-Foro Regional RedMuni 2010 Cuyo-

"Políticas Públicas para el Desarrollo Local"

Mendoza 14 y 15 de octubre de 2010

Organizan: Programa de Desarrollo Local de la Universidad Nacional de Cuyo

Subsecretaría de Gestión Pública de la Provincia de Mendoza.Secretaría de la Gestión Pública de la Nación

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¿Que cambió la Asignación Universal por Hijos?

Lecaro , Patricia- Schneemann, SusanaUniversidad Nacional de Cuyo. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales patolecaro@y ahoo.com – schsusi@hotmail.com

2

INTRODUCCIÓNLa implementación de la Asignación Universal por Hijo (en adelante AUH) a partir de noviembre

de 2009 en Argentina, nos provoca iniciar una serie de reflexiones dada la novedad de una medida

de este tipo en el país. Por un lado implica la redefinición de las políticas sociales “tradicionales” o

en todo caso, predominantes en la Región. Al respecto existen pocos estudios y solo contamos con

algunas evaluaciones de carácter cuantitativo que muestran una mejora en indicadores como:

pobreza, indigencia, desigualdad y vulnerabilidad relativa, así como acceso a la educación general

básica. También algunos estudios han evaluado la percepción de los ciudadanos respecto de la

medida, a partir de lo cual sabemos que la aceptación ha ido en aumento progresivo.

El trabajo pretende indagar los cambios – si es que son vistos de ese modo- desde el punto de

vista de las instituciones públicas, los cuales responden a transformaciones en el paradigma de las

políticas sociales y de la propia sociedad.

Abordaremos la dimensión discursiva a partir de la cual se ha justificado la medida, los principales

datos para la Provincia de Mendoza y plantearemos algunos interrogantes respecto de las

transformaciones que a nivel institucional supone su implementación. Una de las principales

cuestiones es si en tanto medida universal contribuirá a limitar la posibilidad de ejercer prácticas

“clientelares”.

CAMBIOS EN LA SOCIEDAD Y EN EL MUNDO DEL TRABAJO

A fin de enmarcar la Asignación Familiar Universal por hijo, en un contexto más amplio es

necesario señalar los cambios que ha experimentado la sociedad salarial tradicional, aquella que

se fue construyendo desde la modernidad y con el avance de los derechos sociales.

Castel nos ilumina sobre el particular, desafiándonos a pensar una radical transformación de las

concepciones sociales e intelectuales acerca de qué sería la nueva solidaridad social para el siglo

XXI. Está poniendo en cuestión: las categorías clásicas de trabajo y empleo, la seguridad social, los

mecanismos redistributivos del Estado y hasta la propia cohesión social. La cuestión entonces no es

sólo de política pública sino también de viabilidad de una forma de organización social.

Observa el autor que aunque no podemos pensar en el fin de la sociedad salarial, ya que esta es la

forma en que se organiza la mayor parte del mercado del trabajo. Lo que ha cambiado es la

condición salarial. Es decir, que aunque el número de asalariados se mantiene más o menos

constante lo que se degrada es el empleo en cuanto a las garantías mínimas: duración,

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remuneración y protección social. El salariado es la forma dominante de organización del trabajo y

a la vez el empleo clásico – formal o decente-es lo menos presente en la sociedad actual.

Actualmente asistimos, también en nuestro país, a una modificación de la estructura socio-

económica, que se evidencia en la gran cantidad de pymes, formas de autoempleo y crecimiento

de contratos precarios (tanto en la esfera privada como pública). El dato fundamental del lado del

trabajo es la precariedad no ya como forma eventual sino como forma propia de organización del

trabajo. Pensemos que han ocurrido incluso reformas institucionales y políticas que no solo

posibilitaron y legitimaron sino también hicieron surgir las formas precarias y flexibilizadas de

trabajo. Lo cual además, aparece cada vez con más fuerza como naturalizado por parte de los

propios trabajadores.

La cuestión es quién, una vez desarticulado el sistema de protección social tradicional, responde

por la protección de los ciudadanos trabajadores. ¿Cómo se aporta seguridad a este nuevo

trabajador precario? Para Castel se trata de securizar la nueva condición del trabajo; hacer

compatibles movilidad o precariedad con seguridad1. El destinario de esta demanda es sin dudas,

el Estado.

El Estado no ha sido indiferente a esta transformaciones que se han profundizado hace más de

tres décadas . Debiéndose redefinir, pasando por el modelo de Estado regulador, al garante, al

totalmente ausente, al neopopulista actual. Dichos cambios no se resuelven en un nivel de

política desprendida de los procesos sociales, sino que por el contrario son el resultado de las

trasformaciones tanto estructurales como simbólicas en la sociedad. (no es resultado de decisiones

individuales y de capacidad dirigentes, sino que se han hecho eco de las transformaciones sociales)

En el caso de la AUH es claro el pasaje hacia políticas universales, que incluyen a otros

sectores desprotegidos.

Tampoco se puede seguir fortaleciendo sólo acciones hacia sectores protegidos, como los

asalariados del sector formal, sino que es indispensable que las acciones se distribuyan para

la población, en especial a los menores de edad. En rigor, en la medida en que se rompa

con la línea divisoria entre asalariados formales con ciertas protecciones y trabajadores

informales o desocupados, a partir de políticas de corte universal, se podrá avanzar en la

construcción de sociedades más igualitarias. De lo contrario, se perpetuará la desigualdad

vinculada a la inserción laboral, condenando de este modo, a los niños, niñas y adolescentes

11 Incluso habla de elaborar un nuevo “Estatuto del Trabajador Móvil”

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en virtud de la condición laboral de sus padres. En otros términos: sólo se podrá superar la

actual situación en la medida que se conciba al Estado como principal agente redistributivo

y con clara intervención en el mercado laboral, de modo que no se deje la resolución del

conjunto de contigencias sociales en manos de las familias o de las organizaciones de la

sociedad civil5. (CEPAL)

Nuestra hipótesis de trabajo es que la AUH puede entenderse como una transformación a nivel de

la política, al ser una medida de corte universal que en tanto reconoce la nueva morfología del

trabajo intenta generar redes de protección justificada desde una visión de derechos. Estas

trasformaciones se hacen visibles en las instituciones del estado y en las concepciones mismas de

la política que están actualmente presentes en la sociedad.

Por lo tanto la AUH no se trata meramente de una nueva medida de gobierno, sino del

reconocimiento del nuevo contexto social y económico, como así también la recuperación de la

política y una redefinición del rol del Estado

CARACTERIZACION DE LA AUH

En este apartado analizaremos el texto del Decreto Nro. 1602 del Poder Ejecutivo Nacional y del

discurso pronunciado por la Sra. Presidenta en ocasión de presentación de la AUH.2 La sección

argumentativa del decreto menciona tres principios de anclaje o justificación de la medida:

1. La necesidad de dar cumplimiento a la ley 26061 de Protección de los Derechos de Niños,

niñas y adolescentes, en el marco de acuerdos internacionales.

2. La equiparación de la prestación con la que reciben los trabajadores activos y los

beneficiarios del Sistema Previsional. Ley 27714

3. La función del Estado en la redistribución de ingresos y la reducción de la pobreza en el

país.

1. Protección de Derechos de Niños, niñas y adolescentes

La referencia a la Ley 26061 sirve de marco de una justificación que da carácter integral a la

medida y que además, cuenta con un amplio consenso político y social.

Que la ley 26061 tiene por objeto la Protección Integral de los Derechos de Niños, niñas y

adolescentes que se encuentren en el territorio de la República Argentina, para garantizar

el ejercicio y disfrute pleno, efectivo y permanente de aquellos reconocidos en el

2

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ordenamiento jurídico nacional y en los Tratados Internacionales en los que la Nación sea

parte.

Que el artículo 26 de la Ley dispone que los organismos del Estado deberán establecer

políticas y programas para la inclusión de los niños, niñas y adolescentes, que consideren la

situación de los mismos, así como de las personas que sean responsable de su

mantenimiento.

Este anclaje tiene dos implicancias directas. Por un lado recurre a un fundamento (en el sentido de

fundacional) indiscutido, contenido en la ley y que se encuentra en el discurso y las demandas

tanto de los estados subnacionales como de las organizaciones comprometidas con las políticas de

niñez. Y por el otro es la condición de posibilidad de que en el abordaje de las políticas de niñez

sea efectivo el abandono de la mirada tutelar por el promocional y de la perspectiva de la

compensación y asistencia por la de ejercicio efectivo de derechos. De esta manera se lleva a un

nivel efectivo una serie de reivindicaciones que hasta el momento se encontraban en un plano

discursivo.

Bajo el lema “No hipotequemos el futuro: redistribución y asignación universal por hijo ya”,

las organizaciones abajo firmantes pretendemos: i) sumar nuestro accionar a las múltiples

actividades que las distintas organizaciones de la sociedad civil, -ONG´s de Derechos

Humanos, grupos académicos, religiosos, intelectuales, etc.- vienen desarrollando a lo

largo y ancho del país en pos de lograr que los niños y los adolescentes sean sujetos de

derecho, ii) contribuir a crear un espacio de encuentro y reflexión entre la sociedad civil y el

Estado para que todos los actores sociales comprometidos con la temática podamos incidir

en que los derechos de los niños estén presentes tanto en el centro del diseño de las

políticas públicas como en las discusiones sobre la asignación de recursos públicos y en los

procesos de formulación y aprobación de presupuestos, sean estos del nivel nacional o del

provincial, a través de las cuales se asignan los recursos destinados a la infancia”.

La Convención sobre los Derechos del Niño, incorporada a la Constitución nacional, implicó

el reconocimiento jurídico-formal de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Pero para

alcanzar su ejercicio pleno es necesario que las políticas públicas, especialmente las

presupuestarias, tengan una orientación explícita y clara en esa dirección. La asignación de

recursos justa y con criterios claros de equidad conforma el núcleo central de la propuesta

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de la asignación universal por hijo, para andar ese camino, para lograr el cumplimiento

efectivo de los derechos de la niñez y adolescencia. Ellos son nuestro futuro3.

La justificación de la medida presenta más de un punto de coincidencia con el documento

presentado por el Colectivo por la Infancia: función redistributiva y asignación de recursos del

Estado y la visión del ejercicio pleno de derechos.

El texto comparte una renovada visión de las políticas sociales o mejor, de las intervenciones del

Estado en materia de transformación social, en la cual se vincula por un lado ejercicio de derechos

y efectivización de ciudadanía. Nuri Cunill Grau, plantea que para que esta renovación sea viable

estas medidas deben ser: universales y exigibles en tanto derechos y se deben implementar a

través de la participación y con una visión de integralidad (Cunill Grau). Se trata de dar un nuevo

contenido al paradigma tradicional de Política Social que conocimos en Argentina (Issuani).

Al respecto compartimos la perspectiva de Issuani respecto a que las ideas de Discrecionalidad,

Contribución y Ciudadanía son resignificadas. La discrecionalidad pasa a ser exigibilidad en cuanto

se trata de un derecho, la contribución se transforma porque la base de sujetos solidarios, que

financian el sistema se amplia, incluyendo a los afectados por las transformaciones del mercado

del trabajo (pensiones no contributivas, moratorias previsional y la asignación) y todas las formas

de trabajo informal. Se está asumiendo que a la transformación de la sociedad salarial se debe dar

respuestas desde una nueva solidaridad. Y en cuanto a la ciudadanía se favorece como

construcción identitaria porque la participación en el sistema no estigmatiza ni señala, sino que

garantiza un ejercicio efectivo en tanto participante de la sociedad (distinto del enfoque focalizador

que se basa en la demanda o en la demostración de carencia y necesidad)

Aparece como un cambio de paradigma en respuesta al cambio de la sociedad. Ya no se puede

focalizar sujetos, ni excluir de la protección en base a la situación respecto del mercado del trabajo.

2. Equiparación con Asignación Familiar:

Comenzaremos por identificar que se entiendo por asignación universal. Entendidas en el marco

de las tradicionales políticas de seguridad social.Son prestaciones de la seguridad social, brindadas

por el Estado a través de la ANSES, no remunerativas y obligatorias para todos los trabajadores en

relación de dependencia de la actividad privada, salvo los del servicio doméstico, beneficiarios de

33 Ver Colectivo por la Infancia http://www.colectivoinfancia.org.ar/V2/es/asignacionU.php

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Ley de Riesgos del Trabajo, del Seguro de Desempleo y del Sistema Integrado de Jubilaciones y

Pensiones.

Tienen carácter dinerario de la Seguridad Social, por lo tanto son inembargables, no se computan

para aguinaldo, indemnizaciones o cualquier otro efecto. En todos los casos se paga a uno de los

progenitores.

Las modalidades que asume4:

• Asignación por Hijo

• Asignación por Hijo con Discapacidad

• Asignación Pre Natal

• Ayuda Escolar

• Asignación por Maternidad

• Asignación por Nacimiento de Hijo

• Asignación por Adopción

• Asignación por Matrimonio

De todas las asignaciones el decreto universaliza dos: por hijo y por hijo con discapacidad.

El Sistema de Asignaciones Familiares es parte del Sistema de Seguridad Social de la Argentina,Los

sistemas de seguridad social ha sido un proceso tienen su origen en la primer mitad del siglo XX,

consolidándose últimas décadas del mismo.

Su objetivo era contribuir a mejorara el ingreso de los hogares, en función de su tamaño y

estructura. El sistema es financiamiento del mismo corre por cuenta de los participantes. Por lo

tanto se desarrollan en un contexto de formalidad laboral, las asignaciones familiares apuntaban a

garantizar un ingreso mínimo al hogar, suplementario al salario,

Lo distintivo es que se asume una mirada de la pobreza, no como una carga de la cual es

responsable el sujeto, sino como un resultado social, consecuencia de los cambios de la

estructura social y de la degradación del mundo del trabajo y de la figura del asalariado en

Argentina (que actúo como factor de cohesión social por más de 40 años). No se trata de equipara

ingresos, sino de igualar prestaciones y servicios asociados al bienestar y a la participación en la

sociedad, en la situación de no empleo o empleo precario.

44 Fuente www.laboralis.com.ar/asignaciones_familiares

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La estrategia de presentarlo como un medida universal asimilable en cuanto derecho a la que

reciben los trabajadores asalariados, contribuyó a ampliar la percepción de la asignación no como

otro plan beneficia a sectores excluidos, que solo implicaría una transferencia desde los

trabajadores hacia sectores improductivos. Por el contrario al presentarse no asociado ya la

asistencia social, sino al ANSES, la aceptación social de la medida contribuyo para recuperar desde

el imaginario colectivo la relación entre inserción, trabajo y cohesión.

En este sentido recientemente han aparecido algunos artículos periodísticos que registran que la

AUH es “la medida del Gobierno con mayor aceptación por parte de la ciudadanía”, con un

porcentaje cercano al 70%.

Otro aspecto a destacar es que:

• La medida es visualizada como la equiparación de derechos entre ocupados formales y

desempleados informales.

• Promueve la escolarización y la vacunación, como una obligación-beneficio y cumple una

función reguladora, que refuerza y genera hábitos de cuidado y prevención en la niñez.

• Por parte de los receptores se valora la relación directa con AUH, lo cual limita la

intermediación clientelar y la discrecionalidad

• El vínculo con la ANSES es un puente a la integración, ya que se la identifica con la

formalidad.

3. Función redistributiva del Estado

En el discurso de anuncio de la AUH, la presidenta justifica la medida desde una visión integral, que

no compite con el mundo del trabajo, sino que viene a salvar situaciones de injusticia que en

cambio degradan la ciudadanía y la cohesión social.

“En este caso, la ampliación de la asignación familiar a los hijos de desocupados y de

sectores de la economía informal que perciban menos del salario mínimo, vital y móvil

tiende de la misma manera no a competir en el mercado laboral quitando mano de obra,

porque en definitiva lo que pasaba muchas veces con los planes sociales, y se quejaban del

sector empresarial, es que no se conseguía mano de obra porque querían seguir con los

planes sociales; acá, el que perciba la asignación familiar, cuando consiga trabajo o

cuando consiga regularizar su situación, sigue percibiendo esa asignación familiar, por lo

cual además es absolutamente complementaria de nuestro proyecto que es lograr trabajo

decente para todos los argentinos que es, no tengan dudas, el único instrumento para

combatir y erradicar la pobreza. Las sociedades que han alcanzado desarrollo y

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crecimiento social, ha sido porque han podido generar puestos de trabajo muy bien

remunerados y un sistema de seguridad social que ha cubierto a todos los sectores, y hacia

eso vamos”

“los niños menores de 18 años cuyos padres no tienen trabajo o que están en la economía

informal, hoy puedan acceder a esta asignación básica universal; un acto de estricta

reparación, de justicia va a ser cuando su padre tenga un buen trabajo, un buen salario y

una buena casa5.”

Esta visión que surge en un discurso es en realidad el resultado de la decantación de una serie de

procesos sociales, del que la crisis institucional de 2001 representa su punto de inflexión. A partir

de este momento el Estado se ha debido redefinir para asistir y contener a una masa creciente de

desocupados, subocupados y trabajadores informales que son el resultado de las políticas

económicas llevadas adelante por más de tres décadas.

La dirección en el proceso de recuperación económica como la reconstrucción de los lazos sociales

solo puede ser viabilizada por el Estado, recuperando su función de promoción y redistribución y

asumiendo la tarea de fortalecer la dimensión simbólica desde una perspectiva amplia de los

derechos humanos, como derechos de participación y pleno desarrollo en tanto ciudadanos y no

solo individuos.

IMPACTO DE LA AUH EN MENDOZA

Para poder reflexionar sobres su alcance es importante conocer los datos tanto de cobertura

como de impacto económico. Estas dos variables –cobertura e impacto-nos permiten medir

la universalidad y la inclusión. En cuanto a la universalidad, los planes vigentes al 2009,

cubría solo a una fracción de la población objetivo, el plan familia que era el de mayor

alcance ,poseía limitaciones para ingresar aún cumpliendo los requisitos. Al no ser masivo

fue con el transcurso del tiempo generando una diversidad de acciones complementarias en

los distintos niveles del estado (prestaciones alimentarias, subsidios extraordinarios, ayuda

de emergencia, becas). En cuanto a la mejora tanto en la cantidad de beneficiarios como el

monto de ingreso, genera una transferencia monetaria que no podría ser cubierta por el

55 Mensaje pronunciado por la presidenta www.casarosada.gov.ar

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Gobierno de la Provincia y que teniendo en cuenta los sectores de la población a los cuales

llegan impactan en el consumo, lo que dinamiza en pequeña escala la economía local.

En Mendoza según datos del DISIME (Dirección de Sistemas, Monitoreo y Evaluación del

Ministerio de Desarrollo Humano), la AUH llega actualmente a 72.273 hogares y 140.350

niños. Por un monto total de $22.263.000, que ingresa a la economía local mensualmente.

Cantidad de Asignaciones Familiar por Hijo según Departamento.

DEPARTAMENTO HOGAR NIÑOSCAPITAL 4693 8885GENERAL ALVEAR 2634 4997GODOY CRUZ 7136 13685GUAYMALLEN 11587 22706JUNIN 915 1772LA PAZ 388 679LAS HERAS 9037 17869LAVALLE 3791 7879LUJAN DE CUYO 3577 6833MAIPU 4767 9230MALARGUE 1583 2922OTROS 1337 2403RIVADAVIA 1821 3445SAN CARLOS 1479 2747SAN MARTIN 5142 9792SAN RAFAEL 8437 16070SANTA ROSA 629 1145TUNUYAN 2400 4624TUPUNGATO 1420 2667Total 72773 140350

Fuente: Elaborado por DISIME s. Junio 2010, Mendoza.-

Inversión Asignación Universal por Hijo por Departamentos

DEPARTAMENTO INVER. MENSUAL INVER. ANUAL CAPITAL $ 1.599.300 $ 19.191.600 GENERAL ALVEAR $ 899.460 $ 10.793.520 GODOY CRUZ $ 2.463.300 $ 29.559.600 GUAYMALLEN $ 4.087.080 $ 49.044.960 JUNIN $ 318.960 $ 3.827.520 LA PAZ $ 122.220 $ 1.466.640

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LAS HERAS $ 3.216.420 $ 38.597.040 LAVALLE $ 1.418.220 $ 17.018.640 LUJAN DE CUYO $ 1.229.940 $ 14.759.280 MAIPU $ 1.661.400 $ 19.936.800 MALARGUE $ 525.960 $ 6.311.520 OTROS $ 432.540 $ 5.190.480 RIVADAVIA $ 620.100 $ 7.441.200 SAN CARLOS $ 494.460 $ 5.933.520 SAN MARTIN $ 1.762.560 $ 21.150.720 SAN RAFAEL $ 2.892.600 $ 34.711.200 SANTA ROSA $ 206.100 $ 2.473.200 TUNUYAN $ 832.320 $ 9.987.840 TUPUNGATO $ 480.060 $ 5.760.720 TOTAL $ 25.263.000 $ 303.156.000

Fuente: Elaborado por DISIME s. Junio 2010, Mendoza.-

Evolución de Matrículas en Educación de Jóvenes y Adultos, 2007 Y 2010, Mendoza.

Matrícula 2007 2010 CEBA 10417 14.518 CENS 16059 20.518 TOTAL 26476 35036

Fuente: Elaborado por DISIME sobre la Base de Datos de la Dirección de Educación para Jóvenes y Adultos. Junio 2010, Mendoza.-

CONSIDERACIONES FINALES

Entendida como una nueva configuración política, la Asignación Universal por Hijo,

representa un nuevo proceso de reforma del Estado, que en este caso, no implica su

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achicamiento o racionamiento, sino su afianzamiento en cuanto actor presente, fuerte,

responsable de la cohesión social en cuanto promotor activo de derechos. Además hay una

recuperación de la política, en tanto se trata del resultado de una activación social, de la

organización social, que en algún sentido puede entenderse como la recuperación de

derechos que fueron vulnerados durante el periodo de ajuste estructural. Sería un error

considera la AUH simplemente como una medida o una concesión del poder de turno hacia

la población más vulnerable, por el contrario, proponemos abordarla como el resultado de

una construcción social, que asumido la nueva morfología de la sociedad del trabajo ha

conseguido materializar una forma de asegurar la cohesión social bajo nuevas formas de

solidaridad. Tanto a nivel simbólico como político, la consolidación de mecanismo

institucionales de cohesión social, que permitan dar sentido de pertenencia, previsibilidad,

participación de la sociedad política, ejercicio de derechos hace que la sociedad le asigne

valor positivo.

No es sin embargo un proceso exento de luchas ni conflictos de intereses. El camino por

delante implica batallas en varios niveles, donde el ideológico juega un papel fundamental.

Se trata de erradicar prácticas individualistas que privilegian la competencia sobre la

cooperación, elaborar nuevas formas de relación social ya no regidas por valores de

mercado, sino en el continuo afianzamiento de valores que contribuyan a la generación de

una ciudadanía efectiva.

Un párrafo aparte merece un desafío para quienes investigamos y nos formamos en las

ciencias sociales y para los propios implementadores. Ya no es posible mirar la parcialidad

de las problemáticas sino que se necesita tener una concepción amplia. No debería implicar

una “especialización en todo” sino una capacidad de procesar los problemas desde un

anclaje macro, con la mirada atenta en las transformaciones sociales y la mejor

vehiculización de estas para que el aparato estatal burocrático no actúe como una límite a

dichas transformaciones. Reconocer a la realidad significa algo mas que conocerla. Exige

saber ubicarse en el momento histórico que se vive, el cual es una forma de asombro que

obliga a colocarse en un umbral desde el cual poder mirar, no solamente para contemplar

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sino también para actuar; la utopía, antes que nada, es la tensión del presente (Zemelman,

Hugo, 2000)

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