L’externalització de serveis socials i

comunitaris a través del tercer sector a la

Generalitat de Catalunya

Joan Cuevas i Expósito

Memòria final

Màster en Polítiques Públiques i Socials

Universitat Pompeu Fabra – The Johns Hopkins University

15 de Febrer de 2012

2

Sumari

1. Resum executiu ........................................................................................................ 4

2. Introducció i justificació ........................................................................................... 6

2.1 Metodologia utilitzada ............................................................................................ 7

3. Marc teòric i context ................................................................................................. 8

3.1 Polítiques públiques i Tercer Sector ....................................................................... 8

Definició del tercer sector......................................................................................... 8

La col·laboració entre sector públic i tercer sector................................................... 9

Formes de col·laboració ......................................................................................... 10

La promoció del tercer sector ................................................................................. 11

Externalització de serveis a través del tercer sector ............................................... 11

El factor ideològic .................................................................................................. 14

3.2 Externalització de serveis ..................................................................................... 14

Motivacions de l’externalització ............................................................................ 15

Àmbit d’externalització .......................................................................................... 16

Planificació: ............................................................................................................ 16

Control i avaluació ................................................................................................. 16

4. Polítiques públiques existents ................................................................................. 18

5. Anàlisi qualitativa de l’externalització de serveis socials i comunitaris a la

Generalitat de Catalunya ................................................................................................ 20

5.1 Motivacions de l’externalització: ......................................................................... 20

5.2 Límits a l’externalització: ..................................................................................... 25

5.3 Planificació ........................................................................................................... 25

5.4 Seguiment i avaluació ........................................................................................... 26

5.5 Elements organitzacionals .................................................................................... 30

6. Conclusions ............................................................................................................ 32

7. Bibliografia: ............................................................................................................ 35

3

Agraïments:

Durant la realització d’aquesta tesina han estat moltes les persones que m’han ajudat,

recolzat, orientat i aconsellat. A totes elles, moltes gràcies.

Al Dr. Carles Ramió, tutor de la tesina, i que m’ha aconsellat i orientat en el món de les

externalitzacions i de la gestió pública.

A tots els companys i companyes de feina que m’han acompanyat durant el procés

d’elaboració de l’estudi. Molt especialment a la Montse Sòria i a en Roger Buch.

A les persones entrevistades: Juli Fernàndez, Josep Maria Civis, Xavier Garriga i

Xavier Soley.

I a totes aquelles persones estimades del meu voltant que m’han donat recolzament

moral.

4

1. Resum executiu

Contextualització

L’externalització de serveis és una estratègia de l’administració pública que pretén

millorar la gestió, i que pretén obtenir beneficis en els àmbits de l’eficiència i l’eficàcia.

A nivell català, l’administració pública comença a fer ús de les externalitzacions a finals

dels anys 80 i principis dels anys 90. A nivell dels serveis socials i comunitaris l’ús de

les externalitzacions es comença a expandir sobretot a partir dels anys 90. De forma

creixent l’administració va canalitzant les externalitzacions a través de l’anomenat

tercer sector.

Finalitat

La finalitat del treball és conèixer la realitat de les externalitzacions dels serveis socials i

comunitaris de la Generalitat de Catalunya que es gestionen a través del tercer sector

social. Per a fer-ho possible es pretenen identificar les principals febleses.

Metodologia

El treball s’ha desenvolupat principalment en base a la revisió i anàlisi bibliogràfica, i

en base a la realització de 4 entrevistes a informants clau representants dels serveis

socials i comunitaris de la Generalitat de Catalunya durant la legislatura 2006-2010.

Marc teòric

El tercer sector està format per totes aquelles organitzacions que en la seva naturalesa

jurídica determinen que la seva finalitat és sense afany de lucre. Es tracta d’un sector

molt heterogeni a on podem trobar organitzacions amb diversos nivells de gestió,

formes jurídiques variades i amb organitzacions de dimensions molt diferents. Davant

del tercer sector, l’administració pública està mostrant un interès creixent, sobretot

perquè els discursos afirmen que aquest tercer sector genera un efecte social positiu.

L’administració pública desenvolupa diverses polítiques de promoció del tercer sector, i

a més a més, fa servir aquestes entitats com a agents a les que externalitzar serveis

propis. Pel que fa a l’externalització, entesa com a estratègia de gestió pública, la teoria

ens aporta un marc teòric sobre com s’han de desenvolupar. Han de tenir unes

5

motivacions clares, s’han d’establir límits, s’han de planificar bé, i han de comptar amb

sistemes de control, seguiment i avaluació.

Anàlisi qualitativa de l’externalització de serveis socials i comunitaris a

la Generalitat de Catalunya

Entre les persones entrevistades, es detecta un consens a l’hora d’afirmar que

l’especialització és una de les motivacions principals a l’hora d’externalitzar. Una

motivació proactiva que s’ajusta al que diu la teoria sobre les externalitzacions. No

obstant, hi ha una sèrie de motivacions reactives que acaben eclipsant aquesta

motivació, com són les rigideses pressupostàries, les limitacions de personal, la manca

de rapidesa, o una estructura d’incentius al personal massa uniforme. Pel que fa a

l’avaluació, es detecta un excés de confiança cap a les entitats, i febleses en quant als

sistemes de seguiment i avaluació. La recollida de dades sovint és massa rudimentària,

amb informació poc contrastable i poc comparable. Es detecta també una manca de

sistematització de les dades.

Conclusions

Cal destacar el consens detectat al voltant de la idea de que l’expecialització és una

motivació per a l’externalització, però sovint queda eclipsada per altres motivacions de

caràcter reactiu. També és destacable que tots els entrevistats argumenten que

promocionar el tercer sector genera un efecte social positiu, i que per aquesta raó també

es preferible externalitzar a través del tercer sector. D’acord amb l’anàlisi bibliogràfica,

s’afirma que diferents estudis corroboren la idea de l’efecte social positiu, però que

aquest es donarà sempre i quan els recursos es gestionin correctament. Per tant, cal

avaluar i fer seguiment si es vol garantir aquest efecte.

Es detecta també que la Generalitat de Catalunya està reproduint el mateix sistema

d’incentius uniforme del personal públic, en la relació amb les entitats. És a dir, està

tractant per igual a les entitats que gestionen correctament els seus serveis, que les

entitats que no ho estan fent correctament. Darrera d’aquest nociu sistema d’incentius

s’amaguen clares febleses en els sistemes d’avaluació i seguiment.

Per acabar es recomana començar a revertir la situació abordant 3 de les febleses

detectades.

6

2. Introducció i justificació

L’externalització de serveis constitueix una estratègia modernitzadora de

l’administració pública gestada sobretot en el sí de la corrent anomenada Nova Gestió

Pública (Ramió, 2009). L’aparició de l’externalització no és ni molt menys un fet aïllat

del sector públic català. Es tracta d’una estratègia modernitzadora que ha aparegut en la

gran majoria d’estats democràtics amb economies de lliure mercat. A nivell de

l’administració pública catalana, l’aparició de l’externalització com a estratègia

modernitzadora comença a finals de la dècada dels 80 i principis dels 90. A mitjans dels

anys 90 les polítiques de serveis socials i comunitaris comencen a expandir-se, i

l’externalització de serveis passa a ser una de les eines principals a l’hora de desplegar

aquestes polítiques.

El present treball pretén apropar-se a l’externalització en un àmbit i institució concrets:

en els serveis socials i comunitaris de la Generalitat de Catalunya. I més concretament,

es pretén conèixer la realitat de les externalitzacions que s’efectuen a través de

l’anomenat tercer sector. És a dir, els serveis socials i comunitaris públics gestionats per

part d’entitats que en la seva personalitat jurídica determinen que són sense afany de

lucre. En els últims 10 anys l’interès del sector públic català per l’anomenat tercer

sector ha anat en augment, tant que entre els anys 2002 i 2006 la contractació de serveis

socials a entitats del tercer sector per part del govern català ha mostrat un increment del

129%. Només l’any 2006 la Generalitat de Catalunya va destinar 192.014 milers

d’euros a la compra de serveis socials a aquest tipus d’entitats. L’important volum de

serveis socials i comunitaris de titularitat pública que es gestionen a través del tercer

sector, en justifica el seu estudi.

En concret els objectius del present treball són conèixer les funcions del tercer sector i

la seva relació amb el sector públic, conèixer la realitat de l’externalització dels serveis

socials i comunitaris a través del tercer sector, analitzar el desenvolupament d’aquestes

externalitzacions en funció del que la literatura estableix, i identificar les principals

febleses de l’actual model d’externalització en l’àmbit dels serveis socials i comunitaris

a la Generalitat de Catalunya.

7

2.1 Metodologia utilitzada

El desenvolupament d’aquest treball s’ha basat en 4 entrevistes a informants clau, la

revisió de bibliografia de referència, l’anàlisi documental, i l’anàlisi de dades

secundàries.

Pel que fa a les entrevistes a informants clau, s’han realitzat a 4 ex alts càrrecs del

govern de la Generalitat de Catalunya durant els anys 2006 i 2010. Les 4 persones

escollides formaven part de 2 departaments que durant aquella legislatura van

desenvolupar polítiques en l'àmbit dels serveis socials i comunitaris: el Departament

d’Acció Social i Ciutadania, i el Departament de Governació i Administracions

Públiques. En concret les persones entrevistades han estat:

Juli Fernàndez. Va ser Director General de l'Agència Catalana de la Joventut.

(Departament d’Acció Social i Ciutadania)

Josep Maria Civis. Va ser Secretari General d’Acció Ciutadana. (Departament

de Governació i Administracions Públiques)

Xavier Garriga. Va ser Director General d’Acció Comunitària. (Departament

de Governació i Administracions Públiques)

Xavier Soley. Va ser Director General d'Atenció a la Infància i l'Adolescència.

(Departament d’Acció Social i Ciutadania)

Pel que fa a la revisió bibliogràfica, s’ha posat especial atenció en abastar no només

literatura de referència en l’àmbit de la gestió pública, sinó també en l’àmbit de

l’anomenat tercer sector.

Pel que fa a les dades secundàries s’han utilitzat les disponibles en els diversos Anuaris

del Tercer Sector Social (Observatori del tercer Sector, 2009 – 2011) i les dades

pressupostàries recollides en el Pla de Suport al Tercer Sector Social (Generalitat de

Catalunya, 2008).

Totes les cites al cos del treball es realitzen amb el sistema (Autor, Any). Per a conèixer

exactament la cita bibliogràfica cal consultar l’apartat de bibliografia.

8

3. Marc teòric i context

3.1 Polítiques públiques i Tercer Sector

El sector públic sembla mostrar un interès creixent cap a l’anomenat tercer sector,

conformant durant les últimes dues dècades una dinàmica que està portant als dos

sectors a incrementar el grau de col·laboració entre si.

Definició del tercer sector

Quan ens referim al concepte tercer sector hem de ser conscients que no ens referim a

un sector o organització homogènia i amb unes fronteres clares. El tercer sector està

conformat per una amalgama d’organitzacions amb diversos objectius i naturaleses

jurídiques. Un dels principals elements que tenen en comú aquestes organitzacions és

que són sense afany de lucre. Aquest qualificatiu, que ha de ser recollit en la

personalitat jurídica d’aquestes organitzacions, significa que no es poden repartir els

beneficis o excedents econòmics anuals entre els socis o accionistes.

A l’hora de definir més detalladament el tercer sector, molts autors opten per definir-lo

en contraposició als que serien els altres dos grans sectors. D’aquesta manera es podria

dir que el primer sector és el públic i el segon sector és el que aglutina a les empreses

privades mercantils. El tercer sector aglutina totes aquelles organitzacions que no són

públiques ni són privades amb afany de lucre (Cabra de Luna y Lorenzo García, 2005).

Altres autors han volgut delimitar millor el tercer sector, com és el cas de Salamon i

Anheier (1992), intentant determinar els elements que comparteixen aquestes

organitzacions. Segons aquests el tercer sector està conformat per organitzacions

formals, totes elles de naturalesa privada, sense afany de lucre i dotades d’autogovern.

A més a més, totes les organitzacions són, en major o menor grau, de caràcter altruista, i

per tant desenvolupen tasques de caràcter voluntarista. Ja sigui perquè l’entitat integra

persones voluntàries o bé perquè la missió de l’organització es refereix a l’interès

general de la societat (i no al propi).

D’aquests dos tipus de definicions el que deduïm és que, certament, el tercer sector és

molt heterogeni. Arribats a aquest punt ens podem preguntar com s’autodefineix el

propi tercer sector i com s’ho fan les administracions públiques per a delimitar

jurídicament aquest sector.

9

A Catalunya, les organitzacions del tercer sector d’àmbit social s’han estructurat en una

organització anomenada Taula d’Entitats del Tercer Sector Social (la Taula) que

aglutina prop de 4.000 entitats1. Aquesta organització exerceix funcions de

representació davant les institucions públiques i privades, incidència social i política, i

enfortiment de les pròpies entitats del sector. Aquesta organització, editora de l’Anuari

del Tercer Sector Social de Catalunya (Observatori del Tercer Sector, 2009) defineix en

aquest informe el tercer sector com el que està conformat per tres tipus d’organitzacions

formals: les associacions i fundacions, les cooperatives d’iniciativa social sense afany

de lucre i les empreses d’inserció social.

D’acord amb la Llei 12/2007 de Serveis socials i comunitaris de Catalunya (LSS)

s’estableix que per a que una entitat sigui d’iniciativa social (és a dir, una entitat del

tercer sector de l’àmbit social) cal que compleixi tres requisits: ser persona jurídica, no

tenir finalitat lucrativa i destinar els beneficis obtinguts a activitats de serveis socials i

comunitaris, i que els membres dels òrgans de govern siguin càrrecs gratuïts.

La col·laboració entre sector públic i tercer sector

Durant el franquisme la raquítica estructura pública de serveis socials i comunitaris,

amb caràcter assistencialista i de beneficència, estava molt tancada a l’acció d’entitats

privades. Només admetia l’acció d’entitats afins al règim, com és el cas de la Sección

femenina o el Frente de juventudes (Demetrio Casado, 2005). Un cop arriba la

democràcia, l’acció en serveis socials s’obre una mica més a l’activitat de les entitats

privades, però es manté una certa posició intervencionista. Les primeres lleis de serveis

socials promulgades per les Comunitats Autònomes reconeixen les entitats sense afany

de lucre, però les situen en un paper “d’estricta subordinació dins del sistema públic”.

(Demetrio Casado, 2005). A mesura que passa el temps això va canviant. A partir de

1993 es comencen a promulgar noves lleis que substitueixen a les anteriors i que de

mica en mica reconeixen un paper més rellevant de les entitats sense afany de lucre,

incorporant fins i tot la participació d’aquestes en certs òrgans de decisió política.

1 www.tercersector.cat

10

A partir de finals dels anys 90 la iniciativa privada comença a assumir més

protagonisme en l’àmbit dels serveis socials i comunitaris. Antoni Vilà (2011) explica

que “la política de gestió indirecta és una pràctica que, amb més o menys intensitat van

adoptar totes les administracions competents en la provisió de serveis socials”. Cal

subratllar aquí que l’increment de la participació de les entitats privades en la producció

de serveis socials i comunitaris es dóna a la vegada que es va expandint el nivell de

cobertura dels serveis socials i comunitaris públics.

L’any 2007 es va aprovar la Llei 12/2007 de Serveis socials de Catalunya (LSS), que

substitueix a la Llei de Serveis socials de 1994. Aquesta nova llei introdueix molts

elements amb l’objectiu d’obrir-se i col·laborar més amb el tercer sector. Entre

d’altres preveu el reconeixement de les entitats d’iniciativa social, la seva important

presència en la xarxa pública de serveis socials de Catalunya, i la seva participació – a

través de representants- en òrgans de decisió política. De fet, aquesta llei encara va més

enllà, i en l’article 78.2 preveu que “L'Administració de la Generalitat i els ens locals,

als efectes del que estableix aquest títol, han de fomentar d'una manera preferent la

creació i la participació de les entitats sense ànim de lucre en l'acompliment d'activitats

de serveis socials”. D’acord amb l’opinió de les diferents persones entrevistades en el

marc d’aquest treball, la llei va ser el primer pas per a poder incloure les anomenades

clàusules socials en els plecs de clàusules dels concursos públics. Aquestes clàusules

han permès que a l’hora de concedir un contracte de serveis socials o comunitaris

a un agent extern, no només es tingui en compte el principi d’eficiència econòmica,

sinó que també es tingui en compte la “plusvàlua de qualitat humana que poden

aportar al benestar social” alguns d’aquests agents (Marino Villa, 2011). Per tant,

davant d’un concurs aquestes clàusules d’alguna manera afavoreixen les entitats del

tercer sector davant les empreses mercantils.

Formes de col·laboració

El sector públic té interès pel tercer sector. Aquesta voluntat es tradueix en dues grans

modalitats: la promoció del tercer sector i l’externalització de serveis a través d’entitats

del tercer sector.

11

La promoció del tercer sector

El sector públic fa servir diferents instruments propis de les polítiques públiques per a

promocionar i fomentar el tercer sector. Aquests instruments poden ser plans

estratègics, programes, subvencions, convenis o serveis específics dirigits a enfortir les

entitats d’iniciativa social. Aquesta promoció del tercer sector es dóna perquè es

pressuposa que aquesta activitat generarà efectes positius sobre la societat. D’acord amb

la literatura revisada2, aquests efectes positius es poden sintetitzar en 5 grans àmbits: La

justícia y la igualtat social, la cohesió i inclusió social, la participació ciutadana, la

generació de valors col·lectius i la detecció de problemes socials de manera prematura.

Alguns estudis han intentat quantificar aquest suposat efecte positiu de promocionar les

organitzacions del tercer sector. És el cas de la metogologia VIVA (Volunteer

Investment and Value Audit) elaborada per Gaskin (1999) al Regne Unit. Segons els

càlculs elaborats l’any 1999, per cada lliura invertida en organitzacions de voluntariat

s’obtindria un benefici social d’entre 3 i 8 lliures. Aquest estudi, que sembla demostrar

que hi ha un efecte positiu quantificable, subratlla que depenent de com es processa

aquesta inversió, el retorn pot ser major o menor. Tot i que l’objecte d’estudi de Gaskin

són les entitats de voluntariat i no el tercer sector en general, podem dir que totes les

entitats que analitza formen part del tercer sector i que l’impacte social que busca en

aquestes entitats, és el mateix que en principi ha de generar el conjunt d’entitats del

tercer sector. És important subratllar que Gaskin no posa en qüestió l’efecte positiu

d’invertir en entitats de voluntariat, sinó que diu que aquest impacte sempre

estarà determinat per la manera, el com, s’inverteix en aquestes organitzacions.

Externalització de serveis a través del tercer sector

Cada cop més el sector públic externalitza serveis a través d’entitats que formen part del

tercer sector, una pràctica que sobretot s’està desenvolupant en l’àmbit dels serveis

socials i comunitaris. Però quines motivacions hi ha per a externalitzar a través d’una

entitat d’iniciativa social? En aquest punt la bibliografia exposa motivacions de caràcter

molt divers. La primera de les motivacions que s’esgrimeixen és que l’externalització de

serveis a través del tercer sector ajuda a enfortir un sector que genera una sèrie d’efectes

positius cap a la societat. Estaríem doncs, en el mateix argument que hi ha al darrera de

promocionar el tercer sector (element que ja hem comentat abans). A Catalunya la Taula

2Subirats (2010), Observatori Tercer Sector (2011) , Taula d’Entitats del Tercer Sector (2009) i Paine, A.

E., Howlett S. (2007).

12

d’Entitats del Tercer Sector Social ha intentat sensibilitzar molt sobre aquest argument.

En aquest sentit va publicar l’estudi El valor afegit del Tercer Sector en la prestació de

serveis públics (Taula d’Entitats del Tercer Sector Social, 2009), un estudi que ha

elaborat en col·laboració amb les principals institucions públiques catalanes, tals com la

Generalitat de Catalunya, la Diputació de Barcelona, o l’Ajuntament de Barcelona.

Segons el document, el tercer sector té un impacte social ja que desenvolupa 4 grans

funcions: Generar valors, detectar noves necessitats socials, incrementar la cohesió i la

inclusió social, i actuar com a eina de participació. A banda d’aquesta raó més finalista,

n’hi ha d’altres que estan més relacionades amb mateix fet d’externalitzar. Tot seguit es

llisten els elements pels quals, la diferent literatura analitzada, argumenta que és

preferible externalitzar els serveis cap a entitats d’iniciativa social enlloc de produir-los

des del sector públic o enlloc d’externalitzar-los a empreses mercantils:

- Coneixement, expertesa i experiència a l’hora de treballar necessitats

complexes i a l’hora d’abordar aspectes socials complexos. Segons

l’estudi Public Services and the Third Sector: Rhetoric and Reality (Public

Administration Select Committee, 2008) sovint s’assenyala aquesta

característica com una de les més distintives del tercer sector. L’estudi però,

avisa que el tercer sector no té el monopoli d’aquesta expertesa, i que no hi

ha suficients dades empíriques que demostren que això sempre sigui així.

- Capacitat de ser flexibles i unificar diferents aliats i recursos cap a

l’usuari. Segons el mateix estudi anglès3, sí que existeixen evidencies

suficients per a afirmar que les entitats del tercer sector tenen més capacitat

que la resta d’agents a l’hora de ser flexibles i unificar recursos i aliats

diversos i dirigir-los cap a les necessitats dels seus usuaris.

- Focalització en les necessitats dels usuaris dels serveis. Continuant amb

els resultats del mateix estudi anglès, sovint s’esgrimeix que les entitats del

tercer sector tenen la capacitat de focalitzar-se en les necessitats dels usuaris.

Aquesta capacitat vindria donada pel fet de que tenen menys limitacions

operacionals i polítiques que les administracions públiques, que els seus

recursos humans treballen amb compromís, entusiasme i generositat, i que

les organitzacions han estat fundades per persones amb experiències directes

en aspectes sobre els que volen incidir. No obstant, l’estudi indica que no hi

3Public Services and the Third Sector: Rhetoric and Reality (Public Administration Select Committee,

2008)

13

ha suficients evidències per a afirmar que això es doni en totes les entitats

del tercer sector, i que en tot cas aquesta fortalesa sembla disminuir a mesura

que les entitats ofereixen els seus serveis a un volum més gran de població.

- Adaptació a les necessitats concretes de les persones. Segons l’estudi

Ciutadania i Inclusió Social (Subirats, 2010) les organitzacions del tercer

sector són més capaces de donar respostes més adaptades als problemes

concrets de les persones en comparació al sector públic i al mercantil.

Segons Subirats les entitats són capaces de fer-ho perquè són les que millor

acullen, acompanyen i doten d’autonomia a les persones a les que es

dirigeixen.

- Valors públics de les entitats. La literatura també recull molts arguments

que parteixen de la base que les entitats tenen una finalitat que no es centra

en la maximització de beneficis com les empreses mercantils. Les entitats,

per contra, tenen una finalitat de servei cap a la societat, que els compromet

amb l’entorn social, i que incorpora principis com l’equitat i la inclusió que

són bàsics per a l’actuació en l’esfera pública. Una finalitat que en gran

mesura compartirien el sector públic i el tercer sector. Aquesta finalitat que

es pressuposa a totes les entitats fa que l’externalització cap a aquestes

presenti aquests altres avantatges:

o Reducció de la conducta oportunista: En els processos

d’externalització de serveis el seguiment, control i mesurament de

resultats són factors clau per a garantir l'èxit. En l’àmbit dels serveis

socials i comunitaris sovint és difícil mesurar resultats i garantir el

compliment del contracte. En aquest context la contractació d’una

organització del tercer sector “s’acostuma a presentar en alguns casos

com una disminució del risc de conducta oportunista” (Ramió,

Salvador, 2007), ja que es pressuposa que una empresa mercantil, que

té com a finalitat la maximització de beneficis, aprofitaria aquesta

dificultat de control i seguiment en benefici propi.

o Incorporació de la participació ciutadana. Les entitats del tercer

sector sovint incorporen el ciutadà en els seus processos i canals de

participació entenent que aquesta manera de fer està molt lligada a la

seva pròpia naturalesa. En contrast amb el paper que juga el ciutadà

14

en un servei públic gestionat per una empresa mercantil, una entitat

del tercer sector tindria molt més en compte la participació ciutadana.

El factor ideològic

D’acord amb tot el que hem explicat, darrera de les polítiques de promoció del tercer

sector, i de les externalitzacions cap a aquest mateix sector, hi ha també una voluntat de

generar un determinat efecte en la societat. Sovint es parla de que el tercer sector genera

capital social, que millora la cohesió social, que introdueix justícia social a la societat, o

que fomenta valors col·lectius. Malgrat molts d’aquests efectes del tercer sector són

quantificables, cal subratllar aquí l’important pes que assumeix la dimensió ideològica.

Un determinat govern decideix destinar recursos públics a promocionar un determinat

tipus d’organitzacions perquè creu que ajudaran a transformar la societat cap a millor.

Tal i com afirma Demetrio Casado (2005) “La major o menor obertura dels sistemes

públics de serveis socials als sectors privats sembla un afer amb fons ideològic; ha

d'expressar això que s'anomena el model de societat”.

3.2 Externalització de serveis

Tal i com explica Ramió (2009), tot i que la prestació de serveis públics a través d’un

agent privat no és un element nou, l’externalització sí que suposa una novetat. La

producció privada d’un servei públic passa de ser un instrument de gestió puntual

“a constituir una estratègia modernitzadora de la gestió pública, imprescindible

per a assolir més eficiència i eficàcia, incardinada dins d’un conjunt de corrents

que s’han donat en denominar Nova Gestió Pública”. Tal i com hem vist abans,

l’externalització de serveis socials i comunitaris a Catalunya ha anat en augment durant

els últims anys. De fet, a mesura que els serveis socials i comunitaris s’han anat

expandint, l’ús de les externalitzacions ha anat també en augment.

Actualment existeix un volum molt important de bibliografia sobre l’externalització,

sobretot en l’àmbit de l’anàlisi econòmic i de la gestió privada. No obstant, aquesta

perspectiva ajuda poc a entendre la realitat de l’externalització en l’àmbit públic-

sobretot pel que fa a la literatura provinent de l’anàlisi econòmic- . Per a conceptualitzar

l’externalització en aquest treball ens recolzarem en una òptica més propera a la gestió

pública. L’objectiu és analitzar l’externalització des d’una perspectiva propera a

l’esquema d’anàlisi de de polítiques públiques, que permeti determinar motivacions i

15

raons per a impulsar la política, actors que hi intervenen, processos i implementació de

la política, resultats, i avaluació. Per aquesta raó farem servir l’esquema proposat per

Ramió (2009) que es planteja a partir de 4 preguntes bàsiques en referència a

l’externalització: Motivacions de l’externalització (Per què?) , Àmbit d’externalització

(Què?), Planificació i disseny (Qui?) i Control i avaluació (Com?).

L’externalització tal i com es dóna en les administracions públiques actuals no és un fet

aïllat i puntual, sinó que és un fet generalitzat. D’acord amb la literatura de referència,

quan una organització vol desenvolupar una estratègia externalitzadora ha de tenir clar

el sentit de la mateixa. És a dir, una organització no hauria d’externalitzar perquè sí,

sinó perquè forma part d’una estratègia que li reportarà una sèrie de beneficis. A

continuació analitzarem les 4 dimensions proposades per Ramió que es presenten com

el marc que determina l’èxit o no d’una política d’externalització per part de

l’administració pública.

Motivacions de l’externalització

En quant al motiu d’externalitzar, hi ha 3 clares motivacions: l’especialització,

l’eficiència i l’eficàcia.

- Especialització: L’especialització o la delimitació de les anomenades

activitats core és un dels factors importants a l’hora d’externalitzar. Segons

argumenta la literatura, l’organització ha de definir quines són les seves

activitats clau, aquelles que són crítiques per al seu rendiment organitzatiu i

en les que ha de concentrar la seva inversió i gestió. Totes les activitats que

no formin part d’aquest cor organitzatiu, són susceptibles de ser

externalitzades. La idea de fons d’aquesta motivació és que totes les

organitzacions tenen uns processos i activitats que són claus i estratègics, i

altres activitats en què la pròpia organització no està especialitzada. Per tant,

serà més eficient que alguna altra organització les desenvolupi.

- Eficiència: una altra de les motivacions per a externalitzar és fer que

l’organització guanyi en eficiència, reduint així els costos. La idea és que si

l’organització es concentra en les seves activitats core i externalitza la resta,

la despesa d’aquestes altres activitats estarà sotmesa al lliure mercat i

acabarà sent menor.

16

- Eficàcia: aquesta motivació fa referència als guanys en qualitat a l’hora de

prestar els serveis. En aquest aspecte hi ha molts estudis contradictoris a

l’hora d’afirmar que la qualitat millora quan el servei s’externalitza. Cal

esmentar també les dificultats metodològiques a l’hora de poder mesurar

aquest increment de qualitat. En primer lloc perquè per a poder mesurar-la,

el servei s’ha d’haver produït abans des de l’àmbit públic (i molts cops no és

així). I en segon lloc, perquè en determinats serveis, com és el cas dels

serveis socials i comunitaris, encara existeix un repte metodològic a l’hora

de poder mesurar realment la qualitat en termes d’impacte final.

Àmbit d’externalització

Per a garantir que les externalitzacions beneficien a la nostra organització no només

hauríem de tenir clares les motivacions, sinó també els límits: quins són aquells aspectes

que sota cap concepte s’haurien d’externalitzar. Des d’una òptica propera a la gestió

pública, podríem dir que una bona manera de localitzar els àmbits en què externalitzar

seria delimitant bé quines són les nostres activitats core. Tindríem doncs una primera

manera de poder establir un límit, per a identificar quines activitats no hauríem

d’externalitzar sota cap concepte. Des de l’òptica del dret públic s’ofereix una altra

manera d’establir límits. Segons aquest enfoc els límits s’haurien de determinar d’acord

amb els poders específics assignats a l’administració pública.

Planificació:

Una bona planificació de l’externalització és també un factor determinant per a que el

resultat sigui exitós. En aquest sentit hi ha 2 elements que cal tenir en compte. En

primer lloc l’anàlisi del mercat de proveïdors i saber determinar quin d’ells suposa la

millor oferta. En segon lloc hi ha la redacció dels plecs de condicions del contracte.

Aquests plecs han de recollir molt bé com es produirà i processarà el producte o servei,

quins mecanismes de control i avaluació hi haurà, o quins resultats s’obtindran.

Control i avaluació

El control, seguiment i avaluació de l’activitat que l’administració fa de l’activitat

externalitzada és un potser un dels factors que més pes té a l’hora de garantir l’èxit. En

primer lloc cal dir que l’avaluació es pot desenvolupar en 3 moments diferents del

desenvolupament de la política pública: Es pot fer abans d’iniciar-la (ex ante), durant el

17

desenvolupament de la mateixa, o un cop finalitzada (ex post). El sentit de fer una

avaluació abans de dissenyar i implementar la política pública és poder conèixer bé el

problema que volem tractar. Es tracta d’una avaluació de caràcter diagnòstic que ens ha

de permetre reduir el risc de planificar i dissenyar una mala política. Les avaluacions

que es desenvolupen durant el període en què la política està en marxa ha de servir per

anar rectificant aquells aspectes que no s’estan ajustant als objectius inicials. I les

avaluacions ex post ens han de servir per a fer balanç d’una activitat que ja s’ha acabat,

desgranant els aspectes positius i negatius del disseny, estratègia i implementació.

A nivell més operatiu, l’avaluació es pot focalitzar en indicadors de diferent tipus. La

informació que obtenim es pot focalitzar més en els processos, els resultats, l’impacte

final o el rendiment de l’activitat. Per la naturalesa de l’activitat que estudiem – els

serveis socials i comunitaris- és difícil fer avaluacions centrades en l’impacte final

de la nostra política, ja que encara ara constitueix un repte metodològic. No

obstant, les avaluacions sí poden basar-se en indicadors de processos (si hem fet les

coses tal i com les havíem planificat), si hem obtingut el resultat esperat (si s’ha fet el

que preteníem), i si els resultats obtinguts s’han aconseguit amb més o menys recursos i

processos dels que havíem previst (rendibilitat).

Per acabar, cal assenyalar que les avaluacions poden tenir una finalitat més enfocada a

la rendició de comptes, o bé més enfocada a l’aprenentatge. Les avaluacions que

pretenen rendir comptes només buscarien justificar que les activitats externalitzades

s’han fet tal i com es determinava en el contracte inicial, per a demostrar que els

recursos públics s’han processat correctament. En canvi, si l’avaluació també té una

finalitat d’aprenentatge, els seus resultats han de permetre que l’organització canviï,

refaci la seva estratègia i millori de manera contínua la gestió.

18

4. Polítiques públiques existents

Durant els últims anys la Generalitat de Catalunya ha incrementat la seva relació amb el

Tercer Sector. I aquest increment s’ha donat no només en l’àmbit social sinó en tots els

àmbits en què treballa la Generalitat.

Com ja hem comentat abans, les polítiques en col·laboració amb el tercer sector es

poden dividir en les polítiques de promoció i les polítiques d’externalització de serveis

cap a aquest tipus d’entitats. El govern català ha desenvolupat aquests dos tipus de

polítiques. Pel que fa a la promoció del tercer sector cal destacar les subvencions que

s’han dirigit a les entitats, i dos plans nacionals de promoció: el Pla de Suport al Tercer

Sector Social (2008-2010) i el Pla Nacional de l’Associacionisme i el Voluntariat

(2008-2011).

Per valorar el conjunt de polítiques dirigides al tercer sector, una bona manera és

analitzar l’evolució de les partides pressupostàries de la Generalitat de Catalunya en els

últims anys.

Taula 1: Recursos públics del pressupost de la Generalitat dirigits al tercer sector

segons anys i tipus de partides

2002 (Milers d'€) 2006 (Milers d'€) Increment (%)

Total pressupost Generalitat

destinat al tercer sector 609.660 745.504 22%

Compra de serveis per part de la

Generalitat al tercer sector 192.848 225.419 17%

Compra de serveis socials i

comunitaris al tercer sector 83.877 192.014 129%

Font: Elaboració pròpia a partir de les dades del Pla de Suport del Tercer Sector

La taula 1 representa diferents partides dels pressupostos de la Generalitat que s’han

dirigit al tercer sector. Les columnes recullen la quantia de les partides per als anys 2002

i 2006, i l’increment que s’ha donat entre aquests 2 anys. La primera partida que

s’analitza és el conjunt de recursos públics dirigits al tercer sector. Aquí entren compra

de serveis, subvencions i inversions cap a entitats del tercer sector (no només el sector

social). Entre els anys 2002 i 2006 l’increment ha estat del 22%. La segona partida que

19

es recull fa referència a la compra de serveis. Aquesta partida mostra un increment

inferior, del 17%. Aquesta dada ens podria fer pensar que les ajudes cap al tercer sector

cada cop es fan més a través de subvencions i polítiques de promoció del tercer sector.

No obstant, aquesta hipòtesi queda anul·lada en l’àmbit dels serveis socials. Com

podem comprovar, l’última partida indica que la compra de serveis socials al tercer

sector – per tant, externalitzacions- s’ha incrementat en un 129%.

L’any 2006 el total del pressupost del Departament d’Acció Social i Ciutadania destinat

al Tercer Sector va ser de 1.081 Milers d’euros. D’aquest pressupost, un 51% es va

destinar a Subvencions i inversions, i un 49% a compra de serveis socials o a pagaments

per acolliment residencial a gent gran i salut mental. Aquesta dada ens permet veure que

just la meitat de la relació que s’estableix entre el sector públic i el tercer sector es

produeix a través de subvencions.

20

5. Anàlisi qualitativa de l’externalització de serveis socials i

comunitaris a la Generalitat de Catalunya

En el present apartat es fa un anàlisi de la situació actual de l’externalització de serveis

socials i comunitaris a través d’entitats del Tercer Sector a la Generalitat de Catalunya.

El principal element d’anàlisi són les 4 entrevistes realitzades a alts càrrecs de la

Generalitat de Catalunya. Amb l’objectiu de fer una anàlisi més acurada, durant el

present capítol també es farà referència al marc teòric i a altres dades i documents de

referència.

L’estructura que se seguirà és molt similar a la proposada en l’apartat de determinants

d’externalització del marc teòric del present treball, però amb l’afegit d’una cinquena

dimensió. Per tant, l’anàlisi es farà en base a aquestes 5 dimensions:

- Motivacions de l’externalització

- Àmbit d’externalització

- Planificació i disseny

- Seguiment i avaluació

- Elements organitzacionals

5.1 Motivacions de l’externalització:

De l’anàlisi de les entrevistes es deriven 5 grans motivacions de consens. És a dir, les 4

persones entrevistades han coincidit a l’hora d’assenyalar 5 raons perquè l’administració

externalitzi serveis socials i comunitaris cap a entitats del Tercer Sector:

- Expertesa i coneixement de les entitats en l’àmbit dels serveis socials i

comunitaris

- Compromís de les entitats amb la seva causa

- Limitacions i rigideses en la gestió dels recursos humans dins l’administració

- Lentitud de l’administració

- Simbolisme i imatge pública de les entitats

21

La primera de les motivacions és l’expertesa i el coneixement que tenen les entitats

del tercer sector en els diferents àmbits dels serveis socials i comunitaris. En

concret es fa al·lusió a l’experiència, el coneixement i l’especialització. La raó de ser de

les entitats del tercer sector és treballar per un element missional, i per tant, se

sobreentén que l’entitat tindrà especial sensibilitat per aquella causa. Aquesta

sensibilitat faria que l’entitat concentri molt coneixement específic i que per tant, en

tingui més que no pas altres organitzacions. Tal i com s’ha comentat abans,

l’especialització és una motivació que recull la literatura de referència: ens diu que

l’administració hauria d’externalitzar aquelles funcions o serveis en les que ella no està

especialitzada, i en les que existeixen altres agents que sí estan especialitzats. Aquesta

és doncs una bona motivació per a externalitzar a través del tercer sector, però caldrà

tenir molt en compte que el tercer sector és molt heterogeni, i que no totes les entitats

tenen per què disposar d’aquest valor afegit de coneixement i experiència.

La segona motivació que s’ha detectat és el compromís de les entitats amb la seva

causa, i la compartició d’objectius i valors amb l’administració pública. Aquest

compromís i valors es plantegen com una garantia d’èxit del servei externalitzat: com

que la missió de l’entitat coincideix amb l’objectiu de la política pública, hi ha més

possibilitats de que l’externalització tingui èxit. Aquesta motivació no es construeix

sobre una evidència, sinó que depèn molt de la confiança. El problema en aquest cas és

que l’administració pública gestiona recursos públics, i no sembla suficient ètic ni

transparent que el resultat d’aquests recursos públics es deixi únicament en mà de la

confiança. Per tant, podem dir que el factor compromís de les entitats és molt positiu

socialment, però que la motivació d’una externalització no s’hauria de basar únicament

en el factor compromís.

La tercera motivació de consens són les limitacions i rigideses en la gestió dels

recursos humans de l’administració pública. En concret podem parlar de 3 tipus de

limitacions: limitacions per a ampliar plantilles, rigideses en la conformació d’equips

específics, i una estructura d’incentius excessivament uniforme.

En primer lloc existeixen dificultats a l’hora de contractar nou personal. Aquestes

dificultats venen donades sobretot per restriccions i rigideses pressupostàries. Segons

22

les persones entrevistades, durant l’última dècada hi ha hagut una contenció del Capítol

1 (dedicat a la contractació del personal) a la vegada que s’ha anat incrementant el

volum del Capítol 2 (dedicat a la contractació de serveis externs). Aquesta evolució en

els capítols pressupostaris ha dificultat les ampliacions de plantilla, a la vegada que ha

incentivat la contractació de serveis externalitzats. Pel que fa a la segona limitació, tots

els entrevistats han fet al·lusió a la dificultat per a contractar professionals amb

expertesa en un camp concret en els moments necessaris. És a dir, si de manera

urgent un departament necessita muntar un equip amb unes competències específiques,

és molt difícil poder contractar els professionals nous amb aquelles capacitats. I

finalment, la tercera limitació en quant a gestió dels recursos humans és l’estructura

d’incentius del personal de l’administració pública. Tots els entrevistats han fet

al·lusió en un moment o altre a elements motivacionals o d’incentius dels

treballadors de l’administració pública. Uns incentius que en l’àmbit públic semblen

ser massa uniformes, és a dir, que reben els mateixos incentius els bons treballadors/es

que els mals treballadors/es. En les entrevistes s’ha assenyalat que les entitats del tercer

sector acostumen a tenir una estructura d’incentius i un grau de motivació millor que la

de l’administració pública.

En contrast amb les anteriors motivacions, les limitacions en quant a la gestió dels

recursos humans té un caràcter més reactiu. L’externalització no es dóna perquè

estratègicament s’estan buscant determinats beneficis en l’eficiència o l’eficàcia. Sinó

perquè hi ha una presa de consciència de factors que no funcionen bé dins de

l’administració, i s’intenta cercar una solució a través de l’externalització. No s’intenta

buscar un benefici, sinó que es posa un pedaç a un problema que l’administració

té.

La quarta motivació que s’assenyala és la lentitud amb que l’administració pot posar

en marxa un nou servei. En concret, s’assenyala que l’administració té dificultats a

l’hora de desenvolupar determinades activitats puntuals que requereixen determinats

canvis en l’estructura, i que requereixen rapidesa. En aquest sentit els entrevistats han

assenyalat diverses causes: limitacions pressupostàries, de personal, i rigideses

normatives. En tot cas, el que es busca en l’externalització a través del tercer sector es

pot resumir en una paraula: rapidesa. Podem dir doncs, que ens tornem a trobar davant

d’una motivació de característiques reactives.

23

Per acabar, la cinquena de les motivacions que més consens ha generat fa referència al

simbolisme i la imatge pública de les entitats del tercer sector. Sembla ser que

aquestes entitats tenen una imatge pública molt neutral, propera a la ciutadania, i

independent. En moltes actuacions de serveis socials i comunitaris, com per exemple en

el desenvolupament de plans comunitaris, si el programa s’associa excessivament amb

el govern, pot fer perillar l’èxit del servei. També s’ha fet al·lusió a aquest simbolisme a

l’hora d’encarregar estudis sobre la situació social o sobre el funcionament de

determinats programes socials. Encara que l’administració fes l’estudi amb molt de

rigor, sempre és millor que ho faci una universitat o bé una entitat del tercer sector amb

experiència i rigorositat en l’elaboració d’estudis. I no tant per l’expertesa a l’hora de

fer estudis, sinó perquè es dóna una imatge de neutralitat i independència. És curiós

perquè les mateixes entitats participen dels serveis, i poden estar igual o més

interessades que l’administració en què els resultats dels estudis siguin de la seva

conveniència. És una motivació que cal tractar amb pinces, ja que, si bé en alguns casos

concrets pot ser una bona motivació, en altres casos concrets pot resultar una mala

practica des del punt de vista de l’ètica pública. Caldria doncs ser molt meticulosos en

l’ús d’aquesta motivació, i tenir en compte que en cap cas és un argument generalitzable

per al conjunt d’entitats del tercer sector ni per al conjunt d’activitats desenvolupades

des del sector públic.

D’acord amb la bibliografia analitzada existeixen tres motivacions clares per a

externalitzar un servei: l’especialització, l’eficiència (reducció de costos) i l’eficàcia

(qualitat). D’aquests 3, només un d’ells ha aparegut de manera generalitzada en les

entrevistes: l’especialització. Pel que fa a l’eficiència i la reducció de costos ha aparegut

poc, i sempre assenyalat com a motivació secundària i no prioritària. Pel que fa a la

qualitat tampoc s’ha detectat un discurs fort a favor d’aquesta motivació. El que sí s’ha

dit és que les entitats del tercer sector, sovint solen ser innovadores i compromeses amb

la seva causa. I d’acord amb aquests dos factors, sovint les entitats gestionen els serveis

amb una qualitat superior amb la que ho podria fer el sector públic. En tot cas, es fa

molt d’èmfasi en que la qualitat no és un factor inherent a tot el tercer sector, sinó que la

qualitat sempre dependrà de l’entitat que gestioni el servei.

24

En les entrevistes també ha aparegut una motivació de caràcter més ideològica: tots els

entrevistats han explicat que externalitzar al tercer sector també reverteix en

l’enfortiment de l’entramat associatiu, i per tant, genera un efecte social positiu.

Concretament es parla de com l’activitat del tercer sector reverteix en formar a gent, i a

fomentar valors com la justícia, la solidaritat o la igualtat. En aquest cas cal subratllar

que s’està fent al·lusió a elements de caràcter més ideològic. No obstant, entre la

bibliografia analitzada, existeixen estudis que corroboren aquest efecte social positiu del

tercer sector4. Però també cal dir que aquests mateixos estudis expliquen que l’efecte

social positiu sempre estarà determinat per la manera amb que es gestionin els recursos

(Gaskin, 1999). És a dir, sí que podem afirmar que apostar pel tercer sector és positiu, i

sí que podem dir que externalitzar a través d’aquestes entitats pot arribar a tenir un

efecte socialment positiu, però sempre i quan es doni una condició: que puguem fer un

seguiment i avaluació de com s’estan gestionant els recursos públics. Perquè sense

aquest seguiment i avaluació, no podem garantir que la premissa inicial sigui certa.

De l’anàlisi realitzada es desprèn un clar punt fort: el consens detectat al voltant

l’especialització com a motiu per a externalitzar. Cal dir que aquest consens en quant

a l’especialització no apareix en l’estudi Els determinants i la gestió de l’externalització

a Catalunya (Ramió, Salvador, Garcia, 2007)5. Aquest estudi fa una anàlisi de

l’externalització a nivell de totes les administracions catalanes, i no detecta

l’especialització com a motivació de consens. Podem dir doncs, que en l’àmbit dels

serveis socials i comunitaris de la Generalitat de Catalunya, i a diferència d’altres

administracions catalanes, apareix una motivació de consens que encaixa amb el que la

teoria de l’externalització defensa. El punt feble és que aquesta motivació proactiva,

sembla quedar contrarestada per altres motivacions de caràcter reactiu que són

molt presents en el discurs de les persones entrevistades. I aquí hem de fer referència

sobretot a les rigideses en la gestió dels recursos humans i les que fan referència a la

lentitud de l’administració a l’hora d’adaptar la seva estructura a necessitats puntuals.

És molt positiu que existeixi una clara motivació proactiva i de consens, però sembla

quedar contrarestada per altres motivacions massa reactives. No queda clar fins a quin

4 Veure apartat 3.1 Promoció del tercer sector

5L’estudi, que analitza la gestió de les externalitzacions al conjunt d’administracions catalanes, no destaca

l’especialització com a motivació generalitzada i de consens a l’hora d’externalitzar.

25

punt l’externalització s’està fent per a millorar la gestió, o fins a quin punt s’està fent

per a posar un pedaç a un problema que té l’administració.

5.2 Límits a l’externalització:

En quant als límits a l’externalització tots els entrevistats han expressat el seu

posicionament favorable a que existeixin determinats límits. Ara bé, quan s’ha demanat

en concret quins són els àmbits que no s’haurien d’externalitzar, les respostes han

divergit. En el que sí que hi ha hagut consens és que l’administració no pot externalitzar

sota cap concepte el poder de decisió i els òrgans de decisió. Més enllà d’aquest element

de consens, els posicionaments són molt divergents. Alguns discursos estaven més a

prop de les perspectives de de la gestió privada, i afirmaven que els límits s’havien de

marcar en funció dels processos que aporten valor a l’administració. Altres discursos

estaven més alineats amb la perspectiva del dret públic, i afirmaven que sota cap

concepte es podien externalitzar les funcions sancionadores. Finalment, un dels

entrevistats va fer molt d’èmfasi en què les avaluacions permanents, i sobretot aquelles

que vagin molt lligades a la rendició de comptes de les entitats cap a l’administració, no

s’havien d’externalitzar. Les que sí s’haurien d’externalitzar són les avaluacions de

caràcter més puntual i estratègiques.

A l’hora de marcar límits a l’externalització també pot ser molt important tenir en

compte si l’administració tindrà mecanismes suficients per a fer el seguiment i

avaluació del servei. Preguntats per aquesta qüestió, cap dels entrevistats ha dit que

aquest element es valorés abans de decidir si es tirava endavant o no una externalització.

De l’anàlisi es pot extreure la conclusió de que no existeix un discurs clar i

compartit sobre quines són les funcions que aporten valor a l’administració i que

no es poden externalitzar sota cap concepte. Aquest fet és encara més evident si

tenim en compte que cap dels entrevistats coneixia l’existència de cap protocol sobre

quines funcions de l’administració són o no són externalitzables.

5.3 Planificació

Segons el conjunt d’alts càrrecs entrevistats, la majoria de serveis que s’externalitzaven

s’intentaven fer via concurs. Per tant, s’intentaven deixar de banda altres formes de

26

relació amb les entitats com poden ser les subvencions o els convenis. Aquest

posicionament és molt positiu perquè de vegades l’administració ha utilitzat línies de

subvencions per a oferir un servei que en realitat no se sabia exactament si era de

titularitat pública o si era impulsat per l’entitat. Cal doncs subratllar que és positiu que

les persones entrevistades tinguin un discurs clar al voltant de la idea de que tots

els serveis de titularitat pública s’han de vehicular via contracte.

Un dels elements clau de la planificació de l’externalització és la redacció dels plecs de

clàusules. Malgrat tots els entrevistats han donat molta importància a aquest element,

tots ells han expressat una certa distància respecte a la redacció dels mateixos. Els plecs

es fan d’acord a uns estàndards i es treballen poc de manera específica per a cada

externalització. En aquest sentit, tots els entrevistats fan referència a que l’assessoria

jurídica dels respectius departaments són els encarregats de la redacció d’aquests plecs.

Sobre els plecs de clàusules també cal assenyalar que a l’hora de redactar-los es té molt

poc en compte com es farà l’avaluació i el seguiment. Ens trobem doncs en un clar punt

feble en quant a les externalitzacions cap al tercer sector: els plecs són poc ajustats a

les necessitats de cada externalització i es recull molt poca informació referent a

com es desenvoluparà el seguiment i l’avaluació del servei.

Durant el treball de camp s’ha aprofitat per a preguntar als entrevistats sobre les

anomenades clàusules socials. Aquestes clàusules socials pretenen introduir elements

als plecs de condicions que permetin prioritzar el guanyador del concurs més enllà

d’aspectes estrictament econòmics. Amb aquestes clàusules es pretén que les entitats del

tercer sector tinguin un cert avantatge a l’hora de competir al costat d’una empresa

mercantil davant d’un concurs. Dels alts càrrecs entrevistats, els que han assegurat que

sí recollien clàusules socials en el conjunt dels seus contractes són els que pertanyen a

l’antic Departament d’Acció Social i Ciutadania. De fet, els entrevistats han explicat

que a partir de l’any 2009 la majoria dels concursos d’aquest departament ja es feien

amb aquestes clàusules socials per defecte.

5.4 Seguiment i avaluació

En l’àmbit del seguiment, control i avaluació, s’han detectat nombroses febleses,

sobretot relacionades amb una actitud d’excés de confiança en les entitats. Tot i que

pugui ser cert que les entitats a les que s’externalitza estan molt compromeses amb els

27

objectius de la política pública, això no pot ser una excusa per a no avaluar. Estem

parlant de recursos públics i per tant caldria ser molt curosos i transparents a l’hora de

fer una bona traçabilitat de la forma amb que s’estan gastant els recursos econòmics.

En el conjunt d’entrevistes s’ha detectat que el grau de rigorositat en l’avaluació depèn

molt del departament o direcció general en que ens fixem. Mentre a l’ICASS (Institut

Català d’Assistència i Serveis Socials) sí sembla haver una recollida de dades amb

informació relativament sistematitzada, a molts altres organismes això no existeix. No

obstant, sí que podem afirmar que a nivell general – i a excepció de l’ICASS i una altra

experiència que després comentarem- les eines utilitzades per a avaluar solen ser molt

rudimentàries. Quan s’interpel·la als entrevistats sobre les eines d’avaluació, ens parlen

de memòries anuals, d’informes anuals de casos, i de reunions. El conjunt de sistemes

de recollida d’informació que es descriuen en les entrevistes són molt poc sistematitzats

i recullen dades poc contrastables. Per una banda, poc sistematitzats perquè cada entitat

reporta informació de manera individual, sense uns criteris excessivament definits

i comuns, i la informació no s’afegeix a cap base de dades conjunta per a poder fer

consultes i informes filtrats per variables, casos o entitats. Sovint és impossible poder

fer valoracions comparatives entre serveis. Per altra banda, poc contrastable perquè el

mateix objecte d’avaluació (els tècnics de les entitats) sol ser el que genera la

informació i les dades de control. En aquest sentit cap dels entrevistats coneix

l’existència d’una eina tipus CRM (Customer Relationship Management en anglès) dins

l’administració de la Generalitat de Catalunya. Tampoc existeixen quadres de

comandament per a facilitar la tasca dels directius públics. És molt curiós perquè

actualment qualsevol empresa catalana gran o mitjana disposa d’eines d’aquest tipus,

mentre que els departaments de la Generalitat analitzats, amb un volum de treballadors

igual o superior a aquestes empreses, no disposen d’una eina així.

Molt relacionat amb la no existència d’aquestes eines d’informació sistematitzada,

també cal destacar la gelosia informativa existent entre els diferents departaments

del govern. Tots els entrevistats han assenyalat la dificultat que hi ha a l’hora de

compartir bases de dades o qualsevol altre tipus d’informació entre departaments.

Sembla que la informació és vista com una font de poder que no es pot malgastar tot

compartint-la amb els altres departaments del govern. Evidentment, això entorpeix

fortament la bona gestió de les externalitzacions, ja que és impossible que els mateixos

28

dirigents que impulsen les polítiques puguin saber quina relació tenen cadascuna de les

entitats amb la Generalitat de Catalunya. Un exemple molt clar d’això, és que els

entrevistats no coneixien exactament quants recursos econòmics rep cadascuna de les

entitats des dels diferents departaments del govern.

Pel que fa al tipus d’informació que es recull amb aquestes eines, totes elles estan molt

orientades únicament als processos. En canvi els indicadors de resultats, qualitat,

impacte o rendiment són pràcticament inexistents. Tampoc s’ha detectat que els

entrevistats tinguin un coneixement ampli sobre sistemes d’avaluació o tipologies

d’indicadors. Quan es pregunta als entrevistats sobre quin tipus d’indicadors es recullen,

la majoria dels entrevistats respon que depèn molt dels tècnics. És a dir, que la decisió

de quin tipus d’indicadors recollir és una decisió que pren el tècnic, quan en realitat

hauria de ser fruit d’una decisió compartida amb els càrrecs polítics. Cal recordar aquí

que la selecció dels indicadors hauria de venir determinada pels objectius de

l’avaluació. Però com aquests objectius no estan definits, és el tècnic el que acaba

decidint quins indicadors prefereix recollir.

El conjunt d’informació recollida està, en general, molt orientada a la rendició de

comptes, i poc orientada a la millora contínua i la redefinició estratègica. Pel que fa a la

rendició de comptes és cert que tots els departaments analitzats demanen a les

entitats memòries anuals, reunions i informes. I en això són rigorosos. Per tant,

podem afirmar que existeix un cert sistema de rendició de comptes. Ara bé,

pràcticament podríem dir que la informació que es recull només té la funció de consulta

en cas de que, en el futur, es detecti que alguna entitat no està desenvolupant

correctament el servei externalitzat. La recollida d’informació per tant, sovint no és ni

tan sols útil per a detectar febleses de manera prematura. Pel que fa a la millora

contínua i la redefinició estratègica, els sistemes de recollida d’informació no

permeten orientar-se cap a aquesta finalitat.

La valoració que fan els mateixos entrevistats de l’avaluació dins de l’administració

pública és que, en general és molt millorable. Fruit d’aquest dèficit en l’àmbit de

l’avaluació, l’administració es veu obligada a externalitzar la mateixa avaluació d’una

externalització. Més enllà del joc de paraules, aquest fet és bastant significatiu del

dèficit existent a l’hora d’avaluar.

29

Una de les persones entrevistades va posar en marxa un equip d’avaluació

internalitzat per a fer el seguiment de part dels projectes de la Direcció General de

la qual era responsable. L’experiència descrita per l’entrevistat constitueix un fet aïllat

i una bona pràctica dins de l’àmbit dels serveis socials i comunitaris del govern català:

tant per les característiques de l’equip, com pels seus objectius i els seus resultats.

L’equip d’avaluació estava format per 4 persones i avaluava de manera permanent la

majoria dels programes de la Direcció General d’Acció Comunitària: Programes Òmnia,

Aprendre a aprendre, Plans de desenvolupament comunitari, i el Pla Integral del Poble

Gitano. L’avaluació que es va desenvolupar estava molt enfocada a la qualitat dels

serveis, i es va centrar en indicadors de processos basats en uns estàndards

internacionals definits per la Community Development Society (CDS)6. Pel que fa la

rendició de comptes, l’avaluació va permetre comprovar, en base a estàndards

internacionals i en base als contractes, quines entitats complien amb els mínims de

qualitat exigibles, i quines entitats no. A les entitats que excel·lien la CDS els permetia

elaborar articles de bones pràctiques, la qual cosa introduïa un bon incentiu per als

tècnics responsables de les entitats. D’altre banda, a les entitats que no complien uns

mínims de qualitat, se les citava a una reunió, s’exposaven els resultats concrets, i

se’ls demanava que introduïssin canvis concrets. Aquest fet és molt important

perquè va permetre canviar el sistema d’incentius. Fins llavors la Generalitat de

Catalunya havia tractat per igual a totes les entitats: tant si desenvolupaven el servei

amb excel·lència com si desenvolupaven el servei de manera deficient. Evidentment les

entitats que desenvolupaven el servei de manera deficient van oferir resistències. Però la

dinàmica d’avaluació, segons l’entrevistat, va ser molt ben rebuda per part de les

entitats que gestionaven amb bons nivells de qualitat.

L’equip de seguiment també es va fer servir per a redefinir l’estratègia dels

programes socials i de la mateixa estratègia de la Direcció General. En aquest sentit,

l’entrevistat reconeix que dels resultats de l’avaluació no només van sortir deficiències

entre les entitats, sinó també en relació a la coordinació que en feia l’administració.

Fruit d’aquests resultats, la Direcció General va redactar un pla per a refer l’estratègia i

6http://www.comm-dev.org/

30

la coordinació de les polítiques, un pla que no s’ha arribat a implementar a causa del

canvi de govern.

5.5 Elements organitzacionals

En quant als elements organitzacionals s’han detectat febleses a dues bandes: tant a

l’administració pública com en les estructures organitzatives del tercer sector.

Per la banda del tercer sector existeix una excessiva dependència del sector públic.

Sovint es descriu que les estructures de les entitats depenen en gran mesura del

finançament públic: ja sigui via convenis, subvencions o contractes. El primer problema

derivat d’això és la manca d’independència de les entitats. Això fa perdre a l’entitat el

seu valor afegit i la seva raó de ser: un agent compromès amb una causa, que fa de canal

de participació i influència política per a la ciutadania.

Anant una mica més enllà, els entrevistats venen a dir que les entitats sovint confonen

les polítiques de promoció del tercer sector amb les externalitzacions. És a dir, les

polítiques de promoció s’acostumen a articular a través de subvencions i convenis, i

l’administració entén que en part van dirigides a reforçar l’estructura de les entitats. El

problema, segons els entrevistats, apareix quan les entitats demanen guanyar el concurs,

o que el servei externalitzat es mantingui, perquè sinó això afectarà a la seva estructura.

Aquest fet, a més a més de ser una clara confusió de polítiques, mostra una clara

dependència del tercer sector respecte del sector públic.

Per la banda de l’administració pública, es detecta que el personal públic –tant polític

com tècnic- mostra una clara voluntat de desenvolupar serveis a través

d’externalitzacions cap el tercer sector. Ara bé, malgrat hi ha voluntat, existeixen

clares febleses a l’hora de desenvolupar un rol d’administració relacional: el

personal està poc format en relació a l’externalització, hi ha poca cultura de

seguiment i es detecten coneixements deficitaris en l’àmbit de l’avaluació.

S’externalitza cap al tercer sector, però com l’organització no és capaç de donar

resposta a aquesta nova manera de funcionar, les relacions entre administració i tercer

sector depenen en excés de la confiança.

31

Derivat d’aquesta falta de capacitat per a funcionar sota una lògica d’administració

relacional, el govern ha acabat consolidant un sistema d’incentius uniforme cap a

les entitats. L’administració s’acaba comportant igual amb les entitats que

desenvolupen un servei de qualitat, que amb aquelles entitats que desenvolupen el

servei encomanat de manera deficitària. Per tant, es dóna el mateix incentiu a la bona

entitat que a la mala entitat. Curiosament, quan els entrevistats parlen de la relació que

l’administració estableix amb les entitats, fan una descripció que s’assembla molt a la

que fan de l’estructura d’incentius del personal públic.

32

6. Conclusions

L’externalització de serveis socials i comunitaris del sector públic no és un fet aïllat i

puntual. Durant les darreres dues dècades la gestió de serveis socials i comunitaris per

part d’entitats del tercer sector ha anat creixent. Només entre els anys 2002 i 2006 la

contractació de serveis socials a entitats del tercer sector per part de la Generalitat de

Catalunya ha mostrat un increment del 129%. Des del punt de vista de la gestió pública,

la decisió d’externalitzar no es pot prendre sense cap motiu aparent. L’externalització

d’un servei és una decisió estratègica que ha de ser motivada per la manca

d’especialització de l’administració en aquell àmbit, pels guanys que suposa en

l’eficiència (reducció de costos), o per la millora que pugui implicar en l’eficàcia

(augment de la qualitat). La decisió d’externalitzar doncs, ha de ser fruit d’una actitud

proactiva, i amb una clara voluntat de millorar la gestió.

En aquest sentit, s’ha detectat que en l’àmbit dels serveis socials i comunitaris de la

Generalitat de Catalunya, existeix un consens a l’hora d’entendre que una de les

motivacions a l’hora d’externalitzar, és l’especialització de les entitats del tercer sector

en els àmbits d’actuació del servei concret. L’existència d’aquesta motivació proactiva i

de consens és molt positiva. Ara bé, aquesta motivació de caràcter proactiu queda molt

sovint amagada per altres de caràcter reactiu. L’administració majoritàriament acaba

externalitzant a causa de les limitacions en la gestió dels recursos humans, de les

rigideses pressupostàries, i de la lentitud de l’administració a l’hora d’adaptar-se a

necessitats puntuals. El fort pes d’aquestes motivacions reactives fa pensar que de

manera generalitzada la decisió d’externalitzar no és una decisió estratègica per a

millorar la gestió de l’administració, sinó una fugida endavant per a salvar-se dels

problemes domèstics que el mateix sector públic no ha sabut solucionar.

Una motivació que també apareix a l’hora d’externalitzar cap al tercer sector, és la de

promocionar un sector que genera un efecte social positiu. Aquesta motivació és molt

present en els discursos dels entrevistats i en la bibliografia analitzada. No obstant,

aquesta motivació se sustenta en arguments molt ideològics, i sovint sense una base

d’evidència empírica prou sòlida. Cal dir que s’han localitzat estudis que demostren que

el tercer sector genera efectes socials positius. En concret els efectes positius es

donarien en 5 grans àmbits: en la justícia i la igualtat social, la cohesió i inclusió social,

33

la participació ciutadana, la generació de valors col·lectius, i la detecció de problemes

socials de manera prematura7. Ara bé, alguns d’aquests estudis, també avisen de que

l’efecte positiu sempre ve determinat per la manera, el com, s’inverteixen i es processen

els recursos dins de les entitats. Per tant, aquesta motivació perd tota la seva força si

l’externalització no es fa amb una bona planificació, seguiment i avaluació. El que és

preocupant és que de vegades es pot esgrimir aquest efecte social positiu com a

justificació per a no haver d’avaluar el servei externalitzat. Hem de concloure doncs,

que aquesta és una motivació de caràcter ideològic - i que per tant no hauria de ser

l’única motivació que porti a externalitzar un servei- , i que sota cap concepte es pot fer

servir aquest argument com a justificació per a rebaixar les exigències de seguiment i

avaluació.

En un altre ordre de coses, s’ha detectat que l’administració pública sembla estar

reproduint l’estructura d’incentius del personal públic a l’hora de relacionar-se amb les

entitats del tercer sector. En la gestió de les externalitzacions, sembla que

l’administració està consolidant un sistema d’incentius igual d’uniforme que amb els

treballadors i treballadores públics. Es a dir, tracta de la mateixa manera les entitats que

estan gestionant el servei de manera eficient i amb alts nivells de qualitat, que a les

entitats que ni tan sols estan complint uns mínims exigibles. Darrera d’aquest sistema

d’incentius uniformes, s’amaguen clars dèficits en l’àmbit del seguiment. Les eines

d’avaluació que es descriuen a les entrevistes solen ser molt rudimentàries, i els

sistemes de recollida d’informació són poc sistematitzats i basats en dades poc

contrastables.

A nivell global, s’observa que l’administració està fortament preocupada per les

limitacions en la gestió del personal públic, per una estructura d’incentius de personal

molt uniforme, per rigideses pressupostàries, i per una falta d’agilitat i rapidesa. Davant

d’aquests problemes, l’administració fuig endavant i externalitza, i entra en un bucle en

el que cada vegada és més difícil sortir-ne. A mesura que passa el temps, cada vegada

s’allunya més de solucionar els problemes inicials i va carregant la motxilla amb nous

reptes i problemes.

7 Veure apartat 3.1 Promoció del tercer sector

34

Davant de tot això, l’administració hauria de començar a treballar per a revertir la

situació. Ara mateix canviar totes les febleses detectades a la vegada seria una tasca

pràcticament impossible. Ara bé, sí que existeixen alguns aspectes clau en els que, si

s’incideix, es podria començar a revertir la situació. D’acord amb tot el que s’ha

analitzat en aquest treball, es recomana incidir especialment en tres aspectes. El primer

és avançar en el camp del seguiment i l’avaluació amb l’objectiu de canviar el sistema

d’incentius cap a les entitats. Els sistemes d’avaluació haurien de recollir dades

contrastables, comparables, i haurien d’estar compilades de manera sistematitzada. El

segon aspecte és tenir molt clar que la principal motivació per a externalitzar és

l’especialització de les entitats en l’àmbit dels serveis socials i comunitaris. I que per

tant, la planificació, seguiment i avaluació han de dirigir-se a potenciar els beneficis que

pot reportar aquesta especialització. Per acabar, el tercer aspecte en el que incidir és

minimitzar les rigideses de l’administració pública. Segurament aquest últim és el més

ambiciós, però és un aspecte que aconseguiria donar un salt qualitatiu molt important

en l’àmbit de la gestió pública.

35

7. Bibliografia:

Aguilar, M. (2011) Els serveis socials a l’estat. Els serveis socials a Catalunya, 1a ed.

149-160.

Bayarri, V. (2005) Les entitats no lucratives i de voluntariat en la prestació de serveis

socials. Educació social, 34. 59-74.

Cabra de Luna, M. J., de Lorenzo García, R. (2005) El Tercer Sector en España:

Ámbito, tamaño y perspectivas, Revista española del Tercer Sector 1: 95-134.

Casado, D. (2005) La construcció institucional dels serveis socials a Espanya. Educació

social, 34. 15-27.

Fantova, F. (2005) Gestionar serveis socials. L’assignatura pendent?. Educació social,

34. 28-43.

Fernandez, C. (2011) De les necessitats socials a les formes de resposta. Els serveis

socials a Catalunya, 1a ed. 47-62.

Fundación Luis Vives. (2011)Modeloseuropeos en la evolución del Tercer Sector

Social. Madrid: Fundación Luis Vives.

Gaskin, K. (1999) Valuing volunteers in Europe: a comparative study of the Volunteer

Investment and Value Audit, Voluntary Action Volume 1: 35-49.

Generalitat de Catalunya (2010) Pla Nacional de l’Associacionisme i el Voluntariat.

Barcelona.

Generalitat de Catalunya (2008) Pla de Suport al Tercer Sector Social. Barcelona.

Observatori del Tercer Sector (2009) Anuari 2009 del Tercer Sector Social de

Catalunya. Barcelona: Taula d’Entitats del Tercer Sector Social.

36

Observatori del Tercer Sector (2011) Anuari 2011del Tercer Sector Social de

Catalunya. Barcelona: Taula d’Entitats del Tercer Sector Social.

Paine, A. E., Howlett S. (2007) Volunteering Works: Volunteering and social policy.

Institute for Volunteering Researchand Volunteering England.

Pelegrí, X. Vilà, A. (2011) Sorgiment i evolució dels serveis socials a Catalunya. Els

serveis socials a Catalunya, 1a ed. 125-144.

PublicAdministration Select Committee(2008) Public Services and the Third Sector:

Rhetoric and Reality. London: The House of Commons.

Ramió, C., Savador, M., Garcia, O. (2007) Els determinants i la gestió de

l’externalització a Catalunya. Barcelona: Escola d’Administració Pública de Catalunya.

Ramió, C. (2009) Teoría y pràctica del fenómeno de la externalización, Serie Gobierno

local 14: La colaboración público-privada y la creación de valor público: 57-81.

Barcelona: Diputació de Barcelona.

Salamon, L., Anheier, H. (1992) Toward an understanding of an International non profit

sector. The Johns Hopkins Comparative Non Profit Project. Non profit Management

and Leadership 2: 311-324.

Subirats, J. (2010) Ciudadanía e Inclusión Social: El Tercer Sector y las políticas

públicas de acción social. Barcelona: Fundación Esplai.

Taula d’Entitats del Tercer Sector Social de Catalunya (2009) El Valor afegit del Tercer

Sector en la prestació de serveis públics. Guia pràctica de clàusules socials en la

contractació pública de serveis socials i d’atenció a les persones. Barcelona.

Vilà, A. (2011) Sorgiment dels serveis socials a l’estat espanyol. Els serveis socials a

Catalunya, 1a ed. 111-122.

37

Villa, M. (2011) Ordenació i gestió dels serveis socials. Els serveis socials a Catalunya,

1a ed. 257-278.