ciones a raíz de este proyecto. Con las nuevas plantaciones estaremos asistiendo a nuevas especies de madera, que mejoren y realcen la producción de carbón. Esto incluirá selección de plantas, crías y clonación. Para esto tam-bién es necesario llevar a cabo actividades de


216

investigación y desarrollo en el proceso de car-bonización en sí mismo. Por último, el carbón deberá ser transportado al alto horno.

Veamos ahora las operaciones que se reali-zan en los altos hornos. Además de lo usual, necesitaremos aditivos en la forma de cuarzo. Esto se utilizará para mejorar las condiciones metalúrgicas en los hornos. A su vez, esta acti-vidad generará una demanda significativa de logística para poder embarcar el producto y enviarlo a los clientes. Nos referimos al trans-porte terrestre, el flete ferroviario y las opera-ciones portuarias.

Por lo tanto, el desarrollo del proyecto dará lugar, casi de inmediato, a la creación de pues-tos de trabajo en una gran variedad de áreas. Además, a largo plazo el proyecto estimulará nuevas inversiones, que esperamos incluyan la expansión del propio proyecto, nuevas plan-taciones, etcétera. Hay un potencial de desa-rrollo para industrias que estén más adelante en el proceso de producción, como las que uti-lizan el arrabio como materia prima para sus actividades.

Todo esto suena bien, pero hay aspectos que pueden impedir el desarrollo del proyecto. Para poder llevar adelante este proyecto nece-sitamos entregar el producto con solvencia, a un precio competitivo internacionalmente.

Pero sin infraestructura de transporte no hay proyecto.

Más preocupantes aún son las sugerencias de que serán cambiadas las tasas impositivas a los proyectos mineros de gran porte en Uru-guay. Nosotros no somos un proyecto minero de gran porte; la mayor parte de lo que pro-ponemos hacer está asociada a las actividades generadoras de valor agregado. Sin embargo, nos clasifican como un proyecto minero de gran porte. Sentimos que esto no es justo.

Todo esto tendrá un impacto negativo sus-tancial en la rentabilidad del proyecto, y en mi opinión, pondrá en peligro la captación de inversiones. Entonces, la pregunta es: si nos encontramos en esta posición y tenemos este riesgo, ¿vamos a seguir adelante?

En resumen, el proyecto Zapucay tiene que ver con actividades generadoras de valor agre-gado más que con minería. Conducirá a un gran número de puestos de trabajo en diferentes sectores de la industria del Uruguay y su desa-rrollo exitoso puede estimular más inversiones en el futuro, que posiblemente creen nuevas industrias. Habrá muchas más inversiones a largo plazo para poder sustentar la inversión. Sin embargo, existen temas fundamentales que pueden desestimular el proyecto.

Muchas gracias.

alto horno

hierro (arrabio)

planta de carbónplantaciones

mina y concentrador planta de pellets

217 Fernando Puntigliano Gerente General

de la Minera Aratirí

En la Mesa de la industria forestal-maderera se demostró que la agricultura no es con-

tradictoria con la ganadería. Es más: cuando apareció la agricultura, la ganadería siguió creciendo. También vimos que la forestación no es contradictoria con la ganadería ni con la agricultura, y que ocupa una superficie mucho menor. Y cuando apareció la forestación, la ga-nadería y la agricultura siguieron creciendo. La minería va a ocupar la décima o la milési-ma parte del territorio nacional, incluyendo el proyecto Gladiator y todos los que pueden venir. Es decir que Uruguay va a seguir siendo un país agrícola-ganadero. Es más: la ganade-ría, la agricultura y la forestación van a seguir creciendo. Entonces, es evidente, tal como se ha demostrado en otros países, que no hay una contradicción entre estas producciones.

Ahora voy a referirme a un tema que Marcelo me sacó de la boca. La quinta Mesa tuvo que ver con la industria naval, es decir, con el hie-rro. Nosotros queremos construcción naval; es cierto. Pero queremos que los barcos no sean de papel. Aquí se plantea una cuestión esen-cial: queremos desarrollar la industria naval y tenemos el hierro, que podría utilizarse con ese fin. El problema es que nos falta el eslabón del medio; en esto coincido totalmente con la UNTMRA.

Además, es importante saber que vamos a estar en condiciones de hacer minería y de agregar valor, como dijo Tim. En este sentido, hay un elemento que cae de maduro y que se produce naturalmente: cuando se tiene mate-ria prima, prácticamente en forma inmediata, aparecen aquellos que quieren industriali-zarla. De hecho, nuestra empresa tiene prác-ticamente un memorándum de entendimiento firmado con una compañía, que está a la expec-

tativa de lo que decía Tim Adams: conocer las condiciones fiscales para hacer una integra-ción vertical de la producción del concentrado de hierro. Es decir, el marco y las reglas de juego son aspectos fundamentales para saber si efectivamente aquellos que quieren agregar aún más valor al hierro estarán presentes.

Como el tema es agregado de valor, su medi-ción, a mi entender, es una de las cuestiones esenciales. Entonces, ¿cuánto vale el mine-ral de hierro si lo sacamos de la cantera? Lo que vale el pedregullo, porque no estamos en Brasil, en Urucum —Corumbá—, donde hay hematita. ¿Saben que el puerto de Nueva Pal-mira nació en base al hierro? Por eso, hoy tene-mos un puerto que es granelero. Ahí se tras-bordaba hierro que venía del corazón de Brasil, pero ese producto tiene naturalmente 60% de hierro y el que tenemos en Uruguay, 26%. Acá tenemos magnetita y no hematita. Es decir, ese hierro sacado de la cantera vale US$ 5 la tone-lada en el mercado mundial.

¿Cómo medimos el agregado de valor? A mi entender, por el precio. Cuando pasamos al proceso de beneficiamiento, es decir, la tri-turación y la separación magnética, estamos dando un valor a ese producto que sacamos del cerro de US$ 130 la tonelada, que hace unos meses era de US$ 180, porque cayó abrupta-mente el precio del hierro, algo a lo que tam-bién tendremos que acostumbrarnos.

Es decir, ¿qué pasó desde que el hierro salió del cerro, como decía Tim, la primera fase, hasta que se hizo el beneficiamiento? Multi-plicamos el valor del producto por veintiséis. Después se pasa a la otra etapa, también seña-lada por Tim, que también es importante des-tacar. De ese paso al arrabio, que es un paso bastante natural que también nosotros esta-


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mos considerando —como así también los pellets, como paso intermedio—, el precio pasa a ser de aproximadamente US$ 450 la tonelada. Es decir, el precio se triplicó.

¿Cuál es el siguiente paso? Hoy se habló de la industria naval, del acero naval. ¿Cuánto vale? Multiplicamos otra vez por tres.

Es decir, el primer gran paso de valor agre-gado, relacionado con su valor inicial, es el pasaje del mineral de hierro al concentrado de hierro, ya que multiplica por veintiséis el valor del producto; después se hace un esfuerzo importante, con una gran inversión de capital, para multiplicarlo por tres, y otro más para pasar el arrabio al valor de 950 euros la tone-lada de acero naval.

Me parece que este aspecto es muy impor-tante, porque si no tenemos claro que todos estos procesos implican agregado de valor, entonces nos estamos haciendo trampas al solitario. No estamos hablando de hematita ni de lo que se llama direct shipping ore, en que se saca del cerro, lo ponemos arriba del barco y nos vamos; esto implica esfuerzo de capitales, trabajo y tecnología.

Me quiero detener en una afirmación muy importante de Pier Rossi: ¿cuánto vale el hierro en el cerro antes de ser estudiado? No sabíamos cuánto valía; hubo que invertir US$ 170.000.000 en investigación y desarrollo para tener una idea del recurso, para medirlo, para saber qué tiene y cuánto vale. Y si ese esfuerzo de investigación y desarrollo no es considerado valor agregado, me parece que estamos equivocados. La investigación y el desarrollo son considerados en todas partes del mundo como parte del valor agregado.

Son aspectos importantes a tener en cuenta, porque forman parte de algunos modelos a nivel mundial. Hablemos del ejemplo noruego. Noruega exporta petróleo. ¿Es una estrate-gia? Puede ser una estrategia exportar mate-rias primas y hacer reservas para emprender otros desarrollos tecnológicos. Noruega no

procesa todo el petróleo que exporta: lo extrae y dice: "Este es un ingreso para el país. Con este ingreso importante desarrollo otras acti-vidades, que benefician a Noruega, como por ejemplo, dar mucho apoyo a la investigación y al desarrollo en otras áreas". Me ha tocado tra-bajar con Noruega en estas áreas. Por ejemplo, son especialistas en dynamic positioning sys-tem y son los que más lo han desarrollado en la industria naval. Se trata de un efecto colateral de la industria del petróleo, porque tuvieron que desarrollar esta tecnología para que los barcos pudieran estar allí. Ellos no venden nafta, sino petróleo. Creo que son aspectos que debemos analizar en modelos distintos.

Me gustaría marcar dos aspectos más. A veces hablamos del marco fiscal y nos compara-mos con Australia. Australia exporta todo hematita, lo que es direct shipping ore; gene-ralmente, el proceso empieza en la hematita y llega a la magnetita. En Australia, cuando llegan a la magnetita, paran. El marco fiscal está pensado para elementos que no agregan ese valor, cuando pasamos de la magnetita, el mineral de hierro, al concentrado de hie-rro, que es un paso importante. De hecho, la nueva legislación aprobada en Australia, que para nosotros es una referencia, tendrá excep-ciones, precisamente, para la magnetita, que sí hay acá. Esto es muy importante porque no debemos comparar papas con zanahorias.

Por otra parte, quiero decir que el trabajo es un elemento importante. Marcelo sabe que hemos tenido un diálogo continuo con la UNTMRA; que hemos intercambiado toda la información que teníamos disponible; que hemos mostrado cómo estaba el mercado internacional y cuáles eran los valores. Enton-ces, para nosotros, la formalización y la dig-nidad en el trabajo son esenciales. Me parece que no se trata solo de agregar valor, sino que aquellos que están incluidos en el agregado de valor deben contar con la dignidad y las condi-

Fernando Puntigliano 219

ciones para sacar el trabajo adelante. De hecho, la situación de los trabajadores, tanto en Rivera, como en la zona de Valentines y Cerro Chato, cambió sustancialmente.

Por último, quiero hacer referencia al medio ambiente. Obviamente, lo que dijo Abdala es esencial. El eje ambiental es importante. No nos podemos basar en la confianza en las per-sonas para decir cómo definimos la política ambiental; no podemos decir, por ejemplo, que Tim Adams nos parece una persona confiable —que lo será— porque el proyecto va a trascen-

der su persona. Por eso, las instituciones deben fortalecerse. En ese sentido, me consta que la DINAMA ha hecho un gran esfuerzo para sacar adelante y tratar con seriedad estos proyectos. De hecho, recientemente, tuvimos una reunión para hablar del puerto; la profundidad con que habían estudiado este tema, demostrada en las preguntas, la precisión y la calidad, demuestra que se están tomando el tema muy en serio, y eso como uruguayo me enorgullece mucho. Me parece que esa es la forma de trabajar.

Con esto, he terminado. Muchas gracias.


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Participante: Si se formara un Consejo Sectorial Tripartito, primero, ¿qué dos objetivos principales deberían plantearse? y, segundo, ¿qué institucio-nes deberían participar?

Pier Rossi: El Consejo Sectorial del sector minero es un planteo que recién está arran-cando. El Ministerio tiene previsto ponerlo en funcionamiento para el 21012. A esta altura prefiero que se avance en forma más firme, a efectos de no informar mal.

Marcelo Abdala: Desde nuestro punto de vista, el Consejo Sectorial de la minería debe tener la misma estructura que los demás: Gobierno, Ministerio de Industria, Energía y Minería, empresarios y trabajadores, natural-mente. Y además, en este caso, por las nece-sidades de transformación, pensamos que hay que implicar a la Universidad de la República como un actor más.

Participante: ¿Por qué el proyecto de Aratirí no in-cluye encadenamientos hacia la industrialización de la materia prima extraída?

Fernando Puntigliano: Hoy dije que la piedra en la cantera vale US$ 5 la tonelada. Si decimos que tenemos que hacer una gran inversión de capital para triturarla y separarla magnética-mente a fin de tener un concentrado de hie-rro y llegar a algo que hoy tiene un valor de US$ 130, estamos multiplicando y agregando valor por veintiséis veces. Esto no quiere decir que la empresa no haya pensado en agregar más valor; de hecho, ha habido muchas empre-sas que discutieron la asociación con Minera Aratirí. La preferencia de Minera Aratirí fue discutir con aquellas empresas que además del

concentrado de hierro quieran agregarle más pasos como la “pelletización”, etcétera. Prácti-camente, tenemos un memorando de entendi-miento firmado, pero cuando se constituyó la comisión y se generaron los ruidos políticos, la empresa decidió esperar. Consideramos que es esencial entender claramente este tema antes de que otra empresa empiece a agregar ele-mentos para el agregado de valor.

Cuando hablamos de estos volúmenes y queremos agregar valor, en Uruguay hay un problema de energía. La empresa que está interesada en integrarse verticalmente dice que quiere ser compradora de concentrado de hierro y si es posible agregarle valor, pero para eso se necesita más energía. Como decía hoy el decano de la Facultad de Ingeniería, el hecho de que por lo menos haya un cliente que va a comprar buena parte de la energía, permite al Estado uruguayo, a UTE, hacer inversiones en energía firme. Si en esta discusión incluimos la posibilidad de un agregado de valor mayor, vamos a tener que pensar en un dimensiona-miento mayor de la matriz energética. Uru-guay produce 2,3 gigavatios y en condiciones climáticas normales alcanza para abastecer a Minera Aratirí, pero en épocas secas hay que comprar en el mercado spot y a Uruguay le ha costado US$ 400; es un precio tremendo. Sin embargo, el costo de producción de energía en Uruguay es muy alto. Es más: a Aratirí se le quiere cobrar un valor más alto que el nor-mal, pero en el mercado spot, en promedio, se puede comprar energía más barata que en Uruguay; a pesar de haber picos enormes, se puede cobrar más barato. Estamos hablando con UTE de un valor de US$ 115 y en Paraguay la energía cuesta US$ 27; por todos lados es el valor más alto. Este puede ser un gran inhibi-



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dor de los desarrollos industriales posteriores. Piensen en el emprendimiento de ALCAL que pretende industrializar aluminio en Paraguay. En este país no hay aluminio, pero simple-mente las condiciones energéticas son propi-cias y esos son los captadores de la industria. Es decir, si tenemos una política de desarro-llo, de inversión en energía, la facilidad para la industrialización es grande. En el caso de Gladiator Resources, el volumen es mucho más pequeñito, por lo que tienen la posibilidad de utilizar la madera como fuente de energía; pero cuando hablamos de volúmenes mayores, en Uruguay se hace bastante difícil.

Pier Rossi: Lo que el señor Puntigliano plantea es real: el valor del hierro sin beneficiación es mucho más barato que el valor del pedregullo, casi más barato que el del balasto y bastante más barato que el de la piedra partida. Cuando presentamos las modificaciones al Código de Minería, planteamos una flexibilización a los efectos de que la inversión en exploración tuviese determinado tipo de plazos, bajo con-troles estrictos, y esos plazos estarían adjudi-cados de acuerdo a la escala y a los requeri-mientos de cada proyecto; no son genéricos.

El otro punto al que quisiera referirme es aumentar en compensación la participación en el valor de un recurso no renovable que en definitiva es territorial. No podemos admitir que sigamos teniendo un canon de minerales metálicos —como en el caso del oro— con valores que, histórica y recurrentemente, tuvieron en algún momento en estos últimos diez años. La valorización y la forma de cál-culo de esa valorización se hace relativamente más trasparente y más directa cuando se parti-cipa en un porcentaje del valor de mercado del mineral y no del mineral en bruto. Reitero, si trabajamos sobre la base del mineral en bruto, los valores de cualquier minería de hierro, oro, cobre o níquel van a andar más o menos en el entorno de lo que hoy podemos hacer la

extracción de balasto. Si en este momento se cobrara canon por pedregullo, se estaría per-cibiendo más que por lo que se propone cobrar por hierro.

Participante: ¿Qué opinión tiene sobre la nueva forma de participación llamada “juicio ciudada-no”? ¿Son tenidas en cuenta las conclusiones del informe final?

Pier Rossi: En principio, de alguna forma, esta-mos participando en el tema. Nos han convo-cado por lo menos a nivel presencial una vez, y una segunda vez para este fin de semana. Por otro lado, hemos respondido y evacuado muchas interrogantes por escrito.

En cuanto a si vamos a tener en cuenta las conclusiones del informe final, dependerá de lo que resulte de ese informe. Yo no lo conozco. Tendremos en cuenta aquellas conclusiones que vayan en la dirección estratégica que se trazó el Gobierno.

Quisiera hacer una precisión respecto al planteo sobre la participación de la sociedad. Es un recurso que territorialmente le corres-ponde a la sociedad uruguaya.

Participante: ¿Cómo será la participación de la comunidad? Vemos que empresas, trabajadores, Estado están de acuerdo en la construcción de esta cadena, pero estamos ante la dificultad de la apro-piación de la comunidad como valor diferencial que va a llevar a ser parte del desarrollo. Entonces, la pregunta es: ¿qué se está haciendo para que la comunidad se apropie del proceso? Porque así se bajaría el conflicto político que hoy está presente y que muchas veces inviabiliza el desarrollo de la cuestión. El señor Tim Adams decía que viéramos esto no solo como una cuestión de minería sino de industria, como una economía, como un proce-so de desarrollo. Pero la comunidad no lo ve y es un sector que aparentemente no da los mensajes para que los actores políticos tomen las decisiones para hacer posible la viabilización.


Marcelo Abdala: Los mineros de Artigas viven en Artigas, los de Minas de Corrales, básica-mente en Minas de Corrales o Tacuarembó y los que están en Aratirí, en Cerro Chato. En ese sentido, no es que los trabajadores sean la comunidad entera, pero hay una mixtura muy grande. Naturalmente, en la medida en que esto se organice bien, el impacto afecta al pequeño comercio, a restaurantes, a boliches, etcétera, las cosas normales que hacen a la vida. De parte nuestra hay un trabajo perma-nente por la organización con respecto al lugar territorial, de acuerdo a los lugares de trabajo que es una cuestión genérica, no solamente para este caso.

Pier Rossi: Normalmente, cuando el sector minero es bien implementado en conjunto por la sociedad, el Estado y la empresa, el factor de multiplicación económico a nivel local es muy grande.

El punto también radica en mantener los equilibrios necesarios de ese impulso eco-nómico a los efectos de hacerlo más sosteni-ble, superando en esa sustentabilidad el ciclo minero. El ciclo minero es un muy buen dispa-rador económico a nivel local, pero es un ciclo finito. Por tanto, el desafío —para la sociedad y el Estado en todos sus niveles y en términos de colaboración con la sociedad— es tener educada la capacidad organizacional necesaria para aprovechar ese impulso que arranca con el sector minero, diversificándose. Es la socie-dad local la que tiene que apropiarse de las herramientas y de los criterios de diversifica-ción económica. Aprovechándose ese impulso, una vez agotado el ciclo minero, esa sociedad queda en un nivel de actividad económica diferente y, sobre todo, diversificada, que le permite seguir desarrollándose. El factor de arranque sería, entonces, un proyecto minero bien manejado.


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Financiamiento para el desarrollo productivo

Matías Kulfas Director del Banco Nación

(Argentina)

João C. Ferraz Banco Nacional do Desenvolvimento

(Brasil)

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Financiamiento para el desarrollo productivo

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227 Matías Kulfas Director del Banco Nación (Argentina)

Financiamiento para el desarrollo productivo

en Argentina

Agradezco la invitación a los organizadores de este encuentro. Estoy muy contento

de estar en Montevideo; celebro que estemos en este tipo de discusiones donde poder inter-cambiar opiniones sobre el perfil productivo, estrategias de desarrollo, etcétera, más allá de todas las dificultades, la coyuntura y la crisis internacional.

Quisiera referirme a tres aspectos que tienen que ver con la temática de este módulo. En pri-mer lugar, al marco conceptual. Entiendo que si hablamos de financiamiento para el desa-rrollo tendremos que detenernos en qué dis-cutimos cuando hacemos referencia al desa-rrollo y cuáles son las problemáticas que nos competen. En segundo término, cuáles son los desafíos de la etapa actual, y en tercer lugar ir mechando algunos comentarios sobre el caso argentino.

Marco conceptual

Economías periféricas y asignación del crédito

Respecto al marco conceptual, me parece cen-tral analizar cómo interpretamos, cómo pode-mos conceptualizar la forma en que se asigna el crédito en economías periféricas. Hay abun-dante evidencia empírica que permite corro-borar que en las economías periféricas los mercados financieros son incompletos, tienen severas dificultades o escasez de recursos para canalizarlos hacia la inversión productiva. Cuando hay recursos, no los hay en los plazos y fuentes necesarias para financiarlos y, sobre todo, si no existe una tarea de articulación de orientación estratégica, los recursos financie-ros terminan asignándose en función de la

estructura productiva existente. Es decir que antes de ser una herramienta para el desarro-llo, terminan contribuyendo a cristalizar o a consolidar la estructura productiva existente. Por eso es que en la literatura económica hay una larga discusión histórica acerca de la nece-sidad de generar instituciones y fondos espe-cíficos que permitan, precisamente, trabajar en una asignación estratégica de recursos con los que se puedan financiar las actividades de los proyectos estratégicos que las economías necesitan para su desarrollo, a fin de ampliar y diversificar su estructura productiva.

Esta visión es muy diferente a la que aparece en los organismos internacionales de crédito. Muchas veces parece que en Washington pre-domina la visión de que los mercados financie-ros en zonas periféricas terminan siendo una suerte de réplica en miniatura de Wall Street cuando, en realidad, no tienen nada que ver.

Son situaciones completamente diferentes las que se pueden vivir en economías como las de Argentina, Brasil, Uruguay y Colombia, entre otras, que las que ocurren en los países más desarrollados. Inclusive, en muchos paí-ses desarrollados existe un lugar muy impor-tante para la banca de desarrollo, como el caso del KFW de Alemania —hay otros ejemplos—, en la que los países se reservan un espacio para la asignación del crédito hacia sectores que consideran particularmente estratégicos.

Estructura productiva, Estado y mercado

La visión que planteamos en esta presenta-ción en cuanto a la articulación entre estruc-tura productiva, Estado y mercado es al revés que pensarla desde la visión liberal de que el


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Estado debe evitar intervenciones que dis-torsionen la estructura productiva. En todo caso, si partimos de la base de que tenemos una estructura productiva desequilibrada y excesivamente primarizada —donde no incorporamos la tecnología como un factor de producción estratégico—, hay que pensar en un Estado que, precisamente, introduzca las distorsiones que permitan que la estructura productiva se amplíe, se diversifique y pueda incorporar estos elementos que son centrales para el desarrollo económico.

El auge de los commodities

En América del Sur tenemos desafíos muy claros en lo que respecta a esta etapa que denomina-mos de auge de los commodities. Se trata de una etapa en la que permanentemente observamos procesos de primarización o de reprimarización de la economía, en un contexto de fuerte creci-miento de los precios internacionales, en el que reaparece el debate vinculado a “la maldición de los recursos naturales” o sobre la enferme-dad holandesa, es decir, esta vieja idea de que la fuerte afluencia de divisas vinculadas al sector primario termina introduciendo una tendencia a la apreciación de las monedas, que genera un sesgo negativo hacia los sectores manufacture-ros. Esto introduce una desventaja hacia los sec-tores que, precisamente, son los que, en buena medida, necesitamos.

De ninguna manera suscribo la idea de que es malo tener recursos naturales; jamás diría algo así. Lo que digo es que, en ausencia de políti-cas macro que introduzcan correcciones y, de alguna manera, sesgos a favor de la industria-lización, esos recursos naturales pueden tener efectos negativos, avanzando hacia una profun-dización de la re-primarización. Repito: no es un problema de recursos sino de las políticas y de no tener una actitud activa respecto a cómo transformarlos en una vía para el desarrollo eco-nómico y social del país.

En Argentina hemos tenido un auge impor-tante en el sector primario. Estamos hablando de un sector que no genera más de quinientos mil empleos formales, en un país que tiene cuarenta millones de habitantes y una fuerza laboral que supera los veinte millones de per-sonas. Por lo tanto, si queremos pensar en una sociedad plenamente inclusiva, con la soja no nos alcanza en absoluto. Necesitamos un sector industrial; agregar valor a los recursos naturales, que se generen núcleos de servicios especializados, etcétera. Aquí es donde pen-samos el espacio para las políticas activas y la industrial y, naturalmente, en este contexto el financiamiento necesario para este tipo de orientación estratégica.

¿Cuenta corriente o cuenta capital?

Como sabemos, existen diferentes enfoques macroeconómicos. Uno de ellos está más orientado a cuenta corriente y el otro, a cuenta capital, por decirlo de forma esquemática. El enfoque basado en metas de inflación, que se desentiende de la variable tipo de cambio, suele introducir sesgos negativos para la inver-sión en el sector manufacturero y favorables a una inversión más de tipo especulativa.

La canasta exportadora en América Latina ha mostrado un claro grado de primarización. Lo que se puede ver en el gráfico 1 es la varia-ción en puntos porcentuales entre comienzos y fines de la década del 2000. Se observa en casi todos los países una caída en la participa-ción de las manufacturas de origen industrial o basadas en recursos naturales. En algunos casos, cae la presencia de ambas, en otros, mejora una y empeora la otra, pero en defini-tiva, el gran problema que estamos verificando es una primarización de la canasta exporta-dora. Entonces, ante la ausencia de mecanis-mos correctivos, desde lo macro fundamental-mente, es que tenemos este tema en la agenda de las políticas económicas y el perfil produc-

Banco Nación de la República Argentina Matías Kulfas

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tivo. Y también, en cuanto a la gestión de supe-rávit externo, en un contexto en el que América Latina está avanzando hacia un deterioro en las cuentas corrientes —lo que se observa en casi todos los países de la región es que están en equilibrio o ya tienen déficit en cuenta corriente— la mirada desde la cuenta capital está puesta en que lo que nos va a salvar es la inversión extranjera directa, que es también un refuerzo de esa enfermedad holandesa.

IED en América Latina

La gran mayoría de las inversiones extranjeras que se han adicionado de manera incremen-tal en la región están concentradas en el sector primario: petróleo, minería, etcétera. Y esto,

insisto, refuerza la tendencia a la cual estaba haciendo referencia. Algunos ejemplos:• Chile: minería 41%; servicios 53% (fusión

Lan/TAM);• Perú: preeminencia de la minería (fuerte

presencia china);• Colombia: petróleo 42%, minería 30%.

La IED se mueve por estrategias corporativas y no por meros cambios de precios relativos. La región está vista de esta manera y tenemos claramente esta dificultad a tener en conside-ración.

Entiendo, precisamente, que el enfoque de cuenta capital, es decir, de afrontar los desequi-librios en cuenta corriente con mayor ingreso de capital, tiene las siguientes dificultades. En primer lugar, por el lado de la inversión extran-

Gráfico 1. Variación de la participación de las manufacturas en la canasta exportadora, 2000-2002 y 2007-2009

(en puntos porcentuales)Fuente: elaboración propia en base a datos de CEPAL

Argentina VenezuelaUruguayPerúMéxicoChileBrasil

Manufacturas industriales

Manufacturas basadas en recursos naturales

5,0

0.0

-5,0

-10,0

-15,0

-20,0


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jera directa esto refuerza la primarización y, en segundo término, si es por el lado de ingreso de capitales de corto plazo, tenemos las tenden-cias a la depreciación monetaria, y las dificul-tades vinculadas a las salidas de capitales y la volatilidad que esto genera en las economías.

Entonces, ¿cuál es el sendero alternativo? El planteo que hacemos es que debemos pensar, más que nada, en los fundamentos microeco-nómicos de la cuenta corriente, en tener un superávit comercial más sólido, en sustituir importaciones que eventualmente nuestras economías puedan desarrollar, en lograr una mayor tasa de reinversión de las utilidades de las trasnacionales para también reducir el peso en la cuenta corriente, etcétera.

Articulación Estado-mercado

En cuanto a cómo pensar y articular el Estado y mercado, entiendo básicamente, para esque-matizarlo, que hay tres grandes enfoques.

1. La visión liberal tradicional. Es la idea de que tiene que haber una política econó-mica muy genérica, que solo se preocupe por el entorno de negocios, entendiendo que las intervenciones solo pueden generar distorsio-nes y deben ser totalmente desalentadas.

2. El enfoque de fallas de mercado. En esta segunda visión —que en algún punto es sub-sidiaria, pero un poquito más sofisticada que la liberal— se reconoce que hay mercados que tienen alguna dificultad que impiden su funcionamiento y se propone un esquema de intervención de corte horizontal para corregir esas fallas, pero siempre desde una visión casi culposa en el sentido de que la esencia del fun-cionamiento económico son los mercados y que cuanto menos intervenga el Estado, mejor.

3. La visión estructuralista (con todas las variaciones y aportes de las últimas décadas).

La política industrial y de desarrollo produc-tivo ya no es vista como una corrección de fallas de mercado sino que se apunta a crear nuevos mercados, gobernándolos y orientando su desarrollo productivo. En este sentido, el marco macroeconómico es fundamental. Sin embargo, con la macro solo no alcanza, sino que debe haber una política que oriente el desarrollo, que no trabaje solamente en cues-tiones de estabilidad de corto plazo, y que tam-bién permita complementarse con políticas de tipo industrial y de desarrollo productivo, ampliando las bases microeconómicas de los fundamentos macro. De lo que se trata es de generar las distorsiones que permitan moldear una nueva estructura productiva, más diver-sificada y con eje en la tecnología, el conoci-miento y la agregación de valor.

En el caso de la Argentina, entendemos que tenemos como desafío, básicamente, dos aspectos. Por un lado, en Argentina tenemos cerca de un 40% de importaciones industriales y, además, hay fabricantes locales que realizan exportaciones, es decir, que tienen un grado de competitividad. Ahí tenemos una primera base productiva para pensar hacia delante cómo profundizar los avances que ha tenido en nuestro país la industrialización. Y, natu-ralmente, también está la parte exportadora, área en la que Argentina, en lo que es el núcleo intensivo en uso del conocimiento, pasó de cerca de US$ 1.000.000.000 de exportaciones anuales en 2003 a cerca de US$ 4.500.000.000 en la actualidad y creemos que hay una base para seguir creciendo.

Banca de desarrollo en Argentina

Hecha esta introducción, veamos de qué hablamos cuando nos referimos a la banca de desarrollo y de inversión en Argentina. En Argentina ha habido una larga discusión en los últimos años acerca del financiamiento del


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desarrollo. Voy a hablar un poco del contexto. En primer lugar, Argentina tuvo un banco de desarrollo. Las primeras aproximaciones se dieron en la década del cuarenta con el Banco Industrial. Hacia la década del sesenta se crea el Banco Nacional de Desarrollo (BANADE), que fue una continuación del Banco Industrial y a fines de los ochenta, luego de una impor-tante crisis, en el marco del conjunto de polí-ticas de corte neoliberal, se resuelve su disolu-ción. Argentina comienza esa etapa post crisis de la convertibilidad (período 2003-2011) sin un banco de desarrollo.

¿Qué tiene la Argentina en su lugar? Básica-mente una banca pública que logró sobrevivir a toda la oleada de privatizaciones y reformas de los años noventa. Tiene un Banco Nación —yo soy miembro de su directorio—, que es el principal banco de la Argentina. Es un banco ciento por ciento público y tiene activos por cerca de US$ 25.000:000.000 aproximada-mente y con fuerte presencia en todo el país. Para ser bien claros, este es un banco de corte universal. No tiene características de banco de fomento. Tiene líneas de créditos a empresas e individuos, servicios financieros, pago de jubilaciones y de planes sociales. Hay una gran cantidad de pueblos del país que solo tienen una sucursal del Banco Nación, con lo cual cumple una función mucho más amplia que la del típico banco de fomento o de desarrollo; tiene recursos para cumplir algunas de esas funciones, pero no es en sí mismo un banco de desarrollo.

También tenemos el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE). Este pequeño banco surgió de algunos de los activos liquidados del viejo Banco Nacional de Desarrollo. Tiene una cartera de cerca de US$ 200.000.000. Es un banco relativamente pequeño, pero que tam-bién tiene algunas de estas funciones, sin ser específicamente un banco de desarrollo. Tam-bién hay banca pública a nivel provincial, a nivel de la ciudad de Buenos Aires.

A todo esto, Argentina arranca el período posterior a la crisis de convertibilidad con una situación realmente catastrófica en términos financieros. Recordarán las imágenes del año 2002 porque seguramente las vieron por tele-visión: los bancos cerrados, el denominado corralito financiero, la gente que quería sacar el dinero del banco pero no podía porque no había, dado que la convertibilidad había gene-rado un esquema de funcionamiento total-mente inconsistente, llegándose a una crisis bancaria terminal.

Así, Argentina arranca el 2003 con un esquema basado fuertemente en el autofinan-ciamiento. Tras la devaluación de 2002 —que fue una devaluación muy fuerte— Argentina arranca con un alto desempleo, que llevó a que los salarios no reaccionaran en lo inmediato, y con servicios públicos congelados por decisión política. Esto hizo que la tasa de ganancia cre-ciera de manera exponencial. Básicamente, si uno compara la rentabilidad de una pyme en Argentina en 1997 —que todavía fue un año de crecimiento— con la de 2004, verá que la ren-tabilidad creció cuatro veces. Eso dio al sector productivo un amplio margen para financiarse con fondos propios.

Naturalmente, el debate sobre la banca de desarrollo reaparece fuertemente en Argentina en los años 2006 y 2007, cuando ya se había nor-malizado la economía, luego de tres años conse-cutivos de crecimiento. Y aparecen nuevos desa-fíos; ya el tema no era solo poner la economía nuevamente a funcionar, sino cómo financiar nuevas inversiones. Allí es cuando aparece este debate. La discusión giraba en torno a si se vol-vía a crear un banco de desarrollo o no; en ese sentido, siempre tenemos al BNDES de Brasil como nuestro espejo para mirarnos, teniendo en cuenta que tiene una trayectoria de décadas de funcionamiento y de aprendizaje. Entonces, a la hora de discutir cómo crear o recrear un banco de desarrollo, miramos con mucha envi-dia lo que ocurre en Brasil desde hace tiempo.


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Pero también aparecen otras visiones. Preci-samente, hay un artículo del año 2005 o 2006, escrito por Eduardo Curia y Aldo Ferrer —Aldo Ferrer tiene autoridad para escribir sobre esto porque es uno de los que promueve la funda-ción del BANADES en la década del setenta— en el que se dice que construir un banco desde cero lleva tiempo, teniendo en cuenta el tema institucional y el aprendizaje, y plantea por qué no mejor pensar en lo que se denomina la función ampliada de banca de inversión. ¿Qué significa esto? Significa que tenemos que pensar más que nada en crear departa-mentos especializados en los ministerios o en cualquier organismo que quiera participar; los bancos públicos seguramente, pero si a algún banco privado le interesa, también podría lle-gar a hacerlo y veríamos cómo proveerlos de la liquidez de largo plazo para poder generar este fondeo. De alguna manera, Argentina ter-minó generando este híbrido, donde sin crear un banco de desarrollo nuevo desde cero, fue poniendo en funciones diferentes espacios del ámbito público para darle estas funciones.

financiamiento de inversión productiva:

instrumentos

Función ampliada de la banca pública

¿Cuáles son, básicamente, los instrumentos que tiene Argentina? Por supuesto, la banca pública; voy a mencionar brevemente algunos de los elementos de las líneas de crédito del Banco Nación, que sobre todo en los últimos cuatro años ha tenido un papel muy activo en lo que hace a financiamiento productivo para pymes.

Reestatización de recursos previsionales

Por otra parte, a fines de 2008, Argentina re-estatiza los recursos previsionales. En la

década del noventa los aportes previsiona-les que iban a parar al sector público para el pago de jubilaciones habían sido privatizados, creándose el sistema de administración de fondos de jubilaciones y pensiones. No viene al caso hablar mucho sobre esto, pero para decirlo brevemente, el funcionamiento fue bastante desastroso, muy costoso y con resul-tados muy pobres en términos de las promesas que se habían hecho en el sentido de que esto iba a crear un mercado de capitales que permi-tiría financiar proyectos productivos. Lejos de eso, los usos fueron totalmente distintos a los de proyectos productivos.

Entonces, una vez que se re-estatizaron estos recursos —con un sentido, más que nada, de volver a recuperar la seguridad social con un criterio de equidad en el sistema de reparto y salir de esa lógica liberal de acumulación indi-vidual y aplicación financiera de los recursos— Argentina recupera la gestión de las carteras de esos recursos previsionales, lo cual le per-mitió, como uno de los subproductos, orientar parte de esos recursos hacia proyectos produc-tivos, lo que implica —vuelvo sobre esto— un cambio de lógica en el funcionamiento.

Financiamiento de proyectos de inversión

¿Cuál es la gran discusión respecto al finan-ciamiento de proyectos productivos a través del sistema financiero tradicional? En general, para decirlo mal y pronto, hay evidencia de que los proyectos de inversión no se financian con los bancos comerciales, ni en la periferia ni tampoco en los países centrales. En general, en los países centrales, los proyectos a más largo plazo, que requieren mayor período de madu-ración, se financian con mercado de capital. Los bancos comerciales trabajan más con un esquema de ventanilla múltiple, y financian mucho mejor capital de trabajo, inversiones de corto plazo, hipotecas, créditos personales,


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etcétera. De manera que en los países perifé-ricos el mercado de capitales no está debida-mente desarrollado y seguramente no lo estará porque no existe en esa magnitud. La banca de desarrollo o los híbridos que cumplan esas funciones tienen un papel fundamental.

Provisión de liquidez

En 2010, se instrumentó un mecanismo de provisión de liquidez. Argentina generó un mecanismo de provisión de liquidez intertem-poral. ¿Cuál sería el concepto? En Argentina, los bancos tenían y tienen liquidez, pero sus fuentes de fondeo están excesivamente con-centradas en el corto plazo. Ese sería el argu-mento para señalar la dificultad para que un banco comercial preste, a cinco años o más, a una empresa para un proyecto de inversión. De manera que lo que hizo el Banco Central fue generar una ventanilla de liquidez para aplicarlo exclusivamente a proyectos produc-tivos y exclusivamente a plazos más largos, en este caso, cinco años, adicionando como novedad interesante un sistema de evaluación de proyectos no en cuanto a riesgo, sino en cuanto a su interés estratégico por parte de los Ministerios de Economía y de Industria, que son los que dicen: “Nos interesa que este pro-yecto sea financiado porque genera empleo, porque tiene algún desarrollo productivo que nos interesa, porque sustituye importaciones”, etcétera.

Subsidios de tasa

Otra herramienta son los subsidios de tasa. Argentina tiene desde hace algún tiempo mecanismos de subsidio de tasas por parte de los Ministerios de Industria y de Agricultura. Básicamente, el Ministerio de Industria subsi-dia las tasas de las pymes, fundamentalmente industriales y de algunos servicios conexos. El Ministerio de Agricultura tiene un mecanismo

de subsidio de tasa orientado fundamental-mente a planes que ellos consideran, relativos a economías regionales o a la ganadería, que es un tema de mucha discusión en los últimos años en Argentina.

En general, estos subsidios de tasa se hacen mediante licitaciones, de las que cualquier banco puede participar si otorga los créditos en las condiciones que fija el Ministerio o tam-bién mediante convenios directos. Concreta-mente, el Banco Nación tiene varios convenios firmados con Agricultura e Industria para algunos programas específicos que son de su interés.

Avances en la aplicación de los instrumentos

Banco Nación

La verdad es que el Banco Nación ha puesto en marcha una diversidad de acciones en materia de financiamiento productivo. Para sintetizarlo, voy a mencionar lo que ha sido la línea más emblemática. En el primer semes-tre del año 2008 anunciamos un fondo de 5.000.000.000 de pesos, que en ese momento eran alrededor de US$ 1.500.000.000 o un poco más, para financiamiento de inversio-nes productivas para pymes. Hay que tener en cuenta que en Argentina había habido una fuerte recuperación de la inversión produc-tiva de las pymes y había estudios que nos permitían corroborar que aproximadamente la mitad de las pymes había realizado inver-siones en Argentina, pero cuando uno miraba un poquito más hacia adentro del universo de las pymes, se encontraba con dos situacio-nes diferentes. Por un lado, había pymes que directamente elegían el autofinanciamiento y se excluían del sector financiero formal y, por otro, había otras que iban a los bancos y conseguían algo de financiamiento pero no en los plazos y tasas que necesitaban. Enton-


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ces, entendimos que debía haber un impulso fuerte desde la oferta. Por eso lanzamos una línea de crédito que tuvo como característi-cas centrales un plazo de hasta diez años, con cinco años de tasa de interés fija para dar certi-dumbre bien concreta al proyecto de inversión. De manera que tuvimos un producto que fue muy bien recibido por el sistema productivo. Entre 2008 y 2011, en tres años y medio, casi cuatro, se hicieron 65.000 operaciones por US$ 81:000.000 efectivamente desembolsados. Esto se aplicó en todo el país; ningún sector quedó excluido, tanto a nivel regional como de actividad económica.

Hemos tenido un papel contracíclico impor-tante. En el año 2009, durante la crisis mun-dial, la liquidez se restringió muchísimo y el Banco Nación aportó prácticamente tres de cada cuatro pesos de financiamiento a pymes otorgado por el sistema financiero. Y también hubo fuertes subsidios de tasa con el Ministe-rio de Industria y Agricultura, como mencio-namos antes.

Ese es básicamente el paquete de financia-miento a las pymes, que creo ha tenido un impacto realmente muy significativo en el sector productivo y ha permitido que muchos sectores pudieran modernizarse. Esa línea de crédito estaba orientada, sobre todo, a incor-porar tecnología, a obras civiles vinculadas a las inversiones y a incrementar el capital de trabajo, asociado necesariamente a la posibi-lidad de implementar este tipo de inversiones.

Inversión de los fondos de garantía

En segundo término, como mencionaba, otra de las fuentes importantes que aparece en esto de recrear un sistema de banca de fomento, de inversión, es el cambio conceptual en el enfoque sobre la inversión de los fondos de garantía. El esquema anterior consistía en que cada trabajador hacía su aporte en una cuenta individual, el banco le cobraba una comisión

de alrededor del 30% del aporte y la Adminis-tradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones lo invertía en diferentes instrumentos finan-cieros que a veces daban bien y a veces daban mal —en el año 2008 fue un desastre, natural-mente por la crisis internacional— y el día que esta persona se jubilara de manera individual tendría una jubilación mayor o menor, según su trayectoria y la performance del fondo de inversión. Hubo una modificación de raíz, vol-viéndose a un sistema estatal y con criterios de mayor solidaridad intergeneracional, con mecanismos diferentes. Además, se avanzó en un esquema —parecía restringido en el esquema anterior— que básicamente con-siste en que, en lugar de pensar en inversiones meramente financieras se piense en inversio-nes productivas. En definitiva, la sustentabili-dad del sistema de jubilaciones no está dada porque se invierta de manera de obtener mayor rentabilidad financiera sino precisamente en que si hay mayor inversión de estos fondos en proyectos productivos, va a haber mayor capa-cidad productiva, más empleos, mejores sala-rios y por ende mayores aportes previsionales que a la postre son los recursos que alimentan estos fondos que hacen a la seguridad social.

Esto implica replantear las bases respecto a cómo estaba conformada la seguridad social y orientar una parte —no toda, naturalmente— de estos recursos a proyectos productivos que, insisto, amplíen la sustentabilidad del sistema previsional argentino. En la actualidad, se pasó de no tener casi inversión en proyectos pro-ductivos a cerca del 12% de estos recursos en proyectos vinculados a la actividad productiva.

Programa de Financiamiento Productivo del Bicentenario

En tercer lugar, en el año 2010 se lanzó esta ventanilla de liquidez intertemporal del Banco Central que se llama Programa de Finan-ciamiento Productivo del Bicentenario de


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US$ 2.000.000.000, que se está ejecutando en este momento. Básicamente, a los bancos inte-resados se los provee de esta liquidez pero el compromiso debe estar absolutamente orien-tado y comprometido a proyectos productivos que se otorguen en plazos de hasta cinco años a tasa fija en moneda nacional al 9,9%. No es que el Banco Central otorgue los recursos y después el banco que lo recibe ve lo que hace, sino que es al revés: la empresa que está inte-resada en un proyecto de inversión lo ingresa a través de los Ministerios de Industria o de Eco-nomía, para que sea evaluado con criterios de factibilidad económica. Luego pasa al banco que evalúa el riesgo de crédito y, si efectiva-mente es aprobado, el Banco Central le rein-tegra los fondos precisamente con esta idea de proveer esta liquidez de largo plazo que los bancos muchas veces no poseen.

En el caso del Banco Nación hay alguna dife-rencia porque este banco en buena medida administra los recursos del sector público, por lo que tiene una fuente permanente de liqui-dez que le da mayor previsibilidad también a largo plazo. Precisamente, lo que hace es reci-clar parte del ahorro público en proyectos pro-ductivos que le den sustentabilidad al sistema económico. Es la filosofía que existe detrás de este modelo de financiamiento.

Síntesis y conclusión

Argentina, a diferencia de Brasil, que tiene una institución de desarrollo muy importante, con mucha trayectoria y con montos que el señor Ferraz nos contará, muy superiores a los nuestros, articula diferentes espacios del sector público. Cuando existe interés efectivo en direccionar esos recursos hacia el sistema productivo, el Banco Nación, ANSES (Admi-nistración Nacional de la Seguridad Social), o inclusive el Banco Central, articulan con la banca privada precisamente para poder gene-rar estos recursos que permitan ir financiando

proyectos productivos. Insisto, existe una estrategia de gestión macroeconómica y pro-ductiva orientada a reindustrializar el país y a complementar esta fase de auge de los commo-dities —que naturalmente nos dan una mayor holgura externa— con un desarrollo produc-tivo que permita generar un marco de plena inclusión social, empleos genuinos y amplia-ción de la capacidad productiva y tecnológica del país.

En definitiva, y a modo de reflexión final, la era de los commodities requiere una gestión macroeconómica y productiva; entendemos que no alcanza con una política macroeco-nómica que tenga objetivos de estabilidad de corto plazo. Tenemos que pensar en una macro que también oriente los precios relativos para que sea rentable y beneficioso producir y des-alentar así la inversión especulativa, a fin de que puedan convivir los recursos naturales con otras producciones.

No hay que pensar en el sector agropecuario como un mero apéndice del mercado mundial de alimentos, sino como una herramienta de desarrollo productivo nacional.

En ese sentido, también entendemos que tenemos que orientar los recursos financieros para diversificar la estructura productiva, sus-tituir importaciones, ampliar la base indus-trial exportadora y ayudar a reinvertir utili-dades de firmas extranjeras en el país. Recién mencionábamos que el 40% de importaciones industriales son sustituibles potencialmente, así como también una base pequeña de ramas intensivas en conocimiento que han mostrado una fuerte expansión en su capacidad expor-tadora.

También pensamos en la articulación insti-tucional, para direccionar el financiamiento del desarrollo según los elementos centrales sobre los cuales hemos dado estos pasos y, sin duda, esperamos dar muchos más hacia ade-lante.

Muchas gracias.


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Gracias por la invitación. No solamente en-contré interesante la temática que ha sido

discutida aquí en estos días sino también la composición de las mesas que es fruto de un esfuerzo por parte de los organizadores por traer representantes de la industria, de los tra-bajadores, del Gobierno. Pero principalmente, si uno observa el perfil de los moderadores, se trata de gente con mucha capacidad y expe-riencia y que están en la Casa de la política, y eso es interesante. Me imagino que como Casa de la política el ejercicio que ustedes están ha-ciendo aquí servirá para alimentar el debate político sobre el desarrollo uruguayo, para lo cual nosotros estaremos siempre más que dis-puestos a contribuir.

Al final de mi exposición pensaba utilizar una palabra, pero luego de la intervención del señor Kulfas, la voy a nombrar ahora. No sé cuántos de ustedes conocen la fruta jaboticaba. Es una fruta brasileña, negra, que tiene una piel algo dura —se parece a una uva— y la consistencia en su interior es también parecida a la de la uva, solo que es blanca. Esta fruta, según la leyenda, solo se encuentra en Brasil y su principal carac-terística es que es buena si se come del árbol, hay que comerla muy fresquita.

Cuando hay una discusión de modelos, se dice que hay que inventarse la jaboticaba para ese problema. Entonces, Matías planteó la “jabo-ticaba financiera” argentina, y ahora veremos la brasileña; me imagino que el esfuerzo de los uruguayos será descubrir la “jaboticaba finan-ciera” uruguaya para el financiamiento del largo plazo.

La matriz de referencia de economía polí-tica no será distinta de lo que presentó Matías; además, analizando el currículum de las per-sonas que intervinieron en el Foro, tampoco

será diferente de otros casos. Sin embargo, yo voy a anclar la discusión. Nosotros estamos muy preocupados por lo que está pasando en el mundo, y por eso voy a hacer algunos comentarios sobre el contexto mundial. No podemos dejar de tener en cuenta lo que está pasando en el mundo, porque va a condicio-nar en gran medida la libertad y, en alguna medida, el futuro de nuestros países, de nues-tra región. En el segundo punto de mi ponen-cia diré dos o tres palabras de las característi-cas de la política industrial brasileña, que fue lanzada en agosto, y de ahí el financiamiento de la inversión. Finalmente, realizaré algunas afirmaciones y, principalmente, mencionaré algunas creencias.

El punto principal es el financiamiento del desarrollo productivo. El financiamiento es un vehículo de algo que es mucho mayor. Enton-ces, no podemos discutir el financiamiento por sí mismo; algo sirve, y eso es muy importante. Entonces, junto a la jaboticaba, es la esencia de lo que quiero contar.

El contexto mundial y el brasileño

¿Qué vemos? En primer lugar, lo que cono-cemos bien es una crisis de larga duración.El punto más interesante es que el mundo va a tener velocidades distintas, y lo curioso es que algunos de esos países que tienen mayor velocidad, están asociados a la incorporación de mucha gente a los mercados: los indonesios, los chinos, los brasileños, los indios, mucha gente. Lo más importante es que no se trata de economías emergentes, sino de clases medias emergentes, y el fenómeno brasileño es un ejemplo. Nosotros conocemos más o menos las

João C. Ferraz Banco Nacional do Desenvolvimento (Brasil)

Financiamiento para el desarrollo productivo en Brasil


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aspiraciones de la clase media norteamericana —la casa, los hijos en el college, los ahorros, etcétera—, pero no las de las clases medias emergentes de Brasil, Indonesia; no lo sabe-mos. Ellos son los que crecen. No obstante, a pesar de que esas economías están estaciona-das, la demanda de los mercados de las eco-nomías centrales continúa siendo relevante; quizás en el futuro constituyan la mitad, pero ahora siguen siendo lo principal de la demanda mundial. Entonces, no podemos dejar de lado estos aspectos. Por ejemplo, Japón está en cri-sis desde 1989; pero una cosa es crisis en nues-tros países, y otra en un país rico, con un nivel de vida alto. Ellos están estacionados, pero el nivel de consumo y de la afluencia japonesa es muy importante.

En segundo lugar, si estos mercados emer-gentes son los que pueden mostrar algún tipo de dinamismo y crecimiento y los mercados centrales continúan estacionados, significa que habrá muchas empresas atraídas por los mercados emergentes. Por lo tanto, la compe-tencia en todos los niveles será feroz; la disputa por los mercados en crecimiento será terrible.

El tercer punto es el fuerte ritmo del pro-greso técnico y las crecientes inversiones de las empresas y naciones en innovación. Esto es muy importante, porque a pesar de que esta-mos en crisis, todos los días en los periódicos, en la sección de ciencia y tecnología, se habla de los avances, por ejemplo, en biotecnología. Es decir, el ritmo del progreso no paró, y lo más importante es que empresas que tienen una visión de largo plazo mantuvieron sus inversiones en innovación.

El último punto es el activismo de los Esta-dos. Vimos lo que pasó en Estados Unidos, su crisis, pero lo más relevante es que no existe un modelo, un decálogo como se decía en el Consenso de Washington; no, no hay un modelo. Quizás nunca existió un modelo que pudiéramos seguir. Hay un modelo chino, un modelo indio, un modelo norteamericano,

etcétera. Ayer hablaba con un empresario bra-sileño que compró una empresa en Estados Unidos. La General Electric fue obligada a ven-der un activo en movimiento. El Department of Justice definió cuáles eran las empresas que ellos aceptarían para comprar ese activo. Cada empresa aspirante se anotó en una lista y tuvo que presentar su caso. Entonces, el activismo de los Estados hace fuerza.

Ventajas comparadas

En el cuadro 1 quiero demostrar cómo se repar-ten las fuerzas en costos o en innovación, en los sectores agricultura, industria, manufactura y servicios. Ventajas definidas cualitativamente (y por mí), en relación a la mejor práctica, en cinco niveles: muy baja, baja, media, alta y muy alta. Es una forma muy estilizada o esquemá-tica de saber dónde están nuestras fuentes de ventajas. Por ejemplo, los Estados Unidos son muy buenos en agricultura y en servicios; los chinos, en costos, principalmente en manu-facturas; nosotros muy buenos en costos en la agricultura e industria extractiva.

Lo que demuestra básicamente este cuadro es que donde efectivamente habrá progreso será en el mundo de la innovación; nosotros no tenemos capacidades como las que tiene Estados Unidos.

Los desafíos productivos de Brasil

Con respecto a los desafíos, no creo que mis comentarios vayan a ser muy diferentes de lo que dijo Matías sobre Argentina —por supuesto, guardando las proporciones de tamaño— o inclusive de Uruguay.

La capacidad brasileña de competir con los productos importados es muy limitada (cua-dro 2). Aumentan las importaciones de indus-trias intensivas en tecnología, y se vacían las cadenas (cuadro 3).

Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) João C. Ferraz

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Cuadro 1. Ventajas comparadas

Cuadro 2. Coeficiente de importación en la industria

Sectores 2005 2008 2010

Industria 13.5 18.5 19.4Intensiva en recursos naturales 10.8 12.8 13.6Intensiva en trabajo 5.4 9.8 11.4Intensiva en escala 14.1 18.8 19.6Intensiva en ingeniería y tecnología 26.4 34.8 35.8

Cuadro 3. Participación (%) del valor de la transformación industrial en el valor bruto de la producción industrial

PaísForma de

competenciaAgricultura

Industria extractiva

Manufactura Servicios

Estados UnidosCostos Media Media Baja Alta

Innovación Muy alta Alta Alta Muy alta

ChinaCostos Baja Baja Muy alta Baja

Innovación Baja Baja Media Baja

Argentina BrasilChile

Costos Muy alta Muy alta Baja Baja

Innovación Alta Alta Muy baja Muy baja


240

Nuestra estructura tiene baja participación de actividades intensivas en conocimiento. Nues-tras empresas tienen limitada capacidad o dis-posición para invertir en innovación (cuadro 4). En 2008, 38.000 empresas industriales se decla-raron innovadoras en Brasil; de ellas, 3.000

Cuadro 4. Inversión pública y privada en I+D (% PIB)

Cuadro 5. Trabajadores con por lo menos la enseñanza media completada (porcentaje)

dijeron que innovan para el mercado nacional, 10%, que innovan para sí, no hacen más que su obligación para estar en la frontera de la com-petencia, por lo menos, a nivel nacional. Solo 267 de esas 38.000 empresas innovaron para el mercado mundial.

0,00 0.50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00

Empresas

Rusia (2007)

Brasil (2008)

España (2006)

Reino Unido (2006)

Canadá (2007)

China (2006)

Alemania (2006)

EUA (2007)

Corea (2006)

Japón (2006)

Gobierno


241

La calificación de la mano de obra brasileña es un problema estructural (cuadro 5).

Desde el punto de vista financiero y mirando el largo plazo, falta ahorro interno. Aquí hay diferencias con este país; en Uruguay hay rela-tivamente más ahorro que en Brasil, donde es del orden del 16% o 17%. Además, la industria financiera privada es muy limitada.

¿Qué significa todo esto? ¿Significa un riesgo macro o micro? Si seguimos en esta trayecto-ria de vaciamiento —lo que los ingleses llaman hollowing out— de las cadenas productivas, las economías vacías implicarán problemas en las transacciones corrientes. Nosotros ya vimos películas parecidas en el pasado; la vulnerabili-dad externa ya nos pegó algunas veces en la his-toria. Entonces, ese es el desafío que tenemos.

Plano Brasil Maior 2011-2014: Innovar para competir competir para crecer

Veanos ahora la política industrial. Cuando dis-cutimos este perfil con la presidenta Dilma, ella sintetizó cuál debería ser la consigna: agregar

Cuadro 6. Inversión y ahorro como % del PIB (acumulados 12 meses)

valor a través de la innovación. Si ustedes quie-ren contenido local —en algunos foros interna-cionales debemos tener cuidado de utilizar este lenguaje—, es necesario agregar valor a través de la innovación. Esa es la síntesis de lo que estaremos haciendo o intentando hacer.

El proceso

Vamos a ver ahora la historia de este proceso. Entre 2004 y 2007 se llevó adelante una primera política; de 2008 a 2010, la segunda, y ahora, la tercera. ¿Eso significa cambio? No. Signi-fica flexibilidad para adaptarse al desafío del momento.

1. 2004-2007. Política Industrial, Tecnoló-gica e de Comércio Exterior (PITCE)

Pasamos muchos años sin políticas en esta área y a partir de ese momento se replanteó hacer política industrial y sectorial, con atención a la innovación, inducir sectores y actividades intensivas en conocimiento, y se creó institu-cionalidad.

22%

20%

18%

16%

14%

12%

10%

2000

T4

2001

T2

2001

T4

2002

T2

2002

T4

2003

T2

2003

T4

2004

T4

2004

T4

2005

T2

2005

T4

2006

T2

2006

T4

2007

T2

2007

T4

2008

T2

2008

T4

2009

T2

2009

T4

2010

T2


242

2. 2008-2010. PDP (Política de Desenvolvimento Produtivo)

Entre 2008 y 2010 Brasil atravesó un momento mágico: crecían la producción, el empleo, la productividad, la inversión; todo. Entonces, la política se focalizó en empujar un proceso que estaba en curso: innovar e invertir para sostener el crecimiento. Después esa política fue muy útil para soportar la crisis internacional, para enfrentar la tormenta; más adelante me voy a referir a este punto.

3. 2011-2014. PBM (Plano Brasil Maior)

La tercera política —que se está llevando ade-lante ahora— encuentra un ambiente hostil. Por tanto, se debe agregar valor por la innovación: “innovar para competir, competir para crecer”. Es una política más defensiva, en la que el tema

de la competitividad es una prioridad.

Es decir que a lo largo del tiempo hay una línea de continuidad con respecto a la atención a dis-tintos sectores, a la agregación de valor y demás, adaptada a cada momento.

Debemos decir que es difícil implementar y hacer operacionales este tipo de medidas. La verdad es que, con el sombrero académico, nunca me imaginé cuán difícil es no ya producir una política sino implementarla, hacerla fun-cionar. Ese es el real desafío; no lo es diseñar. Volveremos al final sobre este punto. Uno de los precios que hemos pagado por veinticinco años de incertidumbre es que nuestros Estados que-daron desprovistos desde el punto de vista de las capacidades técnicas. No hablo de la ideo-logía que estaba presente en ese momento; me refiero a la capacidad técnica, a tener buenos cuadros públicos y privados para hacer política.

Cuadro 7. Organización del “Plano Brasil Maior”

Comités ejecutivos

Consejos de competitividad

sectorial

Grupo ejecutivo Coordinación: MDIC

Comité gestor Coordinación: MDIC

Casa Civil, MDIC, MF, MCTI, MPOG

CNDI Consejo Nacional de Desarrollo Industrial

Definiciones estratégicas

Gestión y delibaración

Articulación y formulación

9 Co

ordi

naci

ones

sis

tém

icas

22 C

oord

inac

ione

s se

ctor

iale

s

Comercio exterior

Inversión

Innovación

Formación y calificación profesional

Formación y calificación profesional

Producción sostenible

Bienestar del consumidor

Condiciones de trabajo y relaciones laborales

Competitividad de pequeños negocios


243

Cuadro 8. Objetivos estratégicos del “Plano Brasil Maior”

Desarrollo sostenible

Innovar e invertir para ampliar competitividad, sostener crecimiento y mejorar la calidad de vida

Ampliación de mercados

Diversificar exportaciones y promover internacionalización de empresas

Aumentar la participación nacional en los mercados de tecnologías, bienes y servicios para energías

Ampliar acceso a bienes y servicios para la calidad de la vida

Adensamiento productivo y tecnológico de cadenas de valor

Aumentar valor agregado nacional

Ampliar participación de sectores intensivos en conocimiento en el PIB

Fortalecer a las micro, pequeñas y medianas empresas

Producir de forma más limpia

Creación y fortalecimiento de competencias críticas

Aumentar la inversión fijaAmpliar inversión empresarial en I+D

Aumentar calificación de RRHH

Organización y objetivos estratégicos del PBM

El cuadro 7 muestra cómo está organizada la política a nivel de definiciones estratégicas. Hay un Consejo Nacional de Desarrollo Indus-trial, integrado por trabajadores, empleados y el gobierno. También hay gestores públicos, que se dedican, principalmente, a coordinar entre los distintos ministerios que participan, como los Ministerios de Industria, Planeamiento, Hacienda, Ciencia y Tecnología.

Por otra parte, hay una dimensión sectorial integrada por comités ejecutivos del Gobierno. Los técnicos del Gobierno se reúnen y tratan las políticas de cada sector. Por ejemplo, en el área de la salud se reúnen todas las personas que tienen que ver con la propiedad intelec-tual, la regulación sanitaria, la ciencia y tecno-logía, etcétera. En realidad, si uno empieza a

hacer una política industrial para la salud, debe incluir a muchas instituciones públicas, por lo que la lista sería muy larga. Mover a todos esos señores y esas señoras en la misma dirección es un gran trabajo.

También hay consejos competitivos, integra-dos por trabajadores y empresarios.

Además, se ha introducido una política que no tiene una incidencia sectorial explícita como en materia exterior, innovación, calificación, etcétera.

El cuadro 8 muestra los objetivos estratégi-cos. Este diseño se inspira en el balance business scorecard, de Kaplan, que define una manera de hacer la gestión empresarial. Hay distintas dimensiones: se organizan objetivos, y a través de ellos hay indicadores y todo un sistema de gestión. Nosotros adaptamos esa herramienta para incluir una dimensión de crear capacida-des. Si funcionan las capacidades, tenemos más


244

densidad en las cadenas productivas, más tec-nologías, más cambio estructural. Si tenemos más capacidad tecnológica y demás, vamos a poder ampliar los mercados y, en consecuencia, alcanzar un desarrollo sostenible.

Cada uno de los puntos que figuran en el cuadro tiene sus metas cuantitativas, que son observables a lo largo del tiempo. Esa es la lógica de la política. La dimensión más difícil es hacer el cambio estructural. Aumentar la participación de sectores intensivos en cono-cimiento en la matriz industrial es una frase muy bonita, pero llevarla adelante no es fácil. Además, no es una tarea de cuatro años; es un trabajo, por lo menos, a veinte años. También se muestra aquí el punto al que queremos llevar la inversión fija.

La política del Plano Brasil Maior será muy difícil de implementar por el ambiente hostil, por su incidencia sectorial más específica y por la dificultad de poner los agentes mirando en la misma dirección.

El financiamiento de la inversión: la experiencia de Brasil

Como dije al principio, el financiamiento a largo plazo sirve para algunos propósitos, como lograr el desarrollo sostenible. En BNDES tene-mos un mantra: la inversión tiene que crecer en relación al producto. Si esto sucede, hay unión de los intereses micro y macro. Nosotros somos los mejores socios del Banco Central. Estamos creando capacidad para enfrentar la demanda: los cuellos de botella, la inflación, etcétera. Esa es una manera de introducir un argumento, principalmente con las autoridades monetarias, que muestran la importancia de la inversión y, por tanto, del financiamiento. Es decir que el financiamiento sirve a este propósito.

¿Por qué algunas políticas públicas tienen que estar muy activas? Porque el mercado es completamente procíclico. En el cuadro 9 pue-den ver una variable que tiene que ver con las

Cuadro 9. Brasil: fuentes de financiamiento para inversiones en la industria e infraestructura

Ganancias retenidas Crédito Préstamos

externosMercado bursátil Bonos


245

fuentes de financiamiento para inversiones en la industria e infraestructura en Brasil corres-pondientes al período comprendido entre 2001 y 2010. Aquí vemos cómo varía; hay ganancias, créditos—en amarillo—, préstamos externos —azul—, el mercado bursátil —el de arriba— y los títulos corporativos, el verde. Ustedes ven cómo fluctúan; es completamente procíclico.

Un banco de desarrollo es un instrumento de estabilidad. En el cuadro 10 vemos el total de créditos sobre PIB —en rojo— y la participación del crédito del BNDES —en azul— en el crédito total. Entonces, ustedes ven que cuando creció el crédito en la economía, el BNDES salió; des-pués vino la crisis del BNDES. Este es un ins-

Cuadro 10. Crédito/PIB y BNDES/crédito total

trumento anticíclico y fue lo mismo que con el Banco de la Nación.

Los tamaños relativos y los instrumentos importan. ¿Qué quiero decir con esto? Me refiero al tamaño del BNDES en relación al tamaño de la economía brasileña.

Veamos ahora el cuadro 11. En esta compa-ración, vemos que el BNDES desembolsa, en dólares, un poco más de tres veces que el Banco Mundial. Lo más importante no es el tamaño sino que nosotros, con dos mil quinientos empleados, hacemos operaciones directas e indirectas. Un poco menos de la mitad de nues-tros desembolsos se hacen a través de la red ban-caria. Financiamos con instrumentos como tar-

Cuadro 11. Comparación del BNDES con principales bancos de desarrollo mundiales (miles de millones de US$)

Fuentes: BNDES (31-12-2010), ADB (31-12-2010), WB (30-6-2010), CAF (31-12-2010), CDB (31-12-2010)

Assets Equitiy Disbursement ROE

BNDES 329,5 39,6 96,3 21,2%

Banco Mundial 282,8 37,4 28,9 -2,3%

IADB 87,2 21 10,3 1,6%

CAF 18,6 5,6 4,6 3,7%

China DB 665,2 55,5 93 8,8


246

jetas de crédito para insumos para producción de las pymes o para fondos de garantía. Somos EXIM, Project Finance para infraestructura y tenemos un banco de inversiones en fondos y de inversiones directas de las empresas, además de créditos no reembolsables para tecnología, cultura, etcétera.

Contar con instrumentos financieros es fun-damental. Ese es el mensaje con relación a la banca de desarrollo. Hay que tener estabilidad pero también el tamaño relativo al país.

En el cuadro 12, en azul pueden ver el ciclo de inversiones en Brasil, la formación bruta de capital fijo en miles de millones de dólares. BNDES no es vanguardia ni retaguardia. Enton-ces, empezó a financiar la infraestructura y fue un gran financiador de empresas estatales, principalmente en commodities. Luego vino la crisis del BNDES y la privatización, y fue nues-tro banco el que privatizó. Hay una orientación política y la institución sigue. Actualmente, estamos financiando a Petrobras.

En el cuadro 13 vemos los valores de setiembre de 2008 igual cien y en el cuadro 14 los valores de setiembre de 2010; aquí empieza la crisis. Vemos el crecimiento de la oferta de crédito del sector privado y el crecimiento de la oferta de crédito por la banca pública: Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, BNDES, etcétera.

Algo fundamental desde el punto de vista estratégico es anticipar tendencias. En el cua-dro 14 vemos la tasa de crecimiento del tercer trimestre de 2008 igual cien y aquí el tercero de 2010. Apreciamos el consumo privado en rojo, el gasto del Gobierno en verde, el Producto en azul, las exportaciones y las inversiones. Ven que en 2009 hubo una caída muy grande y después se recuperó. ¿Cómo se recuperó? En ese momento fue lanzado un programa de reducción radical de costos de capital a través del BNDES, equali-zado por el Tesoro. Entonces, las tasas de interés bajaron del 12% al 5%. En abril, notamos que la economía estaba yendo hacia la normalidad y que era necesario anticipar los movimientos.

Cuadro 12. Formación bruta de capital fijo (FBCF) y desembolsos del BNDES

(US$ mil millones, considera la tasa de cambio promedio de cada año)

(*) exc. apoyo a exportaciones; giro e inversiones en equity(**) previsión

(**)


247

Cuadro 13. Oferta de crédito durante la crisis (setiembre 2008 – setiembre 2010)

Cuadro 14. Anticipando movimiento, inducción de la inversión

BNDES 33,3%

Otros bancos del Estado

28,2%Banca privada

38,5%

Banca privada

Banca pública

Contribución al crecimiento del crédito bancario

Evolución de la oferta de crédito

PIBConsumo hogaresGobiernoInversiónExportaciones

Tasas de crecimiento (3Q 2008 = 100)

Desembolsos diarios para adquisición de bienes de capital (R$ millones)

115

110

105

100

95

90

85

80

75

703T 2008 4T 2008 1T 2009 2T 2009 3T 2009 4T 2009 1T 2010 2T 2010 3T 2010

300

250

200

150

100

50

0

dic-

07en

e-08

feb-

08m

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8ab

r-08

may

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jun-

08ju

l-08

ago-

08se

t-08

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08no

v-08

dic-

08en

e-09

feb-

09m

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9ab

r-09

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jun-

09ju

l-09

ago-

09se

t-09

oct-

09no

v-09

dic-

09en

e-10

feb-

10m

ar-1

0ab

r-10

may

o-10

jun-

10ju

l-10

ago-

10se

t-10

oct-

10no

v-10

Pedidos de liberación de FINAME

set-

08

nov-

08

ene-

09

mar

-09

may

o-09

jul-0

9

set-

09

nov-

09

ene-

10

mar

-10

may

o-10

jul-1

0

set-

10

Lanzamiento PSIset-08153,0

Jul-0960,5


248

Fue en ese momento que subió la reacción del sector privado. Si nosotros hubiésemos lanzado ese programa en setiembre de 2008, no habría esa diferencia. Pero había cierta tendencia y las expectativas empresariales ya se estaban aco-modando. La lección es: “No se hace política eficaz sin teoría”. Hay que tener la capacidad de analizar, de anticiparse. Esa es la necesidad de fuentes de financiamiento de largo plazo.

Afirmaciones y creencias sobre desarrollo, Estado

y financiamiento

• ”Sin un Estado desarrollista no hay desarro-llo”. Eso lo decía Peter Evans, un profesor de sociología. El Estado contemporáneo tiene que tener el foco en construir capacidades; hablo de los bienes públicos asociados a capacidades del individuo para que pueda desarrollar su potencial.

• La inversión debe crecer al frente del pro-ducto; es el vehículo para la creación de más y mejores empleos.

• Financiamiento del desarrollo productivo: cada país tiene su jaboticaba, pero la banca pública es esencial para la estabilidad sis-témica y para la disponibilidad de recursos para la inversión. Acá no digo que sea la

banca pública de largo plazo o de fomento, sino la banca pública en sí misma.

Dos mensajes finales

Quiero dar dos mensajes finales que tienen que ver con la capacidad. Se dice: “Querer es poder”, y es la cosa más falsa. En una política pública se precisa un profundo sentido de realidad para definir dónde se quiere llegar. Es esencial aso-ciar todo a las capacidades institucionales exis-tentes.

El cuadro 15 muestra objetivos de política cambiantes y la evolución de la capacidad ins-titucional de volver operacionales las cosas. Hay políticas horizontales, verticales y para empujar la frontera internacional. Estoy convencido de que no hay razones ideológicas para los orto-doxos sino un tema de pereza. Es fundamental empujar la frontera, la capacidad institucional no solo del Estado sino del país.

El segundo mensaje es un homenaje a un paisano de ustedes que algunos deben cono-cer, Wilson Peres, quien dijo la siguiente frase: “Somos excelentes para diagnosticar, quizás aun mejores para proponer, pésimos, muy malos para implementar y nunca evaluamos políticas industriales”.

Muchas gracias.

Políticas horizontales

Políticas verticales

Políticas que empujan

hacia adelante la frontera

internacional del conocimiento

Evolución de la capacidad institucional en el tiempo

Cambios de los objetivos

de las políticas

249

Participante: ¿Cómo se da la designación de autoridades por parte del Poder Ejecutivo? ¿Lle-va autorización del Poder Legislativo en el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil? ¿En ciudades pe-queñas qué cobertura tiene el Banco o si delega a la banca privada?

João Ferraz: Las autoridades las designa el Pre-sidente de la República. El BNDES está bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior; el Presidente y el Direc-tor del Banco son elegidos por el Presidente de la República. Hay un Consejo de Administra-ción tripartito conformado por representantes de los trabajadores, de los empresarios y del Gobierno que son quienes definen las políticas estratégicas del Banco.

Respecto a la segunda pregunta, en lo que refiere a cobertura, depende del instrumento. BNDES tiene una tarjeta de crédito que opera con VISA. Es una tarjeta de crédito solo para comprar insumos para la producción. Enton-ces, si soy un micro o pequeño empresario y tengo una línea de crédito, voy a mi banco y me dan la tarjeta de crédito. Esta la puedo uti-lizar para comprar insumos para la producción y la lista de estos está en internet. Para figurar en esa lista los proveedores deben estar certi-ficados por el BNDES. La tarjeta BNDES creció alrededor del 70% en los últimos dos años. En el 2005, cuando fue lanzada no llegaba a cubrir el 10% de los municipios; en el 2007, ascendió al 50%, y en el 2011 el 90% de los municipios de Brasil tiene una micro empresa con la tarjeta. Entonces, depende del instrumento que la tar-jeta sea o no la más democrática.

Participante: Quisiera realizar una pregunta para los expositores argentino y brasileño: ¿cómo ven

los nudos gordianos de dificultad para lograr la efectividad? El expositor brasileño habló de los problemas institucionales para lograr la imple-mentación, entonces ¿cuáles son los aprendizajes que es importante tomar en cuenta, a los efectos de la transferencia de recursos de una manera es-tratégica y política, que permiten fortalecer y ge-nerar capacidades en sectores que, muchas veces, la banca tradicional, el sistema imperante, no lo permite? Creo que en el caso de Argentina hicie-ron un mix, que lleva a cómo se articula con otros actores para su logro.

Matías Kulfas: Es una pregunta compleja que encierra varias cuestiones. Por un lado, no existe instrumento financiero para el desarro-llo que sea apropiado si no tenemos claro hacia dónde queremos ir. Entonces, la primera cues-tión es la definición de la selectividad. Siempre partimos de la base de que tenemos recursos que van a ser limitados, por lo tanto, la pri-mera cuestión es cómo priorizamos. Lo bueno es que si ustedes tienen una institucionalidad de foros sectoriales, ya tienen predeterminado un listado de estrategias y de prioridades, y eso, sin duda, puede ser un primer paso. Creo que es uno de los principales temas.

Por otro lado, está la evaluación. No ahondé demasiado en las diferentes líneas del Banco Nación, porque hubiera sido muy extenso, pero voy a dar un ejemplo. Instrumentamos un fondo por afuera de la cartera general del Banco, un fideicomiso —fondeado por el Banco— cuyo objetivo era financiar a peque-ños productores en forma individual o asocia-tiva, en sectores en los que hay altos grados de informalidad. Claramente, estos sectores tenían y tienen buenos proyectos, pero no son sujetos de crédito; no necesariamente porque



250

no puedan serlo, sino porque todavía les falta recorrer un camino hacia una mayor forma-lización. Entonces, creamos este fondo con la idea de traerlos de la mano y darles un pri-mer impulso para que, en el futuro, puedan ser sujetos de crédito tradicionales del Banco Nación. Esto implicó, por ejemplo, repensar la estrategia de evaluación de crédito, porque la mayoría no pasaba la evaluación tradicio-nal supervisada por el Banco Central. Esto no quiere decir que fueran malos. Este fondo, que es más pequeño, fue instrumentado en 2008 y la morosidad está en el 2,5%, prácticamente la misma morosidad, o tal vez un poquito más, que la tradicional. De manera que no eran sujetos de crédito inviables; claramente tenían posibilidades, pero sus características les impedían acceder al crédito más tradicional. Esto implica correrse un poco por los bordes de la regulación tradicional y al momento de la evaluación, pensar de otra manera.

Otro tema que me parece fundamental es que no se puede trabajar con estos secto-res sentados en el escritorio, esperando que lleguen los proyectos, sino que hay que ir a buscarlos. Hay que bajar oficiales de crédito, personas que conozcan de finanzas, tal vez también algunos sociólogos, gente que baje al territorio, que pueda hablar, entender el problema, dar una mirada más estructural y, al final, ayudarlos a armar los papeles, que luego serán evaluados por otro equipo; deben estar claramente separadas las funciones de lo que sería la parte comercial de la parte de evaluación de riesgo. Sin duda, si no hay una actitud proactiva, en el sentido de ir a bus-car a estos sectores, es muy difícil que ven-gan espontáneamente, con todos los papeles completos para acceder al crédito. Este es un tercer elemento que me parece fundamental, por lo que decía antes. Me refiero a que parece que en Argentina —probablemente esto pase en otros lugares— hay como dos mundos: un mundo que está bancarizado y funciona bien,

con sus problemas y sus quejas, le irá mejor o peor según las circunstancias; y hay otro mundo totalmente fuera del sistema bancario. En Argentina, con la crisis que se vivió entre 1998 y 2002, hubo un proceso de quiebra feno-menal, lo que a posteriori dio lugar a un naci-miento muy importante de firmas que, como se imaginarán, no tenían historial, de manera que fue como arrancar de cero.

No sé si con esto completo la pregunta. Men-cioné los tres elementos que me parecen cen-trales. Con respecto a este último, sobre todo si hablamos de sectores más informales, es fundamental contar con un equipo que pueda trabajar en territorio con los empresarios más pequeños para lograr formalizar las funciones empresarias y el acceso al crédito.

João Ferraz: Mis comentarios son muy pare-cidos a los del señor Kulfas. Creo que es fun-damental la decisión política. Es parecido a lo que pasó aquí con el FONDES. La decisión política de un grupo de personas que han sido legítimamente elegidos para estar en el lugar que ocupan. Entonces, decisión y prioridad políticas son fundamentales.

Y esta decisión debe considerar si hay ins-trumentos y recursos adecuados. Creo que la integración público-privada o público-sociedad es fundamental. Hay dos puntos que debemos perseguir con mucha tenaci-dad: la capacidad técnica de las personas que van a sentarse a negociar, dado que tienen que entender los asuntos sobre los que están hablando y, por otro lado, su espíritu público. Y digo esto porque lo más común es que cada uno tenga su posición de defensa de intere-ses muy parroquiales, muy propios; no estoy hablando solo del sector privado, sino tam-bién del sector público. La visión de país y el espíritu público son cualidades muy raras y es difícil que se pongan sobre la mesa.

Una vez que se toma la decisión y se acuerda, se implementan los instrumentos y los recur-


sos. Y se debe contar también con buenos proyectos. En este punto voy a referirme a lo que decía el señor Kulfas en cuanto a ir al territorio. Una de las grandes dificultades que tenemos, principalmente cuando se trata de pymes —pero también en importantes pro-yectos hidroeléctricos o de innovación, entre otros— es que realmente sean buenos proyec-tos ejecutivos y ejecutables. La calidad del pro-

yecto es muy importante. Y no estoy hablando de si tiene riesgos o no; la dificultad está en llenar los formularios. Por eso la atención que han puesto en la asistencia técnica para gene-rar proyectos implica tener cuadros capaces de apoyar el desarrollo de buenos proyectos.

En cuanto a después discutir públicamente los resultados, comparto lo que decía el señor Kulfas.


252

253

La inversión extranjera directa, la innovación

y los recursos naturales

Gustavo Bittencourt Departamento de Economía


Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Planificación del desarrollo productivo: IED, innovación y recursos naturales

254

255 Gustavo Bittencourt Departamento de Economía

Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR)

Inversión extranjera directa y políticas de desarrollo

en América Latina y Uruguay

Agradezco la invitación y celebro la reali-zación de este Foro aunque, lamentable-

mente, no pude concurrir a todas sus sesiones. Quienes hemos estado por aquí los últimos días y tenemos alguna preocupación por los proble-mas del desarrollo de Uruguay, vamos tomando cada vez más conciencia de la importancia que tiene la realización de políticas que apunten a la transformación productiva en el desarrollo económico. En particular me voy a referir a un tema que vengo estudiando desde hace muchos años y que tiene que ver con la inversión extran-jera directa (IED) y el desarrollo. Estructuré esta presentación básicamente en cinco puntos:

1. Estrategia de desarrollo “asistida por la IED” como un concepto relevante para paí-ses como Uruguay.

2. La globalización productiva en el mundo y crisis actual, dado que creo que hay transformaciones recientes que cam-bian la naturaleza de los elementos del sis-tema; no sé exactamente en qué dirección, pero me parece que hay que tenerlas en cuenta para reflexionar sobre el futuro.

3. Aproximación a un marco teórico (dis-cutible). Voy a mencionar algunos pro-blemas e insuficiencias del marco teórico —aspectos de la inversión extranjera directa y del crecimiento— para vincularlo con aproximaciones empíricas.

4. IED en América Latina y su posición en el mundo. Hablaré brevemente acerca de qué está pasando en América Latina.

5. Políticas hacia la IED en el mundo: los acuerdos de inversión. Finalmente, voy a mencionar algunos fundamentos de qué está pasando con las políticas hacia la IED en el mundo; en este aspecto, hablaré sobre

algún punto específico, aunque no creo que llegue a extenderme demasiado sobre eso.

Para poder mencionar lo más importante —así no perdemos mucho si por razones de tiempo me queda algo por decir— me voy a extender primero en la estrategia de desarrollo y el rol de la IED en la misma, y algo del último punto: alguno de los componentes acerca de cómo deben ser las políticas hacia la IED en el marco de esa estrategia.

Estrategias de desarrollo asistidas por la IED

Estamos llevando adelante un grupo de inves-tigación apoyado por la CSIC, que tiene como principal motivación tratar de dar respuestas al rol del capital extranjero en el desarrollo de América Latina. Este es un problema histórica-mente muy relevante. El capital extranjero ha sido determinante en los países latinoameri-canos en cada una de sus etapas de desarrollo. Particularmente en el momento actual, se asiste a una transformación en cuanto a la presencia del capital extranjero en el mundo. Hay una omnipresencia o ubicuidad de las filiales que invierten en gran cantidad de países a los que anteriormente no accedían.

Esto hace que, de alguna manera, se vuelva imprescindible considerar el papel del capital extranjero en cualquier estrategia de desarrollo. Podemos decir que hay por lo menos dos visio-nes diferentes: una primera visión netamente optimista respecto al rol del capital extranjero, lo que conduce a políticas “neutrales” (no se consideran que deba ser objeto de tratamiento diferencial respecto al que reciben las empresas nacionales) o exclusivamente promocionales

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Inversión extranjera directa, innovación y recursos naturales

256

respecto al mismo, y otra visión a la que varios autores han llamado “estrategias de desarrollo asistidas por la IED”. En estrategias de desarro-llo de este tipo, la inversión extranjera directa juega un rol complementario al de la acumula-ción local, por lo tanto, es necesario entender cuáles son las determinantes de su comporta-miento y sus efectos, de modo de generar una política inteligente que apunte a maximizar sus aportes y minimizar los costos en términos de desarrollo.

Tengo la impresión de que sigue predomi-nando, especialmente entre los hacedores de políticas, la idea de que toda IED beneficia el crecimiento económico, y esto está presente cuando al evaluar el desempeño de los países decimos, por ejemplo: “A tal país le está yendo bien porque está recibiendo gran cantidad de inversiones”. En la comparación internacional esto suele verse en un conjunto de discursos, no solo de derecha, sino también de sectores de izquierda. Este modo de ver el tema, implica una mayor preocupación por la cantidad de IED que por su calidad. Este tipo de enfoque se apoya en algunas visiones académicas. Hay varios surveys sobre los efectos de la IED en el cre-cimiento económico de largo plazo. En ese sentido, citaré uno:“In summary, consensus has been reached among academia and practitioners that FDI tends to have significant effect on economic growth through multiple channels such as capi-tal formation, technology transfer and spillover, human capital (knowledge and skill) enhance-ment, and so on.” (Ozturk 2007)

Aquí se afirma que se ha alcanzado un con-senso entre la academia y los hacedores de polí-ticas, en cuanto a que la IED tiende a tener un efecto significativo en el crecimiento económico a través de múltiples canales tales como la for-mación de capital, la transferencia tecnológica, los efectos de derrame, la formación de capital humano y otros. Todas estas son virtudes que se le atribuyen al capital extranjero. En realidad,

este es un consenso falso: innumerable cantidad de trabajos muestran que no siempre más inver-sión extranjera directa implica más crecimiento ni más sostenibilidad del crecimiento. Al res-pecto hay argumentaciones teóricas y numero-sos trabajos empíricos.

Hace unos días, en la defensa de un proyecto de trabajo, varios comentaristas me señalaban que este consenso en la academia está planteado por personas que están resumiendo mal la visión de los economistas y que, en realidad, tiende a haber un consenso mayoritario en cuanto a que no hay un efecto único de la IED sobre el creci-miento. De todos modos, me parece importante tenerlo en cuenta porque, en última instancia, muchas de las políticas que se asumen tienen detrás una visión de este tipo aunque no nos demos cuenta.

Promoción de la IED en una estrategia de desarrollo “asistida

por la ied”

¿Cuáles son las políticas necesarias? El siguiente punteo no está ordenado de acuerdo a la impor-tancia, pero cada uno de los puntos implica un área de actuación relevante.

1. Necesidad de una agencia específica para la promoción y seguimiento de la IED, que se encargue de tener antenas en el mundo para seleccionar a los inversores y de aten-der sus necesidades posteriormente; esto permite hacer una visualización de los efec-tos de las inversiones.

Este tipo de agencia específica no está funcio-nando en la mayoría de los países. En Uruguay contratamos consultorías internacionales para asesorarnos sobre cómo debería ser el sistema. Al respecto podemos decir que hay unanimi-dad en cuanto a que si tenemos una agencia de promoción de inversiones que, a su vez, es una agencia de promoción de exportaciones, necesariamente la última función se comerá a

Gustavo Bittencourt 257

la primera, particularmente cuando participa el sector privado en su Directorio. Esta no es sola-mente mi opinión, sino la de consultores con amplia experiencia en este asunto en el mundo, que han asesorado la construcción institucional de este tipo de agencias en numerosos países.

Hoy, Uruguay XXI tiene un ámbito especia-lizado para el tratamiento del capital, pero su rol es completamente menor en relación con la promoción de exportaciones. Este es un asunto relevante —quizás no el más importante— en lo que tiene que ver con la institucionalidad y podría tender a resolverse con no demasiada dificultad. Los otros problemas que voy a men-cionar ya son bastante más difíciles de resolver porque involucran enfoques más encarnados en el aparato del Estado y en direcciones dife-rentes a esta.

2. Enfoque sectorial y de negociación: com-promisos públicos e incentivos tempora-rios con acuerdo sobre contraprestaciones en dirección a la estrategia de desarrollo nacional, trato nacional pero activo, utili-zación de espacios OMC – AIIs (BITs).

Para poder maximizar el aporte de las empresas extranjeras al desarrollo es necesa-rio establecer un enfoque sectorial que ponga la negociación sobre la mesa. Hasta donde yo sé, esto se ha empezado a hacer en Uruguay en un par de casos, pero una vez que ya están comprometidos los incentivos —o sea, una vez que otorgamos zonas francas— empezamos a ver qué cosas se pueden negociar para aprove-char mejor la presencia de capital extranjero. Me parece que habría que pensar en un pro-ceso un poco más amplio y que hay espacio para enfoques de este tipo tanto en los acuer-dos que permite la OMC como en los tratados bilaterales de inversión que tiene firmado Uru-guay. No hay por qué salir de lo que se consi-dera trato nacional para que haya posibilida-des de establecer espacios en los que trabajar con un enfoque de este tipo.

3. Promoción especial de ciertos “tipos de IED”, papel de las Zonas Francas limitado a casos donde el aporte tecnológico es claro, y se pueden valorizar las externalidades posi-tivas de largo plazo.

No todo tipo de IED genera efectos positivos sobre el crecimiento. En particular, el papel de las zonas francas debería estar limitado a los casos en que el aporte tecnológico sea claro y a aquellos en los que claramente se puedan valo-rizar las externalidades positivas de largo plazo que tienen las inversiones.

4. Políticas industriales (incluída la de IED) de competitividad, horizontales y secto-riales, que atiendan los problemas de desa-rrollo.

Las políticas industriales deben incluir la IED. Me consta que la Dirección Nacional de Indus-trias maneja esto con bastante claridad, pero sobre este asunto deberían existir consensos básicos a nivel de todo el Gobierno por varias razones que voy a mencionar. Sobre la base de amplias políticas horizontales, no deberíamos renunciar a políticas sectoriales específicas. En realidad, pensando en términos de políticas de desarrollo y de la integralidad, es necesario apuntar a exportaciones estables y con poten-cial de crecimiento; mejorar los encadena-mientos, los derrames y la profundización del tejido industrial, y orientarse específicamente —mucho más— a procesos de innovación y captación de actividades de investigación y de desarrollo.

Los recursos humanos son cada vez más fun-damentales. No es compatible querer atraer IED de calidad y no generar recursos humanos de calidad y suficientemente abundantes. Lo que nos dicen consultores con amplia expe-riencia internacional es que no hay posibilida-des de entrar en una línea de captación de IED que genere algún tipo de desarrollo tecnológico local si no ofrecemos cierta abundancia y cali-dad de mano de obra de alta calificación.


258

Lo que debería caracterizar estas políticas es mantener objetivos ambiciosos e instrumen-tos con poder para transformar la estructura productiva a mediano y largo plazo. Para esto son imprescindibles políticas transversales que involucren diversas instituciones. Creo que este es el problema más importante del diseño de políticas de desarrollo productivo hoy, en Uru-guay, y seguramente también en toda América Latina. Hace un par de días, en un evento en la Facultad de Ciencias Sociales, estábamos discu-tiendo con Reginaldo Arcuri —que fue Director de la Agencia Brasileña de Desarrollo Indus-trial— las políticas de desarrollo productivo de Brasil y el Plan Brasil Maior. Básicamente, la coincidencia es que hay contradicciones dentro de los propios gobiernos, expresadas en dife-rentes posiciones en distintos espacios de direc-ción, y esto lleva a que haya inconsistencias fuertes. Ayer de tarde, Gabriel Porcile hizo una muy interesante exposición en la que mencio-naba el papel del tipo de cambio real para poder facilitar el cambio estructural en una dirección que, a la vez, aliente el crecimiento sostenible. Este tipo de contradicciones en el Brasil de hoy —y nosotros vamos atrás de eso porque, en rea-lidad, nuestro nivel cambiario está básicamente determinado a partir del brasileño— no están resueltas.

Hace un par de semanas presenté en la Con-federación Nacional de Industrias de Brasil un libro que escribimos con Enrique Dussel Peters, Fernando Sarti y otros sobre el rol de China en América Latina. Una de las soluciones que está planteando Brasil para compensar sus desequi-librios con China —está perdiendo en terceros mercados y en el mercado interno en lo que hace a manufacturas de todo nivel— es “tari-ficar” el diferencial cambiario, pedir a la OMC que le acepte la medida compensatoria de una tarifa que compense el diferencial cambiario. Cualquiera se da cuenta de que van a tener cero éxito, pero es como un manotazo de ahogado que, en realidad, no atiende el problema que

tienen con la política macroeconómica que afecta ciertos intereses de tenedores de activos. Tienen que dar solución a ese conjunto de inte-reses y no a los otros.

Este es uno de los problemas de la transver-salidad, pero no exclusivamente. No tenemos capacidad de articular las necesidades de recur-sos humanos con el sistema educativo. Los ins-titutos de formación profesional no se adecuan a estas necesidades y esto tiene que ver con una falta de perspectiva estratégica global.

5. Políticas de infraestructura, teleco-municaciones, energética y de transpor-tes (puertos, carreteras, ferrocarril, etc). Papel de las Empresas Públicas y PPP.

El vínculo entre las empresas públicas y el rol de las empresas extranjeras en estos pro-cesos de participaciones público privadas es un asunto importante y, por lo menos en Uru-guay, se está tratando de resolver en una línea que parece adecuada. Creo que hay más acu-mulación en el área de la energía que en otras áreas. Eso se debe a que las empresas públicas han asumido un rol activo, aunque esto no está alineado con una estrategia de desarrollo productivo. Juegan de manera autónoma.

6. Articulación con política comercial. Acuerdos Integración Regional o Bilatera-les incluyen acuerdos de inversión y doble tributación: ¿importa quedar fuera del sis-tema de AII, ADT?

Es cada vez más importante la articulación con la política comercial. En el mundo se está generando un sistema de acuerdos de integra-ción regional, o bilaterales, que incluyen cada vez más a los temas de inversión. A la vez, también se están generando unas redes muy densas de acuerdos bilaterales de protección de inversiones y de doble tributación, por lo que quedar fuera de ese sistema va a implicar problemas en la capacidad para atraer capital extranjero. Tenemos algún trabajo economé-


trico que nos muestra resultados de este tipo. Lo hemos estado discutiendo en ALADI con encargados de varios países latinoamericanos en el tratamiento de la inversión. Nadie nos cree que eso es así; la gente que se encarga de regular esto en los países latinoamericanos piensa que los tratados de inversiones tienen cero efecto sobre la captación de inversiones pero, reitero, a nosotros algún trabajo econo-métrico nos da que sí tienen efecto. Pensamos que en el futuro inmediato hay que tener una política bastante más activa, aunque Uruguay la está teniendo, en términos de acuerdos bilaterales para la protección de inversiones, sabiendo que no necesariamente estos acuer-dos van en contra de las políticas de desarrollo. Uno debe establecer una agenda interna clara para luego negociar los acuerdos bilaterales. El gran problema que hay en la negociación de los acuerdos es que por lo general lo que falta es agenda interna; entonces, lo que se pone es un marco de interrogante sobre muchas cuestio-nes que no se sabe muy bien qué efectos van a tener en el futuro, pero tampoco cuánto afec-tan a la capacidad local de formular políticas de desarrollo, justamente porque lo que falta es este último diseño.

Estos son seis puntos que deben ser atendi-dos para tener una política de atracción de IED consistente con una estrategia de desarrollo. No estoy haciendo una evaluación de estas políticas en Uruguay; creo que en diferente medida tenemos carencias en cada uno de estos seis aspectos. Lo que queda básicamente como conclusión es que detrás de esto lo que falta es la mirada global que articule el hori-zonte de largo plazo. Ahora me voy a referir brevemente a alguno de los puntos que men-cioné al principio, para, en el tiempo que me resta, tratar de fundamentar porqué la opción de políticas que acabo de resumir es la más adecuada en el momento actual.

La transnacionalización o globalización productiva

La globalización productiva, o el rol de las transnacionales en el mundo, va creciendo por olas. Hay dos grandes olas, en el gráfico 1 figuran como dos picos: una en el año 2000 y otra en 2007. Lo que está pintado de verde en el gráfico son los flujos de inversión extranjera directa recibidos por países desarrollados. Lo que se puede ver ahí es que los valores a los que

Gráfico 1. Flujos de inversión extranjera directa 1980-2009 (miles de millones de dólares)

1980

—

1981

—

1982

—

1983

—

1984

—

1985

—

1986

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1987

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1988

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1990

—

1991

—

1992

—

1993

—

1994

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1995

—

1996

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1997

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1998

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1999

—

2000

—

2001

—

2002

—

2003

—

2004

—

2005

—

2006

—

2007

—

2008

—

200

9 —

Economías desarrolladas

Economías en desarrollo

Economías en transición

Total mundial2200

2000

1800

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

0

Fuente: UNCTAD (www.unctad.org/fdistatistics)


260

llegan los flujos de inversión extranjera directa en 2000 y 2007 no tienen precedentes histó-ricos, están por encima de los dos billones de dólares en 2007.

El impulso a este proceso de transformación está dado básicamente por la IED en los paí-ses desarrollados y consiste principalmente en procesos de fusiones y adquisiciones. Esto se asienta en primer lugar, en el cambio tecno-lógico que facilita incrementar todavía más el tamaño de las firmas y en ciertos sectores, a su vez, implica una mayor importancia de los gas-tos de innovación y de las economías de firma para determinar la capacidad competitiva. En segundo término, los cambios regulatorios permiten que sectores que antes estaban veda-dos a la participación de empresas extranjeras ahora se abren a esa participación.

Entonces, fusiones y adquisiciones, com-pras de empresas, son el gran motor de esas dos grandes olas. Si uno lo mira en dólares constantes (gráfico 2) puede ver que ya había habido dos olas anteriores en la segunda mitad

Gráfico 2. Flujos entrada de IED 1970-2009 (miles de millones de dólares constantes)

de los ochenta y en la segunda mitad de los noventa, pero de mucha menor magnitud que las que tenemos en 2000 y 2007. ¿Qué implica esto en términos de presencia estructural de capital extranjero? En el gráfico 3 hay varias comparaciones con variables macroeconómi-cas. Lo que más interesa es la barra más alta, que representa la comparación entre la IED acumulada, el stock de IED en el mundo y el PBI. La primera barra, que es la más oscura, representa el flujo de IED sobre el PBI. Lo que se puede ver es que el flujo de IED es creciente pero llega al entorno del 3% del PBI, y aunque esta participación cada año no aumenta dema-siado, va sin embargo generando que aumen-ten significativamente los stocks, la IED acu-mulada, que es lo que importa. Esto es lo que marca la magnitud de las redes que atraviesan los países. Y ahí estamos, en 2009, encima del 30% del PBI mundial.

¿Qué significa esto en términos de actividad de las filiales y de las matrices? En el gráfico 4 hay una comparación entre las ventas y el PBI.

Nota: se utiliza el deflactor implícito del PIB de la OCDE, con base 2005 = 100.Fuente: elaboración propia sobre datos de UNCTAD 2010 y OCDE.

2000

1800

1600

1400

1200

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200

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1970

—

1975

—

1980

—

1985

—

1990

—

1995

—

2000

—

2005

—

Economías desarrolladas

Economías en desarrollo

Economías en transición

a pr

ecio

s de

200

5


Gráfico 3. Indicadores de la transnacionalización mundial basados en IED

Fuente: elaboración propia sobre UNCTAD 2010

Gráfico 4. Indicadores de la transnacionalización mundial basados en actividad de filiales

Fuente: elaboración propia sobre UNCTAD 2010

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%1982 1990 2000 2005 2009

IED/PBI

IED/FBK

IED/X

STOCK IED/PBI

Ventas filiales/PBI mundial VA filiales/PBI mundial

1982 1990 2000 2005 2009

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%


262

Gráfico 5. Entradas mundiales de IED, promedios 2005-2007 y 2007-2010 (en miles de millones de dólares)

Gráfico 6. Corrientes mundiales de IED 2002-2010 y proyecciones para 2011-2013 (en miles de millones de dólares)

Fuente: UNCTAD, World Investment Report 2011

1472

Base de referencia

Hipótesis pesimista

2500

2000

1500

1000

500 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2005-2007 promedio

2007 2008 2009 2010

1971

1744

1185 1244

~37%

~15 %

Fuente: UNCTAD, World Investment Report 2011


mundial es entre agentes independientes. Hay un fuerte incremento del comercio de

insumos, de formación de cadenas globales de valor, y hay un fenómeno reciente: el último informe sobre las inversiones en el mundo está mostrando que, además de crecer la inversión extranjera directa, están creciendo mucho otras formas no accionarias de inversión que estarían formando parte de ese segundo 35%. Las ET se ubican en un núcleo de la cadena de valor que les permite controlar la tecnología, los canales de comercialización, etc., a través de relaciones de contratación estable con sus proveedores o sus clientes. Esto está bastante estudiado. Varios trabajos muestran cómo jue-gan diferentes formas de gobierno de las cade-nas globales de valor, desde las que son total-mente controladas por transnacionales, hasta las diversas formas donde terminan siendo relativamente cautivas de algún grupo inter-nacional. Inclusive, en una minoría de ellas se forman empresas que acuden a los mercados compitiendo en paridad.

Aproximación a un marco teórico

Veamos ahora un esbozo de marco teórico para entender qué pasa con este proceso. En realidad, los vínculos entre IED y crecimiento tienen detrás una vieja cuestión que es la que viene discutiéndose sobre sus determinantes, en el sentido de que no hay una sola forma de inversión extranjera directa. Hay por lo menos dos formas básicas: una horizontal, orien-tada al mercado y una vertical, orientada a las exportaciones. Con esas dos formas básicas, hay múltiples variantes. Es muy diferente la IED que se orienta a la explotación de recursos naturales que la que se dirige a la explotación de mano de obra, sea calificada o no. Y hay for-mas más complejas que utilizan un conjunto de recursos locales para integrarse en el cir-cuito mundial.

A la vez, esto puede combinarse con la

Ya en 1982 las ventas totales de filiales en el mundo, el proceso de transnacionalización, estaba relativamente avanzado y superaba el 20% del PBI mundial. El valor agregado por las filiales estaba en el entorno del 6% o 7% del PBI mundial. En 2009, visto ese cambio en la red de filiales, se llega a que el valor agre-gado por las filiales de transnacionales en el mundo supera el 11% del PBI, y esto implica que las transnacionales en 2009 y 2010 están cubriendo una cuarta parte del PBI mundial, porque a esto hay que sumarle el PBI sumado por las matrices. La estimación que hace UNCTAD en el último informe sobre las inver-siones en el mundo de 2011 es que están en el 25% del PBI. La coyuntura crítica genera un escenario en el que no se sabe si se van a recu-perar esos niveles, pero en todo caso la hipóte-sis más pesimista plantea flujos de 1,2 billones de dólares para los próximos años.

Por último, hay un cambio en la orientación de la inversión extranjera directa. En 2009, 2010 y 2011, por primera vez en la historia los países en desarrollo llevan más de la mitad de la inversión extranjera directa (junto con los países en transición como la ex Unión Sovié-tica, los Países en Desarrollo andan entre 49% y 51% del total de IED recibida en los últimos tres años. No está muy claro si se trata de algo estructural o coyuntural. Yo creo que una parte de esto es un fenómeno estructural. Los países en desarrollo van a captar más IED en el futuro de lo que captaron en el pasado. Tam-bién hay un fenómeno coyuntural que depende de la magnitud y forma de solución de la crisis actual que hace que los países desarrollados estén ahuyentando capital.

Hay un par de puntos relevantes para termi-nar de armar este panorama. Uno de ellas es el peso del comercio intrafirma. Más del 35% del comercio mundial se lleva acabo adentro de las redes de filiales. Más de un 35% tiene de un lado a una transnacional. Esto quiere decir que un poco más de la cuarta parte del comercio


264

modalidad de ingreso. No es lo mismo que las empresas entren comprando firmas preexis-tentes, reinvirtiendo utilidades o abriendo plantas. Cada una de estas formas tiene con-secuencias diferentes en términos de cuáles son los determinantes de la inversión y en lo que tiene que ver con sus efectos a largo plazo sobre el crecimiento.

Hay múltiples canales posibles sobre los que la IED puede estar afectando el crecimiento: la acumulación de capital, la transferencia de tecnología —yo creo que este es el canal principal y más relevante—, los efectos sobre la balanza de pagos y la restricción externa, en el sentido de facilitar las exportaciones —problema histórico de las economías latinoa-mericanas— y, por último, la posibilidad de mejorar vía derrames horizontales o derrames verticales a las empresas competidoras, o a las empresas proveedoras o a clientes en la misma cadena.

Estos cuatro o cinco canales tienen su parte más importante en el tema de transferencia tecnológica. En algunos casos, en países donde el ahorro es escaso, como sucede en Uruguay, el aporte de capital muchas veces también resulta relevante.

Las mejores formas de IED

Ahora bien, cada una de las formas que está-bamos viendo recién tiene efectos diferentes; entonces, ¿qué es lo que se puede decir sinté-ticamente, a manera de hipótesis, respecto a cuáles son las mejores formas? Básicamente, son aquellas que tienen un rol importante en la exportación y las que permiten mejorar las capa-cidades tecnológicas locales. Para que se den esas formas, necesariamente se deben generar capacidades locales. Es decir que las políticas de desarrollo que uno debería realizar, sin pensar en la IED, son las mismas que provocan la atrac-

Gráfico 7. América Latina y el Caribe: ingresos de inversión extranjera directa por subregión 1990-2010

(en miles de millones de dólares)

1990

—

1991

—

1992

—

1993

—

1994

—

1995

—

1996

—

1997

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1998

—

1999

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2000

—

2001

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2002

—

2003

—

2004

—

2005

—

2006

—

2007

—

2008

—

200

9 —

2010

1990

—

1991

—

1992

—

1993

—

1994

—

1995

—

1996

—

1997

—

1998

—

1999

—

2000

—

2001

—

2002

—

2003

—

2004

—

2005

—

2006

—

2007

—

2008

—

200

9 —

2010

—

América del Sur México, Istmo Centroamericano y el Caribe Total

140

120

100

80

60

40

20

0


Gráfico 8. Sectores de destino de la inversión extranjera directa a. América del Sur 1990-2010

(en porcentajes)

ción de buena inversión extranjera directa. Esa es la idea. Si uno quiere atraer buena IED para generar desarrollo, debe preocuparse por las mismas políticas que generarían un desarrollo autónomo. Estas políticas pasan, fundamental-

mente, por la formación de capacidades y por la densidad de los tejidos productivos locales. Esto lo encontramos, por ejemplo, en algunos estudios que hemos hecho para varios países del Mercosur en términos de qué políticas han

b. México, Istmo centroamericano y el Caribe(en porcentajes)

Fuente: CEPAL 2011

100

80

60

40

20

0 2005-2009 2010

33

38

29

43

30

27

Recursos naturales Manufacturas Servicios

2005-2009 2010

100

80

60

40

20

09

56

35

5

41

54


266

Flujo Entrada de IED (miles millones dólares constantes)

0

20

40

60

80

100

120

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

ChinaAmerica Latina

Gráfico 9. Flujo Entrada de IED: China y América Latina (en miles de millones de dólares constantes)

America Latina y China en IED mundial (porcentaje)

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

ChinaAmerica Latina

Gráfico 10. China y América Latina en IED mundial (en porcentajes)

China

América Latina

14.0

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

120

100

80

60

40

20

0

China

América Latina


promovido los derrames de la creciente presen-cia de inversión extranjera.

IED en América Latina y su posición en el mundo

La última cuestión que me interesa mencionar tiene que ver con el tipo de IED que reciente-mente está recibiendo América Latina, en par-ticular, Uruguay. En los Gráficos 7 y 8, publica-dos por la CEPAL, se puede apreciar un fuerte impulso de la IED en los años 2000. Y la estruc-tura de la inversión extranjera directa trae a cuento la vieja historia de que hay dos tipos de América Latina con estructuras producti-vas diferenciadas: la de México y Centro Amé-rica es una cosa y la de América del Sur es otra. Asimismo, hay una creciente presencia de los recursos naturales en la captación de inversión extranjera directa por parte de América Latina.

El papel de China

El estudio que hicimos recientemente sobre el rol de China muestra que ese país es un cre-ciente inversor (Gráficos 9 y 10). Esto todavía no aparece en las estadísticas de inversión extranjera directa, pero sí en relevamientos privados; y hay un tema clave en todo esto que tiene que ver con el rol de los procesos de integración regional para generar iniciativas de industrialización mancomunada, aprove-chando de alguna manera los buenos precios de las commodities y el propio peso de la demanda china sobre nuestras exportaciones.

Ahí hay una fuerza que está generando primarización de las exportaciones y de las estructuras productivas. Y la conclusión que extraemos de ese estudio es que América Latina, América del Sur, cada vez juega un rol más importante para poder mantener las estructuras industriales de los países vecinos. Eso reclama un nuevo papel de la integración y otros liderazgos que no son los que estamos viviendo en este momento. Particularmente, hay un nuevo rol para jugar por parte de Bra-sil que, en verdad, no está desempañando un papel muy positivo en este sentido.

Conclusión

Los dos mensajes finales que quería trasmitir tienen que ver con estas cuestiones. En primer lugar, de lo que sabemos sobre las múltiples formas de Inversión Extranjera Directa y su rol hacia el desarrollo, podemos concluir en que los deberes que hay que hacer para captar buena IED, que favorezca el desarrollo, son básica-mente los mismos que deberíamos cumplir para generar desarrollo autónomo. Esta es la conclusión más relevante. En segundo término, si queremos zafar de la primarización, debe-mos exigir nuevas formas de integración, y esto supone una actitud diferente de la que vienen llevando a cabo nuestros socios. Por lo menos, esto debería ponerse sobre la mesa. Hablo de nuestros socios, porque Argentina tampoco se está portando demasiado bien en términos de jugar un papel pro integración. Básicamente, esto es cuanto quería trasmitir. Muchas gracias.


268

269 Jorge Katz Universidad de Chile

El desarrollo económico basado en recursos naturales:

implicaciones para la micro y la macro economía

Comienzo agradeciendo a ANII y a Alicia, en particular, por la invitación. Declaro el

placer que es volver a Montevideo cada tanto. Uno redescubre la costanera y se enamora nue-vamente cada vez que viene.

Me pidieron que hablara acerca de crecer en base a recursos naturales. Empiezo pidiéndoles perdón, porque pensé que compartiría la Mesa con gente europea que hablaba solo inglés, por lo que preparé la presentación en Power Point en inglés, pero voy a hablar en castellano, bus-cando una solución medio salomónica

Voy a referirme especialmente a Argentina, Brasil y Chile. Muchos de los puntos que señaló recién el señor Bittencourt son perfectamente coherentes con lo que voy a tratar de decirles ahora.

Tres dilemas de política macroeconómica

Hay dos América Latina: la América Latina procesadora de recursos naturales y la Amé-rica Latina maquila, que son dos mundos total-mente distintos. A la América Latina procesa-dora de recursos naturales, China nos pega de una manera particular —vamos a hablar de esto con detenimiento—, y a la América Latina maquila —Guatemala, El Salvador, Honduras, etcétera—, China le pega de una manera total-mente distinta, destrozando la posibilidad de su mantenimiento estructural. Entonces, me voy a referir a la América Latina procesadora de recursos naturales.

Creo que este es un momento particular-mente interesante para plantearse temas rela-tivos a los dilemas de política económica que enfrenta la región. Voy a especificar tres dile-mas de política económica. Uno tiene que ver

con el manejo de la macro, tal como lo soste-nía en algún momento el señor Bittencourt durante su presentación, cuando hizo mención al tipo de cambio.

Creo que la cuestión no es solamente el tipo de cambio; la cuestión es también la volatili-dad de nuestra macro. América Latina tiene una enorme volatilidad macroeconómica. La volatilidad genera incertidumbre. La incerti-dumbre afecta la conducta innovativa, afecta la conducta de inversión y afecta los períodos de recuperación de la inversión. Entonces, no es solamente un tema de apreciación cambiaria, como vamos a ver luego, sino que es un tema también de volatilidad en la macroeconomía que afecta la naturaleza del proceso de creci-miento y su ritmo en sí.

Voy a complementar ambas cosas —vola-tilidad de la macro y tipo de cambio— para decirles que hay un tercer capítulo de temas relativos a cómo se está manejando la macro. En América Latina esencialmente tenemos dos escenarios que predominan. Uno es el Infla-tion targeting es decir, la política de reducir la tasa de inflación o mantenerla muy baja. El otro escenario es el tipo de cambio adminis-trado, la política que siguió Argentina durante toda la última época.

Quiero referirme a estos dos escenarios dis-tintos, el Inflation targeting y el tipo de cam-bio administrado, como los modelos macro a los cuales estamos aproximándonos. Tiene que ver con esta cierta decepción que plantea el señor Bittencourt sobre el final de su pre-sentación acerca de cómo lo están haciendo Brasil o Argentina. El caso brasileño es muy claro, porque el Inflation targeting ha llevado a un fenómeno importante de apreciación cam-biaria —ahora vamos a ver los números— que


270

ha inducido a la pérdida de valor agregado, a la caída del papel del sector manufacturero como motor de crecimiento y a la pérdida de contenido de la competitividad de sus expor-taciones.

El manejo de la macroeconomía

Mi primer punto es cómo estamos manejando la macro. Allí hay una cuestión teórica impor-tante, que tiene que ser zanjada. Espero que muchos de acá tengan formación de economis-tas, por la breve nota pie de página que voy a hacer acá. Todos hemos aprendido macro en el marco del modelo de equilibrio de ISLM. Ese modelo nos lleva automáticamente a pensar en los equilibrios macroeconómicos como en una economía que se desplaza por un sendero de largo plazo, haciendo óptimo uso de sus recur-sos y donde lo que cuentan son los parámetros agregados de la economía: la tasa de cambio, la tasa de interés, la tasa de salarios, pero se supone que el resto de la economía está en equilibrio.

En el fondo, es un modelo que no hace espa-cio a dos temas importantes nuestros, que son la volatilidad de la macro economía y la apre-ciación cambiaria. Lo que describe es un esce-nario de equilibrio; son precios de equilibrio en la economía, no un tipo de cambio que está afuera de su sendero de equilibrio.

Por lo tanto, el modelo conceptual en el cual está puesto mucho de nuestro razonamiento sobre el equilibrio de lo fundamental de la eco-nomía es un modelo que se acerca poco a la reali-dad que queremos describir, porque no tiene una percepción adecuada de estos temas de la macro particular en la cual nos movemos, con volatili-dad y con apreciación cambiaria. Es decir que no es simplemente que los países se están “compor-tando mal”: es que el referente analítico desde el cual se razona para poder llegar a lo que hoy es la política macroeconómica de nuestras sociedades

es esencialmente un modelo que no se compa-dece con lo que necesitamos; no respeta necesi-dades importantes de la conceptualización de los problemas de la región.

Crecer en base a recursos naturales

Mi segundo tema —el que prácticamente llena el contenido de lo que me pidió la gente de ANII— refiere a crecer en base a recur-sos naturales. Un tema que abre una enorme problemática, en la cual tenemos muchísimo que estudiar: en primer lugar, desde el punto de vista teórico y, en segundo término, desde el punto de vista de políticas (en las cuales hemos avanzado muy poco).

Crecer con recursos naturales es bien dis-tinto al modelo convencional de crecer con manufactura. Yo voy a exportar zapatos. Pongo una fábrica de zapatos al lado de la otra, hago el doble de zapatos y exporto más zapatos. Si voy a crecer con la acuicultura, tengo que com-partir el agua entre dos firmas. Si voy a crecer con bosques, tengo que compartir un recurso natural, etcétera.

Los recursos naturales son lo que se llama “Common Pool Resources”, es decir, son recur-sos de uso colectivo. Este recurso colectivo implica reglas de propiedad distintas, implica formas de asociatividad distintas, implica externalidades distintas. Cuando tengo dos fábricas de zapatos, no tengo que preocu-parme demasiado de las externalidades. A lo mejor, discuto la apropiación de la mano de obra de un productor con el otro, pero si los dos productores de salmones usan la misma agua, si se infecta una jaula, automáticamente se afecta también la otra jaula. Es decir que el recurso de uso colectivo me genera reglas de funcionamiento y de comportamiento de la industria que son muy distintas de las de una industria convencional manufacturera, sobre las que estamos acostumbrados a discutir.

Jorge Katz Universidad de Chile

271

Biología y genética: nueva fase de la humanidad

Crecer en base a recursos naturales implica una cantidad enorme de temas que hemos discutido muy poco y que tienen que ver con algo que a mí me parece crucial como sustrato de esta reunión, y es que la humanidad está entrando —esta es una visión de largo plazo— en una nueva fase en materia de comprensión del DNA recombinante y de la genética.

Estamos entrando en una fase en la cual empezamos a saber cómo manipular el mundo biológico y los próximos veinte o treinta años van a estar muy teñidos de organismos gené-ticamente modificados, de hibridación, de clo-nación, de todo lo que tenga que ver con nue-vas formas de manipulación de la vida, y esto es una novedad.

Cuando algunos autores como Prebisch o Singer hablaban de la tragedia de los recursos naturales se referían a una situación impor-tante en esas circunstancias, pero no podían prever este nuevo mundo de la biología y la genética al que estamos entrando, y que va a determinar las condiciones en las cuales va a funcionar el mundo en los próximos treinta, cuarenta o cincuenta años.

Investigación y desarrollo ad hoc

Este nuevo mundo de la biología y la genética reclama otro hecho fundamental: la investiga-ción y desarrollo ad hoc local. No puedo hacer salmonicultura en Chile usando el conoci-miento noruego. No puedo hacer bosques en Uruguay usando el conocimiento sueco. Tengo que adaptarme a la biología y a la genética de la zona donde voy a hacer bosques en Uruguay y debo adaptarme al fondo marino, la biolo-gía y la genética marina del lugar en que voy a criar peces en Chile.

Es crucial la investigación y desarrollo en

el país específico, en un mundo donde entro a esta revolución biogenética, biológica. Esta idea tradicional de la economía industrial, de que tomo una tecnología del estante —como decía, la teoría que estudiamos todos—, una tecnología disponible en el stock de funciones de producción del mundo, la enchufo, luego le hago una mejora y una adaptación, y fun-ciona en la periferia, en este caso no sirve. Puedo estudiar lo que hacen los noruegos o los suecos —pero con mucho cuidado, porque los modelos de organización social son muy diferentes— pero tengo que hacer investiga-ción y desarrollo adaptados a mis necesidades biológicas, genéticas, medioambientales, etcé-tera. Esto me va a llevar a una cuestión cru-cial: la alianza universidades-aparato produc-tivo, sobre la que tenemos que volver a pensar desde una óptica totalmente distinta.

Valor de los servicios ambientales

Producir en base a recursos naturales implica otra cosa nueva: poner valor a los servicios ambientales. No sabemos cómo ponerle valor a los servicios ambientales ni sabemos cuál es el costo de oportunidad. Aparecen discusiones nuevas en la región. Por ejemplo, las regalías mineras. ¿Qué es una regalía minera? ¿Qué estoy cobrando en una regalía minera? Y así como hay regalía minera, también hay regalía acuícola por el uso del agua, y lo mismo podría decir de otros recursos naturales.

Entonces, aparece el costo de los servicios ambientales, y esta es una discusión suma-mente importante porque involucra derechos de propiedad, condiciones de apropiación de las rentas, etcétera, y mecanismos regulato-rios. Tenemos muy poca capacidad de crear buenos mecanismos regulatorios para saber cómo manejar nuestros recursos naturales, cuál es su costo de oportunidad y cuál es su apropiabilidad.


272

Capacidad óptima de carga

Resumiendo: crecer en base a recursos natu-rales supone ver cómo enfrentar esta diversi-dad de problemas nuevos que aparecen en el manejo del aparato productivo, cómo optimi-zar el uso de los recursos naturales.

Lo fundamental aquí es que no hay que usar los recursos naturales lo máximo que se pueda. Existe lo que se llama “capacidad óptima de carga”. La crisis que se produjo en la producción del salmón chileno se debió a que excedió la capacidad óptima de carga del agua. Mientras que Noruega usaba dieciocho o veinte kilos de salmón por metro cúbico en los tanques de crianza, Chile usaba treinta o treinta y dos. Obviamente que esto cambió la inmunología de la biomasa que se estaba culti-vando y llevó a que los salmones enfermaran y murieran. La crisis chilena que hubo hace tres años se debió nada más que al mal manejo de un recurso natural.

La exclusión social

El tercer tema que debemos tomar en cuenta es la exclusión social. De alguna manera la aper-tura y desregulación de la economía han lle-vado a la existencia de heterogeneidad estruc-tural, que la CEPAL ha tratado infinitamente.

Hemos ido hacia un modelo donde un tercio de la población tiene un ingreso per cápita y una vida cotidiana similar a la media europea: se conecta a internet, veranea en los mismos resorts, lee los mismos libros, mira las mismas películas, usa las mismas marcas de ropa, etcé-tera, pero hay dos tercios de la población que vive al costado, con muy poco acceso a todas esas posibilidades.

Además existe una constante tensión entre estos dos mundos. Uno de estos mundos recibe servicios de salud en términos reales, pidiendo hora a través de una computadora, pero el otro mundo debe hacer cola durante tres días para

obtener un turno y lograr ser atendido en un hospital público. Estos dos mundos conviven, conviven con un gran fenómeno de exclusión social, conviven con una enorme tensión en cuanto a la gobernabilidad.

Entonces, no se trata solamente de apren-der a estabilizar la macro y crecer con recur-sos naturales, sino que además tenenmosque aprender cómo hacer mayor gobernabilidad democrática.

Lograr esta gobernabilidad democrática tiene mucho que ver con la tensión que se vive en materia distributiva. En América Latina la brecha entre la media del quintil más bajo y la media del quintil más alto es veinte veces, mientras que en Europa es seis veces.

La realidad es que vivimos en un modelo completamente dual —esto lo pueden decir así, con el coeficiente de Gini o con lo que quieran utilizar como instrumento— donde un tercio de la sociedad dialoga con el mundo desarrollado, se preocupa por las reglas de comportamiento del sistema internacional para insertarse competitivamente, y dos ter-cios de la sociedad tienen que sobrevivir de alguna manera en ese contexto.

De esos dos tercios, una porción significa-tiva ha quedado simplemente al costado del camino. La gente tiene que comer todos los días, por lo tanto, no me puedo asombrar del aumento de los ilícitos o de la ingobernabi-lidad urbana, etcétera. ¿Por qué? Porque el modelo ha generado esta tensión.

En síntesis, cuando me preguntan cuáles son los problemas contemporáneos en América Latina, yo digo que son estos tres grandes capítulos: 1) cómo manejar su macro, 2) qué hacer para crecer en base a recursos natu-rales incorporándole valor agregado y una nueva institucionalidad, y 3) cómo hacer para generar sociedades más equitativas, menos tensas en materia de distribución del ingreso.


273

II. Desafíos

Volatilidad macroeconómica

Entre los problemas macro está la volatilidad financiera, que es un problema que impor-tamos de afuera. Mientras la tasa de interés europea o norteamericana sea cero —porque tienen que revitalizar su demanda interna— es obvio que las transferencias de recursos hacia el Sur van a ser sumamente significati-vas buscando diferencias de corto plazo. Esto me lleva a temas muy complejos como los de regulación de cuentas de capitales. Vale la pena que vean los trabajos de Roberto Frenkel y Martín Rapetti sobre regulación de la cuenta de capitales. Hay gente que escribe sobre estos temas y yo no voy a desarrollarlos ahora.

La volatilidad financiera me genera un fenó-meno importante, y vivo en ese mundo donde la tasa de interés externa es mucho más baja que la tasa de interés doméstica, o cero. El ejemplo extremo es Brasil, porque con una tasa del 14% o 15% de interés y una inflación del 6% genera una tasa real del 10%. Es obvio que la atracción del capital extranjero tiene que ser muy violenta en ese escenario. Esto me provoca volatilidad financiera y apreciación cambiaria.

En el Gráfico 2 vemos la apreciación cambia-ria. Lo que figura en color amarillo es Brasil. Este es un gráfico de Carlos Pacheco de hace uno o dos meses, cuando hizo una presenta-ción en el BNDES en Río de Janeiro, precisa-mente, analizando este fenómeno brasileño de pérdida de competitividad en la manufac-

7,0%

5,2%

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e

Argentina

Brasil

Chile

Tasas de crecimiento del PIB en Argentina, Brasil y Chile

Argentina

Brasil

Chile


274

tura asociado a la caída del tipo de cambio real y a la apreciación del peso brasileño. Este también es un tema colombiano, uruguayo, en menor magnitud chileno, y de varios paí-ses de la región. Hasta hace poco no era un tema argentino, pero empieza haber un fenó-meno de apreciación cambiaria en el contexto argentino también.

En el Gráfico 3 vemos la volatilidad macro de la que hablaba. Esta es la media de todos los países de América Latina, desde 1990 hasta 2010. Se observa un dibujo en forma de serru-cho, que es la tasa de crecimiento. Si les mos-trara el gráfico argentino se horrorizarían: parece un electrocardiograma de alguien que está terminando su vida; es infinitamente peor

Gráfico 2. Apreciación de la tasa de cambio (últimos 5 años)

Gráfico 3. Tasa de crecimiento y volatilidad cambiaria en América Latina(1990-2010)

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22% 19% 17%

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-39%


275

que este. La probabilidad de una tasa negativa de crecimiento en Argentina hasta antes de la época de la presidencia de Cristina Fernández era la siguiente. En la primera época la proba-bilidad de un año negativo era de 25%; después de la convertibilidad pasó a ser de 55%. Es decir que el cambio en políticas macroeconó-micas en Argentina se fue acelerando después de la convertibilidad. La volatilidad macro de Argentina es aún más grave que este gráfico que estamos observando. ¿Qué quiere decir esto? Que se genera una enorme incertidum-bre en la economía. No sé cuál es el período de descuento de la inversión. No me puedo arries-gar si creo que no voy a recuperar la inversión porque en dos o tres años más voy a tener otro ciclo recesivo.

Cuando junto volatilidad macro y tipo de cambio apreciado me encuentro con los dos grandes temas de la macroeconomía, que llevan a tener empresarios defensivos, que no quieren ni les interesa arriesgar y, por mucho que se les ofrezca esquemas de reducción de impues-tos para que hagan investigación y desarrollo o subsidios para políticas de desarrollo pro-

ductivo, siempre terminan en un doble pensa-miento: por un lado, se les aumenta la tasa de rentabilidad por políticas públicas y, por otro, viven en un escenario tremendamente volátil, en el que es muy difícil generar competitividad internacional y no saben si van a poder recu-perar la inversión. Esta es la volatilidad macro.

En el Gráfico 4 hago una comparación entre Argentina, Brasil y Chile. En ese escena-rio vemos que Argentina sostiene el tipo de cambio, Chile lo baja un poco y Brasil lo baja mucho. Se observa a Argentina sosteniendo el tipo de cambio, a Chile un poco menos y a Brasil mucho más, perdiendo terreno el tipo de cambio real.

Impacto sobre la estructura

Entonces, cuando la volatilidad macro está generando situaciones muy distintas respecto al manejo de tipo de cambio, nos tenemos que preguntar cuál es el impacto sobre la estruc-tura y cómo pega esto en distintos tipos de industrias. Es decir, tenemos que mirar las exportaciones y la naturaleza de los sectores.

104,2106,1

108,9 110,2

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Argentina Brasil Chile

Gráfico 4. Tipos de cambio reales efectivos en Argentina, Brasil yChile (2003-2008)

(índice base 2003 = 100)


276

Distancia de la frontera técnica internacional

Hay otro detalle que no voy a poder desarrollar mucho pero está. Consiste en que mis indus-trias están a distintas distancias de la frontera técnica internacional. Por un lado, hay indus-trias de alimentos y bebidas de bajo contenido de sofisticación tecnológica, muy cerca de la frontera técnica internacional. En segundo lugar hay algunas industrias de contenido tec-nológico medio que están relativamente más cerca de la frontera técnica internacional, pero no todas. Por ejemplo, en el caso argentino me refiero al equipo electromédico. (Después podemos preguntarnos por qué la industria de equipo electromédico tiene cierta competitivi-dad internacional —este es otro tema que no voy a desarrollar ahora—, pero no todas las industrias de sofisticación tecnológica media están cerca de la frontera. Algunas lo están.)

En tercer lugar, están las industrias de alta sofisticación tecnológica, que están muy lejos de la frontera tecnológica internacional. Por mucho que Argentina sostenga el tipo de cam-bio, la competitividad sigue siendo muy difícil y, aunque devaluara, lo seguirá siendo porque está muy lejos de la competitividad interna-cional. Claro que hay excepciones. Argentina puede hacer radares en INVAP y competir en ese mercado —no estoy diciendo que no— pero, en general, en las industrias de alto nivel de sofisticación tecnológica es más difícil estar cerca de la frontera de competitividad.

Naturaleza de los sectores

A continuación tomaré datos de una tesis de un alumno mío que acaba de terminar y que refiere al caso chileno, pero que vale muy bien para otros países. En el Gráfico 5 vemos cómo va creciendo el peso relativo de los no comer-ciables. ¿Qué es esto? Servicios financieros y empresariales, comercio, transporte y comu-

nicaciones, etcétera. Por muy declarativo que sea Chile con que quiere abrirse a la exporta-ción, que es una economía abierta, etcétera, los incentivos macroeconómicos que está gene-rando el país con la política macro que está manejando llevan a una estructura en la que lo no comerciable va ganando un peso relativo, y la manufactura va perdiendo terreno relativo.

Antes de comenzar la reunión conversába-mos acerca de esto. No he visto los números uruguayos, pero no me sorprendería que uste-des tengan una situación parecida. Esta es la situación brasileña y, curiosamente, no es la de Argentina porque no hizo “inflation tar-gety”. Allí es donde veo que la política distinta de sostenimiento del tipo de cambio ha tenido impacto sobre el desarrollo de la heterogenei-dad estructural. Como se ha sostenido el tipo de cambio, son más los sectores industriales que han reaccionado a una política sostenida de tipo de cambio, que es lo que se encuen-tra en el caso brasileño o chileno. Esto se dio hasta hace muy poco por la inflación.

Inflación

Como Argentina no hace “inflation targety”, su tasa de inflación sube y, al hacerlo, el costo de mano de obra expresado en unidades defla-cionadas de salario implica que la enorme ren-tabilidad/precio que los empresarios argenti-nos tuvieron con la salida de la convertibilidad cuando se fueron del uno a uno al cuatro a uno, se fue erosionando por el aumento de los salarios reales hasta que, finalmente, hoy se encuentre con empresas que no están endeu-dadas, pero que ya no tienen el margen de competitividad que tenían cuando empezó este tema, hace seis, siete u ocho años.

Esto es interesante. Hay firmas que no han hecho una política de reinversión en plantas nuevas. Es decir que había empresarios que estaban en rojo cuando salieron de la conver-tibilidad y que han recuperado su situación


277

Gráfico 5. Non tradables and natural resource based sectors have grown faster in response to macro policies (Chile 1986-2009)

104,2106,1

108,9 110,2

102,7 101,9

97,0

76,7

67,8

63,060,9 62,0

53,8

90,088,1

89,7 89,392,7

87,9

94,494,8

100,0

40

60

80

100

120

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e


Gráfico 6. Tasa de crecimiento de los precios al consumidor en Argentina, Brasil y Chile (2003-2010)

(Tasa de variación anual)

(Astorga, 2011)


278

patrimonial, pero hay fábricas relativamente viejas que están lejos de la frontera técnica internacional. Es decir que la política de tipo de cambio administrado ha tenido consecuencias sobre la estructura productiva, pero las con-secuencias se han ido agotando en la medida en que el tiempo ha pasado y los salarios rea-les han aumentado. Hay un gráfico brasileño que muestra cosas muy parecidas a estas, con el salario subiendo mucho más rápido que la productividad y agotando las rentabilidades de los sectores productivos. A raíz de la polí-tica de “inflation targety” es obvio que estos dos países tienen tasas de inflación muy bajas (Gráfico 6). Argentina tiene una tasa de infla-ción relativamente más alta, de acuerdo con el argumento que veníamos esgrimiendo.

Exportación de manufacturas e intensidades tecnológicas

En el Gráfico 7 vemos que también la exporta-ción de manufactura crece más a raíz de esta

situación en el caso argentino que en el de Brasil y Chile. Las exportaciones se expanden casi un 60% en el caso argentino y un 35% y 25% en el caso de Brasil y Chile.

No tenemos tiempo de discutir todas estas cosas, pero la idea es darles al menos un panta-llazo de los distintos escenarios que hoy mues-tra América Latina.

En el Gráfico 8 estoy haciendo referencia a las bajas y altas intensidades tecnológicas. Si miran el escenario de exportaciones de Argentina podrán apreciar que reaccionan positivamente al tema macro algunas industrias de intensidad tecnológica media o baja, por ejemplo, la de ali-mentos, que tiene un alto saldo. Pero también reacciona una industria que tiene una política especial de protección, la de automóviles, que no responde a precios sino a una política de comer-cio administrado. Cuando yo salí de Argentina el país fabricaba 300.000 autos y hoy fabrica 800.000; es un fuerte exportador de autos a Bra-sil. Esto es parte de un escenario de un comercio compensado y no de un sistema de precios.

6,1%

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9,8%

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5%

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25%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e


Gráfico 6. Tasa de crecimiento de los precios al consumidor en Argentina, Brasil y Chile (2003-2010)

(Tasa de variación anual)


279

138,4

132,2

159,4

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134,6

125,4 125,4

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128,7

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105,0

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100,0

138,1

141,6

134,9

129,6

131,8

133,1

116,3

124,2121,0

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170

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e


Gráfico 7. Cantidades exportadas en Argentina, Brasil y Chile (2003-2010)

1,5%

11,9%

19,4% 19,1%

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7,9%

16,3%18,0%

3,8%

29,8%

17,2%

0%

10%

20%

30%

40%

Int. TecnológicaAlta

Int. TecnológicaMedia

Int. TecnológicaBaja

Material deTransporte

Alimentos ybebidas

Refinación delpetróleo


Gráfico 8. Exportación por sectores industriales en Argentina, Brasil y Chile (2003-2007)

(Tasa de crecimiento promedio anual)

Un dato ineludible: China

Aquí aparece un tema importante: China. Ese país está entrando a un paso muy acele-rado en muchas de estas industrias de tecno-

logía media. El caso de los automóviles es el más claro. En los últimos cinco años China ha absorbido el 15% del mercado automotriz chi-leno. Son tres fábricas de automóviles chinas: Great Wall Motors, Geely Group y Lafont, que


280

17.61214.690

19.863

28.963

36.394 36.816

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15.612

11.934 12.085

8.146

12.891

7.976

22.49121.959

10.1538.839

3.105

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0

10.000

20.000

30.000

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Gráfico 9. Resultado comercial en Argentina, Brasil y Chile (2003-2010) (en millones de US$)

16,0%

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15%

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e


Gráfico 9. Producción industrial en Argentina, Brasil y Chile (2003-2010) (Tasa de crecimiento anual)


281

16,0%

12,0%

7,5%8,9%

7,6%

4,5%

-6,1%

12,4%

3,2%

-10,1%

19,0%

7,0%

-1,1%

-8,7%

-0,5%

1,2% 1,1%

4,7%

8,5%

1,9%

3,1%

3,9%

6,0%

3,3%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010e


Gráfico 9. Producción industrial por grupos de sectores en Argentina, Brasil y Chile (2003-2010)

(Tasa de crecimiento promedio anual)

han entrado al mercado chileno ofreciendo por US$ 8.000 autos que Peugeot o FIAT ofre-cen por US$ 12.000. Además, brindan garan-tías de 100.000 kilómetros y todos los chiches adicionales. Es decir que China está entrando en estos mercados de tecnología media a una velocidad espectacular. Por lo tanto, en cual-quier cosa que hagamos en cuanto a estrate-gias de especialización y en cuanto al conte-nido de conocimiento tecnológico que tienen las distintas etapas de la cadena de fabricación en el sector recursos naturales, debemos tener presente que China está allí, entrando en todos esos mercados a una velocidad increíble; la industria de la minería es el ejemplo más claro.

Asimismo, debemos buscar formas de aso-ciación distintas, es decir, mecanismos por los que no necesariamente voy a enfrentar la com-petitividad de cabeza, sino buscar otras formas. Y esto simplemente porque estoy hablando de un país que tiene salarios de US$ 50 per cápita comparándolo con otros que tienen salarios de US$ 400, US$ 500 y US$ 600 per cápita. O sea

que voy camino a una confrontación en la cual esta competitividad va a ser muy difícil de sos-tener, salvo que me base en especificidades de mi escenario local, que tienen mucho que ver con los recursos naturales.

Repensar estrategias

Esto me va a llevar a temas que Bittencourt mencionó y que tienen que ver con las institu-ciones. Hay que volver a discutir TRIPS (Trade-related aspects of intellectual property rights), hay que volver a discutir leyes de propiedad industrial, hay que volver a discutir la política alimentaria europea y cuánto nos excluye de los mercados alimentarios europeos. En fin, hay una gama de instituciones del escenario internacional que debemos considerar. Si voy a crecer sobre la base de recursos naturales y voy a hacer arroz transgénico, algodón trans-génico y especialidades de más trazabilidad, de más contenido de ingeniería genética, etcé-tera, tengo que buscarme el marco institucio-


282

nal para que esos rubros entren bien a la com-petencia internacional.

El mensaje es que hay que aprender a mane-jar la macro de otra manera y plantearnos qué quiere decir crecer sobre la base de recursos naturales en materia de tecnología doméstica, de cuadro regulatorio y de regímenes de pro-piedad intelectual. Hay que replantear la bate-ría de todas esas cosas para saber cuál es nues-tra estrategia en ese contexto.

Hasta ahora nuestra estrategia ha sido sim-plemente ir al escenario internacional y acep-tar lo que se nos ofrecía. ¡No! El tema de TRIPS, las condiciones con que los países aceptan la patentabilidad extranjera y los acuerdos BoP en materia de denominaciones geográficas hay que volver a llevarlos a la discusión y al escena-rio internacional. Allí Brasil puede ser un socio en las negociaciones, porque le conviene; ya no es tanto resignar soberanía sino que es ganar soberanía.

Exclusión social vs equidad

Mi tercer capítulo es la equidad. Las sociedades se están derrumbando en materia de calidad de educación, de salud, de vida urbana, de susten-tabilidad ambiental, de acceso al agua potable, de desertificación y de pérdida de biodiversi-dad. Está muy bien crecer sobre la base de soja, no digo que no, pero eso implica problemas importantes de desertificación, de biodiversi-dad, de excluir a otras producciones primarias que son significativas como la ganadería o la lechería, algo que se ve muy claramente en el caso argentino, paraguayo y boliviano.

Hay que repensar qué quiere decir crecer sobre la base de recursos naturales desde el punto de vista del desarrollo regional, de las capacidades locales, etcétera.

La verdad es que todas nuestras sociedades están amenazadas por una educación cuya calidad viene cayendo. Este no es un problema latinoamericano en particular, sino que tam-bién sucede en Estados Unidos. En muchos países no en todos, porque no ocurre en Fin-landia, Noruega ni Suecia, pero sí en Estados Unidos, en algunas de las sociedades desarro-lladas es donde aparecen problemas muy pare-cidos a los nuestros. Los test PISA me están diciendo que el 40% de la gente no entiende un argumento que lee, y que un porcentaje muy alto de los chicos que terminan la escuela pri-maria no maneja las cuatro operaciones bási-cas. Esto lo estoy arrastrando a la enseñanza secundaria y, después, al ámbito universitario.

El problema es grave. Reitero que el problema es grave: acá, en Argentina, en muchos lados de América Latina, pero también en Estados Unidos. Si ellos enfrentan un problema serio es qué hacer con su salud y con su educación, y no lo saben resolver. No es una temática exclu-sivamente latinoamericana. Esto no es una excusa; en el país de los ciegos, el tuerto es rey, pero es una llamada de atención de que allí hay un tema crucial. Cuando hablamos de recursos humanos calificados tenemos que planteár-noslo desde la entrada del chico al prekinder, porque los primeros años están condicionando todo el ritmo de aprendizaje que el crío va a seguir en primaria y, luego en secundaria

Muchas gracias.

283 Preguntas e intervenciones del público

Lucía Pittaluga: Mi pregunta va dirigida al se-ñor Katz. Cuando habló del crecimiento basado en recursos naturales, ¿por qué no mencionó las diferentes tasas de crecimiento, de los diferentes modelos?

Jorge Katz: La verdad es que nunca me dedi-qué especialmente al sector primario. Mucha de la investigación que he hecho es sobre la industria. Lo que sí es claro es que casi cual-quier sector de los que estemos mirando en el ámbito primario, la productividad está cre-ciendo exponencialmente.

Si miramos el rendimiento por hectárea ya sea en granos, carnes, lechería o cualquier otra cosa, veremos que el crecimiento es expo-nencial. Creo que esto me está mostrando que el sector primario está entrando en una nueva fase globalmente, y que tiene mucho que ver con la manera en cómo maneja sus insumos intermedios, la biología y la gené-tica. El modelo de organización sectorial ha ido avanzando en lo que se llama agricultura de contratos. Antes el agricultor era dueño de su maquinaria, compraba sus semillas y deci-día los períodos de siembra. Hoy eso se ter-minó, porque se vive en un mundo de siembra directa y de transgénicos.

En realidad, lo que hay actualmente es una compañía financiera que arrienda campos cada año y que luego se los pasa a otra, que es una mezcla de un consultor agropecuario con un núcleo financiero, que decide el momento de la siembra, el de la cosecha y el glifosato que le va a poner, cuándo y cómo. Quiere decir que ha cambiado radicalmente la orga-nización industrial del sector primario. Esto es claro en el caso argentino, pero también en el de Uruguay.

Pero esto no es lo único que pasa. Así como se va hacia una agricultura de contratos, tam-bién se va hacia una acuicultura de contratos en la salmonicultura chilena y a una minería de contratos en la minería. CODELCO, que es la principal fábrica minera, ya no tiene máqui-nas para excavar la montaña y una división de tronaduras que hace explosiones, sino que compra horas de máquina a un contratista que le vende esos servicios y compra horas de tro-nadura a otro contratista. Quiere decir que de un modelo de organización industrial con inte-gración vertical nos fuimos moviendo hacia otro que ha desverticalizado esos servicios, los cuales tienen un alto contenido de cono-cimiento tecnológico. Además, la persona que vende el servicio de tronadura, vende la mejor tecnología para ello, porque ahora el riesgo es de ella. Antes el riego era de CODELCO y por ello tenía que maximizar cada una de sus sec-ciones, pero actualmente compra un servicio optimizado. Esto vale lo mismo para el vete-rinario que vende a la salmonicultura como para el buzo que vende servicios de limpieza de jaulas.

Hoy ha cambiado o está cambiando el modelo de organización de los servicios en el ámbito primario, y por eso cada una de estas actividades intermedias son de alto contenido tecnológico. Por eso hay que mirar cuál es el paquete de conocimiento con el cual estable-cerla. Eso es lo que me llevó a decir que el vín-culo empresas-universidades es enormemente rico para los próximos diez o veinte años, por-que hay que desarrollar toda la cadena de ser-vicios que está detrás de cada una de estas acti-vidades.

Los números en cuanto a la productividad no los conozco, pero lo que está claro es que


284

todas las actividades están en una curva expo-nencial de expansión a gran velocidad.

Alberto Couriel: Simplemente quiero aprovechar la oportunidad para que el señor Katz nos hable algunos minutos sobre el tema de la equidad.

Jorge Katz: La verdad es que este tema podría llevarnos varias horas de conversación, pero pensemos, por ejemplo, en salud y educación, sectores en los que claramente el modelo de organización ha generado una salud y una educación para ricos y otra para pobres. El ejemplo más fácil que podemos mencionar es el chileno, que tiene las Isapres y el FONASA. El primero es el sistema que cubre al quintil más alto de la sociedad y el segundo que men-cioné a los otros. En Chile, el 25% de la gente gasta el 75% del dinero, y viceversa. O sea que hay dos modelos de salud funcionando al mismo tiempo en esa sociedad, por supuesto, con dos modelos de cobertura y de calidad en los servicios médicos.

Ustedes habrán visto en estos días la explo-sión de los estudiantes chilenos, y puedo decir que la próxima explosión se dará con respecto a la salud. Los estudiantes están reclamando equidad. Podemos discutir sobre los números del sector de la educación pero, como dije, la próxima explosión se dará en el sector de la salud, porque los números me indican que los fenómenos de exclusión social son enormes.

Reitero que este no es un fenómeno exclu-sivamente latinoamericano, porque Estados Unidos tiene cincuenta millones de habitantes sin cobertura en salud. Si allí una persona se rompe una pierna le significa un riesgo catas-trófico porque puede arruinarla por el resto de su vida, ya que los costos de internación ascien-den a más de US$ 1.000 por día. O sea que gra-dualmente hemos ido hacia una situación en la que la idea de que los modelos de mercado pueden fácilmente proveer este tipo de bie-nes públicos está cada vez más en la agenda

de discusión. ¿Por qué? Porque los modelos de mercado generan esos fenómenos de segrega-ción al interior de la sociedad. En una sociedad en la que cada uno de sus ciudadanos recibe aproximadamente US$ 14.000 o US$ 15.000 al año, ¿cuánto se puede dedicar a pagar la edu-cación de un hijo? Lo que se puede destinar es, en realidad, una fracción que no alcanza para cubrir lo que cuesta el sistema privado. Enton-ces, un enorme sector de la sociedad, que está en ese nivel de ingresos per cápita, no puede cubrir la educación de sus hijos. Otra cosa es hablar de educación privada en una sociedad que recibe US$ 35.000 al año per cápita, ya que allí las familias están en condiciones de cubrir una parte significativa del costo. Pero si nos referimos a educación privada en una sociedad que recibe US$ 13.000 o US$ 14.000 al año per cápita, teniendo en cuenta, aproximadamente, US$ 5.000 o US$ 6.000 anuales por niño, podemos decir efectivamente que, cuando se piensa que el mercado puede generar una solu-ción para esa problemática, en realidad se está montando un sistema de exclusión.

El problema es que somos países tremen-damente pobres en bienes públicos. En Chile esto es un extremo, porque el 80% de la edu-cación de un niño lo paga la familia. Quiere decir que el rol de lo público en la sociedad financiando bienes públicos es malo, y no solo hablo de educación, sino de muchas cosas más, aunque la educación es un buen ejemplo. Los informes de la Unesco y de la OSD lo mues-tran claramente. Por supuesto, Chile es un ejemplo extremo, ya que en ese país las fami-lias se encargan de cubrir el costo de la edu-cación de una criatura. Algo similar ocurre en Corea, donde también el 80% del costo de la educación de los niños lo cubren las familias. Pero esto no ocurre en los países europeos. En Francia, por ejemplo, la familia paga el 35% o el 40%; y en los países escandinavos el porcen-taje que pagan las familias es aún más bajo. Quiere decir que el rol de lo público en Francia


y los países escandinavos es mucho más fuerte.Por tanto, hay que volver a discutir las refor-

mas fiscales, el rol de lo financiero y cómo se hace cargo el Estado de este tipo de servicios. Yo no creo que se pueda recuperar lo que se perdió en materia de Estado de bienestar sin una buena reforma financiera. Entonces, creo que los Estados deben preguntarse seriamente cómo están cobrando los impuestos en el 2% de la población que recibe gran parte de la dis-tribución del ingreso. En realidad, los mecanis-mos que se utilizan están plagados de agujeros y excepciones, lo cual es aprovechado por ese 2% para no aportar en la cuenta financiera de la sociedad. La reforma financiera debe venir de la mano de nuevos modelos de organización para sectores como la salud y la educación.

Adrán Rodríguez: El señor Gustavo Bittencourt se refirió al rol de América Latina en la industrializa-ción y al porcentaje de exportaciones de nuestros países que tienen algún carácter industrial. De sus palabras parecía surgir que hay un tema político importante en cuanto a plantear alguna estrategia a nivel regional, no solo a nivel de cada uno de los países, para potenciar esa oportunidad. Por tanto, me gustaría saber qué pasos puede seguir Uru-guay, pensando que quizá para nuestro país sea un poco complicado esperar la implementación de esa estrategia regional.

Gustavo Bittencourt: En los ejercicios que hemos hecho en la OPP en cuanto a perspecti-vas de largo plazo nadie se imagina a Uruguay como un país industrial o con un proceso de industrialización como el de Corea o el que está llevando adelante China. Hay un escena-rio para un rol de los recursos naturales y otro para proveer de un conjunto de servicios de media y alta tecnología. En nuestros mejores escenarios aparecen cuatro o cinco conglo-merados de servicios más una industria con vocación regional, que no es de gran escala. Es una industria de escala media y, en este

marco, las posibilidades de desarrollo indus-trial tienen que ver con la inserción regional. Yo creo que no hay otro escenario posible para el desarrollo industrial en Uruguay, porque el agregado de valor sobre recursos naturales en su fase industrial no parece una posibilidad demasiado importante. Hay un canal intere-sante en esta idea que planteaba el profesor Katz recién, es decir, en el mejoramiento de los servicios asociados a los recursos naturales. En todo caso, al menos en el trabajo que hicimos sobre el probable futuro del Uruguay al 2030, la velocidad de crecimiento de la productivi-dad de los sectores primarios no es tan signi-ficativa como para que uno diga que hay posi-bles desarrollos exponenciales. Los agentes del sector no visualizan una multiplicación de las exportaciones de acá al 2030. Hay un elemento muy característico: todos pensamos que vivi-mos un auge de las exportaciones ganaderas y de carne, pero si uno mira cuánto creció la cadena ganadera de 2005 a 2010 en valores reales, ve que ha sido cero. No estoy hablando en términos de precios. En dólares creció bas-tante; en valores reales, a precios constantes, miren las cifras de las cuentas nacionales entre 2005 y 2010 y sumen a la ganadería el valor de los frigoríficos: se van a encontrar con que el crecimiento fue cero.

Todos hablamos del gran éxito en las expor-taciones de carne y todos nos comemos la pas-tilla. Los autos van con carteles que dicen "El futuro está en la tierra" y cosas por el estilo. La verdad es que eso es lo que lleva 13:000.000 de hectáreas de las 16:000.000 de hectáreas cul-tivables que tenemos en el país, y en nuestro futuro previsible llevará 12:000.000 de hectá-reas. Yo creo que nadie tiene internalizado el impacto probable de la transformación bio-tecnológica a futuro sobre estos sectores. Al menos entre los agentes que hemos consultado ninguno visualiza que haya posibilidad de que se produzcan crecimientos exponenciales aso-ciados. Tenemos duplicaciones, aparición de


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nuevos sectores que son saltos por una vez y que a largo plazo nos mantienen en el mismo nivel. Donde aparecen nuevas posibilidades es en algunos otros conglomerados muy intensi-vos en capital humano.

Julio Battistoni: Me interesó mucho un gráfico del flujo de la inversión extranjera directa desde el año 1970. Expresado en dólares constantes, aparecían algunos otros pequeños picos, pero hay uno que viví desde mi profesión sin saber lo que pasaba. Me refiero al "piquito" de los años noventa. Me da la sensación de que detrás de esos flujos habría que ver qué está sucediendo a nivel de las tecnologías. Me parece que cuando se dio ese pico de los años noventa todo el saber científico estaba concentra-do en dos campos: la robótica y la biotecnología. Estaba en las gateras para expresarse con la mayor potencia en la estructura productiva. Esto podría ser consecuencia de los otros dos picos. Mi pregun-ta es si se ha estudiado a qué están asociados esos flujos de inversión directa desde el punto de vista cualitativo.

Gustavo Bittencourt— Estábamos hablando de transformaciones en el sistema mundial. En ese marco, hay dos hechos muy relevantes. Uno es la revolución de la informática, que reduce costos de comunicaciones y de trans-porte de manera muy significativa. Yo plan-teé que los motores en 2000 y en 2007 son las fusiones y las adquisiciones de empresas. Esto responde a lógicas en las que son cada vez más importantes las economías de escala de firmas, esto es, los gastos de investigación y desarrollo y el desarrollo de las marcas. El tamaño de las firmas es un factor cada vez más relevante, que hace que en algunos de los oligopolios mun-diales haya una apuesta riesgosa al tamaño para poder solventar esas formas de compe-titividad. Algunas pierden y otras ganan. En

un mercado que tenía diez empresas, cuatro o cinco pasan a ser las dominantes en el proceso siguiente. Eso se expresa en que una misma empresa controla el mercado farmacéutico o el mercado automotriz en varios países.

Hay otros cambios que son los regulatorios. Por ejemplo, Vodafone pasó a ser la empresa que controla el mercado de celulares en varios países europeos. Se asocia a un cambio de regulación y esas cuatro o cinco operaciones son, de repente, la tercera parte de todos los flujos de fusiones y asociaciones que marcan el pico en ese año.

Hay cambios tecnológicos y regulatorios que se asocian a desequilibrios en los oligopolios mundiales y esto provoca mayor concentración en un conjunto de mercados donde las tecno-logías de escala de firmas son muy relevantes. Es la expresión de un fenómeno de mayor con-centración en el capitalismo central que hace que sean menos empresas las sobrevivientes, y esto es particular de algunos sectores donde las economías de firmas son muy relevantes: los sectores tecnológicos más intensivos, etc.

El otro aspecto a tener en cuenta es el ingreso de China en varios de estos mercados, contestando y transformándose en el primer productor. En los últimos años, China produjo 20:000.000 de automóviles y Estados Unidos 10:000.000. Duplicó la producción de Estados Unidos. Estos no son datos menores.

Hay un conjunto complejo de cuestiones que tienen que ver con estos factores que explica el grueso del asunto, que es entre países desa-rrollados. La mayor parte de la IED que viene recibiendo América Latina desde el año 2000, en América del Sur tiene que ver primero con recursos naturales, segundo con servicios y tercero con manufacturas. Esa es una lógica un poco diferente y tiene que ver con la nueva inserción y el vínculo con China.

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Innovación, diferenciación y recursos naturales en

el proceso de desarrollo

Pier Paolo Saviotti Universidad de Grenoble (Francia)

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Innovación para el desarrollo

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289 Pier Paolo Saviotti Universidad de Grenoble (Francia)



Comienzo por agradecer a los organizado-res la invitación para venir a hablar aquí.

Lamento que con respecto a las intervenciones precedentes no tenga nada para decir específi-camente sobre América Latina. Las considera-ciones que voy a tratar de desarrollar rápida-mente aquí son de naturaleza un poco general, y se refieren al proceso de desarrollo y a cómo tratamos de interpretarlo.

En particular voy a tratar de comparar dos estrategias de desarrollo, de las cuales hay muchos ejemplos reales, y que tienen un éxito diferente. Una de ellas se basa en la innova-ción y en las exportaciones, y la otra está basada, principalmente, en la utilización de recursos naturales. Podrán decirme que esta es una caracterización esquemática, en blanco y negro, de lo que está pasando, y es así. Por cierto, hay muchos casos intermedios que son posibles. También hay posibilidades de que en el futuro las cosas no sigan como han sido hasta ahora.

Van a ver que mis consideraciones son un poco retroactivas en el sentido de tratar de interpretar lo que ha pasado en el sistema eco-nómico capitalista. Los datos que utilizamos se refieren al comercio internacional, y cubren el período que va desde 1961 o 1962, hasta 1999. No llegan hasta el presente, y puede ser que las cosas estén cambiando, pero hay algo inte-resante que emerge del análisis de estos datos y del tipo de modelización que estuvimos haciendo.

Una de las consideraciones de base en el tra-bajo de modelización que traté de desarrollar con varios colegas —en realidad, yo trato de conseguir gente que me ayude a trabajar; hay colegas que me han ayudado tanto en el tra-bajo de modelización como en el trabajo empí-

rico— es comprender cómo se ha manifestado el crecimiento de largo plazo en el sistema económico capitalista. Cuando digo de largo plazo, me refiero, por ejemplo, a qué pasó desde el principio de la revolución industrial hasta el presente, cómo el sistema logró desarrollarse en la manera en que se ha desarrollado, por lo menos en las economías capitalistas más avan-zadas. Digo eso porque tengo la impresión de que los modelos de crecimiento que están muy difundidos en la literatura son de muy corto plazo, que identifican condiciones que pueden crear crecimiento inmediatamente, pero no podrían explicar lo que pasó a largo plazo.

I. Modelos de largo plazo versus modelos de corto plazo

Cambio estructural

Una de las diferencias esenciales entre mode-los de corto plazo y de largo plazo es la presen-cia de cambio estructural. La mayoría de los objetos que se usan en la vida diaria han sido creados después de principios del siglo XX, y algunos, como trenes u otro tipo de objetos, durante el siglo XIX, no existían antes. Pero estos objetos no han reemplazado, por ejem-plo, ciertos tipos de actividades primarias, como la agricultura, la producción de comida, de zapatos, la construcción de casas y cosas de este tipo.

Entonces, se puede ver que hay una diferen-ciación creciente de los sistemas económicos a partir de la revolución industrial. Eviden-temente, es un cambio estructural, porque cuando cambia de manera profunda la compo-sición del sistema económico, este es un cambio estructural; y yo creo que no se podría explicar


290

lo que pasó sin estudiar el cambio estructural, cosa que no se hace en modelos de corto plazo.

Creciente desigualdad de los países

Otra característica importante del proceso de desarrollo económico que ocurrió después de la revolución industrial es que permitió una desigualdad creciente de los países.

Los historiadores económicos dicen que al principio de la revolución industrial la rela-ción entre el país más rico y el más pobre del mundo era de tres a uno, aproximadamente, y hoy todo el mundo sabe que la relación es mucho más grande —será de cien o de dos-cientos a uno— entre los países más pobres y los más ricos. Entonces, hay una desigualdad creciente: muchos países han quedado muy pobres con respecto a otros y algunos han avanzado mucho.

Recientemente, en los últimos treinta o cuarenta años, hubo cambios que parecen ser una inversión de esta tendencia, y que podrían permitir a la mayoría de los países del mundo en un futuro próximo ser desarrolla-dos (según la definición que se pueda utilizar en el momento), como China o India, que se están desarrollando a una velocidad muy alta. Pero si uno quiere entender lo que sucedió en el pasado, debe tomar en cuenta esta tenden-cia a una desigualdad creciente.

De las necesidades al mundo imaginario

Y otro hecho que se puede observar en el desarrollo económico acaecido después de la revolución industrial es una transición entre dos períodos: del de las necesidades al de un mundo imaginario.

Las necesidades son, esencialmente: la comida, la vestimenta, la casa; después está el consumo de productos como iPod, iPhone y muchos otros objetos que claramente no

representan necesidades, aunque pueden transformarse en necesidades relativas en la sociedad moderna.

II. Trayectorias del desarrollo económico

Eficiencia de producción

En el desarrollo económico del segundo período se pueden identificar tres trayecto-rias. La primera es un aumento constante de la eficiencia de producción de todos los sectores industriales que constituyen nuestro sistema económico. Cuando hablo de eficiencia no me refiero a la productividad; la eficiencia produc-tiva pasa por cuántos insumos se necesitan para producir una unidad, con la condición de que el producto quede idéntico a sí mismo. Si conjuntamente con este aumento de la eficien-cia productiva también hay un cambio en la naturaleza del producto, el proceso termina en una combinación del aumento del proceso y de un cambio de calidad del producto.

Variedad y calidad

Las otras dos trayectorias que se pueden iden-tificar son: una variedad creciente del sistema económico, o sea la creación de nuevos secto-res —esta es una variable que permite medir el proceso de diferenciación— y una diversifica-ción creciente al interior de cada sector, en la cual se manifiesta también un aumento de la calidad de los productos. Todos ustedes saben que hoy en día no conducimos coches iguales a los Ford modelo T que Henry Ford introdujo en el año 1908; los vehículos que utilizamos son enormemente superiores en calidad, pres-taciones, etc. Este es solo un ejemplo, pero si se piensa en ordenadores y en la mayoría de los productos que se consumen —incluyendo la comida— concluiremos que son mucho más diferenciados y que tienen una calidad mucho

Pier Paolo SaviottiUniversidad de Grenoble (Francia)

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más alta de la que se podía imaginar en el pasado.

III. Interdependencia de las trayectorias

Estas tres trayectorias se han combinado para producir el proceso de desarrollo económico que podemos observar, y no son independien-tes. En esto tengo una deuda de gratitud hacia un economista italiano, Luigi Pasinetti: en 1981 leí un libro de su autoría en el que expli-caba que los procesos de crecimiento econó-mico no pueden ser lo que se podría llamar de “crecimiento proporcional”. Un ejemplo de crecimiento proporcional sería aquel en el cual todos los sectores industriales crecen a la misma velocidad, de manera que el sistema total puede aumentar de tamaño, pero la parte relativa a la cuota de cada sector no cambia. En cualquier proceso de desarrollo económico, este proceso de crecimiento proporcional no existe: es solo un modelo mental que se puede utilizar para decir que si las cosas pasaran de esa forma, habría una serie de implicaciones.

Precisamente, Pasinetti manifestaba que ese proceso de crecimiento no funciona. Decía que en un modelo de crecimiento más realista, la tasa de crecimiento de la eficiencia productiva y de la demanda en cada sector son diferentes. Y él extrapolaba algunos de los resultados que fueron descubiertos por el economista alemán Ernest Engel, en el siglo XIX, diciendo que la demanda tiene tendencia a saturarse en todos los sectores a medida que los ingresos indivi-duales aumentan. Entonces, si la eficiencia pro-ductiva se sigue incrementando y la demanda se satura, claramente esto puede conducir a un cuello de botella en el desarrollo, porque uno podría producir todo lo demandado con una fracción decreciente de mano de obra. Y uno puede imaginar el tipo de resultado final que podría obtener en el sistema económico.

Lo que Pasinetti decía es que esto no es lo que

pasa necesariamente, porque otro resultado del cambio tecnológico, además del aumento de la eficiencia productiva, es la creación de nuevos sectores de innovación. Y la emergen-cia de nuevos sectores puede compensar, en un sentido, los daños potenciales provocados por este desequilibrio entre demanda y eficiencia productiva. Fue necesario que nuevos sectores siguieran emergiendo en el sistema económico para garantizar la continuidad del desarrollo económico en el largo plazo.

Mi clave de lectura es que la variedad del sistema económico tiene que aumentar en el tiempo para poder permitir que el sistema económico siga creciendo. Digamos que si este desequilibrio entre eficiencia productiva y demanda no se hubiera compensado por la emergencia de nuevos sectores, habría condu-cido a una trampa muy parecida a lo que pre-veía Karl Marx como destino final del sistema capitalista. La compensación que viene de la emergencia de nuevos sectores es un meca-nismo que permite al sistema sobrevivir a esta crisis potencial.

IV. Hacia otro modelo

Muchos años después, y con un toque de preocupación, creo que Pasinetti exageró en dos sentidos. Por un lado, exageró al hacer la hipótesis que establecía que la demanda se satura en todos los sectores. Esto no es comple-tamente verdad porque hay trabajo empírico que demuestra que la demanda no se satura en un nivel constante para quedarse ahí, sino que la tasa de crecimiento de la demanda con relación a los ingresos baja desde el principio. Es una condición ligeramente diferente que lleva al mismo resultado final, pero que puede modificar un poco la dinámica del sistema.

El otro aspecto que él no vio fue que además de la emergencia de nuevos sectores también había diferenciación interna en cada sector y aumento en la calidad de productos. Creo que


292

la combinación de los dos tuvo un papel muy importante en los procesos de desarrollo econó-mico que nos llevaron adonde estamos ahora.

Diferenciación y competencia imperfecta

Ha habido distintos ejemplos de procesos de diferenciación en el sistema económico a comienzos del siglo XX con la emergencia de nuevos productos, como por ejemplo, automó-viles, aviones, radios, refrigeradores, etc. Esto ha creado un problema para la teoría económica porque la competencia perfecta implica que los productos sean homogéneos, y esta diferencia-ción de productos puede crear un monopolio local en un espacio de conocimiento.

Desde 1930 esto ha preocupado mucho a los economistas porque pone en cuestión concep-tos que se han usado no como base de una teo-ría, sino que se transformaron casi en dogmas en ciertas profesiones. Para los economistas la competencia es un dogma en el sentido de que tratan de hacer de la competencia perfecta la base de las teorías económicas. No es verdade-ramente así; es un poco exagerado.

Variedad de fronteras, variedad de medidas

Debido a los procesos de desarrollo se llega al catching-up: países que se han quedado un poco atrás y que tratan de alcanzar la fron-tera del desarrollo. Una idea un poco rústica de catching-up que en ciertas circunstancias es útil, pero no describe efectivamente lo que pasa. Porque debemos saber que no hay una sola frontera, sino varias. Ya no hay dos paí-ses que desarrollen el mismo camino, sino que es algo más individual. Hasta el momento no hay ningún trabajo empírico que analice esta variedad o esta individualidad de caminos.

Se puede decir que hay varias fronteras. Por ejemplo, existe la frontera económica, que es

la relación del producto nacional por habitante entre un país determinado y el del país más rico del mundo. Esta relación es la variable que sirve para medir la distancia, en términos de frontera económica, de un país con respecto a los más ricos del mundo.

También hay una frontera de la tecnología. En este caso, indicadores como patentes o publicaciones pueden medir la distancia de un país con respecto al país más avanzado en ese sector. Las estrategias de desarrollo que están basadas en la innovación tratan de acercarse a la frontera tecnológica para acercarse a la fron-tera económica.

Pero hay otros tipos de estrategia de desa-rrollo, basadas, por ejemplo, en recursos natu-rales, con las que es posible acercarse a la fron-tera económica sin acercarse a la tecnológica e, inclusive, en algunos casos, alejándose de la frontera tecnológica.

El concepto de catching-up puede pare-cer excesivamente homogéneo, pero si se lo empieza a analizar puede ser útil.

Innovación y demanda

En nuestros esfuerzos por lograr una mode-lización y ver cómo se desarrolla el sistema económico, no solo tratamos de analizar qué papel puede jugar la innovación, sino de saber qué papel puede jugar la demanda. Si los pro-ductos y sectores que han sido creados por innovaciones durante los siglos XIX y XX no hubieran tenido ningún cliente, estas innova-ciones no habrían contribuido al crecimiento económico; como máximo habrían sido proto-tipos para poner en museos.

¿Cuáles son las condiciones que permitirían crear demanda para nuevos productos? Imagi-nen que en cierto momento hay una estructura productiva con una serie de productos y servi-cios, y que la gente está gastando todo su pre-supuesto en ellos. Si llega algo nuevo, ¿cómo van a comprarlo? Uno de los mecanismos que


293

puede permitir hacer eso es la creación de un ingreso disponible, es decir, un ingreso que no sea utilizado para comprar todos los productos y servicios existentes en el sistema económico.

Entonces, lo que hicimos fue tratar de calcu-lar cierto mecanismo de desarrollo por el que sistemáticamente se puedan crear ingresos disponibles para comprar los productos que están emergiendo en el sistema económico. Esto es necesario para permitir la continuidad del proceso de desarrollo económico.

Nosotros calculamos, para cierto momento, los ingresos totales del sistema económico y sustrajimos los que servirían para comparar todos los productos que existían, por ejemplo, hasta ayer, si los nuevos productos llegaban hoy. Vimos que en el sistema económico hay condiciones que son creadas por los valores de los parámetros de nuestro modelo que pueden permitir que se sigan creando regularmente los ingresos necesarios para comprar los nuevos

productos. Esto puede pasar, si bien no nece-sariamente sucede en todas las condiciones.

Así llegamos a la hipótesis de un mecanismo de desarrollo que tiene base empírica. En el gráfico 1 de evolución de la demanda, se ven los gastos de las familias obreras en Inglaterra después de la revolución industrial entre los años 1830 y 1950: comida, vestimenta y aloja-miento, e ingresos disponibles. En el siglo XIX —1820, 1830 hasta 1899, e inclusive hasta la I Guerra Mundial— era muy poco lo corres-pondiente a ingresos disponibles. Esta situa-ción no permitía a las familias obreras com-prar nuevos productos; yo digo que un vaso de cerveza por semana en el “pub” era todo lo que podían permitirse.

Pero desde principios del siglo XX —1937 hasta 1950— lo correspondiente a ingresos disponibles aumenta muy rápidamente. En los años cincuenta la diferencia entre los ingresos disponibles y las necesidades llega al 40%. Uno

Gráfico 1. Evolución de la demanda: gastos de las familias obreras en Inglaterra 1834-1954

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Restante

Vestimenta

Vivienda

Alimentos

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

1834-1844

1899

1913-1914

1937-1938

1953-1954

Resto

Vestimenta

Vivienda

Alimentos


294

podía comprarse una bicicleta, una radio, lo que estaba en circulación en ese período.

Observen algo interesante: si miran las tres barras a la izquierda, que representan el siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial, en la parte violeta advertirán que el ingreso dispo-nible no solo no aumenta sino que en ciertos períodos disminuye. Esto implica que nuestro amigo Karl Marx había visto con acierto y si las cosas hubieran continuado de esta manera, no tendríamos un sistema capitalista. Lo que tenemos es un sistema híbrido que ha evolucio-nado, de manera de permitir, mediante varios mecanismos, crear este proceso de desarrollo.

Nuevos sectores y mayor diferenciación interna

En el gráfico 2 observamos una representación muy esquemática del mecanismo de desarro-llo que pienso comenzó después de princi-pios del siglo XX, después de que se acabó el período de las necesidades de base. Como los mercados de las necesidades de base se habían saturado, se empezó a producir nuevos pro-ductos de más alta calidad, con una diferen-ciación interna creciente, lo que les permitía tener más ganancias.

Pero esto tenía dos condiciones. Una, que se necesitaban competencias más altas para hacerlo, lo que implicaba que había que pagar salarios más altos; otra, que las competencias más altas tenían que crearse. Entonces, era necesaria una evolución del sistema de edu-cación que permitiera la creación de compe-tencias más altas, con empleo inducido en el sector de la educación y con salarios que pro-bablemente eran más altos en el sector de la educación que en el de las competencias que se habían generado.

Todo eso creaba ingresos disponibles que permitían, a una parte creciente de trabaja-dores, comenzar a comprar los productos que estaban emergiendo en el sistema económico. Eso creó un círculo virtuoso que alimentó buena parte del crecimiento de los sistemas capitalistas durante el siglo XX.

V. Desarrollo: co-evolución de muchas variables

Ahora bien, esto puede volverse un círculo virtuoso, pero no necesariamente. En países que comenzaron un poco más tarde el proceso de desarrollo, las condiciones de creación de capacidades productivas, de creación de com-

Gráfico 2. Evolucion de ingresos agregados con baja calidad de producto (curva azul) y con alta calidad de producto (curva rosada)

-

50

100

150

200

250

1 501 1001 1501 t

250

200

150

100

50

0501 10011 1501 t


295

hueco en el comercio exterior que, después de algunos años, pararía inevitablemente el sistema.

El círculo virtuoso puede manifestarse, pero no necesariamente en todas las condiciones; tienen que estar presentes varios ingredientes, no independientemente, sino en co-evolución, es decir, que uno de los ingredientes refuerce al otro. En estas condiciones hay sinergias y círculos virtuosos. Pero esto también puede conducir a huecos o trampas del desarrollo. En el gráfico 3 vemos algunas consideracio-nes generales del modelo que construimos durante diez años con una colega.

VI. Estudio empírico del modelo

En el gráfico 4 observamos algunos resulta-dos de un estudio empírico que hice con otros colegas. Estudiamos, en particular, la variedad de las exportaciones de los países con una base

petencias y de aumento de salarios no se die-ron simultáneamente.

Uno de los ejemplos más gráficos y tristes que se dio recientemente es lo que pasó en Túnez. A principios de la revolución tunecina, había un señor que tenía un diploma universi-tario. Buscó un trabajo que correspondiera a su diploma y no lo encontró. Para sobrevivir, trató de vender fruta en el mercado y no se lo permitieron. Se autoincendió y este fue el cata-lizador que inició la revolución tunecina, que después se difundió a otros países. La situación de este señor no era única. Estos países tuvie-ron un rápido aumento del nivel de educación —Túnez, en particular, tiene un buen nivel de educación— pero no tienen empleos. Los que consiguen algún empleo, hacen cosas que no corresponden con su tipo de formación. Ade-más, si tuvieran un ingreso disponible que les permitiera comprar nuevos productos, todos ellos llegarían de China. Entonces, habría un

Gráfico 3. Mecanismo de crecimiento de los sistemas capitalistas en el siglo XX

Consideraciones generales

1) Los sistemas económicos tienden a volverse más diferenciados durante el desarrollo económico:

→ (i) creciente diversidad de la producción en cada país + creciente diversidad del comercio internacional;

→ (ii) ceteris paribus, los países que no diversifiquen sus exportaciones no van a crecer.

2) Aumentar la producción y exportar gran diversidad es un mecanismo posible para alcanzar a los países más avanzados .

3) La velocidad de alcance (tasa a la que los países avanzan hacia la frontera del PIB per cápita) en general se determinará por la distancia de los países en desarrollo con respecto a la

frontera de la diversificación.

Precios másaltos de los productos

Ingresosdisponibles,

demanda

Aumento de sueldos

Mejora de competencias

Aumento de calidad y

diferenciación


296

de datos sobre el comercio internacional que contenía alrededor de ciento cincuenta paí-ses, desde principios de los años sesenta hasta 1999. Lo que tratamos de ver es si la variedad de las exportaciones tiene alguna relación con la tasa de crecimiento del producto individual en cada país.

Se introdujo una distinción muy interesante por parte del profesor Frenken —un estudiante mío de doctorado, ahora profesor de la Univer-sidad Tecnológica de Eindhoven— que habla de la variedad de exportaciones que emite la diferenciación de las exportaciones de un país en el tiempo. Distinguimos dos tipos de varie-dad de exportaciones: una relacionada, y otra no relacionada. Esta distinción es muy útil. La variedad relacionada mide un aumento en la diferenciación de las exportaciones de un país alrededor de lo que el país estaba exportando en los períodos precedentes. Es como decir

que un país que exportaba zapatos de baja calidad, comienza a producir zapatos de más alta calidad, productos de cuero; comienza a estudiar sistemáticamente su composición, a mejorar sus propiedades. La variedad no rela-cionada sería como pasar de la producción de artículos de cuero a semiconductores o a reac-tores nucleares.

El resultado de nuestros estudios muestra que el crecimiento de la variedad de las expor-taciones ha constituido una estrategia muy importante y útil, que ha sido adoptada por varios países. Todos los países que han tenido las más altas tasas de crecimiento a partir de los años sesenta o setenta —como Japón, antes Corea y Taiwán y más recientemente China— desde el momento en que comenzaron a desarrollarse y a crecer mucho han tenido un aumento muy rápido en la variedad de sus exportaciones. Esto quiere decir que no solo

Gráfico 4. Tasa de crecimiento del PIB per cápita frente a la variedad de las exportaciones (datos de ONU, 1961-1999)

PIB (log) -0.034*** -0.045*** -0.045*** -0.045*** -0.036** -0.035***

[0.004] [0.005] [0.005] [0.005] [0.015] [0.004]

Variedad total (logs) 0.009***

[0.002]

Variedad no relacionada (logs) -0.013 -0.013 -0.034*** -0.021

[0.010] [0.010] [0.010] [0.016]

Variación relacionada (logs) 0.018** 0.015* 0.031*** 0.033**

[0.008] [0.008] [0.008] [0.014]

Openness 0.031*** 0.031*** 0.003

[0.004] [0.004] [0.007]

PIB por trabajador -0.018 0.050***

[0.015] [0.016]

Población (logs) -0.052*** -0.403***

[0.010] [0.133]

Constante 0.304*** 0.436*** 0.447*** 0.298*** 0.871*** 0.305***

[0.035] [0.047] [0.048] [0.053] [0.122] [0.038]

Observaciones 4113 4113 4113 4113 3946 3815

Número del país 134 134 134 134 131 130

R-cuadrado 0.06 0.06 0.07 0.08 0.08 0.07


297

aumentó la cantidad de las exportaciones, sino que estas se diferenciaron muchísimo.

El caso más espectacular es el de Corea. El primer plan industrial que tuvo este país en los años setenta fue en la industria ligera, princi-palmente la textil; cada diez años, creó un nuevo plan. Luego, vino la industria pesada, después la química, los astilleros, la electró-nica y, ahora, la de la sociedad del conoci-miento. Cada uno de estos planes tuvo éxito. ¿Cómo lo lograron? No lo sé. Pero lograron aumentar la variedad de sus exportaciones de una manera impresionante.

Sustitución de exportaciones: una herramienta posible

Es interesante marcar una desviación ligera —pero no tanto— que hicieron los coreanos con respecto a los otros países que tuvieron más éxito en desarrollarse, utilizando siste-máticamente la sustitución de importaciones. Recientemente se ha dicho que la sustitución

de importaciones es mala, que contribuye solo a la ineficiencia. Eso es falso. Esto está admi-tido por Dani Rodrik en un libro publicado en 2007, titulado One Economics, Many Recipes. Estoy en desacuerdo con él sobre lo que puede ser la razón. Él dice que las políticas no pue-den derivarse de las teorías económicas, que las políticas económicas se hacen después, no considerando todos los hechos empíricos. Yo digo que las políticas no se hacen a partir de las teorías económicas cuando estas no fun-cionan. Antes tiene que haber una estrategia de diferenciación de producción, para después pasar a la diferenciación de exportaciones.

El secreto en Corea fue subvencionar antes la producción, el ingreso en los nuevos secto-res; luego en cierto momento dijeron: “Señores industriales: a partir de este momento no los subvencionamos más en la producción, pero sí en la exportación”. El ingreso en un mer-cado internacional muy competitivo implica innovación y llegar cerca de la frontera por-que, de lo contrario, nadie va a comprar pro-

Gráfico 5. Variedad relacionada y variedad no relacionada

.05 —

0 —

-.05 —|0

|2

|4

|6

|8

Variedad relacionada Variedad no relacionada


298

ductos de tercera clase. Entonces, esta fue la combinación que permitió pasar de sustitu-ción de importaciones hasta lo que se llama una estrategia de exportaciones. Con estos ingredientes, estos países tuvieron un éxito impresionante. Pero no es la única estrategia de desarrollo posible.

Otra cosa interesante que encontramos es que, dependiendo del período que tomamos en cuenta para analizar los datos, en el corto plazo es mucho mejor diferenciar la variedad relacionada de exportaciones que diferen-ciar la variedad no relacionada. Esto tiene su lógica, porque la variedad relacionada puede tener un rendimiento en un plazo mucho más corto, mientras que tratar de cambiar total-mente implica un período mucho más largo de aprendizaje.

Gráfico 6. Países que alcanzaron la frontera económica y tecnológica

Sin embargo, si uno sigue diferenciándose así solamente, en el largo plazo no va a tener manera de renovar su tipo de producción y de exportaciones. Cuando se toma un período más largo de análisis, la variedad no relacio-nada de exportaciones se transforma en una variable significativa en los modelos econo-métricos. ¿Qué quiere decir? Que diferenciar la variedad de producción antes y la variedad de exportaciones después, comenzando con la variedad relacionada y siguiendo después con la no relacionada, puede ser una excelente estrategia de desarrollo.

Algunos ejemplos

En el gráfico 6 podemos ver algunos ejemplos de países que tuvieron un éxito impresionante

0.2

.4.6

.81

.1.2

.3.4

.5

1960 1970 1980 1990 2000

CHN0

.2.4

.6.8

1

0.0

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.15

.2.2

5

1960 1970 1980 1990 2000

KOR

0.2

.4.6

.81

.05

.1.1

5.2

1960 1970 1980 1990 2000

MYS

0.2

.4.6

.81

.05

.1.1

5.2

.25

1960 1970 1980 1990 2000

TWNMalasia Taiwán

CoreaChina


299

Gráfico 7. Países ricos en recursos naturales

0.2

.4.6

.81

.1.1

2.1

4.1

6.1

8

1960 1970 1980 1990 2000

AUS

0.2

.4.6

.81

.3.3

5.4

.45

.5

1960 1970 1980 1990 2000

CAN

0.2

.4.6

.81

.02

.03

.04

.05

.06

.07

1960 1970 1980 1990 2000

DZA

0.2

.4.6

.81

.02

.04

.06

.08

.1

1960 1970 1980 1990 2000

NGA

0.2

.4.6

.81

.08

.085

.09

.095

.1.1

05

1960 1970 1980 1990 2000

NOR

0.2

.4.6

.81

.04

.06

.08

.1.1

2.1

4

1960 1970 1980 1990 2000

VEN

en alcanzar la frontera económica y también tecnológica. Hoy, Corea no solo alcanzó la frontera tecnológica. En pantallas de cristal líquido, Corea es el país más avanzado del mundo, y es el primer o segundo país de la OECD en gastos en educación.

Si miramos solo la curva negra conti-nua, observaremos que en todos los casos tiene una inclinación muy rápida. Esto indica la variedad de las exportaciones. Entonces, a partir de períodos diferentes —Corea a comienzos de los años sesenta y China a partir de los ochenta— estos países lograron una diferenciación extremadamente rápida de sus exportaciones. La gráfica corres-ponde exactamente al período en que comen-zaron a tener un crecimiento más rápido, pero hay otros tipos de comportamiento.

VII. El desarrollo en base a los recursos naturales

Entre los países ricos en recursos naturales hay que distinguir dos clases. Hay países que utili-zan mal sus recursos naturales y otros que los utilizan bien. En el gráfico 7 vemos seis ejem-plos diferentes. Arriba a la izquierda figura Australia, al centro, Canadá y abajo al centro, Noruega. Estos países son bastante ricos y están cerca de la frontera económica. En gene-ral, no tienen una industria manufacturera muy desarrollada. La variedad de sus exporta-ciones no ha aumentado sino que ha bajado, a partir de que comenzaron a producir, sobre todo, mucho petróleo o derivados del petróleo, pero son países ricos que tienen un sistema económico bastante equilibrado.

VenezuelaNoruega

CanadáAustria

Nigeria

Argelia


300

Arriba a la derecha tenemos a Argelia, abajo a la izquierda está Nigeria, y a la derecha se encuentra Venezuela. En estos tres casos la variedad de exportaciones osciló o bajó. En el caso de Venezuela bajó de manera dramática. Son tres países que utilizan mal sus recursos naturales. Tomemos el caso de Nigeria. Ese país comenzó a producir petróleo en los años sesenta, y fue el mayor productor de África hasta el presente (creo que ahora Angola lo está alcanzando). Actualmente tiene una tasa de pobreza mucho más alta que la que tenía en 1960, cuando comenzó a producir petróleo. Las infraestructuras de Nigeria, carreteras y demás, son probablemente peores ahora de lo que eran en los años sesenta. Tiene enormes tensiones sociales porque hay partes del país, principalmente donde hay pozos de petróleo, adonde no llega nada. Todas las ganancias ter-minaron en un número muy limitado de bolsi-llos de una elite muy pequeña. La corrupción y la violencia existentes son tales que no se puede caminar por las calles.

Otro ejemplo que conozco personalmente, porque viví allí dos años, es Venezuela. Este país tiene tres veces el tamaño de Francia, y todos los climas posibles del mundo, desde la sabana hasta una montaña de 5.000 metros. En el ámbito de la producción agrícola podría producir todo. Cuando yo estuve allí en los años setenta, importaba el 50% de sus necesi-dades alimentarias; ahora importa el 75%.

Estos son ejemplos muy claros de lo que uno llama “la maldición de los recursos naturales”, que no es inevitable, porque hay países que logran desarrollarse bien con una economía ampliamente basada en recursos naturales. Hay otros países en los cuales estos recursos naturales aumentan, y los llevan cerca de la frontera económica en términos del prome-dio del producto por habitante, pero crean una cantidad de problemas y tensiones socia-les que son terribles. Entonces, no existe esta maldición de los recursos naturales en un

sentido absoluto, depende de las condiciones. Hay ciertas condiciones que permiten integrar recursos naturales en una sociedad relativa-mente equilibrada y otras condiciones que lle-van a situaciones que son desastrosas.

¿Cuál es el secreto? El secreto es que cuando un país tiene instituciones muy frágiles que, por ejemplo, no permiten la redistribución de la riqueza que proviene de recursos naturales, entonces toda esa riqueza se transforma en consumo personal de los pocos que se ponen los recursos naturales en sus bolsillos. Un caso verdaderamente extremo es lo que pasó en Zaire, un país muy rico en minerales, diaman-tes y demás. En el tiempo en que el Presidente anterior, Mobutu, estuvo en el Gobierno, se puso en su bolsillo el 50% del producto nacio-nal del país. Cuando terminó el domingo colo-nial belga, Zaire tenía carreteras malas, y al final del período del presidente Mobutu, no tenía ninguna carretera. Uno tiene que viajar por avión o por los ríos. Esto significa que los procesos de enriquecimiento personal domi-naron completamente. No hubo ningún tipo de redistribución y, naturalmente, el nivel de educación de la población no aumentó de nin-guna manera

Una estrategia posible basada en recursos naturales

Entonces, el nivel de educación y de infraes-tructura de los países y de las instituciones son condiciones cruciales para poder utilizar bien los recursos naturales, su existencia pre-cedente o una clase política que, de alguna manera, logre no solo enriquecerse personal-mente —esto es un poco inevitable— sino también distribuir los recursos a la gente y crear infraestructura como, por ejemplo, dar un nivel de educación decente, porque si no, después se termina por tener situaciones como las que se dan en África del Sur, que no está totalmente dominada por recursos natura-


301

les, pero casi el 50% de la población tiene un nivel de educación tan bajo que uno no puede emplearlos en ningún tipo de actividad.

Entonces, una estrategia basada sobre recur-sos naturales no es totalmente imposible. Creo que países como Uruguay, Argentina y Brasil están muy por encima de Nigeria o de Angola, porque se oyen cosas terribles de esos lugares. Nadie sabe cuánto petróleo produce Angola, pero se está transformando en el mayor pro-ductor de África. Esto no se publica en esta-dísticas; ni siquiera los ministros del gobierno de Angola tienen acceso a estos datos. Imagí-nense cuánto puede interesarle el Gobierno distribuir las riquezas que vienen del petróleo.

Entonces se plantea la problemática de cómo pasar de una situación en la que hay institu-ciones frágiles a otra en la que estas sean lo suficientemente maduras como para poder manejar los recursos naturales. En realidad, hay como un río en medio, porque de un lado están los países que utilizan esto recursos mal

y del otro los que los utilizan bien. Entonces, ¿cómo se puede pasar al otro lado del río, cómo se pueden crear esas instituciones teniendo en cuenta que en este momento son muy frági-les? Obviamente, se trata de un problema muy complejo.

América Latina

A continuación, voy a referirme a América Latina concretamente, a Argentina, Brasil, Chile y Colombia. En el gráfico 10 pueden ver el estudio que hemos realizado sobre estos países. Podemos ver, por ejemplo, que Argen-tina tuvo una baja casi continua en la varie-dad de sus exportaciones a partir de 1960, lo que se combina bastante bien con el tipo de crecimiento y de éxito económico que tuvo. En cuanto a Brasil, puedo decir que tuvo un aumento rápido de la variedad de sus exporta-ciones hasta los años ochenta y después tuvo un comportamiento contrario. Chile bajó rápi-

Gráfico 10. América Latina

0.2

.4.6

.81

.02

.04

.06

.08

.1

1960 1970 1980 1990 2000

ARG

0.2

.4.6

.81

.08

.1.1

2.1

4.1

6

1960 1970 1980 1990 2000

BRA

0.2

.4.6

.81

.02

.025

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.035

.04

1960 1970 1980 1990 2000

CHL

0.2

.4.6

.81

.02

.025

.03

.035

1960 1970 1980 1990 2000

COLColombia

BrasilArgentina

Chile


302

damente esta variedad hasta los años ochenta, y después la aumentó; y Colombia tuvo un comportamiento bastante similar al de Chile. En estos países los períodos de baja de la varie-dad de exportaciones corresponden a períodos de bajo crecimiento, y viceversa.

Evidentemente, se trata de países que le dan solo cierta importancia a los recursos natura-les, pero en algunos casos, como el de Chile, con la producción de salmón y otras cosas han aumentado la variedad de sus exportaciones. Sin embargo, esto no se puede comparar con lo que pasó en Corea, Taiwan o Japón, cuando tuvieron un alto período de crecimiento.

VIII. Conclusión

Entonces, ¿es posible crear una economía que combine la utilización de recursos natura-les con procesos de aprendizaje e intensidad de conocimientos? Hasta ahora, los países con niveles relativamente bajos de desarrollo que comenzaron a utilizar recursos naturales tuvieron un mal resultado, y las instituciones se tornaron más débiles. Por tanto, ¿este es un destino inevitable o nos podemos imaginar procesos de cambio e innovación institucio-nal que permitan a los países escapar de esta trampa?

De acuerdo con los resultados que obtuvimos estudiando el comercio internacional, pode-mos decir que es mejor aumentar la variedad de las exportaciones en el corto plazo, porque ello permite comenzar a dar una respuesta. En una ocasión estuve discutiendo en Río de Janeiro con un señor que trabajaba en el Ministerio de Industria, en Brasilia, sobre cuáles eran las estrategias posibles para Brasil, y me dijo: “Yo creo que lo que tenemos que hacer nosotros es utilizar los puntos de fuerza de la economía de Brasil, es decir, petróleo, bioetanol y soja, pero no solo para vender los productos finales, sino que debemos utilizar el aprendizaje y la inno-vación en actividades que son complementa-

rias, por ejemplo, con respecto a la producción de petróleo”. Y ahora Petrobras es considerado el líder mundial de las perforaciones, pasando por capas de sal. Este es un ejemplo de cómo se deben aumentar la variedad de exportaciones, es decir, relacionar los productos a exportar con lo que se estaba haciendo anteriormente. Se trata de una estrategia más fácil de aplicar e implementar. En realidad, cada país debe bus-car sus propias soluciones.

Bioeconomía

Para terminar, quiero referirme a algo que estuvimos discutiendo con el doctor Katz en la mañana. Hay algunas tendencias emergen-tes que podrían cambiar mucho el sentido que uno da a la expresión “utilización de recur-sos naturales”. Al parecer todo el mundo está de acuerdo con que el petróleo no va a durar mucho más allá de 2050, por lo menos en con-diciones económicas. De manera que no podrá seguir siendo la base del sistema económico de una serie de industrias, tal como ha ocurrido desde 1960 o 1970. Entonces, habrá necesidad de crear alternativas para un montón de pro-ductos, ya sea a nivel de fuentes de energía, de producción de químicos u otros productos industriales. Y una de las alternativas posi-bles es la de utilizar insumos renovables que vengan de la agricultura, la cual debería ser reformada completamente. Esa nueva agricul-tura deberá producir muchos productos que ahora no produce. Además, deberá producir en forma simultánea comida e insumos para la industria, y teniendo un impacto sobre el ambiente mucho menor que ahora.

Entonces, se comienza a hablar de lo que se ha denominado la bioeconomía, que es un sis-tema económico en el que una buena parte de los procesos industriales se basa en los insu-mos renovables. Naturalmente, nadie sabe cuál será la configuración de la bioeconomía, la cual dependerá, por ejemplo, del precio del


303

petróleo y de los desarrollos que se puedan dar en ciencia y tecnología. En realidad, en este momento se pueden producir muchos produc-tos químicos a partir de insumos renovables pero, en general, los procesos son mucho más caros que los llevados a cabo con derivados del petróleo. De todos modos, esto no quiere decir que en diez o quince años no podamos des-cubrir alternativas que nos permita producir objetos físicos a partir de insumos naturales.

Naturalmente, este es un problema muy difí-cil de solucionar ahora porque no solo hay que hacerlo, sino que hay que llevarlo a cabo sin perjudicar la producción de alimentos.

Como ustedes saben, se están dando unas discusiones muy animadas con respecto a la producción de biocombustible. Al pare-cer, la utilización de maíz en Estados Uni-dos para producir bioetanol ha contribuido al aumento del precio de los alimentos, pero cuando la población crece muy rápidamente hay que tener mucho cuidado en este sentido. Entonces, no sabemos exactamente cómo va a desarrollarse todo esto, pero creo que todo el mundo está de acuerdo con que de alguna manera se hará. En realidad, creo que se dará un proceso de transformación estructural muy profundo, el cual llevará gran parte del siglo XXI, porque será un cambio más importante que el de la transición del carbón al petróleo como base de insumos para la industria quí-mica. También podría cambiar la manera en la que los recursos naturales sean utilizados a fin

de contribuir en los procesos de desarrollo. En este momento no sé cómo se dará ese cambio, pero pienso que la situación que traté de des-cribir hasta este momento podría cambiar.

Muchas gracias.

Referencias

Saviotti P. P., Pyka A., Generalized barriers to entry and economic development, Journal of Evolutionary Economics, Vol. 21 (2010) pp. 29-52.

Saviotti P. P., Pyka A., Product Variety, Compe-tition and Economic Growth, Journal of Evo-lutionary Economics, Vol 18 (2008) 323-347

Saviotti P. P., Frenken K., Export variety and the economic performance of countries, Jour-nal of Evolutionary Economics, Vol 18 (2008) pp. 201-218.

Saviotti P. P., Pyka A., Micro and macro dyna-mics: Industry life cycles, inter-sector coor-dination and aggregate growth, Journal of Evolutionary Economics, Vol 18 (2008) pp. 167-182.

Saviotti P. P., Nesta L., Javaid M. N. Export variety and the catching up of countries, presented at the Utrecht workshop on “Glo-balisation and the changing geographies of production and innovation” , held in Utrecht (The Netherlands) on 5-7 November 2009 and at the 8th Globelics Conference held in Kuala Lumpur on November 1-3, 2010.


304

305



Pier Paolo Saviotti Universidad de Grenoble (Francia)

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Desarrollo industrial en la economía social

306

307 Gabriel IsolaDirector Regional de la Red del Sur

Integración productiva y economía social: la clave que

faltaba para un modelo de desarrollo en construcción

Es una alegría compartir este espacio con ustedes y una alegría enorme que, en el

marco de este foro sobre estrategia nacional de desarrollo y estructura productiva, se haya tenido presente la cuestión de la economía so-cial. Vale la pena subrayar ese aspecto porque hace relativamente poco que estamos incor-porando la cuestión de la economía social en la discusión de políticas públicas y me parece sustantivo tenerla en cuenta a la hora de pen-sar estrategias de desarrollo.

“No importa el tamaño”

Ustedes se preguntarán por qué ese título; se los haré saber de a poco. Antes que nada qui-siera volver atrás en el tiempo para reflexio-nar sobre cómo se construyen en general las políticas públicas. Voy a recordar que, como sociedad uruguaya, estamos atravesados por culturas o paradigmas que tienen que ver, fundamentalmente, con la primera época batllista, de principios del siglo XX. Quisiera recordar tres o cuatro cosas importantes de lo que ese modelo tenía como principios básicos porque, a pesar del tiempo y de las décadas de pensamiento neoliberal, todavía estas cuestio-nes las tenemos presentes; no por viejos esos paradigmas dejan de ser importantes.

En primer lugar, cabe mencionar la defensa de la producción nacional y de los recursos materiales de la República, así como los valo-res de libertad, justicia y educación, sin olvi-dar el lugar de las modernas relaciones labo-rales. Es significativo el nombre del Ministerio de Industrias en su creación: Ministerio de Industrias, Trabajo e Instrucción Pública, , que incluía además todo lo que tenía que ver con ganadería y agricultura. Cabe acotar que el

Estado no tenía ningún prurito en intervenir directamente en la economía.

Las herramientas de política desarrolladas desde aquel modelo paradigmático han tenido tradicionalmente que ver con políticas de tipo sectorial. Por poner solo algunos ejemplos de la forma en que esas políticas se implementa-ron en nuestras instituciones, basta decir que en nuestro Ministerio de Industria, Energía y Minería existe una Dirección Nacional de Industrias, una Dirección Nacional de Mine-ría; y en el Ministerio de Ganadería, Agricul-tura y Pesca, hay una Dirección Forestal, una Dirección General de Servicios Ganaderos, una Dirección General de Servicios Agrícolas y ahora una Dirección General de la Granja. Esta perspectiva sectorial señala una forma de ver la realidad y de desarrollar instrumentos de políticas.

Bastante más acá en el tiempo, se empeza-ron a desarrollar políticas desde otras pers-pectivas, pero fundamentalmente desde una que procuraba entender la dinámica particu-lar que tenía un conjunto de emprendimientos empresariales por su tamaño, con necesidades claramente distintas de las que podrían tener las grandes empresas. A nivel institucional esto se traduce en la creación determinados dispositivos institucionales. El ejemplo para-digmático es la propia Dirección Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas.

Pero cuando pensamos en economía social, no pensamos solo en un tipo de sector o rubro de actividad, ni siquiera en un tamaño de empresa. Ilustraré con algunos ejemplos. En la foto 1 vemos una cooperativa en Costa Rica, Coopesa, empresa recuperada por los traba-jadores. Es un taller de reparación de aviones. Tiene casi cincuenta años y hoy reúne a unos


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1

5

2 3 4

Gabriel Isola 309

ochocientos trabajadores asociados. Las fotos 2, 3 y 4 son de otra empresa recuperada por sus trabajadores: Uniforja, una cooperativa del sector de la industria metalúrgica pesada de San Pablo. Otro ejemplo —probablemente mucho más conocido por todos ustedes— es el de la Corporación Mondragón (foto 5) que reúne más de ochenta mil trabajadores en una diversidad enorme de iniciativas cooperativas y en rubros absolutamente disímiles.

Importa la razón de ser

Es así que, acercándonos bastante más en el tiempo, a la hora de pensar en políticas de desarrollo, de promoción industrial, se incor-poraron a la mirada algunas otras dimensiones.

Por un lado está el enfoque territorial de la política; en particular, podríamos mencionar el ejemplo de la ley de inversiones y cómo se promueven proyectos localizados en el inte-rior. Alur es un ejemplo de política con fuerte enfoque territorial de desarrollo.

Otras miradas se dirigen hacia un enfoque basado en la lógica de los sujetos empresa-riales; y un ejemplo paradigmático es el de la agricultura familiar. Hasta hace muy pocos años, la producción familiar no era reconocida por la política nacional, por la política pública. Había, sí, programas para el pequeño produc-tor o para la pobreza rural, pero el sujeto agri-cultor familiar es nuevo; no es que no existiera sino que se reconoce desde hace relativamente poco.

Coincidentemente, como venía comentando en los ejemplos anteriores, el propio Estado desarrolla una política y también genera la institucionalidad para poder hacerla efectiva: la Dirección General de Desarrollo Rural, en la órbita del MGAP, específicamente orientada a trabajar en este sentido.

Siguiendo la lógica de las políticas construi-das desde la lógica de los actores, me parece fundamental, sobre todo hablando de econo-

mía social, repasar algunos elementos que justifican el hecho de que hay un actor que hay que distinguir del resto de los actores del entramado empresarial nacional. No es un invento mío ni cabe solo para Uruguay; esto en algunos países o continentes, ya está bastante más consolidado, inclusive a nivel legislativo.

En el entramado empresarial se distin-guen empresas basadas en el capital, empre-sas públicas estatales y lo que se da en llamar empresas de la economía social. Cada uno de estos tres tipos de empresas tiene caracterís-ticas propias. En el caso de las empresas de capital claramente la propiedad es de los accio-nistas, en las empresas de la economía social es del conjunto de trabajadores o usuarios del emprendimiento y en el caso de la empresa estatal, del Estado.

También cambia la finalidad en la lógica empresarial de unas y otras. Para las empresas de capital, la lógica fundamental es rentabili-zar el capital, pero para las empresas coope-rativas o de la economía social, sin descuidar este aspecto, la lógica fundamental que las define es mejorar el trabajo, sobre todo en aquellas modalidades de trabajo asociado o el servicio a sus asociados. En ese sentido, tenemos todas las cooperativas, sobre todo de consumo —no solo de bienes, sino también de vivienda, crédito, etcétera. La finalidad para la empresa estatal, por otra parte, es más bien el bienestar general.

También cambia la lógica cuando hablamos de la apropiación de los excedentes de la activi-dad económica, que en las empresas de capital es en función del capital aportado, a diferencia de las empresas de economía social, donde la apropiación de los excedentes se da en función del trabajo aportado por los socios o del uso de los socios de su emprendimiento, y en la empresa estatal, donde claramente la apropia-ción está en función de necesidades generales.

Asimismo, en la lógica de cada unidad, reu-nida en estos subuniversos del entramado


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empresarial, la dirección estratégica, en algu-nos casos, como en las empresas de capital, la define básicamente el grupo mayoritario de accionistas, muy diferente a la forma en que se define la estrategia general en las empresas cooperativas, donde el control es de la asam-blea de los socios y, por supuesto, difiere total-mente de la empresa estatal, donde si bien hay un directorio, la dirección estratégica general está enmarcada en una supraestrategia defi-nida a nivel del Poder Ejecutivo.

Por lo tanto, la trama empresarial se puede distinguir en estos tres subuniversos y para cada uno, reconociendo que tienen lógicas dis-tintas, deberíamos pensar estrategias y políti-cas diferentes.

Claves del cooperativismo según la legislación uruguaya

Quiero recordar algunas novedades legislati-vas para la economía social y cómo esto puede repercutir —creo que positivamente— a la hora de pensar en estrategias de desarrollo o miradas para conformar la estructura produc-tiva del país. Voy a hablar de las cooperativas, porque, sin duda, es la forma más consolidada de este universo más amplio que es el de la economía social.

En 2008, por primera vez, nuestro país logró aprobar una ley general de cooperativas —creo que fue el último país en toda Amé-rica en aprobar una ley de este tipo—, donde se consolidan algunas cosas sustantivas para comprender por qué este sector de la econo-mía social tiene su propia lógica y marcos de referencia. Por una parte, la ley toma la defini-ción y los principios y valores expresados por la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) —y rescatados por la OIT— como referencias clave de lo que hace a una cooperativa.

Además, la ley uruguaya reconoce el acto cooperativo como un acto distinto al comer-cial. Por lo tanto, aquellas transacciones que

haga un socio con su cooperativa no se consi-deran actos comerciales, sino que constituyen una figura jurídica distinta. De hecho, la ley consolida una rama casi particular del Dere-cho Cooperativo. Además, esta ley incorpora varios aspectos relevantes de la Recomenda-ción 193 de la OIT, que diría que más que una recomendación es un programa para la pro-moción y desarrollo del cooperativismo. Para quienes no tengan referencia de esta recomen-dación, sugiero bajarla de internet y leerla, porque realmente es un programa a la hora de desarrollar políticas públicas de promoción.

Quiero destacar un concepto que se plantea en el artículo 6 de esta Recomendación, muy válido a la hora de reflexionar sobre la cons-trucción de modelos de desarrollo. Dice que una sociedad equilibrada requiere de poten-tes sectores públicos y privados; cuando habla de privados, se refiere fundamentalmente a empresas de capital. Y agrega: pero también de un fuerte sector de economía social.

No vamos a profundizar en las definiciones, pero sí decir que esta es la que incluye la legis-lación uruguaya, y fue sobre la que en 1995, luego de diez años de discusión en el movi-miento cooperativo internacional, se logró alcanzar un consenso. Quiero destacar algu-nos aspectos de esta definición. La definición de cooperativa de ACI, de 1995, establece:

“Una cooperativa es una asociación autó-noma de personas que se han unido volunta-riamente para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones económicas, sociales y cultu-rales comunes por medio de una empresa de propiedad conjunta y democráticamente controlada por sus socios”.

Esta breve definición es tremendamente densa en conceptos; muy rica a la hora de pensar lo que define a un grupo y a otro del entramado empresarial y por qué es necesario pensar polí-ticas diferentes para entidades distintas.

Gabriel Isola 311

Valores cooperativos: un marco ético auditable

Asimismo, 1995 fue muy importante, porque además de alcanzarse un consenso en cuanto a la definición de qué es una cooperativa, se establece un marco ético. Las cooperativas de todo el mundo definen estos valores:

• Ayuda mutua• Responsabilidad• Democracia• Igualdad• Equidad• Solidaridad• Honestidad• Transparencia• Responsabilidad Social• Preocupación por los demás.

Además, se establecen siete principios:

• Membresía abierta y voluntaria• Control democrático de los miembros • Participación económica de los miembros

(es decir, el involucramiento efectivo de los miembros en su organización)

• Autonomía e independencia de poderes públicos o de otro tipo de entidades privadas con otras finalidades

• Educación, entrenamiento e información a los socios y a la comunidad

• Cooperación entre cooperativas• Compromiso con la comunidad.

Es un marco ético, explícito y —lo subrayo— auditable, porque al incorporarse este marco ético a la legislación nacional, la Auditoría Interna de la Nación, como organismo de con-tralor de este tipo de empresas, tiene la respon-sabilidad de que estos aspectos se cumplan. La legislación uruguaya también crea el instituto público para generar las herramientas de polí-ticas para este tipo de empresas, no solo para

las cooperativas, porque también encomienda desarrollar el marco para conceptualizar y después generar políticas de promoción de un universo más amplio, el de la economía social.

El universo de la economía social

Como en Uruguay esto todavía está por defi-nirse, voy a referirme a la legislación española, que es de este año. Según la legislación espa-ñola (Ley 5/2011):

“Se denomina economía social al conjunto de las actividades económicas y empresaria-les, que en el ámbito privado llevan a cabo aquellas entidades que, de conformidad con los principios recogidos en el artículo 4, per-siguen bien el interés colectivo de sus inte-grantes, bien el interés general económico o social, o ambos”.

El artículo 4° de esta iniciativa refiere a los principios de la economía social, a los prin-cipios que definen la lógica de los emprendi-mientos que están en este espacio. Establece:

“Principios orientadores.— Las entidades de la economía social actúan en base a los siguientes principios orientadores: a) Pri-macía de las personas y del fin social sobre el capital, que se concreta en gestión autó-noma y transparente, democrática y par-ticipativa, que lleva a priorizar la toma de decisiones más en función de las personas y sus aportaciones de trabajo y servicios prestados a la entidad o en función del fin social, que en relación a sus aportaciones al capital social. b) Aplicación de los resul-tados obtenidos de la actividad económica principalmente en función del trabajo apor-tado y servicio o actividad realizada por las socias y socios o por sus miembros y, en su caso, al fin social objeto de la entidad.


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c) Promoción de la solidaridad interna y con la sociedad que favorezca el compro-miso con el desarrollo local, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la cohesión social, la inserción de personas en riesgo de exclusión social, la generación de empleo estable y de calidad, la conciliación de la vida personal, familiar y laboral y la sostenibilidad. d) Independencia respecto a los poderes públicos”.

Para la legislación española, entran en esta definición un conjunto de empresas como las cooperativas, las mutualidades, las fundacio-nes y las asociaciones que llevan a cabo acti-vidad económica, y otro conjunto de figuras jurídicas que son propias de ese país y que no existen en Uruguay, como sociedades labora-les, empresas de inserción, cofradías de pesca-dores, etcétera.

Aportes específicos de la economía social

El conjunto de empresas que conforman este sistema o subsistema de nuestro sistema empresarial realiza aportes específicos al conjunto de la sociedad. Podemos mencio-nar, por ejemplo, la mejora de la cohesión social, integrando la dimensión económico-productiva y laboral con la gestión democrá-tica y la participación social. En este punto, cabe recordar la experiencia de unidades pro-ductivas recuperadas por sus trabajadores en nuestro país, o las cooperativas sociales como forma de inclusión laboral de un conjunto de compatriotas.

También es sustantivo el aporte que rea-lizan al desarrollo local y territorial, reinvir-tiendo los resultados económicos en su propio territorio. Este es un aspecto tremendamente importante, sobre todo, frente a otro tipo de entidades económicas, cuya lógica es definida, inclusive, fuera de fronteras. Hay ejemplos

paradigmáticos, como, por ejemplo, la Socie-dad Fomento Rural de La Casilla, en Flores. Si bien esta localidad se encuentra en el departa-mento menos poblado de nuestro país, crece en términos de población, de actividad y de dinámica económica. Esto se debe, fundamen-talmente, a la capacidad de actuar colectiva-mente que se fue dando en ese lugar a través de una entidad de economía social como es una sociedad de fomento rural. Estamos hablando, en definitiva, del papel de fomento del empren-dedurismo, no individual, sino colectivo.

También es un aporte específico de la econo-mía social ser un sector que propicia importan-tes fuentes de innovación, satisfaciendo nue-vas necesidades sociales. No voy a profundizar en este tema, porque en la Mesa tenemos a Hernán. Sí voy a decir que la innovación desde la perspectiva de la economía social es tre-mendamente valiosa y algo en lo cual tenemos que seguir profundizando. Las experiencias de economía social que hay en Uruguay relativas al servicio de cuidado de personas en las áreas de salud y de educación son tremendamente meritorias y deben ser reconocidas dentro de un espacio particular de nuestra actividad y de nuestro mundo económico y empresarial.

Otro aporte particular es que son prota-gonistas sustanciales del desarrollo por su preocupación con respecto a las fuentes de tra-bajo y de empleo. Aquí corresponde enumerar la existencia en Uruguay de más de trescientas cooperativas de trabajo asociado, que tienen no solo la preocupación por generar un tra-bajo cuando están iniciando o cuando alguna empresa cierra, sino que frente a las crisis han demostrado con datos que su reacción no es despedir trabajadores sino ajustarse por el lado de los ingresos. Entonces, miren si será central esa preocupación con respecto al trabajo

Asimismo, aporta a la construcción de socie-dades integradas desde lo social y lo econó-mico, tanto a nivel local, nacional, regional como internacional.

Gabriel Isola 313

Integración productiva solidaria en el Mercosur

En el plano internacional, en particular en lo que tiene que ver con el Mercosur, quiero comentarles algunas experiencias de lo que puede ser la integración productiva pensada en clave solidaria.

El primero es “Justa Trama”. Se trata de un encadenamiento intercooperativo de coope-rativas de trabajo asociado. Reúne cooperati-vas de agricultores familiares del nordeste de Brasil productores de algodón —que además es orgánico— y cooperativas del sector de pro-cesamiento del algodón, hilado, tejido y con-fección. Son alrededor de treinta cooperativas de cuatro o cinco estados de Brasil.

La cooperación puede ser en términos de cadena de valor o de redes empresariales. En Argentina, tenemos otra experiencia tremen-damente valiosa: Red Gráfica. Aquí se reúnen cooperativas del sector imprenta, publicacio-nes y diarios cooperativos. Además, muchas de ellas son empresas recuperadas por los traba-jadores. En este espacio de cooperación, rea-lizan un conjunto de actividades económicas de forma organizada, algunas en términos de cadena y otras en términos de compras en con-junto, etc.

Con respecto a las cadenas o intercoope-ración supranacionales, vale la pena dedicar algunos minutos a la experiencia de Red del Sur, que reúne a las federaciones que repre-sentan a las cooperativas de trabajo de los países del Mercosur: la Confederación Nacio-nal de Cooperativas de Trabajo, de Argentina; la Federación de Cooperativas de Producción del Uruguay; la Confederación Paraguaya de Cooperativas; la Central de Cooperativas de Emprendimientos Solidarios, de Brasil. Esta Red está pensando algunos proyectos conjun-tos, por ejemplo, la fabricación de maquinaria agrícola para la producción familiar desde el espacio cooperativo regional. Forman parte de

ella las cooperativas vinculadas con la caña de azúcar y las cooperativas de ex trabajadores de Calagua que desarrollan servicios agrícolas, con una posible vinculación con la parte de taller y de fabricación de cooperativas argen-tinas que ya están en el rubro metal-mecánico.

Otro ejemplo es la Cadena Solidaria Binacio-nal del PET, una iniciativa del ámbito textil que estamos desarrollando a nivel del Mercosur. Básicamente, este proyecto cuenta con apoyo explícito del gobierno de Río Grande del Sur y del Gobierno nacional, y reuniría a un con-junto grande de cooperativas de clasificadores de ese Estado de Brasil —esperemos que luego se dé también en Uruguay—, con la posibili-dad de recuperar la ex Polímeros de San José, actualmente Cooperativa Industrial Maragata, y un conjunto de cooperativas de hilado, tejido y confección de Brasil.

Agenda

Voy a subrayar dos cosas de agenda que me parece que son sustantivas, porque van a con-tribuir a seguir pensando estrategias de desa-rrollo y el papel que la economía social puede tener en ellas.

Una herramienta que fuera aprobada por el Parlasur —la primera medida aprobada— es el Estatuto de Cooperativas del Mercosur; es decir, la posibilidad de generar organizaciones que reúnan a los socios más allá de las fron-teras. Este Estatuto fue ratificado e incor-porado como ley por nuestro Parlamento y, para que sea funcional, debe ser ratificado al menos por alguno de los otros países del bloque. Estamos haciendo las gestiones para que se haga efectivo lo antes posible. Incluso podría generar centrales —o cooperativas de segundo grado— entre las cooperativas del Mercosur.

También me parece importante destacar la realización de la Conferencia sobre la Reco-mendación 193 de la OIT para el 6 y 7 de


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diciembre de 2011, en Montevideo. Como les decía, esta Recomendación de la OIT es un programa espectacular para pensar políticas de promoción del cooperativismo y de la eco-nomía social. Además, está construida en ese sentido más amplio.

Conclusión

Finalmente, quiero hablar de las claves de por qué la economía social es necesaria a la hora de pensar las estrategias nacionales de desarrollo.

Hemos tenido avances: nueva legislación, nueva institucionalidad pública, una vocación muy importante —en particular, del Insti-tuto Nacional de Cooperativas— de articular con el resto del sistema estatal para construir una única política para la economía social, de modo que todos esos programas que hoy se están desarrollando desde los diversos minis-terios y entes estatales puedan ser coherentes.

De hecho, la ley de creación de la Inacoop le da esa responsabilidad.

Es necesario consolidar esta red de trabajo de articulación. Es necesario incluso darle un lugar a la agenda de la economía social en el Gabinete Productivo y en el Gabinete Social.

Se hace necesario contar con interlocutores formados y explícitamente indicados para tra-bajar en la articulación de las políticas públi-cas para la economía social.

La posibilidad de la integración de la econo-mía social como un componente clave de las estrategias de desarrollo pasa por pensar la política no solo en términos estratégicos, sino también matriciales. Hay que tener en cuenta que uno puede construir políticas hacia deter-minados sectores estratégicos, pero también es necesario pensar con qué tipo de trama empresarial queremos construir ese modelo de desarrollo.

Muchas gracias.

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Hoy quiero contarles algo que tiene que ver con unas investigaciones que empezamos

hace mucho tiempo, pero, esta vez, intenté que tuviesen mucho que ver con la temática parti-cular de la Mesa.

Quiero partir de un objeto real y concreto, que tiene que ver con lo expuesto hace muy poco tiempo en un artículo de los señores Álvez, Burdín, Carrasco, Dean y Rius, res-pecto del funcionamiento y desempeño de las empresas gestionadas por sus trabajadores en Uruguay. De ese trabajo, en particular, me interesaron algunos elementos específicos:

• Las cooperativas se asocian más para com-prar e intercambiar información que otras empresas en Uruguay.

• La mayor proporción de estos intercambios se hace entre cooperativas.

• En caso de crisis, tienden a retener el per-sonal, mientras que las empresas estándar tienden a expulsarlo.

A partir de ahí, uno se puede quedar, o cons-truir un mundo; voy a intentar construir un mundo.

¿Por qué es importante la dimensión tecnológica?

La primera cuestión es por qué es importante la dimensión tecnológica. En primer lugar, porque no es una cuestión natural; no se trata de que la tecnología sea autónoma, sino que está orientada en algún sentido: juega a favor de alguien y en contra de otro. En ese nivel, lo que más me interesa es que las tecnologías ejercen agencia. En la práctica, esto significa que las tecnologías también son actores socia-

les, determinan quién gana y quién pierde, quién está adentro y quién está afuera, quién come y quién no come, quién tiene dónde habi-tar y quién no, quién está vivo al día siguiente y quién murió. Esto no sucede directamente, sino a través de una trama social de la que las tecnologías forman parte; lo mismo que todos nosotros.

Por lo tanto, es ingenuo pensar que uno quiere construir un mundo distinto sin tecno-logías porque no son universales, ni neutrales ni evolutivas. Nosotros formamos parte de eso que llamamos “la evolución de las tecnologías”. Voluntaria o involuntariamente, elegimos qué tecnologías usamos y cuáles no. En todo caso, alguno de nosotros elige; alguno de nosotros toma decisiones, pero normalmente no es la mayoría. No hay que cuestionarse, a partir de esto, si se trata o no de decisiones; todas las tecnologías tienen que ver con decisiones de alguien.

Por esto mismo, toda tecnología es política. Y no solo es política por haber tomado una decisión sino porque la decisión está inscrita en el artefacto: cuánto cuesta operarlo, de qué manera se accede, qué es lo que hay que saber para ponerlo en práctica, con qué otra tecno-logía es compatible y con cuál no. Todo eso ya está inscrito en la tecnología, como lo sabe cualquier usuario de Microsoft cuando quiere utilizar otro tipo de software que no sea Micro-soft. Los intereses de Microsoft están inscritos en la manera de ser compatible el diseño del programa.

Finalmente, el desarrollo tecnológico no es lineal. No existen las fronteras tecnológicas universales. No existen las “tecnologías de punta”. Las tecnologías no funcionan por sus-titución paradigmática. En realidad, no hay

Hernán Thomas Universidad de Quilmes (Argentina)

Tecnologías para la inclusión social, cooperativismo

y empresas recuperadas: adecuación socio-técnica

y desarrollo industrial


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una sola frontera tecnológica. No es lo mismo la frontera tecnológica de las cooperativas que la frontera tecnológica de una transnacional; no es lo mismo la frontera tecnológica del MIT que la de la Universidad de la República. Es un error pensar que es la misma. Aunque sea por un solo motivo geoestratégico: si hay una sola línea evolutiva, si hay un solo sendero de desa-rrollo, ya perdimos; entonces, ¡abandonemos todo esto porque no tiene sentido! Pero, por suerte, no es así, hay más de un sendero posi-ble y deseable, en virtud de una cuestión clave: la adecuación local de las tecnologías que uti-lizamos. Dejemos de hablar linealmente de “tecnologías de punta” y empecemos a hablar de tecnologías localmente adecuadas.

Relación tecnología/desarrollo: dos escenarios

Hay dos escenarios que uno puede pensar desde América Latina. El primer escenario es el tendencial lineal, un escenario donde el cambio tecnológico se da sin innovación tecnológica local, donde hay innovación sin desarrollo local y donde hay crecimiento sin inclusión. Este es el escenario actual de Brasil, de Argentina y creo que también de Uruguay.

Si uno quiere pensar otro tipo de escena-rio tendría que ser uno en el cual innovación e inclusión vayan de la mano. En ese caso, habría que comenzar un cambio tecnológico con innovación, innovación con desarrollo y desarrollo con inclusión.

Lo que importa en este nivel de análisis es entender las tecnologías como construccio-nes sociales; y nosotros, en ese sentido, somos construcciones tecnológicas desde el principio de nuestra historia, y va a seguir siendo así. No es un problema de materialismo exacerbado; simplemente, es una verificación respecto a qué comemos, con qué nos vestimos, cómo nos reproducimos y cómo nos pasamos cono-cimientos de unos a otros. La tecnología está

todo el tiempo ahí y nos constituye, así que mejor será intentar gobernar eso que nos cons-tituye. Y lo que nos constituye, además, tiene diferentes dinámicas: como no es neutral, en la práctica hay tecnologías que son incluyentes, y otras que son excluyentes, y esto por cuestio-nes elementales para cualquier estrategia de desarrollo, llamadas costos, precios, barreras de acceso y uso de las tecnologías. Hay tecno-logías que dejan gente afuera. La propia diná-mica normal de innovación que vamos a ver dentro de pocos minutos es una dinámica de exclusión constante, al menos desde la pers-pectiva de la innovación schumpeteriana.

Porque en la práctica hay un problema de monopolio relativo de mercados que está detrás de la lógica innovativa; una lógica de acumulación y apropiación de la renta gene-rada por el cambio tecnológico, de exclusión de la competencia, de apropiación de benefi-cios vía apropiación de conocimientos, porque se supone que la gente inventa cosas para tener después el usufructo de una patente o licencia, lo que normalmente conlleva un correlato en términos de poder: es control centralizado pri-vado.

Es posible diseñar y producir —de hecho se produce— otro tipo de tecnologías que gene-ren y distribuyan beneficios, que generen tra-bajo asociado, colaborativo y horizontal, que generen aprendizajes y saberes colectivos, y que propongan un control socializado de su ritmo y orientación de avance.

¿Qué es la innovación?

Lo que les voy a proponer ahora es un breve ejercicio utilizando algunos conceptos de “eco-nomía de innovación” y de “sociedad de tec-nología”, para comparar diferentes formas de cambio tecnológico, de innovación, desde una perspectiva excluyente o inclusiva. Para empe-zar me voy a referir a la propia definición de innovación.

Hernán Thomas 317

Innovación Schumpeteriana

En términos de Schumpeter, el locus exclu-yente de la innovación (el lugar donde se da la innovación) es la empresa capitalista. Las empresas innovadores, desde la perspectiva schumpeteriana —Nelson, Winter, por nom-brar solamente a quienes encabezan la escuela evolucionista— evolucionan en el marco de un “entorno amigable”. Las universidades, los bancos, las agencias gubernamentales forman parte de ese “entorno amigable”. El cambio tecnológico generado en esos loci de la inno-vación se orienta a la maximización de rentas extraordinarias mediante la generación de monopolios relativos de mercado.

Innovación inclusiva

Sin embargo, existen otras formas de inno-vación en otros ámbitos: instituciones de I+D (públicas y privadas), organismos guberna-mentales, empresas, instituciones de base social, ONG, cooperativas. Pero normalmente no aparecen en ningún manual estándar de innovación tecnológica, no fueron parte de los estudios de casos estándar que hacen los economistas de la innovación. Sin embargo, en estos lugares hay procesos de aprendi-zaje y de innovación: los procesos estándar de aprender haciendo, el aprendizaje por el uso y, fundamentalmente, el aprendizaje por

interacción. Este último me interesa especial-mente. ¿Por qué? Porque es uno de los tesoros particulares que puede tener una economía social o solidaria vinculando empresas coo-perativas. Como vimos al inicio en el estudio que cité de los investigadores uruguayos, las empresas cooperativas tienden a interactuar más entre sí, tienden a compartir más cono-cimiento, y si en la raíz de la innovación está el conocimiento compartido, el mejor can-didato para generar innovación local no es una empresa capitalista estándar sino una empresa cooperativa.

Aprendizajes y apropiación de saberes

Resulta interesante ver el desempeño com-parado de empresas maximizadoras de bene-ficios respecto de las cooperativas en cuanto al conocimiento y la innovación. En principio, la dinámica de gestión del conocimiento que tiene una empresa estándar hace que intente apropiarlos, preservándolos para sí, vía pro-piedad intelectual, o silenciándolos vía secreto industrial. La lógica normal de una red de coo-perativas de trabajo y servicios, en cambio, es socializar saberes. Lo hacen por naturaleza, no porque les conviene, no por una política: sim-plemente por la forma de ser normal de una cooperativa. Lo que les permite interactuar más fluidamente en el plano cognitivo.

Empresas maximizadoras de beneficios Cooperativas

Apropiación de los resultados de los procesos de aprendizaje

Socialización de los resultados de los procesos de aprendizaje

Exclusión de usuarios de conocimientos Inclusión de usuarios de conocimientos

El conocimiento como bien rival El conocimiento como bien social/público

El conocimiento como mercancía El conocimiento como recurso para el desarrollo socioeconómico

Apropiación de saberes


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Sistemas de innovación

El concepto de sistema de innovación a esta altura tiene muchas acepciones. En particu-lar, hay una que resulta interesante para este ejercicio comparativo que es la de Bengt Ake Lundvall. Lundvall planteaba —hace ya más de una década y media— que la sociedad puede comportarse como un actor colectivo, como un sujeto de aprendizaje e innovación. Ya no como un empresario inventor —como en el primer modelo de Schumpeter—, ni como una empresa cooperativa con una unidad I+D —como en el segundo modelo de Schum-peter—. Lundvall plantea un tercer modelo donde el actor innovador es el colectivo social. Si pensamos en esos términos, las empresas cooperativas tienen algunas ventajas —como colectivos sociales articulados— respecto de otro tipo de colectivos regulados vertical-mente, tales como las empresas maximizado-ras de lucros. Esto se relaciona directamente con la forma en que se generan dinámicas de aprendizaje y con la manera en que se distri-buyen los beneficios de ese aprendizaje.

Sistema nacional de innovación

En sistemas nacionales de innovación basados excluyentemente en relaciones de mercado y

obtención de renta, la relación fundamental es la exclusión de terceros, y todas las inno-vaciones tecnológicas tienden a subordinarse —como es lógico— a esa función (aun la pres-tación de servicios públicos o la producción de conocimientos científicos y tecnológicos). En cambio, en los sistemas nacionales de inno-vación donde aparecen sistemas cooperativos o de economía solidaria, hay combinación de relaciones de mercado y “no-de-mercado”. En este sentido, las redes cooperativas son maxi-mizadoras de relaciones “no-de-mercado”. El conocimiento puede articularse de manera mucho más fluida. Si, en cambio, el conoci-miento es simplemente una mercancía, queda retenido —todo el tiempo— en una trama de precios y lucro.

Economía del aprendizaje, sociedad del aprendizaje

Por eso la cuestión de los escenarios de apren-dizaje es clave. Nuevamente tomo un concepto de Lundvall: los procesos de desarrollo soste-nido descansan en la conformación y conso-lidación de la “economía del aprendizaje”, a partir de la cual, se entiende que “el éxito de los individuos, las empresas, las regiones y los países reflejarán, principalmente, su capaci-dad para aprender” (Lundvall, 2000).


Sujetos de innovación discretos (unidades singulares)

Sujetos de innovación colectivos (circulación abierta)

Sistemas de innovación focalizados en empresas privadas maximizadoras de rentas

Sistemas de innovación focalizados en actores múltiples, conectados en red

“Entorno” amigable de las firmas Colectivo innovador horizontal

Sistemas basados en la noción de competitividad sistémica nacional e internacional

Sistemas basados en la generación de dinámicas de aprendizajes a escala social general

Sistemas de innovación y producción

Hernán Thomas 319


Circulación limitada de conocimientos Socialización del conocimiento

Procesos de aprendizaje delimitado por rentabilidad y apropiabilidad de los beneficios generales

Procesos de aprendizaje orientados al aumento del bienestar general

Basados en la noción de propiedad intelectual

Colectivo innovador horizontal

Restricción del potencial de interacciones de aprendizaje

Ampliación del potencial de las interacciones de aprendizaje

Sociedad del aprendizaje

Lundvall plantea que no se trata simple-mente de acumular información, como los iniciales conceptos cuantitativistas y lineales de “Sociedad de la Información” que circula-ban ya desde fines de los noventa. Ni siquiera de una “Sociedad del Conocimiento”, donde lo importante, de forma hipersimplificada, es que algunas instituciones preserven y comu-

niquen conocimiento, generando ventajas competitivas. Se trata, en cambio, de generar dinámicas sociales de constante aprendizaje. Y si de aprendizaje se trata, una cooperativa en red con sus pares socializa mucho más rápi-damente el esfuerzo de desarrollo tecnológico que una empresa maximizadora de beneficios, por el hecho de que la firma maximizadora

Modelo interactivo chain linked (Kline y Rosenberg, 1982)


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de beneficios va a centralizar esos saberes y va a considerar como tecnología adecuada a sus intereses solo aquello que se convierta en lucro, seleccionando y parcializando las for-mas de aprendizaje y dejando de lado otras formas de aprendizaje que no pasan por la con-versión del conocimiento en lucro.

Gestión del conocimiento

Hay un modelo de gestión del conocimiento generado por Kline y Rosenberg que intenta superar los modelos lineales de innovación. No los quiero aburrir con esto, por lo que men-cionaré solo lo siguiente. Teniendo en cuenta tres niveles —mencionaré desde el nivel infe-rior al superior—, están las empresas, el stock de conocimientos disponible y las instituciones

públicas de I + D. Kline y Rosenberg sostienen que una empresa estándar se arregla, primero, con lo que tiene in house; si no le alcanza con lo que tiene in house, recurre al stock de cono-cimientos disponible —que puede ser desde internet hasta una revista o una feria secto-rial—, y recién cuando no consigue superar su cuello de botella tecnoproductivo a escala interna o del stock recurre, episódicamente, a una institución de I + D.

En ese sentido, la forma de interactuar por apropiación de conocimiento de una empresa capitalista estándar es de una relación pro-blemática discontinua con unidades externas públicas de I + D. Cuando uno se pregunta por qué no funcionan muy bien las relaciones entre la universidad y la empresa, advierte que esta es una de las respuestas.

Modelo interactivo sociocognitivo

Instituciones I+D

Coperativas

EmpresasUsuario

finalOrganismos

públicos

Univer- sidades

ONG

Cono

cimie

ntos

CapaciadesAprendizajes

Rel.

prob

lem

a

solu

ción

Hernán Thomas 321

Modelo interactivo sociocognitivo

Uno puede imaginar otra forma de desarrollo cognitivo en la que diferentes instituciones, mucho más fluidas que las empresas maximi-zadoras de beneficios, se vinculan con otras instituciones públicas y, además, intercalan conocimiento en otras dinámicas, como las Universidades, las instituciones de I + D, las cooperativas, los usuarios, las organizaciones no gubernamentales o los organismos públicos.

Una esfera así es viable en tanto uno no se apropie excluyentemente del conocimiento generado por todos los demás; solo así es viable pensar en esas dinámicas. En ese nivel, socia-lizan mejor el conocimiento las cooperativas que otras empresas focalizadas únicamente en el lucro.

Sociología de la tecnología

Entramos en otro territorio cognitivo: el de la sociología de la tecnología. En ese territo-rio nos fijamos más en interacciones que en acumulaciones y, en particular, pensamos en fenómenos en los que las sociedades y sus dotaciones tecnológicas se co-construyen. Los


Tecnologías y procesos de cambio tecnológico orientados por la maximización de beneficios

Tecnologías y procesos de cambio tecnológico orientados al aumento del bienestar general

Normas orientadas por los principios de propiedad privada y generación y apropiación de rentas

Normas orientadas a la facilitación de la cooperación, la propiedad colectiva y la distribución social de los beneficios

Modos de acumulación basados en la noción de renta capitalista y concentración del ingreso; y competencia interempresarial

Modos de acumulación basados en la noción de desarrollo igualitario y equidad; y cooperación y coordinación inter-institucional

Co-construcción

artefactos se co-construyen con sus usuarios, los productores con los usuarios, las socieda-des con las tecnologías que utilizan. Porque en el mismo proceso socio-técnico en el que diseñamos, producimos y utilizamos tecnolo-gías vamos construyendo relaciones sociales de producción, de trabajo, de comunicación, de convivencia. Porque las tecnologías son sociales del mismo modo que las sociedades son tecnológicas.

Co-construcción

En ese plano, ¿qué co-construye una empresa maximizadora de beneficios? En principio, selecciona y promueve normas vinculadas con el refuerzo de la apropiación del benefi-cio y, por lo tanto, de la apropiación del cono-cimiento. En consecuencia, promueve un modelo de acumulación basado en la noción de renta capitalista y de concentración del ingreso, y en la competencia interempresarial. Así, después, cuando analizamos la posibili-dad de potenciar el desarrollo, pensamos en términos de aumentar la productividad pen-sando, por ejemplo: “Más soja nos hará libres” o de aumentar la competitividad, apuntando a ser mejores que las empresas de Argentina y


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de Brasil y creyendo que, tal vez, de esa forma estaremos mejor en el planeta.

En el caso del territorio cooperativo, por suerte, se piensa distinto. Se considera que, con un poco de suerte, compartiendo y socia-lizando, las cosas mejorarán para todos en tér-minos de solidaridad, igualdad y equidad, de cooperación y coordinación entre institucio-nes, y que, de esa forma, tal vez se genere una trama social que nos pueda contener a todos.

Relaciones problema-solución

Las relaciones problema-solución cambian si se trata de empresas maximizadoras de lucro o de cooperativas. En principio, entran como problema-solución y, en particular, como solu-ción válida para todo tipo de problemas, aque-llas que tienen que ver con la maximización de la renta.

En primer lugar, está la construcción del problema. ¿Cuál es el problema? Problema es el cuello de botella que impide aumen-tar la productividad. Ese es el problema para una empresa capitalista. El problema no es si alguien está feliz o alienado en su trabajo; ese no es un problema para la empresa capitalista. Para resolver ese tipo de problemas habría que participar en el poder del constructor del pro-blema. La empresa capitalista se encarga de

que pocos participen en la construcción del problema y mucho menos en el diseño de la solución correspondiente.

En el caso de las cooperativas, es inevitable que los que construyen el problema y partici-pan del beneficio de la solución sean los mis-mos. Eso es mucho más abierto y democrático; al mismo tiempo, es mucho más eficiente en términos tecnoproductivos y mucho más abierto en términos de proceso de aprendizaje.

Qué funciona/qué no funciona

Cuando una tecnología funciona, en la prác-tica tiene que ver con el hecho de que es com-patible no solo con otras tecnologías, sino con su dotación inicial de factores, con la capaci-dad de los trabajadores para poder operar esa tecnología, con el gusto de los usuarios y su nivel de conocimientos para usarla. O sea, en la práctica, algo funciona no porque esté bien o mal construido, sino porque se conecta bien con todo lo que existe previamente.

Por lo tanto, en ese nivel tenemos un pequeño problemita en términos de desarro-llo con inclusión social: ¿a qué se adecuan las tecnologías generadas por empresas maximi-zadoras de beneficios? Estas empresas generan una dinámica en la cual —metafóricamente— todo lo que se enchufa con el resto del sistema


Relaciones problema-solución sobredeterminadas por la obtención de rentas

Relaciones problema-solución no limitadas por la obtención de rentas

Priorización de los intereses de la firma capitalista en la configuración de los problemas y la concepción de las soluciones

Incorporación de temas relativos a la inclusión, el desarrollo y el medio ambiente en la configuración de los problemas y la concepción de las soluciones

Control centralizado del proceso de construcción de la agenda de problemas

Socialización de la construcción de la agenda de problemas

Relaciones problema-solución

Hernán Thomas 323

genera renta, de hecho. Es más, en el marco de la reproducción ampliada del capital, estas empresas se encargan de convertir lo que antes no era mercancía en nueva mercancía. Esta es la historia del capitalismo, desde la conversión de la leña del bosque hasta el conocimiento utilizado por Facebook para hacer sus propios negocios, ¡que ustedes ponen gratis en la red sin siquiera poder borrarlo después! Desde la leña hasta lo que pasaba por la cabeza de ustedes la semana pasada, todo eso fue trans-formado en mercancía, y solo tiene sentido incorporar a los sistemas tecnológicos aquello que es transformable en mercancía. En el caso de las cooperativas con objetivo de desarrollo social, no todo es mercancía, porque no todo es bien de mercado; puede haber bienes no de mercado y, por otra parte, puede haber otras dinámicas sociales.

Por eso, hay un pequeño problema respeto a qué funciona y qué no funciona según dife-rentes lógicas de desarrollo tecnológico. ¿Qué funciona para una empresa capitalista? Para una empresa capitalista lo que funciona es todo aquello que sirve para maximizar la renta del capital y todo lo que no sirve para eso no es útil, no funciona. Por eso algunas tecnologías evolucionan más rápido que otras; las empre-

sas se focalizan en algunas y no en todas. Ese es el motivo por el cual algunas estrategias en términos de terapias clínicas, por ejemplo, son fomentadas por algunas empresas y hay otras que directamente son poco exploradas. Por ejemplo, soy diabético: soy un gran nego-cio para muchas empresas. Ahora, ninguna en particular está muy preocupada por resolver el problema de los diabéticos, pero sí para dar-nos Diaformina, insulina y unos bonitos apa-ratos ya informatizados para poder medirnos el nivel de glucemia. Además, ahora, tenemos que comprarlo periódicamente porque inven-taron un bonito chip por el cual cada vez tene-mos que cambiar la oblea de recolección de la muestra de sangre, ya que la misma oblea no sirve en otro marcador de glucemia. Son muy inteligentes, pero no para resolver la dia-betes, sino para lucrar con nuestro pequeño problema de salud. Esa es la lógica estándar y racional del capitalismo.

En cambio, las cooperativas construyen —pueden construir— problemas de otro modo, problemas que tienen que ver con la vida de las personas que trabajan en las tec-nologías del proceso, problemas de los benefi-ciarios o usuarios finales de las tecnologías del producto. En todo caso, así debería ser, porque


Funcionamiento sobredeterminado por la obtención de rentas

Funcionamiento no limitado a la obtención de rentas

Restricción monovariable del espectro de las relaciones de funcionamiento

Funcionamiento construido por combinatoria de variables: sociales, económicas, políticas, ambientales

Subordinación de otras variables (sociales, ambientales, culturales) a la variable dominante

Integración estratégica de las variables hacia objetivos de desarrollo social

Path dependence sobredeterminada por la valorización de los activos

Trayectoria determinada por análisis socio-técnico integrador

Funcionamiento


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surge un nuevo problema cuando las coopera-tivas se convierten en empresas maximizado-ras de lucro...

Alianzas sociotécnicas

Finalmente, dice la teoría constructivista de la tecnología, estas cosas funcionan en alianzas complejas y heterogéneas. En alianzas entre humanos y no humanos: alguien hace una regulación que beneficia a cierto sector tecno-productivo y utiliza determinado tipo de tecno-logía, con ingenieros que son capaces de desa-rrollarlas y, a su vez, estas máquinas dan sentido a ciertos trabajadores; máquinas y trabajadores que producen productos que son consumidos por ciertos consumidores...

Por ejemplo, detrás del auto de combustión interna hay una gigantesca alianza internacio-nal que va desde el que cambia los neumáti-cos Pirelli o Fate hasta aquel que con un casco de visión infrarroja nocturna invade Irak para garantizar la provisión de petróleo de Exxon. Eso es una alianza sociotécnica. Por eso es tan problemático hacer una alianza alternativa; para poder poner otro vehículo en funciona-miento —recuerden que funcionamiento es

tener una construcción sociotécnica— hace falta otra alianza. En todo caso, probablemente, la alianza que se logre será como tienen las actuales automotrices, con sus redes globales de proveedores y ensambladoras, los aparatos regulatorios y financieros que las soportan, y las empresas petroleras con las que comparten la alianza, que ahora, lentamente —en la medida de sus intereses— se van convirtiendo lenta y planificadamente en preservadoras del medio ambiente. Pero difícilmente se filtre una nueva automotriz en el campo de las viejas automo-trices.

Como ejemplo, se puede ver el caso de una alianza socio-técnica de un vehículo que se hizo en Argentina, un utilitario llamado “Ras-trojero”, el primer utilitario que se fabricó de forma integral en América Latina. Para que esto ocurriera tuvo que intervenir el Estado nacio-nal, una banca de desarrollo, pequeños talleres locales, industrias medianas de producción de autopartes que, a su vez, recibieron de la fábrica central el conocimiento para hacerlo, un con-sorcio de concesionarias, un grupo de usuarios que se dedicó a la audaz tarea de comprarlo y utilizarlo; por otro lado, un fantástico favor de las empresas trasnacionales norteamericanas


Alianzas verticales hegemónicas sobredeterminadas por la maximización de la renta

Alianzas horizontales colaborativas viabilizadoras de procesos de cooperación

Constitución de entornos amigables de la firmas

Constitución de sistemas sociales de aprendizaje y desarrollo local

Alineamiento y coordinación de intereses a la acumulación ampliada del capital

Negociación y coordinación de intereses de grupos sociales heterogéneos

Articulaciones basadas en la constitución del capital como punto de pasaje obligatorio: la agencia privilegiada del dinero

Articulaciones basadas en la democratización del proceso decisorio, el acceso generalizado a bienes y servicios, la distribución equitativa de los beneficios y el desarrollo igualitario

Alianzas sociotécnicas

Hernán Thomas 325

que, en la época de Perón, se negaron a invertir en Argentina en virtud de la política internacio-nal del Departamento de Estado de los Estados Unidos. El último detalle es que esa empresa —IME-IAME— antes era una fábrica de aviones, y a alguien se le ocurrió, en los años cincuenta, la locura de convertir ingenieros aeronáuticos en ingenieros de automoción, y una fábrica de aviones por unidad en una fábrica de automoto-res en serie. Sin esta alianza, sin alinear y coor-dinar todos estos elementos diversos, el Rastro-jero jamás hubiera existido. Todo eso tuvo que ocurrir para que hubiera un vehículo construido enteramente en América Latina en la década del cincuenta, y una fábrica nacional de automoto-res que subsistió hasta su cierre, a inicios de la dictadura militar de 1976.

Hay que ver cómo construimos otras alianzas socio-técnicas que nos liberen de las elecciones de algunos pocos y empiecen a reflejar las arti-culaciones sociales y productivas que a nosotros nos interesan. En este plano, las cooperativas de trabajo son actores privilegiados en una estra-tegia de cambio tecnológico, desarrollo e inclu-sión social. Se propone —fácil y subordinada-mente— que busquemos aquellas empresas a nivel internacional que quieran venir a esta tierra yerma a generar una nueva corriente de innovación. Pero, en realidad, el potencial de innovación ya está aquí. El desafío técnico-pro-ductivo está aquí y las necesidades sociales para resolver también están aquí.

Ustedes se preguntarán, lógicamente, por los recursos económicos necesarios para financiar esas iniciativas. Si lo pensamos bien, esas otras empresas van a venir aquí y se van a radicar con el dinero que les demos —o les prometamos—. En todo caso, habría que ver cuánto dinero pro-metemos y cuánto dinero damos, a qué plazo, con qué tasa de interés y con qué orientación política. Por el momento, los gobiernos de la región privilegian los gastos para que se radi-quen empresas transnacionales, para que sub-sistan aquí las grandes empresas nacionales

y en muy pequeña medida un fondo —¡por la patria!— para generar este tipo de dinámicas locales. Las grandes firmas locales existen por-que el Estado genera las condiciones adecuadas para su permanencia. Hacemos políticas activas para generar ese tipo de tecnologías. Por tanto, podemos crear políticas activas —dispone-mos de fondos— para otro tipo de tecnologías, inclusivas.

No hay que ser ingenuo, no se trata de una tecnología singular, no se trata de hacer un automóvil, una computadora, un software, un medicamento; se trata de generar sistemas tec-nológicos sociales completos —la base material de nuevas alianzas socio-técnicas— que tengan otra orientación, que se retroalimenten entre sí, que sean mutuamente compatibles

Entendemos estos sistemas tecnológicos sociales como sistemas sociotécnicos heterogé-neos (de actores y artefactos, de comunidades y sistemas tecnológicos) orientados a la genera-ción de dinámicas de inclusión social y econó-mica, democratización y desarrollo sustentable para el conjunto de la sociedad. Implican accio-nes de diseño de productos, procesos produc-tivos y tecnologías de organización focalizados en relaciones problema/solución inclusivas, adecuados para:

• la socialización de los bienes y servicios,• la democratización del control y de las deci-

siones,• el empoderamiento de las comunidades de

productores y usuarios.

Porque una tecnología singular no es suficiente para cambiar una dinámica sociotécnica. Por ello Linux perdió contra Microsoft; los opti-mistas e ingenuos desarrolladores de software libre pensaron que generando un software de base le podían ganar a la mega alianza estraté-gica Microsoft-Intel… pero estaba el pequeño problema de que no había chip de proceso detrás de Linux, ni los protegía la flexibilidad


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de la ley norteamericana de monopolio ni los favorecía el hecho de que los productores de computadoras usaban Intel y así podríamos seguir en esa otra alianza.

Hay que ver de qué manera se generan alian-zas sociotécnicas locales. En ese sentido, hay alianzas en avance, hay maneras de hacerlo, no es un imposible, una utopía; simplemente hay que agrandar y profundizar algunas relaciones y dinámicas locales y regionales.

Pensando las alianzas en términos estratégi-cos, uno puede pensar: ¿Qué voy a admitir? ¿De qué manera la voy a desplegar? ¿Qué tecnologías voy a tomar en el estado en que se encuentran y cuáles voy a modificar y cómo voy a operar sobre ellas? Una vez más, todo esto es operacionaliza-ble; no es una utopía. De hecho, daría trabajo a una significativa cantidad de recursos humanos altamente calificados que en este momento está vegetando en nuestro sistema de ciencia y tec-nología, librados a su sentido común.

Podríamos empezar por darle utilidad social al conocimiento científico y tecnológico local-mente generado. Hicimos algunas investigacio-nes en Argentina y en Brasil y encontramos que gran parte de la ciencia denominada “aplicable” no es aplicada en la región. A eso le pusimos un nombre, lo llamamos CANA, ciencia aplicable no aplicada. La mayor parte de lo que produ-cimos en la región es CANA. En todo caso, se aplica en otro lado, utilizado para otra cosa, pero no para resolver los problemas sociales locales. ¡Somos muy generosos!

Conclusión

Innovación y socialización del conocimiento

En principio, lo que hay que tener en cuenta en términos de políticas públicas en el plano sociocognitivo es que hay una contradicción entre apropiación y socialización del conoci-miento. No estoy hablando de una socializa-

ción ingenua del conocimiento: vamos a decla-rar “de uso libre” todo nuestro conocimiento, así cualquiera pasa por nuestro supermercado local y se lleva lo que quiera para usarlo en lo que quiera. Hay diferentes formas de licenciar conocimiento para poder elegir qué usuario sí y qué usuarios no; qué grupos sociales sí y qué grupos sociales no; qué empresas sí y qué empresas no. Solamente se trata de poner en habilitación un Estado un poco más agudo en términos de elecciones y legislaciones.

En ese sentido, las cooperativas de trabajo pueden ser los nuevos loci de la innovación o, al menos, uno de los loci privilegiados de la innovación. Para eso habría que generar nue-vas formas de financiamiento: créditos para desarrollo y aprendizaje, subsidios para inno-vación. En lugar de ver la relación universidad-empresa en términos inespecíficos, considerar la relación universidad-cooperativas en térmi-nos estratégicos. De hecho, esta vinculación interinstitucional ya está ocurriendo, no solo en Uruguay sino en el resto de la región: las áreas de extensión y muchas de las áreas de investigación de nuestras universidades e ins-titutos públicos de I+D empezaron a tener otro nivel de relación, de cooperación cognitiva, con movimientos cooperativos y cooperativas singulares.

Ampliación del espacio público

Otra cuestión clave en términos socioeconó-micos es pensar en dinámicas de economía de aprendizaje y en abrir nuevos espacios públi-cos. No hablo sólo de espacios estatales, sino de ampliar el espacio público. Así como hoy es pública la calle o el aire que respiramos, también pueden ser públicas muchas más cosas. Es más, podemos volver públicas actividades y espacios que dejamos en manos de empresas privadas. En términos de innovación tecnológica el terri-torio de lo público también se puede expandir. Tenemos potencial de desarrollo de tecnologías

Hernán Thomas 327

en salud pública y educación pública. Pode-mos —y debemos— mejorar nuestra estructura de transporte público, de vivienda pública, de alimento público, y hay mucho más espacio público que generar.

En el plano sociopolítico, esta ampliación del espacio público vincula la gobernabilidad de nuestros países con la producción de bienes comunes: bienes que compartimos entre todos y que podemos gobernar entre todos. Si pode-mos ampliar el espacio público es probable que mejore nuestra calidad de vida: el acceso a bienes y servicios, al conocimiento y las cul-turas, el despliegue de nuevas formas de exis-tencia y convivencia. Por el momento, alguien está eligiendo y elige lo que, en general, no nos conviene; elige caro y no barato, elige para pocos y no para muchos; elige excluyente y no incluyente. En todo caso la decisión a tomar es cuándo vamos a dejar de delegar en un tercero lo que es nuestro en términos de ciudadanía.

Ciudadanía socio-técnica

Se ha pensado largamente en términos de ciu-dadanía en la región. Pero nadie pensó todavía en términos de ciudadanía socio-técnica, aun-que ésta es una clave para pensar en el futuro. ¿Quién toma las decisiones tecnológicas en

nuestros países? ¿A favor de quién? ¿Según qué intereses? ¿Con qué niveles de riesgo acepta-dos? En ese nivel, socializar la apropiación de las tecnologías es una cuestión no secundaria, no trivial. No es solo un problema ambiental o productivo, local o empresarial: es un problema de supervivencia.

Los sistemas tecnológicos sociales pueden ser la forma más democrática de diseñar, desarro-llar, producir, implementar, gestionar y evaluar la matriz material del futuro. Porque de eso se trata la tecnología; es la matriz material por la que estamos vivos al día siguiente y sin ella no existimos. Por tanto, sería mejor apropiarnos socialmente de ella. En este nivel, las coopera-tivas de trabajo y otras articulaciones sociales (como empresas estatales y públicas, universi-dades y unidades de I+D) pueden ser el lugar más adecuado para diseñar y producir esos sis-temas tecnológicos sociales.

Si uno lo piensa en términos de valores, el destino de nuestras sociedades —la igualación de derechos, la generación de espacios de liber-tad, la calidad de vida de la población, la pro-fundización de nuestras democracias y la pre-servación del ambiente—, depende de la base material con la que nos desarrollamos y cons-truimos el futuro nacional y regional.

Gracias.


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329 Jabi Salcedo NER Group (País Vasco)

Un nuevo estilo de relaciones para el cambio organizacional pendiente

Llevo aquí una semana. Vine el lunes; el martes estuve en el FIA, y llevo escuchan-

do una visión totalmente distinta a la que te-nemos nosotros acerca de lo que es el entorno económico y, sobre todo, de lo que son las coo-perativas. En el País Vasco la actividad econó-mica tiene otro tipo de características.

Está claro que la cooperativa es el modelo más justo que existe desde el punto de vista económico. El señor Isola habló de otro tipo de empresas que existen, como las sociedades anónimas laborales, que, básicamente, siguen el mismo principio, pero una cooperativa no es la única solución al entorno económico que existe al día de hoy, por lo menos en el País Vasco, y voy a hacer una gran diferenciación. Es la primera vez que estoy aquí y voy a estar cuatro días. Sé mucho más ahora de lo que sabía el lunes, pero no puedo permitirme decir cómo es la economía aquí.

Nosotros discutimos muchas veces que, si fuese fácil, es decir, que si el ser cooperativa solventara todos los problemas, todo el mundo

cambiaría las sociedades y las haría cooperati-vas, y no es así. Hay muchas cooperativas que están pasando grandes problemas o que han tenido que cerrar. El modelo de Mondragón es un caso muy especial. En el País Vasco hay aproximadamente quinientas cooperativas y dentro de Mondragón alrededor de ciento cuarenta. Y si bien siguen siendo cooperativas, cuando se han desarrollado fuera del entorno del País Vasco, en los países adonde han ido no han hecho cooperativas; han hechos socieda-des normales.

Voy a presentar algo que llevamos haciendo hace seis años de manera exclusiva, pero que empezó hace veinte años en una cooperativa. Ahora lo hacemos en todo tipo de proyecto.Koldo Saratxaga salió de una cooperativa de Mondragón, en la que empezó a aplicar este tipo de relación. Se trata de un tipo de relación distinta, basada en las personas. Este libro se editó por el año 2006. El primero de todos se editó por el año 2002. Luego hemos editado posteriores experiencias específicas, que se


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descargan gratis en la red, y ahora estamos sacando otra más.

Nos dedicamos a cambiar la cultura de las organizaciones y al referirnos a ellas queremos quitar la palabra “empresa”, porque es un sitio en el que se producen bienes y servicios y las personas no aparecen para nada.

Una organización incluye a las personas y un proyecto es un equipo de gente trabajando con un fin común. Hemos realizado una asociación que se llama NER Group, que significa nuevo estilo de relaciones, en la que hay seis coope-rativas, pero el resto de los proyectos que están allí no son cooperativas. Se trata de proyectos en los que hay un capital y propietarios, pero basado en las personas. Son diecinueve orga-nizaciones y se acaban de incorporar tres más, y en breve tendremos otra.

Hace un momento el señor Isola incluyó en un cuadro los tres tipos de empresas que había hasta ahora de acuerdo a unos criterios que ponía: de la propiedad, para qué están, cómo se toman las decisiones, y cuál es la estrategia. Nosotros —que todavía somos un grano de arena— no encajaríamos en ninguna de ellas; es un estilo nuevo. Para que se hagan una idea, en NER Group hay 2.300 personas, alrededor de unos 450 millones de euros de facturación. Algunos de estos proyectos ya tienen plantas en México y en la India, fuera del País Vasco. Una de las más grandes es Ipar Kutxa, que es una caja de ahorros, un banco, y la integran 450 personas. Por otro lado está AMPO, que es una cooperativa que hace fundición y vál-vulas. Entre las más pequeñas está GHZ, un despacho mercantil donde hay diez personas, y Gripon, una sociedad que hace herramientas de mano; en ella hay treinta personas.

¿Qué es lo que nos une a todos? Que hemos cambiado la forma de relacionarnos. Como lle-vamos mucho tiempo hablando y dando char-las, por lo menos allí, cuando se pregunta al máximo responsable —que puede ser el dueño o el ejecutivo que ha puesto— qué es lo más

importante de su organización, un 90% siem-pre responde lo mismo: las personas. Cuando preguntamos cuánto tiempo dedica a lo más importante de su organización, la gran mayo-ría se queda callada: es que no dedican absolu-tamente nada, porque está establecido que eso lo hacen otros, ellos se dedican al Director de Producción, al Director Financiero, al Director de Ventas, y con una cadena de mando basada en una pirámide —que también las hay en las cooperativas— llegan al resto de las personas.

La crisis actual

Estamos en una crisis gravísima. Económica-mente, a partir de 2008 el mundo nos ha cam-biado. Ya teníamos una parte de estas crisis, como puede ser la de valores, porque en el entorno que nos movemos ya no se habla de generosidad, de solidaridad, de compartir sino de individualidad. Los referentes que se mues-tran son grandes triunfadores, como Messi y Ronaldo. Se trata de personas que a los chicos se les pone como ejemplo pero Messi hay uno, Ronaldo hay uno. Todos los demás que juegan en la liga, prácticamente, no existen y esos son los grandes triunfadores; toda la educación la orientan al que triunfa, al que está ahí arriba, no a trabajar en equipo, a compartir y a saber ser generoso. Esos mismos principios los tras-ladamos al trabajo. Otra crisis es la energética. La energía ha subido increíblemente y la gaso-lina cuesta muchísimo. También está la de materias primas, de alimentos, agua y medio ambiente.

Otro punto es que en la historia hemos tenido un tipo de economía en la que la mayo-ría de las empresas se basaba en que alguien ponía el dinero, y el que ponía el dinero tenía el poder, porque con el dinero compraba máquinas, y luego estaban las personas. Si ahora estamos en la era del conocimiento, el conocimiento no está en los programas infor-máticos; el conocimiento está en las personas.

Jabi Salcedo 331

Y si el conocimiento está en las personas, el que pone el capital no tiene la misma fuerza que tenía antes. En cualquier proyecto, de lo que sea, al día de hoy, si se cambian las 80 perso-nas por otras, ese mismo día queda bloqueado. Si un fin de semana esas personas no trabajan, se podrá contar con las máquinas, con la pro-ducción, pero el conocimiento no está ahí. Está claro que el conocimiento está en las personas y está claro que ello tiene que marcar una forma distinta de relacionarse con la propiedad.

No voy a hablar de la crisis financiera, porque todo el mundo la conoce. Al día de hoy es impo-sible pedir un crédito, ya sea un crédito privado, para la empresa o, incluso, para hipotecas.

El método NER

Yo trabajo dentro de una organización que lo que hace es transformar otras organizaciones. Cuando vamos a transformar las organiza-ciones les presentamos esto mismo. El pro-pietario nos llama y nosotros le presentamos nuestra propuesta; si hay un Concejo, debe

aprobar nuestra propuesta por amplia mayo-ría. Posteriormente, vamos con las personas que trabajan en el proyecto, les pedimos que se monten a unos autobuses, que vayan a visitar los proyectos donde esto ya está funcionando. Los dejamos solos con las personas vinculadas a esos proyectos que ya están funcionando. En general, pasan un día en dos proyectos, y uno o varios días después hacemos una asamblea, para que nos digan si quieren o no incorpo-rarse a este proyecto. Esto quiere decir que no nos contrata la propiedad, la propiedad viene, pero los que dan el sí son las personas que allí trabajan. Eso nos da una fuerza increíble para luego poder avanzar.

Para entender eso primero hay que entender que hay una distribución normal, represen-tada en la campana de Gauss, y que todas las personas son diferentes, que no hay dos per-sonas iguales y que nosotros no somos iguales todos los días, sino diferentes. Si consideramos la distribución normal y tomamos en cuenta las alturas, habrá una serie de personas que estará alrededor de 1,5 metros, la gran mayo-

1,951,50 1,75

Campana de Gauss

La campana de Gauss es la representación gráfica de una distribución normal, donde un grupo aleatorio de datos se reparte entre valores bajos, medianos y altos, con mayor frecuencia de los valores intermedios.

1,50 1,75 1,95


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ría estará en el tramo comprendido entre 1,65 a 1,75 metros, y habrá unos cuantos que midan 1,95 metros. Si en lugar de considerar la altura, elegimos el peso, nos pasará lo mismo: habrá algunas personas comprendidas en la parte correspondiente al peso más ligero, la gran mayoría estará en el medio, y habrá unos cuan-tos con un peso por encima del medio. Y esto vale para lo que queramos considerar, ya sea la actitud, las ganas de trabajar o la inteligen-cia, si es que se puede medir. Esto quiere decir que no podemos pedir a todos lo mismo, que debemos entender que todos somos distintos y que la forma de relacionarnos y de pedir es dis-tinta para todos, pero debemos poner normas e ideas que todos puedan comprender.

Está claro que cuando entramos en una orga-nización encontramos un montón de personas

que están en las máquinas haciendo el mismo trabajo todos los días. Nadie presta atención a lo que hace, en el sentido de innovar, de dar algún tipo de idea. Pero cuando salen de esa organización y se van a sus casas, integran un grupo de música, un coro, un grupo de teatro, tienen un montón de ideas y de creatividad que la organización actual limita, porque no cuentan con su pensamiento, sino básica-mente con sus manos y en algunos casos con parte de su conocimiento, pero orientado a lo que les dicen desde otro lugar, desde el lugar del poder. Apenas las personas tienen liber-tad, son creativas, y al ser creativas, innovan. Las innovaciones no tienen que ser siempre en servicios y en productos; innovan en la misma organización y en los mismos procesos que ellos están haciendo.

CLIENTES

EFICIENCIA

PROYECTO BASADO EN LAS

PERSONAS

ENTORNO SOCIAL

Jabi Salcedo 333

Los clientes

Está claro que las cooperativas son el modelo más justo que existe, pero nosotros intentamos marcar una orientación, que es que los proyec-tos, sean sociedades anónimas o sociedades limitadas, tienen que estar basados en las per-sonas —eso es lo principal—, pero deben estar orientados al cliente. Si lo que damos al cliente no le vale en calidad, en servicio, en precio o en innovación, y el cliente no pone dinero, si el dinero se acaba, por más que se trate de una cooperativa, los cooperativistas tendrán que poner dinero. Y si es una sociedad con un pro-pietario, él deberá poner dinero, pero dejará de hacerlo en cuanto vea que eso no tiene fin. De manera que los que ponen el dinero para que las actividades funcionen son los clientes.

Eficiencia

Ahora bien, también hay que tener una organi-zación eficiente. ¿Qué quiere decir esto? Que el cliente tiene que estar contento, las personas tienen que estar contentas, pero debe haber un rendimiento, se debe ser capaz de generar un resultado. Si tienes una organización que va justito al resultado cero, su proyección y su futuro es muy limitado, más aún teniendo en cuenta la situación actual.

Entorno social

Todos los proyectos están en un entorno social que debemos tener en cuenta. Cuando vamos a una organización, lo primero son las personas; sin las personas no hay nada que hacer. El pri-mer hito es que si ellos no quieren, no vamos. Y para ello consideramos la votación: con una votación del 68%, nosotros no entramos, menos aún con el 65% o el 60%; la votación mínima que tuvimos fue del 78%; vimos cómo era y decidimos que solo iríamos a lugares en los que se alcanzara el 85%. Cuando la vota-

ción es de 65%, ya sabemos que hay un mon-tón de personas que van a estar preocupadas por otras cosas. Entonces, no se puede aplicar algo que verdaderamente rompe todas las nor-mas de relación que nos han dado hasta ahora.

Proyecto basado en personas

Nosotros organizamos a todo el mundo en equipos. Intentamos que la creatividad fluya y que nadie esté aislado. Eliminamos lo que se denomina “mandos intermedios”. Eso ya lo sabe allí todo el mundo; cuando vamos a entrar existen muchas personas en la organi-zación que lo único que hacen es recoger las órdenes que hay todos los días, bajar al taller —y digo “bajar”, porque los talleres siempre están abajo— con los documentos y decir a los que están trabajando qué tienen que hacer, y estos lo reciben. La otra parte del trabajo que hacen los mandos intermedios es controlar si están en la fábrica, si están trabajando, si están hablando, si han ido a tomar un café, si han entrado o no a la hora. Eso hace que la creati-vidad no fluya.

Nos pasa muy a menudo, cuando nos reuni-mos, que al preguntar a las personas que están en las máquinas si necesitan a los encargados para que les digan lo que tienen que hacer todos los días, unánimemente responden que no los necesitan en absoluto, que ya saben lo que tienen que hacer todos los días, sin nin-gún problema. Eso sería normal, pero la otra parte importante es que cuando nos reunimos aparte con los encargados y les preguntamos si creen que los trabajadores necesitan que ellos les indiquen el trabajo todos los días, quitando a las personas que tienen mucha edad —hay que comprender que han estado haciendo ese trabajo durante mucho tiempo— en un por-centaje altísimo nos contestan: “Está clarísimo que si no estamos, sabrían hacer el trabajo sin ningún tipo de problema”. Por eso lo primero que hacemos es sacar ese nivel. Pero quiero


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aclarar que una de las premisas que ponemos cuando entramos en una organización —y por eso los encargados no se preocupan— es que no se va nadie a la calle. Pasamos la crisis del año 2008, en la que algunas actividades redu-jeron su actividad en un 18%, y no salió nadie a la calle. Tomamos otro tipo de medidas sobre las que después podemos hablar.

Equipos autogestionados (caos organizado)

¿Cómo hacemos trabajar a las personas en equipo? Hacemos los equipos, los orientamos hacia el cliente y les preguntamos qué son capaces de hacer. Ellos nos cuentan qué son capaces de hacer; si se trata de motores, cuán-tos motores; si son toneladas de laminado, cuántas son; si son válvulas, cuántas válvulas. Ponemos esto de una manera que ellos tam-bién puedan ver, y se van regulando día a día. En una primera etapa, la sensación es de caos. Pasan de estar totalmente vigilados y ordena-dos a formar parte de equipos que tienen que autogestionarse y relacionarse entre ellos.

Para que los equipos funcionen, ya que es un proyecto basado en las personas, tienen que existir tres elementos que vimos antes y que forman parte de la definición de cooperativa.

Comunicación Libertad

Responsabilidad

Comunicación, porque si no la hay no fun-ciona nada. Nosotros hacemos que fluya la comunicación. Yo estoy trabajando como coor-dinador de una cooperativa que comprende 160 personas, haciendo el campo de organización. Más del cincuenta por ciento de mi tiempo lo dedico a reunirme con todos. Todos los meses tengo setenta reuniones, que están puestas en una matriz de relaciones, de modo que todo el mundo sabe a qué reuniones debe ir, cuá-

les son las reuniones y cuáles son los temas a tratar. Mi labor no es controlar, no es saber del producto —sé muy poquito y, además, no me interesa—, sino hacer que fluya constante-mente la información de unos a otros, para que nadie esté preocupado por cosas que no tienen sentido. Cuando no tienes información ocupas ese sitio con comentarios, con ideas sobre lo que estará pasando; cuando tienes la infor-mación no tienes que ocupar ese sitio con una especie de distorsión de lo que es la realidad.

Libertad. La mayoría de las empresas indus-triales tienen reloj para entrar. Nosotros qui-tamos el reloj —eso ya les da cierta libertad— y les quitamos a quien tienen encima. De esa manera, ellos tienen libertad para decidir y funcionar.

Responsabilidad. La única manera de que tengan responsabilidad es que tengan libertad. Si hay alguien controlando, tú no tienes res-ponsabilidad; la tiene el que te está mirando a ti. Para tener responsabilidad tienes que ser libre.

Oportunidades

Intentamos que tengan flexibilidad y poliva-lencia, intentamos que roten. Siempre pongo el ejemplo de que después de 2008, tenemos cinco millones de parados en el Estado español, de los cuales, dos millones y medio solo saben poner ladrillos porque eso fue lo que hicieron durante los últimos quince años. Ahora es difí-cil colocar a esos trabajadores.

Permitido cometer errores

A su vez, no hay control y permitimos que cometan errores, lo que es básico. Nosotros aprendemos cometiendo errores. Lo que tú has aprendido no lo puedes transmitir a los niños; ellos van aprendiendo cuando se confunden.

Jabi Salcedo 335

Eso sí: intentamos que el mismo error no se cometa tres, cuatro o cinco veces.

Clientes y proveedores integrados

Esto tiene otro matiz: alinearnos con los clien-tes y los proveedores. A los proveedores los metemos en casa, les pedimos que sean muy competitivos y no los matamos; les enseñamos cuál es el margen e intentamos que busquen el punto para acordar con nosotros. No se trata de comprarle a uno porque está en mala situa-ción y entonces le podemos bajar mucho el precio, pensando en que mañana buscaremos otro proveedor. Tenemos desarrollos de más de ocho o diez años, trabajando con los mis-mos proveedores, yendo a mejoras continuas. También intentamos integrar a los clientes. Eso ya es más difícil, pero lo hacemos.

Experiencia compartida e innovación permanente

Dedicamos entre un 3% y un 4% del tiempo de todas las personas a reunirnos. Allí comparti-mos qué hacemos, cómo lo hacemos, de qué manera lo estamos cambiando.

La permanente innovación refiere a las personas. Nosotros no apuntamos a grandes cambios tecnológicos o de productos —eso ya vendrá— sino a que las personas nos digan qué cosas deberíamos cambiar en lo que esta-mos haciendo. Hay una persona que va viendo cómo los distintos equipos se van dinami-zando en este sentido.

Conceptos económicos compartidos

Hay otra cosa importante y es que apuntamos a que toda la gente conozca la parte económica, es decir, los conceptos económicos comparti-dos. Ponemos la cuenta de resultados, no como la expresan la mayoría de los financistas para

que solo lo entiendan ellos —pasa lo mismo con los informáticos que utilizan un lenguaje que solo entienden ellos— sino de una forma básica, igual o muy parecida a la que se usaría en casa. Todo el mundo es capaz de saber que si en su casa ingresa menos de lo que gasta, la ecuación colapsa. Todos los meses dedicamos un rato a esto. Hay organizaciones en las que algunos compañeros presentan esto al resto. Esto tiene una ventaja y es que en cualquiera de los 22 proyectos, si se pregunta cómo van las cosas en cualquier parte de la organización, nos podrán decir lo que se ha vendido en el mes y en el acumulado, lo producido en el mes y en el acumulado así como el margen bruto y el margen neto, tanto en el mes como en el acumulado. Esto siempre lo saben. Asimismo, saben qué productos dan dinero y cuáles no.

Perspectiva de futuro

Hacemos mucho hincapié en la perspectiva de futuro. Está muy bien poner algo para que fun-cione ahora, pero queremos que eso dure, sea eficiente y tenga una perspectiva a largo plazo.

Siembra continua

Tenemos una continua sensación de siem-bra. Estamos constantemente trabajando con nuevas ideas y proyectos, pero para recoger el resultado a futuro. No estamos con el tan-teador a corto plazo. Ese es el problema de muchas cooperativas, que están con el tantea-dor a corto plazo, porque enseguida quieren recoger lo que obtienen.

Transparencia

En las cooperativas hay una parte de transpa-rencia; no una transparencia total porque no todo el mundo entiende cómo se colocan los datos. Y es inconcebible en el siglo XXI que la mayoría de las personas que no trabajan en


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cooperativas se desempeñen en una sociedad y no sepan en qué ganan y en qué pierden. Su salario y su futuro dependen de ello y no tie-nen ni idea de cómo van sus cosas. Lo único que te dicen es: “Yo ya soy transparente. Vete al registro a mirar el balance y la cuenta de resul-tados del último año en el registro”. Desde esa cuenta de resultados a los últimos siete u ocho meses, la empresa ha podido pasar por cualquier tipo de situación, yendo hacia abajo y nosotros nos preocupamos de que eso sea transparente.

La base de todo esto es transparencia, que viene con los conceptos económicos compar-tidos. Con la transparencia te vas ganando la confianza. La verdad es que cuesta ganar la confianza, pero la pierdes en dos minutos. En el momento que pongamos un dato o algo que no esté bien hecho y ellos consideren que hemos intentado hacer una manipulación, ya se ha perdido la confianza. Entonces, somos muy duros con la parte que está de cara al mercado y la económico-financiera para que los datos que pongamos siempre reflejen exac-tamente la realidad. Es mucho mejor explicar un error que intentar ocultar un error. Antes de venir pasé por Argentina. Allí alguien me explicaba que era transparente hasta un 80%... No soy capaz de discernir cómo ese señor sabe que es transparente hasta un 80%. Está claro que eres transparente en un ciento por ciento o hay cosas que te estás guardando.

Orgullo de pertenencia

Por otra parte, todo el mundo tiene un orgullo, puede ser del país, de la ciudad, del pueblo, del equipo de fútbol o de lo que sea. Sin embargo, muy poquita gente siente orgullo por perte-necer a las organizaciones en las que trabajan porque no se sienten a gusto. Aquí le dicen “ponerse la camiseta”. Está claro que nosotros generamos ese orgullo de pertenencia. Si se va a los pueblos de al lado, se observará que allí

saben qué hacemos, cómo estamos trabajando, porque estas personas se sienten partícipes de todo ello y hablan de ello en su entorno, con los amigos, con la familia. Entonces, tenemos lista de espera de personas que están trabajando en otros sitios, pero quieren incorporarse a la organización porque sus amigos o hermanos están trabajando en un entorno totalmente distinto.

Evolución física, mental, emocional

Nosotros tenemos claro que lo que te da la feli-cidad no es lo que tienes ni lo que haces sino lo que sientes. Entonces, lo primero que tene-mos que conseguir es que el proyecto se sienta. Para eso hay que sentir las cosas. Una vez que lo sientes, lo piensas; y una vez que lo sientes y lo piensas, lo haces. Hasta ahora, en la mayoría de las organizaciones, lo que se les ha pedido es que lo hagan, aunque en algunos casos, les piden que lo piensen hasta un límite, pero de sentimientos ni hablemos. En las organizacio-nes no se habla de sentimientos.

Proyecto común y éxito compartido

Con todo esto unido, conseguimos un pro-yecto común armado entre todos y un éxito compartido. Hay dos cosas claras. Una es que el éxito le gusta a todo el mundo y compartir un éxito gusta bastante más.

Después de esta explicación, aquí hay una lista de las cosas a las que llegamos, que voy a comentar brevemente:• Una gestión ética a todos los niveles• Proyecto basado en las personas, focalizado

al cliente y la eficiencia• Equilibrio salarial• No horas extras pagadas• No fichar entrada y salida• Incremento salarial anual del IPC • 30 % de reparto del resultado del proyecto en

proporción al salario bruto de cada persona

Jabi Salcedo 337

• Decisiones importantes en asamblea• Flexibilidad

Gestión ética a todos los niveles. He visto que esto figuraba en el decálogo de las coo-perativas. Todos sabemos lo que es la ética. Si tengo que trabajar 740 horas, trabajo las 740 horas. Si tengo que pagar mis impuestos, los pago. Si tengo que pagarle a un trabajador, tengo que pagar la parte proporcional para la seguridad social. Eso es ética; es hacer las cosas bien; no tiene misterio.

Proyecto basado en las personas, focali-zado en el cliente y la eficiencia. Sin eso no hay futuro. Si el cliente no te compra y no sacas resultado, no hay futuro.

No pago de horas extra. Esto lo avisamos desde que entramos. Las horas extra son un cáncer para todos, para los que están sin tra-bajo y para la productividad. Notamos que muchas organizaciones en las que entramos tenían muchas horas extra y que cuando des-aparecían las horas extra, la productividad subía muchísimo. Se acostumbraron a que una parte de su ingreso venía por horas extra y entonces la productividad bajaba mucho. Tengo un ejemplo de hace cuatro semanas. Nos reunimos quinientas sesenta personas. Vino un aluvión de pedidos. El cliente nos que-ría pasar más de lo que teníamos entre manos para poder producir. Podíamos intentar varias cosas. Una era decir al cliente: “No nos pases eso”. Entonces, el cliente iba a recurrir a otro proveedor, a decirle: “Te voy a dar lo que tú quieres y como seas bueno te voy a empezar a traspasar las cosas”. La siguiente posibili-dad era intentar subcontratar, pero tiene sus dificultades. La última era que intentáramos hacerlo nosotros. Lo votamos y resolvimos tra-bajar cuatro sábados, que no vamos a cobrar. Y si el año que viene va mal, los quitaremos del calendario laboral, pero si va bien, vale la

pena. Pongo por ejemplo el año pasado en esta misma organización, oportunidad en la que trabajamos siete días más y ganamos dinero, lo repartimos, consolidamos a los clientes y estamos creciendo.

No fichar entradas y salidas, y equilibrio salarial. Esto es importantísimo. En la coo-perativa que entré había unos treinta niveles salariales; son muchos. Cuando entré, eran ciento seis trabajadores y ahora somos ciento sesenta y cuatro. En una organización no coo-perativa había ochenta personas y ochenta niveles salariales porque cada uno negociaba con el jefe su nivel salarial en función de lo que sabía, de lo pesado que era, la capacidad que tenía y el conocimiento que se guardaba. Nosotros intentamos que quedaran cuatro o cinco niveles salariales sin que nadie vaya para abajo con el sueldo. Si uno está por encima del nivel salarial, se queda por encima de él de por vida, los siguientes que van a hacer su trabajo se quedarán en el nivel salarial que habíamos estipulado. Eso ahora tiene otra vinculación.

Incremento salarial anual del IPC. Las grandes tensiones de todos los años en las empresas son por la negociación entre el sin-dicato y la propiedad. Todos los años tienen que negociar cuántas horas son, cuántas horas van a trabajar. Nosotros mantenemos las horas sin ningún tipo de problemas y cuál va a ser el incremento sobre el IPC. Ha habido verdaderas novelas de cinco o seis meses de huelga en un sector, en empresas, para luego discutir que era el IPC más 0,25% o el IPC más 0,45%. Depen-diendo del valor añadido, esto puede ser igual a nada. Por ejemplo, el costo de las personas en una laminación supone menos del 10% del costo total del producto, por lo que el 0,25% o el 0,45% no aporta absolutamente nada.

Lo que tenemos claro es IPC y el 30% de lo que aquí llaman utilidades. El 30% del resultado se divide automáticamente entre todos los tra-


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bajadores. Ellos saben el resultado y lo siguen todos los meses; al final del año se reparte el 30% proporcionalmente al equilibrio salarial, a los niveles salariales que hemos mencionado. Normalmente tenemos unas catorce pagas (se cuenta en pagas); pueden ser dieciséis, dieci-siete o dieciocho y al año siguiente se hace lo mismo, no se cambia el criterio.

Decisiones importantes en asamblea. Por ejemplo, si ha caído la actividad; si cae un 30% igualmente hay que pensar qué se hace, por-que con el sentimiento de que no sacamos a nadie a la calle no se llega.

En este sentido, quiero hacer un parén-tesis. En el año 2008 las cooperativas, a todos los que no eran cooperativistas los pusieron en la calle, todos los que tenían trabajo por contrato y que no eran socios —Mondragón está primero— se fueron a la calle. Ahí existen dos tipos de trabajadores, los que son socios y los que todavía no han lle-gado a serlo y hay un montón de cooperativas que tienen cooperativistas pero para llegar a esa calidad se tarda cinco, seis o siete años. Entonces, la orientación desde la cabeza fue clara: los que no eran socios, a la calle por-que había que reducir costos. Nosotros no sacamos a nadie, seamos o no cooperativas. Eso sí: tuvimos que reducir el sueldo. Fuimos a votación y nos planteamos que había que hacer una reducción del 15% y con votaciones del 80%, 87% o 90% redujimos el sueldo en la mayoría de las que tenían dificultades. Esas son las decisiones importantes. Por ejemplo, una cooperativa va a ir a la India, ya tenemos negociado lo que supone, vamos a la asam-blea y lo votamos. Cuando se ha ido a México, fuimos a la asamblea y lo votamos; hay que invertir en maquinaria nueva, lo votamos en la asamblea.

No jerarquías, polivalencia y flexibilidad. Está claro que es fácil el ejemplo de los ladrillos, pero en las líneas de montajes había gente que solo hacía tres movimientos: quitaba, ponía y movía, y como no había ningún tipo de poliva-lencia o flexibilidad de pronto lleva quince años haciendo lo mismo y no tiene ningún conoci-miento. Nosotros hacemos una matriz de poli-valencia e intentamos que todos los equipos sean polivalentes y entre los equipos también. Eso cambia un poquito porque al día de hoy hay una serie de organizaciones en las que existe el peón, el peón especialista, el oficial de tercera, el oficial de segunda y cada uno tiene que hacer una cosa. La manera generosa de eliminar eso es llevarlos todos hacia arriba: el peón nor-mal a peón especialista, el peón especialista a oficial de tercera, oficial de tercera a oficial de segunda; todos a oficial de primera en un plazo de prácticamente seis meses a un año. Enton-ces, tenemos a todo el mundo a disposición por ser polivalente y flexible.

Hay un pequeño matiz que siempre cuento: ¿qué pensáis qué dice el oficial de primera? Cuando es peón, gana menos; cuando es peón especialista, gana un poquito más; cuando es oficial de tercera, gana algo más; cuando es ofi-cial de segunda, gana un poquito más, y el ofi-cial de primera, gana más; desgraciadamente volvemos a los valores iniciales. Entonces, el oficial de primera dice que le ha costado muchí-simo llegar adonde está, pero sin embargo, al resto en seis meses los han equiparado a ellos. Es decir, todavía tenemos que cambiar muchas cosas. Pensamos que tenemos que abandonar las estructuras que conocemos, que esto no es el fin. Llevamos veintidós organizaciones y de cada una que se incorpora vamos aprendiendo cosas, pero tenemos que utilizar la cabeza y razonar de una manera distinta.

Muchas gracias.

339 Daniel Olesker Ministro de Desarrollo Social

La economía social como

estrategia productiva democrática en el

desarrollo económico

¿Qué es la economía Social?

Paul Singer, describiendo la trayectoria his-tórica de la economía social, ubica su sur-

gimiento en las luchas obreras del siglo XIX en el contexto del capitalismo de la Revolución Industrial. Allí se dieron lugar, casi en forma sistémica, diferentes experiencias de organi-zación y resistencia de los trabajadores, entre las que se destacan los sindicatos y las coope-rativas. Las experiencias en estos sentidos, li-deradas por Robert Owen, así como la icónica consagración de la experiencia de Rochdale, fueron los más importantes ejemplos de soli-daridad organizada y sin duda de los primeros emprendimientos socialistas que buscaron la reorganización del sistema social y económico.

A lo largo de la historia muchas definiciones se han integrado a este concepto de economía social. Se han puesto restricciones jurídicas, de áreas de acción, etc., pero a nuestro juicio lo que importa es el sentido que estas organi-zaciones tienen.

Y por ello, para ordenar nuestra propuesta tomamos el documento Lima +10 (globalizando la solidaridad) que nos provee un marco sufi-ciente para compartirlo sin entrar en precio-sismos:

“La economía social y solidaria está

basada en valores humanos y principios de solidaridad, que propugnan el reco-nocimiento de la otra persona como fun-damento de la acción humana y eje de la renovación de la política, la economía y la sociedad (…) incluye al conjunto de activi-dades y organizaciones de carácter comu-nitario, asociativo, cooperativo, mutualista y demás formas colectivas creadas para

responder a las necesidades de empleo y de bienestar de los pueblos, así como a movi-mientos ciudadanos orientados a demo-cratizar y transformar la economía”.

Las prácticas tienen así múltiples contenidos y propósitos inmediatos, donde el generar ingresos es solo uno de ellos, muy importante pero solo uno de ellos.

Uno fundamental es el de activar las capa-cidades de auto-organización y cooperación de los trabajadores para resolver sus propias necesidades y, por elevación, las de todos. Esto incluye múltiples formas de inserción en la economía, en la producción para el autocon-sumo (autarquía), en la reproducción, en el comercio (intercambio), en el tejido de lazos sociales fraternales (reciprocidad), como par-ticipantes de sistemas de redistribución jus-tos que dan acceso a recursos productivos y medios de vida, y de coordinación consciente de las iniciativas, cuidando el orden de la natu-raleza.

Son entonces prácticas de desmercantili-zación y de lucha contra las múltiples for-mas de explotación del trabajo, incluyendo las derivadas como el trabajo infantil y otras formas de discriminación adicionales a las de clase (género, etnia, discapacidad, orientación sexual).

formas organizativas

Múltiples son las formas de organización que va tomando la economía social: emprendi-mientos familiares, comunitarios, libremente asociados, cooperativos, asociaciones, redes de ayuda mutua, de comercialización o abasteci-miento conjunto, de efectivización de dere-


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chos —a la tierra (y en algunos casos mucho más que eso: al territorio), al agua, a la edu-cación, a la vivienda, al habitat saludable, a la ciudad, a la energía, a la salud, a la seguridad social y la protección, etc.)—, las monedas sociales, las redes de comercio justo, las finan-zas solidarias, los procesos de recuperación de recursos de las empresas de capital o del Estado (equipamientos de fábricas, empresas en general, tierras, edificios, viviendas, etc.) y todo movimiento o acción colectiva que pro-cura transformar la economía con los valores y sentidos arriba definidos.

Y en esta multiplicidad de formas de organi-zación, sin lugar a dudas las cooperativas han sido la organización más claramente identi-ficada con los elementos centrales de trabajo y solidaridad que han existido a lo largo de la historia. Su sobrevivencia y su enorme exten-sión mundial suponen su fortaleza y su capa-cidad institucional de liderar la reflexión y la organización del conjunto de emprendimien-tos que hacen parte de este fenómeno denomi-nado economía social.

Valores y principios de la economía social

La economía social es una herramienta del desarrollo, más allá de lo estrictamente econó-mico, por el lado de los valores humanos: como valor ético, como valor social, como organiza-ción social de autogestión y solidaridad, fun-damento básico de una visión alternativa del mundo actual. La economía social encarna valores:

• de asociatividad para trabajar, como alter-nativa clara a una visión ferozmente indivi-dualista de la cultura posmoderna, que no está determinada por la relación de domina-ción clase propietaria-clase no propietaria y que por tanto tampoco esté determinada por el uso del poder dominante en esa relación;

• de igualdad en el trabajo, en la distribu-ción de los frutos del trabajo, en el trato que se recibe y en las condiciones de desarrollo, sin discriminación de ningún tipo;

• de la justicia distributiva, dando a cada asociado lo que merece o ha ganado según su participación o aporte;

• de la ayuda mutua, para lograr metas indi-viduales o colectivas.

Características de la economía social

En el marco de esos valores podemos distin-guir como características sobresalientes en los emprendimientos sociales o solidarios, entre otras, las siguientes:

• La democracia participativa y la autoges-tión, ya que se da la total igualdad en la parti-cipación en la toma de decisiones de todos sus miembros y en la elección de sus autoridades.

• La práctica de la solidaridad, con especial énfasis en los más desfavorecidos del grupo o de la comunidad en general. Las entidades que promueven la economía solidaria dan prioridad a las asociaciones de desemplea-dos, trabajadores en vías de perder el empleo y de los que menos tienen posibilidades de encontrar trabajo debido a la edad, la falta de calificación, discriminación de raza o de género, etc.

• El desarrollo local. Los emprendimientos solidarios surgen en un área específica por un grupo de individuos que sufren una particular problemática utilizando recursos endógenos. La vida común del grupo es lo que refuerza la cohesión de la comunidad y multiplica los efectos en el territorio.

• La responsabilidad social, que es el com-promiso que tiene la economía social con el desarrollo de sus trabajadores, sus familias y la comunidad en general.

• La sustentabilidad. La economía social se

Daniel Olesker 341

fundamenta en los principios del cuidado del medio ambiente y el compromiso con la cohesión social, siendo pionera en dichas prácticas.

Aportes de la economía social

Las organizaciones autogestionadas por sus trabajadores se convierten en:

• generadoras de empleo,• aportantes a la justa distribución de las

riquezas,• multiplicadores de acciones sociales en el

territorio.

La economía social: ¿alternativa o exclusivamente solución

de un problema inmediato?

Hoy no podemos saber qué grado de desarrollo vamos a alcanzar con la economía social en la medida que no sabemos qué grado de desarro-llo vamos a alcanzar con la propia construc-ción política de nuestro modelo alternativo incluyente, distributivo y sustentable.

Y esto nos lleva a debatir el fondo de la cues-tión. Por un lado, sobre el rol de la economía social que contrapone dos visiones. O vemos la economía social desde una perspectiva asis-tencialista y de un modo funcional al sistema, es decir, como forma de generar oportunida-des de trabajo, oportunidades de reparto para mitigar las terribles consecuencias de la exclu-sión social que el sistema genera. O vemos la economía social, más allá de esta visión de amortiguador social, como un germen para la construcción de una sociedad nueva, alter-nativa en la perspectiva histórica y que por tanto debe ensamblarse y combinarse con una acción general en la sociedad que sea contra-hegemónica en todos los campos. Es decir, generar organización social en torno a valores

de igualdad, a valores de asociación, a valores de lucha política por esa sociedad más justa. El desarrollo de esta nueva forma de asociarse los seres humanos tiene que buscar ganar espa-cios, ganar conciencia, ganar capacidad mate-rial, competir y demostrar en definitiva que una economía social es posible y que es posible mantenerla en crecimiento y en desarrollo a corto, mediano y largo plazo.

Eso es economía social: para nosotros se expresa en organización social con conciencia de cambio social. Porque la economía social en su desarrollo reproduce relaciones sociales esencialmente igualitarias, reproduce efectos económicos igualitaristas, reproduce contra-hegemonía. Y entonces objetivamente se está compitiendo frente al proceso normal del sis-tema que genera constantemente concentra-ción de poder y de riqueza. En la medida que el desarrollo de la economía social logre ser potente y se expanda, generará redistribución del propio proceso productivo y distributivo y generará, al mismo tiempo, formas de orga-nización social y política que vayan consoli-dando sus desarrollos.

Una visión global de la economía social

Nuestra creencia en la economía social como alternativa de vida nos lleva a proponer, para que se transforme en un subsistema socio-económico orgánicamente articulado y cen-trado en el trabajo, algo así como la “economía del trabajo”, con una lógica propia, no subordi-nada a la del capital, sino la lógica de la repro-ducción ampliada de la vida de todos en socie-dades más igualitarias y democráticas.

Para ello es relevante la acción del Estado y de la sociedad que deben contribuir a crear mercados segmentados, incluso desarrollando dineros y poderes locales que permitan un desarrollo más autocentrado, reduciendo las


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filtraciones de su propia demanda y frenando la invasión de las relaciones tradicionales.

Ello supone, desde la sociedad de la econo-mía social misma, acciones integradas entre producción de bienes y servicios, consumo, intercambio (incluida “moneda local”), acceso a servicios sociales y esparcimiento.

Por ejemplo, en el ámbito cultural significa que los bienes y servicios tienen un compo-nente simbólico, un contenido informativo sobre las consecuencias que tiene su consumo, a diferencia de los producidos en otros siste-mas, con consignas tales como: “compre pro-ductos locales que generan empleo e ingreso local”, “compre o venda sus productos a coope-rativas o redes solidarias”.

La intervención del Estado

Por parte del Estado decimos que:

• Una parte del gasto público debe redirigirse prioritariamente a la economía social y las organizaciones convergentes con un pro-yecto de desarrollo integral e integrador de la sociedad.

• Los sistemas fiscales deben favorecer esas actividades e igualmente los sistemas de regulación de mercados.

• Una parte de los sistemas públicos de inves-tigación, formación y transferencia de cono-cimiento tecnológico y organizativo deben orientarse hacia esos sectores que requieren transformación y apoyo.

• Se requiere invertir seriamente en la investi-gación y educación pública y apoyar procesos autogestionarios desde la capacitación.

Es claro, por la visión integrada que venimos de exponer, que si bien una sociedad como la uruguaya tiene intensos valores de solidaridad y que por tanto tiene los elementos cultura-les totalmente propicios para el desarrollo de un movimiento vasto de economía social, ese

movimiento no va a consolidarse si no hay un apoyo planificado del Estado para alentarlo.

Hay que poner esa capacidad del Estado innovador, del Estado inversor, del Estado regulador en apoyo del desarrollo de las formas de la economía social, en apoyo del desarrollo del sector cooperativo, de empresas de nuevo tipo. Y naturalmente hay que poner capacidad financiera, además.

Esto no se puede hacer sin que un gobierno que tenga el poder de administrar el Estado defina esto como un objetivo estratégico. Y eso, aun cuando está en nuestro Programa de Gobierno, no está aún demasiado en la prác-tica de todos los organismos de conducción pública.

Vayamos ahora más en particular, por las características de este evento, al componente productivo de la economía social.

La economía social en la producción

En primer lugar, por todas las razones antes mencionadas es claro que estamos a favor de un proceso creciente de participación de las diferentes formas de la economía social en la producción tanto industrial como agrope-cuaria.

Para analizar cómo debemos pensar el apoyo del Estado, lo haremos desde la perspectiva del ciclo de producción que puede sintetizarse de la siguiente manera:

MPD M PP M’ D’ MO

Donde:

• D es el dinero de la inversión inicial.• M son las mercancías que es necesario com-

prar, es decir, medios de producción: mate-

Daniel Olesker 343

rias primas y máquinas (MP) y mano de obra (MO).

• PP es la producción misma en la que se com-binan capital y trabajo con la tecnología existente y se gesta una cierta organización del trabajo y de las relaciones sociales dentro de la unidad productiva.

• M’ es el producto final.• D’ es el dinero de la venta donde la diferencia

con D es el excedente obtenido.

Es necesario desarrollar acciones afirmativas en diversos ámbitos para fortalecer la capacidad de desarrollo de la economía social. Cuando anali-zamos la inserción de la economía social en el desarrollo productivo, entendemos que, dadas sus condiciones de desarrollo y de falta de acu-mulación primitiva de capital, las acciones de política pública deberían concentrarse en:

• El financiamiento, dada la dificultad de acceder a financiamiento o su alto costo o la falta de garantías, sea para el capital de giro o para las inversiones.

• La lucha por los mercados. En el caso de los mercados privados, por las condiciones de oligopolio que imponen las grandes empre-sas o las dificultades de acceder a mercados externos. En el caso del mercado público, las licitaciones imponen restricciones a estas experiencias por diversas vías (financieras o de garantías).

• La gestión. En la medida que estas experien-cias de la economía social se nutren de traba-jadores directos de la producción en su mayo-ría, la formación de la cooperativa les obliga a administrar la empresa, a buscar mercados, a pagar impuestos, a comprar insumos, etc., todo lo cual es una nueva tarea que implica un proceso de capacitación que es imprescin-dible para estas experiencias.

Por todo ello es necesario potenciar varios ins-trumentos:

• Conformación de un fondo de financia-miento específico para cada nivel del desa-rrollo de la economía social

• Mecanismos para conformar garantías a préstamos

• Políticas de compras públicas flexibles• Políticas de apoyo a la búsqueda de mer-

cados y en particular la generación de una marca de la economía social

• Políticas de capacitación de trabajadores de la economía social.

Mucho se ha hecho en estos casi siete años de gobierno del Frente Amplio y sin duda mucho queda por hacer en un contexto en donde ha sido el propio Presidente de la República José Mujica quien ha expresado públicamente su apoyo activo a la economía social y ha empu-jado medidas y normas para desarrollarla. Hemos avanzado puesto que:

• Aprobamos la ley de cooperativas en 2007 luego de muchos años de lucha de los movi-mientos cooperativos por dicha ley.

• Con la ley de creación de cooperativas sociales se integra la visión cooperativa en el trayecto de la vida productiva de los trabajadores.

• Mantuvimos con la ley de reforma tributaria las exoneraciones fiscales de esta modalidad de trabajo.

Quiero además mostrar algunas acciones de este año y medio de gobierno en torno a la potenciación de la economía social en su ver-sión integral.

En primer lugar, el hecho que considero más relevante de la visión pública respecto a la eco-nomía social, que es la formación del FONDES (Fondo de Desarrollo) creado con las utilida-des anuales del BROU y que, según su defini-ción, apoyará modalidades de autogestión de los trabajadores.

En segundo lugar, la prioridad otorgada al desarrollo de las cooperativas sociales del


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MIDES y su transformación en cooperativas de trabajo. (Sobre esto haré una nueva referencia al final.)

En tercer lugar la prioridad que el Ministe-rio de Vivienda le ha dado a la construcción de viviendas por el sistema cooperativo en este período de gobierno.

Y todo ello en el marco de fortalecer los dos ámbitos públicos donde se concentran los esfuerzos de esta parte de la economía: de un lado el INACOOP y de otro el área de Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social.

La perspectiva de las cooperativas sociales

Finalmente, como anuncié más arriba, quiero dedicar una breve reflexión a la forma de desa-rrollar las cooperativas sociales, una forma protegida de economía social creada por el gobierno del Frente Amplio en 2006 como una modalidad de Cooperativa de Trabajo Aso-ciado.

Se despliega de este modo su carácter de figura de transición hacia la constitución pos-terior de una Cooperativa de Trabajo Asociado propiamente dicha.

En tal sentido la Cooperativa Social es bene-ficiada desde el punto de vista legal de varias maneras, además de tener sus condicionantes propias:

• Se exoneran de todo tributo nacional (lo cual implica el no pago de IVA, ni IMESI ni IRAE). Art 178 de la Ley 18407 y Art. 52 de la ley 18083.

• La retribución de los socios trabajadores y de los trabajadores no socios deberá adecuarse a lo que establezca el convenio colectivo apli-cable de la rama de actividad o el que guarde mayor analogía. Art. 174 de la Ley 18407, apartado C.

• Un mínimo de 75% de los socios deben per-tenecer a sectores en situación de vulnera-

bilidad social. Art 174 de la Ley 18407, apar-tado D.

• Los excedentes en ningún caso serán repar-tidos entre los socios.

• Los excedentes deberán destinarse a crear reservas o a la consolidación y mejora del servicio prestado, o hasta en un 20% a fines de progreso social, educativo y cultural de sus integrantes. Art. 174 de la Ley 18407, apartado A.

• Las Cooperativas Sociales podrán ser contra-tadas en forma directa por el Estado, hasta el monto establecido para la licitación abre-viada. Art. 179, ley 18407 que recoge los Arts. 8,9 y 10 de la Ley 17978.

El tema es que se ha hecho difícil ese proceso de transición y se hace necesario diseñar polí-ticas de mantenimiento para las cooperativas de trabajo que contemplen elementos que eran propios de las cooperativas sociales a todas las cooperativas de trabajo, tales como los temas fiscales y la contratación directa por parte del Estado, o bien reservar un porcentaje de las compras del estado al área de la economía social, en el marco de una decisión política de favorecer esta forma de organizar la produc-ción. En ese sentido, desde el gobierno esta-mos trabajando en el diseño de dos acciones para trabajar esta perspectiva:

• De una parte, como se adelantaba más arriba, la creación de una marca social, que identifique a la economía social en gene-ral y al segmento de cooperativas sociales en particular, y que les permita expansión de mercados, integración entre diferentes modalidades de la economía social y que cuente con garantía de calidad asociada a la marca.

• De otra parte, los consorcios cooperati-vos que incluyan cooperativas de trabajo y sociales en una cadena integrada que posi-bilite la transición de un segmento a otro.

Daniel Olesker 345

Reflexiones Finales

En primer lugar la reforma social que impulsa el gobierno y que hemos definido como proto socialista se propone igualmente un modelo alternativo de integración social. Su principio clave es que, de una parte, las personas bene-ficiarias de la política social contribuyen a su financiamiento según su ingreso (sea a través de impuestos o de contribuciones a la seguri-dad social) y, de otra parte, reciben el beneficio según sus necesidades que, en general, están asociadas a su edad, su sexo, su localización en el territorio, el tamaño de su hogar, etc. Es decir, “de cada quien según su ingreso, a cada quien según su necesidad”. Y la economía social es esencialmente tributaria y potencia-dora de este principio clave de la sociedad que queremos construir.

La segunda reflexión tiene que ver con la visión de que la economía social no debe res-tringirse a ninguna etapa del desarrollo produc-tivo. Es decir, debe trabajarse también la econo-mía social como una integración productiva, mirándola desde la perspectiva de la cadena de valor. Por ello valen empresas industriales de gran porte, de mediano o pequeño, que trabajen para mercados públicos o privados, internos o externos; de lo que se trata es de pensar con esa visión integrada en torno a la cadena de valor.

La tercera reflexión es que miramos a la eco-nomía social no como un nicho dentro de un sistema capitalista para resolver problemas puntuales, sino como un proyecto de transfor-mación estructural de la visión de la sociedad y como un estimulador de la emancipación de los trabajadores.

La cuarta reflexión tiene que ver con la esen-cia misma de la economía social. Estamos con-vencidos de que estos sistemas de producción, consumo e intercambio, muchas veces con base local o regional de división del trabajo, probablemente configuran hoy la posibilidad más realista para devolver a los excluidos una base estable de vida. Es por eso que necesita-mos un proteccionismo nuevo, diferente del clásico. Tiene que tener lugar dentro de la sociedad y no simplemente en sus bordes, en sus fronteras políticas externas.

La quinta reflexión tiene que ver con que la economía social también combate en un terreno que hoy es un problema del sistema y de las sociedades modernas, que se refiere al sobreconsumo, al individualismo, a una visión reducida al consumismo individualista de mercancías y su necesaria sustitución por una visión sustentable de la vida y una preocupa-ción integral por la resolución de las necesida-des de todos los miembros de la sociedad.

La sexta reflexión que emerge de las ante-riores se refiere a que lo que hagamos en este terreno de desarrollo de la economía social no es neutro para nuestro futuro. Porque las estructuras económicas, sociales y políticas que construyamos en nuestras sociedades influirán en el nuevo sistema-mundo que emergerá de esta crisis estructural que el sis-tema está viviendo.

Finalmente una última reflexión, una visión que retoma el debate del inicio del documento. Muchas definiciones hay sobre este tema que estamos analizando. Nos quedamos con la que creo resume el sentido de esta visión: la auto-gestión.


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Fondo Nacional de Desarrollo (FONDES)

Pedro Buonomo Asesor de la

Presidencia de la República

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Fondo Nacional de Desarrollo (FONDES)

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Fondo para el Desarrollo (FONDES)

La presentación que voy a hacer es bastante específica y concreta. No voy a hablar de

los temas conceptuales en cuanto al modelo de desarrollo productivo y de cuál es el dise-ño más indicado para tener adecuados ins-trumentos e instituciones de financiamiento para el desarrollo. Fui invitado para informar y exponer acerca de una propuesta que hemos venido desarrollando a iniciativa del Presiden-te de la República, a nivel de Presidencia, de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, junto con el Ministerio de Industria, Energía y Mi-nería y otros ministerios sectoriales, que es el diseño e implementación del Fondo de Desa-rrollo (FONDES).

Decreto y bases reglamentarias

El Presidente de la República un día nos llama y nos dice que quiere —como él acostum-bra hacer en temas muy concretos— que se le arme un instrumento efectivo para poder financiar algún tipo de actividades, básica-mente vinculadas a lo productivo, en el marco de la autogestión de empresas, donde los tra-bajadores participen en la gestión y donde el producto, el excedente, se redistribuya entre los mismos estimulando la retribución de los factores productivos y, en particular, la distri-bución del trabajo. El señor Presidente enten-día —lo planteó en la forma que él tiene de expresarse— que ese modelo productivo no puede llegar a una significación importante en la estructura económica del país y cuando nos hizo este pedido consideraba —otros tam-bién lo hacemos— y fundamentaba que era necesario profundizar estas experiencias para generar capacidades y que si había un Presi-dente que tenía determinado tipo de concep-

ción ideológica, pudiera darse el gusto de que algunas políticas fueran por ese lado. También decía que no estamos para la historia sino para la historieta: que hagamos cosas concretas que quizás no muevan la aguja, que no sean los temas fundamentales —de ninguna manera evita la discusión de los temas fundamenta-les—, pero que, quizás, se puedan transformar en experiencias importantes.

Frente a esa inquietud, el Ministerio de Eco-nomía y Finanzas —en su momento donde yo trabajaba— identificó que el Banco de la Repú-blica era la única empresa pública que no vol-caba todas sus utilidades a Rentas Generales, como accionista de las empresas públicas, sino solo el 50% de las mismas. Esto se justificaba por ser una institución financiera, porque los requerimientos de capital eran distintos a los del resto de las empresas y también porque el Banco de la República venía de unos años de crisis importante vinculada a todo el sistema financiero nacional y regional, a la que tam-bién hizo referencia el Sr. Kulfas.

Luego de todos estos años, el Banco de la República tuvo una “performance” importante en términos comerciales y bancarios, todos sus indicadores (solvencia, liquidez, morosidad, etc.) han sido muy satisfactorios y entonces era posible que se remitieran más utilidades. De esta manera, se acordó aumentar la remisión hasta un 30% de las utilidades, conservando el 20% para poder mantener la prudencia en cuanto a sus niveles de capitalización.

Entonces, en la reforma de la Carta Orgánica del BROU se aprobó un artículo que establece que hasta el 30% de las utilidades del BROU se podrán utilizar a los efectos de financiar “proyectos viables y sustentables que resulten de interés a juicio del Poder Ejecutivo”. Esta


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norma legal marca un pronunciamiento polí-tico, por eso cada palabra tiene lo suyo.

Primero, no se habla de un fondo especí-fico, de un fondo de garantía o de un fondo de financiamiento sino de “fondos”, abriendo la posibilidad de diseñar diferentes instrumen-tos. También se habla de “proyectos viables y sustentables”, marcando una restricción o una pauta respecto a la sostenibilidad de los pro-yectos y a que resulten de interés a juicio del Poder Ejecutivo, especificando claramente la intencionalidad política que se pretende para la utilización de esos recursos.

Con este marco legal, aprobado en diciem-bre de 2010, se empezó a trabajar en el diseño de esta herramienta, el FONDES, que deter-mina de qué manera se utilizarían estos recur-sos. En 2010, el 30% de las utilidades del Banco de la República representó aproximadamente US$ 40.000.000, que sería el aporte inicial con el cual se formaría este Fondo de Desarrollo. Luego veremos cómo se instrumenta, cómo se canaliza y cuáles son los procedimientos previs-tos para llevarlo adelante. Entonces, se elabora un decreto reglamentario que trata de definir y determinar de qué manera se utilizarán estos recursos, tratando de cumplir con los objetivos políticos y de equilibrar el mandato que muy claramente el legislador expresó, que también responde a una discusión política de fondo en el proyecto de ley.

A partir del decreto reglamentario se crea el Fondo Nacional para el Desarrollo y ya se incor-pora el financiamiento de proyectos sustenta-bles que resulten de interés, en particular aque-llos vinculados a sectores estratégicos y modelos de autogestión. De esta manera, el decreto trata de incorporar distintas dimensiones con las que jerarquizar a efectos de canalizar los recursos. Hay una dimensión sectorial vinculada con los sectores estratégicos y otra vinculada con los modelos de autogestión, que es efectivamente la variable determinante que se pretende utili-zar para la canalización de estos recursos.

Los artículos 1º y 2º plantean definiciones y dan pautas; a partir de allí, se van desa-rrollando diferentes conceptos. Se apunta a proyectos que aporten a la comunidad y que incrementen la productividad de los factores de la empresa, pero particularmente a aque-llos en los que participen los trabajadores en la dirección y en el capital de las empresas, o sea, a proyectos de autogestión que conjuguen la propiedad del capital, la gestión empresarial y el trabajo en el mismo núcleo de personas.

El decreto va dando elementos que permi-ten después, a los tomadores de decisiones, facilitar de qué manera canalizar el uso de los recursos.

Subfondos o fideicomisos integrados al fondes

A los efectos de tener instrumentos y diseños específicos y más adecuados a la realidad que tratamos de enfrentar, se determinaron cuatro tipos de fondos en el decreto, lo que es consis-tente con el proyecto de ley al que me referí al principio, que hace mención a “fondos” y no al “fondo”, de manera de dar diferentes alternati-vas para acceder al financiamiento.

En estos cuatro subfondos se trata de defi-nir los diferentes mecanismos y las distintas maneras de canalizar los recursos.

1. El Fondo de Asistencia Técnica No Reembolsable. Un clásico fondo de recur-sos no reembolsable para la contratación de estudios técnicos que permitan hacer los estudios de preinversión de los proyectos. Esto es imprescindible para analizar su via-bilidad, pero también para que se puedan evaluar de acuerdo con los objetivos plan-teados.

2. El Fondo de Garantía de Crédito y de Instrumentos de Mercado de Valores. También clásico; es un fondo de apalanca-

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miento de garantía para obtener financia-miento en el sistema financiero tradicional.

3. El Fondo de Financiamiento.

4. El Fondo de Capital Semilla, capital de riesgo, que quizás es lo más innovador.

Beneficiarios

Los proyectos que podrían aspirar a estos recursos, en principio, son aquellos a los que el sistema tradicional financiero no atiende: no los atiende el sistema público ni el privado, ni la banca comercial ni la de desarrollo —la poca que hay o la que debería haber—. Se apunta a proyectos que necesitan un tipo de apoyo que no encuentran en el sistema financiero y que se justifica que se les brinde por sus objetivos y por su conformación de gobernanza, digamos: con la participación de los trabajadores en la gestión y en el proceso productivo, así como en la distribución de las utilidades.

Entonces, los fondos de financiamiento o de garantía no deberían tener una evaluación de mercado, sino una que determine que su utilización resultará viable, para lo que está previsto que haya subsidios de tasas, de pla-zos, etcétera, vinculados con este tipo de ins-trumentos, que se deberán explicitar expre-samente. Pero no deberá ser un problema de costo del mercado de financiamiento el que deje por fuera un proyecto de estas caracterís-ticas.

Asimismo, se pone especial énfasis en la posibilidad de que el fondo invierta capital de riesgo en los proyectos de manera de viabili-zar su inversión, como un instrumento que no está disponible en el sistema financiero uru-guayo (el poco desarrollo del mercado de capi-tales hace muy difícil esto para los proyectos productivos en general, para los de pequeñas y medianas empresas en particular).

Una vez definidos los instrumentos, se debe

determinar la institucionalidad, con el desa-fío de que sea una institucionalidad no buro-crática, que no replique las existentes y que permita analizar los proyectos de manera de poder cumplir con el mandato político, eva-luando si los proyectos son sustentables o no y si cumplen con los objetivos previstos en el marco normativo; a su vez, también debe per-mitir que se pueda aplicar la decisión política en un marco adecuado y transparente, sin opa-cidad.

O sea, se debe realizar un proceso técnico de análisis eficiente, con una institucionali-dad que permita tomar la decisión política y asumir la responsabilidad en función de los elementos técnicos, pero sin ningún tipo de opacidad. En esto es totalmente diferente a la banca tradicional. Se pretende tener elementos de análisis técnicos y de riesgo, evaluación de los proyectos y un componente de evaluación económica de los proyectos analizando cuánto aportan a la sociedad, más allá de cumplir con los objetivos para los que fue propuesto el Fondo, pero también generar instancias de decisión política.

El diseño está planteado de tal manera de que haya un análisis técnico riguroso y de que se apliquen las prácticas bancarias en lo adecuado. Pero, al final, los recursos se asig-narán por decisión política. Quien asigne los recursos va a tener la evaluación técnica, pero la asignación misma será una responsabilidad política.

Organización

Entonces, tratando de poner en práctica ese criterio, el FONDES tiene un comité de Super-visión General, integrado por los Ministerios de Economía y Finanzas, de Industria, Energía y Minería, y de Trabajo y Seguridad Social, y por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Allí se definen las grandes líneas estratégicas del FONDES sobre la base de este decreto. Este


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Comité de Supervisión, que se puede reunir una vez por año, básicamente definirá cómo se particiona el FONDES, determinando qué parte de los recursos se volcará para cada uno de los subfondos, atenderá problemas vincula-dos con ciertos sectores o si se quiere priorizar algún proyecto estratégico, etc. O sea, enten-derá, a grandes líneas, en aquellos elementos ya definidos en el decreto.

Se creó una Junta de Dirección específica, que es la que lleva, toma y eleva las decisiones políticas, y analiza los estudios técnicos. Esta Junta de Dirección política estará integrada por la Presidencia de la República, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministe-rio de Industria, Energía y Minería; eventual-mente, consultará a algún otro ministerio si el proyecto proviene de un sector que está bajo la órbita de otro ministerio.

Asimismo, se creó una Unidad Técnica pequeña, especializada, con una ventanilla en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que recibirá los proyectos y realizará los análisis específicos, de acuerdo con procesos regla-mentarios y procedimientos que se están defi-niendo.

La organización del FONDES comprende un ámbito de dirección, un ámbito de super-visión y un ámbito de asesoramiento técnico que trata de cumplir las siguientes etapas: tra-bajo técnico a través de una ventanilla en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, defi-nición política a través de la Junta de Direc-ción y decisión política por medio del Poder Ejecutivo.

Se ha planteado el funcionamiento del FON-DES a nivel internacional e institucional. Se pretende hacer el manejo de los temas finan-cieros a partir del fondeo de las utilidades del BROU. Está previsto que esos recursos se manejen a través de un agente fiduciario. En ese sentido, está planteado que el agente fiduciario sea la Corporación Nacional para el Desarrollo.

Finanzas

En cuanto a los aspectos vinculados con la transición, el decreto establece que cada uno de los cuatro fondos tendrá una composi-ción inicial de un 20%, por lo menos; luego, el Comité de Supervisión podrá revisar, en función de la performance de cada uno de los fondos, su repago y la eficiencia de su uso, el traspaso de un fondo a otro.

A su vez, la ley decía que hasta un 30% de las utilidades del BROU se canalizan a este Fondo y es el Ministerio de Economía y Finan-zas quien define ese porcentaje. En el decreto se establece que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, en cuya órbita están los análisis técnicos específicos, asesora a la Cartera en cuanto a qué porcentaje de las utilidades del BROU se irán canalizando al Fondo como con-secuencia de la utilización de los recursos, el repago y la cantidad de proyectos que se aprue-ban y se canalizan para ello.

Puesta en marcha

En los artículos medulares de transición, que se llaman “puesta en marcha del decreto”, es en lo que se está trabajando en este momento. Se ha nombrado la Junta de Dirección, se está trabajando en las bases reglamentarias y en los procesos de aprobación de los proyectos. Allí se están tratando de conciliar las prácticas bancarias tradicionalmente aceptadas con las características específicas de estos proyectos de autogestión, que muchas veces habrá que evaluar con indicadores no tradicionales del sistema financiero. Además, se están termi-nando de definir las bases reglamentarias y los procedimientos.

Hay una definición —que me parece dema-siado específica a los efectos de esta presenta-ción— de cada uno de los subfondos, qué tipos de requerimientos exige para su solicitud. Estos ya se han determinado así como el con-

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tenido de las bases reglamentarias en las que se está trabajando.

Etapas de la presentación de solicitudes

Un grupo de trabajadores que tiene un proyecto autogestionario existente o nuevo se junta y se presenta a solicitar elegibilidad a la ventani-lla que se crea y que va a estar operativa en la Oficina de Planteamiento y Presupuesto. Va a haber un preformulario en el cual se va a pedir determinado tipo de información, la que podrá determinar si el proyecto es elegible o no. A partir de esa calificación inicial de elegibilidad, es posible solicitar diferentes tipos de recur-sos, en particular los fondos no reembolsables para los estudios de preinversión imprescindi-bles para después solicitar los otros. A partir de ahí se hacen los estudios de prefactibilidad, la Unidad Técnica realiza los análisis de acuerdo a los procedimientos establecidos en las bases reglamentarias y procesos, y eleva a la Junta de Dirección los distintos proyectos con un informe técnico para que puedan aprobarse las solicitudes aplicando los diferentes instrumen-tos propuestos.

Se supone que este debe ser un proceso rápido, eficiente, de canalización de recur-sos. Ya existen proyectos autogestionarios que han declarado su interés en solicitar estos recursos, y pensamos que la demanda por los recursos va a ser importante y se van a poder ir canalizando de manera rápida.

Desafíos

Hay varios desafíos implícitos en todo este trabajo. Exigirle a algunos proyectos donde el mercado y el empresario privado fracasaron

no parece del todo adecuado, sino que hay que verlo en la nueva realidad.

Por otro lado, está la necesidad de que los proyectos sean sustentables, de no crear ele-fantes blancos, de no generar destrucción de capital porque son recursos de la sociedad que canaliza de acuerdo a una definición polí-tica legítima. Todo esto debe ser mirado con mucho cuidado. Ahí está el equilibrio entre los análisis técnicos, la seriedad de los análisis y la explicitación de la decisión política que se toma para canalizar recursos dejando claro por qué se toma, en el marco de qué, qué sub-sidios se incorporan y qué expectativas hay en cuanto a que ese proyecto pueda ser sustenta-ble y los recursos devueltos al Fondo.

Hablamos de proyectos productivos viables y sustentables, ese es el mandato de la ley. Damos prioridad a proyectos de autogestión, propiedad de capital, gestión y trabajo en el mismo núcleo de personas. Además, se plantea el incremento de productividad de los factores, participación de los trabajadores en el diseño, reinversión de utilidades y mejores prácticas a nivel empresarial.

Se trata de ir coordinando con distintas agencias del Estado vinculadas a la capacita-ción y formación de recursos, de manera que los instrumentos-programas que el Estado tiene para formar trabajadores puedan cana-lizarse.

La propuesta inicial de este Fondo es capa-citar trabajadores en la actividad de la gestión empresarial como elemento clave y es uno de los productos en los que se espera dar un salto cua-litativo. Cumplimiento de las normativas, res-ponsabilidad social, capacitación y motivación del personal: estos son los elementos que inspi-ran a esta herramienta que acabo de presentar.

Muchas gracias.


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Clausura

Luis PortoSubsecretario

Ministerio de Economía y Finanzas

Pablo VillarDirección Nacional de Artesanías,

Pequeñas y Medianas Empresas (DINAPYME-MIEM)

Sebastián Torres Dirección Nacional de Industrias

(DNI-MIEM)

Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva Conferencias de cierre

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357 Luis Porto Subsecretario

Ministerio de Economía y Finanzas

Muchas gracias a los organizadores por la invitación a la sesión de cierre de esta

conferencia. Normalmente, se piensa que ha-biendo alguien del equipo económico en una Mesa, puede haber anuncios; nosotros no creemos que los eventos o seminarios sean lu-gares para realizar anuncios, pero sí que son un buen lugar para tratar de conocernos y comprender, desde la posición que ocupamos, cómo razona y piensan la academia y el siste-ma político estos temas y, a la inversa, desde la academia, que los actores y el sistema político sepan cómo razonamos estos temas quienes todos los días debemos tomar decisiones.

Voy a transmitir tres reflexiones sobre este seminario que, en realidad, son tres tesis, que puedo demostrar en mi doble condición de Viceministro de Economía y Finanzas y de profesor de economía industrial.

1. Selección de actividades

La primera reflexión o tesis es la siguiente. La selección de actividades para el cambio estructural es importante, por dos motivos. En primer lugar, porque, en función de cada actividad y de cómo se combinan los recursos para cada actividad —lo que los economistas llaman función de producción—, existen dife-rencias entre una actividad y otra en términos de ganancia y eficiencia o de productividad, por la existencia o no, en una actividad o en otra, de economías de escala, de economías de gama, de economías de aglomeración, de eco-nomías de aprendizaje, de rendimientos mar-ginales crecientes. Son todos elementos que en algunas actividades están presentes y en otras no, o lo están en menor medida. Por lo tanto, desarrollar determinado tipo de actividades

puede generar mejores y mayores ganancias de productividad que otro tipo de actividades.

En segundo término, porque la plata que ganamos todos nosotros no es otra cosa que una combinación de la remuneración de los factores que cada uno de nosotros posee. Hay gente que posee diferentes tipos de capital; hay gente que hace diferentes tipos de tra-bajo o posee diferente calificación de trabajo y tiene una remuneración acorde. Y la combi-nación de trabajo y capital es, de nuevo, una función de producción. Si el sector productivo demanda un determinado tipo de calificación y un determinado tipo de capital, va a tener un determinado tipo de remuneración, y si demanda otro, va a tener otro tipo de remu-neración. Si la distribución de la propiedad y de la remuneración de esos factores en una actividad son diferentes a la distribución de la propiedad y de la remuneración en tal otra actividad, entonces importa, a los efectos del desarrollo económico, seleccionar actividades-por las diferencias que existen en ganancia de productividad y en la distribución del ingreso que está detrás de esas actividades. Por los dos motivos, por productividad y por distribución del ingreso, es importante seleccionar activi-dades.

Acá pongo el “pero”, y me acuerdo de mi padre cuando me mandaba a la feria de chico y me decía: “Abrí el ojo, abombado, y elegí bien, no sea cosa que te claves”. Hay que elegir, pero hay que saber elegir. Acá me peleo con todos mis colegas que se dedican a la econo-mía industrial desde el análisis empírico y a su gran problema que yo denomino “síndrome de los cuatro dígitos CIIU”. La mayor parte de las investigaciones en estos temas de selección


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de sectores con mayor o menor potencial de crecimiento y de distribución del ingreso está hecha sobre la base de cuatro dígitos, CIIU, y por lo tanto, se sacan conclusiones sobre la base de esos cuatro dígitos CIIU. Pero las dos cosas que yo mencioné —la ganancia de efi-ciencia o productividad o la distribución del ingreso que está detrás—, no están en el nivel de cuatro dígitos CIIU. Están en el nivel de un producto en un mercado. Voy a poner algún ejemplo.

Un kilo de carne no es igual que un kilo de carne. Un kilo de carne en un matadero clan-destino tiene niveles de productividad dife-rentes a los de un kilo de carne en un frigo-rífico luego de un proceso de trazabilidad. El conocimiento y el valor agregado contenidos en el kilo de carne con trazabilidad son absolu-tamente diferentes al del kilo de carne sin ese contenido de conocimiento. Estamos hablando del mismo kilo de carne. Las ganancias de pro-ductividad, el conocimiento que tiene incorpo-rado el producto, se da en el nivel de producto, no de Rama 3111, donde están desde un pedazo de cerdo de campo, hasta un pedazo de carne puesto en Europa con trazabilidad.

La heterogeneidad es brutal. Si yo selecciono Rama cuatro dígitos, le voy a estar errando mal y no me acordaría de mi padre cuando me decía: “Abrí el ojo, abombado, ojo cómo elegís que te podés clavar”.

Una cosa es que la selección sea impor-tante, y otra, seleccionar cualquier cosa. Hay que seleccionar, pero en el nivel de producto-mercado; lo mismo pasa con la distribución del ingreso. No es lo mismo una bota, que una bota. No es lo mismo una bota militar —licita-ciones, bajos salarios, pobreza—, que una bota de dama puesta en la 5ª Avenida de Nueva York —tecnología de marketing, diseño, altos sala-rios, riqueza—. Entonces, cuidado si se trata de elegir botas; hay que ver de qué botas esta-mos hablando. Hay que elegir, pero hay que hacerlo bien. ¿Eso significa que no hay que ele-

gir sectores, que no hay que elegir actividades? Si quisiéramos hacer historia con nuestra polí-tica industrial, no deberíamos elegir sectores y actividades; deberíamos elegir producto-mer-cado. Pero, como dice mi Presidente, nosotros no estamos acá para hacer historia, nos que-dan tres años de Gobierno: estamos acá para hacer historieta, no para hacer historia.

Así que, definamos actividades. Las hemos venido definiendo, pero tratando de no equi-vocarnos demasiado, y la forma es avanzar lo más posible en la definición de qué tipo de actividad se quiere promocionar.

2. Selección del tipo de heterogeneidad estructural

La segunda tesis es que la selección del tipo de heterogeneidad estructural que queremos también importa. Estamos acostumbrados a ver la heterogeneidad estructural como un problema, porque nuestro cerebro razona en los términos de la economía convencional, de que lo que importa es la productividad, y entonces, claro: la empresa multinacional tiene mayores niveles de productividad, de capital físico y de crecimiento en la acumu-lación de capital físico que una pequeña o mediana empresa o que una empresa autoges-tionaria de la economía social. Entonces, deci-mos que hay heterogeneidad estructural por-que las pequeñas y medianas empresas tienen diferencia de niveles de productividad con las grandes y con las multinacionales. Eso lleva a razonar —mal— que solo hay que promover unas. Pero el problema es que las otras empre-sas también tienen cualidades que, quizás, no tienen las multinacionales. Por ejemplo, recién se hablaba de las cualidades de las empresas de la economía social en materia de desarrollo local. Yo agrego una de las más importantes: las empresas de la economía social son, por exce-lencia, las que más contribuyen al crecimiento y a la acumulación de capital social. Quizá no

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contribuyan al capital físico, pero sí al capital social. Por lo tanto, si uno hace el mismo aná-lisis de productividad, pero con capital social, seguramente, va a encontrar que quien mejor se desempeña en términos de acumulación y crecimiento del capital social es una coopera-tiva y no una empresa multinacional. Enton-ces, seleccionar el tipo de heterogeneidad que queremos implica elegir qué tipos de estímu-los o qué tipo de cambio estructural queremos para cada uno de esos actores o agentes.

Lo mismo pasa con las pequeñas y medianas empresas. Tienen un contenido factorial y de distribución del ingreso mucho más equitativo que el de una empresa multinacional, porque la propiedad está distribuida y se difunde el poder; se difunde la propiedad y tienen un mejor nivel de distribución del ingreso detrás de su contenido factorial que una empresa multinacional.

Insisto: si solo nos fijamos en la productivi-dad, entonces la heterogeneidad estructural es un problema. No obstante, si nos fijamos en el capital social, en la distribución del ingreso y en la productividad, la heterogeneidad estruc-tural tiene el beneficio de la diversidad.

Por lo tanto, tenemos que seleccionar el tipo de heterogeneidad estructural que queremos en el desarrollo y promocionar lo que quere-mos promocionar: capital social, distribución del ingreso, productividad. Asimismo, debe-mos promocionar a cada uno de los agentes; apuntar a que quienes no tienen los niveles adecuados, los logren, fomentando el desa-rrollo de capacidades en las pymes para que tengan mejores niveles de productividad. También se deben promocionar programas de desarrollo de proveedores de las empresas multinacionales que se instalan en el interior del país para que generen desarrollo local y no inversiones enclave, como históricamente se ha hecho en este país. Tenemos que actuar de forma de aprovechar la diversidad que nos da la heterogeneidad estructural.

3. Selección de los instrumentos

La tercera reflexión —como Subsecretario— o tesis —como economista industrial— es que la selección de los instrumentos importa. El cambio estructural tiene un sobrecosto. Lo voy a decir en términos sencillos: hacer algo nuevo implica otro tipo de recurso humano, otro tipo de calificación o de capacitación, y eso tiene un costo. Hacer algo nuevo implica ir al banco y que este diga: “No; yo doy crédito a lo que se está haciendo. Si es algo nuevo, tiene mayor riesgo; tiene mayor tasa”. Hacer algo nuevo implica ir a hablar con el proveedor y decirle: “Cambié el proceso, por lo que necesito otra forma de insumo”. El proveedor me va a decir: “Eso es otra plata; no es lo que estoy haciendo”. Hacer algo nuevo implica también que el canal de distribución deberá cambiar algunas cosas. Hacer algo nuevo tiene un sobrecosto.

El cambio estructural siempre tiene un sobrecosto; por algo no se hace o se hace más lento en nuestros países que en otros. En otros países hay mayor abundancia de sistemas financieros diversificados que pueden tener capital de riesgo y asumir más riesgos; en otros países hay otro tipo de capacitación de recur-sos humanos disponibles, proveedores, etcé-tera. En nuestros países, y particularmente en Uruguay, existe un sobrecosto para el cambio estructural.

Entonces, tenemos dos formas de enfrentar el problema desde el punto de vista de la polí-tica: la primera es compensar ese sobrecosto, y la segunda, reducirlo.

¿Cómo se compensa ese sobrecosto? La mayor parte de los estudios empíricos de los últimos diez años muestran —al igual que los estudios empíricos que hablan de la Rama cua-tro dígitos CIIU— la importancia del tipo de cambio real en los países que lo han logrado. Es cierto para esos países que lo han logrado; es cierto como reflexión que ratifica la idea de que hay que compensar los sobrecostos. Puede


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ser a través del tipo de cambio, de un arancel, de un subsidio o de una exoneración fiscal. Los instrumentos son variados.

Entonces, la pregunta que hay que formu-lar es la siguiente. ¿Cuál es la característica que debe tener un instrumento para implicar un compromiso hacia el futuro por parte del sector público y hacer que el privado actúe en consecuencia y realice el cambio estructural? Lo diré de otra forma. ¿Qué ficha tengo que mover en el tablero para que el privado mueva la torre o el caballo hacia donde yo quiero que lo haga? Es un juego de ajedrez. Todo esto que digo ahora está avalado por quienes recibieron los Premios Nobel de 1994 y de 2007.

Instrumentos creíbles

En primer lugar, lo esencial de un instru-mento de política es que sea creíble —Pre-mio Nobel de 1994—; creíble en el sentido de un juego, creíble por irreversible. ¿El tipo de cambio es un instrumento de política creíble en Uruguay? ¿Uruguay, como todos los paí-ses que usaron el tipo de cambio, tiene con-trol de entrada y salida de capitales y espal-das anchas para usarlo? No; ni siquiera Brasil lo puede hacer hoy. Por lo tanto, si usamos el tipo de cambio para compensar los sobre-costos, ¿saben qué hará el empresario? Como sabe que no vamos a poder usar ese instru-mento por mucho tiempo, tomará la plata, se comprará una camioneta 4 x 4 y un aparta-mento en Punta del Este, pero no comprará la empresa. Lo mismo pasa con los aranceles, y no importa que el arancel dure cuarenta años. Un país como Uruguay está permanentemente sujeto a presiones internacionales; entonces, el empresario piensa que, tarde o temprano, se bajará ese arancel. No importa que dure cua-renta años; lo que importa es que percibe que no va a durar mucho. Y como percibe que no va a durar mucho, con ese elemento de pro-tección toma la plata, se compra lo que quiere,

pero no la empresa. De esa forma, obtenemos empresas fundidas con empresarios ricos, como históricamente ha tenido Uruguay.

Lo importante es la credibilidad del instru-mento. Si en lugar del tipo de cambio o de un arancel se utiliza la exoneración del Impuesto a la Renta a las Actividades Empresariales (IRAE) y se diseña de forma tal que esa exone-ración se compense por la recaudación que se genere en función de la inversión que realice el privado, el instrumento resulta creíble. Y ahí tienen el resultado del sistema de promoción de inversiones de Uruguay en los últimos años. El instrumento es creíble. Nadie duda de que se pueda hacer una exoneración del IRAE a un proyecto de inversión que en tres años provo-cará una recaudación que compensará esa exo-neración, manteniendo por lo tanto el equili-brio de las cuentas públicas. Entonces, hay que compensar el sobrecosto, pero la selección del instrumento importa: en primer lugar, debe ser un instrumento creíble.

Mecanismos adecuados

En segundo término, el instrumento debe tener un adecuado diseño de mecanismos —Premio Nobel de 2007—. ¿Qué significa esto? La empresa sabe lo que el sector público no sabe. La empresa sabe qué puede lograr con el incentivo que uno le da; el sector público no lo sabe. Hay asimetría de la información.

¿Cómo hago para estar seguro de que la plata está bien destinada? ¿Cómo hacen todos uste-des, que son ciudadanos de este país y que, de alguna manera, están aportando con sacrifi-cio fiscal, para saber que la plata está siendo bien usada? Hay que diseñar instrumentos de forma tal que el premio esté ligado al desem-peño. Si el señor invierte y tiene determinado impacto sobre el empleo, sobre las exportacio-nes, sobre la incorporación de tecnología, etcé-tera, tendrá determinados beneficios; si tiene menos impacto, tendrá menos beneficios. De

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esa manera, se promueve que el empresario tenga la iniciativa de buscar más beneficios, lo que provocará más impacto sobre la sociedad. Ese es un diseño de mecanismo eficiente.

Entonces, para compensar los sobrecostos del cambio estructural la selección del instru-mento importa y el diseño del instrumento también importa. Tienen que ser instrumentos creíbles y con contrapartidas.

Problema de traslación

Otro de los temas fundamentales de la polí-tica económica es lo que otro premio Nobel de economía —año 2002— llamaba “problema de traslación”. Se trata de un conjunto de princi-pios morales generalmente aceptados que se trasladan a medidas concretas de política, a más o menos incentivos, a más o menos mul-tas, a más o menos años de prisión. Cómo se trasladan los principios morales a las políti-cas genera problemas. Nosotros escuchamos eso cuando dicen: “Le dan tal beneficio a tal empresa y, sin embargo, hay gente que toda-vía no ha logrado superar la indigencia”. Pero hay que ver la otra cara de la moneda: qué deja la empresa con ese beneficio a la sociedad y el impacto que produce a esta generación y a las futuras generaciones. Ese es un equilibrio sumamente delicado. Es el equilibrio de la equidad intergeneracional. Cada recurso que se dedica a algún tipo de promoción o de activi-dad hay que considerarlo en términos de lo que hoy es bueno para esta generación, cuidando que no sea malo para la generación que viene. Porque uno puede decir: “Por qué no ponemos un poquito más para esto, un poquito más para lo otro, un poquito más para aquello”. Pero alguien lo va a pagar después. Si hoy ponemos un poco más para esto, alguien en el futuro lo va a pagar. Mi generación ya vivió esa experien-cia con mis abuelos. Se la gastaron toda, toda. Alcanza con pasear por 18 de Julio y mirar algu-nas de las escaleras de mármol o de granito que

hay en algunas casas para ver que se la gasta-ron toda. Luego nosotros pagamos esa cuenta con años de estancamiento y de crisis. Porque tarde o temprano, alguien paga eso. Tenemos que ser sumamente responsables con el uso de los recursos públicos y de los incentivos, con el concepto de equidad intergeneracional.

Cambiar las reglas de juego

Siempre se dice que no hay que cambiar las reglas de juego. Si el juego tiene un resultado espantoso, hay que cambiarlas. Lo que importa no son las reglas de juego sino el resultado del juego. Si el resultado del juego es la pobreza, el desempleo y una mala distribución del ingreso, hay que cambiar las reglas de juego. Y es lo que hemos venido haciendo en los últimos años, cambiando las reglas de juego con un adecuado sistema de incentivos que alinean los objetivos públicos con los privados.

En segundo lugar, las reglas de juego tienen que ser cumplidas y para ello necesitamos instituciones fuertes. Debemos generar nue-vas instituciones o fortalecer las actuales. En materia productiva y de innovación, es noto-rio la generación de nuevas instituciones, por ejemplo, la ANII.

En tercer término, no alcanza con que las reglas de juego sean buenas y se puedan cum-plir: los jugadores tienen que saber jugar. Eso se llama desarrollo de capacidades en todos sus términos: desarrollo de capacidades a nivel individual, conocimientos, habilidades, apti-tudes, contactos, experiencias; capacidades a nivel de la firma, procesos, rutinas, informa-ción, contactos y experiencias, pero también capacidades sociales —de esas que desarrollaba otro premio Nobel de economía— en términos de capacidad de gozar la libertad y de acceder al uso y goce de los derechos humanos. Ese es el fin último de todo lo que estamos haciendo; todo lo demás es instrumental.

Muchas gracias


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Quisiera saludar esta iniciativa porque hace a que el país vaya construyendo so-

bre dos bases que son fundamentales. Prime-ro, lo que hace a lo colectivo y a lo plural de la construcción y, por otro lado, que lo haga con mirada a largo plazo. ¿Cuánto hemos puesto en las décadas anteriores con miradas a lar-go plazo? Creo que ahí radican muchos de los males que hemos padecido. Esta madurez que se demuestra, no solo por parte del partido de Gobierno sino del resto de los actores políti-cos y sociales, no garantiza pero sí genera un entorno de confianza y esperanza con el que venimos construyendo.

Estrategia nacional de desarrollo

Empecemos por el título del Foro: estas cues-tiones que tienen que ver con el desarrollo está bien plantearlas como estrategia nacional, porque —como lo vimos en las presentacio-nes del panel sobre la economía social— uno percibe que estamos teniendo épocas bue-nas y tenemos buenas noticias. Esto se debe, seguramente, a múltiples causas, nacionales, internacionales, méritos propios y ajenos, pero no estoy tan convencido de que sean buenas noticias para todos. Creo que esa es una de las cuestiones que tenemos que mirar. En ese sen-tido pensar en clave de estrategia nacional le da un alcance más integral y nos obliga a inte-grar al resto de las localidades y de los territo-rios que hoy tienen menor desarrollo relativo. Nos parece que esa clave nacional está bien incorporada en el título.

Si aventuramos un poco más y ponemos más visión de futuro, esta clave nacional se va a ir matizando y convirtiendo en clave regional. Evidentemente, este proceso debemos hacerlo

en una articulación profunda con nuestros vecinos. Desde lo que puede ser una agenda científica regional hasta una complementa-ción intraindustrial y sectorial. Hay muchas cosas que nos inducen a pensar que lo tenemos que hacer con clave regional.

Desarrollo humano

Por otra parte, debemos mirar el lado del desa-rrollo no solo haciendo centro en las personas, sino haciendo centro en el desarrollo humano de las mismas. Este desarrollo humano tiene que ser con pleno goce de los derechos, como bien decía Porto, ya que hace a la libertad y al conjunto de derechos humanos que hay que incorporar a la sociedad. Debemos hacer que estos derechos alcancen a toda la sociedad e instrumentar otros cambios que le den soste-nibilidad para que estos derechos sean goza-dos por nuestros ciudadanos por un período sustentable en el tiempo.

En eso se ha trabajado bien. Se ha trabajado bien en lo que hace al sistema de seguridad social, al Sistema Nacional Integrado de Salud; o en la reforma tributaria que ha dotado de mayor justicia y distribución. Pero como todo sistema es dinámico y va cambiando, nuestra gestión y desempeño económico seguramente también lo hará. Nosotros debemos mejorar los marcos de actividad de los sectores socia-les, económicos o empresariales que están más rezagados en este crecimiento. Tenemos un debe importante, del cual, seguramente, devenga el futuro de la sostenibilidad en su conjunto. Se trata de todo lo que implica tener un sistema educativo que sea funcional a estas reformas y que dé sostenibilidad en el tiempo, porque en el sistema educativo, en la forma-

Pablo Villar Director Nacional de Artesanías, Pequeñas y Medianas Empresas

(DINAPYME-MIEM)


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ción profesional, en la capacitación, en la for-mación dual y en la formación permanente en el trabajo, está el futuro. No hay duda de eso; porque si queremos ir transformando al país y a sus estructuras productivas, sin educación nos va a resultar realmente imposible.

Relaciones empresas-trabajadores

Hay otro tema que para mí es central en este “pienso” de la estrategia en donde, tal vez, se requiera mayor esfuerzo de algunos actores fundamentales; tiene que ver con las garantías de este proyecto y con las relaciones laborales. Estamos profundamente preocupados al res-pecto. De la madurez que tengan los actores, tanto empresariales como sindicales y del rol que pueda jugar la Administración —esta o cualquier otra— depende el resultado de todo este proceso.

Escuchaba al señor Jabi Salcedo plantear la implementación de los sistemas que impulsa NER Group y pensaba que en nuestro país, de la misma forma que se asombrarían muchos empresarios nacionales también lo harían muchos trabajadores porque, realmente, nos obligaría a cambios culturales profundos, y eso no tiene que ver con que si se trata de una cooperativa, una micro o mediana empresa. Creo que a todos nos dejaría un poco perple-jos y nos obligaría a algunos movimientos no menores en nuestras culturas de gestión.

Demografía

Otro elemento de reflexión para una estrate-gia de desarrollo a largo plazo es un aspecto que no está muy instalado en los foros y en los ámbitos en los que se realizan estas elaboracio-nes. Me refiero a las cuestiones demográficas. Si vamos a tener en el corto plazo una restric-ción y una limitante al crecimiento será en la cuestión demográfica. No tenemos población para seguir incorporando a nuestro ciclo edu-

cativo, al formal, al no formal ni al productivo, y eso me parece que tiene que estar dentro de esta reflexión y elaboración de largo plazo.

Sabemos que tenemos algunas cuestiones de desocupación estructural dura; tenemos difi-cultades que hacen al hábito de trabajo y de estudio en ciertos colectivos, que no son meno-res, pero estamos obligados a recuperar a esas personas e incorporarlas en este andarivel, de la misma manera que las certezas y los márge-nes de confianza son importantes para el sector empresarial, a fin de establecer una esperanza y cierto marco amigable de inversión.

Pero no solo debemos recuperar los colecti-vos que tenemos fuera del sistema, sino empe-zar a poblar el Uruguay. Los cambios demográ-ficos, las culturas o las conductas sociales, en lo que hace a los procesos demográficos, son lentos y no podemos perder mucho tiempo, tenemos que generar políticas de estímulo y de promoción a este respecto; cambiar nuestra tasa de natalidad y empezar a crecer poblacio-nalmente. Son temas un tanto particulares, que tienen que ver con la elaboración de una estrategia nacional de desarrollo, pero que también están en la base de la sostenibilidad de estas políticas y de sus aplicaciones.

Estructura productiva

En lo que tiene que ver con el modelo de desa-rrollo distinto, como decía Olesker, que esta-mos intentando construir, así como ninguna institucionalidad es neutra, tampoco lo es nin-guna estructura productiva. Entonces, el tema de si la estructura productiva puede ser fun-cional o no a ese modelo de desarrollo, tam-bién nos obliga a una reflexión. Y para llegar a los objetivos planteados según un modelo de desarrollo trazado, no nos sirve cualquier estructura productiva; dentro del menú cono-cido nos sirven algunas. Unas están para cons-truir, otras para complementarse. Pienso que con una intelectualidad abierta —porque tam-

Pablo Villar 365

poco es cuestión de crear falsas oposiciones: si es inversión extranjera, si es multinacional, gran o micro empresa, cooperativa, empresa autogestionaria—, y partiendo de la realidad que tenemos en lo que hace a medios de pro-ducción, a madurez de la sociedad y de los colectivos, a los corporativismos que tenemos, a su complementación o articulación dentro del sistema, evidentemente nos tenemos que trazar algunos modelos que no sean traumáti-cos sino graduales.

Desde la Administración pasada se ha venido trabajando no solo en la construcción de algunos formatos, sino también planteando algunas diferencias no menores en lo que hace a “desde dónde” se realizan esas construccio-nes, y generando institucionalidad: el Gabi-nete Productivo, el de la Innovación, la ANII, y haciendo una prospección —como se hizo— de dieciséis o dieciocho cadenas de valor.

En base a ese análisis y a ese diagnóstico, se establecieron algunos Consejos Sectoriales allí donde se vio mayor potencialidad, estado de madurez adecuado en los actores que tienen que articular dentro del Consejo Sectorial, y a través de un formato de construcción con un atributo no menor, como es el que sean tripar-titos. Eso es fundamental, porque no podemos construir una estructura productiva nueva si no tenemos incorporadas las tres partes bási-cas de una actividad productiva: los trabajado-res, los empresarios y, por supuesto, un Estado no prescindente de estas actividades. Segura-mente después el señor Torres pueda abundar en estas cuestiones.

Perspectivas

Hay algunas cuestiones que permanecen en la preocupación, por lo menos del Ministerio de Industria, Energía y Minería, y con fuerza en la DINAPYME. Se trata del grado de incorpo-ración que tienen vastos sectores de la activi-dad económica en este proceso de crecimiento

con desarrollo incipiente. Entonces ¿realmente estamos contando con instrumentos de discri-minación positiva para que estos colectivos productivos se incorporen a este tren del cre-cimiento con posibilidades de desarrollo?

Sobre esto tenemos que trabajar y mucho. Tenemos algunas propuestas interesantes que tienen que ver, por ejemplo, con el desarrollo de proveedores. Se está buscando un comple-mento entre los grandes emprendimientos, fundamentalmente de inversores extranjeros, con algunas actividades de desarrollo local, de desarrollo industrial o de desarrollo sectorial, tratando de dar lógica a eso que en la econo-mía por lo general sucede y que es que, debido a la escasa sinergia en el relacionamiento y a su asimetría, precisamente, las partes más débiles, como son las empresas nacionales de todo tamaño —y sobre todo las pequeñas y micro empresas entre las que podemos incluir también, independientemente de las razones jurídicas, las cooperativas de producción—, llevan la parte perdidosa.

Tenemos que hacer esfuerzos para incorpo-rar de mejor manera a estos sectores naciona-les, fundamentalmente manufactureros y de servicios, a esas cadenas de valor.

Una cuestión que ya planteaban Salcedo, Olesker y Porto es que debemos reconocer en estos sectores de micro y pequeña empresa y de cooperativas de producción un agente increíble de distribución de riqueza y de dis-tribución del ingreso, con relaciones laborales distintas a las que se dan en las medianas y grandes empresas, con formaciones profesio-nales distintas. Y muchas veces con salarios distintos; y digo esto porque de la misma forma que están penalizadas en el crédito por-que, siendo buenas pagadoras, se instaló la idea de que son malas pagadoras, también se cree que pagan malos salarios y, sin embargo, en la mayoría de los casos pagan mejores sala-rios, porque como son intensivas en el uso de mano de obra, no pueden perder sus recursos


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humanos y entonces los valoran más que las medianas y grandes empresas.

Entonces, subrayo que es un segmento al que tenemos que prestar suma atención, por-que tiene mucho que ver con la distribución del ingreso y con el desarrollo local —inde-pendientemente del tamaño de sus sectores de actividad— dado que permean no solo todos los sectores, sino todo el territorio nacional. Convengamos que para que este segmento mejore su productividad y su competitividad deberá abatir su brecha tecnológica, capa-citar sus recursos humanos, incorporar tec-nología e incorporar profesionales. Con res-pecto a esto último, si comparamos datos de otros países —que evidentemente tienen otro suceso— es imponente la carencia de profesio-nales en plantilla que se advierte en el sector de la micro y pequeña empresa y hasta en la mediana empresa. Eso evidentemente impacta en su productividad y en su competitividad. Si no logramos ir resolviendo con buenos ins-trumentos microeconómicos estas cuestiones, difícilmente los podamos incorporar a estos procesos de desarrollo y de crecimiento.

Por último, una reflexión. Creo que la articu-lación es un ejercicio nuevo para todos los acto-res, pero fundamentalmente para los públicos. No sé que opinará el señor Torres, pero yo —que además soy nuevo en la función pública

y, entonces, todo me resulta nuevo— me he llevado una sorpresa por la escasa articulación dentro de lo público. Más temprano plantea-ban una pregunta a Salcedo respecto a si pode-mos incorporar un formato o un cambio orga-nizacional dentro de las estructuras públicas. Yo estaría fascinado con eso, porque nosotros tenemos baja operatividad individual, pero además tampoco articulamos mucho —si bien creo que ahora estamos articulando mucho más que hace uno o dos años—, y vemos que articulamos poco entre ministerios. Muchos promovemos actividades de desarrollo local y actividades a nivel de territorio, pero seguimos yendo de a uno. Creo que también en las cues-tiones que tienen que ver con el desarrollo, con una elaboración estratégica de desarrollo, en lo público tenemos que hacer todavía muchos deberes. Me parece que esa es otra de las cues-tiones que debe quedar planteada, porque es una disciplina a trabajar. No siempre tenemos que considerar los deberes que tienen que hacer los demás, en este caso, por ejemplo, desde las industrias, trabajadores y empre-sarios. Creo que nosotros tenemos que hacer deberes y muchos. Es una reflexión de entre casa hecha pública. Entiendo que podríamos llegar a mejorar mucho nuestros impactos y los resultados de nuestras políticas públicas.

Muchas gracias.

367 Sebastián Torres Director Nacional de Industrias

(DNI-MIEM)

Buenas tardes a todos los presentes. A esta altura, a los sobrevivientes de esta titánica

tarea que comenzáramos a definir hace ya dos meses, en un trabajo que siempre es profun-damente colectivo, tanto a nivel del Gabinete Productivo como en la definición de los Conse-jos, hay que recalcar esto.

Es muy importante que en un Gobierno de izquierda —día a día debemos reafirmarlo— podamos conversar sobre los efectos de la estructura productiva en lo que tiene que ver con la inserción internacional y la distribución del ingreso en ámbitos en los cuales han par-ticipado académicos de primer nivel, primeras figuras del Gobierno, empresarios y trabajado-res. Esta es una tarea, reitero, que ha insu-mido un trabajo muy grande; esperamos que, con el arduo trabajo que están haciendo nues-tros compañeros del Parlamento, quede cons-tancia de todo esto para que luego podamos editar un libro.

Este Foro era necesario. A tan solo tres años de haber sido creado, allá por el año 2008, el Gabinete Productivo está dando diversos frutos. Ese trabajo debe ser comunicado a la sociedad toda. Este Gobierno ha comprendido que no se puede pensar en una sociedad más igualitaria sin reflexionar en torno a la impor-tancia que tiene lo que Uruguay vende al resto del mundo y produce para su mercado interno. Al decir de Hausmann, lo que se exporta, importa. Y lo que nosotros producimos para el mercado interno, sobre todo vinculado con la estructura productiva en nuestras pequeñas y medianas empresas, es clave en esa distribu-ción del ingreso.

Mencionamos a veces a Karl Marx —no tiene premio Nobel, pero se lo merece— quien en su análisis de definición del sistema de acumula-

ción capitalista decía que mitigación no equi-vale a transformación. Corremos el riesgo de que las políticas sociales que van en contra del sistema de acumulación capitalista se vuelvan eternas si no procesamos una verdadera modi-ficación de nuestra matriz productiva. Y acá, señores, en los últimos tres años ha habido pienso y participación.

El Gabinete Productivo ha realizado dis-tintos trabajos, de diagnóstico, prospectivos, de propuestas de medidas. Y a partir del año 2010 adquiere una nueva dimensión, que es la que hoy estamos exhibiendo: la dimensión tripartita (a esta altura, incluyendo el ámbito académico, se podría decir que es cuatripar-tita). Es un trabajo serio, ordenado, en torno a una metodología que no ha sido inventada por nosotros. Uruguay es un país chico que, sin copiar recetas, tiene mucho para hacer en esta segunda etapa del salto al desarrollo pro-ductivo que tiene por delante.

Pensando tanto en las luces y sombras de este proceso, como en los tiempos, que son muy acotados —2008-2011—, hubiese sido bueno hacer el ejercicio de pensar en este tipo de encuentro allá por el año 2002. Si pensamos cuál era la situación de nuestro país en el año 2002 y vemos las cinco palabras que definen este encuentro, evidentemente, entonces está-bamos lejos. Si alguien nos hubiera dicho, en el contexto de la pobreza extrema que atravesaba nuestra sociedad, de los niveles de desigualdad y de los niveles de exclusión social, que íba-mos a estar hoy aquí, con más de cincuenta ponentes y doscientos cincuenta participantes que han atravesado este salón para conversar sobre las definiciones de políticas sectoriales o cómo el Uruguay se inserta en el mundo a través del agregado de valor en algunos pro-


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cesos productivos, seguramente nos hubieran tildado de locos. ¿Por qué? Porque el Uruguay venía creciendo por más de cien años a una tasa promedio del 1,5%.

Como todo trabajo requiere acumulación, en el año 2009, desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto publicamos un libro titulado “Estrategia Uruguay tercer siglo”. En ese libro, en un escenario de máxima, luego de haber hecho un trabajo de prospectiva —no de pro-yección lineal— aventurábamos que el Uru-guay de 2030 podría asimilarse en términos de PBI per cápita a países como Portugal. En ese momento, descreídos de esa tendencia, sur-gieron voces que dijeron: “Esto es una locura”. Hoy yo diría que esa previsión que hacíamos en base a ese trabajo nos quedó corta. El Uru-guay tiene el futuro por delante y es un futuro que se ha venido cimentando en tan solo diez años, luego de la crisis económico-financiera internacional.

En su último encuentro con Cristina Fernán-dez de Kirchner, el presidente Mujica reflexio-naba: “¡Pucha, qué lástima que no nací más acá en el tiempo!”. En realidad, estaba diciendo dos cosas. Una, seguramente, era que le gustaría ser más joven, pero también apuntaba a que lo mejor está por venir y estará en las generacio-nes futuras, en nuestros hijos y nietos. A veces corremos el riesgo de tornar a las figuras de crecimiento económico en figuras abstractas, que no dicen nada en términos generacionales; nada más alejado de la realidad. Un país que crece a las tasas que ha crecido el Uruguay en los últimos diez años es un país que duplica su producto per cápita en tan solo una genera-ción. En dos generaciones —esto es de abuelos a nietos—, tendremos un país radicalmente diferente. Y esa es la apuesta que tenemos que hacer. ¿Llegamos hasta ahí? Por supuesto que no, pero depende de este tipo de actividades, de este tipo de participación para llegar a ese Uruguay de 2030 que delineábamos en aquel trabajo prospectivo y que creemos ferviente-

mente que podemos construir. Esto requiere no solo herramientas de política, sino también convicción de que se puede realmente pro-cesar un cambio de la matriz productiva con ciertas características que nos permitan distri-buir mejor la renta del ingreso.

Quiero referirme, a manera de síntesis, a algunos de los países que se mencionaron varias veces en este encuentro: Finlandia, Canadá, Malasia, Corea; cada uno con sus diferentes institucionalidades y etapas en el tiempo de definición de sus políticas sectoria-les, todos apostando a los sectores que gene-ran mayor cantidad de encadenamientos hacia atrás y hacia delante, a un mejor empleo califi-cado, y a diversificar mejor sus exportaciones.

Repasaba la trayectoria de un país que par-ticularmente nos interesa porque, dentro de lo distinto, está muy cercano a nosotros desde el punto de vista de los recursos naturales. Me refiero a Finlandia. Es interesante saber cómo Finlandia llegó a ese proceso de crecimiento con diversificación. Encontré un documento, titulado “Tendremos la paciencia para pros-perar”, publicado por Urkonen, uno de los presidentes más influyentes de ese país en la postguerra. Allí, el Presidente define cuáles son las bases que, a su juicio, debe procesar esa sociedad finlandesa y cuáles son los retos que enfrenta para superar el atraso que tenía ese país en la segunda postguerra. Y señores: estamos lejos de ser la Finlandia de la segunda postguerra, la Corea de los años sesenta o tan-tos otros países que solo en cuarenta años no se reconocen a sí mismos.

Los desafíos del desarrollo

Nosotros usamos la expresión “Gobierno de izquierda”. Me interesó tanto la visión de Luis como la de Pablo. Quisiera mencionar cuáles son las luces y sombras y cuál es nuestro desa-fío mirado desde nuestras respectivas respon-sabilidades.

Sebastián Torres 369

En ese planteo que hicieron los dos colegas sobre las luces y sombras y de reconocimiento de nuestras propias limitaciones, quería resal-tar unas palabras del escritor norteamericano Scott Fitzgerald. Él decía que la habilidad de retener la capacidad de ser funcional, teniendo dos ideas contradictorias al mismo tiempo, demuestra la capacidad de integrarse plena-mente en la sociedad. Yo quiero mencionar esto que decía Scott Fitzgerald a la luz de tres temas clave para el desarrollo del Uruguay: la crisis económico-financiera a nivel internacional, su integración productiva a nivel regional y mun-dial, y el financiamiento para el desarrollo.

La crisis económico-financiera internacional

Lo primero que vemos es que interpretamos la crisis de los países periféricos como algo que nos llega de repente y que es exógeno. No es así: las crisis no son anomalías del sistema de acumulación capitalista. Las crisis son inhe-rentes al sistema de acumulación capitalista. Las crisis económico-financieras mundiales son las formas a través de las cuales el sis-tema financiero mundial procesa sus ajustes y cuando la economía real se distancia de la economía financiera, esos ajustes vuelven y se terminan cuando se ajusta la economía real.

El Uruguay tiene que tener en claro esa lógica dicotómica cuando interpretamos la crisis para ver cómo modificar la estructura productiva. Una estructura productiva más diversificada es la que garantiza que las crisis económico-financieras a las que se enfrente nuestro país no sean tan cruentas como lo fue-ron en el pasado. No nos puede sorprender una crisis proveyendo con tres o cuatro alimentos a cinco o seis mercados.

De nuevo, Uruguay ha avanzado mucho en los últimos diez años, pero a nivel de produc-tos y de mercados de alto valor agregado, nos queda un largo camino por recorrer.

Las dificultades de la integración productiva

El segundo aspecto tiene que ver con la inte-gración productiva. En esta lógica, es preciso ver cómo podemos tener dos ideas contradic-torias al mismo tiempo para retener la capaci-dad de continuar negociando con fuerza en el Mercosur.

El Mercosur es la plataforma de inserción del Uruguay al resto del mundo, a pesar de todos los problemas que tenemos día a día y respecto de los cuales cada uno de nosotros ha tenido que salir a negociar con nuestros pares brasile-ños y argentinos.

No hay un día en el que no nos levantemos pensando que el Mercosur es la mejor estra-tegia posible y, al mismo tiempo, no hay un solo día que no sintamos que este Mercosur nos trae muchos dolores de cabeza. Nosotros estamos a cargo de muchas negociaciones muy sensibles para muchos empresarios y trabaja-dores nacionales. Nosotros tenemos que ir a negociar sabiendo que la integración produc-tiva es la única vía hacia la integración en la región y en el mundo. Uruguay no podrá desa-rrollar cadenas de alto valor agregado en el área automotriz, naval, electrónica, mecánica y otras sin una fuerte integración productiva con nuestros socios.

Entonces, ¿los problemas del día a día supo-nen descartar la estrategia del Mercosur? Por supuesto que no, porque nuestro Gobierno es de izquierda y entiende que es en la región latinoamericana donde debe fortalecer sus vínculos para después adentrarse en el resto del mundo. Entonces, deberemos negociar las sábanas, las frazadas, los autos, las autopartes y todos los productos hechos con mano de obra uruguaya. Mientras tanto, el Mercosur seguirá andando y nosotros nos haremos responsables de intentar avanzar en la integración produc-tiva, que es una de las tareas que tenemos pen-dientes.


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El financiamiento para el desarrollo

Otro tema que fue mencionado tiene que ver con un problema fundamental del desarro-llo: el acceso al crédito barato y a largo plazo. Estuvo Pedro Buonomo haciendo la presenta-ción del FONDES. Está el decreto aprobado y tenemos que instrumentar su funcionamiento.

Lo cierto es que aquí tenemos algo que tiene que ver directamente con la estructura productiva y la distribución del ingreso; una herramienta que no existía y que era recla-mada por diversos actores desde hace mucho tiempo. Hay un fuerte énfasis sobre las empre-sas recuperadas, las cooperativas, la autoges-tión, pero también tenemos una línea rela-cionada con las empresas tecnológicas. Las dos líneas son válidas y ambas son amparadas por ese fondo para el desarrollo que el Uru-guay no tenía, pero que ahora sí tiene. Y que no es una banca de desarrollo, lo que no nos puede permitir decir: “Este fondo no es ncesa-rio”. Se trata de US$ 30.000.000; podría ser de US$ 120:000.000 o podría ser un BNDES uru-guayo, pero no lo es. Es una herramienta con-creta, específica, para solventar un problema que es crucial para el desarrollo de una estruc-tura productiva y diversificada, que tiene que ver con la pequeña y mediana empresa.

La Participación

Quiero hacer hincapié en la importancia de cada una de las personas que han participado en este proceso de tres años, en un esfuerzo muy grande, que ha culminado hoy con una presentación pública de todo este trabajo, con comentarios, además, de exponentes interna-cionales.

A veces nos preguntamos de qué depende que esto permanezca en el tiempo. La única

garantía es la palabra clave “participación”. Pensamos que esta será una política de Estado si logramos que sea aprehendida por los acto-res. Los actores no dejarán que un cambio de Gobierno en el futuro deje estas herramientas de lado. ¿Por qué? Porque los actores valoran su participación y de allí están saliendo medi-das concretas. Desde la industria naval nego-ciamos con la empresa Montes del Plata, por primera vez en la historia de la captación de la inversión extranjera directa en este país, la instalación de tres barcazas fabricadas en el polo industrial naval del Cerro. Eso se hizo en este Gobierno.

Hace una semana aprobamos un proyecto de ley para la industria de la vestimenta que otorga un subsidio de US$ 27.000.000 a empre-sarios y trabajadores a cambio de que se regu-laricen temas importantes para el sector como la trazabilidad y el combate al mercado negro. Eso se hizo con participación directa de los trabajadores y, en ese sector en particular, con muchas mujeres que trabajan no en los talleres formalmente sino en sus casas, descentraliza-das y sin ninguna defensa desde el punto de vista de la seguridad social.

En ese ámbito, en la última misión con el señor Porto nos tocó negociar un acuerdo de la industria automotriz con Brasil para ver cómo lográbamos que nuestros productos no se vieran afectados en su ingreso y esa es una tarea que se hizo con los insumos que sur-gieron del Consejo Sectorial. Otro ejemplo, mirando hacia delante: estamos elaborando un proyecto de ley para el sector biotecnoló-gico. Estos Consejos Sectoriales y el que se va a lanzar el próximo 2 de diciembre en el sector metalúrgico son los que están reclamando los actores, empresarios y trabajadores que obser-van cómo, en tan solo tres años, este proceso está dando resultados.

Muchas gracias.

372 Foro Estrategia Nacional de Desarrollo y Estructura Productiva

Libro Foro Parlamento 1 Estrategia Productiva

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