Leyes Administrativas

8/11/2019 Leyes Administrativas

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LEYES ADMINISTRATIVAS



LEYES ADMINISTRATIVAS20ª edición

Edición preparada por

Luis MARTIN REBOLLO

Catedrático de Derecho AdministrativoUniversidad de Cantabria



20ª edición, cerrada a 24 de julio de 2014

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© 2014 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Luis Martín Rebollo]Editorial Aranzadi, SACamino de Galar, 1531190 Cizur Menor (Navarra)

ISBN: 978-84-9059-122-2Depósito Legal: NA 1206/2014Printed in Spain. Impreso en EspañaFotocomposición: Editorial Aranzadi, SAImpresión: Rodona Industria Gráfica, SLPolígono Agustinos, Calle A, Nave D-1131013 - Pamplona



SUMARIO

Página

ABREVIATURAS ................................................................................................................................. 21

PRÓLOGO............................................................................................................................................. 25

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO Y GUÍA PARA SU ESTUDIO............... 29

I. Estudiar en la Universidad. una pincelada sobre la institución universitaria, susorígenes y regulación actual........................................................................................ 31

1. Los orígenes de la Universidad y su evolución posterior ................................. 31

A. La Universidad hasta el siglo XX ............................................................. 32

B. La Universidad española del siglo XX ..................................................... 33

a. La Ley de Ordenación Universitaria de 1943.................................... 34

b. La Ley General de Educación de 1970.............................................. 35

c. La Ley de Reforma Universitaria de 1983 ........................................ 35

d. La situación actual: la Ley de Universidades de 2001 y la reformade 2007. Una nota sobre el llamado proceso de Bolonia.................. 36

2. El número de Universidades: las fechas de creación ....................................... 383. Símbolos y tradiciones universitarias ................................................................ 42

4. La regulación vigente. Aspectos fundamentales ................................................ 42

A. Una nota sobre la autonomía universitaria................................................ 43

B. La organización básica............................................................................... 44

C. La financiación de la Universidad............................................................. 45

D. El régimen del profesorado........................................................................ 46

a. Tipos de Profesores............................................................................. 46

b. En especial, la selección del profesorado. Historia de una regulacióninestable............................................................................................... 48

5. Una reflexión sobre las funciones de la Universidad ........................................ 52

6. Un pequeño diccionario universitario para saber orientarse........................... 53

II. Sobre el derecho y la formación de los juristas......................................................... 57

1. Introducción ........................................................................................................ 57

2. Una pregunta clave: para qué sirve el Derecho. Sobre el Derecho como objetode conocimiento .................................................................................................. 57

3. Sobre el Derecho como realidad cultural.......................................................... 59

4. El Derecho como realidad política .................................................................... 62

5. El Derecho como lenguaje ................................................................................. 66

6. El Derecho como técnica.................................................................................... 67

7. El Derecho como instrumento de control del Poder ......................................... 67

8. Sobre la formación de los juristas ..................................................................... 69

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SUMARIO

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III. Significado general, presupuestos constitucionales y contenidos básicos del Dere-cho Administrativo (I). Breve referencia a la organización del Estado en la Consti-tución española de 1978.............................................................................................. 721. El Derecho Administrativo como Derecho de la Administración..................... 72

2. El Derecho Administrativo como Derecho Constitucional de lo concreto. ElEstado de Derecho como presupuesto. Qué es y qué no es el Estado de Dere-cho ....................................................................................................................... 72

3. Sobre los caracteres básicos del Estado español.............................................. 74A. Un Estado social y democrático de Derecho ............................................ 74B. Un Estado monárquico............................................................................... 75C. Un Estado de estructura parlamentaria...................................................... 75D. Un Estado descentralizado......................................................................... 76E. Un Estado de economía de mercado......................................................... 76F. Un Estado europeo..................................................................................... 77

4. Excurso. Los Poderes del Estado: una visión general...................................... 77

A. El Poder Legislativo................................................................................... 78B. El Poder Ejecutivo ..................................................................................... 82C. El Poder Judicial ........................................................................................ 84D. La Organización territorial......................................................................... 86E. Final............................................................................................................ 87

IV. Significado general y contenidos básicos del Derecho Administrativo (II) .............. 881. Sobre las Administraciones Públicas y su significado. Principios constitucio-

nales sobre la Administración ............................................................................ 882. La pluralidad de Administraciones Públicas..................................................... 95

A. La Administración General del Estado ..................................................... 95

B. Las Administraciones autonómicas ........................................................... 96C. Las Administraciones Locales ................................................................... 96D. La Administración Institucional o Instrumental........................................ 98E. Final............................................................................................................ 100

3. Sobre el Derecho Administrativo y sus contenidos básicos. Las relacionesque regula el Derecho Administrativo. En especial, las relaciones con los

particulares ......................................................................................................... 1004. Caracteres esenciales del Derecho Administrativo: el equilibrio entre privile-

gios y garantías .................................................................................................. 1055. Sobre los límites de aplicación del Derecho Administrativo ............................ 1056. Derecho Administrativo General y Derecho Administrativo especial. Una di-

visión convencional............................................................................................. 107

V. El sistema de fuentes del Derecho: esquema general ................................................ 1081. Sobre el Ordenamiento Jurídico y sus caracteres ............................................. 1082. Esquema general del Ordenamiento Jurídico.................................................... 1093. Sobre los principios generales del Derecho ...................................................... 1114. La interpretación y aplicación del Ordenamiento............................................. 1145. La Constitución de 1978: elaboración, significado e incidencia en el Ordena-

miento jurídico general (remisión)..................................................................... 1166. Sobre los Tratados y el Derecho de la Unión Europea (remisión) .................. 1177. Otras fuentes del Derecho .................................................................................. 118

A. La Ley y sus diversas formas.................................................................... 118a. Clases de Leyes. En especial, las Leyes orgánicas............................ 121

B. Normas jurídicas con rango y valor de Ley ............................................. 123

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SUMARIO

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A. Sobre las distintas clases de actos y sus consecuencias jurídicas concre-tas................................................................................................................ 166

B. En particular, actos que ponen fin a la vía administrativa y actos que noponen fin a la vía administrativa ............................................................... 167

5. Sobre la dinámica del acto administrativo ........................................................ 168A. Eficacia de los actos administrativos. En especial, la notificación .......... 168

B. Suspensión de la eficacia de los actos administrativos............................. 172

C. La obligación de resolver y el problema de la inactividad de la Adminis-tración: silencio administrativo y resoluciones tardías ............................. 174

D. Vicios de los actos administrativos: nulidad y anulabilidad..................... 178

E. Ejecución forzosa de los actos. Medios de ejecución .............................. 179

F. La revocación de los actos administrativos: la revisión de oficio y losrecursos administrativos (remisión)........................................................... 179

6. Los recursos administrativos.............................................................................. 183

A. Planteamiento general. Características de los recursos administrativos... 183B. Principales tipos de recursos administrativos y su régimen jurídico: elrecurso de alzada y el recurso de reposición............................................ 183

C. Otros recursos: el recurso extraordinario de revisión............................... 184

D. Referencia a las reclamaciones económico-administrativas ..................... 184

E. Otros supuestos de recursos administrativos............................................. 186

F. Las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales... 187

7. Recapitulación..................................................................................................... 187

8. Una breve referencia a la actividad bilateral de la Administración: el régimende los contratos administrativos ........................................................................ 189

A. Introducción................................................................................................ 189

B. Contratos administrativos y contratos privados: criterios de delimitacióny consecuencias. Derecho aplicable y jurisdicción competente. Los actosseparables ................................................................................................... 192

C. Sobre el contenido de la Ley de Contratos del Sector Público: aspectosgenerales ..................................................................................................... 192

VIII. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas: planteamientogeneral.......................................................................................................................... 194

1. Planteamiento general. El sistema español de responsabilidad patrimonial delas Administraciones públicas ............................................................................ 194

2. Evolución general y situación actual. Las novedades de la Ley 30/1992 ....... 197

3. Las notas y características esenciales del sistema español de responsabilidad de las Administraciones Públicas ...................................................................... 198

A. La responsabilidad objetiva. Sobre algunas confusas conclusiones desdealgunas dudosas interpretaciones. Una propuesta..................................... 198

B. Caracteres del daño.................................................................................... 201

C. La imputación y sus criterios .................................................................... 202

D. La relación de causalidad .......................................................................... 203

E. La pretensión de una reparación integral .................................................. 203

F. La acción de responsabilidad: el procedimiento de exigencia de la res-ponsabilidad................................................................................................ 203

G. La acción de regreso .................................................................................. 205

4. Referencia a la responsabilidad de concesionarios y contratistas ................... 206

5. La responsabilidad del Poder Judicial (remisión) ............................................ 207

6. Reflexiones finales............................................................................................... 207

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SUMARIO

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IX. El control de las Administraciones públicas: la jurisdicción contencioso-administra-tiva como instrumento de control y garantía.............................................................. 209

1. Introducción. La jurisdicción contencioso-administrativa como instrumentode control y garantía .......................................................................................... 209

2. Breve evolución histórica ................................................................................... 210A. De los orígenes del contencioso a la ley de 1956 .................................... 210

B. De la ley de 1956 a la ley de 1998........................................................... 2123. La ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-

administrativa y sus principales características. Referencia al funcionamientodel sistema jurisdiccional ................................................................................... 216

A. Dónde se puede recurrir: la planta de la jurisdicción y el reparto decompetencias entre los distintos órganos .................................................. 216

B. Quién puede recurrir: las partes (legitimación procesal y otros requisitos) 217

C. Qué se puede recurrir: el objeto del recurso y las pretensiones de laspartes........................................................................................................... 217

D. Cómo se puede recurrir: procedimiento ordinario y procedimiento abre-viado. Referencia a otros procedimientos especiales................................ 218E. Medidas cautelares..................................................................................... 221

F. Recursos contra las sentencias: el recurso de apelación y el recurso decasación ...................................................................................................... 221

G. La ejecución de sentencias ........................................................................ 223

4. Síntesis de las novedades más importantes de la Ley Jurisdiccional de 1998 2245. La dimensión sociológica de la jurisdicción contencioso-administrativa ........ 2266. Reflexiones finales............................................................................................... 234

X. Recapitulación: treinta y cinco años de Derecho Administrativo postconstitucional.Los cambios producidos.............................................................................................. 237

1. Los principales cambios producidos.................................................................. 237A. La construcción del Estado de Derecho.................................................... 238B. La monarquía parlamentaria ...................................................................... 240

C. La estructura parlamentaria del Estado ..................................................... 240D. La descentralización política...................................................................... 241E. La integración europea y su incidencia en el Derecho interno ................ 241

F. El modelo económico ................................................................................ 242G. La eclosión normativa. Especial referencia a la evolución de la norma-

tiva básica del Derecho Administrativo .................................................... 243

2. Un cambio de tendencia: del servicio público a la liberalización................... 245A. Introducción................................................................................................ 245

B. Sobre el concepto tradicional de servicio público y su crisis. Acerca delconcepto de privatización .......................................................................... 246

C. La nueva concepción del servicio público y los servicios de interés eco-nómico general. Las liberalizaciones......................................................... 248

3. Final .................................................................................................................... 251

XI. Breve biobibliografía de algunos de los grandes administrativistas españoles......... 252

1. Los iniciadores.................................................................................................... 252

2. Referencia a algunos autores de la primera mitad del siglo XX ...................... 2543. La llamada «generación de la RAP». Sus sucesivos discípulos....................... 255

XII. Medios instrumentales para el estudio del Derecho Administrativo......................... 2661. Fuentes normativas............................................................................................. 266

2. Fuentes jurisprudenciales................................................................................... 267

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SUMARIO

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3. Fuentes doctrinales: las Revistas científicas ..................................................... 268

4. Páginas de información jurídica básica en internet ......................................... 2715. Guía de lectura de normas para el estudio de un Programa clásico de Dere-

cho Administrativo .............................................................................................. 275

XIII. Nota bibliográfica general ........................................................................................... 2781. Los Manuales...................................................................................................... 278

2. Bibliografía complementaria por sectores (una selección)............................... 280A. Estudiar en la Universidad. Sobre la institución universitaria ................. 281B. Sobre el Derecho y la formación de los juristas....................................... 281

C. El sistema de fuentes del Derecho ............................................................ 282a. Constitución......................................................................................... 282b. Derecho de la Unión Europea ............................................................ 282

c. Otras fuentes normativas..................................................................... 283D. La organización administrativa.................................................................. 283

a. En general............................................................................................ 283b. La distribución territorial: las Comunidades Autónomas .................. 283c. Las Entidades Locales......................................................................... 284

E. La actividad administrativa........................................................................ 284a. Los puntos de partida: privilegios y controles públicos.................... 284b. Obras generales ................................................................................... 285

c. Actos y procedimiento........................................................................ 285d. Contratos del sector público ............................................................... 285

F. La responsabilidad patrimonial de la Administración .............................. 285

G. La jurisdicción contencioso-administrativa como instrumento de control

y garantía.................................................................................................... 285H. Sobre el Derecho Administrativo: significado, historia y tendencias ...... 286a. Un poco de historia............................................................................. 286

b. Globalización, crisis económica y renovación del Derecho Adminis-trativo................................................................................................... 287

c. Viejos temas y nuevas cuestiones: servicios públicos, servicios so-ciales, privatización y regulación ....................................................... 287

d. Derechos fundamentales. Derechos económicos y sociales .............. 288e. Miscelánea: temas generales variados................................................ 288

I. CONSTITUCIÓN Y TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

§ 1 Estudio Preliminar: La Constitución de 1978: elaboración, significado e incidencia en elOrdenamiento Jurídico General............................................................................................. 293

I. Introducción: La elaboración de la Constitución de 1978 ......................................... 2931. Las elecciones de 1977 y la apertura del proceso constituyente ..................... 293

2. La tramitación parlamentaria. En especial, la Ponencia constitucional ......... 295

3. Las dificultades del proceso para una Constitución de consenso .................... 296

4. La enseñanza y defensa de la Constitución....................................................... 297

5. Estructura y contenido de la Constitución de 1978. En especial, la organiza-ción territorial del Estado .................................................................................. 297

II. Los significados de la Constitución............................................................................ 303

1. Significación política .......................................................................................... 305

2. Significación jurídica .......................................................................................... 306

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SUMARIO

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III. La supralegalidad de la constitución y el sistema de fuentes del Derecho............... 3071. La pluralidad del Ordenamiento jurídico.......................................................... 3072. Referencia al sistema de fuentes del Derecho derivado de la Constitución .... 308

3. La supralegalidad material de la Constitución y el papel del Tribunal Consti-tucional................................................................................................................ 310

IV. Aplicación directa de la Constitución......................................................................... 311

V. El papel de los distintos poderes públicos contemplados en la Constitución........... 3111. La Cortes Generales: Congreso y Senado......................................................... 3122. El Poder Judicial y el Tribunal Constitucional................................................. 3133. El Gobierno y las Administraciones Públicas ................................................... 316

VI. Epilogo y recapitulación a los 35 años de vigencia del texto constitucional (1978-2013) ............................................................................................................................ 319

VII. Nota bibliográfica ........................................................................................................ 326§ 2 Constitución Española de 27 diciembre 1978....................................................................... 327§ 3 Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre. Tribunal Constitucional .............................................. 441

II. UNIÓN EUROPEA

§ 4 Estudio Preliminar sobre los Tratados, el Derecho y las Instituciones Europeas ............... 483

I. Introducción................................................................................................................. 483

II. Los orígenes de la Unión Europea ............................................................................. 485

III. De Roma a Lisboa pasando por Maastricht. Algunos hitos destacados en la evolu-ción de la actual Unión Europea................................................................................. 4891. De las primeras ampliaciones a la adhesión de España .................................. 4902. 1986: el Acta Única Europea............................................................................. 492

3. 1992: Maastricht y el Tratado de la Unión Europea........................................ 4944. 1997: el Tratado de Amsterdam......................................................................... 4975. 2001: el Tratado de Niza.................................................................................... 4986. 2003-2007: de 15 a 27 (y 28 en 2013). La gran ampliación al Este .............. 4997. 2004-2007. De la fracasada «Constitución para Europa» al vigente Tratado

de Lisboa ............................................................................................................. 5008. 2009: el Tratado de Lisboa ................................................................................ 5039. Realizaciones del presente y perspectivas de futuro ......................................... 503

IV. Los actuales Tratados de la Unión Europea y de funcionamiento de la Unión Euro-pea: contenido y estructura fundamental .................................................................... 5071. El Tratado de la Unión Europea (TUE)............................................................ 5072. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) ......................... 509

V. Las instituciones de la Unión Europea ....................................................................... 511

VI. Breve referencia a las libertades básicas y a las políticas comunitarias contempladasen el TFUE .................................................................................................................. 523

VII. Sobre el Derecho comunitario y su significado para el Derecho interno.................. 5331. Las relaciones entre el Derecho de la UE y el Ordenamiento español ........... 534

2. Aplicación del Derecho Europeo y su control................................................... 534

VIII. Acerca de esta edición................................................................................................. 538

IX. Nota bibliográfica ........................................................................................................ 538

§ 5 Tratado de 7 febrero 1992, ratificado por Instrumento de 13 diciembre 2007. Tratado dela Unión Europea (TUE) ....................................................................................................... 539

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SUMARIO

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§ 6 Tratado de 25 marzo 1957, ratificado por Instrumento de 13 diciembre 2007. Tratado deFuncionamiento de la Unión Europea (TFUE)..................................................................... 561

§ 7 Acuerdo de 7 diciembre 2000. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea(Versión consolidada subsiguiente al Tratado de Lisboa) .................................................... 649

III. ORGANIZACIÓN Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

A) Normativa básica común

§ 8 Ley 30/1992, de 26 noviembre. Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-cas y del Procedimiento Administrativo Común .................................................................. 677

§ 9 Ley 11/2007, de 22 junio. Acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos 789

§ 10 Ley 19/2013, de 9 diciembre. Transparencia, acceso a la información pública y buengobierno.................................................................................................................................. 805

§ 11 Real Decreto 772/1999, de 7 mayo. Normativa sobre presentación de escritos y solicitudesante la Administración General del Estado, expedición de copias y devolución de docu-

mentos .................................................................................................................................... 825§ 12 Real Decreto 1398/1993, de 4 agosto. Reglamento del procedimiento para el ejercicio dela potestad sancionadora........................................................................................................ 835

§ 13 Real Decreto 429/1993, de 26 marzo. Reglamento de los procedimientos en materia deresponsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas............................................ 845

§ 14 Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 noviembre. Texto refundido de la Ley de Contra-tos del Sector Público............................................................................................................ 853

§ 15 Ley 38/2003, de 17 noviembre. Ley General de Subvenciones .......................................... 1017

B) Administración consultiva

§ 16 Ley Orgánica 3/1980, de 22 abril. Ley del Consejo de Estado........................................... 1073

C) Gobierno y Administración General del Estado§ 17 Esquema de la Administración General del Estado y de la estructura orgánica básica de

los diferentes MinisteriosEstudio preliminar ........................................................................ 1085

I. La organización de la Administración General del Estado: Esquema general ......... 1085

II. Estructura orgánica básica de los diferentes ministerios............................................ 1087

0. Presidencia del Gobierno ................................................................................... 1087

1. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación ......................................... 10882. Ministerio de Justicia ......................................................................................... 1089

3. Ministerio de Defensa......................................................................................... 10904. Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas....................................... 1092

5. Ministerio del Interior ........................................................................................ 10936. Ministerio de Fomento........................................................................................ 10947. Ministerio de Educación, Cultura y Deporte .................................................... 10958. Ministerio de Empleo y Seguridad Social ......................................................... 1097

9. Ministerio de Industria, Energía y Turismo....................................................... 109810. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente ............................ 1099

11. Ministerio de la Presidencia .............................................................................. 1100

12. Ministerio de Economía y Competitividad ........................................................ 110113. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ...................................... 1103

III. La Administración Institucional: Entes públicos instrumentales............................... 11041. Organismos Autónomos ...................................................................................... 1104

2. Entidades gestoras de la Seguridad Social ....................................................... 1105

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SUMARIO

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3. Entidades Públicas Empresariales ..................................................................... 11054. Agencias Estatales .............................................................................................. 11065. Otros entes públicos con régimen especial........................................................ 1106

6. Fundaciones Públicas......................................................................................... 11077. Sociedades mercantiles públicas ........................................................................ 1108

IV. Las llamadas Administraciones independientes ......................................................... 1108

V. Una referencia los organismos reguladores................................................................ 1109§ 18 Ley 50/1997, de 27 noviembre. Ley de Organización, competencia y funcionamiento del

Gobierno................................................................................................................................. 1111§ 19 Ley 6/1997, de 14 abril. Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración

General del Estado................................................................................................................. 1129§ 20 Ley 28/2006, de 18 julio. Ley de Agencias estatales para la mejora de los servicios

públicos .................................................................................................................................. 1167

D) Comunidades autónomas

§ 21 Estudio preliminar. La distribución territorial del Poder: las Comunidades Autónomas.... 1181

I. Introducción................................................................................................................. 1181

II. Orígenes, gestación y evolución del sistema autonómico español: de los Pactos de1981 a la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Cataluña .............................................. 11821. Los orígenes del sistema autonómico ................................................................ 11822. Las vías de acceso a la autonomía y sus consecuencias iniciales. .................. 11823. Los Pactos autonómicos de 1981 y la puesta en marcha del sistema.............. 11854. Los Pactos de 1992 y la ampliación competencial ........................................... 1186

5. La evolución posterior ........................................................................................ 11876. Las reformas estatutarias de los primeros años del siglo XXI ......................... 1189

7. La STC 247/2007, de 12 diciembre, sobre el Estatuto de la Comunidad Valen-ciana .................................................................................................................... 1190

8. La STC 31/2010, de 28 junio, sobre el Estatuto de Cataluña.......................... 11969. Recapitulación..................................................................................................... 1203

III. La distribución de competencias: una aproximación esquemática ............................ 1203

1. Las competencias exclusivas .............................................................................. 1203

2. Las competencias compartidas. Técnicas de compartición: en especial, con-cepto y características de la legislación básica estatal.................................... 1204

3. Esquema general de los ámbitos competenciales.............................................. 1205

4. Una referencia a los traspasos de funciones y servicios .................................. 12065. El cierre del sistema competencial: las competencias residuales, la cláusula

de supletoriedad y la atribución extraestatutaria de competencias autonómi-cas ....................................................................................................................... 1206

IV. La organización administrativa de las Comunidades Autónomas ............................. 1207

V. Referencia a la actividad administrativa de las Comunidades Autonómas............... 1209

VI. Una nota sobre el empleo público autonómico.......................................................... 12091. Introducción: las previsiones constitucionales, la competencia legislativa au-

tonómica y el problema de los traspasos de funcionarios en los momentos fundacionales ...................................................................................................... 1209

2. La situación de los funcionarios transferidos ................................................... 12123. El problema de la estabilización del personal interino y contratado .............. 12124. La movilidad del personal.................................................................................. 1213

5. Legislación autonómica vigente en materia de función pública....................... 1214

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SUMARIO

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VII. La financiación de las Comunidades Autónomas....................................................... 12141. Previsiones constitucionales y antecedentes de la situación actual ................. 12142. Las reformas de 2009 y la situación actual ...................................................... 1218

VIII. Estatutos de Autonomía y normas institucionales de las Comunidades Autónomas:una relación.................................................................................................................. 1221

IX. Nota Bibliográfica........................................................................................................ 1228§ 22 Ley 12/1983, de 14 octubre. Ley del Proceso Autonómico................................................. 1229

E) Administración Local

§ 23 Carta Europea de Autonomía Local, de 15 octubre 1985 ................................................... 1239§ 24.1 Ley 7/1985, de 2 abril. Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local ......................... 1245§ 24.2 Ley 27/2013, de 27 diciembre. Ley de Racionalización y sostenibilidad de la Administra-

ción Local (disps. adics. 1 a 17 y disps. transits. 1 a 11) .................................................... 1383§ 25 Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril. Texto Refundido de las Disposiciones

Legales vigentes en materia de Régimen Local ................................................................... 1391§ 26 Real Decreto 2568/1986, de 28 noviembre. Reglamento de Organización, Funcionamiento

y Régimen Jurídico de las Entidades Locales ...................................................................... 1427§ 27 Decreto de 17 junio 1955. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.......... 1481

F) Administración corporativa

§ 28 Ley 2/1974, de 13 febrero. Ley de Colegios Profesionales ................................................. 1511

IV GARANTÍAS DEL CIUDADANO Y CONTROL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

§ 29 Ley Orgánica 6/1985, de 1 julio. Ley del Poder Judicial (fragmento)................................ 1525§ 30 Ley 29/1998, de 13 julio. Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 1581§ 31 Ley Orgánica 2/1987, de 18 mayo. Ley Orgánica de Conflictos Jurisdiccionales.............. 1687§ 32 Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Funda-

mentales, hecho en Roma el 4 noviembre 1950................................................................... 1695

V. EMPLEO PÚBLICO

§ 33 Estudio Preliminar. Sobre el empleo público y las políticas de personal.–La normativageneral sobre el empleo público: antecedentes y situación actual.–El contenido de la ley7/2007: una visión general .................................................................................................... 1763

I. Introducción................................................................................................................. 1763

II. La normativa general sobre el empleo público: Antecedentes y situación actual .... 17651. Breve evolución histórica: del Estatuto de Bravo Murillo a la Ley de Funcio-

narios Civiles del Estado de 1964 ..................................................................... 1765

2. La Ley 30/1984, de Medidas para la función pública y las demás normasestatales de aplicación general .......................................................................... 1769

3. La STC 99/1987 y la Ley 23/1988, de reforma de la Ley 30/1984.................. 17704. Sobre la posición y el carácter de la aún parcialmente vigente Ley de funcio-

narios civiles del Estado de 1964 ...................................................................... 1770

5. La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto del Empleado Público ................ 1771

III. El modelo de función pública en la primera legislación postconstitucional............. 17761. Referencia a los modelos teóricos...................................................................... 17762. El modelo de función pública en la Ley 30/1984: una reflexión crítica.......... 1778

3. Los mecanismos del modelo organizativo de la legislación básica de 1984 ... 1779

IV. El contenido de la Ley 7/2007, del Estatuto del Empleado Público: Una visióngeneral.......................................................................................................................... 1784

16



SUMARIO

Página

V. Régimen Jurídico General de la Función Pública antes y después de la Ley 7/2007,de 12 de abril............................................................................................................... 1786

1. Introducción ........................................................................................................ 1786

2. Ámbito de aplicación y clases de empleo público............................................. 1786

3. Órganos superiores y de gestión en materia de personal................................. 1788

4. El Registro de Personal...................................................................................... 1789

5. Estructura y organización de la Función pública: Grupos, Cuerpos, Plantillas y Relaciones de puestos de trabajo.................................................................... 1789

6. La Oferta de empleo público y los sistemas de selección del personal: convo-catorias, pruebas y tribunales............................................................................ 1792

7. La selección de funcionarios mediante el sistema de promoción interna........ 1797

8. Adquisición de la condición de funcionario. Formación posterior .................. 1800

9. Provisión de puestos de trabajo: sistemas de provisión ................................... 1800

10. Carrera administrativa: promoción profesional y movilidad de los funciona-rios....................................................................................................................... 1803

11. Situaciones de los funcionarios.......................................................................... 1805

12. Incompatibilidades.............................................................................................. 1806

13. Derechos y deberes............................................................................................. 1807

14. Asociación y Participación................................................................................. 1810

15. Sistema de retribuciones..................................................................................... 1811

16. Seguridad Social................................................................................................. 1812

17. Régimen disciplinario ......................................................................................... 1812

18. Pérdida de la condición de funcionario ............................................................ 1814

VI. Desarrollo y evolución de la función pública autonómica ........................................ 1816

1. Las previsiones del texto constitucional y de los Estatutos de Autonomía delas Comunidades Autónomas.............................................................................. 1816

2. Una referencia a los traspasos de funcionarios: problemas específicos .......... 1816

3. La Ley 12/1983, del Proceso Autonómico ......................................................... 1817

4. La situación de los funcionarios transferidos ................................................... 1818

5. La estabilización del personal interino y contratado........................................ 1819

6. La movilidad del personal.................................................................................. 1820

7. Legislación autonómica vigente ......................................................................... 1820

VII. Referencia a la normativa propia de algunos funcionarios especiales ...................... 1822

1. Los funcionarios locales..................................................................................... 1822

2. Referencia a otros funcionarios públicos........................................................... 1825

VIII. La realidad del empleo público: El número y distribución de los funcionarios ....... 1826

§ 34 Ley 7/2007, de 12 abril. Estatuto Básico del Empleado Público ........................................ 1831

§ 35 Decreto 315/1964, de 7 febrero. Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles delEstado..................................................................................................................................... 1895

§ 36 Ley 30/1984, de 2 agosto. Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública......... 1907

§ 37 Ley 53/1984, de 26 diciembre. Ley de Incompatibilidades del Personal al Servicio de lasAdministraciones Públicas..................................................................................................... 1943

§ 38 Real Decreto 364/1995, de 10 marzo. Reglamento General de Ingreso del Personal alServicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajoy Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General delEstado..................................................................................................................................... 1953

§ 39 Real Decreto 365/1995, de 10 marzo. Reglamento de Situaciones Administrativas de losFuncionarios Civiles de la Administración General del Estado........................................... 1977

17



SUMARIO

Página

§ 40 Real Decreto 33/1986, de 10 enero. Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcio-narios de la Administración del Estado ................................................................................ 1987

VI PROPIEDADES PÚBLICAS

§ 41 Ley 33/2003, de 3 noviembre. Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas....... 2001

§ 42 Real Decreto 1372/1986, de 13 junio. Reglamento de Bienes de las Entidades Locales... 2077

§ 43 Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 julio. Texto refundido de la Ley de Aguas ......... 2101

§ 44 Ley 10/2001, de 5 julio. Ley del Plan Hidrológico Nacional.............................................. 2169

§ 45 Ley 22/1988, de 28 julio. Ley de Costas.............................................................................. 2183

§ 46 Ley 2/2013, de 29 mayo. De Protección y uso sostenible del litoral, y de modificaciónde la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas........................................................................ 2247

§ 47 Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 septiembre. Aprueba el Texto Refundido de la Leyde Puertos del Estado y de la Marina Mercante................................................................... 2253

§ 48 Ley 25/1988, de 29 julio. Ley de Carreteras........................................................................ 2357

§ 49 Ley 3/1995, de 23 marzo. Ley de Vías Pecuarias................................................................ 2375§ 50.1 Ley 22/1973, de 21 julio. Ley de Minas .............................................................................. 2385

§ 50.2 Ley 54/1980, de 5 noviembre. Modifica la Ley de Minas................................................... 2419

§ 51 Ley 34/1998, de 7 octubre. Ley del Sector de Hidrocarburos............................................. 2423

§ 52 Ley 43/2003, de 21 noviembre. Ley de Montes................................................................... 2435

VII EXPROPIACIÓN FORZOSA

§ 53 Ley de 16 diciembre 1954. Ley de Expropiación Forzosa .................................................. 2475

§ 54 Decreto de 26 abril 1957. Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa....................... 2519

VIII. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

§ 55 Estudio preliminar. Sobre la actual situación del Derecho Urbanístico español desde laperspectiva de sus fuentes normativas. Urbanismo y Derecho: el fenómeno urbano comoobjeto de consideración jurídica. Evolución histórica: de la Ley del Suelo de 1956 a laLey de Suelo de 2008 (con referencia a la normativa autonómica existente)..................... 2547

I. Introducción: sobre la actual situación del derecho urbanístico español desde laperspectiva de sus fuentes normativas........................................................................ 2547

II. Urbanismo y Derecho: El fenómeno urbano como objeto de consideración jurídica.Referencias imprescindibles........................................................................................ 2552

III. Evolución histórica de la reciente normativa urbanística española ........................... 2553

A. De las normas del siglo XIX a la Ley del Suelo de 1956 ................................. 2553

B. De la Ley del Suelo de 1956 al Texto Refundido de 1976 ................................ 2555

C. Del Texto Refundido de 1976 al Texto Refundido de 1992............................... 2558

D. Evolución posterior hasta la STC 61/1997 ........................................................ 2560

E. La STC 61/1997, de 20 marzo: referencia a sus contenidos básicos y a suimpacto en la normativa preexistente. La doctrina sobre los títulos competen-ciales y sobre la limitada eficacia del principio de supletoriedad del Derechoestatal .................................................................................................................. 2561

F. La STS de 25 junio 1997 .................................................................................... 2563

G. La situación transitoria del Derecho Urbanístico hasta la Ley 6/1998, de 13abril ..................................................................................................................... 2563

IV. La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones..................... 2564

A. Principios inspiradores y contenido general ..................................................... 2564

18



SUMARIO

Página

V. La Ley 8/2007, de 28 mayo, de Suelo y el vigente Texto Refundido aprobado porRD Legislativo 2/2008, de 20 junio (y su modificación por Ley 8/2013, de 26 junio) ............................................................................................................................ 2568 A. Contenido general de la Ley .............................................................................. 2568

B. El sistema de fuentes normativas resultante en materia urbanística tras laSTC 61/1997 y el TRLS/2008............................................................................. 2577

VI. Relación de la normativa autonómica existente......................................................... 2579

VII. Recapitulación sobre el sentido y la función del Derecho Urbanístico..................... 2581

VIII. El contenido básico tradicional del Derecho Urbanístico y su disponibilidad autonó-mica. Referencias normativas ..................................................................................... 2584

A. El planeamiento urbanístico: sus clases............................................................ 2584 B. El régimen de la propiedad del suelo: derechos y deberes .............................. 2588C. La ejecución del planeamiento: la urbanización............................................... 2591

D. La intervención en la edificación y uso del suelo: licencias, órdenes de ejecu-ción y declaración de ruina ............................................................................... 2593

E. La protección de la legalidad urbanística: infracciones y sanciones .............. 2595F. Régimen jurídico: expropiaciones, valoraciones, responsabilidad, actos, ac-

ciones y recursos. Otros instrumentos urbanísticos .......................................... 2597

IX. Final: Una mirada al futuro......................................................................................... 2597§ 56 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 junio. Texto refundido de la Ley de Suelo.......... 2601§ 57 Real Decreto 1492/2011, de 24 octubre. Reglamento de valoraciones de la Ley del Suelo 2645§ 58 Ley 8/2013, de 26 junio. Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas ........ 2665§ 59 Ley 16/1985, de 25 junio. Patrimonio Histórico Español.................................................... 2683§ 60 Ley 42/2007, de 13 diciembre. Ley del Patrimonio Natural y la Biodiversidad ................ 2719§ 61 Ley 5/2007, de 3 abril. Ley de la Red de Parques Nacionales............................................ 2721

§ 62 Ley 16/2002, de 1 julio. Ley de Prevención y control integrados de la contaminación .... 2723§ 63 Ley 21/2013, de 9 diciembre. Evaluación Ambiental ......................................................... 2725§ 64 Ley 27/2006, de 18 julio. Regula los derechos de acceso a la información, de participación

pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente......................................... 2727§ 65 Ley Orgánica 1/1992, de 21 febrero. Protección de la Seguridad Ciudadana..................... 2729§ 66 Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 marzo. Texto Articulado de la Ley de Seguridad

Vial ......................................................................................................................................... 2731

INDICE ANALITICO........................................................................................................................... 2785

19



ABREVIATURAS

Admón. = AdministraciónAdmones. = AdministracionesAEAT = Agencia Estatal de Administración TributariaAGE = Administración General del EstadoANECA = Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación

art. = artículoBCE = Banco Central EuropeoBIMJ = Boletín de Información del Ministerio de JusticiaBOA = Boletín Oficial de AragónBOCAN = Boletín Oficial de la Comunidad de CanariasBOCG = Boletín Oficial de las Cortes GeneralesBOCM = Boletín Oficial de la Comunidad de MadridBOCyL = Boletín Oficial de Castilla y LeónBOE = Boletín Oficial del EstadoBOJA = Boletín Oficial de la Junta de AndalucíaBON = Boletín Oficial de NavarraBOPA = Boletín Oficial del Principado de AsturiasBOPV = Boletín Oficial del País VascoCC = Código Civil

CC AA = Comunidades AutónomasCE = Constitución EspañolaCECA = Comunidad Económica del Carbón y del AceroCEE = Comunidad Económica EuropeaCEEA = Comunidad Europea de la Energía AtómicaCGPJ = Consejo General del Poder JudicialCP = Código PenalCSIC = Consejo Superior de Investigaciones CientíficasD. = Decretodisp. adic. = disposición adicionaldisp. derog. = disposición derogatoriadisp. final = disposición finaldisp. transit. = disposición transitoriaDLeg = Decreto LegislativoDley = Decreto-ley

= Diario Oficial de las Comunidades Europeas serie «Comunicaciones e Informacio-DOC nes»DOCM = Diario Oficial de Castilla-La ManchaDOE = Diario Oficial de ExtremaduraDOG = Diario Oficial de GaliciaDOGC = Diario Oficial de la Generalitat de CataluñaDOGV = Diario Oficial de la Generalitat ValencianaDOL = Diario Oficial de las Comunidades Europeas serie «Legislación»EA = Estatuto de AutonomíaEAAR = Estatuto de Autonomía de AragónEAIB = Estatuto de Autonomía de las Islas BalearesECTS = European Credit Transfer System

EURATOM = Comunidad Europea de la Energía AtómicaF. = Fundamento(s) jurídico(s)

21



ABREVIATURAS

FEDER = Fondo Europeo de Desarrollo RegionalFEOGA = Fondo Europeo de Orientación y Garantía AgrícolaFSE = Fondo Social EuropeoIG = Introducción GeneralIGAE = Intervención General de la Administración del EstadoIME = Instituto Monetario EuropeoIMSERSO = Instituto de Migraciones y Servicios SocialesINAP = Instituto Nacional de Administración PúblicaINI = Instituto Nacional de IndustriaINSALUD = Instituto Nacional de la SaludINSS = Instituto Nacional de Seguridad SocialIRPF = Impuesto sobre la Renta de las Personas FísicasIVA = Impuesto sobre el Valor AñadidoLAN = Legislación de Andalucía (Aranzadi)LARG = Legislación de Aragón (Aranzadi)LBRL = Ley de Bases del Régimen LocalLCAN = Legislación de Canarias (Aranzadi)LCAT = Legislación de Cataluña (Aranzadi)LCEur = Legislación de las Comunidades Europeas (Aranzadi)

LCLM = Legislación de Castilla-La Mancha (Aranzadi)LCM = Legislación de la Comunidad de Madrid (Aranzadi)LCSP = Ley de Contratos del Sector PúblicoLCV = Legislación de la Comunidad Valenciana (Aranzadi)LCyL = Legislación de Castilla y León (Aranzadi)LECiv = Ley de Enjuiciamiento CivilLECrim = Ley de Enjuiciamiento CriminalLEF = Ley de Expropiación ForzosaLEXT = Legislación de Extremadura (Aranzadi)LG = Legislación de Galicia (Aranzadi)LGP = Ley General PresupuestariaLGT = Ley General TributariaLJCA = Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-AdministrativaLNA = Legislación de Navarra (Aranzadi)

LO = Ley OrgánicaLOAPA = Ley Orgánica y de Armonización del Proceso AutonómicoLOCE = Ley Orgánica del Consejo de EstadoLOCJ = Ley Orgánica de Conflictos JurisdiccionalesLODE = Ley Orgánica reguladora del Derecho a la EducaciónLOFAGE = Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del EstadoLOPJ = Ley Orgánica del Poder JudicialLOREG = Ley Orgánica del Régimen Electoral GeneralLOTC = Ley Orgánica del Tribunal ConstitucionalLPA = Ley de Procedimiento AdministrativoLPAS = Legislación del Principado de Asturias (Aranzadi)LPV = Legislación del País Vasco (Aranzadi)LRJAE = Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado

= Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del ProcedimientoLRJ-PAC Administrativo ComúnLRU = Ley de Reforma UniversitariaMEDE = Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de EstabilidadNDL = Nuevo Diccionario de Legislación (Aranzadi)núm. = númeroOM = Orden MinisterialPAC = Política Agrícola ComúnPESC = Política Exterior y Seguridad ComúnRCL = Repertorio Cronológico de Legislación (Aranzadi)RD = Real DecretoRDLeg = Real Decreto LegislativoRDley = Real Decreto-leyrect. = rectificación

RNE = Radio Nacional de EspañaRJ = Repertorio de Jurisprudencia (Aranzadi)

22



ABREVIATURAS

RTC = Repertorio Tribunal Constitucional (Aranzadi)RTVE = Radiotelevisión EspañolaSEBC = Sistema Europeo de Bancos CentralesSME = Sistema Monetario EuropeoSTC = Sentencia(s) del Tribunal ConstitucionalSTJCE = Sentencia(s) del Tribunal de Justicia de las Comunidades EuropeasSTS = Sentencia(s) del Tribunal SupremoTC = Tribunal ConstitucionalTCE = Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de 25 marzo 1957TCEE = Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica EuropeaTEAC = Tribunal Económico-Administrativo CentralTEAL = Tribunal Económico-Administrativo LocalTEAR = Tribunal Económico-Administrativo Regional

= Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica yTECG MonetariaTEDH = Tribunal Europeo de Derechos HumanosTFUE = Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión EuropeaTJCE = Tribunal de Justicia de las Comunidades EuropeasTRLRC = Texto Refundido de la Legislación de Régimen Local

TRLS = Texto Refundido de la Ley del SueloTRLS/2008 = Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008TS = Tribunal SupremoTUE = Tratado de la Unión Europea, de 7 febrero 1992TVE = Televisión EspañolaUE = Unión EuropeaUEO = Unión Europea Occidentalvc = versión consolidada

= Nota⇒ = Concordancia

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PRÓLOGO

(alaVigésimaEdición)1. Un año más, con algunas novedades, se publica una nueva edición de esta obra en la que se

recopilan, anotan y comentan, debidamente actualizadas, todas las normas administrativas de carácterfundamental. Una obra pensada para ayudar a los operadores jurídicosA orientarse en el enmarañadobosque del cada día más complejo Ordenamiento jurídico y que, desde que se publicó por primera vez,se ha ido consolidando poco a poco gracias a la generosa acogida que le han dispensado sus lectores.A todos ellos quiero expresarles mi reconocimiento porque son ellos los que dan sentido al esfuerzoempleado y, al mismo tiempo, alimentan la ilusión de un trabajo oscuro y continuado que, como digo,pretende ser, ante todo, útil.

2. La finalidad última de esta obra es proporcionar al lector, actualizados, los textos principalesdel Ordenamiento administrativo y, además, ayudarle a su mejor comprensión destacando problemas,recogiendo doctrina jurisprudencial o datos de todo orden, pero en particular la doctrina constitucionalmás destacada y las Sentencias del TS que, en recursos de casación para unificación de doctrina,imponen una concreta interpretación sobre determinados preceptos controvertidos. Así, pues, junto alos textos de las normas se mantienen también los complementos de otras ediciones anteriores (estudiospreliminares, datos diversos, series históricas del interés legal, datos de población, jurisprudencia sobreEspaña del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, etc.). En total, 66 parágrafos principales y unnúmero aún mayor de normas debidamente actualizadas.

Los parágrafos se ordenan sistemáticamente en 8 grandes bloques temáticos: Constitución y TribunalConstitucional; Unión Europea; Organización y Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas;Garantías del Ciudadano y Control de la Administración; Empleo Público; Propiedades Públicas; Expro-piación Forzosa; y Actividad administrativa, donde se incluye una selección de normas reguladoras dedistintos sectores de la actividad pública (Urbanismo, Patrimonio cultural, Medio Ambiente, Tráfico ySeguridad Vial...). Algunos de estos grandes bloques temáticos tienen al principio un Estudio Preliminarmás largo. El espacio disponible impone, sin embargo, algunas limitaciones. Pero puede decirse que enla selección de normas que se ha hecho está todo lo necesario de la Parte General del Derecho Adminis-trativo –la imprescindible para la formación de un jurista– y, además, algunos aspectos singularmenteimportantes de la llamada Parte Especial.

Como es lógico he puesto especial cuidado en la actualización normativa. Se han eliminado lospreceptos derogados, aunque en algunas ocasiones se ha preferido mantener el texto suprimido encursiva con referencia y cita de la norma que lo afecta o suprime. Lo mismo se ha hecho en los casosde derogaciones implícitas. En estos supuestos, siempre con carácter restrictivo y prudente, queda claroque se trata de una interpretación personal.

De la jurisprudencia constitucional se citan las Sentencias que han declarado la inconstitucionalidadde algún precepto y se resumen o explican las razones de la anulación. También se indican los casosen los que el Tribunal ha impuesto una interpretación conforme a la Constitución, extractando igual-mente, o reproduciendo de forma textual, la citada doctrina.

Por último, cabe decir que, como regla, las leyes se citan por su fecha inicial, de manera quemodificaciones o nuevas redacciones se incluyen directamente en su texto, indicando en nota la Leyque produjo la modificación o la nueva redacción. Es lo que se suele denominar un texto integradoentendiendo por tal la reproducción en un único documento el texto original de la norma y sus modifi-caciones posteriores en una operación sin valor oficial. Debe advertirse, pues, que los criterios de dichaintegración en ocasiones son susceptibles de interpretaciones contrapuestas, por lo que, aunque se haactuado con prudencia, los textos que se ofrecen están destinados a su uso como instrumentos de trabajosiendo su valor el de una simple recopilación privada.

3. Como adelantaba ya en el Prólogo a una edición anterior, el Derecho Administrativo español seha transformado profunda y aceleradamente en los últimos años. El impacto de la Constitución se ha

25



PRÓLOGO

proyectado, como no podía ser de otra forma, en el plano normativo en los más variados ámbitos. Lasprincipales normas que configuran esta rama del Ordenamiento tienen casi todas menos de veinte añosy en todas las ediciones anteriores de esta obra no ha habido epígrafe que no se haya visto afectado–incluso varias veces– desde la primera edición.

Para completar todas estas transformaciones, hay que considerar tanto el proceso de descentraliza-

ción política que impulsó la Constitución como el paralelo y en cierto modo opuesto proceso de unidadeuropea. La descentralización del Estado ha adquirido nuevas perspectivas y, en todo caso, se cuentanpor varios miles las Leyes autonómicas vigentes que afectan de un modo u otro a diversos sectores dela actividad pública. El Derecho Europeo, por su parte, ocupa lentamente cada vez más parcelas de lavida cotidiana en un proceso imperceptible pero constante que obliga a tenerlo en cuenta. El Tratadode Lisboa de 2007 ha generado dos Tratados enteramente nuevos (el Tratado de la Unión Europea y elTratado de Funcionamiento de la Unión Europea), que también se transcriben, y ha dado valor formala la Carta de Derechos Fundamentales, conformando un conjunto normativo que, junto a las innumera-bles normas que de ellos derivan (Reglamentos y Directivas) es imprescindible considerar porque sonnormas jurídicas de obligada aplicación que prevalecen, en todo caso, sobre el Derecho interno.

Así, pues, el Derecho Público está en continua y acelerada transformación. Esa transformación seha hecho aún más evidente en los últimos años. En el Prólogo a la anterior edición de esta obra merefería a los cambios producidos a lo largo de los dos últimos años. Citaba entonces las novedades que

incorporaba, por ejemplo, la Ley de Economía sostenible (Ley 2/2011, de 4 marzo) que afectaba a unconjunto numerosísimo de normas anteriores y que se unía a cambios importantes como los producidospor la reforma de la legislación procesal (Ley 13/2009, que afectó a 60 artículos de la Ley de laJurisdicción contenciosa); la muy importante Ley 17/2009, de libre acceso a las actividades de serviciosy su ejercicio (y la subsiguiente Ley 25/2009, de adaptación a ella, que modificó una veintena de normasque afectaron directamente a esta obra). Además, Leyes de modificación del Tribunal Constitucional, dela legislación de tráfico, del derecho de asilo; la reforma de la Ley de extranjería; las numerosas normasmedioambientales... Desde entonces nuevas y destacadas normas se han aprobado y, naturalmente, setranscriben o se hace referencia a ellas ahora. Así, hay citar la reforma del art. 135 de la Constitucióny la subsiguiente Ley de Estabilidad presupuestaria. Y en el plano normativo ordinario, a título deejemplo, la importante reforma de la Ley de Costas (por Ley 2/2013, de 29 mayo, de protección y usosostenible del litoral) o la no menos destacada Ley 8/2013, de 26 junio, de rehabilitación, regeneracióny renovación urbanas, que reforma de manera significativa el Texto Refundido de la Ley de Suelo.Antes, el nuevo Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado (RD legislativo 2/2011, de 5 septiem-

bre), la nueva Ley de la Jurisdicción social (Ley 36/2011, 10 octubre), la Ley 37/2011, de medidas deagilización procesal, que afecta de manera frontal a la jurisdicción contenciosa, como la posterior Leyde tasas (Ley 10/2012, de 20 noviembre). El importante Reglamento de Valoraciones de suelo (RD1492/2011, 24 octubre). El aún más importante Texto Refundido de la Ley de Contratos del SectorPúblico (RD legislativo 3/2011, de 14 noviembre). O los muy abundantes Decretos-Leyes que, al am-paro de la crisis económica, ha ido aprobando el Gobierno y que, directa o indirectamente, han afectado–en ocasiones de manera importante– a aspectos destacados de esta obra. Y ya en el año 2013, normastan destacadas como la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de transparencia, acceso a la información públicay buen gobierno, la nueva Ley de evaluación Ambiental (Ley 21/2013, de 9 diciembre) o la muydestacada Ley 27/2013, de 27 diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la AdministraciónLocal, que afecta de manera sustancial a la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local.Todas ellas se incluyen ahora completas en esta nueva edición).

Pero afectan también al Derecho Administrativo normas como la Ley orgánica 8/2013, de 9 dediciembre, de mejora de la calidad educativa; la Ley 20/2013, de 9 diciembre, de garantía de la unidadde mercado; la nueva Ley del Sector Eléctrico (Ley 24/2013, de 26 diciembre), la reforma de las Cajasde Ahorros (Ley 26/2013, de 27 diciembre), la nueva Ley de Cámaras (Ley 4/2014, de 1 abril), la Leyde Seguridad privada (Ley 5/2014, de 4 abril), la Ley de Telecomunicaciones (Ley 9/2014, de 9 mayo),la Ley del Servicio Exterior (Ley 2/2014, de 25 marzo) o la reforma de la Ley de Tráfico (Ley 6/2014,de 7 abril).

Si tenemos en cuenta que en los años anteriores se aprobaron nuevas Leyes del Patrimonio, Montes,Subvenciones, Empleados Públicos, acceso electrónico a los servicios públicos, Patrimonio Natural, elTexto Refundido de la Ley de Suelo... se convendrá hasta qué punto es verdad que el Derecho Adminis-trativo español se ha transformado profunda y aceleradamente en los últimos años. Sólo la vieja Leyde Expropiación Forzosa, de 1954, subsiste, casi incólume, como norma destacada anterior a la Consti-tución.

Decididamente, en un mundo globalizado y cambiante como el que nos ha tocado vivir el Derecho

Público se ha hecho también cambiante y globalizado por la influencia directa del Derecho Comunitarioo de la jurisprudencia de Tribunales situados fuera de nuestras fronteras pero que son también «nues-

26



PRÓLOGO

tros» Tribunales y dictan jurisprudencia que nos afecta, como es el caso del Tribunal de Justicia de laUnión Europea (el Tribunal de Luxemburgo) y el Tribunal Europeo de Derecho Humanos, del Consejode Europa (el conocido como Tribunal de Estrasburgo). Todo ello dificulta enormemente el conoci-miento del Derecho y amplía la inseguridad.

El Derecho Público se ha hecho también (en parte por causa de esa misma volatilidad) menos rígido,

quizá menos dogmático y conceptual que en el pasado, con los efectos de todo tipo que un cambio de esascaracterísticas inevitablemente supone. En todo caso, el Derecho actual es bien distinto del de hace tansólo unos pocos años, por más que la operatividad de algunos de esos cambios es lenta porque las normastienen con frecuencia grandes dificultades para pasar del periódico oficial a la realidad cotidiana. O, dichode otra manera, porque las normas «jurídicas» tienen dificultades y necesitan tiempo para transformarseen normas «sociales y culturales» que es lo que, al final, garantiza su operatividad.

Así, pues, el sistema jurídico, como la propia sociedad, avanza, cambia, se transforma y previsible-mente seguirá cambiando porque sigue cambiando también la sociedad. Pero a veces los cambios tardanen calar, no se absorben socialmente porque no se conocen o porque no se comprenden. Entonces, lasreformas no asumidas acaban encallando en los tribunales donde se acumulan y varan los conflictos.De ahí la necesidad de disponer de herramientas que faciliten el conocimiento de lo que está vigente.Ser jurista hoy es, ante todo, aprender a moverse por el Ordenamiento; un Ordenamiento que no esplano sino poliédrico, en el que conviven normas europeas, estatales y autonómicas que interactúanentre sí y que, por eso, no siempre es sencillo abarcar y manejar. Ese es el sentido y la finalidad últimade una obra como ésta: facilitar el conocimiento de lo vigente en lo que hace a las normas seleccionadasy facilitar al mismo tiempo su manejo y comprensión.

4. Por lo demás, transformada pero fiel al mismo espíritu de la primera edición, esta obra pretendeser más que lo que su sencillo título indica. No es, desde luego, una mera recopilación sino, además,un estudio comentado de las Leyes más importantes del Ordenamiento jurídico. Como ya he señaladoen otra ocasión similar, se trata de acercar las normas a sus destinatarios, pero también a ayudarles atrabajar con ellas. Una tarea no siempre fácil, que implica un gran esfuerzo, pero un esfuerzo ilusionanteporque conecta con la tarea pedagógica propia del profesor. Por eso, si esta recopilación tiene algunacaracterística propia es, precisamente, su vocación explicativa y pedagógica. Así, al margen del conte-nido actualizado de las normas he procurado que las anotaciones que acompañan a muchos preceptosno se limiten a remitir al lector a otras normas o a concordar sus preceptos sino que intentan en loposible ayudar a entenderlas. En consecuencia, he tratado de hacer anotaciones aclaratorias y, sobretodo, útiles. Por eso, las remisiones se limitan al mínimo considerado imprescindible, manteniendo la

obra dentro de proporciones aceptables que, además, la hagan compatible con otras más especializadasdonde el lector experto podrá encontrar referencias más pormenorizadas.

Si ése fue el espíritu inicial –que se mantiene– y ésos los criterios metodológicos –que continúan–he de añadir ahora que la presente edición tiene algunas novedades. Además de las nuevas incorporacio-nes y de las necesarias actualizaciones de los textos, la obra acumula la experiencia adquirida, amplíael aparato de notas, añade nuevas precisiones y detalles e incorpora, como ya dije, referencias jurispru-denciales y datos diversos que el lector interesado podrá ir descubriendo por sí mismo. Todo ello conla reiterada intención de ayudar a entender mejor el cada vez más complejo Ordenamiento jurídico-administrativo que tenemos. Con la intención, en suma, de conseguir una obra útil. De ahí que, comoviene siendo habitual se incluyan pequeños estudios aclaratorios que proporcionen visiones generales,encajen el texto en el sistema de fuentes o en su marco social, apunten problemas y lleven a cabo untrabajo de sistematización que ayude al lector a sacar sus propias conclusiones. En definitiva, intentandoque el libro sea, en efecto, lo que alguien gráficamente ha dicho por escrito de él: un encubierto Manual

«con» Leyes.En esa línea, es decir, en la de que cada vez sea menos «encubierto» el Manual que hay dentro, seamplía y reestructura sistemáticamente el Estudio inicial titulado «Introducción al Derecho Administra-tivo y Guía para su estudio», especialmente importante para quienes se acercan por vez primera alDerecho Administrativo pues les debe servir de orientación para facilitarles su trabajo. Se trata de unarápida visión general del Derecho Administrativo, empezando por el contexto común en que se ubica:la Universidad y el Derecho en general. Empieza, pues, esa Introducción con un Capítulo dedicado ala Institución universitaria, sus orígenes y su regulación actual; un Capítulo que termina con un pequeñoglosario de términos para ubicar al estudiante y saber orientarse. Sigue después un Capítulo sobre elDerecho y su significado general; un Capítulo que, en breves palabras, trata de dar respuesta a lapregunta tantas veces escuchada del para qué sirve y en el que se pone el acento en el Derecho Públicoy sus múltiple perspectiva como realidad cultural, realidad política, lenguaje y técnica como instrumentode control del Poder. Desvelar todo ello está en la base de lo que creo debe ser la formación de los

juristas.

A partir de ese marco previo e imprescindible el Estudio Introductorio se refiere al significado

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PRÓLOGO

general y contenidos básicos del Derecho Administrativo, sus presupuestos constitucionales y el marcogeneral de la organización del Estado en que se ubica con referencia elemental, pero suficiente, a loscaracteres básicos del Estado español y los distintos poderes del Estado. Es, justamente, en ese contextoen el que cobra sentido lógico el papel de las Administraciones Públicas –a las que me refiero en laparte siguiente del Estudio– y el del Derecho que las regula. Un Derecho caracterizado por ser opretender ser la expresión inacabada de un permanente equilibrio entre privilegios y garantías.

Las Administraciones Públicas, a cuya organización básica se pasa revista también allí, se someten aun Ordenamiento jurídico, a un sistema de fuentes, que es imprescindible conocer desde el principio, almenos en esquema, por cuanto ser jurista, hoy, en gran medida es aprender y saber manejarse por el com-plejo sistema de fuentes que tenemos en el conviven diariamente normas europeas, normas estatales ynormas autonómicas que deben poder reducirse a una cierta unidad para que en verdad sean eficazmenteaplicativas. A ayudar a afrontar ese conocimiento se dedica el Capitulo o parte quinta de la Introducción,que continúa luego con una referencia, sucinta pero suficiente, del régimen de la actividad que, en aplica-ción de las normas, las Administraciones desarrollan. Es decir, básicamente, la regulación del procedi-miento y la de los aspectos fundamentales de los actos administrativos (potestades administrativas, intere-sados, derechos de los interesados, cómputo de plazos y que he denominado la dinámica del acto, esto es,su eficacia, notificación, la suspensión, la obligación de resolver y el problema de la inactividad, los viciosde los actos, la ejecución forzosa, la revisión de oficio y los recursos administrativos.

Los actos y los contratos públicos, donde se plasman las potestades de la Administración que ladiferencian de la actividad privada deben estar compensados con mecanismos de control, como ya headelantado. De ahí que en los siguientes Capítulos o Partes de esta larga Introducción general se paserevista, en el mismo tono básico, pero completo, al régimen de la responsabilidad de la Administracióny a la regulación de la jurisdicción contencioso-administrativa, los dos pilares que decía Hauriou,sostienen el edificio todo del Derecho Administrativo a partir de la concepción básica de que si laAdministración actúa y lo hace ilegalmente o mal sus decisiones se anulen y si, además, causa daños,sea condenada a indemnizar.

Los últimos apartados de esta Introducción donde, poco a poco, se descubre sistemáticamente loque antes estaba más desperdigado son textos de reflexión recopilativa. Una visión retrospectiva de loque ha sucedido y de lo que hemos cambiado en estos treinta y cinco años de vida postconstitucionalen los que todo se trasformó y se ha pasado, entre otras transformaciones bien evidentes, de un Estadoautárquico a un Estado europeo, de un Estado centralista a otros descentralizado, de un régimen deservicio público muy rígido a una régimen donde muchas actividades se han liberalizado... Termina,

pues, la Introducción casi como empezó: con una visión esta vez muy breve del trayecto recorrido. Untrayecto del que importa tener noticia, al menos, de algunos de sus protagonistas principales. De ahí que dedique una breve referencia a la bibliografía de algunos de los grandes administrativistas españolesantes de mencionar los medios instrumentales necesarios, hoy, para el estudio del Derecho Administra-tivo (fuentes doctrinales, bases de datos, páginas de información jurídica en internet, una guía de lecturadirecta de normas imprescindibles para el estudio y, finalmente, una Nota bibliográfica general en laque, además de una referencia a los principales Manuales, dadas las limitaciones de espacio, se ha dadoprioridad –desde una perspectiva subjetiva, claro está– a un conjunto de obras y trabajos que más queinformación aportan, sobre todo, reflexión.

Así, pues, una síntesis que, bien asumida y con la lectura de los preceptos a los que desde ella seremite, debería bastar y ser suficiente para la cabal comprensión de la parte general de la disciplina. Entodo caso, la relectura de la misma cuando ya se tiene una primera visión general dotará a ese texto detodo su sentido y permitirá encajar las piezas del conjunto. Porque, como se ha dicho, siempre se

aprende tarde (porque sólo se aprende de verdad cuando los conocimientos se interiorizan e integranen el quehacer y la práctica cotidiana) y siempre se tarda en aprender...

5. He aquí, pues, de nuevo, en un solo volumen, las normas que constituyen el núcleo del DerechoAdministrativo, los instrumentos fundamentales del Poder, las pautas de su control, los mecanismos delas garantías, el sustrato normativo, en definitiva, de la convivencia democrática. Si con esta recopilaciónel lector interesado logra ver facilitado su trabajo y consigue así acercarse un poco más al contenidoúltimo de ese complejo normativo, el esfuerzo ilusionado al que me refería al principio habrá valido lapena. Y será un estímulo para intentar mejorar la obra cada vez...

LUIS MARTÍN REBOLLO

En Santander y en Barruecopardo (Arribes del Duero)

Verano de 2014

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INTRODUCCIÓNALDERECHOADMINISTRATIVOYGUÍAPARASUESTUDIO

SUMARIO: I. ESTUDIAR EN LA UNIVERSIDAD. UNA PINCELADA SOBRE LA INSTITUCIÓN UNIVERSI-TARIA, SUS ORÍGENES Y REGULACIÓN ACTUAL. 1. Los orígenes de la Universidad y suevolución posterior. A. La Universidad hasta el siglo XX. B. La Universidad española delsiglo XX. a. La Ley de Ordenación Universitaria de 1943. b. La Ley General de Educaciónde 1970. c. La Ley de Reforma Universitaria de 1983. d. La situación actual: la Ley deUniversidades de 2001 y la reforma de 2007. Una nota sobre el llamado proceso de Bolonia.2. El número de Universidades: las fechas de creación. 3. Símbolos y tradiciones universita-rias. 4. La regulación vigente. Aspectos fundamentales. A. Una nota sobre la autonomíauniversitaria. B. La organización básica. C. La financiación de la Universidad. D. El régimendel profesorado. a. Tipos de Profesores. b. En especial, la selección del profesorado. Historiade una regulación inestable. 5. Una reflexión sobre las funciones de la Universidad. 6. Unpequeño diccionario universitario para saber orientarse. II. SOBRE EL DERECHO Y LA FOR-MACIÓN DE LOS JURISTAS. 1. Introducción. 2. Una pregunta clave: para qué sirve el Dere-cho. Sobre el Derecho como objeto de conocimiento. 3. Sobre el Derecho como realidadcultural. 4. El Derecho como realidad política. 5. El Derecho como lenguaje. 6. El Derechocomo técnica. 7. El Derecho como instrumento de control del Poder. 8. Sobre la formaciónde los juristas. III. SIGNIFICADO GENERAL, PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES Y CON-TENIDOS BÁSICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (I). BREVE REFERENCIA A LA ORGA-

NIZACIÓN DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978. 1. El Derecho Adminis-trativo como Derecho de la Administración. 2. El Derecho Administrativo como DerechoConstitucional de lo concreto. El Estado de Derecho como presupuesto. Qué es y qué no esel Estado de Derecho. 3. Sobre los caracteres básicos del Estado español. A. Un Estadosocial y democrático de Derecho. B. Un Estado monárquico. C. Un Estado de estructuraparlamentaria. D. Un Estado descentralizado. E. Un Estado de economía de mercado. F. UnEstado europeo. 4. Excurso. Los Poderes del Estado: una visión general. A. El Poder Legisla-tivo. B. El Poder Ejecutivo. C. El Poder Judicial. D. La Organización territorial. E. Final.IV. SIGNIFICADO GENERAL Y CONTENIDOS BÁSICOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO(II). 1. Sobre las Administraciones Públicas y su significado. Principios constitucionales so-bre la Administración. 2. La pluralidad de Administraciones Públicas. A. La AdministraciónGeneral del Estado. B. Las Administraciones autonómicas. C. Las Administraciones Locales.D. La Administración Institucional o Instrumental. E. Final. 3. Sobre el Derecho Administra-tivo y sus contenidos básicos. Las relaciones que regula el Derecho Administrativo. En

especial, las relaciones con los particulares. 4. Caracteres esenciales del Derecho Administra-tivo: el equilibrio entre privilegios y garantías. 5. Sobre los límites de aplicación del DerechoAdministrativo. 6. Derecho Administrativo General y Derecho Administrativo especial. Unadivisión convencional. V. EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO: ESQUEMA GENERAL.1. Sobre el Ordenamiento Jurídico y sus caracteres. 2. Esquema general del OrdenamientoJurídico. 3. Sobre los principios generales del Derecho. 4. La interpretación y aplicacióndel Ordenamiento. 5. La Constitución de 1978: elaboración, significado e incidencia en elOrdenamiento jurídico general (remisión). 6. Sobre los Tratados y el Derecho de la UniónEuropea (remisión). 7. Otras fuentes del Derecho. A. La Ley y sus diversas formas. a. Clasesde Leyes. En especial, las Leyes orgánicas. B. Normas jurídicas con rango y valor de Ley.a. Los Decretos-Leyes. b. Los Decretos legislativos: Textos Articulados y Textos Refundidos.C. La deslegalización. D. Sobre el reglamento y su problemática. a. Concepto y clases dereglamentos. b. La distinción entre reglamentos y actos administrativos: consecuencias. c.Los reglamentos ilegales: la nulidad como sanción de los reglamentos ilegales. d. El control

de los reglamentos ilegales: en especial, la impugnación de reglamentos y sus clases. Refe-rencia a la cuestión de ilegalidad. VI. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ORGANIZA-

Leyes Administrativas

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