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5/22/2018 Lds Estudos FPOliveira

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Documento Tcnico DGOTDU 3/2011

Estudo da Articulao da Lei dos Soloscom o Sistema de Gesto Territorial

Estudo de enquadramento para a preparao da Nova Lei do Solo

Fernanda Paula Oliveira

2011


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FichaTcnicaTtuloEstudodaArticulaodaLeidosSoloscomoSistemadeGestoTerritorialEstudodeEnquadramentoparaapreparaodaNovaLeidoSolo2011

AutoriaFernandaPaulaOliveira

EdioDirecoGeraldeOrdenamentodoTerritrioeDesenvolvimentoUrbano

CampoGrande,50,1749014Lisboa Portugal

PropriedadedaDGOTDUDirecoGeraldeOrdenamentodoTerritrioeDesenvolvimentoUrbano,2011

ReservadostodososdireitosdeacordocomalegislaoemvigorOcontedodestedocumentodaresponsabilidadedosseusautores.Quaisquerpedidosdeesclarecimento,observaesou

sugestesdevem

ser

dirigidos

DGOTDU,

Campo

Grande,

50,

1749

014

Lisboa

Portugal,

Tel.

+351.21.782.50.00,

Fax

+351.21.782.50.03,[email protected]


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ESTUDO DA ARTICULAO DA LEI DOS SOLOS COM O

SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL

Fernanda Paula Oliveira


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ESTUDO DA ARTICULAO DA LEI DOS SOLOS COM O SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL

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ndice

1. Objectivos do estudo ......................................... ............................................................... .................... 5

2. Definio prvia de mbito ............................................................. ...................................................... 7

3. O direito do ordenamento do territrio e do urbanismo ........................................................... ............ 9

3.1. Consideraes introdutrias ........................................................... ............................................... 9

3.2. Os problemas de ordenamento do territrio/ urbanismo em Portugal ........................................... 9

3.3. A superao dos problemas ..................................................... ................................................... 16

4. A Lei dos solos e a execuo dos instrumentos de planeamento ........................................................ 21

5. A Lei dos solos e as expropriaes urbansticas .............................................................. ................... 26

6. A Lei dos Solos, o estatuto dos solos e o regime jurdico da propriedade, em especial dos solos

urbanos ................................................................................................. .................................................. 32

7. A Lei dos Solos e a articulao entre o RJIGT e o RJUE e o regime da reabilitao urbana ............. 35

8. A recuperao das mais-valias decorrentes do planeamento e interveno pblica no mercado dos

solos ...................................................... ........................................................... ....................................... 38

9. Smula das questes directamente relacionadas com sistema de gesto territorial que devem ser

integradas numa lei dos solos de forma a torna-lo operativo e eficaz. ................. .................................. 40

10. Configurao possvel para a nova Lei dos Solos ............................................................................ 47


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1. Objectivos do estudo

a) O presente documento consubstancia o estudo da articulao de uma nova lei

dos solos com o sistema de gesto territorial vigente em Portugal.

Corresponde a um dos trs estudos prvios com que se que iniciam os trabalhos

para a preparao da nova Lei dos Solos, com o objectivo de contribuir para a

constituio de um quadro de referncia para o desenvolvimento do contedo da nova

lei.

Pretende a DGOTDU que este estudo:

Avalie as possveis formas de integrao de uma nova lei para a polticade solos no quadro jurdico que regula o ordenamento do territrio e o

urbanismo;

Problematize qual o tipo de diploma legal mais adequado aoestabelecimento de princpios e normativos em matria de direito do

solo e quais as implicaes sobre o quadro jurdico em vigor no mbito

do ordenamento do territrio e urbanismo (LBPOTU, RJIGT e

legislao complementar) e

Fornea possveis solues alternativas e formule recomendaes sobreo caminho mais conveniente a adoptar.

O seu mbito de incidncia e contedo so limitados identificao dos ncleos

problemticos que, devendo ser integrados numa futura lei de solos, tenham relevo ou

repercusso directa na poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo, mais

concretamente, no sistema de gesto territorial em vigor.

No se destina, pois, a identificar as matrias (todas as matrias) que devam

integrar uma lei dos solos, nem as suas implicaes na globalidade do ordenamento

jurdico, mas to s identificar:

as exigncias que o sistema de gesto territorial em vigor reclama deuma lei dos solos com vista a tornar-se mais operativoe eficaz;

as temticas que devem integrar necessariamente uma lei dos solos daperspectiva das disciplinas do ordenamento do territrio e do urbanismo,

face ausnciaou deficinciade regulao actual;

as implicaes que a regulamentao destas temticas tero no sistemade gesto territorial vigente.

b) Um primeiro pressuposto de que se parte na elaborao deste estudo, o de


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que o regime jurdico dos solos se apresenta como instrumentaldo ordenamento do

territrio e urbanismo, j que ordenar o espao significa, necessariamente, localizar e

articular, de forma racional, infra-estruturas, espaos pblicos, edifcios e outros usos,

apresentando-se o solo como o recurso baseou de suportea todas estas actividades. 1

Ora, um dos instrumentos fundamentais para regular e ordenar o territrio so

os planos, cujo regime est amplamente dependente do que o direito dos solos

estabelecer quanto conformao do direito de propriedade.

Para alm disso, e porque a execuo do planeamento ainda faz parte do

processo de planeamento, enquanto processo fundamental para a concretizao de

uma eficaz poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo, os instrumentos de

direito dos solos apresentam uma valncia indesmentvel como instrumentos de

execuo dos planos.

Com base em apenas estes dois exemplos pode concluir-se existir, a vrios

ttulos, uma ligao estrita e profunda entre o direito dos solos e os direitos do

ordenamento do territrio e do urbanismo, a qual no pode deixar de ser devidamente

ponderada e tida em considerao na elaborao da futura lei.

Refira-se, a terminar estas primeiras observaes, que o mbito limitado do

presente estudo no pode fazer esquecer que o direito dos solos e o direito do

ordenamento do territrio no tm contedos coincidentes; h reas do direito dossolos que vo para l das questes estritamente urbansticas e de ordenamento do

territrio, bem como h questes atinentes a estas polticas que passam margem de

uma lei de solos. Este facto no deve fazer esquecer, porm, que com as polticas

pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo que a poltica de solos mais

interfere, sendo pressupostos bsicos desta, com relevo para aquilo que aqui interessa,

dois princpios fundamentais: por um lado o da garantia constitucional do direito de

propriedade privada dos solos, por outro o reconhecimento s entidades pblicas dopoderde expropriaraqueles sempre que se revelem necessrios satisfao de fins de

utilidade pblica, de se apropriarem deles quando tal for exigido pelo interesse

pblico e ainda de intervirem nos mesmos de acordo com os meios e as formas

definidas na lei por motivo de interesse pblico. Estas so, pois, duas problemticas

centrais do direito dos solos: o da sua titularidade (propriedade privada) e o da

1Para alm desta funo de suporte, tambm reconhecido aos solos, por norma, uma funo

ambiental(necessria aos equilbrios ecolgicos e, em ltima instncia, sobrevivncia do Homem) euma funo produtiva (agricultura, explorao florestal, extraco mineral). Uma vez que oordenamento do territrio se cruza e visa coordenar os vrios interesses que tm repercusso sobre oterritrio, designadamente o ambiental, o florestal, e o agrcola, todas as referidas dimenses dos solosinteressam a esta poltica pblica.


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respectiva disponibilidade quando que se revelem indispensveis para a prossecuo

de interesses pblicos (designadamente urbansticos e de ocupao do territrio). E

estas so tambm questes que interessam necessariamente nos domnios do

ordenamento do territrio e do urbanismo.2

Assim, havendo uma ligao ntima entre estas polticas pblicas, o presente

estudo incidir sobre as reas em que as mesmas tm um mbito de interferncia ou

interseco.

2. Definio prvia de mbito

a) Para a reflexo prvia que se pretende com este estudo, a DGOTDU indicou

ser desde j inteno que o novo regime jurdico dos solos aborde as seguintes

matrias:

(a)Estatuto bsico de cidadania em relao ao solo: o conceito de solo e dassuas funes bsicas; a utilizao racional do solo luz dos princpios do

desenvolvimento sustentvel e da equidade e coeso territoriais (em

articulao com a LBPOTU e a Lei de Bases do Ambiente) e os direitos e

deveres dos cidados na sua relao com o solo (rural e urbano);

(b)O contedo do direito da propriedade do solo, em articulao com os regimesde uso e estatutos do solo: direitos e deveres dos proprietrios do solo e a sua

relao com os direitos e deveres de urbanizar e de edificar;

(c)Princpios fundamentais reguladores da valorao econmica do solos e oscritrios e procedimentos de repartio dos custos de urbanizao e de

repartio de mais-valias o mbito do enquadramento da elaborao e

execuo dos instrumentos de planeamento territorial e de outras intervenes

de interesse pblico;

(d) O regime da responsabilidade patrimonial do Estado, as formas de

2 Sobre estes princpios como pressupostos da poltica dos solos cfr. Cfr. Fernando AlvesCORREIA,Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 4. Edio, Coimbra, Almedina, 2008, pp. 797-798.

Direito dos solos Ordenamento doterritrio e urbanismo


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contratualizao com privados e as parcerias pblico-privadas a propsito

dos mecanismos de interveno da administrao pblica nos solos e de

cooperao com os privados.

No pode deixar de se realar, desde j, que a regulamentao da totalidadedestas matrias reclamada pelo sistema de gesto territorial em vigor, tendo, deste

modo, importantes repercusses no ordenamento do territrio e no urbanismo.

No deixaremos, por isso, ao longo do presente trabalho, de lhes fazer

referncia, quer para explicitar a necessidade do seu tratamento como pressuposto

indispensvel eficcia do sistema de gesto territorial quer para apontar pistas sobre

a forma como as mesmas devem merecer tratamento numa futura Lei de Solos.

b) Mais. De acordo com os dados fornecidos pela DGOTDU, no est ainda

definida a densidade regulatriadesta lei, estando em aberto duas opes possveis:

(a)Assumir uma densidade mais vasta e aprofundada em determinados domnios,enquadrando normativamente as lacunas da ordem jurdica existentes,

dispondo assim de um contedo misto: definio das bases e dos princpios

gerais e regulao das novas matrias carecidas de enquadramento normativo;

(b)Deixar o seu desenvolvimento para diplomas de concretizao, atravs,simultaneamente, da elaborao e aprovao dos novos diplomas considerados

imprescindveis e da alterao dos existentes (v.g. RJIGT, RJUE, Cdigo

Civil, Cdigo do Registo Predial, Cdigo das Expropriaes, Cdigos

Tributrios, etc.).

A opo a seu propsito est dependente da ponderao que venha a resultar dos

estudos em curso e das concluses a que nos mesmos se chegue quanto s interaces

que o novo regime do solo ir estabelecer com a legislao existente, tendo presenteque a principal razo de ser do novo regime a de criar as condies necessrias para

suprir as insuficincias actuais no que concerne poltica de solos.

Para a conduo deste estudo foram-nos disponibilizados vrios documentos

preparatrios j existentes, designadamente os que foram elaborados no anterior

Gabinete do Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio e das Cidades para

debate do tema, os quais apontam j pistas importantes na temtica objecto do

presente estudo e para as quais aqui remetemos expressamente.


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3. O direito do ordenamento do territrio e do urbanismo

3.1. Consideraes introdutrias

De forma a dar uma resposta cabal s questes para que o presente estudo deve

fornecer resposta, no podemos deixar de referir, ainda que de forma breve, as

questese as dificuldadesque se foram colocando nos domnios do ordenamento do

territrio e do urbanismo e que desembocaram, em 1999, num conjunto de reformas

legislativas muito importantes, instituidoras do que hoje se designa por sistema de

gesto territorial. Estas reformas ocorreram, praticamente todas, margem da Lei dos

Solos em vigor desde 1976 (com algumas alteraes posteriores) que, deste modo, se

foi tornando cada vez mais desactualizadae desarticuladado sistema ento criado.

A identificao das vrias questes integradas na Lei dos Solos cuja regulaose encontra desactualizada bem assim como daquelas em que existe uma

desarticulaoclara com o sistema de gesto territorial, torna-se uma tarefa relevante

se se pretender aprovar uma Lei de Solos que tenha utilidade prtica e que resolva os

problemas que se colocam ao sistema de gesto territorial de forma torna-lo mais

eficaz.

Antes, porm, de nos debruarmos sobre estas questes, convm ter presente os

problemas que a ocupao do territrio foi suscitando ao longo dos ltimos anos e aforma como os mesmos foram sendo enfrentados pelo legislador, de modo a

percebermos que papel desempenha uma Lei de Solos na resoluo dos mesmos.

3.2. Os problemas de ordenamento do territrio/ urbanismo em Portugal

a) Uma correcta percepo dos problemas que se foram colocando ao

ordenamento do territrio (e ao urbanismo) em Portugal, pressupe que se tenha em

considerao aqueles que se consideram ser os seus elementos de estabilidade e os

seus factores de instabilidade.

No primeiro grupo integram-se o territrio(com as fronteiras do pas h sculos

estabilizadas, se bem que em articulao constante com as fronteiras decorrentes dos

tratados da Unio Europeia); a rede urbanae ainda os municpiosenquanto elemento

da organizao e gesto do territrio. No segundo grupo encontram-se a populao

(com taxas de crescimento muito baixas) e os nveis supra municipais da gesto do

territrio.

Para alm destes factores, deve ainda ter-se presente a situao urbanstica

(ainda actual), no resolvida ou mesmo potenciada pelos instrumentos de


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planeamento que foram sendo elaborados, principalmente pelos designados planos

directores municipais de primeira gerao. Esta caracterizada pelo:

Reforo da litoralizao e da acelerao do processo de urbanizao; Abandono e degradao dos centros histricos, com a deslocao da

populao para periferias sub-equipadas e desqualificadas;

Urbanizao indisciplinada e com tendncias dispersivas (densidadepopulacional elevada fora de alguns permetros urbanos), com um

alargamento sobredimensionado e irrealista destes permetros;

Aumento do nmero de fogos devolutos e degradados dentro dospermetros urbanos dos grandes centros e o seu congestionamento durante

o dia;

Irracional ocupao dos solos, fruto de iniciativas privadas que surgemdesgarradas, sem articulao e carentes de movimentos associativistas e

de parcerias pblico-privadas de relevo, consistindo quase sempre em

licenciamentos isolados;

Deficincias e insuficincias nas infra-estruturas urbanas e nosequipamentos e espaos pblicos;

Falta de articulao de planos de municpios vizinhos e dos planos emgeral;

Realizao de operaes urbansticas ilegais; Frequente e indesejvel segregao social do espao; Perda de identidade de algumas periferias urbanas e, em situaes mais

flagrantes, tambm dos centros urbanos;

Marginalizao de extensas reas rurais ou perda das suas caractersticastradicionais;

Inflexibilidade de grande parte do regime de conservao da natureza(durante muito tempo um regime de tudo ou nada, devido inexistncia

de regimes intermdios em zonas tampo).3

Acresce, as dificuldades decorrentes da instabilidade dos vrios nveis da

Administrao do territrio. Com efeito, muitos dos problemas apontados foram e

continuam a ser potenciados por questes de ordem organizatria, como:

a instabilidade dos Ministrios que tutelam estes domnios (com mudanas3 Sobre estes aspectos vide Fernanda Paula OLIVEIRA, Ponto da situao em matria de

planeamento do territrio; avaliao geral do processo de planeamento e suas perspectivas, in. ODireito e a Cooperao Ibrica II, II Ciclo de Conferncias, Centro de Estudos Ibricos, 2006.


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sucessivas ou frequentes dos ministros responsveis por este sector ou com

diferentes formas de estruturao interna separando, muitas vezes, atribuies

estritamente relacionadas)4;

a existncia de diversas instituies sobrepostas territorialmente, todas comatribuies sobre as mesmas reas territoriais e com competncias

planificadoras5;

a deficiente articulao e cooperao entre municpios e entre estes e osrestantes nveis de administrao do territrio;

a ausncia de organismos de monitorizao e avaliao das medidas adoptadase o difcil enquadramento jurdico de algumas entidades criadas nestes

domnios: o caso das comisses que acompanham a elaborao dos

instrumentos de gesto territorial.

a instabilidade dos nveis supra municipais de Administrao do territrio, deque exemplo a criao, a certa altura, de novas figuras de associativismo

intermunicipal grandes reas metropolitanas (GAM) e comunidades

urbanas(ComUrb) , que criaram alguns desarranjos do ponto de vista do

ordenamento do territrio, j que em nada promoveram, muito pelo contrrio,

o cumprimento dos seus objectivos mais importantes: coeso territorial e

social, correco das assimetrias regionais, promoo e valorizao integradadas diversidades do territrio nacional, coordenao e concertao entre as

vrias entidades intervenientes no territrio.

Muitas das dificuldades atrs referidas foram explicitadas no Programa Nacional

da Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT)6, em cujo Relatrio se faz um

4Por exemplo, integrando em diferentes ministrios, como j sucedeu, as atribuies referentes

ao ordenamento do territrio e as atinentes ao desenvolvimento regional, quando se trata de atribuiesinterdependentes que deveriam estar sempre sob a tutela do mesmo ministro.5 Exemplo de uma situao deste tipo foi a que decorreu do reconhecimento pela lei,

simultaneamente s grandes reas metropolitanas e s comisses de coordenao e desenvolvimentoregional, do poder de elaborar planos regionais de ordenamento do territrio. Com efeito, a Lei n.10/2003, entretanto j revogada, atribua s grandes reas metropolitanas (GAM) a promoo e aelaborao dos planos regionais de ordenamento do territrio , norma que, contudo, no exclua arelevncia do disposto no artigo 55. do RJIGT, que cometia a competncia da elaborao destesinstrumentos de planeamento s comisses de coordenao e desenvolvimento regional, na sequnciada deciso de elaborao tomada por intermdio de Resoluo do Conselho de Ministros. Estacoincidncia de atribuies decorreu do facto de, por um lado, a criao destas novas figurasorganizatrias de base territorial no ter determinado a extino das comisses de coordenao edesenvolvimento regional e de, por outro lado, no se ter procedido alterao das competncias que

em matria de ordenamento e planeamento a lei assinalava a estas ltimas, tendo, por isso, estes rgosdesconcentrados do Estado mantido as competncias especficas e prprias na elaborao dos planosregionais em simultneo com poderes equivalentes reconhecidos s GAMs

6 Aprovado pela Lei n. 58/2007, de 4 de Setembro, Rectificada posteriormente pelasDeclaraes de Rectificao n. 80-A/2007, de 7 de Setembro e n. 103-A/2007, de 2 de Novembro


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diagnostico da ocupao territorial do pas nos ltimos 30 anos, levando

identificao de 24 problemas para o ordenamento do territrio em Portugal

organizados em seis grandes ncleos problemticos: recursos naturais e gesto de

riscos(1.); desenvolvimento urbano(2.); transportes, energia e alteraes climticas

(3.); competitividade dos territrios(4.); infra-estruturas e servios colectivos(5.); e

cultura cvica, planeamento e gesto territorial(6.).

Alguns deles dizem directamente respeito ao sistema urbano e ao processo de

urbanizao, a saber:

A expanso urbana desordenada e correspondentes efeitos na fragmentao edesqualificao do tecido urbano e do espao envolvente;

A expanso desordenada das reas metropolitanas e outras reas urbanas,invadindo e fragmentando os espaos abertos, afectando a sua qualidade e

potencial ecolgico, paisagstico e produtivo e encarecendo as infra-estruturas

e a prestao de servios pblicos;

O despovoamento e fragilizao demogrfica de vastas reas; O insuficiente desenvolvimento dos sistemas urbanos no metropolitanos e da

sua articulao com espaos rurais envolventes enfraquecendo a

competitividade e a coeso territorial do pas;

A degradao da qualidade de muitas reas residenciais, sobretudo nasperiferias e nos centros histricos das cidades e persistncia de importantes

segmentos da populao sem acesso condigno a habitao, agravando

disparidades sociais intra-urbanas;

A insuficincia de polticas pblicas e de cultura cvica no acolhimento eintegrao de imigrantes, acentuando a segregao espacial e excluso social

nas reas urbanas.

b) Estes problemas, que se poderia afirmar terem na sua base a ausncia de

planeamento, no foram, curiosamente, superados com o incremento deste, sendo

frequentemente consequncia dos planos entretanto elaborados e dos defeitos e

insuficinciasque lhe so frequentemente imputados, bem como dos resultados que os

mesmos tiveram na ocupao do territrio.

Muitos desses defeitose insuficinciasso resultado de dificuldades sentidas

no prprio processo de planeamento devidos:

ausncia de um instrumento integrador de carcter regional prvio suaelaborao;


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s imprecises, incorreces e insuficincias existentes em instrumentos deplaneamento e de desenvolvimento sectorial que lhes serviram de base,

nomeadamente no que se refere delimitao incorrecta e temporalmente

desfasada das reas da Reserva Agrcola e Ecolgica Nacionais, por exemplo;

ausncia de uma actuao homognea no acompanhamento, por parte daAdministrao central havendo, por exemplo, divergncias de actuao

entre as vrias CCDR na elaborao destes instrumentos, de forma a dar o

mesmo enquadramento e valorao a questes similares;

desarticulao dos prprios servios municipais que os elaboraram ou quepor eles foram responsveis na fase de implementao, descoordenao esta

que tambm se fez sentir entre o prprio municpio e as equipas externas que

se encontravam a elaborar o plano, quando as houve;

inexperincia dos servios municipais em matria de planeamento einformao deficiente e tecnicamente desactualizada na elaborao dos

instrumentos de gesto territorial de imputao municipal, designadamente ao

nvel da cartografia e da incompletude do registo da propriedade fundiria do

terreno.

c) Um processo de planeamento com estas dificuldades conduziu elaborao

de planos dotados de um conjunto de defeitose de insuficincias.7

Assim, e desde logo, os planos directores municipais de primeira gerao no se

revelaram suficientemente estruturantes das cidades, surgindo neles, em regra,

insuficientemente explicitados os equipamentos, as redes de circulao, a estrutura

ecolgica e as centralidades, que ficaram, sobretudo, mais sujeitos a proteces do

que a solues formais e funcionais de relacionamento com a envolvente.

Por seu lado, tais planos directores municipais sujeitaram certas reas, por vezes

includas em centros urbanos, a reservas de urbanizao cujo contedo deveria ter

sido definido por planos mais concretos, que nunca chegaram, contudo, a ser

elaborados, tendo promovido o surgimento de reas vazias no interior das cidades.

Para alm do mais, acabaram por dissociar as questes da habitao das do

7Referir-nos-emos, aqui, apenas aos planos directores municipais, no porque tenham sido osnicos instrumentos de planeamento municipal a ser elaborados na verdade muitos municpioselaboraram e fizer entrar em vigor planos de urbanizao e planos de pormenor, a partir dos quaispromovem a respectiva gesto urbanstica , mas porque so o nvel de planeamento municipal que se

encontra praticamente concretizado em todo o pas. De facto, relativamente aos restantes nveis deplaneamento municipal fala-se num dfice da sua existncia, apelando-se para a necessidade de sepromover a respectiva elaborao de uma forma mais sistemtica. Neste sentido, vide Isabel MoresCARDOSO, Dfice de Planos de Urbanizao e de Planos de Pormenor, in Arquitecturas, N. 7,Dezembro de 2005, pp. 41 e 42.


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planeamento urbanstico, tendo sido caracterizados pela falta de integrao da

programao da construo de habitao, em especial a destinada a classes

desprotegidas, e promovido o crescimento da cidade em extenso em vez de ter

incentivado o potencial habitacional e construtivo j existente.

Acresce que no integraram, em regra, uma estratgia previamentedefinida e

plenamente estruturada: esta estratgia era, ainda que raramente, integrada no prprio

plano director municipal, que ainda assim a apresentava em linhas de

desenvolvimento generalistas e frequentemente no concretizadas em aces

especficas.

A consequncia mais visvel deste tipo de planos directores municipais foi a

promoo de um crescimento urbanstico casusticoe dispersodevido a um conjunto

de razes, das quais destacamos:

amplas admissibilidades construtivas neles constantes, no sujeitas acondicionantes ou programao;

ausncia de iniciativas pblicas fundirias (directasou de dinamizaode processos societrios);

admissibilidade de iniciativas privadas dentro dos limites da respectivapropriedade e de licenciamentos dispersos e desgarrados (desde que

conformes com PDM).

Acresce no terem os planos directores municipais includo orientaes

executrias, desconsiderando, assim, o momento e os termos posteriores da sua

execuo, bem como a avaliao dos meios financeiros necessrios para a

concretizao do que neles se dispunha, tendo aqueles instrumentos desconsiderado,

em regra, o momento e os termos da sua operacionalizao.8

Esta falta de programao, aliada previso de amplas admissibilidades

construtivas (previso sobredimensionada das reas de expanso) e ausncia deinterveno dos rgos do municpio no controlo do processo urbano, veio a ter

repercusses negativas traduzidas na disperso da ocupao urbanstica pelo

territrioe, em consequncia, numa irracional expanso das infra-estruturasque a

servem.

8 Para mais desenvolvimentos sobre estas insuficincias vide Jorge CARVALHO, Ordenar aCidade, Coimbra, Quarteto, 2003, pp. 365 e ss e Jorge CARVALHO/Fernanda Paula OLIVEIRA,Perequao, Taxas e Cedncias. Administrao Urbanstica em Portugal, Coimbra, Almedina, 2005

(2. Reimpresso da edio de Fevereiro de 2003), pp. 9 e ss.Sobre as causas que estiveram subjacentes a algumas das deficincias dos planos directores

municipais de primeira gerao vide Fernanda Paula OLIVEIRA, Os caminhos a direito para umurbanismo operativo in, RevCEDOUA, n. 14, 2006, p. 10 a 13. e Ponto da situao em matria deplaneamento do territrio; avaliao geral do processo de planeamento e suas perspectivas, cit.


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Ao contrrio do que se possa pensar, a responsabilidade por uma ocupao

territorial deste tipo no pode, contudo, ser imputada em exclusivo aos municpios,

enquanto autores daquele tipo de planeamento. Com efeito, a disperso provocada

pelos planos municipais no decorreu de uma opo consciente destas entidades,

tendo sido, antes, e em grande medida, o resultado das insuficincias da legislao

urbanstica que conformou os planos directores municipais de primeira gerao, e,

muito particularmente, da poltica dos solos existente, melhor dito, da sua ausnciaou

insuficincia.9

Com efeito, o facto de as opes de planeamento incidirem sobre solos que so

propriedade privada, no dispondo os municpios, ora por ausncia de previses

legais adequadas ora por dificuldades de operacionalizao dos instrumentos

constantes da lei, dos meios que lhes permitam (ou tenham permitido) obter, no

momento oportuno, os solos necessrios para os fins pretendidos e por preos

adequados (instrumentos de poltica de solos), fez com que os municpios tenham

previsto, por precauo, permetros urbanos excessivos, isto , acima das suas

necessidades reais: uma previso dos permetros urbanos na estrita medida dessas

necessidades e na ausncia de mecanismos que obrigassem os proprietrios a

9

Por poltica de solos entende-se, aqui, o conjunto de aces e de intervenes voluntaristasdaAdministrao pblica no mercado dos solos com a finalidade de garantir a disponibilizao, nomomento oportuno, dos solos necessriospara osfins pretendidose porpreos adequados. Em ltimainstncia tal poltica visa, essencialmente, no que toca ao ordenamento do territrio e urbanismo: (1)responder ao aumento da procura de solos para fins urbansticos isto para efeitos de urbanizao eedificao , designadamente por intermdio de medidas de incentivo e de controlo da oferta de solospor iniciativa dos privados; (2) contrariar fenmenos de especulao atravs, designadamente, demedidas penalizadoras dos fenmenos de reteno fundiria; (3) satisfazer as necessidades das pessoascolectivas pblicas de terrenos necessrios para espaos verdes pblicos e de utilizao colectiva,equipamentos e infra-estruturas; (4) conter a expanso urbanstica incentivando, em seu detrimento, opreenchimento de espaos vazios subaproveitados no interior dos permetros urbanos e a reconstruo ea reabilitao urbanas; (5) constituir mercados ou patrimnios pblicos de solo, que tornem aAdministrao apta a intervir no mercado com o fim de corrigir as respectivas disfunes e, em

simultneo, assegurem a possibilidade de realizao ou promoo de operaes urbansticas parasatisfao de carncias sociais especficas; (6) garantir a participao dos privados nos processos detransformao urbanstica e de reabilitao e regenerao urbanas em condies de concorrncia,transparncia e publicidade. Cfr., Fernanda Paula OLIVEIRA, Poltica dos solos in DicionrioHistrico do Ministrio das Obras Pblicas, 1852/2004, 2007 e Fernando Alves CORREIA,Manual deDireito do Urbanismo, cit., p. 861

Todos estes objectivos podem ser reconduzidos a trs: (1) desenvolvimento e ordenamento(prossecuo de objectivos de desenvolvimento e de um processo ordenado de crescimento etransformao da cidade e do territrio); (2) distribuio da renda fundiria (designadamentepermitindo a apropriao pela Administrao de uma parte da renda fundiria tendo em ateno anecessidade de financiamento das infra-estruturas e equipamentos pblicos); (3) conteno dos preospraticados no mercado fundirio e imobilirio. Cfr. Jorge de CARVALHO, Ordenar a Cidade, cit., p.288.

Actualmente, em face das dificuldades econmico-financeiras das entidades pblicas e peranteum novo paradigma de Administrao fala-se hoje de um Estado meramente Regulador,Garantidor, Promotor e Orientador , a poltica de solos j no passar tanto por uma intervenodirecta das entidades pblicas no mercado dos solos, mas pela assuno de uma tarefa de orientaodas diversas iniciativas privadas.


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libertar os solos para os fins pretendidos, poderia conduzir a fenmenos de maior

retenoe, consequentemente, de maior especulao fundiria.10

A definio de amplos permetros urbanos, nos quais se encontravam integrados

no apenas os solos j urbanizados, mas tambm aqueles que admitemurbanizao e

edificao, foi a forma encontrada para evitar o referido fenmeno da especulao dos

solos urbanos.

No entanto, um planeamento deste tipo que admite (de forma ampla)

ocupao urbanstica sem, contudo, a programar , potenciou o surgimento

casustico(ao sabor das iniciativas dos promotores e de acordo com os seus prprios

timigs), de operaes urbansticas, em regra concretizadas nos limites da propriedade

de cada um, bem como de licenciamentos dispersos e desgarrados uns dos outros

(ainda que conformes com os planos directores municipais em vigor), desordenando,

deste modo, o territrio

Assim, uma das causas para o desordenamento do territrio consistiu,

precisamente, na existncia de um tipo de planeamento que teve na sua base uma

poltica fundiria praticamente inexistente ou deficiente, juntamente com uma

deficiente fiscalidade urbanstica que favorecia a tendncia para a especulao

imobiliria.

3.3. A superao dos problemas

a) Resulta do referido, que uma das causas para o desordenamento do

territrio portugus esteve na ausncia de uma Lei de Solos que fornecesse s

entidades pblicas os instrumentos necessrios e adequados para fazer face aos

problemas que se lhe colocavam.

A reforma legislativa que permitisse contrariar esta tendncia e resolver os

problemas apontados no se iniciou, contudo, pela Leis dos Solos, mas,essencialmente, pela legislao atinente ao planeamento do territrio, enquanto

instrumento indispensvel ao ordenamento territorial: inicialmente com a aprovao

de umaLei de Bases da Politica de Ordenamento do Territrio e Urbanismo(Lei n.

48/98, de 11 de Agosto, alterada pela Lei n. 54/2007, de 31 de Agosto) que

estabeleceu as bases gerais de um sistema que se veio a designar de gesto territorial

logo seguida de trs diplomas fundamentais nesta matria, os quais, contudo, no

surgiram articulados entre si (nem se articularam, to pouco, com a Lei dos Solos

10Cfr., o nosso Poltica dos solos cit.,.


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vigente): O Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territoria (RJIGT11); o

Regime Jurdico de Urbanizao e Edificao (RJUE12) e o Cdigo das

Expropriaes13, todos de 1999.

Particular relevo assume o RJIGT, que veio, no apenas, definir o regime

aplicvel aos vrios instrumentos de gesto territorial(de nvel nacional, regional e

municipal), mas tambm, e principalmente, o regime referente sua

operacionalizao (que se apresentava como uma novidade no nosso ordenamento

jurdico).

Assim, com especial importncia para as questes que aqui nos ocupam,

passou a prever-se que, para alm da definio, pelos planos, das regras atinentes

ocupao, uso e transformao do territrio, os municpios passem tambm a

programar as vrias intervenes neles previstas e a reconhecer que o limite da

propriedade de cada um no a unidade territorial apropriada para a concretizao de

intervenes urbansticas racionais e integradas, donde ser fundamental incentivar (e

empurrar) os proprietrios para processos associativos com vista a concretizar

projectos urbansticos de dimenso adequada a um crescimento harmonioso da urbe.

As palavras de ordem para a concretizao de um novo modelo de ocupao

territorial que se pretende instituir passam, assim, a ser as de programao, de

promoo ou condicionamento das operaes urbansticas a solues de conjuntoe depromoo deparceriasentre privados e destes com a Administrao na concretizao

dos planos.

Tudo no sentido de implementar um novo modelo de ocupao territorialcom

o qual se pretende, de acordo com as orientaes constantes desta legislao e de um

conjunto de programas estratgicos elaborados sua luz [como o Programa Nacional

11

Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lein. 53/2000, de 7 de Abril, pelo Decreto-Lei n. 310/2003, de 10 de Dezembro, pela Lei n. 58/2005, de29 de Dezembro, pela Lei n. 56/2007, de 31 de Agosto, pelo Decreto-Lei n. 316/2007, de 19 deSetembro, pelo Decreto-Lei n. 46/2009, de 20 de Fevereiro e pelo Decreto-Lei n. 181/2009, de 7 deAgosto.

12Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 deJulho. O referido diploma foi entretanto objecto de alteraes promovidas pela Lei n. 15/2002, de 22de Fevereiro e pela Lei n. 4-A/2003, de 19 de Maro (que incidiram sobre o seu artigo 112.), peloDecreto-Lei n. 157/2006, de 8 de Agosto (que alterou o artigo 92. e previu que o prazo previsto no n.2 do artigo 71. para requerer a emisso do alvar no corresse na pendncia das aces de aquisio oudenncia previstas no referido decreto-lei), pela Lei n. 60/2007, de 4 de Setembro (a qual promoveuuma alterao mais profunda a este regime, com o intuito de dar cumprimento a objectivos desimplificao procedimental), pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro (que revogou o n. 9 do

artigo 107.) e pelo Decreto-Lei n. 116/2008, de 4 de Junho (o qual alterou o artigo 49.).Recentemente foi ainda objecto de alteraes pontuais efectuadas pelo Decreto-Lei n. 26/2010, de 30de Maro.

13Aprovado pela Lei n. 168/99, de 18 de Setembro, com a ltima alterao efectuada pela Lein. 56/2008, de 4 de Setembro.


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da Politica de Ordenamento do Territrio (PNPOT)14]:

(a)conter(consolidar) permetros urbanos;(b)preencher (colmatar) espaos vaziosdentro dos permetros existentes15;(c)fornecer instrumentos adequados para reforar e revitalizar os centros das

cidades, designadamente os centros histricos.

Tudo com o intuito de inverter as tendncias expansionistas dos permetros e dispersivas da ocupa

b) Toda esta reforma foi, curiosamente, operada margem da Lei dos Solos,

no obstante o n. 2 do artigo 16. da LBPOTU ter determinado que:

2 - Para a execuo coordenada e programada dos instrumentos de

planeamento territorial, os meios de poltica de solos a estabelecer na lei devem

contemplar, nomeadamente, modos de aquisio ou disponibilizao de terrenos,

mecanismos de transformao fundiria e formas de parceria oucontratualizao, que incentivem a concertao dos diversos interesses.

Foi, no entanto, no RJIGT, e no na Lei dos Solos, que se vieram regulamentar

alguns dos instrumentos de poltica de solos referidos naquele normativo da

LBPOTU. Assim:

) O funcionamento de mecanismos de perequao de benefcios e encargos

decorrentes dos planos (artigos 135. a 142. do RJIGT) pode determinar o pagamento

de compensaes em espcie, isto , de compensaes atravs da cedncia deterrenos, as quais funcionam, desta forma, como modos de aquisio e

disponibilizao de terrenos, concorrendo para uma exigncia indispensvel em

matria de direito de solos: a constituio de reservas pblicas de solos, as quais

podem ser utilizadas com vista:

regularizao dos preos praticados no mercado; correco das demais disfunes que a se verificam;

instalao de infra-estruturas e equipamentos de utilizao colectiva; execuo de empreendimentos urbansticos de iniciativa pblica.

Com efeito, os mecanismos de perequao, enquanto mecanismos destinados a

corrigir ou atenuar as desigualdades introduzidas, em termos de aproveitamento

urbanstico, pelos instrumentos de planeamento, assenta, genericamente, na definio

14O PNPOT integra no objectivo estratgico 3 (promover o desenvolvimento policntrico dosterritrios e reforar as infra-estruturas de suporte integrao e coeso territoriais ) o objectivoespecfico promover um desenvolvimento urbano mais compacto e policntrico do continente,

contrariar a construo dispersa, estruturar a urbanizao difusa e incentivar o reforo dascentralidades intra-urbanas. (sublinhados nossos).

15 Neste caso, as necessidades urbansticas so satisfeitas com a mobilizao dos solosexpectantes dentro dos permetros urbanos (nos quais devem ser concretizados projectos que osconsiderem de forma global e integrada).


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de um aproveitamento padroe de um encargo padroreconhecidos ou atribudos a

todos os proprietrios de igual forma e, em caso de desvio a estes, do funcionamento

de correces e/ou compensaes que tanto podero ser em dinheiro como em

espcie.

TcnicasPerequativas Entre proprietrios Com o Municpio

Em terreno Associao de proprietrios - Cedncias de terreno

Em numerrio Transferncia de ndices- Taxas- Compensaes

Ora, a instituio de tcnicas perequativas entre os proprietrios e o municpio,

atravs da cedncia de terrenodo resposta quela exigncia da LBPOTU: de criao

de mecanismo que funcionem como modos de aquisio ou disponibilizao de

terrenos.

) Por sua vez, o reparcelamento do solo urbanoregulado nos artigos 131. a

134. do RJIGT, consiste numa operao de transformao fundiria destinada a

ajustar o cadastro existente (em regra irregular ou muito fragmentado) s previses

constantes do plano, correspondendo aos mecanismos de transformao fundiria

referidos no artigo 16. da LBPOTU, como mecanismos indispensveis execuodos planos, em especial, dos planos municipais de ordenamento do territrio.

A este instrumento, acrescem, com o mesmo objectivo, os planos de pormenor

com efeitos registaisadmitidos mais recentemente pelo RJGIT (aps as alteraes do

Decreto-Lei n. 316/2007) os quais, traduzindo-se, embora, em instrumentos de

planeamento, podem, contudo, proceder directamente transformao fundiria da

sua rea de interveno, dispensando posteriores actos de controlo preventivo das

operaes urbansticas (reparcelamentos ou loteamentos) que a visam alcanar

(artigos 92.-A e 131., n. 10 do RJIGT).

) Tambm asformas de parceriaou contratualizaoem matria de execuo

dos instrumentos de planeamento, que a LBPOTU refere como instrumentos de

poltica dos solos a consagar e regulamentar, se encontram reguladas, com algum

pormenor, no RJIGT.

Com efeito, este diploma disciplina vrios tipos de contratos celebrados entre os

particulares e a administrao no mbito da execuo sistemtica dos planos, visandoconcertar a concretizao das opes urbansticas previamente determinadas nos

instrumentos de planeamento territorial.


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A este propsito assumem particular relevo os contratos celebrados no mbito

dos sistemas de compensao, cooperao e de imposio administrativa. Assim, no

sistema de compensao, ser celebrado um contrato de urbanizao que regula os

direitos e as obrigaes entre os participantes na execuo da interveno urbanstica

a concretizar na unidade de execuo previamente delimitada pela cmara municipal

(artigo 122., n. 2); no sistema de cooperao, o contrato de urbanizao a celebrar

pode envolver apenas os proprietrios e os promotores da interveno urbanstica ou

estes, o municpio e outras entidades interessadas na execuo do plano (artigo 123.,

n. 2), e, por fim, no sistema de imposio administrativa, embora a lei no lhe faa

referncia expressa, pode ocorrer contratao entre os proprietrios e a cmara, j que

o recurso a este sistema pode ser fundamentado no apenas na oposio ou recusa dos

proprietrios na execuo do plano hiptese em que ter de se lanar mo dos

mecanismos expropriativos , mas tambm no desinteresse ou incapacidade destes

em assumirem a execuo programada pelo municpio, situao em que podero,

mediante instrumentos contratuais adequados, autorizar aquele a actuar por vez deles,

conferindo-lhe a legitimidade necessria para poder intervir nos seus terrenos e

concretizar a interveno urbanstica por ele prevista e programada. Acresce a

possibilidade de celebrao de contratos entre a Administrao e os concessionrios

da urbanizao, nos termos previstos no artigo 124. do RJIGT.

Tambm os contratos celebrados no mbito de operaes de reparcelamento,

enquanto instrumento de execuo dos planos, se apresentam como formas de

parceria ou contratualizao em matria de execuo dos planos exigidas pela

LBPOTU, a que acresce a elaborao de programas de aco territorial

instrumentos de contratao entre todas as entidades (pblicas ou privadas)

interessadas na execuo dos instrumentos de planeamento territorial previstos

quer na LBPOTU (artigo 17.) quer no RJIGT (artigo 121.).

) Foi tambm no mbito do RJIGT que se introduziram vrias solues e

instrumentos destinados a superar as principais entropias que os planos directores

municipais de primeira gerao anteriormente referidas geraram no territrio e a

superar a ausncia de instrumentos de poltica de solos que permitam disponibilizar

terrenos (que so propriedade privada) no momento e nos locais necessrios para os

fins pretendidos.

Estas solues passaram pela introduo de mecanismos de programao das

intervenes previstas nos planos (com identificao daquelas que assumem


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prioridade absolutae que, por isso, tm mesmo de acontecer num determinado lapso

temporal; das intervenes desejveis e daquelas que apenas so admissveis, mas

que, na ptica do municpio, apenas devem ser realizadas em determinadas

condies). A possibilidade de adopo dos sistemas de imposio administrativa, de

cooperaoe de compensaorespondem a estas exigncias.16

Mais, passa a prever-se que a execuo dos planos funcione dentro de unidades

de execuo, de forma a que as reas destinadas a projectos urbansticos no

coincidam com o limite da propriedade de cada um que no apresenta, em regra, a

dimenso adequada para intervenes que garantam um desenvolvimento urbano

harmonioso , incentivando ou empurrando, assim, por esta via, os proprietrios

paraprocessos associativos.17

Todas estas solues avanadas pelo RJIGT permitem aos municpios a

disponibilizao de solos para a concretizao dos projectos ou empreendimentos

previstos nos planos municipais, fazendo com que as previses destes deixem de estar

na dependncia das iniciativas privadas, cujos timingsnem sempre coincidem com os

dos municpios. Apresentam-se, assim, como importantes instrumentos de aquisio

ou disponibilizao de terrenosa que a LBPOTU se refere.

Conclui-se, assim, que o RJIGT, na parte dedicada execuo de planeamento

territorial, sistemas de execuo e mecanismos de perequao compensatria, permite,

no campo dos princpios e intenes, fazer face e responder aos fenmenos de

reteno dos solos com fins especulativos e promover a sua disponibilizao para fins

pblicos. O que significa que uma parte importante da regulamentao constante do

RJIGT integra matrias especificas e prprias de uma Lei de Solos.

4. A Lei dos solos e a execuo dos instrumentos de planeamento

a) Do que vem de se referir, podemos concluir, desde j, que as reformas

legislativas operadas em 1999 pelo RJIGT em concretizao da LBPOTU, visaram

dar resposta aos problemas colocados no mbito do processo de planeamento

decorrentes da ausncia de instrumentos de poltica de solos que permitissem tornar

os instrumentos de planeamento territorial efectivamente operativos.

16Sobre as situaes que justificam o recurso a cada um destes sistemas de execuo e a suadefinio em articulao com a programao das prioridades definidas pelo municpio videFernanda

Paula OLIVEIRA, As virtualidades das unidades de execuo num novo modelo de ocupao doterritrio, cit.

17Por a rea da unidade de execuo no corresponder (ou no dever corresponder), em regra aolimite da propriedade de um s interessado, a delimitao da mesma exige a promoo de projectosconjuntos.


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Ou seja, esta reforma no deixou de ser a confirmao de que uma eficaz

poltica de ocupao territorial (de ordenamento do territrio e de urbanismo)

necessita de uma eficiente poltica de solos, que se apresenta, assim, como um

pressuposto indispensvel daquela, mas tambm a confirmao de que os meios de

poltica fundiria regulados na Lei dos Solos no eram adequados a dar resposta s

novas exigncias: que j no so a expanso, mas a contenoe colmatao; j no

so a nova edificao(expanso), mas antes a reabilitaoe renovao urbanas.18-19

Foi, de facto, no mbito daqueles diplomas, e no no da Lei dos Solos, que se

definiram os principais mecanismos de poltica de solos indispensveis

concretizao (execuo) dos planos municipais.

No obstante a clara interferncia das matrias tratadas no RJIGT com o direito

dos solos, no deixa fazer sentido a opo ento tomada de as integrar naquele

diploma legal. Com efeito, o que se pretendeu com este diploma, foi a agregao ou

tratamento unitrio (numa lgica de codificao20), de todas as questes atinentes ao

planeamento, designadamente:

a identificao dos interesses pblicos com repercusso territorial quepor eles devem ser considerados;

a identificao dos vrios instrumentos de planeamento nos diversosnveis de interesses (nacionais, regionais e municipais);

a forma do respectivo relacionamento; o correspondente procedimento de elaborao; o seu contedo material e documental; a dinmica a que esto sujeitos (designadamente os procedimento de

reviso, de alterao e de suspenso);

as medidas cautelares da sua elaborao; a respectiva execuo;

18Com efeito, a Lei dos Solos ainda em vigor tem um mbito de incidncia muito limitado,prestando exclusiva ateno ao problema da disponibilidade de solos para expansodos aglomeradosurbanos e, particularmente, para fazer face carncia habitacionalregistada poca e, por isso, paradar resposta s exigncias de nova urbanizao..

19Como afirma Jorge de Carvalho, com a reforma do sistema operada pelo RJIGT veio dar-seresposta necessidade de uma poltica de solos forte, ainda que diferente: perene e persistente;inventiva, perspectivada de forma global, mas aplicada especialmente a cada uma das diversaspartesda cidade; articulando uma multiplicidade de propriedades, agentes, recursos e dinmicas, pblicos e

privados; utilizando de forma complementar instrumentos impositivos, associativos, negociais. Cfr.

Jorge de CARVALHO, Ordenar a Cidade, cit., , p. 287.20Sobre a elaborao do RJIGT numa lgica de codificao cfr. Fernanda Paula OLIVEIRA, ARealidade Actual: a Disperso da Legislao do Urbanismo e as Solues de Unificao de AlgunsRegimes Jurdicos, inActas do Colquio Internacional Um Cdigo do Urbanismo Para Portugal?,CEDOUA, Coimbra, Almedina, 2003.


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os instrumentos de perequao e as indemnizaes pelas restries por eles determinadas.

Ou seja, no obstante o relevo dos instrumentos de poltica dos solos na

execuoe operacionalizaodos instrumentos de planeamento, o seu tratamento foifeito, por clara opo do legislador, margem da Lei dos Solos, por se pretender o

tratamento integrado, feito no mbito de um mesmo diploma legal, de todas as

questes directamente relacionadas com os instrumentos de planeamento.21

No pode, porm, deixar de se chamar a ateno para o facto de esta reforma

legal, por ter operado margem da Lei dos Solos, ter tornado esta lei ainda mais

desactualizada do que j se encontrava, provocando uma desarticulao do seu

contedo regulador com estes novos regimes normativos entretanto aprovados em

matria de ordenamento do territrio e urbanismo (designadamente, a LBPOTU e o

RJIGT).

Compreende-se, assim, que uma das medidas prioritrias apontada no PNPOT

seja, precisamente, a reviso e actualizao da legislao dos solos, em coerncia

com os restantes regimes legais e fiscais(sublinhado nosso)

Exemplo da referida desarticulao no mbito da execuo dos planos a que

se denota em matria deparceriaseformas deassociativismo entre proprietrios e a

Administrao. Assim, apesar de o RJIGT prever e regular com pormenor um

conjunto de parcerias e formas de associativismo de particulares com a Administrao

no domnio da execuo dos planos (designadamente no mbito dos sistemas e

unidades de execuo e das operaes de reparcelamento), continua a ter consagrao

e regulao na Lei dos Solos, sem que tivesse sido feita qualquer articulao com

aquele diploma, a figura da Associao de Administrao com os Particulares,

permanecendo, ainda, em vigor, em legislao dispersa, as figuras das reas de

21O prprio PNPOT parece confirmar que o RJIGT resolveu j as questes atinentes execuodos planos e perequao de benefcios e encargos, apenas faltando a sua dinamizao. Com efeito, esterelevante instrumento de gesto territorial identifica, no seu Programa de Aco, como medidaprioritria para a concretizao do seu objectivo estratgico 3 (Promover o desenvolvimentopolicntrico dos territrios e reforar as infra-estruturas de suporte integrao e coeso territorial),a dinamizao da aplicao dos diversos mecanismos de execuo dos instrumentos de gestoterritorial previstos no Decreto-Lei 380/99, nomeadamente promovendo um urbanismo programado e

de parcerias e operaes urbansticas perequativas e com auto-sustentabilidade financeira

(sublinhado nosso). A forma como esta medida est explicitada corresponde a um claroreconhecimento de que a legislao em vigor (precisamente o RJIGT) contm j mecanismos destetipo, pelo que, mais do que a alterao da legislao, ter de se promover (dinamizar) uma mudanadas prticas, em especial dos nossos municpios, que devem convencer-se da necessidade(indispensabilidade) de os utilizarem.


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desenvolvimento urbano prioritrioe as reas de construo prioritria22que visam

objectivos idnticos aos sistemas de execuo por cooperao ou imposio

administrativa (embora sem nunca terem tido aplicao prtica).

Mais, as medidas preventivaspara salvaguarda da elaborao de instrumentos

de planeamento passam a constar do RJIGT (sem que tenha sido alterada a Lei dos

Solos que, neste aspecto particular se encontra revogada), mas manteve-se na Lei dos

Solos o regime aplicvel s medidas preventivas de salvaguarda de outros projectos

de empreendimento pblico, a qual apresenta, sem que existam motivos para tal, uma

regulamentao aparentemente distinta da daquelas, designadamente em matria dos

limites temporais de vigncia e de eventuais efeitos indemnizatrios quando estas

medidas sejam renovadas ao fim de trs anos.

Tambm o direito de preferncia, enquanto instrumento de poltica dos solos, se

encontra previsto na Lei dos Solos e no RJIGT (aqui como instrumento de execuo

dos planos).

b) Em face desta desarticulao (de que aqui apenas apresentamos alguns

exemplos), torna-se indispensvel questionar, num momento em que se procede

reviso da Lei dos Solos, que caminho seguir:

a integrao de todos os instrumentos de poltica dos solos com relevono ordenamento do territrio nesta lei ou

a manuteno da sua regulao na legislao a que directamente dizrespeito, como sucede com a problemtica da execuo dos instrumentos

de planeamento que se encontram integrados no RJIGT.

A ns parece-nos, tendo em considerao a multiplicidade de regimes dispersos

onde o direito dos solos tem relevo, que a integrao na Lei dos Solos de toda e cada

uma dessas regulamentaes especficas, transformando esta lei numa codificao de

todo o direito dos solos, torn-la-ia no s demasiado extensa e de difcil de

utilizao, como deslocaria para fora da legislao especifica um conjunto de

regulamentao que apenas a ela diz respeito ou que nela tem particulares

especificidades.

Consideramos, por isso, fazer sentido manter os instrumentos de poltica dos

solos dispersos pela vrias legislaes a que directamente respeitam, com as

especificidades por elas exigidas donde se apontar no sentido da manuteno, em

22Cfr. Decreto-Lei n. 152/82, de 3 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n. 210/83, de 23 deMaio.


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cada concreto regime(por exemplo, no mbito do RJIGT), das questes de poltica

dos solos que a ele concretamente dizem respeito (v.g. a manuteno, no RJIGT, dos

mecanismos de poltica de solos com relevo imediato no mbito execuo dos planos)

, mas integrando numa Lei dos Solos os princpios fundamentais e o regime base

comumdos mesmos.

Veja-se, a ttulo de exemplo, o caso das medidas preventivas. O regime bsico

deste mecanismo cautelar de planos em elaborao e de projectos em curso de

decisopoderia constar da lei dos Solos, integrando-se no RJIGT apenas os aspectos

relativamente aos quais aquelas medidas assumissem especificidade. Caso se conclua

que essas especificidades no existem, bastaria que no RJIGT se procedesse a uma

mera remisso para o regime da Lei dos Solos. 23

O mesmo valeria para os restantes casos: sendo certo, por exemplo, que o

direito de prefernciapode ter um mbito de aplicao mais amplo do que como mero

instrumento de execuo dos planos, justificar-se- a introduo na Lei dos Solos de

um seu regime comum, aplicvel a todas as situaes em que este instrumento tivesse

aplicao (em matria de execuo de plano, de reabilitao urbana, etc.), reservando-

se para cada regime concreto as especificidades que a figura a assume.

Relativamente a algumas das medidas actualmente constantes da Lei dos Solos

que se venha a concluir terem um mbito de aplicao coincidente com instrumentos

constantes do RJIGT o caso, por exemplo, da Associao da Administrao com

os Proprietrios dos Solos, cuja existncia parece ter sido consumida pelas figuras

associativasaliadas aos sistemase s unidades de execuoe pelo reparcelamento do

solo urbanoa soluo passaria por as excluir da regulamentao da Lei dos Solos.

A no ser que se conclusse ter este instrumento um mbito de aplicao mais amplo

do que como instrumento de execuo dos planos (o que no parece que suceda),

situao em que continuaria a justificar-se a regulamentao desta figura. Neste caso,

23A regulamentao que veio a ser introduzida no RJIGT a propsito desta medida cautelar,mais clara e actual do que a que constava da Lei dos Solos, justifica-se igualmente quando esteja emcausa acautelar projectos de empreendimentos pblicos (por exemplo, o projecto do TGV ou doaeroporto de Lisboa). Poderia assim a alterao da lei dos solos passar por estender aquele regime aestes projectos. Note-se que esta j a interpretao que vem sendo feita do ponto de vista jurdico,aplicando-se, a mais das vezes, o regime previsto no RJIGT s medidas preventivas previstas na Leidos Solos, dada a analogia de situaes.

Por seu lado, o RJIGT determina que a deciso realizao e de localizao de grandesempreendimentos pblicos com incidncia territorialtem natureza deplano sectorial[cfr. alnea c) do

n. 2 do artigo 35.], com a consequente sua no vinculatividade directa em relao aos particulares e,por isso, fora do alcance das medidas preventivas, que, em princpio, esto reservadas para os planosdotados de eficcia plurisubjectiva (cfr. n. 1 e n. 9 do artigo 107. do RJIGT), o que ternecessariamente implicaes na legitimidade para a manuteno, luz da Lei dos Solos, de medidaspreventivas para este tipo de projectos.


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porm, tornar-se-ia necessrio reformular este mecanismo de forma a tornear as

dificuldades que estiveram na base de uma sua utilizao nula em mais de 30 anos da

respectiva previso legal.

Mais, no pode ignorar-se que este, como outros instrumentos consagrados na

Lei dos Solos, tinham como funo prioritria assegurar reas de expanso dos

aglomerados urbanosnecessrias sua organizao e funcionamento e satisfao da

sua dinmica demogrfica e econmica, quando os objectivos actuais das polticas de

ordenamento do territrio j no so, como afirmmos, estes, mas sim a dinamizao

da revitalizao e regenerao das reas interiores dos permetros urbanos e a

colmatao dos vazios urbanos, na sua maioria correspondentes a situaes de

imobilismo especulativo, numa lgica da integral e racional valorizao das infra-

estruturas e servios pblicos existentes. Por isso, uma sua eventual manuteno

implicar sempre um necessrio ajustamento destes instrumentos aos novos

objectivos a que a poltica de solos deve dar resposta.

Refira-se ainda, no que concerne aos instrumentos de execuo regulados no

RJIGT (e que, como afirmmos, a devem permanecer dada a coerncia global deste

diploma e a sua aplicao tendencial a todas as questes de planeamento do territrio,

de que a execuo parte integrante), que se torna necessrio introduzir, em relao a

algumas delas, esclarecimentos e correces, as quais devem ser feitas no apenas noRJIGT, mas tambm em legislao com ele conexa, sem o que a sua operacionalidade

pode ser posta em causa. o que sucede com a figura dos reparcelamentos urbanos,

que tem suscitado vrias dvidas de ordem prtica, designadamente ao nvel do

registo e das questes de carizfiscal, sem o esclarecimento das quais a sua aplicao

prtica e operacionalizao podem tornar-se mais problemticas. O estabelecimento,

numa Lei dos Solos, dosprincpios bsicosreferentes a estas questes poder ter um

papel relevante a este propsito, facilitando uma melhor articulao entre as vriaslegislaes conexas mobilizveis para a execuo dos instrumentos de planeamento.

5. A Lei dos solos e as expropriaes urbansticas

Vistas estas questes de cruzamento da poltica de solos com a execuo dos

planos , incidamos agora a nossa ateno sobre outras reas onde a Lei dos Solos

passvel de ser mobilizada, comeando pelo domnio das expropriaes por utilidade

pblica.


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a) Um dos instrumentos tpicos de aquisio e disponibilizao dos solos

Administrao e, por isso, um instrumento caracterstico de poltica fundiria, so as

expropriaes por utilidade pblica. Por isso a actual Lei dos Solos integra ainda

algumas disposies diversas sobre este instituto, no obstante poder concluir-se,

de uma leitura cruzada destas disposies com as constantes do RJIGT onde as

expropriaes, enquanto instrumento de execuo dos planos, tambm tm

regulamentao , que aquelas normas da Lei dos Solos se encontrarem tacitamente

revogadas, por terem sido consumidas pelas normas do RJGIT (cfr. os seus artigos

128.-129.).

Para alm do mais, as expropriaes por utilidade pblica so, entre ns, de h

muito, objecto de tratamento sistemtico em cdigos das expropriaes, o que diminui

grandemente a importncia do seu tratamento no mbito de uma lei dos solos.

Note-se, porm, que embora o actual Cdigo das Expropriaes date, como o

RJIGT, de 1999, estes dois diplomas legais no se encontram articulados entre si, o

que no deixa de ser um entrave a uma poltica de ordenamento do territrio e de

urbanismo que se pretenda eficaz: muito embora, como se referiu, o RJIGT, na parte

dedicada execuo dos planos, sistemas de execuo e mecanismos de perequao

compensatria, tenha criado condies que permitam, de certa forma, contrariar o

fenmeno da reteno dos solos com fins especulativos e promover a suadisponibilizao para fins pblicos, este objectivos esbarram, na prtica, com alguma

desarticulao com o Cdigo das Expropriaes a vrios propsitos em que as

expropriaes se relacionam com o fenmeno planificador.

b) Antes de mais, essa desarticulao ocorre em matria de classificao dos

solos, sendo diferente aquela que vale para efeitos de planeamento da que tem relevo

para efeitos do clculo de indemnizao quando os mesmos solos so objecto de

expropriao para a execuo das disposies dos planos, no existindo uma

uniformidade de critrios a este propsito.Assim, de acordo com o RJIGT, os solos so classificados, para efeitos da

definio do regime de uso dos solos, em urbanos e rurais, cada um deles integrando

diversas categorias.24J para efeitos do clculo da indemnizao por expropriao o

24Nos termos dos artigos 71. a 73. do RJIGT, o regime de usos do solo definido nos planosmunicipais atravs das tarefas da respectiva classificaoe qualificao. Pela primeira o plano define odestino bsico dos solos, atravs da reconduo das vrias parcelas s classes do solo urbano e rural.Pela segunda o plano municipal determina, dentro de cada uma daquelas classes, as diversas categoriasemfuno do uso dominantenelas admitido (isto , do uso que predominantemente pode ser instalado

e desenvolvido), fixando os respectivos uso e, quando possvel, edificabilidade (categorias funcionais).O Decreto Regulamentar n. 11/2009, que fixa os critriosgerais (uniformes) a que os municpios sedevem ater para o efeito, considera, para alm de categorias funcionais, categoriais operativasde usodo solo em funo do seu grau de urbanizao e de consolidao morfo-tipolgica bem como do graude programao municipal da urbanizao e da edificao.


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Cdigo das Expropriaes classifica-os em solo apto para construo e solo para

outros fins, classificaoque, contudo, no tem correspondnciacom aquela outra.

QUADRO 2 Classificao e qualificao do solo nos Instrumentos de Gesto Territorial

QUADRO 3 Classificao dos solos no Cdigo das Expropriaes

Classificao dos solos

para efeitos deindemnizao por

expropriaoSolos aptos para construo Solos para

outros fins

- Solos dotados de certas infra-estruturas urbansticas

- Solos integrados em ncleo urbano

- Solo qualificado como rea destinada a edificao e urbanizao emplano municipal de ordenamento do territrio

- Solo abrangido por alvar de loteamento ou de licena deconstruo em vigor no momento da declarao da utilidadepblica, desde que o processo respectivo se tenha iniciado antes dadata da notificao da resoluo de expropriar referida no artigo 10.do Cdigo das Expropriaes

Os restantes

Pode assim suceder que um solo seja classificado de rural pelo plano director

municipal em vigor, mas integre a categoria dos solos aptos para construo para

efeitos expropriativos (por dispor de infra-estruturas mnimas).

Pode tambm suceder que um municpio, na sua tarefa de planeamento

territorial, decida destinar para zona verde e de lazer solos que, por natureza, isto ,

dadas as suas caractersticas objectivas, esto mais vocacionados para esses fins (solos

sobre que incidem condicionantes de ordem natural, como linhas de gua, vales

profundos, etc., que no denotavam j, independentemente da opo planificadora,

qualquer vocao edificatria). Uma leitura literal do n. 12 do artigo 26., que manda

atender, para a determinao do calculo edificatrio edificabilidade mdia que existe

ou possvel existir numa envolvente de 300m (considerando o solo, nestes casos,

como apto para construo), penaliza estes municpios, que se podem ver forados

por aquela disposio do Cdigo das Expropriaes, a adquirir como detendo

capacidade edificativa, terrenos claramente dela desprovidos, Assim, sendo certo que

em causa podero estar solos afectos estrutura ecolgica necessrios ao equilbrio

Classificao(A rt 72 D L 380/99) rur al urba n o

Qualificao(A rt 73 D L 3 80 /9 9) a grcola s

floresta is de p r oduo urban izados florestais de conservao de exp lorao mine i ra de agro- inds tr ias de in d str ias silvcolas de u rban izao progr am ada de indstrias de valorizao

de p rodutos minera is n a t u ra i s p a ra in fr a- es tr ut ur as n o u rb an a s d e e st ru tu ra ec ol g ic a u rb an a rurais de usos mltiplos

solo .. .

espaos . . .


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do sistema urbano, os quais, nos termos da alnea c) do n. 4 do artigo 73. do

RJIGT, tm a qualificao de urbanos, desempenhando uma funo de melhoriada

qualidadeurbanada cidade em que se integram, no poder, na avaliao que deles

for feita para efeitos indemnizatrios, deixar de se ter em considerao as suas

especiais caractersticas (designadamente a sua natural inaptido edificatria). Uma

soluo diferente penalizaria os municpios cujas decises planeadoras (e de poltica

territorial) assentassem em critrios razoveis e bem fundamentados.

Todos estes exemplos denotam a necessidade de se proceder a uma reviso da

legislao envolvida, de forma a uniformizar conceitos em matria de classificao de

solos. Logo veremos se esta reviso se deve ficar pelos correspectivos normativos

(RJIGT e Cdigo das Expropriaes) ou se uma Lei de Solos pode ter uma palavra a

dizer.

c) igualmente visvel a falta de articulao do Cdigo das Expropriaes

com o RJIGT a outros propsitos que se prendem, todos, com a avaliao dos

terrenos para efeitos do clculo da indemnizao por expropriao. Designadamente,

no consta do artigo 26. do Cdigo das Expropriaes como se deve atender aos

mecanismos de perequao quando a parcela expropriada est a eles sujeita, nem

define este Cdigo como proceder quanto a parcela objecto de expropriao foi

anteriormente sujeita a uma expropriao do plano (artigo 143. do RJIGT) em

consequncia da qual tenha j sido paga a correspondente indemnizao.

Igualmente bvia a falta de considerao, por parte do Cdigo das

Expropriaes, sobre a forma como deve ser feita a avaliao dos solos quando a

expropriao funciona como um instrumento de execuo dos planos sempre no seja

possvel contar com a colaborao dos proprietrios ou quando os proprietrios a

possam exigir como nica forma de os seus terrenos serem disponibilizados para a

execuo de planos, nomeadamente para concretizao do reparcelamento

preconizado em planos de pormenor.

De facto de uma leitura atenta do Cdigo das Expropriadores fica-se com a

percepo de que o respectivo legislador desconhece toda a realidade do planeamento

isto , da sua execuo, da perequao de benefcios e encargos, das

expropriaes do plano, etc ., operando margem de todas essas realidades. A

articulao parece ter sido remetida para o RJIGT, que se limita, por sua vez, de

forma redutora a determinar a obrigatoriedade de aplicar o Cdigo das Expropriaes

com as necessrias adaptaes nas diversas situaes de avaliao referidas no


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QUADRO 2. 25

Ou seja, no obstante exista uma inequvoca relao entre sistemas de

execuo e expropriaes, com a necessidade de se proceder determinao de

valores de avaliao dos prdios em muitas das situaes geradas pela execuo

programada e compensatria de benefcios e encargos dos processos de urbanizao,

o RJIGT limita-se a formular uma remisso genrica para o Cdigo das Expropriaes

(cfr. Quadro seguinte), cujas disposies, por sua vez, parecem no conhecer esta

realidade, definindo regras que necessitam das devidas adaptaes nunca

devidamente explicitadas. O que no poder deixar de funcionar como um entrave

eficaz execuo dos planos municipais.

Esta desarticulao, em especial no que concerne s diferentes formas de

determinao do valor dos prdios, pode ter como consequncia, por exemplo, que o

25Esta soluo, para alm do mais, peca por ter ignorado algumas experincias portuguesas bemsucedidas que elaboraram modelos de valorizao iniciale de valorizao lquidados terrenos bastantecompletos e bem fundamentados, certamente mais apropriados do que os que resultam da aplicao dasregras do Cdigo das Expropriaes. Tambm os n.s 3 e 4 do artigo 122., preconizam que avalorizao prvia proporcional ao que resulta da aplicao do Cdigo das Expropriaes (com asnecessrias adaptaes e sempre tendo presente a clusula de escape por este permitida), impedindo a

possibilidade de aplicar modelos de avaliao mais elaborados, que enfatizem a vinculao situacionaldos terrenos. Surpreendentemente, o RJIGT nada dispe sobre os mtodos valorativos a adoptar naavaliao final dos terrenos (a no ser, no plano dos princpios gerais, os aspectos que se podemrepescar nas disposies do n 3 do artigo 132, mesmo quando no haja reparcelamento, ou seja, que avalorizao deve considerar a localizao, a dimenso e a configurao dos lotes).

Sistema ou NorInstrumento Expropriao Avaliao do

de Execuo (critrios) R J I

Sistema de compensao

Valorizao prvia dos prdios -------- Sim (CE, com adaptaes) art 122, n

Valorizao final dos prdios -------- Sim (CE ou outros)

Sistema de cooperao Talvez Idem art 1

Sistema de imposio administrativa Talvez/Sim Idem art 1

Direito de preferncia -------- Sim (CE, com adaptaes) art 126

Demolio de edifcios -------- Talvez art 1

Expropriao Sim Sim (CE) art 1

Reestruturao fundiria possvel Sim (CE) art 129

Direito expropriao

(regularizao de estremas)

Reparcelamento

de iniciativa dos proprietrios -------- Sim (CE ou outros) art 132, n

de iniciativa da Cmara Municipal possvel Sim (CE) art 131

Dever de indemnizao "Equivalente a" Sim (CE) art 143

art 1 possvel Sim (CE)


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valor de um prdio determinado pelo Cdigo de Expropriaes numa unidade de

execuo estabelecida em plano municipal de ordenamento do territrio possa ser

radicalmente diferente do valor determinado em funo dos mecanismos perequativos

resultantes da aco planificatria e, por maioria de razo, do valor estabelecido para

efeitos fiscais.

d) Em face do que foi referido resulta, desde logo, que a eficcia do sistema de

gesto territorial e a sua efectiva operacionalizao dependem de uma adequada

articulao, que no existe, entre o RJIGT e o Cdigo das Expropriaes. A to

propalada execuo programada dos planos depende desta articulao (para alm,

obviamente da previso de mecanismos, designadamente de cariz financeiro, que

permitam aos municpios intervir na regulao do mercado de solos).Esta articulao deve ser promovida, desde logo e antes de mais, atravs de

alteraes a efectuar em cada um destes regimes (RJIGT e Cdigo das

Expropriaes), a qual deve ser antecedida de uma explicitao das reas de

interferncia e de influncia recprocas, de forma a fornecer uma nova

regulamentao, mais adequada resoluo dos problemas que se colocam.

Pode, porm, caber Lei dos Solos uma importante funo em prol da

articulao daqueles regimes, de forma a garantir um sistema de gesto territorial

mais eficiente e operativo. A sua interveno no deve ocorrer, contudo, ao nvel das

solues pontuais, mas dosprincpios e dosfundamentos geraisque permitam servir

de base s solues a plasmar ora no RJIT ora no Cdigo das Expropriaes,

consoante se entenda mais apropriado.

e) Pode (deve), assim, a Lei dos Solos definir os princpios e os critrios

(coordenadas) de valorao dos solosaplicveis em todas as situaes (operaes) em

que tal valorao se mostre necessria, designadamente:(i) em matria perequao compensatriae situaes de determinao do

valor dos solos no quadro da execuo do planeamento territorial;

(ii) no que concerne fixao da justa indemnizao nos casos deexpropriao por utilidade pblica, qualquer que seja a respectiva

finalidade (execuo de planos ou outra);

(iii) na determinao da responsabilidade patrimonial da AdministraoPblica pelos demais sacrifcios lcitos perpetradas ao direito de

propriedade fundiria (designadamente no domnio do artigo 143. do

RJIGT);


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(iv) na fixao dopreoa pagar ao proprietrio nos casos em que a lei venhaa permitir, como sucede no regime jurdico da reabilitao urbana, a

venda forada.

f) Por sua vez, a Lei dos Solos pode ter um papel importante na articulao eharmonizao das vrias classificaes dos solosque valem para fins distintos: para

efeitos do regime dos solos a definir pelos planos; para fins de clculo da

indemnizao por expropriao; para efeitosfiscaise, at, para efeitos registaisa que

a maioria das operaes de interveno no territrio devem estar sujeitas.26

Esta importante tarefa pode ser levada a cabo em articulao com aquela outra, a

que a Lei dos Solos deve proceder: de definio do estatuto jurdico dos solos

urbanos e ruraisonde se integra a definio do contedo do direito da propriedade

do solo. Dado o seu relevo, far-lhe-emos aqui uma breve referncia autnoma.

6. A Lei dos Solos, o estatuto dos solos e o regime jurdico da propriedade, em

especial dos solos urbanos

O contedo do direito da propriedade do solo , de facto, um dos temas

centrais do direito dos solos, apresentando-se como um pressuposto de qualquer

26 Com efeito, a classificao entre solos rurais e solos urbanos, relevante para efeitosurbansticos e que inscreve a afectao dos mesmos, exigida luz dos imperativos de ordenamento doterritrio, no se identifica com a caracterizao que feita, em termos civilsticos, entre prdiosrsticos, prdios urbanos e prdios mistos, que tem importncia no mbito do contrato dearrendamento e na determinao da matria colectvel sobre a qual vai incidir a tributao sobre osimveis.

Nos termos previstos no artigo 204. do Cdigo Civil, entende-se por prdio rstico uma partedelimitada do solo e as construes nele existentes que no tenham autonomia econmica, e por

prdio urbano qualquer edifcio incorporado no solo, com os terrenos que lhe sirvam de logradouro.Os prdios mistos correspondem queles que incluem, como objecto unitrio, uma parte rstica e umaparte urbana.

Ora, esta meno de cariz civilista que deve constar da descrio dos prdios, sendo ela a

relevante, ento, para efeitos da sua identificao fsica, econmica e fiscal [artigo 82., n. 1, alnea b),do Cdigo de Registo Predial].Atenta esta classificao, pode afirmar-se que dentro do permetro urbano, como tal delineado

no mbito dos planos municipais de ordenamento do territrio, podem encontrar-se prdios rsticos(sobretudo se estivermos a falar de solos de urbanizao programada), enquanto que em solos rurais possvel encontrar prdios urbanos ou mistos (basta que neles tenha sido realizada uma edificaoadmitida pelo plano).

Em todo o caso, se certo que esta caracterizao distinta daquela que anima a temtica dosplanos, no indiferente a afectao que estes faam de um determinado terreno, alterando aspossibilidades da sua utilizao, j que esta pode determinar uma alterao no s da configuraocomo do estatuto dos prdios para efeitos registrais e mesmo fiscais. Assim, caso num prdio rsticoseja admitida, de acordo com as normas jus-urbansticas, a construo de um prdio com dois pisos, talsignifica a transmutao da natureza do mesmo que, de rstico, passar a urbano, com as consequentes

alteraes em termos de registo.Mesmo que as normas do plano no afectem a natureza do prdio, como acontece se um prdio

rstico integrado numa rea urbanizada verde agrcola, o Parecer da Direco-Geral de Registos eNotariado R.P.73/97.DSJ.CT:, esclarece que tal classificao deve ser levada descrio, nos termosdo artigo 90., n. 1 do Cdigo do Registo Predial.


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poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo: sendo os solos o substrato

destas polticas, os mesmos so, na sua grande maioria, propriedade privada,

tornando-se indispensvel determinar, com relevo para a efectivao daquelas

polticas, qual o seu contedo, isto , que faculdades esto nele integradas, em

especial quando se trata de solos urbanos.27Uma das questes que aqui se coloca a

de saber se o direito de propriedade dos solos urbanos integra o ius aedificandi

(direitos de urbanizar, de loteare de construir) ou se estas so, antes, faculdades que

acrescem esfera jurdica dos proprietrios por acto pblico (plano ou acto

autorizativo, consoante as teses), questo que tem um relevo fundamental a vrios

propsitos, designadamente, a ttulo de exemplo, quando determinao das

restries operadas pelos planos que tm consequncias indemnizatrias.28

Desse estatuto deve constar expressamente o reconhecimento da existncia de

um limite intrnseco ao direito de propriedade privada a funo social que

desempenham (de que a sua vinculao situacional parte integrante)29 , o qual

estar na base da determinao, pela Lei dos Solos, dos direitos (faculdades) e dos

deveresdos respectivos proprietrios, os quais, por sua vez, devem ser diferenciados

em funo da classe ou categoria dos solos em causa.

Assim, e a ttulo de exemplo, em matria de solos rurais,dever estabelecer-se

o correlativo direito e dever da respectiva utilizao em conformidade com a sua

natureza, essencialmente traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos e,

em certos casos, na preservao dos valores naturais que a residam. O que no

impede que excepcionalmente sejam admitidos usos especficos de interesse pblico e

social, desde logo, para fins de desenvolvimento do meio rural.

Por seu turno, quanto aos solos urbanizveis, entende-se necessrio regular o

respectivo processo de urbanizao, impondo-se aos proprietrios abrangidos,

eventualmente substitudos por terceiros, o dever de contribuio para os custosinerentes, mediante a atribuio das reas necessrias para espaos verdes e de

utilizao colectiva, a sustentao econmica ou a realizao das obras indispensveis

instalao de infra-estruturas virias e equipamentos, bem como a contribuio para

27Parte-se, aqui do pressuposto de que a Constituio d a abertura para uma diferenciao dosregimes de direito de propriedade, designadamente em funo do tipo de bem em causa. assimpossvel identificar-se um estatuto jurdico para os solos rurais,um estatuto para a propriedade dossolos urbanizveise um estatuto para a propriedade respeitante aos solos urbanizados.

28 O tratamento desta questo na Lei dos Solos permitir dar o devido enquadramento efundamentao, por exemplo, ao disposto no artigo 143. do RJIGT, o qual poder necessitar deajustamentos e alteraes na sequncia do que aquela lei determinar a este propsito.

29Tem-se entendido que este limite est implcito no texto constitucional, mas seria importanteque o mesmo resultasse expressamente afirmado na Lei dos Solos.


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o desenvolvimento do nvel de infra-estruturao geral.

Por ltimo, relativamente aos solos urbanos, impe-se igualmente a

compensao das autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea

com as infra-estruturas e equipamentos necessrios e, eventualmente, pela

necessidade de reforo ou renovao dessas infra-estruturas, bem como o dever de

efectivo exerccio das faculdades de aproveitamento urbanstico que lhes so

reconhecidas, dentro do prazo eventualmente estabelecido, e sob pena de actuao de

mecanismos potencialmente ablatrios dos respectivos direitos.

Ainda a este propsito, consideramos que a lei dos solos dever sistematizar

todos os referidos direito e deveres, ainda que os mesmos surjam j referidos noutros

diplomas legais. o que sucede, a ttulo de exemplo, com o disposto no n. 2 do

artigo 118. do RJIGT, de acordo com o qual os particulares tm o dever de

concretizarem e adequarem as suas pretenses s metas e prioridades neles

estabelecidase o estatudo no n. 3 do mesmo preceito, que estabelece o dever dos

particulares participarem no financiamento da execuo dos sistemas gerais das

infra-estruturas pblicas. , ainda, o caso das obrigaes impostas pelo RJUE aos

promotores de operaes urbansticas com impacto relevante, de previso de reas

destinadas implantao de espaos verdes e de utilizao colectiva, infra-estruturas

virias e equipamentos; de cedncia de algumas dessas reas para o domniomunicipal e de realizao das correspondentes obras de urbanizao, bem como a

imposio de encargos e tributos, tendo em vista o reforo das infra-estruturas gerais

ou a compensao dos municpios pelas reas pblicas no previstas, todos eles

consagrados no RJUE.

O cumprimento destas obrigaes constitui, normalmente, condio necessria

ao exerccio das faculdades urbansticas reconhecidas aos proprietrios30, send

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