Libro Completo " A Medio Camino"

Coleccin CIEPLAN

(editores)

Fernando Henrique Cardoso Alejandro Foxley

A MEDIO CAMINONuevos desafos de la democracia y del desarrollo en Amrica Latina

Uqbar editores, marzo 2009 Corporacin de Estudios para Latinoamrica (CIEPLAN), marzo 2009

ISBN: 978-956-8601-43-0

www.uqbareditores.clAv. Las Condes 7172 ATelfono: (56-2) 224 72 39

Direccin editorial: Isabel M. Buzeta PageEdicin a cargo de: Patricio Gonzlez RosAsistente editorial: Javiera Piriz YaconiDiseo de portada: DraftDiagramacin: Salg Ltda.Impresin: CyC Impresores

Queda prohibida la reproduccin parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento.

Direccin de Coleccin CIEPLAN: Eugenio Tironi

Este libro forma parte del proyecto Una nueva agenda econmico-social para Amrica Latina, ejecutado por la Corporacin de Estudios para Latinoamrica (CIEPLAN), Chile, y el Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC), Brasil. El proyecto fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Las informaciones y opiniones presentadas aqu son de responsabilidad de los autores y no comprometen a las instituciones asociadas al proyecto.

Coordinadores del proyecto: Patricio Meller y Simon Schwartzman.Equipo ejecutivo: Sergio Fausto, Patricio Meller, Simon Schwartzman e Ignacio Walker.

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N D I C E

Nuevos desafos de la democracia y del desarrollo en Amrica LatinaFernando H. Cardoso y Alejandro Foxley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD

Democracia de institucionesIgnacio Walker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Democracia y gobernabilidadSimon Schwartzman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

GLOBALIzACIN

Amrica Latina frente a los desafos de la globalizacin: todava hay lugar para la integracin regional?Pedro da Motta Veiga y Sandra Polonia Ros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Cambio climticoSrgio Abranches y Eduardo Viola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

POLTICAS Y PROBLEMAS ECONMICOS

Crecimiento econmico en Amrica LatinaPatricio Meller y Gonzalo Valds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Gobernabilidad macroeconmica y desarrollo institucionalscar Landerretche Moreno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

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Economa poltica de las finanzas pblicas y polticas sociales en Amrica LatinaMario Marcel y Elizabeth Rivera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

El desafo de la innovacin para la Amrica Latina de hoyJos Miguel Benavente H. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Problemas y dilemas de los mercados laborales latinoamericanosPatricio Meller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

POLTICAS Y PROBLEMAS SOCIALES

Gasto social en Amrica Latina: nivel, progresividad y componentesPatricio Meller y Bernardo Lara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

Instrumentos alternativos para la proteccin socialEduardo Fajnzylber y Andrea Repetto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

Programas de transferencias condicionadasSonia Draibe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445

Salud: de pacientes a ciudadanosAndr Medici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

Educacin y recursos humanosSimon Schwartzman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 551

Violencia urbana, seguridad personal y criminalidadLeandro Piquet Carneiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589

Las regiones metropolitanas en Amrica Latina: potencialidades, problemas y gobernabilidadSimn Schwartzman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625

Los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 647

ndice de cuadros y grficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653

NUEVOS DESAFOS DE LA DEMOCRACIA Y DEL DESARROLLO EN AMRICA LATINA

Fernando H. Cardoso y Alejandro Foxley

La crisis de 2008 y su impacto sobre Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Por una democracia de instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Globalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Estabilidad, crecimiento econmico y competitividad internacional . . . . . 22

Pobreza, empleo y desigualdad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

La implementacin de las polticas sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

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En los primeros aos de este siglo, con la expansin de la economa mundial y del comercio internacional, Amrica Latina pareca haber alcanzado la trayec-toria de un histrico despegue econmico y social. Por cinco aos consecutivos, el PIB de la regin creci por arriba del PIB de los pases en desarrollo. El despegue prometa, para la mayor parte de los pases, una reduccin gradual de la pobreza, ms empleo, mejor calidad de vida y la consolidacin progresiva de los regmenes democrticos, generalizados a partir de las dcadas de 1980 y 1990, los cuales, a pesar de crisis econmicas y algunos retrocesos localizados, han prevalecido en Amrica Latina.

En esta atmsfera, no fueron pocos los que creyeron que las reformas eco-nmicas e institucionales, que parecan tan necesarias en los aos anteriores, haban perdido prioridad o se haban tornado desechables. La recesin econ-mica de 2008, cuyo pleno impacto en la regin todava no se conoce, pero ya es muy profundo, es una triple alerta: en primer lugar, los ciclos econmicos no desaparecieron; en segundo lugar, Amrica Latina no est aislada del mundo, y esto tambin es vlido para los pases ms grandes de la regin; por ltimo, an son necesarias reformas importantes para que los pases puedan reducir el impacto de shocks externos adversos y, tambin, para aprovechar de manera ms fuerte y duradera los ciclos favorables en el contexto internacional. Para esto se requieren instituciones polticas estables, economas dinmicas y flexi-bles, y sistemas de proteccin social eficientes en el cumplimiento del objetivo de generar cobertura contra riesgos idiosincrsicos hacia los grupos social y econmicamente ms dbiles.

Amrica Latina necesita de una agenda renovada para el desarrollo eco-nmico y social del siglo XXI, a ser implementada por sociedades democrti-cas que sean capaces de crear las condiciones para un crecimiento equitativo y sostenible en la regin. No se trata de una nueva invencin ni de una nueva

A MEDIO CAMINO. NUEVOS DESAFOS DE LA DEMOCRACIA Y DEL DESARROLLO EN AMRICA LATINA

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utopa, sino de cuestiones clsicas, relacionadas con las oportunidades, liberta-des y condiciones de vida de las personas, que ahora se presentan en un nuevo contexto de riesgos y posibilidades asociados a la globalizacin, al surgimien-to de la sociedad del conocimiento, a cambios sociales y demogrficos (el envejecimiento, por ejemplo), al cambio climtico y otros procesos que tienen lugar en la Amrica Latina de hoy.

En las ltimas dcadas, universidades, centros de investigacin, partidos polticos, organizaciones gubernamentales nacionales e internacionales han ge-nerado un gran volumen de estudios y anlisis sobre las cuestiones actuales, y acerca de lo que se puede esperar del futuro para la regin, as como sobre las diferentes maneras de cmo estas cuestiones estn siendo abordadas o podran ser tratadas mejor en los diferentes pases. Como es natural, los anlisis, inter-pretaciones y propuestas generados por estos distintos actores no forman un todo simple y coherente. Esto ocurre tambin con los textos reunidos en este volumen, que buscan, cada cual en su tema, presentar lo que se sabe respecto de las diversas cuestiones, y los caminos y alternativas que se estn discutiendo y que parecen ms convenientes a seguir. Ellos tienen en comn la preocupacin de mirar los datos, estimar en lo posible las tendencias para el futuro, comparar las experiencias de los pases de Amrica Latina entre ellos y con las otras regio-nes, y proponer soluciones y alternativas. Lo que comparten es, antes que nada, la nocin de que las cuestiones polticas, econmicas y sociales no pueden ser analizadas y conducidas en forma aislada, sino que estn fuertemente interrela-cionadas. Segundo, que no hay recetas simples para el futuro, sino trayectorias a seguir, guiadas por valores claros y por la disposicin de tomar en cuenta lo que nos ensea la experiencia, la investigacin y la reflexin provenientes de muchos lados, y que necesitan de un ambiente democrtico para que puedan ser evaluados, debatidos y experimentados.

Esto no significa que no sea posible tener una visin coherente e integrada acerca de dnde estamos, adnde queremos llegar y qu hacer para lograrlo. Es esta visin que este texto introductorio intenta presentar.

La crisis de 2008 y su impacto sobre Amrica Latina

Cuando empezamos la elaboracin de este proyecto, Amrica Latina an viva bajo los efectos positivos de la expansin del comercio internacional y del au-mento creciente de la demanda y de los precios de las materias primas. Ya era sabido que estas condiciones favorables no permaneceran para siempre, pero nadie imaginaba que el cambio de la tendencia anterior se dara en la forma de una crisis tan abrupta y profunda como la que se experiment.


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Las predicciones para Amrica Latina a principios de 2009 coinciden en que, si bien va a haber una desaceleracin del crecimiento, las economas re-gionales podrn tener, en general, expansiones positivas, dejando espacio para enfrentar y manejar la crisis con soluciones distintas y con posibilidades de plantear cuestiones de largo plazo. Esto se debe a que los pases de la regin es-tn mejor preparados para enfrentar la crisis que en episodios anteriores. Pero, adems, hay menor covarianza de performance entre las economas desarrolladas y las economas emergentes. En la ltima dcada, las economas emergentes se han convertido en agentes importantes en la economa mundial y cerca del 40% del comercio internacional se produce entre ellas.

Probablemente, los pases de la regin no sern afectados de la misma ma-nera por la crisis. Estn mejor preparados para enfrentarla los pases con eco-nomas ms diversificadas en trminos de mercados y productos, con regmenes macroeconmicos ms aptos para acomodar el viraje abrupto en las condiciones de crdito y trminos de intercambio, con ms capacidad de generar polticas contracclicas efectivas, con sistemas de proteccin ms potentes y menos de-pendientes del ciclo econmico, y por ltimo, pero no menos importante, con instituciones polticas que favorezcan la manutencin de un horizonte de largo plazo en los decisores de poltica.

Sin embargo, la crisis afectar a todos. Pues se trata no solo de una crisis de liquidez limitada a algunos bancos, sino de una crisis que amenaza la solvencia de muchas instituciones financieras y del sector real de la economa, a nivel mundial. Las consecuencias inmediatas para los pases de Amrica Latina fue-ron la casi total indisponibilidad de crdito externo en el mercado y la disminu-cin de los ingresos provenientes de las exportaciones, a raz de la cada de los precios de los commodities. Para algunos pases, sobre todo de Centroamrica, tambin es relevante la disminucin de las remesas provenientes del exterior, en particular de Estados Unidos.

As como no se conoce an la dimensin total y duracin de la crisis global, se desconoce tambin cmo se materializarn sus efectos potenciales en la regin.

Hay que tener claridad respecto del cambio de prioridades durante una recesin potencialmente profunda. El desempleo desplaza a la inflacin como objetivo prioritario. Mientras ms aumenta el desempleo, mayor tiene que ser la accin del gobierno para estimular la economa y evitar que el mercado la-boral contine debilitndose, reducindose el consumo y profundizndose la dinmica recesiva, con sus efectos sociales disruptivos y con potenciales reper-cusiones sobre la estabilidad poltica.

No obstante lo anterior, hay que tener presente que el fisco tiene que ser viable en el largo plazo. El problema de consistencia entre el corto y el medio-largo plazo no es solo en el rea fiscal, sino que abarca la poltica monetaria y


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polticas de regulacin del mercado del trabajo, adems de la poltica comer-cial. En lo macro, adems de considerar la restriccin fiscal intertemporal, hay que tener cuidado con los desequilibrios de la balanza de pagos, los que gene-ran riesgos de devaluacin adicional del tipo de cambio con impacto sobre los bancos y empresas. Presumiblemente, lo ms complejo est en el mbito de las polticas micro, las que van a enfrentar presiones corporativas de parte de los grupos ms fuertes para solicitar programas de salvataje de sus respectivos sectores: los argumentos sern los tradicionales asociados a la preservacin de industrias estratgicas que generan mucho empleo. La cuestin de fondo radica en la socializacin de las prdidas, mientras que las ganancias durante el boom obviamente han sido privatizadas. Lamentablemente, no hay recetas generales; cada pas tiene que identificar cules son los sectores que son potencialmente competitivos en el futuro, y, por lo tanto, hay que evitar que problemas presen-tes de iliquidez los transforme en insolventes.

Luego, aun cuando los dficits fiscales se vayan a incrementar, hay que preocuparse de los instrumentos de financiamiento en el presente, y de las obli-gaciones generadas y su financiamiento futuro. En perodos recesivos, la pol-tica monetaria debe orientarse a mantener la liquidez y estabilidad del sistema financiero. El apoyo y a veces rescate de entidades financieras debe dirigirse, a su vez, a la necesidad de evitar riesgos sistmicos. Por otra parte, deben re-ducirse los niveles de la tasa de inters. Si bien la poltica monetaria no es un mecanismo efectivo para la reactivacin, igualmente afecta la solvencia de las empresas. Altas tasas de inters pueden transformar problemas de liquidez de las empresas en serios problemas de insolvencia, y esto termina por aumentar intertemporalmente la duracin de la recesin.

Amrica Latina ha logrado avances significativos en los ltimos aos para promover el crecimiento y reducir la pobreza. Estos logros deben ser protegi-dos; es por eso que instituciones multilaterales orientadas a la regin el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) han actuado acertadamente al ofrecer nuevas lneas de crdito, de manera de apoyar a los pases que re-quieran este financiamiento. La mayor liquidez para los mercados financieros de nuestra regin es fuertemente bienvenida para as enfrentar las dificultades transitorias en el acceso al financiamiento privado externo.

La crisis actual refuerza la importancia de un Estado competente no so-lamente en cuanto a la implementacin de polticas sociales, sino tambin en cuanto a la necesidad de proteger a la sociedad de los excesos y problemas generados por el mercado. El Estado se ha transformado en el prestamista y aval de ltima instancia; incluso, en ciertos casos, es el inversionista de ltima instancia. Los excesos de desregulacin en el sector financiero dejan clara la


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necesidad de que el Estado adopte un rol regulador que cohba tales excesos, pero sin que entrabe el funcionamiento y la eficacia de asignacin del crdito del mercado financiero. Sin embargo, as como existen fallas del mercado, tam-bin existen fallas del Estado. En Amrica Latina es particularmente importan-te tener claro que la crisis actual no puede ser entendida como la justificacin de la vuelta a polticas econmicas de control estatal, a la autosuficiencia y el menosprecio de las fuerzas del mercado. Aun ms, es fundamental, tanto para los pases en desarrollo como especialmente para los pases desarrollados, re-sistir las presiones por un incremento del proteccionismo. La Gran Depresin de 1929 se profundiz y se prolong debido a que cada pas trat de exportar su desempleo. Para esto cada pas incurri en devaluaciones de su moneda, por una parte, y, por otra, aument las barreras comerciales, de manera que el multilateralismo fue sustituido por el bilateralismo. A nivel global se trat de un juego de suma negativa. Esperemos que haya habido un aprendizaje de la experiencia histrica.

Con los vientos favorables de la expansin de la economa internacional hasta 2008, en muchos pases se gest una trampa de expectativas, basada en la creencia de que no hay lmites para las polticas distributivas de gran atractivo popular y electoral, las que tornaran irrelevantes las preocupaciones por las restricciones econmicas y el fortalecimiento de las instituciones y mercados.

La crisis iniciada en 2008, que requiere una accin muy activa de los go-biernos sobre la economa, ha sido interpretada por algunos en la regin como la supuesta prueba del fracaso en el corazn del sistema capitalista de un mo-delo (neoliberal) que la regin habra absorbido desde afuera e implementa-do obedientemente en la dcada de 1990. El argumento incluso sugiere que enfrentamos la debacle del capitalismo.

Es evidente que el capitalismo no ha llegado a su fin. Asimismo, no ha lle-gado al fin la globalizacin. Lo que s estamos viviendo es un ajuste abrupto y dramtico de desequilibrios macroeconmicos globales que se acumularon a lo largo del ltimo ciclo de expansin de la economa mundial El ajuste abrupto y dramtico ha sido provocado por la implosin de una burbuja producida por innovaciones especulativas de un mercado financiero que creci al margen de cualquier regulacin. A nivel global, el desafo es amortiguar el impacto del ajuste y generar nuevos mecanismos de regulacin del mercado financiero que reduzcan los riesgos de crisis sistmicas sin bloquear innovaciones importantes para el crecimiento y el bienestar. De la accin en estas dos vertientes puede que se vaya construyendo una necesaria nueva arquitectura internacional. En el diseo e implementacin de esta nueva arquitectura, las decisiones no pueden concentrarse exclusivamente en las economas desarrolladas. Hay que abrir espacio a las economas emergentes. Los pases de Amrica Latina deben


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comenzar a elaborar propuestas y deliberar respecto del rol que debieran des-empear en esta nueva institucionalidad mundial.

En medio del camino habr penurias y retrocesos. Pero al final tendremos un mundo capitalista globalmente integrado por delante. Y es por eso que el tema de las reformas sigue en la agenda. De modo que, ms all de los grandes problemas y dificultades que la crisis puede traer, es tambin una oportunidad para que nos demos cuenta de que las reformas planteadas en este libro son ms urgentes e impostergables que nunca.

Por una democracia de instituciones

Desde el siglo XIX, los pases latinoamericanos han tratado de adoptar los valo-res e instituciones democrticas que consagran los principios y los derechos a la libertad individual y a la propiedad, la democracia representativa y el imperio de la ley. En el siglo XX, a los derechos civiles y polticos se agregaron los derechos sociales a la educacin, la salud, el trabajo y a condiciones de vida dignas. Son estos mismos derechos e instituciones, que caracterizan a la democracia poltica y social, los que se trata de revitalizar y profundizar con miras a los desafos del siglo XXI. El principio del imperio de la ley (rule of law), en que se persigue que las normas establecidas por los parlamentos sean efectivamente implementadas por el Ejecutivo y garantizadas por los tribunales, y que aquellas predominen sobre los intereses, deseos, preferencias e interpretaciones de individuos o gru-pos de inters, constituye un complemento esencial de los derechos, sin el cual la poltica se transforma en una disputa predatoria e interminable de grupos de presin, en la cual a la larga todos pierden.

No siempre fue posible, a lo largo del tiempo, mantener e implementar estos valores, derechos e instituciones de manera satisfactoria. No es necesario repetir aqu la larga saga de gobiernos dictatoriales, falta de libertad, conflictos armados, violencia, pobreza y desigualdad social que han afectado, con mayor o menor intensidad, a todos los pases de Amrica Latina. Europa tambin vivi momentos negros, especialmente en la primera mitad del siglo XX. Sin em-bargo, en la perspectiva del siglo XXI es posible ver que casi la totalidad de los pases de la regin posee hoy gobiernos democrticos, y que las condiciones de extrema pobreza, despojo e inseguridad que plagaban a la regin se han reducido considerablemente. Esto se aprecia en la reduccin histrica de la mortalidad infantil, en el aumento de la expectativa de vida y de los niveles de educacin de la poblacin, entre otros indicadores.

Los buenos resultados que muchas veces se han logrado no resultaron de la simple adhesin a los valores de la democracia poltica y social, sino de arreglos


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institucionales adecuados y de la implementacin de polticas pblicas que han permitido el buen funcionamiento de la economa y la ejecucin de polticas so-ciales efectivas. Hay mucha evidencia e investigaciones sobre estas experiencias, buenas y malas, que es necesario conocer y entender. Con todas sus limitaciones, hoy se reconoce que la democracia es la mejor manera de estimular la partici-pacin ciudadana y de reducir y administrar los conflictos de inters que existen en todas las sociedades. Es la combinacin de economas abiertas que estimulen la creacin de empleo y riqueza, de sociedades libres que incentiven la partici-pacin ciudadana, y de agencias pblicas que sean capaces de implementar con competencia las polticas econmicas y sociales de largo plazo, lo que permite que las condiciones de vida de la poblacin mejoren de manera consistente y du-radera. Ms all de sus resultados, la democracia, con la libertad y los derechos que establece, es un valor en s mismo que es necesario defender y ampliar.

La democracia que reemplaz a los regmenes dictatoriales y autoritarios de las dcadas de 1960 a 1980 vino acompaada de grandes esperanzas, que solo se vieron satisfechas de manera parcial. En la actualidad, ya se empiezan a ob-servar seales preocupantes de desgaste de sus fundamentos y el renacimiento de las tendencias populistas y de valores antidemocrticos que tambin hacen parte de la contradictoria herencia histrica de la regin. Las encuestas de opi-nin acerca de la valoracin de la democracia muestran que, en trminos muy amplios, la poblacin todava cree que la democracia es la mejor forma de go-bierno, pero esto viene acompaado de una gran desconfianza y desprestigio de instituciones tales como el Parlamento, los partidos polticos y el poder judicial, y la aceptacin de la violencia y otros comportamientos ilegales para defender los intereses de grupos sociales especficos, as como para contener la crimina-lidad. Una de las principales razones de este desgaste ha sido la incapacidad de las nuevas democracias de atender las crecientes demandas y aspiraciones de servicio, consumo y posicin social de la poblacin. Otra es el surgimiento de una nueva generacin de problemas sociales que no se han podido controlar o eliminar con los instrumentos tradicionales de la poltica pblica.

El gran desafo de la nueva agenda es transformar la democracia, an debili-tada existente en Amrica Latina, en una democracia vigorosa, capaz de lidiar con los nuevos y viejos retos que se presentan. Para que esto sea posible, es necesario tener un Estado polticamente legtimo, fiscalmente responsable y tcnicamente competente, que pueda actuar en cooperacin y de forma complementaria con las organizaciones y movimientos de la sociedad civil y el sector privado.

Es la legitimidad poltica del Estado la que permite a los gobernantes tomar decisiones que afectan la vida de millones de personas y que aquellas sean acatadas por la poblacin. Esta legitimidad es aun ms necesaria si se con-sidera que las sociedades modernas no pueden funcionar sobre la base de la


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democracia directa, que se expresa en la plaza pblica y que fcilmente dege-nera en populismo y demagogia, ni por la simple agregacin de los intereses privados representados en el mercado, incapaz de producir los bienes pblicos que se necesitan. En democracia es natural que los gobernantes ganen y pierdan aceptacin. Los procesos electorales existen justamente para garantizar que los desajustes entre las preferencias de los ciudadanos y los gobernantes no se per-peten. La legitimidad del Estado, por otra parte, tiene que ser duradera. Si el Estado no goza de la necesaria legitimidad, la implementacin de las polticas y el cumplimiento de las leyes se logran sobre la base de la imposicin vertical y la intimidacin, la cultura del fraude y el ocultamiento. En las democracias, el elemento central que produce legitimidad es la percepcin de los goberna-dos de que las autoridades del Estado son sus autnticos representantes. Si los procesos electorales discriminan contra determinados sectores de la sociedad o regiones; si los procedimientos electorales son difciles de entender; si los gobernantes y servidores pblicos, a todos los niveles, actan en funcin de sus intereses privados y no de los intereses de sus electores y de las exigencias del bien comn, el sistema poltico pierde legitimidad. Ms all del proceso electo-ral, que requiere perfeccionamientos constantes, la legitimidad se consolida por la transparencia de los actos gubernamentales, y por los mecanismos de control externo y de balance y equilibrio entre los poderes pblicos.

Adems de legtimos, los Estados modernos deben ser tcnicamente com-petentes. En el pasado, la competencia tcnica de los Estados se limitaba a la obediencia formal a la letra de la ley a travs de los tribunales, a la recaudacin de impuestos y distribucin de beneficios, a la poltica externa a travs del cuer-po diplomtico, y a la preparacin militar. Los Estados modernos, adems de las funciones clsicas, tienen otras funciones que cumplir, como administrar complejas polticas fiscales, estimular la economa, producir informacin, dar seguridad a la poblacin, cuidar de la salud pblica, mejorar la educacin y la capacidad de innovacin de los pases, desarrollar programas sociales, proteger el medio ambiente, administrar catstrofes y garantizar la provisin de alimen-tos y energa para los hogares y agentes econmicos, entre otras labores.

Cada una de estas actividades exige contar con personas profesionales com-petentes, as como con instituciones pblicas capaces de acumular experiencias; asimismo, se requiere contar con la necesaria flexibilidad para incorporar nuevas ideas. Ningn Estado, ni siquiera en las democracias ms modernas y avan-zadas, posee condiciones y recursos materiales y humanos para implementar, por s mismo, todas estas polticas. Las formas tradicionales de organizacin vertical y jerrquica de la autoridad pblica, y de control burocrtico y formal de sus actos, deben transformarse en estructuras mucho ms horizontales de agencias autnomas y semiautnomas que sean controladas por la evaluacin


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de sus resultados. Las demarcaciones territoriales entre comunas (municipios), provincias o estados federativos, establecidas en el pasado como base para los procesos electorales, ya no son adecuadas para la implementacin de polticas en cuestiones que no respetan estos lmites, lo que exige nuevas formas de autori-dad (y administracin) funcional y territorial. Se requiere establecer relaciones y acuerdos con organizaciones, instituciones y empresas autnomas, semiautno-mas e independientes, y desarrollar su capacidad efectiva de contratacin y re-gulacin de las actividades privadas y no estatales en beneficio del bien comn.

La democracia representativa no puede ser entendida como la combina-cin de una sociedad pasiva, por un lado, y un Estado todopoderoso, por el otro. Una caracterstica central de las sociedades modernas es la facilidad creciente con que circula la informacin, y la capacidad que tienen las personas de esta-blecer contactos, asociaciones y de movilizarse en la bsqueda de identidades e intereses comunes; esto se ha facilitado gracias a la difusin cada vez ms intensa de las nuevas tecnologas de comunicacin e informacin. Estas nuevas formas de participacin, combinadas con organizaciones ms clsicas de la sociedad, a nivel de las comunidades locales, asociaciones civiles, profesionales y religiosas, instituciones educativas y culturales, los medios de comunicacin y las empre-sas, unen a las personas en su vida cotidiana y las asocian de una manera ms amplia. Las instituciones estatales, por su parte, para funcionar dependen cada vez ms de los conocimientos, las evaluaciones y la participacin de personas y organizaciones independientes, que son movilizadas por actividades de inters comn. Muchas actividades de inters social son ejecutadas hoy por institucio-nes privadas, en reas como la educacin, la salud, los servicios sanitarios, el transporte pblico, la energa y las comunicaciones, entre otras. No hay, y no debe haber, una divisin tajante y a priori entre lo que son las actividades pro-pias del Estado y las actividades que son propias o puedan ser delegadas en la sociedad civil y el sector privado. La actuacin del Estado debe ser selectiva, en reas donde ni la sociedad ni el mercado producen los bienes y servicios con la cobertura y calidad necesarias. En la medida en que la sociedad y el sector pri-vado se fortalecen, la funcin del sector pblico debe trasladarse de la ejecucin directa a la regulacin, segn sea requerido por el inters pblico.

Globalizacin

Vivimos en un mundo globalizado por las comunicaciones, el transporte, el co-mercio y las finanzas internacionales, y por la significativa presencia de empresas y organizaciones internacionales que no respetan fronteras. El orden interna-cional establecido en la segunda mitad del siglo XX, con todas las limitaciones


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de la Guerra Fra, ha cambiado dramticamente con la desaparicin del bloque socialista, con la creacin de nuevos bloques econmicos, con la transformacin de Asia en el polo ms dinmico de la economa internacional, con el surgi-miento de extensas reas de conflicto en Asia Central y Medio Oriente, y con los movimientos terroristas de inspiracin tnica o religiosa. La economa in-ternacional es poco previsible, y requiere de los gobiernos nacionales agilidad y competencia para aprovechar nuevas oportunidades y proteger a sus sociedades de grandes crisis y fluctuaciones. Es de considerar, por ejemplo, que existen previsiones dramticas respecto de los impactos de los cambios climticos en la vida de los pases y las personas en las prximas dcadas, en un proceso global que transciende lo que cada gobierno puede hacer.

Los pases de Amrica Latina siempre vivieron bajo la influencia y el im-pacto de la economa y la poltica internacionales, primero como parte de los imperios coloniales ibricos, luego, en el siglo XIX, bajo la influencia britnica y, finalmente, en el siglo XX, bajo la gida de Estados Unidos. Los ciclos eco-nmicos internacionales crearon oportunidades y crisis econmicas, la Guerra Fra ayud a mantener dictaduras, mientras que su fin favoreci el surgimiento y la consolidacin de las democracias. En las dcadas de 1980 y 1990, las grandes oscilaciones de los mercados financieros internacionales trajeron inestabilidad y estancamiento para muchos pases de la regin y, en los inicios del siglo XXI, el surgimiento de Asia como principal motor de la economa mundial pareciera estar creando un nuevo ciclo de oportunidades y amenazas, traumatizado por la crisis econmica de 2008. El trmino globalizacin es de uso reciente, pero la fuerte insercin y dependencia externas de los pases latinoamericanos siempre existi, y continuar existiendo.

No todos los pases, sin embargo, vivieron estos impactos de la misma manera ni han sabido aprovechar de la misma forma las oportunidades que han surgido. Las diferencias se explican, en parte, por la gran variedad en trminos de recursos naturales y por la vulnerabilidad de las economas de diversos pa-ses, pero tambin por la menor o mayor capacidad que han tenido los gobiernos para lidiar con las oportunidades y limitaciones creadas por el contexto global, y de conducir de manera adecuada las agendas de poltica econmica, desarrollo de recursos humanos, competitividad, derechos sociales y proteccin ambiental, cuyas dimensiones nacionales e internacionales son cada vez ms inseparables.

Los Estados nacionales siguen siendo los principales responsables de la re-coleccin de impuestos, la distribucin de beneficios, la administracin de los es-pacios pblicos, la regulacin de la moneda y del crdito, el control del medio ambiente y la implementacin de polticas sociales. Ya no es posible para los go-biernos tratar el contexto externo como un ambiente hostil, contra el cual hay que defenderse o, en el otro extremo, renunciar a la autonoma y la responsabilidad


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que tienen respecto de su poblacin y territorio. En todo el mundo los pases se asocian para reunir sus recursos, fortalecer sus economas y lidiar de manera inte-grada con los desafos globales de inters comn. La participacin responsable y constructiva en la comunidad internacional es una responsabilidad central de las democracias contemporneas, y una condicin del desarrollo econmico y social.

La globalizacin sugerira una intensificacin del proceso de integracin de Amrica Latina. Sin embargo, si bien la dcada de 1990 se caracteriz en la regin por una intensa actividad en el rea de las negociaciones comerciales in-trarregionales, los acuerdos de integracin y los procesos de liberalizacin pre-ferencial preexistentes adquirieron un renovado dinamismo, as como tambin adquirieron prioridad las uniones aduaneras y los mercados comunes. Pero, en los ltimos aos, los esquemas de integracin subregional han pasado por transformaciones relevantes, con marcados contrastes entre las tendencias en el Norte y en el Sur de la regin. Mientras en Amrica Central el Tratado de Li-bre Comercio de Amrica Central (CAFTA) con Estados Unidos parece estar impulsando la renovacin del esquema de integracin regional, en Amrica del Sur se observa una creciente tendencia a la fragmentacin, acentuada por los acuerdos bilaterales firmados por algunos pases con Estados Unidos.

Esta fragmentacin refleja fenmenos de fondo. Ha desaparecido la con-vergencia liberal de las polticas econmicas y de insercin internacional de la dcada de 1990. En su lugar vemos la adopcin de estrategias diversas e inclu-sive divergentes. Algunos pases han buscado ampliar su integracin a la eco-noma internacional por medio de la implementacin de polticas de apertura comercial para bienes y servicios, y de la estabilidad de reglas y la proteccin a las inversiones extranjeras. Por otro lado, se ha consolidado un grupo de pases que no solo se resiste a realizar movimientos ms expresivos de apertura comer-cial, sino tambin a asumir compromisos con reglas en servicios e inversiones en los acuerdos comerciales. El revisionismo alcanza tambin a pases recien-temente muy agresivos en la negociacin de ambiciosos acuerdos bilaterales de libre comercio, alegando fatiga de negociacin. Algo similar se aprecia en la aceptacin o rechazo a determinados temas que forman parte de la agenda de negociacin comercial internacional, mientras los pases del MERCOSUR (y Chile) tienen posturas ofensivas en las negociaciones para la liberalizacin del comercio agrcola, los pases andinos, centroamericanos y Mxico tienden a adoptar posturas muy defensivas. En breve, las agendas de intereses comercia-les no son convergentes; i.e., hay una clara segmentacin de las estrategias de insercin internacional vigentes en Amrica Latina.

Lo anterior influencia la integracin regional. La visin intuitiva pro in-tegracin era al ir juntos, somos ms fuertes. Pero ella es refutada por los resultados de las experiencias de integracin regional de las ltimas dcadas.


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La importancia del comercio intrarregional es, en general, reducida, y de todos modos, muy variada. Para solo cuatro pases tres del MERCOSUR y Bolivia, las exportaciones regionales son relevantes. Adems de esto, lo que es relevante en este caso es el bloque subregional y no Amrica Latina como regin.

La funcionalidad de la integracin regional en Amrica Latina no se debe buscar en un supuesto aumento de capital poltico de cada pas y del grupo en foros internacionales, sino en la contribucin de una ambiciosa, pero pragmti-ca, agenda de integracin y cooperacin a los esfuerzos nacionales de desarrollo y de consolidacin de la democracia y de la paz en la regin. Para generar tales objetivos, la integracin debe necesariamente tener una dimensin econmica, que abarque la dimensin comercial y de inversiones, energtica y de infraes-tructura, pero tambin debe incluir una dimensin poltica, relativa a cuestiones de seguridad y defensa.

Estabilidad, crecimiento econmico y competitividad internacional

Por muchos aos se discuti en Amrica Latina si sus economas estaran ha-ciendo valer mejor sus ventajas comparativas en la produccin de commodities, gracias a sus recursos naturales y mano de obra de bajo costo, o estimulando la industrializacin a travs de inversiones e incentivos pblicos y proteccin arancelaria; si sera mejor dejar la economa en manos de intereses privados o bajo el control y comando de los gobiernos; y si la prioridad de los pases debera ser la estabilidad econmica, creando un ambiente favorable a la inicia-tiva privada y el crecimiento, aunque a costa de inflacin y desequilibrio de las cuentas pblicas.

En la perspectiva del siglo XXI, estas dicotomas parecen superadas. Es obvio que los pases que disponen de recursos naturales deben aprovechar de las ventajas que ellos proporcionan, sobre todo en un contexto internacional de creciente demanda por energa, productos minerales y alimentos. Por otra parte, aun en las mejores condiciones, la riqueza generada por los commodities queda concentrada en pocas manos y est sujeta a las grandes oscilaciones de los ciclos econmicos. La alternativa a la concentracin de la economa en los commodities no es simplemente la industria, como se planteaba en el pasado, sino el desarrollo de actividades econmicas modernas, intensivas de conocimiento y tecnologa, que incluyen el agronegocio, el procesamiento y agregacin de valor a las materias primas, la produccin manufacturera y los servicios de todo tipo, para mercados nacionales e internacionales.

El paso de economas tradicionales, basadas en commodities e industrias protegidas, a economas modernas, de gran intensidad tecnolgica, no surge de


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la simple estabilizacin econmica y de la apertura de los mercados nacionales a las inversiones y a las transferencias internacionales de tecnologa. La esta-bilidad legal y monetaria y el acceso a las tecnologas, inversiones y prcticas empresariales ms modernas son esenciales para que las economas y las so-ciedades se transformen y se desarrollen. Los gobiernos, por ellos mismos, no tienen los recursos humanos, organizacionales y financieros capaces de coman-dar las economas modernas, que echan races en la gran pluralidad de ideas, recursos, conocimientos y estrategias empresariales de un universo infinito de actores, de las pequeas empresas familiares a las grandes corporaciones mul-tinacionales. Pero es necesario que los gobiernos participen activamente de la formacin de recursos humanos, del desarrollo y manutencin de las estructu-ras de transportes y comunicacin, y de la identificacin y estmulo a la inicia-tiva empresarial en sectores considerados estratgicos y potencialmente ms competitivos y productivos.

La experiencia internacional exitosa muestra que los pases con crecimiento elevado y sostenido han tenido altos niveles de ahorro e inversin. A mediados de la dcada de 1970, pases del Sudeste Asitico y de Amrica Latina tenan ni-veles de ahorro similares. Dos dcadas ms tarde, la tasa de ahorro de los pases asiticos era superior en 20 puntos porcentuales del PIB. En particular, China ha ahorrado ms de un tercio de sus ingresos cada ao durante los ltimos 25 aos, ahorro que ha sido acompaado por altas tasas de inversin domstica.

El crecimiento tambin requiere compromiso, credibilidad y capacidad de gobierno. Las economas con alto crecimiento por lo general muestran slidas fundaciones polticas. La clase poltica de estas economas ha comprendido que el crecimiento no es algo que suceda solo: esto debe ser una eleccin de con-senso, un objetivo central de los lderes y de la sociedad. En los pases de alto crecimiento, la clase poltica ha percibido que un desarrollo exitoso conlleva fundamentalmente objetivos y compromisos de largo plazo.

Recientemente se ha planteado que los diferenciales en la situacin dis-tributiva inicial entre los pases latinoamericanos y asiticos constituiran un factor central en la explicacin del mayor crecimiento relativo de los pases asiticos. Gran cantidad de estudios empricos con diferentes grupos de pases y para distintos perodos ratifican esta relacin bsica: la desigualdad existente per-judica el crecimiento de largo plazo. Una economa ms equitativa es ms estable desde el punto de vista poltico y social, lo cual genera menores conflictos y cri-minalidad, as como, bajo las circunstancias adecuadas, mayor crecimiento. Es posible visualizar futuros compartidos y tener horizontes de largo plazo. Esto justifica la existencia de polticas especficas orientadas hacia la reduccin de la pobreza y la desigualdad, sin esperar que esta reduccin ocurra nicamente como consecuencia del crecimiento econmico.


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La inclusin de variables que miden la calidad de las instituciones incre-menta notoriamente la capacidad explicativa de los modelos de crecimiento. Es as como el consenso actual seala que las instituciones importan (institutions mat-ter); aun ms, las instituciones importan mucho. La implicancia central es que las buenas instituciones desempean un rol ms relevante que las buenas polticas econmicas para inducir el crecimiento

Actualmente hay consenso respecto de la conveniencia de la estabilidad macroeconmica y de una inflacin baja, existe una conciencia generalizada respecto del efecto destructivo de los desequilibrios fiscales, de las virtudes de un rgimen relativamente flexible de tipo de cambio, as como existe una ge-neralizada aceptacin de la necesidad de contar con al menos bancos centrales operacionalmente independientes. El debate entre los especialistas se ha vuelto mucho ms pragmtico, sutil y tcnico, generalmente pivoteando en relacin a la mejor manera de aplicar estos objetivos generales. Es innegable que se ha avanzado mucho en la regin. Estos avances en las caractersticas institucio-nales bsicas de estas economas permiten, por otro lado, plantearse nuevas preguntas y desafos institucionales mayores.

Un importante tema pendiente es la falta de credibilidad de la poltica monetaria en los mercados latinoamericanos. Aquellos pases con sistemas pol-ticos inestables o falta de mecanismos de rendicin de cuentas estarn sujetos a administraciones que jugarn un juego de pozo comn sobre el recurso comn de la credibilidad. El resultado es que los agentes terminan esperando que los gobiernos utilicen cualquier trade-off disponible entre inflacin y desempleo y, por ende, terminan hacindolo cada vez que lo necesitan. Dado que las ganan-cias de no hacer esto usualmente son percibidas por futuras administraciones y los votantes medianos son poco sofisticados en trminos econmicos, hay pocas razones para no hacerlo.

Con respecto a la credibilidad de las anclas nominales en los mercados emergentes que han pasado por crisis financieras significativas, se encuentra que no se puede esperar que la recuperacin de la credibilidad se alcance ni-camente mediante la poltica monetaria. Adems, las tasas de inters flotantes han sido una herramienta relevante en pases con un historial de inflacin baja, los tipos de cambio fijo han tendido a ser usados en pases con un peor histo-rial macroeconmico, y las metas de inflacin han sido menos frecuentes que cualquier otro tipo de metas monetarias.

Sin embargo, la historia macroeconmica de Amrica Latina no es sola-mente acerca de la recuperacin de la credibilidad de anclas despus de crisis, sino que tambin acerca de las dificultades cotidianas de los pases en la opera-toria de anclas incluso en la ausencia completa de crisis y problemas. Tanto las finanzas pblicas como las polticas sociales no actan en un vaco poltico: estas


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estn profundamente interrelacionadas. En otras palabras, ingresos fiscales y gastos sociales no son nicamente dos lados del balance fiscal, sino tambin dos manifestaciones de una misma realidad poltica y econmica caracterizada por la desigualdad en el poder y la voz poltica de actores clave.

Las finanzas pblicas en la regin se han caracterizado por la baja carga tributaria, fuertemente sesgada a la tributacin indirecta. Esto limita la pro-gresividad del financiamiento fiscal y vuelve las finanzas pblicas ms sensibles al ciclo econmico. La mayor debilidad de la tributacin directa en la regin es producto de estrechas bases tributarias, mltiples exenciones y franquicias, alta informalidad econmica y una dbil capacidad de fiscalizacin. Adems, en muchos pases hay gran cantidad de recursos naturales como fuente de finan-ciamiento fiscal. Pese a estos factores, los pases de Amrica Latina han logrado algunos avances importantes en materia de finanzas pblicas en los ltimos aos. As, desde 1990 la carga tributaria ha aumentado, en promedio, en al-rededor de 5% del PIB. Este incremento ha permitido reducir drsticamente los desequilibrios fiscales y aumentar el gasto social en alrededor de 2,5% del PIB. No obstante, a la luz de las necesidades sociales de la regin, estos logros parecen an insuficientes. Cabe consignar que la menor carga tributaria y su sesgo hacia los impuestos indirectos no ha generado un impacto positivo hacia un mayor crecimiento econmico ni hacia una mayor equidad.

A mediano plazo, una estrategia para el desarrollo basada nicamente en polticas convencionales, esto es, en la elevacin de las tasas de ahorro e inver-sin y en la reduccin de las volatilidades macroeconmicas, por mencionar algunas, no es suficiente para alcanzar los niveles de desarrollo deseados. Para esto es fundamental que los pases incrementen su capacidad de innovacin. La incorporacin de mayor conocimiento en las actividades econmicas, la bs-queda de mejores prcticas productivas, como tambin las oportunidades que la innovacin, en su sentido ms amplio, ofrece a travs de las mejoras de produc-tos, gestin, servicios, logstica y transporte, pueden, y as lo revela la evidencia, afectar la tasa a la cual los pases crecen.

Ciencia, tecnologa, transferencia, difusin, extensionismo tecnolgico, por citar algunos, son claramente, tal como lo muestran los indicadores inter-nacionales, nuestro lado ms dbil. Los pases con crecimiento sostenido se beneficiaron de la importacin de ideas, tecnologa y conocimiento del resto del mundo. Este proceso de aprendizaje intensivo va adopcin y adaptacin de innovaciones no es incompatible, sino que robustece la capacidad de genera-cin de nuevas ideas y desarrollo de nuevas tecnologas. En contraste con otras regiones, la investigacin cientfica y tecnolgica que existe en Amrica Latina se ha mantenido, en buena parte, aislada de las actividades econmicas y de su incorporacin en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas.


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Romper con este aislamiento es fundamental para que los pases puedan crear, dentro de las posibilidades de cada cual, sistemas de innovacin que potencien al mximo su capacidad de desarrollo y la incorporacin de nuevos conocimien-tos para los diferentes aspectos de la vida econmica y social.

Pobreza, empleo y desigualdad social

Existe hoy en da un amplio consenso respecto de los derechos sociales de las personas, que los gobiernos democrticos tienen la responsabilidad de ga-rantizar. Estos derechos pueden clasificarse en dos grandes grupos. Primero, los que aseguran a todos igualdad de oportunidades para estudiar, trabajar y decidir sobre su propia vida; segundo, los que proporcionan proteccin en si-tuaciones de inseguridad personal.1 Sociedades como las de Latinoamrica, en que millones de personas provienen de familias con muy bajos rendimientos, empobrecidos, sin acceso a la capacitacin y formacin necesarias para parti-cipar plenamente de la vida econmica, social y cultural, o que son discrimi-nadas en funcin de su cultura, religin, lengua o color de la piel, no cumplen bien la primera funcin; sociedades en que las personas no tienen proteccin contra enfermedades, desastres naturales, cesanta y reduccin de las oportu-nidades y capacidad de trabajo con la vejez, no cumplen con la segunda. Las primeras son polticas de inclusin, que por necesidad implican la transferen-cia de recursos de los ms pudientes a los menos; las segundas son polticas de seguridad, en que recursos ms abundantes en un momento determinado son reservados para su uso en momentos de carencia. Se trata de una diferencia importante, pero no absoluta: polticas de inclusin pueden ser simplemente compensatorias, de transferencia de recursos, o pueden buscar capacitar a las personas para que se integren de forma positiva en la sociedad, de forma tal que de alguna manera devuelvan, por medio de su actividad, los beneficios recibidos en cierto momento; polticas de seguridad pueden implicar, tambin, transferencias de recursos entre personas de diferentes condiciones sociales, as como entre generaciones.

La pobreza, las condiciones de empleo, la desigualdad social y los gastos sociales en Amrica Latina estn fuertemente interrelacionados. En el pasa-do, en la mayor parte de los pases, la pobreza estaba asociada sobre todo a la

1 El nfasis en la igualdad de oportunidades y capacidades, ms que en la igualdad de resul-tados, es consistente con las proposiciones de Rawls y Sen, las que no alcanzan a ser anali-zadas con ms profundidad aqu (A Theory of Justice (1972) y Inequality Reexamined (1992), respectivamente).


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poblacin rural, que sobreviva en condiciones de subsistencia, mientras que el empleo, cuando exista, era precario, mal pagado y sin proteccin alguna para los trabajadores frente a la explotacin econmica. En las ltimas dcadas, gran parte de la poblacin rural se ha desplazado a ciudades medianas y grandes, creando una nueva capa de personas que viven en asentamientos irregulares, dedicndose muchas veces a actividades econmicas informales o ilegales. La creacin de empleos adecuados depende del crecimiento y modernizacin de la economa, de la calificacin de las personas, y de una legislacin que garantice los derechos laborales y estimule la formalizacin de los contratos de trabajo. A lo largo del siglo XX, en la medida en que las economas de la regin crecie-ron, se expandi tambin la capacidad fiscal de los Estados, los que empezaron a establecer sistemas de bienestar social por medio de la creacin de sistemas de pensiones, salud y educacin en beneficio, inicialmente, de los empleados pblicos y trabajadores de las industrias ms modernas en las grandes ciudades. Estas tendencias, sin embargo, no alcanzaron la plenitud, quedando restringi-das por razones que incluyen el crecimiento limitado de las economas y la poca expansin de la capacidad fiscal de la gran mayora de los pases; por otra parte, incide el aumento de la necesidad de servicios y de prestaciones pblicas, crea-das por el crecimiento de la poblacin y por el reconocimiento progresivo de los derechos de proteccin social que deben existir en las sociedades modernas y democrticas.

Dada la limitacin de recursos, es razonable que las polticas sociales se orienten hacia las poblaciones en situacin de mayor pobreza y vulnerabilidad. Sin embargo, es importante que las capas medias, que no estn en situacin de pobreza aguda ni tienen los recursos para financiar sus necesidades de servicio y seguridad social, no queden desprotegidas. Para los pases en los cuales la pre-sin fiscal es reducida en relacin a su producto, esto ocurre sobre todo debido a la capacidad que han tenido los sectores ms ricos y polticamente ms influ-yentes de proteger sus intereses. Sin embargo, no hay evidencia de que esto sea necesario para el crecimiento de la economa, y existen espacios importantes para el aumento de los impuestos, sobre todo los de incidencia directa en los ingresos privados.

La experiencia de las ltimas dos dcadas en el manejo de polticas sociales en Amrica Latina permite tipificar varios tipos de respuestas a los problemas de limitacin de recursos. La primera de estas respuestas es, indudablemente, la focalizacin. En segundo lugar, las limitaciones en la disponibilidad de fondos generales puede desequilibrar la asignacin de recursos en favor de los progra-mas con fuentes propias de financiamiento. Este es, por lo general, el caso de los programas de pensiones contributivas y de la medicina curativa. De hecho, el primero ha absorbido ms de la mitad del crecimiento del gasto social en


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Amrica Latina en los ltimos 10 aos. Un tercer tipo de respuesta ha apunta-do a privilegiar la cantidad o cobertura por sobre la calidad. Esto ha llevado a ofrecer soluciones educativas o habitacionales que no resultan atractivas para los sectores medios, los que han optado por recurrir a la oferta privada, estimu-lando con ello en muchos pases el desarrollo de verdaderos sistemas paralelos de prestaciones sociales, debilitando de paso la legitimidad y el financiamiento de los programas pblicos. El cuarto tipo de respuesta ha sido recurrir al sector privado como proveedor de servicios sociales. Por ltimo, un tipo de respuesta habitual a las limitaciones de recursos es el cambio frecuente de prioridades. Estos cinco tipos de respuestas involucran altos costos de transaccin, sesgos de seleccin y distorsiones en los sistemas de incentivos que tienden a debilitar la propia base de sustentacin de la poltica social y la disposicin de segmentos importantes de la poblacin a colaborar en su conduccin.

Sin lugar a dudas, la caracterstica central del empleo latinoamericano es la dicotoma formal/informal. El sector informal representa en Amrica Latina (en promedio) alrededor del 51% del empleo. Cabe sealar que la informali-dad alcanza niveles muy elevados en varios pases: Bolivia (73,4%), Paraguay (70,4%), Nicaragua (64,7%), Per (65,6%), Ecuador (62,6%). El 50% de las nuevas fuentes de trabajo generadas en Amrica Latina son empleos informales. Este tipo de empleos, por una parte, carece de proteccin y beneficios sociales; por otra, representa ocupaciones de baja productividad que no generan un in-cremento de calificacin (o del stock de capital humano) del individuo.

El mercado del trabajo no es solo un mecanismo de asignacin del factor laboral; adems, es el principal instrumento de ingresos de los trabajadores. En breve, el mercado del trabajo es el factor determinante del nivel de bienestar de la mayora de la poblacin. Pero asimismo, este mercado del trabajo se ca-racteriza por la existencia de una asimetra en el poder de negociacin entre empresarios y trabajadores, por la presencia de imperfecciones y fallas de mer-cado, y por un entorno histrico-institucional de derechos adquiridos por los trabajadores. Es por ello que la lgica de la legislacin laboral est orientada a proteger y asegurar un mnimo de bienestar social a los trabajadores; esto expli-ca el uso de medidas para incrementar la estabilidad laboral, salarios mnimos, sindicalizacin y negociacin colectiva, y seguros de desempleo. El propsito de las medidas puede ser bien intencionado, pero su implementacin puede generar rigideces legales que obstaculicen el desempeo eficiente del mercado laboral formal.

Dado lo anterior, el resultado en Amrica Latina sera que la filosofa de la legislacin laboral est fundamentalmente orientada a proteger al trabajador del poder de los empleadores. Por otra parte, el planteamiento dual de la desregulacin total (que incluye la eliminacin de los instrumentos institucionales descritos)


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y la completa flexibilizacin del mercado laboral equivale a darle el poder total a los empleadores. Sin lugar a dudas, hay una solucin institucional intermedia que supera las dos versiones extremas.

El tema de las relaciones laborales requiere establecer ciertos principios bsicos. La cuestin central estriba en generar relaciones de cooperacin entre trabajadores y empresarios, y canalizar los conflictos por vas legales, pero es necesario evitar la judicializacin excesiva de estas pugnas. En Amrica Latina predomina en muchas partes y sectores la visin de una economa cerrada y jue-gos de suma cero. Esto implica que en la empresa prevalece la lucha de clases, lo que gana (pierde) el empresario es lo que pierden (ganan) los trabajadores y viceversa. Pero en la actualidad estamos en un mundo globalizado en donde los juegos son negativos o positivos. Cuando el juego es negativo, la empresa no puede competir y quiebra: el empresario pierde el capital y los trabajadores pierden su fuente de trabajo. Cuando el juego es positivo, es porque la empresa se ha vuelto ms productiva y entonces tiene utilidades, y los trabajadores de-bieran captar parte del aumento de utilidades. Esto requiere de la presencia de sindicatos profesionales que defiendan los intereses de sus afiliados.

La implementacin de las polticas sociales

Diferente de los derechos civiles y polticos, que pueden ser establecidos a travs de una legislacin y sostenidos por la autoridad de los tribunales, los derechos sociales son positivos, en el sentido de que requieren recursos financieros apropiados, conocimiento tcnico al respecto de cmo se los debe implemen-tar, y estructuras administrativas y organizacionales capaces de ejecutar estas acciones. El tema de los recursos es el ms evidente, y est asociado a las carac-tersticas de la economa de los pases cuntos recursos existen, as como a los conflictos distributivos con respecto a la presin impositiva y la distribucin de los gastos pblicos entre diferentes asignaciones seguridad social, salud, educacin, transportes, obras pblicas y otros.

Dada su relevancia, los temas de asignacin presupuestaria y las disputas polticas por la aprobacin de leyes que regulan su distribucin, ocupan nor-malmente la atencin principal de polticos y observadores, dejando de lado los temas igualmente centrales, tales como la identificacin de las polticas adecua-das y de los mecanismos de implementacin, sin los cuales los recursos termi-nan por ser desperdiciados. Mientras los gastos sociales aumentan, por presin de los diferentes sectores y gracias al crecimiento de la economa y de la presin fiscal, las cuestiones de implementacin tienen poca visibilidad. En la medida en que los recursos se hacen ms escasos y los problemas ms complejos, las


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cuestiones de implementacin pasan a primer plano. Es justamente en el pla-no de la implementacin donde se manifiestan con ms fuerza los conflictos de inters asociados a las diferentes polticas; es en la implementacin donde prioridades equivocadas, o estructuras administrativas inadecuadas, determinan el xito o fracaso de las polticas sociales.

Aunque muy distintas entre s, las polticas sociales pueden ser vistas a par-tir de algunas perspectivas comunes: la de la equidad, donde miramos si impli-can o no transferencias de renta entre sectores; desde la dimensin cognitiva, en que queremos identificar la naturaleza del problema, sus causas principales, los objetivos que se persigue alcanzar por medio de las polticas, y los criterios y pa-rmetros para su evaluacin; y de los sistemas de implementacin, donde consi-deramos las relaciones que se establecen entre las instancias gubernamentales, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil en su implementacin. Otros temas importantes son la intersectorialidad, vale decir, la capacidad que diferentes polticas tienen de interactuar; y la capacidad que tienen las polticas de generar capital social, o eficacia colectiva, dando a las personas un sentido de participacin y compromiso con las polticas que son de su inters.

Las polticas consideradas en este libro son las de transferencia de renta, proteccin social al desempleo y a la vejez, salud, proteccin de las personas contra la violencia, polticas de desarrollo de las reas metropolitanas y for-macin de recursos humanos. Aunque se trate de polticas muy distintas, con aspectos tcnicos y tradiciones de anlisis e implementacin peculiares, es po-sible examinar, en cada una de ellas, si son socialmente justas o injustas, en la distribucin o redistribucin de los recursos pblicos; si estn basadas en cono-cimientos slidos sobre las cuestiones en que se quiere actuar, con claridad al respecto de sus prioridades y defectos: de qu manera resuelven o manejan las relaciones siempre complejas entre las agencias de gobierno, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil, y si son segmentadas o integradas con otras polticas, esto es, si son dotadas de intersectorialidad. En relacin a to-das ellas, argumentamos que transferencias de renta y subsidios son necesarias cuando se busca la inclusin social, y son socialmente injustas cuando consoli-dan o acentan privilegios.

Los programas de transferencia condicionadas de renta fueron creados a partir de la dcada de 1990 en Amrica Latina, y hoy son adoptados en muchas partes del mundo, como una nueva modalidad de poltica social de estmulo a la de-manda por servicios de educacin y salud, que pudiera superar las limitaciones de las polticas tradicionales del lado de la oferta de servicios. Gracias a la dis-ponibilidad de las tecnologas de computacin, su administracin es relativa-mente simple y los recursos pueden ser destinados directamente a las personas necesitadas, sin pasar por la intermediacin de las burocracias administrativas.


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Al ser direccionados a las poblaciones ms pobres, estos programas intentan tener un impacto directo e inmediato sobre la pobreza absoluta y la desigual-dad, mientras que los requisitos de condicionalidad, que requieren de acciones especficas de parte de las personas para recibir los beneficios como mantener a los nios en las escuelas, atender los programas preventivos de salud, entre otras pueden ayudar a las personas a que se capaciten para superar de a poco su condicin de pobreza y a que sean capaces de incorporarse al mundo del trabajo y de la vida productiva.

El examen detallado de la experiencia de varios pases de la regin, ms la literatura creciente sobre el tema, sin embargo, muestra que los resultados alcanzados estn muy lejos de lo que se esperaba. La focalizacin de los progra-mas es en general adecuada y hay efectos perceptibles de mejora del ingreso de las familias pobres, aunque no lo suficiente como para sacarlas de la situacin de pobreza en que viven. Por otra parte, las condicionalidades son muy difciles de implementar, y el mayor acceso a los servicios de educacin y salud solamente ocurre cuando los niveles de acceso anterior eran muy bajos. No hay evidencia alguna de que estos programas hayan tenido algn efecto en los niveles educa-tivos y de salud de las poblaciones beneficiadas. Si no hay servicios educativos y de salud de calidad, esto no se puede lograr con el simple estmulo a la de-manda, cuando el nico proveedor posible es el sector pblico, dados los bajos montos de recursos disponibles para las personas.

Excepto en el caso de Chile, con el programa Puente/Chile Solidario, a estos programas les falta la intersectorialidad, que es la capacidad de juntar, para cada persona, los recursos de proteccin y servicio social que necesitan para que puedan efectivamente superar su condicin de pobreza y margina-lidad social en que tantos viven. El ejemplo de Chile muestra que es posible tener polticas ms integradas, que combinen la distribucin de recursos con un trabajo individualizado junto a cada persona o familia en necesidad, y de articulacin con los diferentes servicios que pueden estar disponibles para su uso. La conclusin es que, si los programas de transferencias de recursos pre-tenden ser ms que un recurso poltico y electoral de corto plazo, y llegaron para quedarse, requieren de una modificacin en direccin hacia la experiencia chilena, pero, por otra parte, esto es mucho ms caro y complejo que los siste-mas masificados de transferencias automticas o casi automticas de recursos hoy predominantes.

Los programas de transferencia condicionada fueron creados en parte de-bido a las limitaciones de los sistemas tradicionales de proteccin al desempleo y a la vejez que han existido por muchas dcadas en Amrica Latina y otras partes del mundo. La eleccin de mecanismos de proteccin social se desarrolla en un contexto de tensin permanente entre el deseo de otorgar una proteccin


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adecuada y conocida (con beneficios definidos) y la necesidad de asegurar la sostenibilidad financiera de los sistemas y minimizar los desincentivos al tra-bajo formal (mediante esquemas de contribucin definida). En el primer caso, los riesgos son absorbidos por el sistema, el Estado y los grupos con menor capacidad de organizacin y presin poltica (como las futuras generaciones de trabajadores). En el otro extremo, se evitan algunas redistribuciones de carc-ter regresivo, pero al costo de transferir al afiliado los riesgos no asegurables. El diseo ptimo probablemente recae en una combinacin, en un punto me-dio entre ambos mundos: la proteccin del beneficio definido y la eficiencia de la contribucin definida.

Los costos crecientes de los sistemas tradicionales de seguros de desem-pleo, as como de pensiones de reparto, operados por el Estado, han llevado a tentativas de creacin de sistemas de ahorro individual con la participacin de instituciones financieras del sector privado, de las cuales la experiencia chilena es la ms conocida. El examen detallado de las caractersticas de los diversos sistemas de proteccin social, desde el punto de vista de su equidad, impacto en el mercado del trabajo, costos y susceptibilidad a los ciclos econmicos y polticos, muestra que ninguno de ellos est libre de limitaciones importantes. Una de las principales conclusiones del debate previsional chileno es la impor-tancia, sobre todo para naciones en vas de desarrollo, de fortalecer los pilares no contributivos de proteccin para los trabajadores y trabajadoras quienes, sin contar con las habilidades o la experiencia necesarias para insertarse adecuada-mente en los mercados laborales formales, realizan un aporte fundamental a las economas nacionales.

Una parte importante de los sistemas de proteccin social son los sistemas de salud, que tienen costos crecientes para la sociedad y, cuando fallan, pueden significar situaciones catastrficas para las personas y sus familias. Las condi-ciones de salud en Amrica Latina han mejorado en los ltimos aos, situacin expresada por indicadores como expectativa de vida y mortalidad infantil; sin embargo, los cambios demogrficos y los avances mismos de las ciencias mdi-cas y de la tecnologa aumentan progresivamente sus costos. Existen, adems, grandes diferencias regionales y en la poblacin de los pases, en trminos de recursos y acceso a los servicios de salud. Los sistemas de salud necesitan tomar en cuenta esta heterogeneidad, no solamente en lo que se refiere a los facto-res epidemiolgicos y demogrficos, sino tambin en lo relativo a los determi-nantes sociales de la salud, la estructura institucional del sector y la economa poltica para la generacin de cambios en salud.

Las polticas de salud requieren acciones del sector pblico que son intrans-feribles, como el control de las epidemias y las actividades preventivas en gene-ral, y combinaciones entre el sector pblico y el sector privado para garantizar


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que todas las personas tengan acceso a los servicios que necesiten. Para lograr condiciones de acceso a la salud equitativas para todos, hay que considerar la desigualdad de los orgenes de los individuos o familias. Los servicios de salud deben atender a cada uno segn sus necesidades, basadas en el riesgo epidemio-lgico y en condiciones socioeconmicas y demogrficas. Adems, aunque la salud sea un valor sin precio, ella tiene un costo. El universalismo de acceso a la salud no debe ser considerado un medio, sino un fin, aceptando que el costo de la salud podra ser financiado por aquellos con capacidad de pago, a fin de que se garanticen ms recursos para que el Estado atienda las necesidades de aquellos sin capacidad de pago, los cuales se beneficiaran del subsidio estatal a travs de la provisin pblica directa de servicios, de la transferencia de recur-sos o de la garanta para que las familias compren los servicios que necesitan en el mercado.

Hay una gran preocupacin, en la mayor parte de los pases, por regular los servicios de salud privados, pero los esfuerzos por mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios pblicos han recibido menos atencin. Las formas de apropiacin y distribucin del producto de salud, sin embargo, son ms importantes para efectos de mejorar la cobertura, equidad y calidad de los ser-vicios, que las formas de propiedad y de gestin de las unidades de salud. No importa si la produccin es organizada o canalizada por el sector privado; lo que interesa es si el alcance de esta produccin genera mayores beneficios para la poblacin.

Otro factor de inseguridad para las poblaciones en Amrica Latina, ade-ms de los riesgos del desempleo, la vejez y la salud, es la violencia. Las encuestas de opinin muestran que la violencia es el primer o segundo problema ms importante percibido por las poblaciones en diversos pases como Argentina, Venezuela, El Salvador y Chile. Las tasas de homicidio en la regin son ms que el doble del promedio mundial, y mejor nicamente que las de los pases de frica Subsahariana. El perodo crtico del aumento de la criminalidad ha sucedido entre las dcadas de 1980 y 1990. Recientemente, algunas ciudades importantes, como So Paulo y Bogot, han logrado reducciones significativas de homicidios. Adems de la amenaza permanente a la vida y propiedad de las personas, la criminalidad urbana tiene impactos extremamente negativos sobre las actividades econmicas como el turismo y lleva a la sobrecarga y desorganizacin de servicios pblicos tales como educacin y salud.

Existe una amplia literatura, y poco consenso, respecto de las mejores po-lticas para reducir la criminalidad. Por una parte, algunas teoras manifiestan preocupacin y ponen nfasis en el esfuerzo por eliminar las condiciones so-ciales que llevan a la criminalidad, que tienen que ver con la pobreza, la falta de oportunidades de trabajo para personas con bajas calificaciones educativas,


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y con la desorganizacin social, que afecta la formacin tica y la inclusin social de las personas. Por otra parte, estn las teoras que ponen nfasis en las polticas de control y represin a la criminalidad, que tienen que ver con la actividad represiva y preventiva de la polica, las leyes y tribunales responsables por el castigo de los criminales, y los sistemas de encarcelamiento. Entre ambos tipos de teora, estn las que dan prioridad a la proteccin de los derechos de las poblaciones ms pobres de las ciudades, que sufren tanto con la violencia como con las medidas represivas. El examen detallado de las diferentes teoras y de la evidencia emprica muestra que no hay que optar entre estas alterna-tivas. Es necesario actuar sobre las condiciones que producen la criminalidad y proteger los derechos de las personas que son objeto de polticas represivas, pero no es posible reducir los niveles de violencia sin una accin eficiente e inteligente de la polica, junto con un sistema creble de sanciones legales y encarcelamientos.

Un tema importante de las polticas de control de la criminalidad es el de la reorganizacin de los sistemas policiales. Las experiencias de amplias refor-mas institucionales implementadas de forma rgida, de arriba hacia abajo, no son muy alentadoras, y hay que mirar con ms atencin los casos en que los resultados son ms claros. Cuestiones operacionales como la gestin de recur-sos humanos en las policas, la calificacin tcnica de sus miembros, el uso de indicadores para identificacin de reas crticas, buenas estrategias de comu-nicacin con el pblico, y el establecimiento de relaciones de confianza entre la polica y la poblacin que debe proteger, son asuntos que han dado buenos resultados. Es necesario reducir la violencia de las acciones policiales, as como la corrupcin de las policas, la que suele venir asociada al problema ms amplio del trfico y uso de drogas ilegales.

Adems de las polticas preventivas de largo plazo y de las acciones de represin y control de corto plazo, existe cada vez ms evidencia en relacin a que los problemas de la criminalidad y la violencia estn asociados a la des-organizacin social que se observa sobre todo en la periferia de las grandes ciudades, reflejada en la desorganizacin e ilegalidad de los asentamientos, en la ausencia de sistemas de recoleccin de basura, en el mal estado de las calles y de las edificaciones, etc. En parte, estas situaciones tienen que ver con cues-tiones ms amplias relacionadas con la pobreza, pero muchas veces derivan de la ausencia de gobiernos locales motivados por cuidar de sus comunidades y del propio involucramiento de las personas con el ambiente en que viven. Po-lticas pblicas a favor y con participacin de las comunidades para la creacin de espacios dignos de convivencia son, adems de un importante objetivo en s mismo, una estrategia central para reducir los niveles de violencia e inseguridad de las ciudades.


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Muchos todava piensan en las sociedades latinoamericanas como predo-minantemente rurales, pero su caracterstica principal hoy en da es la concen-tracin de las poblaciones en grandes ciudades y conglomerados urbanos, algunos de los cuales, como Ciudad de Mxico y So Paulo, se encuentran entre las mayores reas metropolitanas del mundo. Estos centros urbanos son, a la vez, polos de actividad econmica, servicios y cultura, y donde se concentran los mayores problemas y desafos que los pases tienen por delante. En parte, estos problemas resultan de las concentraciones urbanas y las dificultades que tienen en relacin al transporte pblico, la polucin ambiental y las necesidades ha-bitacionales de las personas. Pero asimismo estn relacionados con la desapa-ricin o prdida del dinamismo de actividades industriales y de servicios antes basados en los centros urbanos y hoy desplazados a otras regiones, o eliminados debido a los cambios tecnolgicos. Las polticas de recuperacin de las gran-des ciudades constituyen el rea donde se hace ms evidente la necesidad de convocar esfuerzos y competencias de parte de las autoridades pblicas, del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil. Las fronteras de los aglomerados urbanos sobrepasan los lmites formales de las municipalidades y requieren nuevas formas de gobierno que van mucho ms all de las responsa-bilidades y prcticas tradicionales de los gobiernos locales, de la administracin de complejos sistemas de transporte y saneamiento, as como de la provisin de servicios integrados de atencin mdica, seguridad y educacin. La nece-sidad de reinventar las ciudades, identificando nuevas vocaciones, creando nuevas fuentes de trabajo, recuperando la calidad de vida de las personas, y volviendo a atraer talentos y recursos, no se puede concretar sin la movilizacin activa y el involucramiento del sector empresarial privado; el ordenamiento urbano, la eliminacin o transformacin de asentamientos ilegales y riesgosos para las personas, requiere que la sociedad civil se organice y comparta los es-fuerzos de reforma de toda la colectividad. No es este, por cierto, un camino fcil, pero tampoco es imposible, dado que existen experiencias regionales e internacionales muy significativas que sugieren cmo se debe seguir adelante.

A mediano y largo plazo, sin embargo, ninguna de estas polticas puede tener buenos resultados si, al mismo tiempo, no mejoran los recursos humanos e intelectuales de los pases. El concepto de sociedad del conocimiento, de uso cre-ciente en los ltimos aos, resume bien el consenso que se ha establecido res-pecto de la fuerte interpenetracin que es necesaria entre tres componentes que solan ser tratados en forma separada en las polticas sociales y econmicas de Amrica Latina: la educacin, la capacitacin cientfica y tecnolgica, y las pol-ticas econmicas. El desarrollo de una economa ms competitiva, el estableci-miento de instituciones capaces de garantizar el funcionamiento de los mercados y de estimular la creacin de nuevas fuerzas productivas, la implementacin de


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polticas orientadas a reducir los altos niveles de pobreza de la regin, todo esto requiere de una poblacin educada, as como de la existencia de personas e instituciones capaces de hacer uso y de abrir nuevos caminos a partir de los recursos intelectuales y de las tecnologas disponibles a nivel global.

Tal como la salud, los niveles de educacin en Amrica Latina han mejora-do de forma significativa, sobre todo en trminos de acceso a la escuela. La ma-yora de las naciones ya ha logrado universalizar el acceso a la educacin bsica, pero la educacin secundaria y superior son todava limitadas. Los costos de la educacin son crecientes a todos los niveles, y existen problemas de calidad que se ven como muy difciles de superar, cuyo resultado, entre otros, es que muchas personas, si bien escolarizadas, no logran dominar las competencias bsicas de lectura y razonamiento matemtico. Existe una correlacin muy fuerte entre los logros educacionales de las personas y las condiciones socioeconmicas de sus familias. Esta relacin se hace manifiesta tanto con la calidad de los servicios educativos a que las personas tienen acceso como con las condiciones de vida y los estmulos intelectuales y emocionales que los nios reciben desde los prime-ros aos de vida. En parte, las diferencias de logros en la educacin tienen que ver con el hecho de que las familias ms pudientes matriculan a sus hijos en es-cuelas privadas de mejor calidad o en instituciones pblicas ms selectivas. Hay evidencia creciente, tambin, respecto de la importancia de la educacin tem-prana para los logros de una persona durante toda su vida. El proceso acumu-lativo de aprender y el desarrollo intelectual comienzan durante los primeros aos y dependen fuertemente de las interacciones que los nios tienen con un entorno estimulante y rico en contenidos. Esto requiere de polticas de apoyo a las familias para que los parientes puedan dedicar tiempo a los hijos desde las primeras edades, as como se requieren escuelas infantiles que no sean solamen-te una respuesta para las necesidades de las mujeres que deben trabajar, sino que adems signifiquen una experiencia educativa de calidad para los nios.

Los problemas de calidad tienen que ver tambin con la formacin de los maestros, con la existencia o no de objetivos educativos claros para los diferen-tes niveles, con la presencia de modalidades educativas, sistemas apropiados de monitoreo de resultados, as como sistemas de apoyo e incentivos a las escuelas y maestros para que mejoren cada vez ms la calidad de los servicios educativos. La gran mayora de las instituciones pblicas de educacin en Amrica Latina funciona de manera burocrtica y las cuestiones administrativas y las demandas gremiales tienen precedencia sobre las cuestiones propiamente educativas; de ah que la transformacin y modernizacin de estas instituciones sea uno de los principales desafos que la regin necesita enfrentar.

Cada nivel educativo, de la educacin infantil a la educacin superior y el posgrado, enfrentan problemas especficos relativos a la equidad en el acceso, a


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la calidad y relevancia para las personas y para la sociedad. Los costos crecientes de la educacin y los beneficios privados que ella trae para los ms educados, justifica que los gobiernos concentren sus recursos en atender a la poblacin ms pobre y a los niveles iniciales de la educacin, o a reas especficas de importancia social o econmica, como la formacin de maestros. Luego, los costos de los niveles posteriores de la educacin debieran ser compartidos o asumidos por los estudiantes y sus familias, sea de forma directa, sea a tra-vs de crditos que garanticen el acceso de todas las personas con condiciones intelectuales y motivacin para seguir estudiando, independientemente de su condicin socioeconmica.

Los pases de la regin requieren tambin de instituciones capaces de co-nectarse con las redes cada vez ms amplias de produccin y diseminacin de conocimientos cientficos y tecnolgicos, producidos sobre todo en los cur-sos de posgrado y en los programas de investigacin. En algunas reas, como economa y administracin de empresas, esto puede ser financiado por el sec-tor privado; en otras, que requieren inversiones importantes en tecnologa y programas de largo plazo, las inversiones pblicas son indispensables. Ningn pas, incluso los ms grandes de la regin, tiene condiciones de reproducir, en su interior, las diferentes reas de formacin de alto nivel y de investigacin tecnolgica que existen en el mundo desarrollado; las polticas de posgrado e investigacin universitaria, para que sean exitosas, tienen que establecer prio-ridades, estimular los vnculos entre la formacin, la investigacin y las activi-dades productivas y de inters social, y conectarse de forma activa con las redes y flujos internacionales de conocimiento. Las limitaciones fiscales constituyen solo uno de los factores, aunque de gran importancia, que inciden en el desa-rrollo de polticas sociales de mejor alcance y calidad. En las formas ms tra-dicionales de poltica social, el tema central es el reparto de recursos entre las diferentes personas e instituciones que componen los sistemas de pensiones, educativos y de salud. Esta reparticin se hace muchas veces a travs de disposi-ciones legales, establecidas en funcin de la capacidad de movilizacin poltica de los diferentes sectores, creando obligaciones que suelen ir ms all de la capacidad financiera de los gobiernos en atenderlas, requiriendo cambios en el sistema fiscal, inflacin o endeudamiento del sector pblico, y limitando la posibilidad de crear nuevos servicios o de tornarlos ms eficientes y adecuados a las nuevas circunstancias.

Las transformaciones sociales que han ocurrido en Amrica Latina han creado nuevas necesidades, muchas ellas de gran complejidad tcnica, que los sistemas tradicionales de reparticin ya no tienen cmo responder. El incre-mento de expectativa de vida de las personas aument los costos de los progra-mas de pensin, mientras que mejoras en las condiciones sanitarias bsicas han


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cambiado la prioridad de las polticas de salud desde la accin preventiva hacia la medicina curativa. As, esta requiere personal, equipos e insumos cada vez ms caros. En la educacin, la prioridad que se daba a las cuestiones de acceso da ahora lugar a los problemas de calidad y pertinencia, que exige mucho ms capacitacin por parte de maestros, directores de colegios, secretarias y mi-nisterios de Educacin. La concentracin de las poblaciones en grandes asen-tamientos urbanos crea nuevos problemas de habitacin, transporte pblico, criminalidad y desorganizacin familiar que antes, o no eran entendidos como parte de las polticas sociales, o no eran prioritarios.

Estas nuevas necesidades requieren una nueva generacin de servidores pblicos, y estos no han de ser simplemente, empleados pblicos, sino pro-fesionales que tengan los conocimientos tcnicos y cientficos especficos de sus reas, y tampoco deben ser representantes o delegados de grupos de inte-rs constituidos alrededor de las reas de la poltica social. La administracin pblica, en s misma, no tiene condiciones de proveer todas estas necesidades directamente y necesita abrir espacio para la participacin de proveedores pri-vados, creando la necesidad de sistemas de regulacin apropiados para, al mis-mo tiempo, estimular las inversiones privadas y proteger el inters pblico. La implementacin de estas polticas requiere la participacin de los beneficiados en diferentes instancias de decisin e implementacin, que maximicen el con-trol social sobre las polticas sin que ellas sean capturadas por grupos u organi-zaciones especficas. En los pases federados existen cuestiones de coordinacin de las responsabilidades de agencias nacionales, regionales y locales que necesi-tan ser definidas. Finalmente, es importante que estas polticas se desarrollen en funcin de indicadores claros, de manera de permitir establecer metas y evaluar su cumplimiento por parte de toda la sociedad.

Conclusin

La nueva agenda para el desarrollo econmico y social en democracia no es algo que se pueda crear por la simple implementacin de una frmula o de un modelo nico institucional. Ella debe ser entendida como un movimiento para crear un orden poltico ms legtimo y ms competente, con capacidad crecien-te para enfrentar los desafos a los que las sociedades conte

Libro Completo " A Medio Camino"

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