Las Dificultades de la Consolidación Democrática en el

Perú: De Fujimori a Humala.

Carlos Ugo Santander Joo

Juniors Belisario Lozano Díaz

El 30 de marzo de 2011, en medio de una acalorada campaña electoral entre los

candidatos que disputaban la Presidencia de la República, el escritor y Premio Nobel de

Literatura, Mario Vargas Llosa, declaraba que el “Perú se encontraba entre el Cáncer y el

Sida” presentando una visión pesimista ante la posibilidad de que la candidata Keiko

Fujimori la hija del ex presidente Alberto Fujimori y el candidato del partido nacionalista

Ollanta Humala, pasen a la segunda vuelta en los comicios que se celebrarían pocos meses

después y disputar bajo la regla mayoritaria, el cargo de Presidente de la República. El Perú

se encontraba en una encrucijada electoral y de la cual muchos analistas extranjeros no

entendían de cómo era posible que la mayoría de los ciudadanos peruanos se viese obligado

a optar entre una de las dos patologías asociadas metafóricamente a la política.

Como veremos más adelante, los sectores más conservadores se presentaron

fragmentados en la busca de dar invisibilidad al candidato Ollanta Humala quien era

identificado como el “outsider” a la continuidad del modelo económico peruano o la

versión radical de una ideología denominada familiarmente como etnocacerismo, y que en

las elecciones de 2006 llegó a disputar la segunda vuelta con Alan García, al mismo tiempo

los mismos sectores no consideraban atractivo apoyar a la joven candidata Keiko Fujimori,

hija del recluso ex presidente Alberto Fujimori, quien se presentaba como la “renovación” y

una dudosa versión democrática del fujimorismo de los 90.

En esta encrucijada electoral del 2011, podemos afirmar que por tercera vez

consecutiva las elecciones para la presidencia se sujetan a lo que convencionalmente las

preferencias electorales optan por el mal menor, y creemos que el resultado natural de este

malestar vienen de las deficiencias del diseño del sistema electoral peruano vigente y un

diseño de la representación nacional deficitario, de ese modo la demanda electoral termina

“adaptándose” y dando legitimidad forzada a un sistema de representación el cual esta

desarraigado de la oferta partidaria. Así delante de reforma política omitida luego de

iniciada la transición política en el 2001 y luego de 3 procesos electorales democráticos se

puede observar que la consolidación democrática continua produciendo una baja

institucionalidad de los partidos y un serio déficit de representación política que tiene

efectos directos con el permanente malestar con la democracia. Podemos afirmar que la

baja calidad de la democracia en el Perú, es incentivada por un sistema electoral que

estimula la centralidad en el candidato en cuanto que el déficit de representación sumado a

un diseño pernicioso de la representación política en el Congreso de la República.

De esa forma el sistema electoral peruano se identifica dentro de lo que David

Samuels (1997) señala como sistema “centrado en el candidato”, y que es definido según

los siguientes criterios:

a) Opciones de voto: el elector puede escoger entre depositar uno o más votos

directamente en uno o en más candidatos; además los electores pueden también

tener la alternativa de votar por lista.

b) Magnitud del distrito: cada distrito electoral elige más de un miembro para el

Congreso.

c) Distribución de los escaños: Cuando no hay una lista de candidatos por

partido, los políticos garantizan escaños de acuerdo con la clasificación

obtenida por la suma de sus votos, en otras palabras, los N candidatos más

votados ganan escaños en un distrito de N escaños, cuando hay listas

partidarias, entonces los escaños que cada una obtiene son distribuidas entre

los candidatos de esa lista de acuerdo únicamente con los votos que cada uno

de ellos obtiene: Los N candidatos más votados conquistan escaños en una lista

que gana N escaños.

La lógica con la se caracteriza este modelo, tiene que ver fundamentalmente con la

dinámica electoral, ya que dada la multiplicidad de candidatos y partidos políticos que

disputan escaños, el voto partidario termina siendo un elemento secundario en las

estrategias por la obtención del voto, en ese sentido se justificaría como menciona Samuels

(1997) que se imprima un cierto grado de individualismo, que obliga al candidato a optar a

diferenciarse de los otros candidatos, inclusive dentro de su propios compañeros de partido.

1. SISTEMA ELECTORAL Y BAJA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS

PARTIDOS EN EL PERÚ

Cuando nos referimos a la baja institucionalización del sistema de partidos nos

referimos a la perspectiva que habla Scott Mainwaring (2001) que para el caso brasileño

define que la baja institucionalización de un sistema partidario se fundamenta por la

inestabilidad de los partidos políticos, a la ausencia de raíces de estos en la sociedad, la

poca legitimidad que los actores le confieren a los partidos políticos y la subordinación a

intereses de líderes ambiciosos.

Desde esa perspectiva vamos analizar cada tópico para verificar esta baja

institucionalización partidaria en el caso peruano.

A. Inestabilidad de los partidos políticos

Para definir la regularidad de los partidos dentro de un sistema de interacción de

partidos, es necesario visualizar si existe una continuidad en el tiempo de los partidos que

concentran mayor votación en diversos contextos y periodos electorales. Si existe una

significativa irregularidad en cuanto a la permanencia de esa concentración del voto,

podemos mencionar que existe un margen de volatilidad significativo a los partidos, así las

preferencias electorales presentarían un desarraigo o desafecto frente a los partidos y el

voto migra hacia otro partido.

Para medir el padrón de competencia y regularidad de los partidos políticos nacionales

analizamos su variación en el nivel legislativo que es donde se convierten los votos en

representación a escala nacional, para esto utilizamos el índice de Pedersen que se calcula

sumando el saldo del cambio del porcentaje de votos obtenidos o perdidos por cada partido

entre dos elecciones consecutivas y dividiendo el resultado por dos, además como indica

Oñate (1999) este indicador nos informa a respecto de los cambios netos entre dos

elecciones sucesivas, colocando evidentemente el grado en el que el sistema de partidos

está o no cristalizado, si es estable, y si las dimensiones en torno de las cuales ha venido

articulándose siguen siendo o no relevantes1.

Así, entre las elecciones de 2001 y las elecciones de 2011, algunos partidos que

tuvieron presencia significativa en el contexto de la transición política prácticamente se

extinguieron a nivel nacional, como es el caso del Frente Independiente Moralizador (FIM)

que en 2001 contribuyó a formar una alianza con el partido gobiernista Perú Posible (PP),

sin embargo, en las siguientes elecciones de 2006, desapareció, ya otros partidos como UPP

y que ofrecieron “hospedaje” a la candidatura de Ollanta Humala como Partido

Nacionalista para el proceso electoral de 2006, en las elecciones de 2011 estuvo extinto,

otras agrupaciones como Unidad Nacional en las elecciones de 2011 tuvieron que buscar

alianzas con otros grupos de centro derecha, apoyando un candidato que los arrastre y así

conseguir representación nacional, en cuanto el partido ganador de las elecciones de 2011,

sólo de esa manera pudo haber sido reconocido legalmente.

Podemos identificar cierta regularidad entre los partidos, en el caso de las elecciones

de 2001 a 2006 se observa un índice de 25,7% de volatilidad, mientras que entre la elección

de 2006 y 2011 la volatilidad disminuyó 21,55%, cabe anotar que la media desde las

elecciones de 2001 hasta 2011 fue de 23,6% presentando una volatilidad moderada si

comparamos con el índice de volatilidad que hubo entre las elecciones de 1980 a 1995, y

que fue de 58,5% (Mainwaring, 1999).

Mas si la comparamos con otros casos latinoamericanos está resulta bastante alta

como los casos de Chile, México y Brasil. No obstante podemos afirmar que existe una

volatilidad significativa que contribuye a la falta de regularidad de los partidos en la escena

política.

1 Como sugiere Pablo Oñate sobre el uso de esta fórmula tanto en Pedersen (1983:31 y 32) como Bartolini y

Mair (1990:20 ss. Y 312) donde la volatilidad total se calcula con la siguiente

fórmula: .

B. Desarraigo de los partidos en la sociedad

Por otra parte, la existencia de una reproducción del sistema de partidos a nivel nacional

para sus subsiguientes subniveles, encontramos que existe una especie de desacoplamiento

entre el sistema de partidos de ámbito nacional de aquel, que se encuentra en los niveles

regional y municipal. Es verdad que en el ámbito regional los movimientos regionales

vienen desarrollando una dinámica propia, y hasta las elecciones de 2011 no han

conseguido transcender a su propia circunscripción. Pero, ¿Por qué la invisibilidad de los

partidos políticos en elecciones regionales?.

Cuando se convocaron por primera vez a elecciones regionales en 2002, luego de

iniciada la transición política, la ley que convocaba a un proceso para elegir representantes

cuyas funciones prácticamente eran desconocidas (Remy, 2010). Los partidos políticos se

encontraban fragmentados a nivel nacional, el partido mejor organizado era el Apra, éste

consiguió ganar 12 gobiernos en 25 regiones, mientras que País Posible, que había ganado

las elecciones presidenciales un año antes sólo obtuvo un gobierno regional.

En 2006 coincidieron las elecciones presidenciales con las regionales, las elecciones

presidenciales se definieron entre abril y junio, las elecciones regionales se realizaron en

noviembre de ese mismo año, si bien la coyuntura nacional estuvo marcada por diversos

conflictos sociales no mediados por algún partido político, los resultados evidenciaron una

nueva dinámica electoral que casi extinguió al Apra del mapa electoral y que era el único

partido que buscaba la reelección en gobiernos regionales.

Aunque podemos hablar de dos tiempos en cuanto a las elecciones regionales, en las

elecciones de 2001 y 2006, el candidato con mayor número de votos era declarado ganador

y convertía automáticamente una mayoría en el consejo regional, creándose así una sobre

representación de movimientos que ganaron con bajísima cantidad de votos, como el caso

del presidente Regional de Puno, que ganó la elección en 2006 con 19% de los votos, ya

para las elecciones de 2010, si los candidatos no consiguen superar la valla del 30%, los dos

primeros disputaran una segunda vuelta, y por otra parte, los consejeros regionales son

electos bajo el sistema mayoritario teniendo a las provincias como distrito único.

Lo cierto es que a medida que se fueron consolidando las transferencias de recursos y

competencias a las regiones, estas fueron generando una intensa dinámica como resultado

de la apertura a una demanda históricamente reprimida de participación en las regiones,

sumada a la facilidad para inscribir movimientos, que disputaron los gobiernos regionales

provocando la irrupción de un sinnúmero de plataformas políticas, buscando reproducir la

lógica nacional de competencia de elecciones centrada en el candidato, lo que provoca una

dispersión significativa del voto.

De esa forma, la dificultad de los partidos políticos nacionales de instalarse en el ámbito

regional se debe fundamentalmente a un sistema electoral nacional centrado en

candidaturas, y no en organizaciones con significativa densidad social, lo que impide la

institucionalización del partido en el ámbito regional, sumado a la flexibilidad en las reglas

electorales para la creación de plataformas de disputa en el ámbito regional terminan

provocando la dispersión del voto.

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la ONPE

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la ONPE

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la ONPE

El desarraigo de los partidos se observa como una tendencia cada vez más creciente en

las últimas elecciones por cuenta de la distancia que van tomando los partidos políticos de

los movimientos regionales, en todo caso ese desencajamiento se verifica entre la votación

partidaria y cargos electivos para presidente regional.

La más clara disociación también se advierte entre las victorias de los candidatos en

elecciones presidenciales de las elecciones regionales. Un ejemplo de eso es que en las

elecciones presidenciales de 2006 Ollanta Humala ganó en 18 regiones, mientras que Alan

García en 6 y Lourdes Flores en 1 (Lima), cinco meses después en las elecciones

regionales, el partido de Ollanta Humala no ganó en ninguna región, el Apra no consiguió

retener 10 de los 12 gobiernos regionales en los cuales ganó en 2002; y otros partidos poco

representativos a nivel nacional como Fuerza Democrática, el Movimiento Nueva Izquierda

y Unión por el Perú, ganaron cada uno, en una región. Fenómeno similar sucedió en las

elecciones de 2011, Ollanta Humala ganó en 17 circunscripciones regionales, sin embargo,

un año antes en la elección regional sólo lo había hecho en la región Cuzco.

Si se da este desacoplamiento en ámbito subnacional, en el ámbito nacional

verificamos cómo el poder político partidario es disperso o concentrado, encontramos que

desde las elecciones del año 2000, el sistema de partidos se viene configurando después de

iniciada la transición política, ésta es la de un sistema de partidos dentro de un contexto

parlamentario, sin que exista un partido dominante, como puede apreciarse en el siguiente

gráfico.

Si consideramos el conjunto de partidos con base al cuadro parlamentario electo de

acuerdo con los resultados electorales, encontramos una variación poco significativa hasta

la elección de 20112, este cuadro indica que las coaliciones en el congreso generalmente

han sido mínimas y poco estables, además coloca una situación de vulnerabilidad la gestión

de gobierno dado el alto poder de chantaje que tienen los partidos y también la naturaleza

de las mismas organizaciones parlamentarias.

2 El cálculo del índice del número de partidos se fundamenta en la fórmula 21 pe donde pe = es el

porcentual de escaños ocupados por cada partido.

Fuente: Elaboración Propia

Esta configuración fragmentada de los partidos contribuyó a que los tres gobiernos

pos transición, tengan la necesidad de establecer coaliciones para poder implementar su

política general de gobierno3.

Durante el gobierno de Alejandro Toledo, se estableció una coalición mínima entre

el partido de gobierno País Posible y el Frente Independiente Moralizador, coalición que se

vio permanentemente afectada por una serie de tensiones ministeriales, evidenciando

quiebres y demostrando que no existía certidumbre en las votaciones que deberían

favorecer al gobierno de turno.

En el caso del segundo gobierno de Alan García, se formó una coalición no

declarada entre el partido aprista con partidos de centro derecha como el fujimorismo y

algunos cuadros de Unidad Nacional, aunque la coalición eran mayor que la del gobierno

Toledo, se evidenció que la certeza no siempre fue una constante durante el gobierno, y en

todo caso los consensos se establecían de acuerdo a cuestiones asociadas a una materia

específica propia de la agenda legislativa, o negociaciones que involucran o el presupuesto

de la República o la cesión de puestos gubernamentales.

3 Después de la transición en 1980, sólo Alan García en 1985-90 consiguió convertir mayoría en el legislativo; el resto de presidentes tuvieron que establecer una serie de coaliciones para dar sustento a la política de gobierno. El primer gobierno de Fujimori, en vez de optar por una coalición, prefirió disolver el Congreso y revertir su condición de debilidad.

El apoyo de la agrupación fujimorista Alianza para el Futuro se realiza a partir de su

capacidad de chantaje a las iniciativas del Ejecutivo para obtener una actitud más blanda

por parte del gobierno a los procesos judiciales de varios sus líderes4.

El actual gobierno, al igual que sus antecesores, ha establecido una coalición para

obtener mayoría parlamentaria, no obstante, y de acuerdo a la coyuntura política actual se

ve una serie de tensiones no sólo en el propio grupo parlamentario y entre sus coaligados, si

no con los otros que hacen que el gobierno de Humala sea más vulnerable, y con ello puede

perderse el control de la dirección en el Congreso de la República, lo que significaría

constantes impasses entre el Ejecutivo y el legislativo.

C. La ambición de los líderes políticos

En un sistema electoral democrático lo común es que una plataforma partidaria

promueva una candidatura para disputar cargos electivos, en el Perú, al contrario, como

resultado de la naturaleza del sistema electoral centrado en los candidatos, son los

candidatos quienes promueven plataformas partidarias para promover sus propias

candidaturas, así la permanencia o extinción de ese partido está asociado al éxito o no de la

candidatura colocada en disputa lo que puede contribuir o no a la regularidad de la

plataforma partidaria o su posible extinción en el corto o mediano plazo, como fue el caso

de País posible en las elecciones de 2006 y del Partido Aprista Peruano en 2011.

Un sistema electoral centrado en el candidato incentiva estrategias electorales y de

comunicación colocando mayor énfasis en la figura del candidato y no en el Partido, así la

estrategia comunicacional del partido Gana Perú promueve la “O”, buscando reforzar la

candidatura de Ollanta Humala, la de Fuerza 2011 la “K” la de Keiko Fujimori, mientras

que País Posible la “T” de Toledo, la excepción bien podría ser el Apra, no obstante el peso

político de García dentro de este partido, ha tornado invisible cualquier alternativa

electoral.

4 En los meses de abril de 2007, posiblemente un caso emblemático en la tentativa del gobierno de asegurar apoyo parlamentario fue la iniciativa del Primer Ministro Del Castillo de nombrar al ex ministro fujimorista Alberto Pandolfi como “Director del Programa de Reducción de Vulnerabilidad frente al evento recurrente del Fenómeno del Niño – Preveen”. Publicada la decisión, el Premier anuló la resolución de nombramiento, desistiendo de la estrategia de aproximarse directamente a los fujimoristas.

En todo caso en la elección de 2006, García se sirvió de diversas organizaciones de la

sociedad civil para crear el denominado Frente Social, el cual una vez electo abandonó,

dando continuidad a un gobierno destacado por su extremo personalismo e incluso al

margen de su plataforma partidaria original.

En el siguiente cuadro se observa que las oscilaciones entre la correspondencia entre los

votos de los candidatos a la presidencia y el conjunto de la lista de candidatos electos al

congreso, visualiza que los candidatos a la presidencia siempre obtuvieron un número

mayor de votos que el conjunto total de sus listas parlamentarias. Pero otra parte, se

observa la vulnerabilidad del partido delante de la tentativa de líderes que buscan imponer

su voluntad, un ejemplo de ello se manifiesta claramente en dos coyunturas electorales en

las elecciones presidenciales, las de 2006 y 2011, así de esta manera los dos líderes

Alejandro Toledo de País Posible y Alan García del Partido Aprista Peruano, buscaron

imponer su voluntad sobre su propio partido provocando el abandono de candidaturas

presidenciales internas lo que llevó a la no presentación de un candidato alternativo dentro

de su propio partido, en el caso de Alan García, éste impuso la candidatura de la ex-

ministra Mercedes Araoz, quien no era militante del PAP y terminó desistiendo dado que

las bases partidarias mostraron un claro rechazo a su candidatura, en todo caso estas crisis

han reforzado la ambición de estos dos líderes, por cuanto que les permite mantenerse

dentro de una próxima competencia electoral, porque en el Perú no existe la reelección

presidencial inmediata.

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la ONPE

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la ONPE

Tomando como referencia la hipótesis de Samuels (1997) sobre el sistema electoral

centrado en candidatos, tal como demuestra en el caso brasileño, podemos establecer una

comparación con el caso peruano, donde se puede observar que el sistema electoral

centrado en el candidato incentiva de forma significativa al personalismo, ya que depende

de cómo se estructuran las candidaturas, las fuentes de financiamiento de las campañas y

las ventajas de ser gobierno.

En ese sentido este sistema resulta ser más oneroso en una elección presidencial que

estimula una competencia electoral asimétrica donde todos los candidatos no tienen acceso

a los recursos.

En el caso peruano, la falta de claridad en las reglas intra-partidarias, hace que el acceso

a las listas congresales sean definidas al margen de la voluntad de las bases, pues,

potenciales candidatos a formar parte de las listas congresales, van a reproducir la

personalización de su candidatura al margen del partido y del aporte a la construcción de la

campaña presidencial, mientras que la candidatura presidencial fundamentalmente, se va a

centrar en la facilidad o no de los recursos disponibles para el financiamiento de campañas

electorales y de la posibilidad de promover un significativo grado de clientelismo durante la

campaña electoral.

D. Legitimidad de los partidos

En 2011 según los datos presentados en el último informe del Latinobarómetro

muestra que la proximidad de los peruanos hacia los partidos ha crecido, ante la pregunta

¿Hay algún partido político hacia el cual se sienta usted más cercano que hacia el resto de

los partidos? El 33% declaraba que sí, mientras que a la pregunta referida ¿Cuán partidario

es Ud. de ese partido político, diría que es muy partidario, algo partidario o no muy

partidario? Las respuestas se muestran muy significativas, ya que 33% mencionaba

afirmativamente que era muy partidario, respuesta muy próxima a la media

latinoamericana. La cuestión es saber cuál es la naturaleza de estos partidos, dada las

prácticas clientelistas en contextos electorales.

Vale mencionar las características mensuradas por algunos estudios previos como la

referida al Perfil del Elector elaborado por el Jurado Nacional de Elecciones del Perú

(2010) y que demuestra que el 67% de los electores manifiesta muy poco o nada de interés

en la política. Por otra parte, los datos del Barómetro de las Américas (LAPOP) presenta

una serie de indicadores que expresan una significativa insatisfacción con la democracia, en

el Perú el 61% declara este malestar y con ello una expresión de poco apoyo al sistema

político, así los porcentuales de apoyo se situarían por debajo de la media de la mayoría de

los países latinoamericanos. Así como respecto a las instituciones democráticas, la cultura

política democrática en el Perú aun presenta desafíos significativos, más aún cuando

instituciones de la sociedad civil, como los medios de comunicación no contribuyen a

reproducir y diseminar valores no asociados a la democracia (Santander, 2008).

Si consideramos los datos previos a un contexto de elecciones presidenciales, el

64% los peruanos expresaba que recibía poca o ninguna información sobre las elecciones,

situación bastante coherente con los supuestos de Downs (1957) de que en todo sistema

electoral los incentivos para obtener informaciones a respecto de los candidatos y de los

partidos son extremadamente bajos.

En todo caso la baja calidad de la información se torna significativa cuando

encontramos que se analiza el papel de los medios de comunicación en contextos

electorales en el Perú donde no existe una clara regulación en contexto electorales, y en la

cual una de las características es de tornarse actores políticos, buscando anular el debate en

torno a cuestiones programáticas, y por el contrario centralizándose en base a las virtudes o

defectos personales de los candidatos o acusaciones entre candidatos.

Esta arbitraria agenda le es asignada a la opinión pública como resultado del

parcializado y tendencioso papel de los medios de comunicación, que optan abiertamente a

favor y en contra de los candidatos presidenciales, como está demostrado en otros procesos

electorales (Vela, 2006). Así, la cobertura sobre temas no programáticos contribuye

abiertamente a un déficit en cuanto a la calidad informacional del proceso electoral.

Gráfico 7º Evolución del Tipo de Cobertura en la Televisión Abierta

- 1 vuelta

Fuente: Datos Electorales - Boletín Nº 9. Transparencia. Lima 25 de mayo de 2011.

Gráfico 8º Evolución del Tipo de Cobertura en la Prensa Escrita

- 1 vuelta

Fuente: Datos Electorales - Boletín Nº 6. Transparencia. Lima 01 de abril de 2011.

Esta orientación de los medios fortalece el mismo sistema electoral centrado en los

candidatos sino también anula las diversas visiones programáticas de los partidos políticos,

contribuyendo a la erosión de la legitimidad de las agrupaciones políticas, por esto los

medios de comunicación alientan el desinterés por la política por medo de la

desinformación, manipulación, descontextualización y tergiversación, buscaban imponerse

en la defensa ideológica de sus propios intereses, tal como sucedió en el contexto

autoritario en la década de los 90 (Carrillo, 2002).

2. EL DEFICIT DE REPRESENTACIÓN

En Perú aún sobrevive la continuidad del formato unicameral, figura instituida por

el gobierno autoritario en la Constitución de 1993, con un número de 120 congresistas, y a

pesar que en 2009 se aprobó por ley el incremento de 10 escaños más a la representación

nacional que debió regir en las elecciones de 2011. Por esto la relación entre congresista e

índices demográficos mantiene un elevado índice de desproporcionalidad.

Por otra parte, sí los parlamentarios en los 90 eran electos con la fórmula del distrito

electoral único, en el 2001 pasaron a ser electos bajo el distrito electoral múltiple

demarcándose en 25 distritos y en la cual cada departamento se constituye en una

circunscripción, con la excepción de que para las elecciones de 2011 se incremento 1

distrito electoral más, considerando Lima-provincias, como una circunscripción para elegir

4 congresistas y se estableció la cláusula de barrera de 4% para que un partido pueda elegir

congresistas.

Es verdad que el Método D´Hont favorece a los partidos con mejores opciones de

obtener mayor representación en detrimento de partidos con menores opciones de obtener

representación, es que a la hora de determinar el cociente mínimo de distribución de

escaños, se eleva artificialmente el cociente mínimo provocando la eliminación de partidos

menores, de este modo, este método de conteo de votos que es comúnmente utilizado para

definir la repartición de escaños a los partidos trae consigo una distorsión que no traduce de

forma fiel la voluntad electoral. Así mismo los representantes tendrían un peso diferente

por cuanto al número que representan, es el caso de Madre de Dios donde existen 71,279

electores que elige 3 congresistas, teóricamente podríamos decir que cada congresista

representa 23,759 electores, mientras que en el caso de Lima que tiene 6`745,985 electores

y elige 36 congresistas, en ese sentido cada congresista teóricamente representaría 187,388

ciudadanos. Dado que el sistema electoral peruano se fundamenta en la proporcionalidad,

cabe preguntarnos cómo se expresa la proporcionalidad con base a otros indicadores.

Cuadro 1 - Resultado Congresal de Elección del 2011

Partidos Gana Perú Fuerza

2011

Perú

Posible

Alianza por

el Gran

Cambio

Solidaridad

Nacional

Partido

Aprista

Peruano

Votos 3,245,003 2,948,781 1,904,180 1,851,080 1,311,766

825,030

Porcentaje

(Emitidos) 19.43% 17.66% 11,40% 11.08% 7.85%

4.94%

Porcentaje

(Válidos) 25.27% 22.97% 14.83% 14.42% 10.22%

6.43%

Escaños 47 37 21 12 9

4

*Otras agrupaciones que no pasaron la valla electoral (votos válidos): Cambio Radical: 2.71%, Fonavistas del Perú:

1.32%, Partido Descentralista Fuerza Social: 0.84%, Partido Político Adelante: 0.33% Fuerza Nacional: 0.29%, Despertar

Nacional: 0.24%, Justicia, Tecnología, Ecología: 0.14%. Votos Nulos: 12, 73%. Votos Blancos: 10.40%

De acuerdo a los resultados de la elección de 2011, podemos afirmar que el sistema

electoral peruano se caracteriza por su elevada desproporcionalidad, esto repercute en

términos de alteraciones de la voluntad popular materializada en las urnas y con ello la

exclusión de una parcela importante del electorado.

Un principio fundamental de la proporcionalidad sería la correspondencia exacta

entre votos y escaños que obtienen los partidos en las elecciones, no obstante,

empíricamente no existe la proporcionalidad perfecta, en todo caso el objetivo de este

formato es el de maximizar la representación y reducir el número de electores “nulos”. El

problema es fundamentalmente, en el caso peruano, que la tendencia es la acentuada

desproporcionalidad contribuye a crear una representación artificial o sustentada en el vacío

que expresa una distancia cada vez mayor entre representación política y voluntad

ciudadana y con ello un significativo déficit de intermediación de intereses sociales.

Una primera lectura nos lleva a observar que la correspondencia entre el porcentaje

de votos válidos de los partidos en el Congreso y el porcentaje de los escaños que

representan en el Congreso, no se corresponde, estableciéndose a priori la

desproporcionalidad existente, tanto como una sobre-representación o de sub-

representación como se verifica en el siguiente cuadro.

Cuadro 2 - Sobre-representación y Sub-representación en el Congreso del Perú en las

elecciones de 2011

Partido Político % de votos

emitidos

% de representación

en el Congreso

Nº de

escaños

Representación

real

Sobre-representación

Gana Perú 19,4% 36% 47 +16,6

Fuerza 2011 17,6% 28% 37 +10,4

Perú Posible 11,4% 16% 21 +4,6

Sub-representación

Alianza por el Gran

Cambio 11% 9% 12 -2

Relativa Proporcionalidad

Alianza Solidaridad

Nacional 7,8% 7% 9 -0,2

Partido Aprista Peruano 4,9% 3% 4 -1,9

Si se analiza la diferencia entre el porcentual total de votos emitidos de los dos

partidos con mayor votación en el Congreso como es el caso de Gana Perú y Fuerza 2011 y

el total porcentual de su representación en el congreso en 2011 llega a 27%, de sobre

representación, esto en detrimento de otros partidos políticos considerando el efecto de la

barrera del 4%.

En todo caso en el siguiente cuadro se visualiza mejor este problema donde la sobre

representación tiende a acentuarse cada vez más si tomamos como referencia elecciones

anteriores.

Fuente: Elaboración propia con base a datos de la ONPE

Según el gráfico anterior, si tomásemos como referencia las elecciones de 2001

contexto de la transición, hasta el día de hoy se puede observar una expresiva

desproporcionalidad y sobre-representación de las tres últimas elecciones que se concentra

en las dos mayores agrupaciones partidarias en el Congreso; en las elecciones anteriores a

2001, la desproporcionalidad se presenta menor, por que las elecciones se realizaban por

medio del distrito electoral único presentado una cierta proporcionalidad.

No obstante con el retorno del distrito electoral múltiple y la no modificación de las

circunscripciones electorales las distorsiones se han acentuado de esa forma la

desproporcionalidad se incrementó de forma desmedida. En 2001, las dos agrupaciones

más importantes obtuvieron una ventaja favorable de casi 15%, en 2006, incluso con la

aplicación de la barrera electoral, la sobre representación se elevó a 25,8% mientras que en

las elecciones de 2011 la sobre representación alcanza 27%.

Por otra parte si buscamos identificar como fue repartida tal cantidad de escaños, se

verifica dos situaciones importantes en el gráfico siguiente, primero en el indicador de

desproporcionalidad, si bien cayó con relación a las elecciones de 2011, esto se debe a la

creación de la circunscripción Lima-Provincias en las elecciones generales5, cabe anotar,

que la magnitud de la circunscripción es un elemento central al analizar los indicadores de

proporcionalidad (Arend Lijphart, 1995) (Taagepera y Shugart, 1989) sin duda esto se debe

a que la proporcionalidad está asociada no sólo con la forma de conversión de votos en

escaños sino también con la magnitud de la circunscripción electoral.

5 El índice de Least-squares index (Lsq) propuesto por Michael Gallager y usado por Lipjhart permite estimar la desproporcionalidad del sistema electoral a partir de las diferencias entre los porcentuales de votación (Vi) y la

adjudicación de escaños (Si) 2

2

1 SiViLsq

.

Fuente: Elaboración propia

De esa forma con la creación del distrito Lima-provincias y el incremento de 10

representantes más, se contribuyó a disminuir la tendencia a una mayor

desproporcionalidad, pues entre los factores que contribuyen a disminuir esta tendencia

implica pensar en una futura reforma electoral y con ello un nuevo rediseño de las

circunscripciones electorales, incrementando el número de representantes para así ajustar

mejor el reparto de escaños a la distribución de votos.

Pensar en un nuevo rediseño de las circunscripciones no sólo es un problema de

distribución perfecta o de proporcionalidad, esto tiene que ver con criterios de buscar dar

mayor legitimidad al sistema de representación y que el caso de Perú cada vez más se

observa una creciente disociación entre representantes y ciudadanía.

Si analizáramos más detenidamente sobre los efectos prácticos de esta distorsión,

podemos llegar a concluir que los costos son mayores que la propia tentativa de introducir

una reforma política que afecte la representación política. En otras palabras, el actual

modelo es tan perverso que inflige un permanente castigo a la propia representación

política y con ello a los partidos políticos. En tal sentido si la prioridad de los partidos en un

contexto electoral es ganar elecciones, y ganar elecciones implica ser más eficiente para

“convertir” votos en escaño, podríamos inferir que en cuanto menor los costos de un

partido para convertir un parlamentario, este partido sería políticamente más eficiente.

A primera vista se observa que la relación entre la cantidad total de votos que

obtuvo un partido y sus escaños en el Congreso, podemos afirmar que en media: Gana Perú

necesitó 69,042 votos para elegir un congresista entre 47 electos, Fuerza 2011 necesitó

79,696 votos para elegir 37 congresistas; mientras que País Posible 90,676 votos, Alianza

por el Gran Cambio necesitó 154,256 votos, Solidaridad Nacional 145,751, mientras que el

más perjudicado fue el Partido Aprista Peruano que se esforzó obteniendo 206,257 votos

para elegir sólo 4 congresistas.

Pero el problema es mucho mayor cuando analizamos la desproporcionalidad con

base a los conjunto de electores no representados o en otra palabras, el número de votos

ignorados por el sistema, encontramos una significativa distorsión preocupante y que debe

ser corregida. Y nos referimos a los votos que además de no ser contabilizados por ser

blancos o nulos, también nos referimos a los votos que no consiguen algún tipo de efecto.

El problema es preocupante teniendo en cuenta el formato unicameral del Congreso,

los déficits de representación aparentemente quedan invisibles cuando se toman en cuenta

los totales nacionales, así por ejemplo podríamos considerar que el actual congreso

representa el 72,4% del total de votos emitidos y distribuidos en los 6 partidos que pasaron

la barrera legal, no obstante cuando vamos de una a otra circunscripción electoral

encontramos que una significativa parcela de los votos inclusive agregados a los partidos

que obtuvieron escaños podríamos considerarlos como votos ignorados.

Aplicando este análisis a los distritos electorales sobre la base de los departamentos,

encontramos una significativa disociación entre votos y representantes. Por ejemplo, en el

Departamento de Cuzco donde se deben elegir 5 congresistas Gana Perú obtuvo 255,394

votos esto es 53,6% de los votos válidos (o 39,3% de los votos emitidos) ganando las 5

curules, esto es dejando a más del 60% de electores sin representación, evidenciando de esa

forma un déficit significativo de representación.

En el caso de Loreto donde también se eligen 5 curules, Gana Perú obtuvo 69,966

votos o 23,9% de los votos válidos (o 17,1% de los votos emitidos) consiguiendo 2 curules,

Perú Posible obtuvo 92,686 votos o 31,7% de los votos válidos (o 22,7%) consiguiendo 2

curules y Fuerza 2011 que consiguió 1 curul obtuvo 50,583votos o 17,2% de los votos

válidos (o 12,4% de los votos emitidos), mientras que de los votos emitidos entre las

52,2%, los restantes 47,8% quedó sin representación, que si bien es cierto todos los

electores deben estar representados, no obstante el sistema proporcional debe buscar

permanentemente la mayor representación, en ese sentido es importante insistir en un

nuevo diseño de las circunscripciones electorales o la búsqueda del incremento en el

número de congresistas.

Los sistemas electorales centrados en el candidato, estimulan a que los candidatos

busquen votos para sí mismos, evidenciando el carácter individualista de la dinámica

política, siendo su mayor expresión el voto preferencial por cuenta que incentiva una

extrema personalización de las campañas electorales.

Existe un claro consenso académico de que el voto preferencial actúa en detrimento

de las identidades partidarias ya que dadas las condiciones de baja disciplina partidaria y

transfugismo en el Congreso, los candidatos electos pueden apelar a que al argumento de

que el mandato le pertenece o que “el mandato se lo debe a él mismo” y no al partido, que

el elector votó por él y no por el partido que representa. De esa forma el partido cada vez

más a dejado de ser un instrumento de agregación de intereses y pasó a ser un medio

utilitario al servicio de tal o cual candidato. Incluso podemos arriesgar en asociar que la

existencia del voto preferencial tiene efectos asociados a generar una menor lealtad al

interior de los grupos parlamentarios, que entre aquellos que fueron electos dentro de una

estructura partidaria más institucionalizada, y bien se puede fundamentar por dos razones,

la disputa interna entre sus propios correligionarios para ser parte de una lista y la disputa

electoral como tal donde los candidatos no sólo luchan con sus adversarios de otros partidos

sino también contra candidatos de su mismo partido, en estas condiciones, podemos afirmar

que a mayor esfuerzo del candidato para ser electo, menor el valor de las instancias

partidarias.

Los argumentos a favor del voto preferencial, generalmente defienden que su

aplicación procura transferir a la ciudadanía la opción de elegir libremente a su candidato,

no importando su posición en la lista parlamentaria, pues el voto preferencial le provee de

autonomía frente a las tiranías de las cúpulas partidarias. Este argumento es teóricamente

válido, pero en realidad lo que se produce con este formato es que quien tiene suficiente

dinero para movilizar recursos para elegirse, tendrá más probabilidades sobre aquel que no

tiene acceso a recursos.

El “mercado” electoral proporcionará ventajas a un candidato con más recursos

financieros; es decir, otra tiranía se impone, la de los pocos que tienen dinero para efectuar

una campaña. Sobre estos efectos, se puede afirmar que este formato va en detrimento del

principio de isonomía, en la que no basta declarar de que todos somos iguales ante la ley,

sino que a partir de una situación de desigualdad, las normas deben intervenir para

disminuir las asimetrías existentes.

Es importante anotar que la simple eliminación del voto preferencial no fortalecerá

automáticamente a los partidos. Está claro que si no hay una normatividad que induzca a

fortalecer los partidos en sus aspectos más sustanciales, poco o nada se podrá hacer. La

última ley de partidos políticos sólo tocó aspectos superficiales; en buena parte, por la

debilidad política de quienes condujeron el proceso de reforma partidaria.

La alta fraccionalización partidaria es otra muestra de la debilidad del sistema de

representación y que afecta a las mismas instituciones partidarias, si los partidos establecen

sus estrategias con base a reforzar el personalismo, ya el diseño de donde es depositada la

representación contribuyen a reproducir la precaria representación parlamentaria. El fracaso

de este formato y la falta de atención por configurar nuevas bases de representación, hace

que se abra una brecha mayor en cuanto a la disociación con los diversos intereses sociales

dispersos en el país.

Así la fraccionalización nos indica si aumentaron o disminuyeron los partidos que

potencialmente podrían convertirse en gobernantes o socios de una coalición

gubernamental y poder ofrecer estabilidad política, si existe una fuerza políticamente

dominante, la fraccionalización será baja y al inverso si no hay una fuerza política

dominante, la fraccionalización será alta.

El índice numérico va de 0 a 1, donde 0 significa ausencia de fraccionalización y 1

fraccionalización completa, en el caso peruano se observa que existen partidos con diversos

tamaños y con una fraccionalización alta con una tendencia creciente de mayor

fracccionalización.

Cuadro 3 - Número de Partidos Nominales (NP), Número de Partidos Efectivos (PE),

escaños, Índice de Fraccionalización (FRAC) en el Congreso de la República. Perú

(1995- 2011)6

Años NP PE Escaños FRAC

1995 13 2,9 120 0,656

2000 10 3,8 120 0,737

2001 11 3,9 120 0,704

2006 7 3,8 120 0,735

2011 6 3,9 130 0,747 Fuente: Elaboración propia.

Por otra parte, vale mencionar el significativo porcentaje de votos nulos y blancos

en las elecciones parlamentarias, condición que genera un alto grado de distorsión en la

representación. Los votos nulos generalmente expresan el error en el proceso de escrutinio,

es decir, la no equivalencia entre número de votos y el número de electores, lo que obliga a

que se anule el acta electoral de una mesa de sufragio, problema que en realidad es

provocado por la confusión en el contaje del voto preferencial y la cantidad de electores.

En las últimas elecciones casi el 15% o 2`188,789 de los votos no fueron

contabilizados (ver Gráfico Nº 9). Si le sumamos al hecho de que existe una significativa

población no alfabetizada de más de un millón de electores, lo que es realmente es trágico7,

entonces podemos mencionar que además de producir una significativa distorsión, el propio

sistema de votación es discriminatorio con relación al elector no alfabetizado, afectando la

calidad de la representación en algunas regiones donde se concentran estos ciudadanos.

6 El número Efectivo de Partidos la fórmula es 1/(pe

2), donde pe = porcentual de escaños ocupados por cada

partido. Véase: Markko Laakso & Rein Teegapera, “Effective Number of Parties: A Measure with

Applications to West Europe”, Comparative Political Studies, 12, n.1 (abril, 1979). El coeficiente de

fraccionalización esta expresado por la diferencia entre la unidad (uno) y la sumatoria del cuadrado de la

proporción de escaños de cada partido. 7 Según el padrón electoral para las elecciones regionales y municipales de 2006 se contabilizaron 1`182,590 electores iletrados, que representa el 7,13% del universo total de electores a nivel nacional.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la ONPE

Si en las elecciones de 2006 se introdujo por primera vez la fórmula de barrera

electoral de 4% para obtener alguna representación en el Congreso de la República, su

impacto en teoría contribuyó a disminuir la fragmentación del legislativo, ya que eliminó la

representación de algunos partidos minoritarios que oscilaban en el transfuguismo.

Esta barrera electoral también afectó a partidos minoritarios ideológicamente

“cohesionados”, como es el caso de los partidos marxistas que fueron extintos legalmente,

pues los tres partidos que se presentaron en la contienda no alcanzaron juntos el 2% de los

votos válidos.

CONCLUSIONES

En Perú, la política parecería que viene corriendo de forma paralela al éxito

económico de las últimas décadas, un ejemplo de esto es que luego de la crisis financiera

internacional en 2009 se recuperó en términos de crecimiento. Si en 2008 el PIB se llegó a

su máximo histórico de 9,8%, con la crisis de 2009, cayó dramáticamente a 0,9%, en 2010

siguió una tendencia rápida de crecimiento llegando a 8,0% y en 2011 se contrajo

moderadamente a 6%.

Delante de estos promisorios indicadores macroeconómicos venidos de algunos

años atrás, los peruanos bien podrían estar más que satisfechos con la economía y el

progreso material y por consecuencia con su democracia.

Si acompañamos el ritmo de reducción de la pobreza se observa una impresionante

disminución, comparados con países que promovieron políticas intensas de inclusión

social, por ejemplo, si comparamos Perú y Brasil que a inicios de la década de 90, los

índices de pobreza en los dos países eran semejantes y oscilaban aproximadamente 40% y

43%, respectivamente, en esa misma década impulsaron con diferente intensidad reformas

económicas liberales, el Perú destacó no sólo por estar acompañado por el autoritarismo

del gobierno de Fujimori sino también por ser uno de las versiones más radicales de

liberalización económica del continente.

En Brasil de 1992 durante el gobierno de Itamar Franco se inició la implementación

de diversas estrategias de inclusión social, que fueron continuadas por el gobierno de

Fernando Henrique Cardoso, éste en el 2001, dos años antes de terminar su segundo

mandato, la pobreza en Brasil entró en una tendencia de caída llegando a 37%, mientras

que en Perú, luego de 10 años del gobierno de Fujimori la pobreza creció un 54%.

En los siguientes años las estrategias en los dos países tuvieron ritmos diferentes, así

a pesar del superior crecimiento macroeconómico peruano a respecto del brasileño, la

pobreza en 2010, en Brasil en 8 años cayó a 23%, 14 puntos porcentuales, mientras que en

el Perú cayó 23 puntos porcentuales considerando que hoy se encuentra en 31,3%.

Desde esta perspectiva la satisfacción con la democracia debería ser traducida en apoyo

al sistema político, no obstante, si analizamos cualitativamente, dada la reducción de la

pobreza y la expansión de la clase media en el Perú, se observa una baja expansión en

términos de calidad de los servicios públicos, sea en el campo de la educación o de los

servicios de salud, que traduce posiblemente malestar entre los ciudadanos y la

democracia, contexto que se debería analizarse de forma más exhaustiva, pero que en este

caso si tiene que ver con el diseño del sistema electoral, y el actual modelo de

representación política.

Es así que desde el punto de vista de cómo se organizan las instituciones representativas

podemos llegar a un consenso de que el conjunto de las instituciones aún no han madurado

significativamente y esta madurez no va necesariamente en esa dirección, un ejemplo de

eso es que el sistema de partidos no ha evolucionado significativamente hacia su

consolidación, así desde la transición política en 2001, existe una situación en cuanto a que

se mantiene un déficit de la representación política y la baja institucionalización de los

partidos políticos, como se ha demostrado durante este trabajo.

Si el sistema electoral refuerza los liderazgos carismáticos dado que el sistema esta

centrado en los candidatos, también permite la aparición de outsiders y que siempre

conlleva a “encrucijadas electorales” en la cual los peruanos tienen que optar por el mal

menor, en esa perspectiva conviene pensar que el rediseño del sistema electoral en la

perspectiva de disminuir la competencia asimétrica entre actores políticos, combatir las

prácticas clientelistas que implique analizar las fórmulas de votación, el tamaño de la

circunscripción electoral, el financiamiento de campañas electorales, una ley de partidos

políticos coherente, y finalmente la eficiencia de la justicia electoral en contextos

electorales y definir el papel de los medios de comunicación en estos procesos como una

cuestión ética básica.

Por otra parte, conviene pensar en un nuevo formato donde se deposita la traducción de

los votos en cargos públicos, como es en el caso del Congreso Nacional, donde los partidos

políticos al interior del Congreso se caracterizan por la falta de cohesión, esta dimensión

torna inestable cualquier coalición gubernamental, si esto se suma a la creciente

desproporcionalidad, contribuye a crear una distancia cada vez más mayor entre la

voluntad e intereses ciudadanos de la representación política nacional, así como la ausencia

de controles a los representantes quienes después de electos se olvidan de sus promesas por

las que fueron elegidos, no sintiéndose sujetos a controles ciudadanos ni a la rendición de

cuentas en sus bases partidarias.

En ese sentido no deja de ser pertinente una reforma política que implique modificar la

representación nacional: ya sea redefinir el unicameralismo u optar por el bicameralismo,

el incremento el número de representantes, prohibir el transfuguismo, reglamentar el

mandato imperativo, y otras funciones parlamentarias que aíslan el ejercicio parlamentario

de la ciudadanía.

En términos generales, podemos afirmar que la combinación de estos dos

elementos: un sistema electoral pernicioso asociado a una representación política deficitaria

sin duda prevén escenarios conflictivos de impredecibles consecuencias.

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