El 4 de marzo de 2016, con 98 vo-tos a favor, se aprobó el texto final de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, un cuerpo nor-mativo en que el Estado retoma su rol central en el control de la propiedad rural y el mercado de tierras, así como el fomento productivo agropecuario y la redistribución. Estos mecanismos, según el texto, permiten garantizar la soberanía alimentaria, la promoción de la agroexportación y la transformación de la matriz productiva.

El texto final de la Ley de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales es parte primordial de la Reforma Institu-cional del Estado en materia de regula-ción y fomento a la producción agrope-cuaria. A continuación, se revisan dos perspectivas que contribuyen al debate.

VISIÓN DEL GOBIERNO

Durante los últimos nueve años una serie de cambios normativos y de políticas públicas agrarias han opera-do bajo tres pilares fundamentales que muestran el proyecto para el campo que contempla el presente régimen.

1. Definición de la problemática

Para el Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitivi-dad la agricultura representa el sector productivo con los “peores” índices de

productividad y uno de los canales de redistribución de pobreza. La Agenda para la Transformación Productiva 2010 muestra cómo la agricultura concentra y utiliza mano de obra no calificada y percibe ingresos por debajo del salario básico, carece de encadenamientos productivos que garanticen un mercado estable y en ella está ausente la cultura del emprendimiento. Según el docu-mento, dichos elementos conforman los factores constitutivos de la profunda desigualdad y pobreza en las sociedades rurales. Lo que queda descartado de su análisis es la concentración de la tierra como uno de los problemas estructura-les a resolver.

2. Elaboración de la agenda de intervención

Según el discurso de la institucio-nalidad pública, para solucionar el problema de la improductividad de la tierra y de la fuerza de trabajo, la ausen-cia de cultura emprendedora y el atraso tecnológico en el campo, es necesario

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Ley de Tierras Ruralesy Territorios Ancestrales

¿Productividad o redistribución?

Por EstEban Daza*Foto: cortEsía

Para las organizaciones

campesinas, los pueblos y las nacionalidades,

los problemas que aquejan al campo son el avance de la concentración de recursos

productivos, la ausencia de mercados alternativos,

la falta de crédito y la contaminación

ambiental.

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emprender el cambio de matriz produc-tiva, la apertura comercial e iniciar un proceso de modernización en el campe-sinado a través de la capacitación y la innovación tecnológica.

El cambio de matriz productiva anunciado va de la mano con los pro-cesos de transformación de la agricul-tura a escala mundial. Los commodities, la producción para agrocombustibles y balanceados para la cría de animales son las prioridades del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (Magap); propuesta que, desde el año 2013 a 2017, ha planteado la in-dustrialización por sustitución selectiva de importaciones (ISSI), proyecto que intensifica la producción de soya y ca-nola para balanceados, harinas y aceites y caña de azúcar para agrocombustibles.

3. Actores para el cambio

A pesar de tener una presencia dé-bil en cuanto a inversión pública en agricultura, el Estado, a través del Po-der Ejecutivo, recupera la rectoría de la política agraria y anuncia para el caso de la ley de tierras que: “repartir tierra es repartir pobreza; que, en su lugar, hay que mejorar los niveles de productivi-dad”. De tal manera, la Vicepresidencia de la República, encargada de impulsar el cambio de matriz productiva, ha se-ñalado que la prioridad para el campo en 2016 será el agronegocio para la ex-portación.

Otro de los actores esenciales es el sector empresarial relacionado con la agroexportación, el agronegocio y la agroindustria, modelos altamente demandantes de recursos productivos como tierra, agua para riego, tecnología (maquinaria, sistemas de riego, semillas, fertilizantes y fitosanitarios) y crédito. Otro actor es el campesinado, definido por estudios técnicos como atrasado, pobre e improductivo; aspectos que de-ben ser resueltos a través de, en primer lugar, la atención hacia el problema de la pobreza y de los pobres; segundo, el aumento de la productividad y el traba-jo, y tercero, los procesos de formación y capacitación en emprendimientos.

VISIÓN DELAS ORGANIZACIONESSOCIALES

Frente a la visión del Gobierno na-cional, las organizaciones campesinas, los pueblos y las nacionalidades deman-dan como problemas en torno al campo el avance de la concentración de recur-sos productivos, la ausencia de merca-dos alternativos, la falta de crédito y la contaminación ambiental.

En dicho contexto la Secretaría Nacional de Planificación (Senplades) cita un documento de la FAO de 2013 y menciona que en el país 84,5% de las unidades productivas agropecuarias (UPA) acceden a apenas 20% de la tie-rra cultivable, mientras que el restante 15% de las UPA concentra 80% de tierra. Los usos del suelo también son diferentes; quienes tienen poca tierra garantizan 60% de los alimentos que consumimos diariamente, mientras que las grandes concentraciones producen para la exportación.

Cabe mencionar que la tierra arable per cápita descendió a un promedio de 0,076 ha por habitante durante 2011; dicho aspecto advierte de un problema de minifundización y de falta de tierra para producir. Si se añade la pérdida de fertilidad del suelo en más de la cuarta parte de la tierra productiva, el país es-taría amenazado por una crisis de pro-ducción interna de alimentos.

Las organizaciones campesinas, los pueblos y las nacionalidades han ma-nifestado que la Ley de Tierras debería

garantizar la soberanía alimentaria, por lo que se hace necesario pagar la deu-da histórica que tiene el Estado con los productores del campo; proyecto que debe contener mecanismos de ex-propiación y redistribución de tierras y

protección a los territorios an-cestrales.

PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA LEY

La discusión de la ley inicia con la aprobación

de la Constitución de 2008 y continúa con la promulga-

ción de la Ley Orgánica de Soberanía Alimentaria en 2009 y con el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones en 2010. Durante es-tos años se preparan varios proyectos de ley de tierras que culminan con la aceptación de cinco de ellos en el Con-sejo de Administración Legislativa de la Asamblea Nacional a mediados de 2012.

Con dichos insumos la Comisión de Soberanía Alimentaria elabora el proyecto de Ley de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales que entra a pri-mer debate del pleno en diciembre de 2014. Después de convocar a consulta prelegislativa durante 2015, el docu-mento vuelve a segundo debate entre diciembre de 2015 y enero de 2016. El presidente de la República remitió 18 observaciones al texto de ley, de las cuales 16 fueron aceptadas.

¿A qué visión responde la ley, redistribución o productividad?

La Ley de Tierras Rurales y Territo-rios Ancestrales demuestra su conexión con la Reforma Institucional del Esta-do; por lo tanto, los argumentos cen-trales del cuerpo legal giran en torno a definir como principal problemática de la tierra a la improductividad de las pe-queñas y medianas agriculturas; como agenda de intervención, el aumento de productividad y la transformación productiva, y como actor central de la

El cambio de matriz productiva anunciado va

de la mano con los procesos de transformación de la agricultura a escala mundial. Los commodities, la producción

para agrocombustibles y balanceados para la cría de animales son las prioridades

del Magap.

Esta ley desmonta la Ley de Desarrollo

Agrario de 1994 que atentó durante varios años contra

los derechos colectivos.

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ley, al Estado como ente regulador de fomento y redistribución.

Cabe destacar la importancia que tendrá esta ley al desmontar la Ley de Desarrollo Agrario de 1994 que atentó durante varios años contra los derechos colectivos. Además, la presente norma-tiva descentraliza el régimen de legali-zación de tierras y reconoce a la agri-cultura familiar campesina como sujeto de la soberanía alimentaria. Promueve la recuperación de los suelos y protege las fuentes de agua, al prohibir la explo-tación de tierras en los páramos y zo-nas protegidas. Finalmente, determina la necesidad de la asociatividad de los minifundios.

Contradicciones en finesy principios

Sin embargo, el enfoque de la ley basado en el fomento de la producti-vidad, que desplaza a la redistribución de tierras a segundo orden, plantea una serie de principios y fines difícilmente realizables en la práctica. El contexto histórico en el que se desarrolla el agro-negocio y la agroindustria, y las preca-rias condiciones en las que se sostienen las economías campesinas, hacen im-posible, sin una modificación en la es-tructura de la tenencia de la tierra, im-pulsar la agroexportación y garantizar la soberanía alimentaria al mismo tiempo.

De acuerdo con lo mencionado se puede encontrar una serie de contra-dicciones en los principios fundamen-tales que dispone la ley. Por ejemplo: la sustentabilidad busca promover formas

de producción que no contaminen el medioambiente; sin embargo, para con-seguir la productividad sistémica, otro de los principios, se permite al uso de agro-tóxicos para mejorar la productividad. Por su parte, la eficiencia económica y social excluye las prácticas comunitarias y asociativas productivas de los campe-sinos, al exigirles altos estándares de ca-lidad en sus sistemas de producción, los que, al no disponer del capital necesario para modificar sus formas productivas, quiebran sus pequeños emprendimien-tos. Así este principio va en contra de la plurinacionalidad.

Los fines de la ley también caen en contradicciones. Para el cumplimiento de la redistribución de las tierras estatales hacia las organizaciones campesinas se plantea, como mecanismo de acceso, la venta de predios a precios establecidos por el mercado de tierras. Mientras se prioriza el incentivo a la productividad a través de una serie de ventajas que el Estado concede a los sectores agroex-portadores y a los agronegocios.

Esta puja entre la política redistri-butiva y de productividad queda de-mostrada en el gasto realizado por el Ministerio de Agricultura en 2014. El Plan Semillas, que funciona como sub-sidio indirecto al agronegocio, costó aproximadamente $ 47 millones (M); mientras se destinaron $ 14 M para programas de acceso a tierras.

Función social y ambiental

Dos de los artículos más importan-tes de la ley desarrollan las definiciones de función social y función ambiental. Para el caso de la función social se de-terminan políticas sociales a través del respeto de los derechos laborales: pago del salario, del jornal y estabilidad la-boral. Se implementan políticas de fomento, mediante los incentivos a la productividad; pero hay ausencia de políticas redistributivas de tierra.

La función ambiental, por su par-te, se debate entre los derechos de la naturaleza y la necesidad de mejorar los índices de productividad. En este punto se destaca el rol de control que

ejercerá la autoridad agraria que deberá mediar entre la protección y la conser-vación frente al inminente uso de la biotecnología para el aumento de la productividad.

¿Qué es latifundio?

Se prohíbe el latifundio y la con-centración. Según la ley, latifundio es la gran concentración de tierra en manos de un solo propietario, pero siempre que aquella sea improductiva. El pre-dio calificado como latifundio incurre en causal de expropiación si, luego de 18 meses y a pesar de ser notificado, se mantienen los bajos niveles de produc-tividad. Para las organizaciones sociales que luchan por la tierra y el territorio este es uno de los puntos más polémi-cos de la ley actual, debido a que no establece límites máximos a la propie-dad; por lo tanto, no se sabe cuándo ni cuántas hectáreas serán consideradas latifundio.

Institucionalidad

La ley crea varias instituciones pú-blicas para ejecutar la política de tierras dictada por el Ejecutivo. Dos de las más importantes son la Autoridad Agraria Nacional y el Fondo Nacional de Tie-rras. La Autoridad Agraria Nacional es la encargada de aplicar los mecanismos que viabilicen la productividad de las tierras. Capacitaciones, asistencia téc-nica, resolución de conflictos, autoriza-ciones de uso de la tierra, entre otras, serán sus funciones.

Por su parte, el Fondo Nacional de Tierras será la entidad encargada de la redistribución de tierras en el Ecuador. Se compone de las tierras de propiedad estatal y de asignaciones presupuesta-rias, de cooperación internacional y de la recuperación de valores por las tran-sacciones de compra y venta de tierra.

Redistribución

Según la ley, la tierra que se redistri-buirá es aquella que se encuentra en pro-piedad del Estado y administrada por el

Uno de los puntos más polémicos

de la actual ley es que no establece límites

máximos a la propiedad, por lo que no se sabe

cuándo y cuántas hectáreas serán consideradas latifundio.

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Fondo de Tierras. La información oficial muestra que, en manos estatales, hay aproximadamente 70.000 ha, las cua-les no logran cubrir el déficit de tierras en el país que, según el Plan Tierras, es de casi dos millones de hectáreas. Esto conduciría al Fondo a entrar en una política de expropiaciones, si la inten-ción de la ley fuera, efectivamente, la redistribución.

La expropiación de tierras, en caso de realizarse, sería el primer eslabón de la cadena de redistribución, implemen-tada por el mercado de tierras adminis-trado por el Estado. El primer paso es la compra de la tierra, por parte del Fon-do, a aquellos predios que hayan caído en causal de expropiación. El precio a pagar por la compra lo fija el informe del avalúo municipal, que considera el avalúo comercial de la zona para deter-minar el precio. El segundo eslabón de la cadena es la recuperación de valores, mecanismo a través del cual, el Fondo Nacional de Tierras se capitaliza. Es decir, el Fondo debe recuperar, a través de los mecanismos de acceso a la tierra, el valor pagado por la transacción de compra, materia de expropiación.

El último eslabón de la cadena, con el cual se cierra el ciclo de la redistribu-ción, es la venta de la tierra a las organi-zaciones campesinas reconocidas por la Autoridad Agraria Nacional. El precio estará fijado por la condición previa de la recuperación de valores; es decir, el valor a pagar para acceder a la tierra por parte de los campesinos no podrá estar por debajo del valor pagado por el Fon-do cuando adquirió el predio.

Se puede concluir, entonces, que el texto final de la ley responde al pro-yecto de transformación para el cam-po. Una transformación que privilegia el aumento de la productividad como mecanismo para solucionar la pobreza y superar el atraso en el agro ecuatoriano por encima de los cambios estructurales de acceso a recursos productivos.

* Sociólogo, investigador del Observatorio del Cam-bio Rural, miembro del grupo de trabajo de Desarro-llo Rural del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso) y del Movimiento Regional por la Tierra.

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es propio);- Hospedaje;- Alimentación;- Diversión; - Emergencias.

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Cómo ahorrar en sus viajes

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