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Lectura 1

El desarrollo concertado y el desarrollo humano1

Javier Abugattás Fatule I. Introducción En el Perú, el logro un desarrollo concertado es una opción para aumentar las capacidades y contribuir a un mayor bienestar de toda la población y en especial de los que requieren mayor atención son desafíos aun por superar. En este sentido, cabe preguntarse:

¿Cuáles son los asuntos más importantes en los que habría que intervenir?

¿Cómo identificar los asuntos centrales entre tantas demandas y presiones?

Estas y otras preguntas sobre el contexto local serán indispensables, si se intenta discutir ideas relacionadas con el desarrollo más sostenible y concertado que tenga presente a todas las personas y su vida diaria como referencia principal. Este documento sintetiza comentarios y orientaciones para incluir los elementos principales del desarrollo e incorporar aspectos fundamentales de lo humano desde el inicio de la reflexión y acción acerca de estrategias de desarrollo y políticas públicas que permitan la mejora continua de la calidad de vida. La mayoría de fallas en la implementación de las estrategias de desarrollo nacen en el momento inicial, entre la idea y su elaboración primera o cuando deben armonizar la realidad local, las necesidades y los recursos escasos. Por ello, antes de iniciar nuevos programas con actividades o ideas de proyectos de inversión pública es indispensable contar con información y conocimientos acerca de los aspectos fundamentales de las condiciones de vida de la población, sus actividades económicas, su territorio y ambiente, su institucionalidad y la acción de sus actores locales. El estudio y logro de una situación optimizada sin proyecto es una fase previa, obligatoria y de enorme utilidad práctica. Permite contar con la visión de conjunto de la realidad (siempre compleja y muchas veces contradictoria) en la que se pretende intervenir. Las personas que trabajan en esta primera etapa enfrentan el difícil pero interesante desafío de conocer las necesidades de la población, expresarlas y ayudar en la elaboración de sus prioridades. Los

1 Este texto se basa en el documento 2007 acerca de Desarrollo humano y los proyectos de inversión

pública.

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responsables de políticas públicas y las personas a cargo de actividades deben mantener actualizados esos conocimientos a lo largo de las múltiples actividades que se realizan simultáneamente para intentar lograr el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado en todos los niveles. Un trabajo así permitirá validar la coherencia de las estrategias y prioridades nacionales, regionales y locales; lo anterior conllevará a planes de desarrollo concertados y serán herramientas de integración y orientación constante. En el texto, se hace sólo referencia a los elementos principales del enfoque de formulación de ideas de actividades y proyecto de inversión en el marco de las prioridades del desarrollo humano, con el objetivo de promover su uso. Por ejemplo, las menciones a la población en un territorio dado son nada más que el inicio de una búsqueda del conocimiento acerca de la geografía física y la demografía para intentar comprender la realidad local. Los profesionales deben mantenerse alertas para incorporar aspectos inesperados y sentirse con la libertad de comentar asuntos que son importantes y que están siendo dejados de lado. En las orientaciones nacionales, o primer punto, el ser humano se asume como el centro del diseño y se toma como referencia concreta los programas presupuestales estratégicos definidos en la Ley de Presupuesto del Sector Público. Siendo la prioridad máxima el ser humano se propone un enfoque de desarrollo con énfasis en las personas y con una especial atención a la etapa temprana, por los impactos que ésta tiene en la sociedad. En el punto 2, se discute el desarrollo enfocado en los seres humanos y se resalta la necesidad de tomar en cuenta el ciclo y la calidad de vida de cada persona como referencia fundamental para el diseño e implementación de inversiones en cualquier sector. El punto 3 enlaza este desarrollo con la vida en un territorio y sus circunstancias; se propone allí un esquema general para la identificación de asuntos, formulación de opciones y evaluación interactiva. Se sistematizan los diversos elementos importantes para discutir el desarrollo e incrementar el conocimiento que tenemos de un territorio, sus habitantes y las condiciones económicas, sociales y ambientales en las que viven. Para esto se parte de un breve diagnóstico actualizado y se perfila un escenario base para dar consistencia a las mejoras propuestas en la sociedad local. En los siguientes puntos, se proponen orientaciones para un escenario base y se reitera la necesidad de escoger lo prioritario y actualizar el conocimiento general sintetizado en el plan de desarrollo concertado. II. El desarrollo humano en El desarrollo concertado El concepto de desarrollo humano propone que el elemento fundamental para el diseño e implementación de políticas es la calidad de vida de todos los seres humanos actuales y futuros. Después de examinar los escasos resultados de

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políticas aisladas, enfrentamos las dificultades para lograr un bienestar general que asegure una vida armoniosa en sociedades complejas y heterogéneas. Independientemente de definiciones precisas es importante lograr una convergencia entre los esfuerzos de la sociedad y el Estado con el fin último de una vida plena para todos los habitantes en un ambiente equilibrado. Aunque la definición del desarrollo humano se revisa periódicamente, por razones metodológicas utilizaremos la utilizada por el PNUD:

"El proceso de ampliación de las opciones de la gente y el nivel de bienestar que logran se halla en el centro del concepto de desarrollo humano. Esas opciones no son ni finitas ni estáticas. Sin embargo, independiente del nivel de desarrollo, las tres opciones esenciales de la gente son: vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. Pero el desarrollo humano no concluye ahí. Otras opciones, a las que muchas personas asignan gran valor, van desde la libertad política, económica y social hasta las oportunidades para tener una vida creativa y productiva y disfrutar del respeto por sí mismo y de la garantía de los derechos humanos. Sin duda, el nivel de ingreso es un elemento importante del desarrollo. Pero, no es todo en la vida de las personas. El ingreso es un medio pero el fin es el desarrollo humano."2

a) El desarrollo humano no es un asunto nuevo pero demora en instalarse El enfoque de desarrollo humano es persistentemente mencionado pero aún poco aplicado. Hace más de 30 años (PNUD desde 1990 a nivel mundial con el IDH) se iniciaron intentos de definir y seguir ese factor esencial. Los argumentos son sólidos y muchos de sentido común, relacionados a la experiencia diaria; sin embargo, se pierde entre los temas urgentes. La persistencia en el enfoque debe continuar hasta lograr que se aplique en la práctica. Aunque parezca un ideal de largo plazo no se puede renunciar a intentar que cada ser humano tenga una vida plena, saludable, creativa y feliz. Esa imagen de una situación ideal se refiere a la calidad de vida de todos los habitantes y no es sólo a la ausencia de problemas sino (parafraseando el antiguo concepto de salud), "el completo bienestar..." en todos los aspectos de la vida humana. Es el pleno desarrollo de todos los seres humanos, la razón de ser de la sociedad y el Estado. Resulta indispensable, entonces, que toda nueva iniciativa

2 Fuente: PNUD 2007 en http://www.revistadesarrollohumano.org/quees.asp

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tenga como referencia principal el desarrollo humano de manera que asegure una adecuada asignación de recursos. Las decisiones guiadas por un ideal como este son complejas y multisectoriales y con posibilidades altas de cometer errores, pero son indispensables si se busca mejorar la calidad de vida de todos y mejorar, también, la cohesión social y la capacidad para competir en mercados diferentes y con condiciones ambientales cambiantes. En el caso de las actividades (operación ) y de la inversión pública, donde se utilizan recursos de todos los peruanos para sostener servicios de calidad y generar nuevas capacidades, es especialmente importante que se asegure el bienestar de todos y principalmente de las personas que están en condiciones adversas por causas ajenas a su voluntad. Por esta razón, el Diplomado de Planeamiento Concertado y otras actividades de formación para optimizar el uso de recursos y para la formulación de proyectos de inversión pública ha optado por dirigir la atención al desarrollo humano y a la primera infancia. b) La importancia de priorizar el gasto de operación y de inversión en el desarrollo de capacidades humanas, con énfasis en la etapa temprana b.1 Aspectos generales del ciclo de vida La infancia y la adolescencia son la base fundamental del capital humano. Idealmente, todos los adolescentes peruanos deberían culminar su educación secundaria y contar con las competencias necesarias para acceder a un trabajo decente o matricularse en cursos de educación superior. Lograr este ideal, o lo que es igual, formar las mejores capacidades humanas para el Perú, depende de la vigencia de varios derechos a lo largo de su ciclo de vida, incluyendo los de salud, nutrición, educación de calidad y acceso a un ambiente socioeconómico propicio.

Se trata entonces de centrar el interés en el potencial de los seres humanos y resolver acertadamente cualquier impedimento para su pleno desarrollo. Para esto se requiere conocer bien el contexto: la realidad local, las personas, las características del territorio y la organización local. Aquí aparece el énfasis en el diagnóstico y actualización de la situación con especial atención en la etapa temprana de la vida y los intentos por optimizar esa situación como punto de partida para el planteamiento de ideas acerca de mejoras en los servicios existentes y nuevos proyectos de inversión pública que mejoren de manera sustancial las condiciones de vida de la mayoría de la población.

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Los logros o retrocesos en cada escalón del ciclo de la vida se acumulan anualmente (ver Gráfico 1). En otras palabras, el ejercicio de un derecho básico en una etapa de la vida influye positivamente sobre el ejercicio de derechos actuales y futuros. Así, los peruanos con un estado nutricional adecuado durante los primeros años de vida estarán en mejores condiciones para rendir adecuadamente en la escuela. Del mismo modo, los niños y las niñas que acceden a educación inicial tendrán mayores posibilidades de alcanzar un buen nivel de aprendizaje en los siguientes años. Las condiciones de vida durante la gestación, la primera infancia, la niñez y la adolescencia determinan las probabilidades de adquirir las competencias requeridas para la formación del capital humano, siendo el componente más importante para el desarrollo socio-económico territorial.

Fuente: Pollitt, León y Cueto (2005)

La base crítica de la capacidad de un ser humano para toda la vida se forma principalmente en los primeros meses y años. Podemos compararlo, recordando que no hablamos de una máquina o de la construcción de un activo cualquiera sino de un sistema complejo que va integrando elementos diversos de una manera muy fina hasta lograr que funcionen como un todo. Una referencia física a esa construcción temprana es el desarrollo de la red neuronal del cerebro de un ser humano en los primeros años. No es el simple aumento de tamaño, es algo sumamente complejo relacionado con las características de cada elemento y la calidad de las conexiones que se establecen y consolidan. Poner en comunicación un elemento con otro ya es un asunto complejo, ese proceso y funcionamiento combinado con otros se da a una escala de miles de millones de elementos para el funcionamiento del cerebro humano que a su vez es sólo uno de los órganos de un ser complejo y único: cada persona.

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Los gráficos siguientes permiten una aproximación a la importancia de la existencia de condiciones adecuadas para el crecimiento. Si no se dan las múltiples condiciones adecuadas (como afecto, estímulo, nutrición, seguridad, hogar sin violencia) el número y calidad de conexiones será menor y se afectarán las funciones de esa persona, de manera más o menos grave.

El ciclo de vida de cada persona es una referencia fundamental para conocer y promover las condiciones materiales mínimas que aseguren que no se pierda la oportunidad de desarrollar capacidades potenciales por causas que pueden ser evitadas con más o menos facilidad. Si este es uno de los factores decisivos para el desarrollo de todas las capacidades del ser humano, se debe aprovechar cada oportunidad para promover el logro pleno de su potencial. Este factor –como lo hemos podido advertir en los párrafos anteriores- afecta en el funcionamiento de lo económico, lo social, lo ambiental, de las organizaciones y sus relaciones. b.2 La etapa temprana del ciclo de vida y las intervenciones requeridas El ciclo de vida de cada persona -como lo hemos mencionado- es una referencia para identificar y atender los aspectos más importantes de inicio a fin. Cada escalón del curso de vida durante la gestación, la primera infancia, la niñez y la adolescencia juega un rol crítico para la formación del capital humano.

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Se ha reiterado la importancia de la etapa inicial en la vida porque determina el nivel máximo de capacidades que realmente usará una persona en toda su existencia. La experiencia nacional e internacional demuestra que un conjunto de intervenciones básicas en la etapa temprana pueden asegurar las condiciones mínimas para el pleno desarrollo de cada persona. La experiencia también muestra que una atención especial alrededor del nacimiento tiene un gran impacto en el desarrollo de cada persona. A este período especial podemos denominarlo “un año antes y un año después del nacimiento” y está esquematizado en el gráfico de intervenciones básicas en una curva que simboliza el logro del máximo potencial humano hasta el primer año de vida. La curva que representa el potencial también puede simbolizar el peso. Si nace una niña o niño con menos de 2.5 kilos está en más riesgo de llegar al año y es habitual que se desarrolle muy por debajo del nivel que podría lograr. Esto afectará el uso pleno de sus capacidades durante toda su vida. La desnutrición crónica se refleja en la talla del niño con carencias, por lo tanto es un indicador resumen para medir el desarrollo en general y el desarrollo humano en particular. Una adecuada orientación de políticas y acciones puede prevenir daños en la etapa temprana y asegurará condiciones materiales mínimas para una existencia plena.

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Gráfico de intervenciones básicas

Estos aspectos son válidos para cualquier ser humano y es muy importante entender las condiciones específicas en cada territorio.

Estudio de High/Scope demuestra el retorno de 17 dólares por cada dólar invertido en la educación inicial

A nivel global se han realizado numerosas investigaciones respecto al impacto de la inversión en la educación inicial. Un estudio internacionalmente conocido es el de High/Scope Educational Research Foundation, el cual demostró alta inter-relación entre la asistencia a una educación inicial de buena calidad y la calidad de vida más de 20 años después. La Fundación siguió por más de 20 años a dos grupos de niños de familias pobres, uno que asistió a educación inicial en comparación con los que no asistieron. El estudio demuestra que la tasa de conclusión en secundaria del grupo con educación inicial fue 65%, mientras sólo 45% para el grupo sin educación inicial; y el promedio de ingreso anual fue mayor en $5000. En resumen, el estudio demuestra que por cada dólar invertido en educación inicial de calidad se ha logrado un retorno de diecisiete dólares; siendo alta la rentabilidad de lo invertido. Fuente: www.highscope.org

La etapa temprana en el ciclo de vida Desarrollo humano con

intervenciones permanentes Un desarrollo temprano

inadecuado tiene pocas

probabilidades de ser

recuperado en la vida de la

persona. Existirá la diferencia

entre el desarrollo óptimo de un

ser humano y la capacidad real

en su vida diaria.

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c) Breve revisión de la situación y perspectivas del desarrollo humano en el Perú

Los datos acerca de la calidad de vida en el Perú son alarmantes y requieren atención especial. A pesar del crecimiento económico prolongado todavía hay una falta de empleo adecuado y recién en los últimos años se está en proceso de disminuir la desnutrición crónica en los niños menores de 5 años, como dos referencias generales.

Los promedios nacionales ocultan diferencias enormes que deben ser afrontadas al momento de diseñar e implementar proyectos de inversión pública en territorios específicos. El 35% de la población vive en situación de pobreza en el Perú, cifra que casi se duplica entre la población que reside en el área rural (60%)3; la desnutrición crónica afecta al 36% de niños menores de 5 años del quintil I (el de menores ingresos); y en Huancavelica llega a 45%4.

El estado nutricional –como lo hemos mencionado anteriormente- es un indicador resumen adecuado acerca de la calidad de vida de la población. Los siguientes dos cuadros con datos publicados por el Centro Nacional de Alimentación y Nutrición (CENAN) sintetizan información nacional y presentan una primera visión por departamentos.

Situación Nutricional del Perú Niños y niñas menores de 5 años

(Patrón de referencia NCHS)

Año Fuente Prevalencia de desnutrición crónica

Nacional Urbano Rural

1991-1992 Encuesta Demográfica y de Salud

Familiar ENDES 36.5 25.9 53.4

1996 Encuesta Demográfica y de Salud

Familiar ENDES 25.8 16.2 40.4

2000 Encuesta Demográfica y de Salud

Familiar ENDES 25.4 13.4 40.2

2007 Encuesta Demográfica y de Salud

Familiar ENDES 22.6 11.8 36.9

2009 Encuesta Demográfica y de Salud

Familiar ENDES 18.3 9.9 32.8

2010 Encuesta Demográfica y de Salud

Familiar ENDES 17.9 10.1 31.3 Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar – ENDES, INEI.

Al interior de cada departamento y de cada provincia, la situación puede agravarse o mejorar, razón fundamental para examinar con cuidado cada territorio en el que se piense intervenir.

3 INEI, Informe Técnico: La pobreza en el Perú en el año 2009. 4 INEI y MEF, Perú: Indicadores de Resultados de los Programas Estratégicos, 2010, febrero 2011.

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Otros indicadores, como los de educación, ponen en evidencia el riesgo en que está la capacidad de la sociedad para desarrollarse plenamente. Un ejemplo para reflexionar es el hecho de que el 77% de los alumnos de 2° de primaria no tienen las competencias básicas en comprensión de lectura y el 87% no tiene las competencias básicas en matemática5. Esto nos indica que difícilmente se logrará contar con personal calificado para alcanzar los niveles de competitividad internacional que el país requiere en el futuro cercano.

d) El enfoque de desarrollo humano y la necesidad de un cambio de mentalidad Al observar la vida diaria de la población en cualquier lugar del territorio resulta evidente que el nivel de vida depende del desarrollo de las capacidades de cada una de las personas, de la organización social y el medio en el que vive. Pensando en la producción y el empleo, toda unidad de producción depende de los activos con los que se produce; hay activos tangibles como una máquina, pero ¿qué se puede hacer en una empresa mejor equipada sin personas con las capacidades necesarias para implementar el proceso de producción? Los activos intangibles son esenciales para cualquier actividad, aunque resulta más difícil cuantificarlos. Estamos muy acostumbrados a lo que se puede tocar o percibir de manera precisa, pero los conocimientos y las capacidades humanas son difíciles de definir y de cuantificar en una expresión monetaria. La formación de capacidades humanas es, entonces, un aspecto central porque afecta cualquier actividad que el ser humano realiza. Sin embargo, al intentar usar datos aparece la dificultad para definir con certeza el asunto principal y esto puede llevar a que éste se deje de lado. Esa es una tendencia natural que vemos en la experiencia diaria. Se requiere un cambio de mentalidad en todos los niveles y sectores para atender como es debido los aspectos principales para el desarrollo, esforzándonos y si es necesario obligándonos a conocer mejor los aspectos del desarrollo humano y de la etapa temprana en un contexto determinado. Es evidente que resulta más seguro el diseño e implementación de actividades tangibles, como se sucede en la mayoría de casos de los proyectos de inversión pública. Lo cual, nos lleva a confundir proyectos de inversión con obra física o con el período pre operativo dejando de lado los resultados finales a favor de la calidad de vida de la gente. Aunque las directivas no impiden la formulación de proyectos de inversión que permitan crear y poner en operación activos intangibles son muy pocos los

5 UMC del MED, Evaluación Censal de Estudiantes 2009.

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casos de perfiles con estas características; sin embargo, al observar la falta de capacidades para el desarrollo y de las condiciones materiales para la igualdad de oportunidades se puede decir que los intangibles son el aspecto más importante para generar esas condiciones. En ese sentido, el desarrollo de capacidades humanas debe pensarse para cualquier sector porque todo actividad es realizada por seres humanos, de cuyas cualidades, depende principalmente la calidad de los bienes y servicios producidos. Lograr el pleno desarrollo de capacidades humanas es un resultado prioritario. Mantener un orden de relación con el que se asegure primero las condiciones de desarrollo humano para contar con condiciones generales adecuadas para el desarrollo debe estar siempre presente en la generación de ideas para perfiles de proyectos de inversión pública. La calidad de vida de las personas puede ser abordada desde diversos puntos de vista. Se propone, como lo han hecho varias instituciones y autores, el seguir el ciclo de vida de cada persona y asegurar que las condiciones para el desarrollo estén presentes. La evidencia científica confirma la importancia y beneficios de prevenir, evitando así daños en las etapas tempranas de la vida; es evidente que pérdidas de capacidades en la infancia ocasionan la pérdida de años de vida saludable y productiva a lo largo de toda la existencia con consecuencias negativas para la persona, la familia, las empresas y la sociedad. e) La importancia de mayor inversión en lo social Hay tres argumentos que enfatizan la importancia de la inversión en el desarrollo humano con atención especial en la infancia: lo político, lo económico y lo ético. Los argumentos muestran la importancia de la inversión social como instrumento de cohesión social y gobernabilidad democrática (político), para el crecimiento económico y la generación de ganancias (económico) y para la implementación de derechos y de equidad (ético).6 Los efectos a nivel nacional, regional y local de la mejora de calidad del empleo, de la organización social y del ejercicio de los derechos de todas las personas son el permitir lograr situaciones de uso óptimo de todos los recursos y activos disponibles en la sociedad para asegurar una vida plena a todos los habitantes.

6 Para mayor detalle ver la lectura 2 del MÓDULO 1: "¿CÓMO INFLUENCIAR UNA MAYOR INVERSIÓN SOCIAL EN LA INFANCIA? Argumentos y estrategias". UNICEF 2005.

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Estos elementos interrelacionados apuntan a que "El fin último de toda política pública, en un Estado social de derecho, sea el bienestar y el cumplimiento de los derechos de todos los ciudadanos y en particular de los niños y niñas”. A raíz de este tipo de políticas, actualmente el Perú tiene la oportunidad de integrar aspectos diversos del desarrollo. Una de las políticas centrales es la lucha contra la desnutrición crónica, la misma que se encuentra señalada en los programas presupuestales y las leyes sobre la materia presupuestal, que lleva a la práctica las orientaciones que están en la Declaración del Milenio y en el Acuerdo Nacional, así como en los diversos planes nacionales, regionales y locales. f) La competitividad, el empleo y el desarrollo7 Un empleo adecuado en una perspectiva de largo plazo es aquel que permite cuando menos contar con una capacidad de consumo familiar equivalente a una canasta mínima completa. Coincide con la definición de empleo decente o digno. Un desarrollo integral con énfasis en la calidad de vida de la población requiere atender de forma permanente las condiciones para el empleo adecuado. Como sociedad no debemos renunciar a que toda persona que busca empleo adecuado lo encuentre. ¿Cuáles son las condiciones del entorno más importantes para la competitividad de largo plazo y el empleo pleno? Lograr un escenario óptimo con los activos y los procesos productivos existentes, antes de idear nuevos proyectos, es un enfoque fundamental que nos demanda esfuerzos continuos y cambios de mentalidad en cada comunidad del país. En la misma orientación de la optimización de uso de recursos tangibles está el uso de recursos intangibles y de las relaciones entre miembros de la sociedad, incluyendo la mejora de la calidad de normas y regulaciones, así como su cumplimiento. Debemos ser capaces de actuar local y nacionalmente para disminuir todos los costos innecesarios en los procesos productivos. Una decisión como ésta requiere décadas de esfuerzos de todos para asegurar un conjunto de condiciones previas que faciliten mejoras de productividad, salarios y atracción de nuevas inversiones. Vale la pena sintetizar como referencia para la acción descentralizada algunas condiciones previas para promover la competitividad. Asumiendo que contamos con un mercado suficiente, la capacidad para competir en éste depende de muchos factores interrelacionados: los costos de transacción en general, mercados competitivos de insumos, la infraestructura disponible, la disponibilidad de recursos naturales, la disponibilidad de recursos humanos calificados (y el ambiente social en general), condiciones de

7 Abugattás 2006. El empleo adecuado.

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distribución para las ventas, marco institucional, simplificación administrativa, estabilidad jurídica y seguridad. El aspecto de recursos humanos merece ser resaltado porque nos exige atender plenamente el desarrollo de capacidades humanas. Los seres humanos que participamos en la vida diaria en sociedad somos producto de procesos muy complejos desde la etapa temprana de cada vida humana. Las condiciones adecuadas para que ese desarrollo humano se logre requieren tanta o mayor atención que los otros costos de transacción para la competitividad. g) Hay mandatos coherentes con lo esencial a nivel nacional e internacional Aunque es de sentido común que los seres humanos son la razón de ser de la sociedad y del Estado, la experiencia muestra que esto se olvida con facilidad. No es por falta de mandatos, basta con recordar la Declaración de los Derechos Humanos en 1948 o la Declaración del Milenio en el 2000. En general, los mandatos intentan poner al centro de la atención el desarrollo de todos los seres humanos; esto quiere decir que todo proyecto debería necesariamente referirse a aspectos fundamentales de desarrollo humano antes de entrar a asuntos sectoriales específicos. Una aplicación concreta de prioridades, está en los programas presupuestales estratégicos en materia de infancia, que si bien fueron dados con la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011; resulta importante que se reconozca en esta, la prelación de la asignación de recursos.

LEY N° 29626, LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 20118 (Publicada el jueves 09 de diciembre de 2010 en el Diario Oficial El Peruano) Disposiciones Finales SEXAGÉSIMA SÉTIMA.- Establécese que las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales asumen como prioridad en su gestión el logro de los siguientes resultados a favor de la población: a) La reducción de la desnutrición crónica infantil; b) La reducción de la mortalidad materna y neonatal; c) La mejora en los niveles de comprensión lectora y matemática; d) El incremento del acceso de la población a la identidad; e) La reducción del tiempo de acceso a centros de servicios sociales (salud y educación) y a mercados; f) El incremento del acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas en áreas rurales; g) El incremento de la cobertura y uso de la telefonía e internet en áreas rurales; y, h) El incremento en la cobertura energética operativa en hogares rurales.

8 Si bien esta norma no está vigente, resulta relevante el orden de prelación asignado a los programas.

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Para el logro de tales resultados, los esfuerzos en materia presupuestaria se orientan al financiamiento de las intervenciones y productos de los programas presupuestales estratégicos, según el siguiente orden de prelación: 1. Programa Articulado Nutricional. 2. Salud materna neonatal. 3. Logros de aprendizaje al finalizar el III Ciclo. 4. Acceso de la población a la identidad. 5. Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado. 6. Acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales. 7. Acceso a energía en localidades rurales. 8. Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en poblaciones rurales.

Estos resultados prioritarios en lo social son parte de acuerdos nacionales e internacionales, además de representar factores de gran importancia para la vida diaria de toda la población del país para una real igualdad de oportunidades de todos los habitantes sin distinción. La competitividad y las condiciones de vida dependen de cómo están todas las personas de un territorio. El ciclo de vida de cada una de ellas es una referencia fundamental ¿Cuán saludables, productivos y felices son los días y años de todos los habitantes? y ¿Qué puede causar daños a ese bienestar? La actualización del conocimiento de la realidad en un territorio dado es el primer paso para diseñar e implementar una inversión pública de calidad. III. El enfoque de desarrollo humano y las demandas en un territorio Las últimas décadas ha sido demostrativa la ineficacia de las políticas aisladas en la búsqueda del desarrollo. Hoy se puede confirmar que el crecimiento económico no es suficiente y que la introducción del concepto de desarrollo humano parece no lograr aún una mejora suficiente en los procesos de decisión nacional, regional y local. En el año 2002, el cambio constitucional para el proceso de descentralización introdujo formalmente el planeamiento concertado con participación de los niveles de gobierno regional, local y la sociedad. Los planes de desarrollo concertado (PDC) son potencialmente una herramienta integradora que puede permitir actualizar el diagnóstico local, estudiar los escenarios y establecer orientaciones para el desarrollo integral coherentes con los lineamientos nacionales. Lo anterior, es un largo proceso de aprendizaje pero que lleva a conocer mejor la realidad y a definir las mejores opciones para el desarrollo integral de las localidades, las regiones y el país. Resulta difícil integrar los diversos aspectos de la realidad para la toma de decisiones. A pesar de la incertidumbre, las autoridades y la población deberán optar por el logro de los objetivos comunes que aseguren el máximo bienestar posible a toda la población. Esto exige guiarse por los objetivos principales del

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plan de desarrollo concertado y cooperar entre todos los niveles de gobierno, asumiendo las competencias compartidas como aquellas que permiten una acción más efectiva (en tanto se va aclarando el conjunto de normas, muchas veces engorrosas, que rigen los procesos). El punto de partida para este esfuerzo es un diagnóstico adecuado de la realidad que cuente con información integrada. Es probable que se requiera recorrer el camino varias veces hasta contar con las hipótesis de funcionamiento para, luego regresar a revisarlas desde su punto de partida, que es el reconocimiento del área geográfica de estudio y de la población que habita en ella. Con el fin de comprender este proceso proponemos un diagrama que da cuenta de la actualización constante del conocimiento de la realidad como factor indispensable en todo el ciclo de proyectos y también en la optimización de la operación y mantenimiento de toda actividad. Este proceso garantiza la verosimilitud de los proyectos de inversión en todo momento y ayuda a funcionarios, formuladores y evaluadores a presentar perfiles enraizados en las demandas de desarrollo de las poblaciones. Revisa en detalle el flujograma que se presenta a continuación:

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3.1 Delimitando el territorio de estudio Asumiendo que el asunto de interés está ubicado principalmente en un distrito S de la Provincia P, se debe actualizar la información indispensable para el conocimiento de la realidad local. Los mapas y la información disponibles son el primer paso obligatorio que nos enfrentan con los esquemas de una realidad mucho más compleja. El croquis de ubicación de un distrito nos demuestra que no está aislado. Por ejemplo, en el caso del distrito “S” se puede tener como vecino a un distrito de otro departamento o se puede colindar con otro país. Los mapas nos permitirán hacer un análisis del distrito “S”, así como advertirla posibilidad de establecer alianzas con distritos colindantes que cuenten con condiciones similares.

CROQUIS DE LA ZONA Una primera aproximación a todos los habitantes es conocer las estimaciones de población, condiciones y tendencias. Esto nos permitirá reflexionar sobre sus condiciones de vida.

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Por ejemplo ¿Qué sabemos de la vida diaria de los 86 mil habitantes de la provincia P y de los 15 mil habitantes del distrito S? Una investigación inicial con información secundaria y el contacto personal con los habitantes de la zona permite actualizar el diagnóstico. En el trabajo de campo debe recogerse información respecto a sus condiciones de vida en lo económico, social y ambiental; así como, elementos de la historia local para una mejor comprensión de los hechos y las tendencias en el territorio. Por ejemplo, una pregunta importante a hacerse será los aproximadamente 20 niñas y niños menores de 29 días de edad que viven en el distrito están recibiendo la atención debida para maximizar sus capacidades en esta etapa temprana. Este dato será fundamental para proyectar las posibilidades de desarrollo de esa población. 3.2 El esquema mínimo para la actualización del diagnóstico y las perspectivas Las dimensiones del diagnóstico son cuatro:

1. Condiciones de vida de la población. 2. Actividades económicas y el empleo. 3. Territorio y el ambiente, la prevención de desastres. 4. Institucionalidad y agentes locales.

Esta estructura es útil y nos remite abordar lo social, lo económico, lo ambiental y lo institucional. Hay mucha información disponible (ver documentos en el CD para el participante), pero hay conocimientos que no encontramos en fuentes secundarias que necesariamente deben buscarse en contacto con la población. Una vez que se ha recopilado información estadística y otra información cualitativa disponible, se requiere dedicar tiempo a la reflexión. Es difícil aproximarse a una realidad compleja, mucho más si pretendemos hacerlo sólo

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a partir de números agregados, por lo que requerimos información preliminar acerca de los caracteres, circunstancias y la manera de ser de la población en el territorio seleccionado. Lo anterior, conforma los principales hechos y tendencias de la zona en las cuatro dimensiones del diagnóstico. Es aquí necesario discutir los posibles escenarios. ¿Cuál es un escenario pasivo (donde todo sigue más o menos como ha sido) o uno optimizado realista o uno ideal? El escenario ideal es una imagen de largo plazo, un modelo de zona perfecta en todos los aspectos, pero que difícilmente puede ser alcanzada. Sirve como referencia general. El escenario óptimo es lo mejor que se puede alcanzar con el máximo esfuerzo en las actuales circunstancias y con los recursos existentes, debe ser el escenario base para la discusión. 3.3 Mediciones básicas acerca de capacidades, potencial y desarrollo El enfoque de desarrollo humano, como elemento central, requiere esfuerzos adicionales de integración de datos e información. A continuación, se mencionan elementos para promover esos conocimientos partiendo de la estructura de actualización de diagnóstico y del Índice de Desarrollo Humano (IDH). Hay tres aspectos principales en la definición de Desarrollo Humano del PNUD: 1.- Vivir una vida larga y saludable. 2.- Adquirir conocimientos. 3.- Tener acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. Los documentos producidos por el PNUD permiten contar con el IDH y un indicador de potencial productivo para cada distrito del país que pueden usarse como referencia. El IDH se basa en datos relacionados a la esperanza de vida, grado de educación e ingresos por habitante. Esto es mucho mejor que sólo el PBI por habitante que era el dato usual hasta 1990. Para fines prácticos, intentemos integrar en cada una de las cuatro dimensiones del diagnóstico actualizado los tres aspectos principales de desarrollo humano, como un primer intento de establecer algunas relaciones que pueden ser útiles para un diseño e implementación más completa en los proyectos de inversión pública. En general, el pleno desarrollo de capacidades puede pensarse que se logra al realizar el potencial, es decir la capacidad real de producir o ejecutar algo.

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En las capacidades humanas, una persona logra el pleno desarrollo si, con libertad y en contexto, puede ejercitar todas las funciones físicas, emocionales, mentales y espirituales que posea en base a su potencial genético y las condiciones sociales y ambientales que lo rodean. Las directivas, pautas y guías del SNIP tienen información suficiente para permitir la cuantificación de las capacidades humanas. Por ejemplo, en la “Guía de identificación, formulación y evaluación social de proyectos de inversión pública del sector salud a nivel de perfil” (MEF 2006) utiliza un concepto que de manera simple podemos llamar “Años de vida saludables - AVISA”. Una vida larga y saludable podría ser aquella de 100 años en la que la persona pudo ejercer todas sus funciones para su edad y podríamos decir que los 100 años de vida saludable son un indicador aproximado de la calidad de vida. La pérdida de años de vida saludable es una forma de medir impactos negativos. De manera similar, podemos referirnos a los otros dos componentes del IDH relacionándolos a la cualificación derivada de una buena educación y a los ingresos totales. ¿Es posible mantener estos tres aspectos en mente mientras revisamos la actualización del diagnóstico? Una vez más se presentan las interrelaciones de las condiciones de vida, el empleo y competitividad, el territorio y el ambiente, y las capacidades institucionales en la sociedad y el Estado. IV. Orientaciones para el escenario base Como se ha mencionado, para poder avanzar en el diseño e implementación de inversiones con enfoque de desarrollo humano es necesario realizar un trabajo previo de la optimización de la situación actual sin proyecto. Por esto, se recomienda considerar un escenario base en el que la situación se optimiza al máximo dentro de las reales posibilidades y con los recursos existentes. Ese escenario asume que se ha actualizado el diagnóstico tomando en cuenta las variables de mayor importancia para la vida diaria de toda la población y que se han identificado los esfuerzos para utilizar mejor los recursos disponibles antes de proponer una inversión nueva. Lo descrito hasta aquí ya permite una primera versión de hechos y tendencias de una zona geográficamente delimitada (aunque no coincida exactamente con la demarcación política de uno o varios distritos o provincias). Además, es importante definir datos de registro continuo acerca de unas pocas variables principales que permitan mantener una cierta visión de conjunto del contexto. Se recomienda ver los primeros intentos de seguimiento de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la pobreza y del Instituto Desarrollo Esencial acerca de algunas de las acciones prioritarias definidas en la ley de equilibrio Financiero 2007 y el seguimiento concertado a cuatro de los Programas

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Presupuestales Estratégicos. De manera exploratoria, se indaga qué significa esto en un territorio dado y se proyecta lo que puede significar para el desarrollo económico-social y ambiental de la zona. Con el primer conocimiento de la zona, la comunicación con personas que la conocen y con los mandatos actuales se puede escoger tres resultados prioritarios en materia de infancia en los programas presupuestales, que sean importantes para el área de influencia. Estos resultados cuentan con procedimientos estándares establecidos a nivel nacional y hay recursos disponibles para optimizar su nivel de servicio.

Los resultados priorizados en las normas de presupuesto

Recordemos los resultados que son prioridad para las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y locales: a) La reducción de la desnutrición crónica infantil. b) La reducción de la mortalidad materna y neonatal. c) La mejora en los niveles de comprensión lectora y matemática. d) El incremento del acceso de la población a la identidad. e) La reducción del tiempo de acceso a centros de servicios sociales (salud y

educación) y a mercados. f) El incremento del acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas

en áreas rurales. g) El incremento de la cobertura y uso de la telefonía e internet en áreas

rurales. h) El incremento en la cobertura energética operativa en hogares rurales. V. Una aproximación a los seis asuntos principales que requieren

atención Asumiendo el escenario base debería mostrarse el tránsito y esfuerzo para que los resultados prioritarios (los de la ley de presupuesto público más otros que la realidad nos demande en el diagnóstico) se alcancen con niveles óptimos y en plazos definidos. Lo contrario significaría que la sociedad y el Estado aceptan la pérdida de capacidades y el incumplimiento de mandatos nacionales e internacionales. Veamos un ejemplo: En el distrito “S” se sabe que la situación actual es que sólo cuatro de cada 20 niños que nacen mensualmente son adecuadamente atendidos en sus primeros 29 días. Es indispensable establecer el plan de acción prioritario, en el menor tiempo posible, para cerrar el déficit de los 16 niños que no son atendidos. ¿Hay algo que sea más prioritario que esto para toda la sociedad y el Estado? Los efectos de no eliminar el déficit de atención podrían ser cuantificados en pérdida de años de vida saludable o un método simplificado equivalente.

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El cubrir el déficit de atención requiere recursos humanos y materiales adicionales. En caso de no poder ser provistos en el distrito se recurrirá a la provincia, al departamento o al nivel nacional. Se debe definir un plan de mejora con metas para cada seis meses de manera que sea posible verificar resultados. ¿Qué pasa si no intervenimos en esta situación? Reflexionemos al respecto e investiguemos, hay mucha información que demuestra que es fundamental este tipo de intervenciones y el sentido común y la intuición también lo precisan así. Siguiendo el ejemplo, en este distrito de manera similar se pueden tomar otros dos resultados de la ley de presupuesto:

La “mejora en los niveles de comprensión lectora y matemática”. El “incremento del acceso a agua potable y disposición sanitaria de

excretas en áreas rurales”.

Asimismo en un distrito como “S” y sus zonas de influencia podemos imaginar que hay datos como los siguientes:

Un alto porcentaje de casos de violencia. Riesgos de desastre por deslizamientos de un cerro en la zona, donde

hay un centro poblado asociado al mantenimiento de caminos rurales. Alto déficit de capacidad de consumo de la canasta mínima de las

familias. Estos constituirían seis asuntos principales que requieren atención y que deben asumirse durante todo el ciclo del proyecto para obligarnos a mantener una visión de conjunto de los aspectos de la vida diaria de la gente y preguntarnos si el proyecto de inversión propuesto es la mejor opción para la población de la zona. VI. Hacia una actualización permanente del PDC A lo largo del ciclo del proyecto, es importante, cada vez que sea necesario, generar comentarios que relacionen las circunstancias, escenarios y prioridades de la estrategia de desarrollo concertada desde lo aprendido en los asuntos prioritarios y explorar con preguntas como:

¿Qué dicen las prioridades generales de los PDC del distrito, la provincia y la región?

¿Hay información acerca de los esfuerzos ya realizados para optimizar los seis asuntos? ¿Acerca de acciones o ideas adicionales que podrían dar el sustento o contradecir las propuestas de inversión pública?

Estos comentarios junto con las hipótesis y supuestos acerca de los seis asuntos prioritarios, son insumos importantes para pasar adecuadamente por

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las fases y son un aporte al conocimiento de la realidad local desde la primera etapa de diagnóstico hasta el final del ciclo de proyecto. VII. Conclusiones En un primer momento es indispensable que se actualice el conocimiento de la realidad local, realizando el recojo y sistematización de información, así como su reflexión; con el propósito de aumentar los conocimientos acerca del área geográfica donde vive la población que interesa servir. Los funcionarios, formuladores y evaluadores deben explorar ampliamente los asuntos con el objetivo de mejorar la calidad de vida de todos los habitantes de la zona de intervención. Esto permite que los proyectos cuenten con supuestos e hipótesis para apoyar el desarrollo de la zona mediante la implementación de las mejores opciones. El aspecto de recursos humanos merece ser resaltado, nos exige atender plenamente el desarrollo de capacidades humanas. Los seres humanos que interactuamos diariamente en sociedad somos producto de procesos muy complejos desde la etapa temprana de la vida. Las condiciones adecuadas para que ese desarrollo humano se logre requieren tanta o mayor atención que los otros costos de transacción para la competitividad. Será muy útil mantener las prioridades señaladas; esto debe ser respetado y verificado desde la concepción de la idea de todo PIP. Si este aspecto no está presente peligran las condiciones mínimas para el desarrollo. La atención a la vida humana desde el inicio es un mandato que hay que aprender a cumplir. Debemos ser capaces de lograr que las condiciones adecuadas existan para todos los habitantes, especialmente un año antes y un año después de cada nacimiento, del medio millón que ocurren en el Perú anualmente. El concepto de “un año antes” nos obliga a enfrentar casos como el de una adolescente en abandono en un ambiente inadecuado, que queda embarazada; sólo el enfrentar esto es difícil y doloroso para una sociedad; también nos obliga a prestar atención al conjunto de condiciones económico, sociales, ambientales e institucionales que rodean a cada nacimiento y exige tratar de enfrentarlos responsablemente de manera más integral. El déficit de condiciones adecuadas para cada nacimiento debe desaparecer lo más pronto posible, como debe hacerlo el déficit de empleo adecuado o el déficit fiscal o el déficit de servicios públicos (educación, salud, nutrición, saneamiento, seguridad, justicia, etc.).

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Esto es un mínimo universal de condiciones en cualquier territorio y específicamente en el área de influencia de todo perfil de proyecto de inversión pública. Al avanzar en el concepto de desarrollo con énfasis en la infancia emerge la posibilidad de aprovechar cada nueva idea que se plantee para prestar atención a las condiciones para el desarrollo temprano, actualizar el conocimiento de la realidad local, mejorar la estrategia de desarrollo de un área geográfica, optimizar la situación sin proyecto y desarrollar mejor las etapas del ciclo de proyectos de inversión pública. VIII. Recomendaciones a) El pleno desarrollo de las capacidades humanas debe ser usado de manera permanente como orientación en el diseño e implementación de políticas, programas y proyectos públicos. El énfasis especial en la etapa temprana de la vida permite asegurar condiciones para evitar daños en el potencial humano y por tanto la pérdida de años de vida saludable. De manera similar, los aspectos del desarrollo humano deben estar continuamente presentes al revisar aspectos económicos, sociales, ambientales e institucionales, precisando cuáles son los efectos de las decisiones en la vida las personas y sus sociedades locales. b) Es indispensable realizar un diagnóstico al inicio y actualizarlo durante el ciclo del proyecto de manera que se amplíe el conocimiento de la realidad local con énfasis en la calidad de vida de toda la población y las características de la zona de intervención. c) Sistematizar la información de manera interactiva. Es una labor permanente y se debe realizar el esfuerzo de integrar los principales elementos relacionados a la calidad de vida, la economía y empleo, el territorio y el ambiente y las capacidades institucionales desde lo local. d) Actualizar siempre una síntesis de los escenarios, las orientaciones y los asuntos principales que requieren atención mayor en todas las fases del ciclo de proyectos de inversión pública. Estos son insumos también para la mejora continua de los planes de desarrollo concertado pues aportan conocimientos actualizados. ¿Estamos tomando en cuenta a toda la población?, ¿cómo se representa a los que están en peores condiciones o menos organizados? Responder a estas y otras preguntas de manera coherente son funciones de todos los agentes, en especial de los funcionarios, formuladores y evaluadores. e) El asunto que se escoja para trabajar debe ser uno que signifique una mejora del bienestar de la población. Por esto, se debe optimizar la situación

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sin proyecto o estar encaminados hacía ella antes de iniciar la identificación de un nuevo perfil de inversión pública. f) Identificar que está faltando en los procesos a nivel local, regional y nacional para promover su corrección en todos los niveles ya que estos están interrelacionados y afectan la capacidad de toda la sociedad. ANEXO: REFERENCIAS

Abugattás, Javier. “La agenda inmediata para el desarrollo integral y el proceso de

descentralización” PALESTRA, 2006.

CÁRITAS, MCLCP, MIMDES, UNICEF. “Invirtiendo en las Personas”, 2005

CND, MEF, MIMDES, MCLCP, ANC, CARE, PRODES. Guía 1 de Planeamiento Concertado. El Diagnóstico.

MEF, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011.

Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Humanos 1948.

OPS-UNICEF, "Intervenciones Básicas para la Lucha contra la Desnutrición y la Promoción del

Desarrollo Infantil" (ver CD para Participante, carpeta de Otra Información).

Pollit, León, Cueto, “La formación del capital humano en el Perú: Educación y curso de vida. Formación del capital humano". Apéndice, 2005

UNICEF, "¿Cómo influenciar una mayor inversión social en la infancia? Argumentos y

estrategias", 2005.

OTRAS REFERENCIAS

Abugattás, Javier (2005), “Prospectiva País y la Declaración del Milenio: un reto para el Perú”

Palestra (http://palestra.pucp.edu.pe). Dossier de abril, 2005.

Ministerio de Economía y Finanzas. Marco Macroeconómico Multianual 2007-2009. Separata

Especial de El Peruano publicada el 31 de mayo de 2006.

Presidencia del Consejo de Ministros y Ministerio de Economía y Finanzas “Informe Preelectoral”

http://www.pcm.gob.pe/. Enero de 2006.

PNUD 2006 “En la Búsqueda del Desarrollo Humano”. En: www.pnud.org.pe

Reunión internacional sobre retos y oportunidades para la reducción de la desnutrición crónica infantil en el Perú. Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) – Comisión Interministerial de

Asuntos Sociales (CIAS), Sistema de Naciones Unidas, Banco Mundial 10 de marzo de 2007.

Directiva N° 002-2012-EF/50.0, Resolución Directoral N° 004–2012-EF/50.01 “DIRECTIVA PARA

LOS PROGRAMAS PRESUPUESTALES EN EL MARCO DE LA PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO

PARA EL AÑO FISCAL 2013”.

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Comentarios del participante

1. ¿Qué entiendes por desarrollo humano?

2. En el Perú, ¿se trabaja en función a las prioridades del desarrollo humano? Argumenta tu respuesta.

3. ¿Qué procedimientos debemos seguir para optimizar la situación sin proyecto?