Levine y Molina - La Calidad de La Democracia en AL

8/11/2019 Levine y Molina - La Calidad de La Democracia en AL

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Daniel H. Levine, Jos Enrique MolinaLa calidad de la democracia en Amrica Latina: una visin comparada

Amrica Latina Hoy, nm. 45, abril, 2007, pp. 17-46,

Universidad de Salamanca

Espaa

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Amrica Latina Hoy,

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LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA:UNA VISIN COMPARADAThe quality of democracy in Latin America: a comparative view

Daniel H. LEVINE y Jos Enrique MOLINA

University of Michigan y Universidad del Zulia [email protected]

[email protected]

BIBLID [1130-2887 (2007) 45, 17-46]Fecha de recepcin: octubre del 2006Fecha de aceptacin y versin final: febrero del 2007

RESUMEN: Los estudios sobre la democracia en Amrica Latina han ido ms all del anlisisde las transiciones y la consolidacin para preocuparse por hacer una evaluacin comparativa yconfiable de la calidad de la democracia. Esto requiere entender la democracia en trminosmultidimensionales. As la calidad de la democracia es un continuo que vara con base al nivelalcanzado en cinco dimensiones interrelacionadas: decisin electoral, participacin, respuesta ala voluntad popular, responsabilidad y soberana. Con base en estas dimensiones el trabajo proponeun ndice especfico para la calidad de la democracia en Amrica Latina que permite no slocomparar la calidad entre los pases de Amrica Latina y confrontarla con un objetivo ideal, sinoque tambin hace posible determinar las fortalezas y debilidades especficas de cada pas de laregin con respecto a los elementos que conforman cada una de las dimensiones de la calidad dela democracia. Los indicadores utilizados para la construccin del ndice incluyen evaluacinde expertos, datos estadsticos agregados y encuestas de opinin pblica.

Palabras clave: democracia, sociedad civil, participacin, responsabilidad, soberana.

ABSTRACT: Studies on democracy in Latin America have gone beyond attention totransitions and consolidation to a concern with developing reliable comparative assessments ofthe quality of democracy. This requires conceptualization of democracy in multidimensional terms.Quality of democracy is a continuum that varies along a range of related dimensions: electoraldecision, participation, responsiveness, accountability and sovereignty. Working with these dimen-sions, it is developed an index of quality of democracy in Latin America which allows comparingdifferent countries as well as determining specific strengths and weaknesses of the quality of

Ediciones Universidad de Salamanca Amrica Latina Hoy, 45, 2007, pp. 17-46

ISSN: 1130-2887


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democracy within each country. Data for constructing the index include expert assessments,aggregate statistics and opinion surveys.

Key words: democracy, civil society, participation, accountability, sovereignty.

I. INTRODUCCIN1

En la medida en que la democracia ha dado muestras de durabilidad en AmricaLatina, el foco del trabajo acadmico tambin ha tendido a moverse desde una preo-cupacin central por la transicin y la consolidacin hacia el inters por la calidadde las democracias nuevas o re-establecidas, y hacia una renovada atencin por las refor-mas y el funcionamiento de las instituciones, tales como el sistema electoral y el poderjudicial2 (Beetham, 2004; Diamond y Morlino, 2004; Hagopian y Mainwaring, 2005;

ODonnell 2004a y 2004b; Powell, 2004; Rueschemeyer, 2004). Este cambio en la aca-demia es una forma de adecuarse a las transformaciones de la realidad: los militares yano gobiernan; hay (con algunas excepciones) mayor respeto por los derechos huma-nos; excepto en Colombia, las guerras civiles finalizaron.

Esta literatura emergente a menudo plantea que la calidad de la democracia en laregin es baja porque no ha generado gobiernos efectivos, ni ha sido capaz de mejo-rar el nivel de vida de la mayora, con lo cual se confunden a nuestro parecer dos cosasque son diferentes: calidad de la democracia (proceso de participacin e influencia pol-tica de la ciudadana) y efectividad del gobierno (resultados de gestin, buen o malgobierno). Esta confusin entre calidad de la democracia y efectividad del gobierno esmuy comn, por ejemplo: el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo con-diciona el xito de la democracia al establecimiento de polticas que promuevan el desa-rrollo y la justicia social (PNUD, 2004). Esta preocupacin parece alimentada por lapersistencia en las nuevas democracias de los problemas econmicos y sociales, o como

lo indica Smith, por la impresin de que la democracia se ha domesticado para podersubsistir (Smith, 2005).La democracia de calidad y el buen gobierno son dos objetivos deseables, pero el

valor de cada uno puede ser entendido ms claramente si se analizan como conceptosdistintos. Democracia de alta o baja calidad es una cosa, y buen o mal gobierno es otra.Un gobierno democrtico puede producir resultados deficientes a los ojos de algunoso muchos, sin dejar por ello de ser democrtico (Przeworski, lvarez, Cheibub yLimongi, 2000). Tal como la entendemos en este trabajo, la calidad de la democracia

DANIEL H. LEVINE Y JOS ENRIQUE MOLINALA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA:

UNA VISIN COMPARADA18


1. Los autores agradecen los enriquecedores comentarios que realizaron sobre versiones ante-riores Scott Mainwaring, Mark Jones, Claudio Holzner, Leticia Ruiz Rodrguez y Ftima Garca Dez,as como tambin a los revisores annimos de Amrica Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales.

2. Este cambio es comparable al ocurrido en el campo de los derechos humanos: en la medi-da en que los gobiernos militares han salido de la escena, los grupos de defensa de los derechos huma-

nos tienden a dirigir su trabajo menos hacia la tortura, los desaparecidos y la guerra, y ms hacia elacceso a las instituciones y la calidad de la participacin (K. S IKKINK, 1996).


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depende del funcionamiento de los procesos mediante los cuales la poblacin seleccionay controla sus gobernantes, no de la eficacia del gobierno en la solucin de los pro-blemas del pas. Incluso un gobierno que se apegue estrictamente a las polticas queaprueban la mayora de los ciudadanos puede llevar a resultados que luego sean vistoscomo negativos de modo que se le considere un mal gobierno.

La legitimidad democrtica descansa en un pacto tcito entre ciudadanos y gober-nantes. Los ciudadanos reconocen mediante su participacin que el gobierno tiene dere-cho a gobernar y a exigir obediencia. Los gobernantes (y lderes) reconocen que estederecho est sujeto al consentimiento de los ciudadanos. Dentro de este marco pue-den establecerse grados distintos de calidad, de modo que la legitimidad democrticaes el piso mnimo sobre el que opera el anlisis de la calidad de la democracia. Vincularcalidad con legitimidad democrtica implica centrar el anlisis sobre los procedimien-tos establecidos para escoger y controlar los gobiernos, y para que los ciudadanos influ-yan en las decisiones de stos: las reglas del juego y su funcionamiento real (institucionesformales e informales) y los derechos asociados con ellas; lo cual necesariamente con-lleva dos elementos adicionales que se requieren para que haya legitimidad democr-tica: ciudadana inclusiva (sufragio universal) y derecho efectivo a la organizacin yparticipacin.

Todo conjunto de procedimientos polticos e instituciones debe ser consideradodentro del contexto social en que funciona, de forma que se pueda evaluar en qu medi-da los individuos y las organizaciones tienen posibilidades de acceso a la participacinde manera libre e igual. Este punto dirige el anlisis de la calidad de la democracia tam-bin hacia la sociedad civil y ms ampliamente hacia las condiciones de organizaciny acceso a la informacin, los valores, y tambin hacia los mecanismos y procedimien-tos institucionales para la representacin: sistemas electorales, legislaturas, gobiernosregionales y locales.

II. UNA DEFINICIN PROCEDIMENTAL (FORMAL) DE LA DEMOCRACIA

Las definiciones procedimentales de la democracia descansan en una concepcinliberal y pluralista de la poltica y del proceso poltico. La democracia es vista como unsistema de representacin, con participacin libre y universal de la poblacin adulta enun marco de igualdad de derechos y reglas del juego tambin iguales. Al adoptar estavisin de la democracia, nuestro anlisis se enfoca en los procedimientos y en los dere-chos necesarios para que ellos funcionen, lo que implica concentrar la atencin en lascondiciones y procedimientos para decidir quin gobierna, as como en la forma en quelas asociaciones e individuos pueden operar para influir en las decisiones polticas y exi-gir responsabilidad a los gobernantes3. Esta definicin, y el concepto de calidad que se




3. Responsabilidad es utilizada en este trabajo como equivalente al vocablo ingls accountabi-

lity. Por ello, en este trabajo, el nivel de responsabilidad como elemento de la calidad de la democra-cia se refiere a la medida en que los funcionarios pblicos estn sujetos a que se les exija rendicin de


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deriva de ella, determina la legitimidad con base en las condiciones de competitividad,participacin poltica y mecanismos para exigir rendicin de cuentas y responsabilidad,y no en el contenido sustantivo o el resultado de las polticas que se instrumenten, amenos que stas violenten o promuevan las primeras. Las condiciones para la compe-tencia poltica son importantes, y trabajos recientes (Anderson y Dodd, 2005; Hagopian,2005) confirman la tesis de que a mayor intensidad de la competencia poltica mayorparticipacin (Blais y Dobrzynska, 1998).

Sin embargo, que haya una competencia intensa y resultados electorales estrechosno es necesario para que haya democracia, para ello basta que la competencia sea posi-ble en condiciones adecuadas, es decir, que el sistema sea competitivo en el sentido quele otorga Dahl (1971) al concepto. Por ello, a diferencia de Altman y Prez-Lin (2002),consideramos que el nivel de intensidad de la competencia en el sistema poltico no esen s mismo una dimensin de la calidad de la democracia, aunque s es un factor queafecta una de sus dimensiones: la participacin. En este sentido, corresponde al anli-sis del nivel de calidad de la democracia la evaluacin de las condiciones para el acce-so y la realizacin de la competencia poltica, pero no el nivel de intensidad en que stase desarrolla.

Muchos de los trabajos recientes sobre la calidad de la democracia presentan lis-tas de atributos y condiciones que la definen, y casi todos asocian la calidad de la demo-cracia con el tema de los derechos y cmo estos derechos funcionan en la sociedad yen instituciones claves (electorales, judiciales y administrativas). Existe un reconocimientoamplio de que para que la democracia procedimental funcione y los procedimientossean significativos deben darse algunas condiciones mnimas: ciudadana inclusiva, acce-so abierto y en trminos claros y relativamente iguales a la actividad poltica para indi-viduos y organizaciones, libertad de informacin y organizacin, y mecanismos formalese informales para asegurar la rendicin de cuentas y responsabilidad de los gobernan-tes (accountability). Pero con raras excepciones (Beetham, 2004; Hagopian, 2005; Powell,2004; Roberts, s.f.; Rueschemeyer, 2004) esta problemtica queda sin ser teorizada.

Teorizar estos temas significa tomar la conexin entre los procedimientos polti-cos y el orden social circundante como tema central del anlisis. Ello requiere, comomnimo, que examinemos las condiciones exigidas para formar organizaciones (inclu-yendo reglas formales y culturales, el acceso a la informacin y las posibilidades deorganizarse ms all del nivel local incluyendo vinculaciones transnacionales), la natu-raleza del espacio pblico y el acceso a ste, y que miremos de nuevo al tema de larepresentacin, tanto oficial como no-oficial4. No es explicacin suficiente atribuir las




cuentas del ejercicio de sus funciones, por actores legalmente habilitados para ello, mediante proce-dimientos formales o informales que eventualmente pueden concluir en sanciones legalmente previs-tas (S. MAINWARING, 2003: 7).

4. F. HAGOPIAN (2005: 152) tambin sugiere que los acadmicos han dejado insuficientementeteorizados tpicos tan importantes como las condiciones en que las herencias histricas y las institu-ciones pueden ser superadas, incluso compensando por desigualdades estructurales, cundo no pue-

de hacerse ninguna de estas cosas; o cundo se dan las condiciones en que el cambio de paradigmaeconmico puede subvertir la democracia y cundo no (Traduccin de los autores). Ella atribuye el


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dificultades polticas, o la baja calidad de la democracia, simplemente a la supervivenciade rasgos autoritarios, elementos que proveen las bases para un sistema informal eimpreciso de reglas que coexisten con las formales de la constitucin y las leyes. Espreciso especificar los orgenes de estas reglas y las razones para su persistencia.Tambin debe indicarse tan claramente como sea posible su impacto sobre la cone-xin entre la poltica y el contexto social (Philip, 2003; Smith, 2005).

Las definiciones procedimentales de la democracia son atractivas porque presen-tan lmites claros y pueden trasladarse de un caso a otro. Pero rpidamente tropiezancon dificultades si las motivaciones y los canales institucionales especificados en la defi-nicin no se vinculan claramente al contexto social. Las elecciones y los sistemas elec-torales nos dan un importante punto de entrada, pero ellos deben ser situados dentrodel contexto social, prestando atencin no slo a las reglas formales de representacinsino tambin a los factores que afectan el flujo de informacin y el acceso a ste, con-juntamente con las condiciones para la organizacin y las barreras que enfrentan losgrupos y candidatos cuando intentan participar democrticamente en poltica. Aunquepodra parecerlo a primera vista, ste no es un problema fcil de resolver.

Los temas relativos a la representacin y su relacin con la sociedad civil merecenun anlisis ms detenido. La forma en que opera la representacin es crtica para el fun-cionamiento de cualquier sociedad democrtica que supere un tamao mnimo. No obs-tante la popularidad de innovaciones que van desde referendos hasta cabildos abiertosy presupuestos participativos, los mecanismos ms convencionales para la representa-cin siguen siendo crticos para la calidad de la democracia. Estos mecanismos inclu-yen disposiciones formales (legales y a veces constitucionales), as como reglas informalesque dan forma y significado a la relacin entre los representantes y quienes presunta-mente son representados. Este aspecto incluye temas importantes como: posibles ele-mentos de discriminacin por gnero, raza o grupo tnico; la forma y tamao de lascircunscripciones electorales; el grado de imparcialidad del sistema electoral; el nme-ro e importancia de los cargos pblicos sometidos a eleccin; las oportunidades para

cabildeo y presin pblica5; y la relacin entre la sociedad civil organizada y la repre-sentacin poltica.

En la experiencia reciente de los pases latinoamericanos las expectativas respec-to a que con la restauracin de la democracia la sociedad civil florecera y dara lugara nuevas y mejores formas de hacer poltica, en general, no se han cumplido. A pesarde las expectativas de que una sociedad civil nueva y activa hara a la representacinms autntica o de mejor calidad, los resultados han sido en todo caso los opuestos:un decaimiento notable de la sociedad civil, mientras que los sistemas de representa-cin permanecen sin responder a la voluntad ciudadana, cuando no han reducido las




que se d una u otra posibilidad a las decisiones estratgicas que toman las elites polticas demo-crticas, a la capacidad de movilizacin de la sociedad civil, y a cmo ambas han respondido a las opor-tunidades democrticas y a los cambios econmicos estructurales.

5. M. KURTZ

(2004) plantea que las reformas neoliberales han reducido el nmero de institu-ciones disponibles para ejercer presin y representacin pblica.


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oportunidades para la opinin y el acceso de los ciudadanos. Estas expectativas no sehan cumplido debido a un desarrollo inadecuado de los vnculos entre los grupos dela sociedad civil y los individuos por un lado, y las instituciones polticas y sus lderespor otro.

Grupos de distintas clases sociales y situacin econmica comparten una dificul-tad comn en su bsqueda de una representacin estable y confiable. Grupos de cla-se media deben confiar en alianzas electorales inestables y en la fuerza de los mediosde comunicacin para contrarrestar el atrincheramiento del aparato estatal. Los pobresson ms dependientes que nunca del mismo Estado. La movilizacin de los pobres estmenos atada a la organizacin que a la percepcin en las instituciones dominantes dedebilidades que ofrecen oportunidades inmediatas para presionar por sus solicitudes.La escasez de recursos independientes hace que sea difcil proseguir sostenidamenteestas solicitudes. El resultado (muy visible en la experiencia reciente en Amrica Latina)es el de explosiones espordicas de actividad conjuntamente con una continuada vul-nerabilidad y dependencia de lderes populistas (Avritzer, 2002; Feinberg, Waisman yZamosc, 2006; Levine y Romero, 2004; Roberts, s.f.).

El inters por analizar la representacin debe prestar atencin a cmo los ciudada-nos adquieren las capacidades que hacen posible que tengan acceso a mecanismos depoder que les den poder (em-powerment) y eleven la calidad y la autenticidadde la representacin. Calidad y autenticidad de la representacin van ms all dela seguridad de que los resultados electorales reflejarn en forma exacta y justa los votos,de acuerdo a las reglas electorales vigentes. Asumiendo que existe sufragio libre y uni-versal, as como elecciones libres, imparciales y frecuentes, entonces una representa-cin ms autntica y de mayor calidad requiere adems que se reduzcan las barreraspara la organizacin, que se multipliquen las instancias para la accin poltica, que votarsea ms fcil y que los representantes sean ms accesibles y estn ms sujetos a res-ponsabilidad. La meta de estas reformas sera la de vincular nuevos espacios urbanos,grupos y redes sociales a las estructuras institucionales del sistema poltico de formaque las energas sociales emerjan y encuentren representacin (Avritzer, 2002). El desa-fo terico es el de repensar la relacin entre movimientos sociales y representacin pol-tica de manera que se preserve la energa y la apertura de ambos. El desafo prcticoes el de confrontar los dilemas que resultan de la disminucin en el acceso a los meca-nismos de poder (dis-empowerment) de forma que se limite el dao a las posibilidadesde activismo y de representacin poltica (Levine y Romero, 2004).

III. DECISIN ELECTORAL INFORMADA, TOMA DE DECISIONES POLTICASY RESPONSABILIDAD POLTICA

Siguiendo a Dahl (1998, captulo 5) consideramos la democracia como un sistemaen el cual los ciudadanos eligen a sus gobernantes, y tienen el poder de removerlos e in-fluenciar sus decisiones dentro de las siguientes condiciones: a. El gobierno est efecti-vamente en manos de los funcionarios elegidos; b. Las elecciones son libres, imparciales





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y frecuentes; c. Hay libertad de expresin; d. Los ciudadanos tienen acceso efectivoa fuentes alternativas de informacin; e. Hay libertad de organizacin y de reunin, ylas asociaciones tienen autonoma frente al gobierno; f. La ciudadana es inclusiva (sufra-gio universal) y no hay barreras discriminatorias para la participacin electoral y pol-tica6. Entendida a partir de esta nocin de democracia, la calidad de la democracia noes un fenmeno de suma cero, sino ms bien una escala que, partiendo del cumpli-miento de las condiciones mnimas arriba indicadas para que exista democracia, va delo mnimo aceptable a las mejores condiciones posibles en tres reas interrelaciona-das cuyo funcionamiento nos indica los niveles de calidad: la decisin electoral, el pro-ceso de adopcin de polticas pblicas, y los mecanismos para exigir responsabilidada los gobernantes.

Un concepto de calidad de la democracia que se apega a la idea de democracia comoun proceso poltico mediante el cual los ciudadanos deciden quin los gobierna, influ-yen en las decisiones de polticas pblicas y toman responsabilidad a los gobernantes,dentro de condiciones y derechos implcitos en ese proceso sera: la calidad de la demo-cracia viene dada por la medida en que los ciudadanos participan informadamente enprocesos de votacin libres, imparciales y frecuentes; influyen en la toma de decisio-nes polticas; y exigen responsabilidad a los gobernantes, y por la medida en que estosltimos son quienes efectivamente toman las decisiones y lo hacen respondiendo a lavoluntad popular. Cada uno de los elementos de esta definicin presupone la existen-cia de derechos asociados a las actividades que implica. Estos derechos sern conside-rados como parte integral del rea de democracia que protegen. La ventaja de tratar eltema de los derechos de esta forma, y no como una dimensin separada (Diamond yMorlino, 2004) es que de esta manera slo se incluyen en el anlisis los derechos queestn directamente vinculados a la calidad de la democracia. Cuando en el anlisis decalidad de la democracia se incluye el respeto a los derechos civiles en general, comouna dimensin separada, entonces se corre el riesgo de desviarse de un anlisis de lademocracia como proceso y entrar en la evaluacin de las polticas pblicas del gobier-

no, en la evaluacin de la eficacia del gobierno en reas, por ejemplo, como la luchacontra la criminalidad, algo que va ms all de consideraciones sobre la calidad de lademocracia. Por ejemplo, Freedom House (FH), cuyos ndices del nivel de los derechosciviles y polticos son comnmente utilizados en la evaluacin de la calidad de la demo-cracia (Smith, 2005; Diamond, Hartlyn y Linz, 1999: 62; Mainwaring, 1999: 22; Altmany Prez-Lin, 2002; Inglehart y Welzel, 2005: 173-209), incluye libertad econmica,propiedad privada como una de las libertades civiles utilizadas en su evaluacin delnivel de libertad y democracia. Cualquiera que sea la posicin que uno adopte respec-to a la libertad econmica y ste es uno de los elementos bsicos de desacuerdo entrela derecha y la izquierda es ms adecuado considerarlo como un componente de la




6. Barreras discriminatorias son las que se establecen para impedirle a un grupo definido denacionales adultos la participacin justa e igual en el proceso poltico: i. e. segregacin, impuestos elec-

torales, registro selectivo, o medidas especficas para impedir la participacin de personas de todo ungnero, etnia, raza, religin o lengua.


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direccin de las polticas pblicas a objeto de la evaluacin del gobierno, y no comoun elemento inherente a la calidad de la democracia. Si vinculamos la democracia alnivel de libertad econmica estaramos obviamente parcializando el anlisis de la cali-dad de la democracia en contra de pases dirigidos por la izquierda. Lo mismo podraindicarse con respecto a otras libertades y derechos que no estuvieran directamente vin-culados a los componentes procedimentales de la democracia.

Nuestra definicin de calidad de la democracia se centra en cinco dimensiones con-ceptuales: 1) decisin electoral; 2) participacin; 3) respuesta a la voluntad popular 7;4) responsabilidad8; y 5) soberana. Estas dimensiones constituyen grupos de elemen-tos evaluables empricamente que pueden mantenerse separados conceptualmente peroque como la literatura ha sealado estn fuertemente interrelacionados tanto en la teo-ra como en la prctica (Diamond y Morlino, 2004). Pasamos a considerar cada una deestas dimensiones, para luego en la prxima seccin referirnos a los posibles indica-dores para evaluar la calidad con respecto a cada una de ellas.

III.1. Decisin electoral

Que las elecciones sean libres, imparciales, competitivas y que lleven a la designa-cin de funcionarios que ejerzan poder real forma parte del corazn y los requisitosmnimos de la calidad de la democracia, sin embargo, estas caractersticas permiten quems all del mnimo pueda hablarse igualmente de un rango entre lo mnimo y lo pti-mo, como se ver en la seccin referida a indicadores. Un aspecto que claramente sepresta a variaciones y por lo tanto permite medir niveles de calidad es el relativo a losrecursos de informacin de los electores, tanto con referencia a la posibilidad de acce-so a mltiples fuentes de informacin, como mediante los indicadores del nivel de edu-cacin de la poblacin.

La calidad de la democracia depende directamente de la medida en que los ciu-

dadanos alcancen el mayor y ms igualitario nivel de informacin posible, lo que Dahl(1998: 97) denomina enlightened understanding (comprensin ilustrada). Si la igual-dad poltica formal (cada persona un voto) es un requisito mnimo de la democracia,la igualdad poltica sustantiva, uno de cuyos componentes principales es la distribu-cin de recursos cognitivos entre la poblacin, es un indicador de la calidad de la demo-cracia dada su vinculacin directa con uno de sus elementos cruciales: la medida enque el electorado puede tomar decisiones polticas informadas (Dahl, 1998: 97). Lainclusin de esta dimensin, y del nivel de informacin como uno de sus elementos,incorpora dentro de nuestro anlisis un aspecto de la igualdad poltica que va ms allde los requisitos procesales mnimos, y que se constituye entonces en un factor del nivelde calidad de la democracia. Mientras ms igualitaria y ms abundante sea la distri-bucin de recursos cognitivos tales como educacin e informacin, ms probable ser




7. La dimensin conocida en ingls como responsiveness.8. La dimensin conocida en ingls como accountability.


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que las decisiones polticas de los ciudadanos estn acordes con sus intereses, tambinser ms probable que los ciudadanos estn en capacidad de tomar esas decisiones cono-ciendo sus consecuencias potenciales, de modo que estos recursos son determinantespara que los ciudadanos puedan tomar una decisin poltica informada, y por lo tan-to tambin para la calidad de la democracia. La medida en que los recursos polticoscognitivos estn igualmente disponibles es tambin un buen indicador de la igualdadpoltica sustantiva, y tiene como factor causal ltimo a la igualdad econmica y social(Lijphart, 1999: 182; Diamond y Morlino, 2004; Rueschemeyer, 2004).

Nuestro enfoque difiere de la literatura reciente en varios aspectos. El Estado deDerecho como un todo es considerado a menudo como una dimensin de la calidadde la democracia (Diamond y Morlino, 2004; ODonnell, 2004a y 2004b). En contras-te, nosotros pensamos que es ms til restringir el anlisis del nivel de legalidad en cuan-to a factor de la calidad de la democracia a los elementos especficos del proceso polticodemocrtico: elecciones libres e imparciales, libertades polticas, etc. Obviamente la lega-lidad es importante mucho ms all del proceso poltico, pero en aspectos ajenos a stees preferible considerarla como un factor de la efectividad del gobierno, indispensablepara evaluar al gobierno de turno, pero no como un elemento de la calidad del proce-so que precisamente nos permitira cambiar de gobierno por esa u otras razones.Diamond y Morlino (2004: 23) mencionan los valores predominantes en la sociedadcomo una condicin para el desarrollo del Estado de Derecho pero no como un com-ponente de alguna de las dimensiones de la calidad de la democracia. En contraste,Inglehart (2003) e Inglehart y Welzel (2005) los consideran un componente decisivodel sndrome de expresin autnoma, que sera a su vez un factor explicativo del nivelde calidad de la democracia (Inglehart, 2003: 57; Inglehart y Welzel, 2005: 4, 149-209).En acuerdo con Inglehart y Welzel consideramos que valores como el nivel de toleranciaexistente en la sociedad revelan mucho acerca de la medida en que la sociedad renecondiciones para la toma de decisiones polticas libres, competitivas e informadas. Latolerancia est particularmente vinculada a la igualdad poltica: mientras mayor la tole-rancia, mayor ser la posibilidad de que las minoras puedan participar significativa-mente como candidatos y votantes.

III.2. Participacin

Es mediante la participacin que los ciudadanos eligen gobierno, le exigen res-ponsabilidad e influyen en las decisiones sobre polticas pblicas directamente o indi-rectamente mediante representantes. A mayor participacin mayor probabilidad de queel gobierno y sus decisiones representen la voluntad de los ciudadanos. Por ello, la cali-dad de la democracia se ve entonces influida por el nivel de participacin ciudadanaen la vida poltica, tanto en la toma de decisiones, como en las organizaciones parti-distas y sociales.

En la mayora de los sistemas polticos con algo ms que un tamao mnimo, la par-ticipacin se canaliza mediante representantes que toman decisiones en nombre de la





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poblacin. La representacin poltica formal gana en calidad en la medida en que seubica en un contexto propicio para que la ciudadana acte ampliamente en gruposy movimientos independientes del Estado (un elemento central para la mayora de lasdefiniciones de sociedad civil). Ha habido controversia (poltica y terica) en torno aesfuerzos por contrastar la democracia directa (mediante foros ciudadanos abier-tos, revocatorios, referendos y mecanismos de participacin de la sociedad civil en rga-nos estatales) con esquemas de representacin ms convencionales. En la prctica haresultado difcil instrumentar los esquemas de democracia directa de manera que sesupere el peligro de manipulacin por los lderes y el Estado, y se resuelvan los pro-blemas que implica una poblacin de millones. Por ello, creemos que la calidad de lavinculacin entre la sociedad civil y la representacin requiere, ms all de ensayos dedemocracia directa, que se preste atencin a las condiciones para la libertad de expre-sin y organizacin, y a los mecanismos de participacin popular para exigir respon-sabilidad y rendicin de cuentas a los gobernantes.

III.3. Responsabilidad

La dimensin de responsabilidad dirige la atencin hacia mecanismos socialese institucionales que someten a los funcionarios pblicos (elegidos o no) a rendicin decuentas y posible sancin (Mainwaring, 2003). La responsabilidad puede ser formal einformal. La formal se encuentra institucionalizada en leyes y normas administrativas.Pero la responsabilidad puede existir sin que exista un poder sancionador directo porparte del actor que puede exigirle cuentas al funcionario. Para que podamos hablar deuna relacin de responsabilidad, basta que exista el poder potencial de imponer san-ciones, y que la relacin de responsabilidad est formalmente establecida en la ley. Laresponsabilidad informal (a la que Smulovitz y Peruzzoti [2000] denominan respon-sabilidad social societal accountability) la entendemos en trminos de la accin de

los movimientos sociales (contra violaciones a derechos humanos, contra la corrupcin,etc.) dirigida a movilizar la opinin para ejercer presin pblica para que se juzgue ysancione a funcionarios, y que puede o no llevar finalmente a exigir responsabilidadpoltica por medio del voto, pero que forma parte, al menos indirectamente, del pro-ceso que lleva a la responsabilidad poltica electoral, y a sanciones polticas o legales.

La metfora espacial que distingue entre responsabilidad horizontal y vertical diri-ge la atencin hacia procesos alternativos, a veces complementarios: la responsabili-dad horizontal es exigida por instituciones del poder pblico que ejercen los llamadosfrenos y contrapesos (jueces, contraloras, legislatura). La responsabilidad verticales exigida por los ciudadanos principalmente mediante las elecciones o referendos revo-catorios que pueden ser foros e instrumentos para evaluar y sancionar a los funciona-rios (ODonnell, 1994 y 2003)9. La responsabilidad horizontal tiene como uno de sus




9. S. MAINWARING

argumenta a favor de una clasificacin diferente: electoral e intraestatal (2003);que en buena medida, pero no totalmente, coincide con las categoras de ODonnell.


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elementos el grado de vigencia del Estado de Derecho en cuanto a la posibilidad deexigir judicialmente que se asegure la legalidad de la actividad gubernamental. Porsu parte el nivel de calidad relativo a la vigencia de la responsabilidad vertical exigi-da mediante elecciones claramente variar en funcin de la calidad de los procesoselectorales.

Aunque son analticamente distintas, la responsabilidad horizontal y la vertical estnrelacionadas y pueden depender una de otra. La comprensin de ellas se ve enrique-cida en la medida en que las situamos en el contexto de la responsabilidad social,es decir, de los esfuerzos de los ciudadanos, movimientos y organizaciones (sociedadcivil) que hacen relevantes nuevos temas, cambian las agendas pblicas, presionan parala solucin de problemas, organizan manifestaciones, y ocasionalmente proveen mediosalternativos para vigilar o reclutar funcionarios de las oficinas pblicas. Concebida enesta forma, la responsabilidad no requiere necesariamente de la institucionalizacino de sanciones formales (electorales, administrativas, penales, financieras u otras). Lamovilizacin para la responsabilidad social puede al final llevar a dichas sanciones, peroes altamente flexible y no est constreida por calendarios institucionales.

Puede activarse en cualquier momento y puede dirigirse al control de temas especficos,polticas o funcionarios. Como los mecanismos horizontales, los sociales pueden super-visar los procedimientos seguidos por los polticos y los funcionarios en la formulacinde polticas [pero] sin la necesidad de mayoras sociales o autorizaciones constituciona-les. Mientras que la responsabilidad vertical se justifica con base en el principio mayori-tario, la responsabilidad social deriva su legitimidad del derecho de peticin, un derechoque no requiere que la exigencia provenga de un sector amplio de la poblacin (Smulovitzy Peruzzoti, 2000: 150).

III.4. Respuesta a la voluntad popular

Como la entendemos aqu esta dimensin se refiere al grado en que los gobernan-tes, los polticos y los lderes actan de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos.Respuesta a la voluntad popular distingue al liderazgo democrtico de quienes ac-tan como caciques, caudillos o gamonales, y tambin de quienes durante la campaaelectoral dicen lo que la poblacin quiere escuchar, para luego tomar una direccin dife-rente sin primero convencer al pblico de las ventajas de su nueva posicin (Stokes,2001).

Powell define responsiveness (respuesta a la voluntad popular) como [] lo queocurre cuando el proceso democrtico induce al gobierno a formular y aplicar las pol-ticas que los ciudadanos quieren10 (2004: 91).




10. Traduccin de los autores.


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Siguiendo esta orientacin, tal como la utilizamos aqu respuesta a la voluntadpopular se refiere a las polticas, no a los resultados. Un gobierno que responda a lavoluntad popular podra aplicar polticas apoyadas por la mayora, pero stas podrana su vez conducir a resultados insatisfactorios, que probablemente reduzcan la popu-laridad de los funcionarios. Responder a la voluntad popular no es tampoco idnticocon cumplimiento de promesas electorales, un gobierno que cambie de poltica luegode convencer de la bondad de ello a la mayora de los ciudadanos podra ser culpa-ble de engao electoral pero no de falta de respuesta a la voluntad popular.

III.5. Soberana

Esta dimensin se refiere a la medida en que los funcionarios elegidos son quienesefectivamente deciden sobre polticas pblicas, libres de control directo o indirecto porfuerzas que no son responsables ante el electorado, tales como: organizaciones inter-nacionales, potencias extranjeras, poderes religiosos o militares, etc. La soberana exter-na apunta a la independencia poltica formal y real, la soberana interna a la supremacadel gobierno en su territorio, y a la efectiva vigencia del Estado de Derecho con res-pecto a todos los sectores de la poblacin. Diamond y Morlino (2004) tratan la sobe-rana como una condicin mnima para que exista democracia (2004: 28) y no comouna dimensin de su calidad. Este tratamiento hace de la soberana una condicin detodo o nada: se tiene o no se tiene soberana. Nosotros pensamos que es ms fructfe-ro y realista considerar la soberana como un continuo: ms all de un mnimo indis-pensable, las democracias pueden ser ms o menos soberanas, y por lo tanto puedenvariar en cuanto a la medida en que las decisiones polticas son tomadas efectivamen-te por los funcionarios elegidos. Mientras menos autnomo es un gobierno con respectoa fuerzas externas (militares, financieras o diplomticas) o internas (religiosas, milita-res, guerrillas, crteles de la droga, etc.), menor ser la calidad de la democracia.

IV. CONSIDERACIONES SOBRE TIPOLOGAS E INDICADORES

Una parte de la literatura reciente analiza la calidad de la democracia con base enel anlisis cualitativo de dos dimensiones (elecciones y derechos) y clasifica las demo-cracias en dos categoras: liberales o iliberales (Smith, 2005: 11, 19-36) 11. Un antece-dente importante de esta dicotoma y de los estudios de calidad de la democracia esla clasificacin que hace Dahl (1971: 248) de las poliarquas en poliarquas totalmente




11. P. H. SMITH (2005: 11, 19-36, 279-284) clasifica las democracias latinoamericanas en: a) Demo-cracias liberales: elecciones libres e imparciales, alto nivel de disfrute de las libertades civiles. b) De-mocracias iliberales: elecciones libres e imparciales, bajo nivel de disfrute de las libertades civiles. El

autor incluye tambin dos categoras para pases que no cumplen con los mnimos requisitos de la demo-cracia: c. semidemocracias; d. autocracias.


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inclusivas y casi poliarquas, tambin con base a dos dimensiones (universalidaddel sufragio y competitividad). Otros autores basan su anlisis total o parcialmenteen las puntuaciones que en derechos polticos y libertades civiles otorga a cada pasla organizacin FH (Diamond, Hartlyn y Linz, 1999: 62; Altman y Prez-Lin, 2002;Inglehart, 2003; Inglehart y Welzel, 2005: 175). Las puntuaciones de FH derivan de unanlisis cualitativo realizado por expertos sobre 10 elementos de derechos polticos y15 de libertades civiles. Diamond, Hartlyn y Linz usan la puntuacin de FH para clasi-ficar las democracias en liberales o electorales, una dicotoma que es en generalequivalente a la propuesta por Smith (2005). Inglehart (2003) suma la puntuacin queFH otorga a cada pas en derechos polticos y libertades civiles, operacionalizando asel nivel de democracia alcanzado por cada pas en una escala que va de 2 (mximonivel) a 14 (ningn nivel). Dada su mayor complejidad, este tipo de escala permite cap-turar mejor las diferencias entre los pases que la clasificacin dicotmica. La clasifi-cacin dicotmica que utiliza como criterio el respeto parcial o total de las libertadesciviles para clasificar las democracias en liberales o iliberales deja fuera dimensionesesenciales como el nivel de respuesta a la voluntad popular, responsabilidad y rendi-cin de cuentas, soberana, y tambin elementos importantes de otras dimensiones comolos valores.

La lista de elementos utilizados por FH en su versin de 2005 para evaluar cadapas en cuanto a derechos polticos y libertades civiles es extensa, toca todas nuestrasdimensiones de calidad de la democracia, excepto respuesta a la voluntad popular,y, contrario a lo que asumen Inglehart y Welzel (2005: 208), la evaluacin no se limitaa la presencia normativa de los elementos sino que incluye su vigencia efectiva. Sinembargo, no incluye algunos elementos claves como el nivel de participacin electo-ral, representatividad de los rganos electos, nivel de igualdad de los recursos cogni-tivos, valores como la tolerancia, o la responsabilidad social12. Por otra parte, dado quesu objetivo expreso es la evaluacin del nivel de libertad en cada pas, el ndice de FHno est diseado especficamente para medir la calidad de la democracia y por ello

incluye elementos que van ms all de ella tal como aqu la especificamos y que per-tenecen a la evaluacin de la actuacin del gobierno desde una orientacin polticaparticular, tal como la inclusin del nivel de libertad econmica y el grado de respe-to por la propiedad privada entre los elementos a evaluar. Esto implica que de utili-zarse sin ms la puntuacin de FH se obtendran resultados que tienden a subestimarla calidad de la democracia en los pases gobernados por la izquierda (Mainwaring,1999: 23). Ms adelante proponemos un procedimiento para corregir este problema.

La evaluacin de los derechos polticos y las libertades civiles que presenta FH esta cargo de grupos de expertos, lo que podra tambin introducir parcialidad, depen-diendo de la orientacin de stos. Sin embargo, dado que ha presentado una evalua-cin anual, sin interrupcin desde 1972, y que cubre cuatro de las cinco dimensiones




12. La metodologa y la lista completa de los 25 elementos evaluados por FH en su versin de

2005 puede encontrarse en la pgina web: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=35&year=2005 (31 de enero, 2006).


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de la calidad de la democracia, el ndice de FH puede considerarse hoy en da como elmejor disponible, siempre que tomemos en cuenta las anteriores advertencias. Ahora,estos problemas igualmente apuntan hacia la utilidad de realizar un esfuerzo para cons-truir un conjunto sistemtico de indicadores que permitan evaluar las dimensiones es-pecficas de la calidad de la democracia, y que descansen tanto como sea posible enevidencia directa (encuestas o informacin agregada) y no en el juicio de expertos.Veamos cules podran ser estos indicadores para los elementos de cada dimensin, antesde pasar en la prxima seccin a la proposicin de un ndice alternativo que modificael de FH.

IV.1. Decisin electoral

Elementos incluidos en esta dimensin son parte tambin de los elementos mni-

mos para que haya democracia: elecciones libres, imparciales y frecuentes y sufragiouniversal. Sin embargo, ms all del mnimo, estos elementos permiten suficiente varia-cin para que se les evale un nivel que vaya de lo mnimo a lo ptimo:

a) Sufragio universal: Ms all del mnimo exigido para que haya democracia, laampliacin o no del derecho al voto a los nacionales que habitan en exterior, ya los extranjeros que han residido por un tiempo considerable en el pas puedeconsiderarse como un indicador de calidad.

b) Frecuencia: Mientras ms corto el mandato, mayor ser el control ciudadano.El tiempo promedio entre las elecciones legislativas es un indicador apropiado.

c) Elecciones libres: Un indicador ms all del mnimo es el relativo a si se permi-ten candidaturas independientes o slo los partidos pueden postular.

d) Elecciones imparciales: Se puede evaluar utilizando una pregunta que se inclu-ye frecuentemente en encuestas de actitudes polticas: las elecciones en este passon limpias o fraudulentas? Tambin pudieran utilizarse indicadores relativos al

acceso o no de los partidos a los fondos pblicos, o a la medida en que el gobier-no utiliza fondos pblicos para su campaa.

f) Libertad de prensa y mltiples fuentes de informacin: Mientras mayor sea elacceso de la poblacin polticamente activa a mecanismos mediante los cualespuede hacer conocer su opinin e informarse, mayor ser la capacidad del elec-torado de tomar una eleccin informada y mayor ser la posibilidad de una elec-cin en igualdad de condiciones, y por lo tanto mayor la calidad de la democracia.FH presenta un ndice separado de libertad de prensa, tambin construido conbase a la evaluacin de expertos y que otorga a los pases una puntuacin queva de 0 (ptima) a 100 (psima). Este ndice pudiera servir como indicador deeste elemento13.




13. La puntuacin de cada pas para 2005 puede verse en FREEDOM HOUSE. Tabla del GlobalPress Freedom Rankings 2005. Pgina web: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=204&

year=2005. La metodologa utilizada se presenta en FREEDOM

HOUSE

. Methodology. Pgina web: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=56&year=2005.


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En cuanto al nivel de igualdad de la poblacin en recursos cognitivos, ste puedeser evaluado utilizando como indicador el nivel de acceso a la educacin de nivel medioo superior, por ejemplo: el porcentaje de la poblacin en la edad correspondiente quese encuentra registrado en la educacin secundaria. En cuanto al nivel de toleranciaque antes indicamos es un valor inherente a la calidad de la democracia, Inglehart (2003)e Inglehart y Welzel (2005) utilizan como indicador la actitud hacia los homosexualesen cada pas. Usar esta variable como indicador exclusivo de tolerancia puede condu-cir a una evaluacin culturalmente parcializada, ya que naciones que hoy presentan unalto nivel de tolerancia en esta variable podran ser altamente intolerantes hacia otrosgrupos sociales, o viceversa. Es preferible medir el nivel de tolerancia mediante una esca-la que incluya la actitud hacia varios sectores, particularmente minoras polticamenteactivas que pueden ser diferentes grupos para cada pas (ver Cuadro 3).

IV.2. Participacin

Participacin electoral: la literatura tiende a utilizar como indicador el porcentajede la poblacin en edad de votar que acude a las urnas. En cuanto a la amplitud de loscargos y temas sujetos a votacin, parece adecuado construir una escala que mida elnmero de oportunidades de votacin que la poblacin ha tenido en un perodo detiempo determinado. Participacin en partidos y organizaciones sociales: las encuestasde actitudes polticas usualmente incluyen preguntas sobre si los entrevistados son miem-bros de partidos u otras organizaciones sociales, cuyas respuestas podran tomarse comoindicador de este elemento.

IV.3. Representatividad

Para indicar el grado en que los diferentes sectores de la poblacin estn repre-sentados en los cuerpos deliberantes en proporcin a su peso en la poblacin, losestadsticos desarrollados para medir la proporcionalidad (o distorsin de la propor-cionalidad) de la representacin de los partidos en los cuerpos legislativos con baseen sus votos (Lijphart, 1994: 58-62) parecen tambin apropiados para evaluar la repre-sentatividad de la legislatura respecto a grupos tnicos, clases y gnero.

IV.4. Responsabilidad

Analizaremos indicadores para la responsabilidad horizontal, vertical y social. Desdeel punto de vista prctico, la responsabilidad horizontal a menudo descansa en la exis-tencia o no de equilibrio entre las ramas del gobierno. La presencia de una legislaturay (sobre todo) de un poder judicial independientes y honestos es crtica a este respec-to, ambos aspectos, independencia y honestidad, tienden a sobreponerse. Es por elloque el nivel de corrupcin en el pas, tal como es medido por el Corruption Perception





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Index (ndice de Percepcin de Corrupcin) elaborado por Transparency Interntationales un buen indicador del grado de responsabilidad horizontal (http://www.transpa-rency.org). El nivel general de corrupcin est obvia y directamente vinculado a lacorrupcin y la eficacia del poder judicial que supuestamente debera controlarla. Unpoder judicial honesto y efectivo reduce la corrupcin, mientras que un elevado nivelde corrupcin indica un poder judicial defectuoso e incapaz de ser efectivo para exi-gir responsabilidad y rendicin de cuentas al ejecutivo14.

Dada que la responsabilidad vertical se exige en los procesos electorales, la cali-dad de ella depende de la calidad de las elecciones, cuyos indicadores sealamos antes.Dos indicadores adicionales de la calidad de los mecanismos de responsabilidad verti-cal seran la posibilidad de reeleccin (y para cules cargos), y el nivel de instituciona-lizacin del sistema de partidos. La reeleccin puede ser problemtica en pases coninstituciones dbiles sin capacidad para controlar el abuso de poder para obtener ven-tajas electorales; pero al mismo tiempo brindan una oportunidad de juzgar y premiaro sancionar en forma individualizada la actuacin del presidente. En cuanto al siste-ma de partidos, mientras ms institucionalizado est mayor ser la capacidad y posibili-dad de los ciudadanos de asignar responsabilidades, premiando o castigando con el votoa las organizaciones polticas que los han dirigido y representado (Mainwaring y Scully,1995). Como medida del nivel de institucionalizacin del sistema de partidos puede uti-lizarse el ndice compuesto propuesto por Mainwaring y Scully (1995). Uno de sus com-ponentes, el ndice de Volatilidad de Pedersen (1979), es en s mismo un buen indicadordel grado de institucionalizacin del sistema de partidos, porque el grado de estabili-dad eleccin tras eleccin de la votacin de los principales partidos usualmente estasociado a su nivel de organizacin, legitimidad y penetracin social. A mayor estabi-lidad del sistema de partidos (menor volatilidad) ms fcil ser para los electores iden-tificar sus polticas, as como responsabilizarlas por ello. Cuando hay una alta volatilidad,con partidos que aparecen y desaparecen entre una eleccin y otra, la capacidad de loselectores para exigirles responsabilidad a los polticos disminuye, mucho ms si cam-

bian de partido y el voto es por lista.En cuanto al nivel en que funciona la responsabilidad social, el significado emp-

rico del concepto se ve reflejado en el nivel de ejercicio efectivo de las libertades deasamblea, asociacin y peticin. Un indicador que usualmente se encuentra en las encues-tas de actitudes polticas es el relativo al porcentaje de los ciudadanos que realiza acti-vidad para resolver problemas de la comunidad, o que participa de las actividades deorganizaciones no gubernamentales. Es de asumir que mientras ms activos son los ciu-dadanos en busca de solucionar problemas comunitarios, o promover intereses colec-tivos, mayor ser el nivel en que esa sociedad influye en y controla la actividad de susgobernantes y representantes.




14. Los niveles de corrupcin para 2005 de los pases latinoamericanos de acuerdo al CorruptionPerceptions Index de Transparency International(en una escala que va de diez para los libres de corrup-

cin a uno para los peores casos de corrupcin) pueden verse en: http://www.transparency.org/policy_and_research/surveys_indices/cpi/2005.


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IV.5. Respuesta a la voluntad popular

Los indicadores de esta dimensin reflejan el nivel de armona entre la opinin pbli-ca, la accin de los lderes y las polticas pblicas. En este sentido la disponibilidad eintensidad del uso de las iniciativas populares de ley, la revocacin del mandato, losreferendos y los presupuestos participativos, son claramente relevantes. Powell (2004)y Diamond y Morlino (2005) sugieren la utilizacin del nivel de satisfaccin de los ciu-dadanos con el funcionamiento de la democracia en su pas como un indicador delnivel de respuesta del sistema poltico a la voluntad popular. Aunque esta variable estgeneralmente presente en las encuestas de actitudes polticas y tiene la ventaja de incor-porar la evaluacin directa de los ciudadanos, corre el riesgo de medir en realidad elnivel de aprobacin de los resultados de la gestin del gobierno, en vez del grado enque las polticas puestas en prctica son las que apoyaban los ciudadanos, que comose indic antes son dos cosas distintas. Otros indicadores del nivel de respuesta a lavoluntad popular seran aquellos que miden el apoyo del pblico hacia aspectos espe-cficos de las polticas pblicas, o a su orientacin general (Diamond y Morlino, 2005:xxxi), tambin el que utilizamos ms adelante: el nivel en que la poblacin consideraque sus acciones, y en particular el voto, influyen en la orientacin de las polticas pbli-cas. Este tipo de indicadores parece el ms apropiado porque llega al corazn de estadimensin: determinar la medida en que el gobierno aplica polticas apoyadas por lamayora del electorado, cuando esta determinacin es posible (Arrow, 1951).

IV.6. Soberana

En cuanto a la medida en que las polticas pblicas estn bajo el control efectivode los funcionarios elegidos, dos aspectos resultan especialmente relevantes para AmricaLatina: a) la poltica econmica, dado que la deuda externa ha llevado a muchos pa-ses a seguir las polticas econmicas dictadas por organizaciones internacionales con-troladas por los pases acreedores a cambio de refinanciamiento; y b) las relaciones entreel poder civil y el militar, porque la forma en que se negoci la transicin con los gobier-nos militares, o la tradicin histrica de intromisin de los militares en la poltica, hacenque sea importante observar en qu medida los gobiernos elegidos estn sometidos o noa la influencia de los militares sobre sus decisiones polticas (Smith, 2005: 101; Kooningy Kruijt, 2003).

En este trabajo medimos la autonoma en poltica econmica con base en el pesode la deuda externa sobre la economa del pas. Mientras mayor sea el peso de la deudaes de suponer que mayor ser la necesidad para el pas de atender los requerimientosde sus acreedores y de las organizaciones financieras internacionales. En cuanto al controldel poder civil sobre el militar acogemos la tipologa de Smith que clasifica a los pa-ses en cuatro categoras con base en un criterio cualitativo (Smith, 2005: 101): 1) Con-trol Militar: cuando hay un gobierno civil nominal pero las decisiones polticas estnbajo control militar; 2) Tutela Militar: participacin de los militares en la formacin





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de polticas pblicas y los militares mantienen su capacidad para intervenir en la poltica;3) Subordinacin Militar Condicionada: no hay una intervencin abierta en la formacinde polticas pblicas, pero los militares permanecen como actor poltico con capacidadpara intervenir en caso de desviacin seria respecto a lo que ellos consideran el intersnacional y 4) Control Civil: subordinacin completa de los militares a la autoridad civil(Smith, 2005: 103)15.

V. INDICADORES E NDICES

La discusin precedente apunta hacia una estrategia para un anlisis de la calidadde la democracia en Amrica Latina que tome como punto de partida el ndice de FH,incorporando nuevos indicadores para cubrir los elementos no incluidos, y que corri-ja los problemas antes mencionados que presenta este ndice. Este nuevo ndice ten-dra tambin la ventaja de incorporar informacin estadstica y de encuestas de opininpblica que complementen la evaluacin de expertos de FH. La utilizacin de mlti-ples fuentes de datos dar una imagen ms rica de lo que la calidad de la democraciasignifica en la teora y la prctica, y nos permitir superar las limitaciones de las clasi-ficaciones dicotmicas que siguen siendo frecuentes en la literatura. Si la introduccinde nuevos elementos llegara a producir una clasificacin de los pases en cuanto a sucalidad de democracia similar a la que arroja el ndice de libertad de FH, ello confir-mara que existe una superposicin significativa entre las dimensiones y elementos quedeterminan la calidad de la democracia, y que por lo tanto es posible construir ndicescomparativos con base en un conjunto limitado pero comprensivo de indicadores.

A pesar de sus esfuerzos por ser comprensivo, el ndice de FH no contiene indica-dores de: respuesta a la voluntad popular, participacin electoral, representatividad delos cuerpos legislativos, nivel de recursos cognitivos, tolerancia o responsabilidad social.A fin de construir un ndice ms comprensivo y especfico para la calidad de la demo-

cracia comenzamos incorporando la sumatoria de la puntuacin de FH para derechospolticos y libertades civiles, llevada a una escala que va del 0 al 100 con base en lospuntos bsicos (raw points) que en una escala del 0 al 4 los expertos de FH otorgana cada pas para cada uno de los 25 elementos (Cuadro 1, columna 1). Como este ndi-ce resume 25 elementos de evaluacin, en el clculo de nuestro ndice se le da un pesocorrespondiente a veinticinco elementos cuando lo promediamos con los otros ochoque le agregaremos. Como antes se seal el ndice de FH presenta una inclinacin anti-izquierda. Aunque no es posible cuantificar una posible influencia de esta inclinacinen la actividad global de los evaluadores, s es posible identificar los tems que direc-tamente la expresan. stos son dos de los veinticinco tems: en primer lugar el relati-vo a la libertad econmica y la libertad privada16, es de asumir que en este elemento los




15. Para una tipologa similar ver K. KOONING y D. KRUIJT (2003).

16. Este elemento de evaluacin es formulado as porFH

: Tienen los ciudadanos el derechoa ser propietarios y a establecer negocios privados? Hay influencia indebida sobre los negocios


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gobiernos de izquierda radical con polticas de intervencionismo econmico fuerte comoel de Venezuela sern penalizados con la prdida total de la puntuacin (cuatro pun-tos), o al menos la mitad en los casos de gobiernos intervencionistas relativamente mo-derados como el de Brasil. Un segundo elemento es el denominado de autonomapersonal17, en ste adems de aspectos que no implicaran inclinacin antiizquierdis-ta, se incluye como uno de los puntos a evaluar el grado en que los ciudadanos tienenuna excesiva dependencia del Estado. Es de asumir que los gobiernos de izquierdacon polticas sociales intensas se vern parcialmente penalizados, los radicales con almenos dos de los cuatro puntos y los moderados con uno. Para corregir esta inclina-cin antiizquierdista implcita en la metodologa de FH, creemos que deberan aadirseseis puntos a los pases con gobiernos radicales de izquierda y polticas fuertemente inter-vencionistas, y tres puntos a los pases con gobiernos de izquierda y polticas modera-damente intervencionistas. Por ello, a la puntuacin bsica sumada que se deriva de lametodologa de FH hemos aadido seis puntos a Venezuela y tres a Brasil (Cuadro 1,columna 1). A estos veinticinco elementos resumidos en el ndice de FH, aadiremospara el clculo del ndice de calidad de la democracia siete indicadores que cubren loselementos ausentes en el anlisis de FH (Cuadro 1). Como slo tenemos la informacinrelativa al nivel de tolerancia para nueve pases, presentaremos adicionalmente para ellosel clculo del ndice de calidad de la democracia incluyendo este elemento (Cuadro 3).Estos indicadores son los siguientes:

Para medir el nivel de respuesta a la voluntad popular incluimos una preguntatomada de la encuesta Latinobarmetro 2005: Eficacia del Voto18. Se presenta el por-centaje sobre casos vlidos de quienes indicaron estar de acuerdo con la frase: La mane-ra como uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el futuro. Puede asumirseque quienes consideran que el voto es eficaz para modificar la situacin del pas estnimplcitamente reconociendo que los polticos responden positivamente a la opininpopular expresada en las urnas, en este sentido es un indicador ms directo de la sen-sibilidad de los gobernantes hacia la voluntad popular que la pregunta relativa a la satis-

faccin con el funcionamiento de la democracia. Como antes indicamos, sta tiende amedir la satisfaccin con los resultados de la gestin, lo cual no necesariamente impli-ca que se hayan instrumentado las polticas con mayor apoyo popular.




privados por parte de los funcionarios gubernamentales, las fuerzas de seguridad o el crimen orga-nizado?. Traduccin de los autores desde FREEDOM HOUSE. Methodology. Pgina web: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=56&year=2005.

17. Este elemento es formulado as por FH: Hay autonoma personal? Son controlados porel Estado los viajes, la seleccin de residencia, la seleccin de empleo? Estn los ciudadanos libresde adoctrinamiento y de excesiva dependencia del Estado?. Traduccin propia. FREEDOM HOUSE.Methodology. Pgina web: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=56&year=2005.

18. La pregunta es la siguiente: Algunas personas dicen que la manera como uno vota puedehacer que las cosas sean diferentes en el futuro. Otros dicen que independientemente de como unovote, no har que las cosas sean mejores en el futuro. Cul frase est ms cercana a su manera depensar?. Agradecemos a Marta Lagos y a la Corporacin Latinobarmetro por darnos acceso a las

respuestas a esta pregunta. Para mayor informacin sobre la encuesta y el cuestionario ver http://www.latinobarometro.org.


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El nivel e igualdad de los recursos cognitivos entre la poblacin es otro de los ele-mentos de la calidad de la democracia que no aparece evaluado por FH. Utilizamos comomedida de este elemento (Cuadro 1) el porcentaje de la poblacin en la edad escolarcorrespondiente que estaba inscrita en la escuela secundaria para el 2002 (World Bank,2005). La educacin secundaria provee a los ciudadanos de lo que pudiramos consi-derar el instrumental cognitivo bsico para procesar la informacin poltica. En con-secuencia, el nivel en que la poblacin tiene acceso a este nivel educativo parece idneopara evaluar en forma comparativa los recursos cognitivos, especialmente en pases envas de desarrollo entre los cuales el acceso a la educacin superior tiende a ser bas-tante restringido.

Nuestro tercer elemento adicional es el nivel de tolerancia, para el cual hemosconstruido una escala del 0 al 100, para los nueve pases de Amrica Latina incluidosen la tercera (1995) o cuarta (2000) serie de la Encuesta Mundial de Valores (WorldValue Survey). Se utilizan seis preguntas, las respuestas de los entrevistados para cadauna se re-codifican as: 0) No tolerante; 1) Tolerante. Las puntuaciones obtenidas porel entrevistado en cada una se suman creando una escala de tolerancia del 0 al 6; o cuan-do falta una de las preguntas del 0 al 5. Se calcula el promedio para cada pas y se trans-forma en una escala del 0 al 100. El resultado es el nivel de tolerancia que se indica enel Cuadro 3. Las preguntas incluidas son las siguientes: A) sta es una lista de las cua-lidades que los nios pueden ser estimulados a aprender en el hogar. Cul, si alguna,considera usted que es especialmente importante? Por favor escoja un mximo de cin-co Tolerancia y respeto hacia los dems. B) (Cinco preguntas) En esta lista hay variosgrupos de personas. Por favor, podra usted indicar el o los que no quisiera tener comovecinos?: personas de raza diferente; musulmanes; inmigrantes/trabajadores extranje-ros; homosexuales; judos19.

Otros dos elementos no incluidos por FH son participacin electoral y representa-tividad de los cuerpos legislativos elegidos (en trminos de clase, etnia y partidismo).Medimos participacin electoral con base en el porcentaje de votantes con respecto a

la poblacin en edad de votar para las ltimas elecciones para las cuales tenemos infor-macin disponible hasta el ao 2004. La representatividad de los rganos legislativoses medida con respecto a la composicin partidista y al gnero en una escala de 0 al100 utilizando el estadstico LSQ, que como dijimos antes es el indicador ms comn




19. Como se esperaba, el nivel de tolerancia en los pases latinoamericanos se acerca ms al quese presenta en los pases desarrollados, y en algunos casos lo supera, cuando se utiliza la escala com-puesta por seis tems propuesta aqu en vez de nicamente una pregunta sobre si la homosexualidades o no justificable. Por ejemplo, en una escala del 0 al 100, Argentina obtendra 88 en el ndice com-puesto de tolerancia, pero slo 43 si slo se incluye la pregunta sobre la homosexualidad. Las pun-tuaciones para EE.UU. seran 87 y 48 y para Espaa 82 y 62. Las respuestas de la encuesta del 2000fueron utilizadas para Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Per y Venezuela. Las respuestas de 1995se utilizaron para Brasil, Repblica Dominicana y Uruguay, pases no incluidos en el 2000. La preguntasobre judos fue reemplazada en Mxico por evanglicos y no se hizo en Per. En Venezuela las

preguntas sobre judos y musulmanes fue reemplazada por una pregunta sobre personas de otrareligin. En 1995 no se hizo la pregunta sobre judos.


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de desproporcionalidad de la representacin. Se convierte en indicador de proporcio-nalidad restando la desproporcionalidad de 100, como lo sugiere Rose (1984).

FH incluye tems que evalan la responsabilidad horizontal y la vertical, pero nola social. Como indicador de esta ltima utilizaremos el porcentaje sobre casos vli-dos de entrevistados por la encuesta Latinobarmetro 2005 que afirman trabajar fre-cuentemente o muy frecuentemente por temas comunitarios20. Trabajar por temascomunitarios implica exigir de los funcionarios pblicos la resolucin de problemas,el cumplimiento de promesas electorales, el respeto a los derechos ciudadanos, y porello puede asumirse como un indicador adecuado del nivel en que los ciudadanos seorganizan para promover los intereses de su comunidad, y demandar responsabilidada los funcionarios pblicos por el ejercicio de sus cargos.

Sobre soberana, FH incluye dos tems: a) Estn los funcionarios elegidos libres dedominacin por los militares, potencias extranjeras, jerarquas religiosas, oligarquas eco-nmicas, o cualquier otro grupo poderoso? y b) Son los representantes elegidos libre-mente quienes determinan las polticas del gobierno? (Freedom House, 2005). Estos temsforman parte de los 25 que contribuyen al ndice corregido que se presenta en la colum-na 1 del Cuadro 1. Por las razones indicadas anteriormente, creemos que es necesarioun indicador especfico de soberana en poltica econmica. ste es construido utili-zando como indicador de dependencia econmica el servicio de la deuda externa comoporcentaje de las exportaciones de cada pas para el 2003 (World Bank, 2005). Esta varia-ble nos indica el peso de la deuda sobre la economa. A mayor el peso de la deuda sobrela economa, ms probable ser que el pas se vea obligado a seguir polticas econmi-cas que le dicten sus acreedores, o las instituciones financieras internacionales. El indi-cador de autonoma econmica presentado en el Cuadro 1 es el resultado de restar decien la cifra que arroje este indicador de dependencia econmica, o sea: 100-deuda exter-na como porcentaje de las exportaciones.

El Cuadro 1 presenta la puntuacin para cada pas en los 25 tems de FH (puntosbsicos corregidos), y para cada uno de los siete indicadores adicionales disponibles

para los dieciocho pases democrticos de Amrica Latina al 2005, en una escala del 0al 100. La ltima columna del Cuadro 1 presenta nuestro ndice de calidad de la demo-cracia con la respectiva puntuacin para cada pas en una escala del 0 al 100. Para lle-gar a este ndice la puntuacin bsica corregida de FH se multiplic por veinticinco demodo de darle en el clculo el peso correspondiente a los veinticinco tems que resu-me. A este resultado se le sum la puntuacin de cada uno de los otros siete tems y elresultado se dividi entre el total de tems incluidos (32). En consecuencia nuestro ndi-ce es un promedio de la puntuacin en los tems considerados, dndole igual peso acada uno de ellos21.




20. La pregunta es: Con qu frecuencia hace Ud. cada una de las siguientes cosas? Trabajapor temas comunitarios. Muy frecuentemente, frecuentemente, casi nunca, nunca. Agradecemos aMarta Lagos y la Corporacin Latinobarmetro por darnos acceso a las respuestas a esta pregunta.Para mayor informacin sobre la encuesta y el cuestionario ver http://www.latinobarometro.org.

21. Podra ser mejor intentar ponderar cada tem segn su importancia para la calidad de la de-mocracia o, al menos, organizarlos en dimensiones y darle a cada dimensin el mismo peso. Nosotros


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A pesar de que tenemos siete tems adicionales el orden clasificatorio que resultade nuestro ndice de calidad de la democracia es exactamente el mismo que el que sederiva del ndice de FH (sumatoria de puntuacin en derechos polticos y libertades civi-les), tal como se expresa en el Cuadro 2. La correlacin entre ambos ndices es: -,993.La inclusin de la variable nivel de tolerancia (Cuadro 3) no modifica el orden en lacalidad de la democracia de los pases para los que tenemos esta informacin. Estosresultados sugieren, como ha sido planteado por Diamond y Morlino (2005), que lasdimensiones de la calidad de la democracia y sus elementos presentan una superposi-cin significativa y en buena medida tienden a variar juntos.

Nuestro ndice ratifica la informacin que proviene del ndice de libertad de FH,pero los resultados de los Cuadros 1 y 3 proveen una informacin ms rica y variada,y nos dan datos sobre las particulares debilidades y fortalezas de la democracia en laregin y en cada pas en particular. Los nuevos indicadores nos ofrecen informacinespecfica que puede ser utilizada por acadmicos y reformadores interesados en mejo-rar la calidad de la democracia en Amrica Latina. Por ejemplo, Costa Rica, uno de lospases con altos niveles de democracia en la regin, alcanza una alta puntuacin en repre-sentatividad, pero aparece dbil en participacin electoral, recursos cognitivos y res-ponsabilidad social. Colombia, con uno de los niveles de calidad ms bajos en la regin(debido sobre todo a la violencia y la debilidad de las instituciones) es sin embargo fuer-te en tolerancia, responsabilidad social y representatividad partidista de la legislaturanacional. No tenemos espacio aqu para analizar en detalle los resultados individualesde cada pas, pero es importante resaltar que la consideracin detallada de los elementosque conforman la calidad de la democracia y sus indicadores puede aportar un cono-cimiento importante acerca de las fortalezas y debilidades de la democracia en cada pasy en la regin. Este anlisis debera ser parte de la agenda de investigacin futura sobreAmrica Latina.




hubiramos preferido este ltimo procedimiento, pero para poderlo seguir hubiramos necesitado cono-

cer la puntuacin bsica especfica para cada tem incluido porFH

, o haber utilizado indicadores pro-pios para esos tems. Desafortunadamente no tuvimos disponible ninguna de estas dos vas.


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CUADRO 2: NDICE DE CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y LA CLASIFICACIN DE FREEDOM HOUSEPARA 18 PASES DE AMRICA LATINA

Pas

ndicede calidad

de lademocracia1

FHndice delibertad2

FHordende clasificacinsegn el ndice

de libertad

FH Sumatoriade puntos bsicos

corregida(25 tems)3

1. Uruguay 93,7 2 1 1002. Chile 92,3 2 1 1003. Costa Rica 92,1 2 1 1004. Panam 86,2 3 4 925. Argentina 82,9 4 5 876. Mxico 82,5 4 5 877. R. Dominicana 82,1 4 5 878. Brasil 76,4 5 8 819. Per 75,4 5 8 78

10. El Salvador 74,4 5 8 7811. Bolivia 70,3 6 11 7212. Nicaragua 70,0 6 11 7213. Paraguay 69,8 6 11 7214. Honduras 69,3 6 11 7215. Ecuador 68,9 6 11 7216. Venezuela 67,8 7 16 6917. Colombia 56,9 8 17 5718. Guatemala 56,5 8 17 57

1. Viene del Cuadro 1.2. Es la suma de la puntuacin en derechos polticos y libertades civiles. El ndice va de 2 (nivel superior de libertad) a 14 (ausencia de libertad).3. Viene del Cuadro 1.

CUADRO 3: NDICE DE CALIDAD DE LA DEMOCRACIA INCLUYENDO TOLERANCIA (NUEVE PASES)

Pas

ndice decalidad de lademocracia1

Tolerancia ndice decalidad de lademocraciaincluyendotolerancia

FHndice delibertad

FHordende clasificacin

segn ndicede libertad

1. Uruguay 93,7 84 93.4 2 12. Chile 92,3 85 92.1 2 13. Argentina 82,9 88 83.1 4 54. Mxico 82,5 75 82.3 4 55. R. Dominicana 82,1 72 81.7 4 56. Brasil 76,4 82 76.6 5 87. Per 75,4 78 75.5 5 88. Venezuela 67,8 74 68.0 7 169. Colombia 56,9 85 57.8 8 17

1. Viene de Cuadro 1.


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VI. CONCLUSIONES

Un aspecto fascinante de los cambios polticos recientes en Amrica Latina es loque pudiramos llamar legtimamente una refundacin de las democracias. Ha habi-do un movimiento sostenido desde las primeras preocupaciones por las constitucio-nes, momentos fundacionales y supervivencia de los nuevos regmenes (en el sentidode lo sealado por Carl Schmitt) hacia una expansin gradual del significado y alcan-ce participativo de lo que cuenta como democracia. Como seala Smith (2005: 313),la democracia en Amrica Latina ha sido domesticada: ha ganado capacidad de super-vivencia y de enraizarse en la medida en que sus partidarios han ido aceptando limi-tarse tanto en la persecucin de violaciones a los derechos humanos ocurridas antesde la transicin, como en la introduccin de reformas que pudieran afectar los inte-reses de factores nacionales o internacionales con capacidad de desestabilizacin, almenos durante un perodo inicial. Pero el costo creciente de estas negociaciones havenido resultando cada vez ms evidente, y ha estimulado la bsqueda de nuevas for-mas de participacin, as como esfuerzos para extender el significado de los derechosy por extender la definicin operativa de la democracia.

Aunque los resultados prcticos han tenido hasta ahora un impacto limitado, losdebates (por ejemplo sobre democracia participativa vs. representativa) han abierto ladiscusin sobre un nmero amplio de tpicos como la iniciativa popular, los referen-dos revocatorios, las formas adecuadas de organizacin poltica, el papel de la socie-dad civil, la naturaleza del sufragio y el nmero y la naturaleza de los cargos sujetos aeleccin popular. Cualesquiera que sean los pormenores, la tendencia a moverse ms allde las primeras versiones de democracia domesticada es en s misma importante, y refuer-za nuestro empeo por vincular los anlisis procedimentales de la democracia con laatencin sobre cmo la democracia poltica se posiciona en el orden social y econmico.

La poltica de la democracia es tambin en un sentido importante una lucha con-tinua por controlar lo que la definicin de democracia significa en la prctica. Es poresto que la cuestin del vnculo de los derechos con las dimensiones de la calidad dela democracia es tan crtica. La vigencia y el ejercicio libre de los derechos relevantesdentro del marco legal son centrales para la calidad de la democracia. A riesgo de hacerdistinciones polmicas sobre los tipos de derecho, es claro para nuestro propsito queunos derechos son ms crticos que otros. Los ms centrales para la calidad de la demo-cracia son aquellos derechos que en alguna medida hacen posible o facilitan el accesoa los procesos polticos y sus instituciones. Los derechos vinculados a la decisin elec-toral, a la igualdad de acceso y de trato por las instituciones polticas, y a la responsa-bilidad poltica, son de importancia crtica. Esto significa que debemos prestar atencinparticular a las condiciones para la participacin poltica (incluyendo el voto y el regis-tro electoral pero sin limitarse a ellos), al sistema judicial y penal, a los mecanismos detransparencia y a los derechos que garantizan la libertad de organizacin e informacin.Hay muchas caractersticas deseables en el ideal de un Estado de Derecho, pero en smismo un Estado de Derecho, en el cual rigen efectivamente las leyes establecidas, noes necesariamente democrtico.





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Este trabajo representa un esfuerzo para repensar el anlisis de la calidad de la demo-cracia en Amrica Latina. Su propsito ha sido mantenerse dentro de la tradicin delanlisis procedimental de la democracia, para desde all teorizar el vnculo entre las ins-tituciones y procedimientos polticos, por un lado, y la sociedad en que estn inmer-sos, por otro, y de esa manera dilucidar los elementos que los hacen ms o menosdemocrticos, y mejoran o limitan la calidad de la poltica democrtica. El anlisis pro-cedimental de la democracia ha sido criticado por su vulnerabilidad a anlisis no rea-listas y estticos que muy a menudo tratan a los procedimientos, las instituciones y aquienes operan en ellos (polticos y funcionarios pblicos elegidos o designados) comosi estuvieran desconectados de la sociedad, la economa y la cultura. Esta crtica tienealguna validez, pero pensamos que llevarla demasiado lejos corre el riesgo de despojarel anlisis poltico de aportes valiosos. De all nuestra argumentacin en favor de unenfoque que supere la desconexin teorizando las formas en que las prcticas e ins-tituciones polticas estn conectadas con la sociedad.

Parece til en este punto salir de los detalles de la construccin de medidas e indi-cadores para volver una vez ms a nuestra definicin central, y las dimensiones emp-ricas que se derivan de ella. Hemos definido la calidad de la democracia como la medidaen que los ciudadanos participan informadamente en procesos de votacin libres, impar-ciales y frecuentes; influyen en la toma de decisiones polticas; exigen responsabilidada los gobernantes; y en que estos ltimos son quienes efectivamente toman las decisio-nes y lo hacen respondiendo a la voluntad popular. Esta definicin implica cinco dimen-siones: decisin electoral, participacin, respuesta a la voluntad popular, responsabilidady soberana. Algunas, como soberana, son condiciones habilitantes, factores que esta-blecen los parmetros para los procesos polticos. Otras, como anticipacin, respon-sabilidad y respuesta a la voluntad popular, apuntan directamente al ritmo y contenidode los procesos polticos. Tomar estas dimensiones como un conjunto dinmico llevnuestro anlisis a la identificacin de indicadores que vinculan la capacidad de los ciu-dadanos (como individuos y en su vida asociativa) a las realidades efectivas del plura-

lismo y a los lmites y barreras a la participacin.Durante el trabajo hemos delineado un vnculo explcito entre el anlisis de la legi-

timidad y el funcionamiento concreto de los procedimientos democrticos, situandostos firmemente en un contexto de derechos y participacin. El esfuerzo central deltrabajo ha estado dirigido a llegar a las condiciones habilitadoras del acceso a la parti-cipacin de manera que no se d por supuesta la conexin con la poltica, sino que seapunte hacia formas de especificarla ms ntegramente. Este enfoque lleva el anlisisms all de las preocupaciones por la gobernabilidad mirada desde arriba hacia abajo,incorporando las preocupaciones de los ciudadanos acerca de la capacidad para parti-cipar y el acceso a las instituciones formales22.




22. Trabajos recientes de L. ANDERSON y L. DODD (2005) y N. BERMEO (2003) subrayan las capa-cidades y orientaciones democrticas de los ciudadanos ordinarios, quienes han demostrado repeti-

damente mayor compromiso y confianza en la democracia que sus lderes. Nuestra visin de la calidadde la democracia incorpora esta dimensin.


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Ampliar el anlisis de la sociedad civil y de la representacin sigue siendo un desa-fo. Un problema que ha dejado en buena medida a la sociedad civil y a la representa-cin insuficientemente teorizadas (o cuando son teorizadas a menudo desconectadasdel anlisis poltico)23 ha sido la dificultad de encontrar medidas comparables y llevarhacia la bsqueda de indicadores cuantitativos a una literatura que ha estado en gene-ral enfocada en el anlisis cualitativo e histrico. No hay un camino fcil para haceresto, pero creemos que es posible incorporar de forma congruente en el anlisis cuan-titativo las dimensiones social y organizacional. ste es un ejercicio de reduccin, perono necesariamente de reduccionismo.

El anlisis de la democracia, y de la calidad de la democracia, se beneficia de unamirada amplia en el tiempo. Esto es aparente en todos los casos, pero es quizs parti-cularmente evidente en Amrica Latina, donde la experiencia con la democracia a lolargo de las dcadas ha dado pie para el pesimismo aun de los ms optimistas, y ha hechoatractivas las teoras cclicas aun para fervientes creyentes en el progreso. Es el pre-sente perodo algo ms que otra vuelta en el ciclo? En la medida en que podamos lle-gar a una comprensin ms completa y dinmica de la calidad de la democracia,estaremos en mejores condiciones para evaluar su durabilidad y para entender cundoser defendida o no por los actores claves. Los gobiernos democrticos concretos pue-den tener xito o fracasar, pero a largo plazo el meollo del asunto es si el espacio parala democracia se fortalece o no, y de qu manera especfica. Si hay retrocesos: lo harnmejor los demcratas la prxima vez? Crearn procesos polticos de mayor calidad yms viables ante los problemas?

Cualquier conjunto de instituciones y procedimientos polticos opera dentro delas restricciones que le dan forma y limitan la viabilidad de formas particulares del pro-ceso poltico. Pero la poltica no es simplemente un espacio sobre el que se acta, nilos dirigentes polticos son simplemente agentes pasivos de otras fuerzas. Las innova-ciones y reformas que vienen de los procesos polticos pueden tambin moldear la for-ma en que las fuerzas sociales y la sociedad civil asumen las tareas de la poltica. Esto

es menos una calle de dos vas que una autopista multidireccional con un intercam-bio de influencias de varios tipos y niveles operando simultneamente. Si contrasta-mos el anlisis realizado aqu con un conjunto de propuestas que han surgido en aosrecientes con el fin de mejorar la democracia en Amrica Latina, resulta evidente queaparte de su inters terico y comparativo, el anlisis sistemtico de la calidad de lademocracia tiene potencial para producir importantes beneficios prcticos en el cor-to y mediano plazo.

El potencial para la reforma es particularmente claro si centramos nuestra aten-cin analtica en los puntos de acceso a la poltica y en

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