Las culturas de ofertantes y demandantes en la expedición ...

Las culturas de ofertantes y demandantes en la expedición

de documentos de identidad. Estudio cualitativo de personas indocumentadas

en 5 regiones del Perú.

informe final

Juan Arroyo

Universidad Cayetano Heredia

Equipo de investigación:

Dr. Juan Arroyo, consultor responsable

Integrantes del equipo:

Ana Inés Corzo ArroyoCynthia del Castillo Tafur

Víctor Salazar CóndorDarío Meneses

Diego Gamarra MillánCinthia Carhuás Espejo

Martha Patricia Puente de la Vega

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Resumen ejecutivo 5

1. intRoducción 12

2. Los enfoques sobRe La indocumentación y La LiteRatuRa sobRe eL tema 15

2.1. La indocumentación en la normativa y documentos del Estado: el enfoque normativo 16 2.2. La indocumentación en los estudios nacionales 18 2.3. Los aportes de las Ciencias Sociales para la comprensión de la indocumentación: exclusión, ciudadanía, género, interculturalidad, subalternidad y racismo 24 2.4. Los aportes de la gerencia social y economía institucional: matriz de necesidad-demanda-oferta, flujograma de procesos y barreras, y costos de la documentación 29

3. La demanda potenciaL y La necesidad peRcibida: La veRsión de Los indocumentados sobRe La documentación 34 3.1. La demanda potencial: la población sin Partida de Nacimiento y sin DNI 35 3.2. Las percepciones sobre la necesidad de documentación 37 3.3. El conocimiento de los requisitos y procedimientos 44

Contenido

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4. Las peRcepciones de Los RegistRadoRes y peRsonaL de saLud: La veRsión de La ofeRta 46

4.1. La cultura burocrática como cultura de oficio 46 4.2. El conflicto intercultural 48 4.3. El apellido paterno “verdadero” 52 4.4. La diferencia urbano/rural 53 4.5. Los registros extemporáneos 55 4.6. Los problemas del sistema de registro 55

5. Las peRcepciones de Los indocumentados sobRe La ofeRta y sus baRReRas 59

5.1. Sobre las barreras para la inscripción de nacimientos 60 5.2. Sobre las barreras para la obtención del DNI 67

6. medios de comunicación y campañas en toRno aL tema de La documentación 74

6.1. Las campañas de promoción y restauración de la identidad 74 6.2. Los medios de comunicación y la documentación 78

7. concLusiones y Recomendaciones 83 7.1. Conclusiones 83 7.2. Recomendaciones 88

bibliografía 93

anexo metodológico 98

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El presente estudio basa sus análisis y conclusiones en entrevistas en profundidad y grupos focales realizados entre junio y julio de 2008 en cinco departamentos del Perú con una fuerte concentración de personas indocumentadas: Apurímac, Cusco, Huánuco, Loreto y San Martín. Los informantes fueron padres o madres de hijos e hijas sin partida de nacimiento, personas indocumentadas de áreas urbanas y rura-les, y funcionarios del registro civil y personal de salud. El estudio tuvo como objetivo central comprender cómo actúa la cultura en el tema de la indocumentación, escu-chando a las personas con problemas para obtener sus documentos de identidad y a los funcionarios públicos encargados de otorgar partidas y los DNI.

El presente estudio ratifica los tipos de barreras identificados por una diversidad de investigaciones previas sobre el tema. Todos los informes de investigación exis-tentes documentan objetivamente que existen barreras geográficas, económicas, culturales, así como las relacionadas a la calidad de los servicios, que se presentan a lo largo del ciclo de la documentación. La particularidad del estudio cultural es que las barreras surgen a través del testimonio vivo de las experiencias tenidas en rela-ción a las partidas de nacimiento y al DNI. El ciclo de la documentación se revela así al análisis cultural no como un proceso administrativo, sino como una oportunidad de encuentros y desencuentros entre culturas de ofertantes y demandantes, que es el terreno específico de la presente investigación.

La cultura de los actores hace más fácil o difícil la interacción y el cumpli-miento de las normas y procedimientos. Esto quiere decir que existen dos tipos de incidencia de la cultura, fruto de la relación de la cultura de los actores con la norma establecida: en unos casos las personas cumplen adaptativamente la norma institucional, y el fracaso o éxito para arribar al documento de identidad depende

resumen ejecutivo

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estrictamente de la calidad de la norma, del diseño organizativo del sistema de registro y de los insumos que se le han dado para su operación. En pocas palabras, si hubiere problemas de indocumentación, en estos casos su origen no reposaría en la cultura particular de los actores de la base del sistema sino en la cultura de los decisores y de los gestores que hicieron la norma, diseñaron un tipo de sistema, asignaron un monto de recursos y le imprimieron a la gestión un nivel medio de desempeño. La cultura hace parte aquí del concepto rawlsiano de tolerancia social a la desigualdad.

En otros casos, los actores involucrados se comportan discrecionalmente res-pecto a lo establecido, en particular en los casos en que el comportamiento autó-nomo bloquea el proceso de documentación, algo bastante común. Aquí se está ante un choque de culturas y, en consecuencia, ante la ausencia de la dimensión intercultural en la documentación. En cualquiera de los dos casos, la cultura criba lo establecido y lo devuelve a la sociedad como su espejo real, más allá de lo instituido. Es el caso de una parte de los registradores, que eleva las barreras a discreción hasta hacer imposible en algunos casos la documentación.

Esta relación de doble vía entre los actores y la institucionalidad hace que una parte de las soluciones tenga que ver con la normativa y la institucionalidad del sistema de registro, y otra con las modificaciones de patrones culturales sobre la documentación.

Respecto a lo primero, los cambios normativos e institucionales, el estudio no ha estado centrado en la visión macro del proceso, sino en las percepciones concretas de las personas con problemas de documentación y, sin embargo, los casos perso-nales han revelado en su singularidad también las huellas de la institucionalidad: no es que los actores produzcan por sí solos la indocumentación, pues esta no es fruto de la contingencia y reproduce en la persona indocumentada, con la connotación propia de lo personal, una regularidad necesaria de ser corregida. En este terreno institucional, indirectamente reflejado en los testimonios recogidos, la principal con-clusión es que la forma como está pensada y organizada la documentación en el país produce normalmente una franja de indocumentados, lo que da pie a una brecha entre los principios y los objetivos que se persiguen, el sistema organizado para arribar a los propósitos y la implementación en la base al sistema. Hay aquí una disonancia que finalmente se expresa en los resultados, en un nivel efectivo de discriminación y en una ciudadanía recortada.

Sin embargo, el propósito central ha sido recoger la narrativa en profundidad de las personas indocumentadas y de los funcionarios de los registros para alum-brar cómo se vive en concreto cada eslabón del proceso en el trayecto necesidad-demanda-oferta y poder, así, analizar qué registros culturales son susceptibles de ser

LAS CULTURAS DE OfERTAnTES Y DEMAnDAnTES En LA ExPEDICIón DE DOCUMEnTOS DE IDEnTIDAD 7

modificados para facilitar la universalización de la documentación. Es aquí donde el estudio ha encontrado que es clave comprender las percepciones de la gente sobre la documentación, elevar su nivel de información sobre cómo conseguirla y mejorar la accesibilidad de la oferta y sus procesos, cuya percepción negativa por buena parte de la población hace que su tramitación sea vista como una circunstancia obli-gada y difícil. La conclusión del estudio, luego de 17 grupos focales y de analizar los testimonios de 111 entrevistados, es que existe la necesidad de hacer “promoción de la documentación”, pero que el problema probablemente sea más fácilmente abordable modificando el modelo de la oferta y el estilo de sus operadores, si se desea que toda la población ingrese al circuito de la tramitación de su documen-tación, que ninguna persona quede atrapada en su complejidad, como pasa ahora con una parte, y que todas igualmente pueda sacar su documento de identidad sin errores, pues ahora hay un porcentaje elevado calculado por el Reniec que obtiene documentos con errores. La población indocumentada, además de su desconoci-miento relativo de qué hacer para documentarse, no siempre procede a afrontar el proceso de documentación porque tiene una percepción de la oferta, que incluye una valoración de las dificultades o barreras del proceso de obtención de los docu-mentos de identidad y de su posibilidad de salvarlas.

Además, a las barreras de las distancias, los costos, el tiempo y la documen-tación excesiva se añaden las barreras de la interculturalidad. Las personas hablan largo de las distancias que las separan de las oficinas de registro, del exceso de requisitos, de los cortos plazos para la inscripción, del cobro de tarifas, de las difi-cultades especiales cuando se trata de partos no institucionales, pero también, con sus propias palabras, de la discriminación cultural y de la de género. Así, las entrevistas y grupos focales con personas indocumentadas y registradores ratifican que la documentación en nuestro país es un caso específico de contacto entre culturas. De contacto entre la cultura burocrática de los registradores, también diversa pero con rasgos de oficio, y las diversas culturas urbanas y rurales, serranas y nativas amazónicas, con mayor o menor involucramiento con el mercado y con el Estado.

La afirmación de la identidad individual a través de documentos como la partida de nacimiento o el DNI es un rasgo propio de la matriz cultural del Estado burocrático moderno, que no toda la población nacional en toda su diversidad de clases, ingre-sos, lenguas, orígenes étnicos y regiones ha asimilado por igual. Esta matriz cultural está más presente a nivel urbano que a nivel rural. Se produce así lo que algunos investigadores han denominado “diglosia cultural”, un concepto proveniente del campo de la sociolingüística que hace referencia a la dinámica de contacto entre dos o más variedades lingüísticas, que se presenta en este caso en los roces entre com-plejos culturales diversos, en donde las expresiones de la cultura subordinada son percibidas como inferiores, retrasadas y marginales, mientras que la cultura domi-

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nante encuentra acceso irrestricto para expresarse en la esfera pública, reservándose las culturas dominadas para la esfera privada. Esto significa, aplicado al análisis de contenido de las expresiones de los indocumentados rurales y urbanos que se han entrevistado, que no obedece a los procesos de sociabilidad natural de la gente la obligatoriedad de pasar por sucesivos procesos de documentación en la vida que certifiquen su existencia (inscripción de nacimientos, partida de nacimiento, antes Libreta Electoral, ahora Documento Nacional de Identidad), y sus trámites a veces complicados.

De esta forma, la equivalencia entre identidad y documentación está más pre-sente a nivel urbano que a nivel rural, por lo que si a ello se le añade la pesada tramitación característica no solo de la documentación, sino de cualquier proceso público en el Perú, esta es aceptada como necesaria por la población, pero con una carga negativa. La importancia del documento de identidad es vista así como doble, simbólica y utilitaria, pero sobre todo como utilitaria, esto es, como un elemento importante porque otorga beneficios prácticos, el acceso a servicios, a programas sociales, a trabajos, a transacciones comerciales, a ocupación de cargos y a participa-ción en la vida pública. De ahí la aparición reiterada en las entrevistas del Programa Juntos como promotor de la necesidad de la documentación, pues es condición para acceder al bono mensual de 100 nuevos soles, lo que quiere decir que la sensibiliza-ción y los incentivos deben complementarse.

De otro lado, los testimonios recogidos muestran que tanto en la visión popular urbana como en la visión rural del documento de identidad, este es un “escudo pro-tector” y, por tanto, un instrumento importante para la gente. Surge del conjunto de conversaciones una doble relación entre exclusión e indocumentación: cuanto más desguarnecidos, más importante la documentación, pero cuanto menos cerca del Estado y del mercado, menos presente en su cotidianeidad. No es casual que los factores de vulnerabilidad o de riesgo de indocumentación comprendan a las personas en situación de pobreza y de pobreza extrema, a los residentes en áreas rurales, a las personas analfabetas, con lengua quechua, aimara, asháninka u otra lengua nativa, a las mujeres y a los pobladores de comunidades sin centros de salud o lejanas geográficamente de los municipios. Evidentemente han aparecido con fre-cuencia experiencias de discriminación de género y una percepción del rol de la mujer como subsidiario al del hombre en este terreno.

Igualmente, en base a lo visto y recogido, es posible concluir que en el caso de la documentación todavía no aparece tan explícita la dimensión cultural del servicio de registro, como sí ha pasado con otros sistemas públicos de servicios, que han ido comprendiendo esta dimensión intercultural, lo que ha generado orientaciones transversales de política intercultural y motivado la creación de instancias especiali-zadas sobre el tema.


Donde aparece más frecuente un choque de culturas antes que un diálogo inter-cultural es con los registradores (y algo menos con el personal de salud), que actúan en el punto de entrega final de los servicios para las partidas y el DNI, como una frontera del Estado con la población, y se constituyen por tanto en la cara más visi-ble del aparato estatal en su interacción con los pobladores. Curiosamente, donde está más cerca el Estado de la población es donde se está a veces más lejos cultural-mente: los testimonios indican que en la base del sistema, sobre todo a nivel rural, los operadores asumen un perfil burocrático, rol que se interioriza en muchos casos como distanciamiento respecto al usuario, pese a que el registrador es también usuario pero en otras circunstancias. La sabiduría práctica y especializada tiende a construir en el comportamiento de los registradores una demarcación específica civi-lizado/incivilizado respecto a la población a la cual prestan sus servicios, y promueve una mirada cargada muchas veces de superioridad y de condescendencia, e incluso, en algunos casos, de racismo. Son tantos los testimonios de maltrato intercultural, acompañado en muchos casos de violencia psicológica y humillación abusiva, que ratifican la tesis que afirma que el racismo se practica en el Perú desde los discrimi-nadores hacia los discriminados, pero también entre los discriminados, y quizá con mayor fuerza.

En algunos registradores entrevistados, por fortuna solo en algunos, el problema de la indocumentación se da por resuelto facilistamente: la culpa la tiene el otro, “la gente no entiende”. El Estado burocrático internaliza así en los individuos la menta-lidad notarial, pensando que todos deben guardar celosamente sus papeles porque algún día, el menos pensado, serán útiles. Así funciona la sociedad urbana peruana. Buena parte del Estado peruano es, por eso, de trámite documentario. La sorpresa para quienes representan justamente una función documental es que haya gente que no tenga ese paradigma mental. Claro está, la población no se niega a tener sus documentos, que necesita por razones prácticas, pero debe a veces escoger entre trabajar para sobrevivir o dedicarse a los trámites exigidos. Y el maltrato construye lo que se denomina aquí “incompetencia percibida” por parte de la propia población acerca de su desempeño en la esfera institucional, en la que, aun antes de siquiera enfrentarse al proceso de documentación, prevén su fracaso como consecuencia de sus propias falencias, precisamente adelantándose al trato inadecuado de una parte de los registradores. De esta forma, la exclusión puede ser respondida a veces con la autoexclusión, pues la dimensión subjetiva de las barreras, las experiencias sumadas de frustraciones y de maltratos, paralizan al indocumentado y lo desmotivan.

Los entrevistados señalan, en relación a las barreras dentro del proceso de docu-mentación, que los requisitos y procesos regulares son ya en sí un filtro para ellos, pues implican la inversión de tiempo y de recursos con los que la población no suele contar, lo que quiere decir que una parte de las dificultades radica en las normas de procedimiento e institucionalidad regular (tarifas, documentación previa, requisitos).

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Por otra parte señalan también la inadecuada organización del sistema y los errores en el registro, que multiplican la complejidad del proceso, y por último, señalan la autonomía de los registradores para fijar tarifas y nuevos requisitos, esto es, la discrecionalidad del personal, que origina un nuevo nivel de solicitudes, costos y trámites que los pobladores normalmente no pueden cumplir.

Todo esto significa que el tipo de ciclo de la documentación tiene un filtro nor-mal y barreras adicionales. Hay un costo normal en términos de tarifas, de tiempo, de costo de oportunidad, de pasajes y gastos de estancia y, además, sobrecostos adi-cionales, visibles en los casos de registros extemporáneos, en los casos “mal regis-trados” y en los casos de discriminación abierta de una parte de los registradores en el tratamiento de las personas indocumentadas y la consiguiente sobrecarga con nuevos requisitos según su voluntad. La norma mal formulada, el error en el registro y el sistema mal diseñado son nudos críticos que se deben resolver con rediseños normativos y organizacionales, así con el desarrollo de capacidades. La discrimina-ción de una parte de los registradores con los registrados requiere un tratamiento particular como un caso de exclusión y racismo. El caso más complicado es el de las inscripciones extemporáneas, frecuente en zonas rurales.

Al final de estos encuentros y desencuentros culturales, los resultados son tres: 1) una parte de la población da por hecho, de antemano, no poder cumplir los requisitos, costos y trámites, y convierte a sus hijos en omisos; 2) otra parte de la población emprende la tramitación para el registro de los nacimientos, pero la cadena de barreras conducen al vencimiento de los plazos para la inscripción ordinaria y solo una fracción logra el “buen registro”; y 3) la fracción que no logra el “registro a tiempo” suele no contar con el tiempo, los recursos y el dinero nece-sario para enfrentar el procedimiento extemporáneo, que implica más requisitos y multas.

La versión sobre las campañas de las personas con problemas de documentación muestra que el desencuentro comienza a resolverse cuando el sistema de registro va a la población sin barreras. Bajo el modelo burocrático convoca a la población a que venga a pasar sus barreras, pero bajo un modelo más proactivo, facilita las cosas. El trabajo de campo encontró en varios de los distritos visitados (Ocongate, Pacucha y San Jerónimo) la huella de las campañas del Reniec en zonas alejadas de difícil acceso, para otorgar el DNI, en coordinación con los municipios distritales. También se registró la memoria de la campaña “Mujer saca tu DNI”, de la ONG Flora Tristán, la campaña “Mi Nombre” del Mimdes, y la campaña actual por el DNI del Programa Juntos. Este último es el que está más presente en la versión de los entrevistados, pues ha estimulado y promovido la obtención del DNI y de la partida de forma masiva, habiendo tenido como efecto inicial la creación rápida de una demanda contenida, que tomó por sorpresa a los funcionarios de los registros.


Sobre los medios de comunicación más utilizados, así como los tipos de progra-mas que las personas tienen como preferencia, los entrevistados manifestaron que el medio principal por el que se informan de las cosas son las asambleas comuna-les, siguiéndole de cerca la radio y, a mayor distancia, la televisión, los periódicos e Internet. La gente tiene la costumbre de asistir a sus asambleas y valora este tipo de comunicación más directa y bidireccional. Sin embargo, pese a ser las asambleas el vehículo principal de comunicación entre la gente, muy pocas veces tratan el tema de los documentos de identidad. Las asambleas comunales son una práctica mucho más extendida en el área rural; su prevalencia es menor entre las comunidades urba-no-marginales, y la población propiamente urbana prácticamente no asiste a estas reuniones. En las ciudades hay una mayor exposición a medios de comunicación más convencionales.

En cuanto a los medios de comunicación masivos, el más utilizado, tanto en la sierra como en la selva, es la radio, medio que se presenta como el más idóneo para la difusión de las campañas y la información masiva relacionada con los procedi-mientos de obtención de los documentos de identidad. Sobre el tipo de programas y el horario que prefieren los pobladores, la mayoría declara escuchar radio por las mañanas, antes de comenzar su jornada laboral. El idioma y la temática del pro-grama radial contribuyen a incrementar su popularidad, existiendo una preferencia por emisoras locales.

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El presente Informe Final presenta los resultados del estudio cualitativo encargado por el Consorcio de Investigación Económica Social sobre los comportamientos, acti-tudes y percepciones hacia los documentos de identidad. El estudio se basó en entrevistas en profundidad y grupos focales en cinco departamentos del Perú con una fuerte concentración de personas indocumentadas: Apurímac, Cusco, Huánuco, Loreto y San Martín.

Los objetivos específicos del estudio, explicitados en sus términos de referencia, fueron:1. Conocer la percepción de padres de familia acerca de la importancia e implican-

cia de tener partida de nacimiento.2. Determinar el grado de conocimiento del proceso de documentación: 1) requi-

sitos para obtener una partida de nacimiento y 2) institución que emite dicho documento.

3. Indagar cuáles son las principales barreras (económicas, geográficas, culturales, administrativas, políticas, etc.) que enfrentan las personas para obtener una par-tida de nacimiento.

4. Explorar posibles soluciones para obtener una partida de nacimiento.5. Indagar cuál de los padres (madre, padre) es el responsable de obtener la partida

de nacimiento.6. Indagar cómo el machismo influye en la falta de documentación.7. Explorar campañas anteriores relacionadas al tema de personas indocumentadas

(tales como “Mujer saca tu DNI” o “Mi nombre”): 1) nivel de recordación, 2) impacto.8. Explorar posibles mensajes que pudieran ser usados en una campaña de comu-

nicación orientada a crear conciencia entre la población objetivo respecto al problema de la falta de documentos.

1. introducción


9. Identificar los tipos de medios que pueden usarse en una campaña de comuni-cación (radio, TV, prensa escrita, etc.).

10. Explorar la adecuación de canales de distribución alternativos que podrían ser utilizados para la emisión de partidas de nacimiento (municipalidades, colegios, clubs de madres, centros de salud, postas, quioscos, iglesias, etc.).

Como se puede apreciar, los dos primeros objetivos tienen que ver con la per-cepción de la importancia de la documentación y el conocimiento de sus procesos y requisitos. Estos temas se desarrollan en el capítulo 4 del presente informe. El tercero y cuarto atañen a las barreras para la obtención de partidas de nacimiento y sus posi-bles soluciones, temas que son centrales para las conclusiones y recomendaciones del estudio, y son tocados en el capítulo 6. Los objetivos quinto y sexto refieren cuál de los padres es responsable de la partida y la influencia del machismo en la indocumen-tación, tópicos que se tratan en el mismo acápite 6. Los cuatro últimos objetivos bus-can dejar elementos útiles para campañas de comunicación sobre la documentación, específicamente en relación a la recordación de campañas, mensajes, tipos de medios y canales de distribución alternativos, temas tratados en el capítulo 7.

El estudio no es un diagnóstico o línea de base, ni una evaluación de las inter-venciones actualmente existentes en este campo por parte del Reniec, el Mimdes o algunas ONG. Es un estudio cualitativo en población, centrado en tanto tal en indagar las perspectivas de los pobladores vulnerables de las regiones seleccionadas para comprender la forma en que aprecian, sienten, se ven a sí mismos y a los otros en el proceso de la documentación. En ese sentido, el informe responde a los diez objetivos específicos planteados.

Sin embargo, todo estudio parcial resulta imaginándose el conjunto del cual es parte y eso también ha sucedido en este. Las largas horas de conversación con los actores del drama dejan necesariamente elementos de diagnóstico y de evaluación. Por eso, las percepciones recogidas surgen como puntos en profundidad -testimonios de experiencias vividas- del ciclo de la documentación. Siendo este un estudio en profundidad, se encuentran por tanto demasiadas regularidades como para atribuir los resultados a hechos fortuitos o singularidades. Las barreras son muchas y se salta de una a la siguiente a todo lo largo del “ciclo de la documentación”. Se va a poder apreciar en las expresiones de los indocumentados sobre sus propias vivencias para documentarse las razones por las que una parte de la población, los indocumentados omisos, ni siquiera hacen el esfuerzo de pasar la prueba, mientras otra parte queda atrapada en el “ciclo de la documentación” por los errores de los registradores y su escasez de medios para pagar las tarifas y dedicarse a su tramitación. Finalmente, una fracción de la población de estas zonas de fuerte presencia de indocumentados logra el documento de identidad. Demasiadas dificultades han hecho que en el Perú no se haya logrado aún que un derecho civil básico, el de la identidad, sea universal.

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La organización de la exposición, por eso, presenta y analiza la información cua-litativa recogida dentro del encadenamiento necesidad-demanda-oferta, que aplica a todos los servicios públicos y que comprende la necesidad o demanda potencial, la necesidad percibida, la demanda efectiva, la demanda atendida, la demanda satisfe-cha o insatisfecha y los tipos de oferta, como se explicará en el capítulo que resume la literatura revisada sobre el tema.

Las entrevistas y grupos focales llevan a la conclusión de que la forma como está pensada y organizada la documentación en el país produce normalmente una franja de indocumentados, existiendo una brecha entre los principios y objetivos que se persiguen, el sistema organizado para arribar a los propósitos y la implementación en la base. No hay una cultura sino varias detrás de esta disonancia que, finalmente, se expresa en los resultados, un nivel efectivo de discriminación y una ciudadanía recortada. Todo esto, por fortuna, está empezando a cambiar en el país y estamos ante la emergencia paulatina de la preocupación por la restitución de la identidad. Pero en este enfoque el estudio cualitativo revela en la singularidad también las huellas de la institucionalidad: no es que los actores produzcan por sí solos la indo-cumentación pues los problemas no son solo de implementación sino también de diseño y gestión. La indocumentación no es fruto de la contingencia y reproduce en la persona indocumentada, con la connotación propia de lo personal, una regulari-dad necesaria de ser corregida. Es la norma la que permite la discrecionalidad de los municipios para fijar tarifas, o la que solicita una serie de requisitos incumplibles por una franja de la población. Es la insuficiente construcción de un sistema de registro la que genera después a los migrantes la dificultad de solicitar a distancia sus par-tidas. La narración de las experiencias de los documentados e indocumentados en el trayecto necesidad-demanda-oferta permite alumbrar cómo se vive en concreto cada eslabón del proceso. Esto es vital para dilucidar por qué toda la demanda potencial no deviene en demanda efectiva, y si el problema está en la oferta o en la no conversión de la necesidad en demanda por “culpa” de la población, o en las dos, y cuáles son las externalidades o factores fuera del control propio de los registradores que limitan la efectividad de las intervenciones en pro de la documen-tación y que requerirían una articulación multisectorial o, incluso, un nuevo sistema de identificación, así como cuáles de los costos explícitos y ocultos del proceso de documentación podrían “abaratarse” para facilitar la documentación y por qué una parte de los demandantes de documentación resultan al final retornando a la situa-ción de indocumentación.

Se pasará ahora a examinar la literatura sobre la indocumentación en el Perú proponiendo cómo se ha enfocado a partir de los aportes de las Ciencias Sociales, de la gerencia social y de la economía institucional, para luego exponer lo expre-sado por los entrevistados, pudiéndose revisar la metodología del estudio en los anexos.

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En el presente capítulo se resume los resultados de la revisión documental y biblio-gráfica, revisando primero cómo figura el tema en la legislación peruana y en los estudios nacionales, para luego pasar a reseñar la posibilidad de un marco operacio-nalizado para la investigación del tema a partir de los aportes de las Ciencias Socia-les, de la gerencia social y de la economía institucional.

La revisión de la literatura conduce a la idea de que en este tema, como segura-mente en otros que ejemplifican abiertamente la exclusión en las sociedades, existen dos planos en paralelo entremezclados: el plano de la política y de la cultura, que se expresa en los niveles efectivos de discriminación y ciudadanía tolerados o considera-dos aceptables en un país; y el plano más organizacional y operativo de los servicios públicos, que se expresa en el perfil de desempeño de los registros de identificación nacionales y sus respectivos “modelos de oferta”, que en buena medida lo explican. Entre el primer plano y el segundo hay múltiples vasos comunicantes; donde apare-cen sus nexos más claros es en las zonas rurales quechuahablantes, en donde una parte de los registradores bloquea a discreción el acceso a la documentación. Hasta ahora, según lo revisado, poco se ha escudriñado el segundo plano, el de los ser-vicios públicos de documentación, utilizando las herramientas de la gerencia social y de la economía institucional, privilegiando el primer plano, cuando en la realidad existe un nexo entre la discriminación socialmente tolerada y el perfil de desempeño de los servicios públicos, aun cuando no siempre aparezca abiertamente a la luz.

Acaso lo primero a señalar sea que la indocumentación es un problema multi-dimensional, no apto para miradas desde una sola disciplina. Las miradas unidisci-plinarias por lo general ponen en el primer plano algunos temas y opacan otros. Se generan así “puntos ciegos” que restan eficacia a las intervenciones.

2. los enfoques sobre la indocumentación y la literatura sobre el tema

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En el caso del problema de la indocumentación, el estudio cree necesaria, por eso, una fertilización cruzada entre varias vertientes del conocimiento: 1) el acervo de las nuevas Ciencias Sociales, que traen al primer plano los temas fuertes de exclu-sión, ciudadanía, género, cultura, subalternidad y racismo, por un lado; 2) el acervo de la gerencia social en el campo social, que enseña a dimensionar y a articular los perfiles de necesidad, los patrones de demanda y los modelos de oferta, por otro; y por último 3) el acervo de la economía institucional, que trae los temas de costos, beneficios e incentivos.

La literatura peruana existente sobre el tema tiene en la mayoría de casos énfasis diferentes al enfoque multidisciplinario que se asume aquí. En muchos casos hay una mezcla de los temas característicos de las Ciencias Sociales con alguna estadística, pero sin la estructuración que requeriría un programa de proyectos. En el caso de la documentación legislativa, suele estar basada en el enfoque normativo del “deber ser”, que da por supuesto que la norma resuelve el problema, soslayando que se trate de un país de alta inefectividad de la ley, conforme ha estudiado O´Donnell1. En el caso de la investigación social, suele centrarse en la gravedad del problema y sus características, aportando a la interpretación y a la sensibilización sobre el tema, pero a menudo no se pregunta cómo jerarquizar las causas, o cómo encontrar lo que Cohen2 llamaría “las motricidades”, lo que es clave para la vertebración de intervenciones.

2.1. La indocumentación en La noRmativa y documentos deL estado: eL enfoque noRmativo El derecho a la identidad está contemplado en diferentes tratados internacionales ratificados por el Perú y por la legislación nacional.

Como se sabe, el Perú es firmante de la Declaración Universal de Derechos Huma-nos, cuyo artículo 6 afirma que “todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica”3. Igualmente es firmante, mediante el Decreto Ley No 22128 aprobado el 28 de marzo de 1978, del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, en cuyos artículos 16 y 24 se reconoce el derecho

1 O´Donnell, Guillermo. las poliarquías y la (in)efectividad de la ley en américa latina. En: Méndez, Juan, Guillermo O´Donnell y Paulo Sergio Pinheiro, la (in)efectividad de la ley y la exclusión en américa latina. Paidós: 2002, pp. 305-336.

2 Cohen, Ernesto et al. Gestión de programas sociales en américa latina. Análisis de casos, Vol 1, febrero 2001.

3 Declaración Universal de los Derechos Humanos, ratificada en el Perú por Resolución Legislativa No 13282 del 15 de diciembre de 1959.


de los niños a ser inscritos inmediatamente después de su nacimiento y su derecho a tener un nombre desde el nacimiento. El Perú es adherente también de la Con-vención Americana de los Derechos Humanos, cuyo artículo 18 afirma que “toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno de ellos”. Y de la Declaración de los Derechos del Niño y de la Convención sobre los Derechos del Niño, que afirman que “El niño tiene derecho desde su nacimiento a un nombre (…)”, y que “El niño será inscrito inmediatamente después de su naci-miento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad (…)”. El artículo 8 de la citada Convención es taxativo al respecto: “Los Estados Parte se comprometen a respetar el derecho del niño, a respetar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre (…). Cuando un niño sea privado ilegalmente de alguno de los elementos de su identidad o de todos ellos, los Estados Parte deberán prestar asistencia y protección apropiadas con miras a restablecer rápidamente su identi-dad”. Como dice Maruja Barrig, en este marco de los compromisos internacionales, “el Estado peruano se ha comprometido a ejecutar acciones en temas puntuales, implementar mecanismos y acciones afirmativas a favor de las mujeres, y realizar el seguimiento y monitoreo de las políticas públicas a fin de que incorporen los con-ceptos de equidad de género e igualdad de oportunidades”4.

En la legislación nacional el derecho a la identidad está igualmente resguardado, desde la Constitución de 1993, cuyo inciso 1 del artículo 2º reconoce el derecho “a la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar. El concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece”. El artí-culo 19 y siguientes del Código Civil estipula que “Toda persona tiene el derecho y el deber de llevar un nombre”, mientras que el artículo 25º del mismo código deli-mita que “la prueba referente al nombre resulta de su respectiva inscripción en los registros de estado civil”. Luego, el Decreto Supremo No 015-98-PCM, Reglamento de Inscripciones, establece la utilización del DNI en los casos en que la persona: a) requiera acreditar su identidad, b) sufragar en elecciones políticas, c) solicitar la inscripción de cualquier acto relativo al estado civil u obtener certificaciones de los mismos, d) intervenir en procesos judiciales o administrativos, e) realizar cualquier acto notarial, f) celebrar cualquier tipo de contrato, g) ser nombrado funcionario público, h) obtener pasaporte, i) inscribirse en cualquier sistema de seguridad o previsión social, j) obtener o renovar la licencia de conducir.5 Por último, la Ley No 26497 –Ley Orgánica del Reniec-, establece que el DNI constituye la única cédula de identidad personal para todos los actos civiles, comerciales, administrativos, judi-ciales y, en general, para todos aquellos casos en que, por mandato legal, deba ser

4 Barrig, Maruja. “Movimiento de mujeres y avances normativos”. Tomado de: Carmen de la Cruz y Maruja Barrig, el financiamiento para la igualdad de género y la nueva “arquitectura de la ayuda”. los casos de Guatemala y Perú. Madrid: Fundación Carolina, septiembre de 2007.

5 Reniec. Plan Nacional de Restitución de la Identidad, capítulo V.

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presentado. Por último, la undécima política de Estado del Acuerdo Nacional se refiere a la promoción de la Igualdad de Oportunidades sin Discriminación y explicita la discriminación que se ejerce contra la mujer.

Se puede apreciar que el tema de la documentación como un derecho básico de la persona está presente en la normativa peruana. Es un paso progresivo que la legislación peruana sea clara en el resguardo del derecho a la documentación. El contraste, sin embargo, entre lo que dice la legislación y lo que se aprecia en la realidad obliga a repensar más allá del “enfoque normativo”, y ver dónde está el problema. ¿Es solo un problema de no implementación de las normas? ¿Los diseños de políticas, normas e instituciones están bien y solo la gestión está mal? Quizás convenga repensar esta explicación fácil, pues, como dice Martínez Nogueira, “la implementación consiste en transitar un sendero que conduce desde el mundo sim-bólico altamente plástico de quienes toman decisiones, planificadores y productores de conocimiento, al más incierto y resistente de realidades sociales cristalizadas en escasez de recursos, relaciones de poder, conflictos de valores, resistencias, retrai-miento y pasividad”6. Esto es lo que se tratará de hacer revisando la literatura desde diversos ángulos.

2.2. La indocumentación en Los estudios nacionaLes

Como se sabe, no figurar en los registros civiles puede significar, paradójicamente, que una persona esté viva, pero que la comunidad política no reconozca su exis-tencia. La indocumentación es causa y efecto de la exclusión y por lo general agrava una exclusión previa. Es posible identificar las características o variables asociadas a la indocumentación con las cuales construir “la función de la indocu-mentación”. El perfil del indocumentado integra estos “factores de riesgo” o de vulnerabilidad: lugar de residencia, sexo, si es urbano o rural, si es discapacitado, si habla una lengua diferente del castellano, entre otros. Estas características desa-rrollarán condiciones particulares en la población, dándoles perjuicios y beneficios diferenciados. Cussianovich7 afirma que aunque la pobreza no es la causa de la situación de indocumentación de miles de personas en el país, se da una recurren-cia entre pobreza, ruralidad y formas de analfabetismo en el fenómeno de indo-cumentación. En este sentido, la indocumentación funciona como impulsadora de la exclusión social.

6 Martínez Nogueira, Roberto. “Desafíos estratégicos en la implementación de programas so-ciales”. En: Juan Carlos Cortázar (editor), entre el diseño y la evaluación. el papel crucial de la implementación de los programas sociales. BID: 2007, pp. 63-116.

7 Cussianovich, Alejandro. “Infancia invisibilizada: una cuestión de Estado”. En: Cuestión de Es-tado, sección II: Documentación y discriminación. Lima, Perú: 2005.


La población indocumentada vive los efectos de su situación en términos de exclusión, ya que además del acceso restringido a diferentes beneficios por ser pobres (en la gran mayoría de casos), las oportunidades de educación, salud, empleo y par-ticipación se minimizan todavía más debido a su situación de no registrado, y con ello se limita el ejercicio de su ciudadanía. Según Cussianovich, la indocumentación simboliza la condición de exclusión, de invalidez social, de discapacidad política. Sostiene, pues, que el indocumentado deviene a los ojos del Estado en un fantasma, tenga la edad que tenga.

La invisibilización y exclusión de la que es parte la población indocumentada, sin embargo, no solo viene de parte del Estado, sino también de la misma población. Como afirma Tocón, en el Perú siempre han existido tratos discriminatorios hacia los indocumentados en la medida que reciben trato diferente por no haberse inscrito en el registro correspondiente. Dice la autora que para lograr la modificación de patrones de conducta discriminatorios con las personas indocumentadas se requiere la implementación de una política igualitaria, transversal y consistente. La sociedad peruana exacerba los hábitos discriminadores con la población rural y cuya lengua materna no es el español, tratándolos como sus desiguales por no ser urbanos, por ser pobres, por hablar un idioma diferente y por ser indocumentados. La autora dice: “Si bien en lo social y lo político y a nivel macro hay más discurso igualitario, a nivel micro persisten prácticas discriminatorias en los sectores públicos y privados. La ausencia de una política educativa y mediática desde el Estado, con el propósito de modificar tales conductas, no ha permitido que se logre avances significativos para revertir dicha conducta social retardataria”8.

Respecto a los obstáculos para la documentación, Luz Zanabria9 y Eliana Revo-llar10 sostienen que muchas de las dificultades provienen de instituciones del Estado. La norma dice que la emisión del certificado de nacido vivo11 y la inscripción ordi-naria y extemporánea de nacimientos12 en el municipio son gratuitas. Sin embargo, muchos establecimientos de salud y municipios cobran por la emisión de los docu-mentos mencionados. En este punto se ve claramente cómo entidades públicas, responsables de garantizar los derechos de las personas, son las primeras en impedir su acceso.

8 Tocón Armas, Carmen. “Reflexiones desde la igualdad de oportunidades. La indocumentación”. En: Cuestión de Estado. Lima, Perú: 2005.

9 Zanabria, Luz. “Los peruanos y peruanas que no existen para el Estado”. En: Cuestión de Estado, sección II: Documentación y discriminación. Lima, Perú: 2005.

10 Revollar Añaños, Eliana. “La construcción de identidades en el Perú”. En: Cuestión de Estado, sección II: Documentación y discriminación. Lima, Perú: 2005.

11 Resolución Ministerial No 389-2004/Minsa.12 Ley Orgánica del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (Reniec), artículo 98 del Decreto

Supremo No 015-98-PCM.

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Otro obstáculo administrativo que procede de los registradores es la exigencia de más requisitos no establecidos por ley para la inscripción de nacimientos. Y es que el Estado faculta al registrador civil a exigir más requisitos cuando existen dudas en la identidad de la persona13. Lo que ha generado esta norma es que el registra-dor, aduciendo seguridad jurídica, ha homogeneizado la exigencia de más requisitos sin ninguna razón justificada.

De otro lado, todos los obstáculos para la documentación, cualquiera de los requisitos adicionales exigidos, tienen un costo, aparte del gasto que hacen las per-sonas indocumentadas para contar con los requisitos para su inscripción de naci-miento. Ellas mismas deben cubrir los gastos de traslado de su lugar de residencia a las oficinas de registro. En buena medida el facilismo de la administración pública traslada la responsabilidad de la documentación a la población.

Cosa similar sucede con el DNI. Las personas que realizan el trámite del DNI por primera vez, por rectificación, por caducidad, deben pagar un monto14. Por eso Zanabria dice que “la indocumentación es un factor de exclusión de personas ya excluidas, porque evidencia el no reconocimiento de determinados sectores sociales, principalmente mujeres rurales, niños, niñas y jóvenes de nuestro país”15. La autora sostiene que las políticas del Estado no deberían estar basadas en el enfoque de las necesidades (personas vistas como objeto de caridad), sino incorporar la perspectiva de derechos en las políticas de documentación personal (se trata de derechos civiles de las personas).

Eliana Revollar, por su parte, sostiene que la mayoría de la población indocu-mentada, que por lo general pertenece a la población indígena andina y amazónica, cuenta con un capital humano insuficiente, pues sus posibilidades de invertir en ellos mismos y crecer son ínfimas. Esta población no forma parte del mercado, debido a los procesos de exclusión económica. Además, tiene una reducida capacidad de exigibilidad de sus derechos frente al Estado, pues sus rasgos étnicos y culturales la mantiene dispersa, fragmentada, invisibilizada, poniendo sobre el tapete diferentes niveles de ciudadanía. La autora afirma que la satisfacción de las necesidades de esta población va en el siguiente orden: primero, las necesidades básicas, y luego, con poco o nulo entusiasmo, se alienta su desarrollo humano16. Plantea Revollar que el

13 Ley Orgánica del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (Reniec), artículo 15 inciso c del Decreto Supremo No 015-98-PCM.

14 Página web del Reniec: http://www.reniec.gob.pe/portal/PeruanosExtranjero.jsp?id=4.15 Zanabria, Luz. “Los peruanos y peruanas que no existen para el Estado”. En: Cuestión de Esta-

do. Lima, Perú: 2005.16 Revollar Añaños, Eliana. “La construcción de identidades en el Perú”. En revista Cuestión de

Estado. Lima, Perú: 2005.


Perú requiere de la coexistencia de formas de vida en igualdad de derechos, que los ciudadanos se reconozcan recíprocamente como diferentes y con diferentes tipos de pertenencia cultural, pero como parte de una misma comunidad integrada.

Sobre el problema de la indocumentación desde la perspectiva de género han escrito múltiples autoras, siendo recientes e importantes los aportes de Fátima Val-divia del Río17 y de Tesania Velásquez18. Los estudios de ambas autoras plantean que la indocumentación de las mujeres rurales expresa superpuesta la exclusión étnica y de género, la ausencia de ciudadanía y la vulnerabilidad democrática.

Valdivia del Río denomina a las mujeres rurales indocumentadas como “pseudo-ciudadanas”, ya que se trata de mujeres que “no existen” en términos cuantitativos para el Estado y, por tanto, mucho menos en términos simbólicos. Ambos estudios (Valdivia y Velásquez) analizan los significados ligados al derecho de identidad, seña-lando las atribuciones concretas y simbólicas del DNI. Desde esta perspectiva, la identidad es entendida como un sistema de relaciones y representaciones. De esta manera, el DNI es un documento concreto de identidad que tiene significados no solo al nivel social (reconocimiento de existencia), sino también al nivel personal (saber quién es uno, que remite al vínculo afectivo con los padres). Con el DNI se adquiere lo que Tesania Velásquez llama -y Fátima Valdivia lo ratifica- un “poder del-gado”, que define quiénes somos y quién es el otro, por medio de la concretización del poder abstracto del padre-Estado que nos nombra. De esta manera, el DNI crea una realidad donde el papel nombra, define y demuestra; y pasa a ser un escudo protector de los sectores excluidos que tienen que “demostrar” que existen y así poder conseguir trabajo, acceder a programas sociales, viajar al interior y exterior del país, curarse de males físicos y psíquicos, entre otros.

El estudio de Velásquez señala cinco consecuencias de la indocumentación en el caso de las mujeres, empezando por la exclusión que limita el ejercicio de la ciuda-danía y el desarrollo personal, a lo que se suma la indiferencia, donde la carga valo-rativa está en el desarrollo de los hijos y su identificación, siendo intrascendente para ella misma. Otra consecuencia es la orfandad, visible para la mujer en abandono, en la no preocupación del otro por ella, en la vivencia de que “no tienes, entonces no eres”. El DNI es un instrumento funcional para poder realizar tramites o acceder a servicios sociales, por ende hay una consecuencia pragmática –las cosas cobran

17 DFID- Banco Mundial-UNIFEM-RA. “Estado de la cuestión sobre avances y retrocesos en torno a la documentación de las mujeres rurales peruanas”. En: increasing Quality and impact of World´s Bank lending and non lending operations in the andean region through Gender mainstrea-ming. Informe elaborado por la consultora Fátima Valdivia del Río. Lima, Perú: 2008.

18 Velásquez, Tesania. Vivencias diferentes. la indocumentación entre las mujeres rurales del Perú. Lima: DEMUS, OXFAM, DFID, 2004.

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sentido en relación al uso que se les da–. De igual manera, la mujer reconoce el poder de control y violencia de la indocumentación, pues a través de este se ejerce control (de parte del esposo o de la familia), reforzando su sumisión y, a su vez, la imposibilidad de entablar una denuncia.

Valdivia del Río también reflexiona sobre el significado del DNI, pero hace hinca-pié en las particularidad de la indocumentación en sociedades orales. Se pregunta de qué manera un papel escrito puede legitimar la existencia de personas cuyo reconocimiento no pasa por la escritura y cuál sería entonces la utilidad del DNI en un contexto donde predomina la oralidad. La autora toma una cita de Maria Emma Manarelli: “Cuando la escritura no media, la autoridad no puede ejercerse sino a través de la presencia física del que posee el poder o cuando está reforzada muy fuertemente por símbolos rituales asociados a esta”19. Entonces, el conflicto entre la cultura local/oral y la oficial/escrita puede abrir terreno a la discriminación. El docu-mento de identidad es más que un pequeño papel, y sus diversas significaciones otorgan ventaja a quién lo tiene.

aLgunas concLusiones de La Revisión bibLiogRáfica y documentaL

A partir de los textos revisados se deducen algunas conclusiones en torno a los documentos oficiales y la literatura nacional existente sobre la indo-cumentación:

1. Aunque existe bibliografía referida a la problemática de indocumenta-ción, esta da cuenta, en su mayor parte, de los avances hechos alrededor del marco normativo, las campañas realizadas y, en segundo lugar, de la gravedad del problema, sea desde sistematizaciones propias de las Ciencias Sociales o desde el enfoque de género. Pero no existe biblio-grafía desde el ángulo de la gestión pública social o gerencia social que desarrolle el tema de la indocumentación para la intervención, lo que supone tener diagnósticos estructurados, líneas de base, sistemas de indicadores, reportes de monitoreo de intervenciones y evaluaciones de impacto. Ello genera un gran vacío para plantear soluciones.

19 Manarelli, María Emma. 2004, p. 158.


2. Existe un déficit serio de estadísticas exactas alrededor del tema de la indocumentación, lo que obliga a los estudios a basarse en estimacio-nes, sin poder determinar con certeza la magnitud del universo de la indocumentación y su evolución. Como dice Marfil Francke, “tan invi-sible ha permanecido el problema que ni siquiera podemos decir con certeza cuántas personas carecen de documentos de identidad hoy en el Perú”20. Mientras no se realicen encuestas periódicas que midan cuanti-tativamente este problema, los esfuerzos institucionales por documentar a la población seguirán un tanto a ciegas.

3. Los documentos oficiales tienen listados de factores que contribuyen a la indocumentación, pero no tienen un diagnóstico estructurado a par-tir de data y árboles de causalidad que permitan intervenciones sobre nudos críticos. Esto merma la calidad de las intervenciones, que no se sabe si aplican a puntos clave, existiendo así lecturas generales del tema que conducen a una visión de multicausalidad aunque con una gran indeterminación en lo referente a las causalidades motrices atacables en este problema.

4. De otro lado, se sabe que el mundo de las percepciones y de la cultura es clave, por lo que se han realizado algunas campañas para promover la documentación, pero no existen estudios exhaustivos del impacto en la perspectiva subjetiva de los actores, en este caso de la mujer rural. Más preocupación se ha mostrado por estudiar las consecuencias políticas y sociales que por analizar el anudamiento entre los procesos objetivos y subjetivos de la indocumentación. Ello lleva a pensar que tal vez ya no se trate de trabajar sobre lo mismo, sino de trabajar en nuevos enfoques para tratar efectivamente la indocumentación.

5. De otro lado, no se han escudriñado a fondo las barreras en los procesos para la documentación, lo que debería originar un proyecto de reduc-ción de procedimientos y trámites, en el fondo de simplificación y de flexibilización del Sistema Nacional de Identificación.

20 Francke, Marfil. La indocumentación: un grave problema social y de derechos humanos que permanece invisible. OXFAM, Pobreza y Desarrollo en el Perú, Informe anual 2004-2005, pp. 109-113.

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2.3. Los apoRtes de Las ciencias sociaLes paRa La compRensión de La indocumentación: excLusión, ciudadanía, géneRo, inteRcuLtuRaLidad, subaLteRnidad y Racismo

En el Perú la realidad de la exclusión es tan antigua que su teorización debió ser muy anterior a la reflexión de las nuevas Ciencias Sociales sobre ella, aunque con otras denominaciones: marginalidad, racismo, escisión colonial, heterogeneidad. Desde las reflexiones peruanistas de Basadre, las indigenistas de Valcárcel, las mesticistas de Luis Alberto Sánchez y Víctor Andrés Belaunde, o las aristocráticas de Deustua, hasta las recientes interpretaciones de Alberto Flores Galindo, Sinesio López, Julio Cotler, José Matos Mar, Nelson Manrique, Gonzalo Portocarrero, entre otros, todos han intentado explicar las razones de una escisión interna que viene desde muy atrás.

Alberto Flores Galindo21 definió al Perú como una “república sin ciudadanos”. Esto es, una nación que se constituyó formalmente en la independencia, pero cuya formali-dad institucional no daba cuenta de la realidad: una sociedad donde solo una minoría era considerada realmente “ciudadana” (libre, autónoma, con derechos garantizados por el Estado, con capacidad de acceder a los bienes y recursos, con sentido de perte-nencia) y una gran mayoría era realmente “no ciudadana”. Ello, señala Flores Galindo, se debe, entre otros, a un discurso ideológico (el racismo) y una forma de entender de la vida que nace desde la Colonia y que, en resumidas cuentas, divide y jerarquiza a los peruanos en superiores e inferiores, ciudadanos y no ciudadanos, incluidos y exclui-dos. Este discurso, si bien nació en la Colonia, por ejemplo mediante la separación de “república de indios” y “república de españoles”, se acentuó luego del fracaso de la rebelión túpacmarista, continuó durante la República y se mantiene en la actualidad, según opinan la mayoría de científicos sociales peruanos.

Desde el enfoque de ciudadanía, esto significa, como señala Sinesio López, que en el Perú vivimos un tránsito histórico inacabado de una “sociedad cerrada de señores” a una “sociedad de ciudadanos”. El concepto de ciudadanía implica la per-tenencia plena a “una comunidad de individuos con derechos garantizados por el Estado y con responsabilidades hacia la comunidad política de la que forma parte”22. La indocumentación es una contradicción con la intención de toda sociedad al esta-blecerse constitucionalmente, al consentir un adentro y un afuera en sus propios linderos. El indocumentado no tiene derechos civiles, piso básico sobre el cual se ejercen todas las generaciones de derechos.

21 Flores Galindo, Alberto. Buscando un inca: identidad y utopía en los andes. Lima: Horizonte, 1994.

22 López Jiménez, Sinesio. Ciudadanos reales e imaginarios. Concepciones, desarrollo y mapas de ciudadanía en el Perú. Lima: Instituto de Diálogo y Propuestas, 1997.


Desde el enfoque de la exclusión, se destaca el hecho de la discriminación y separación del indocumentado. La exclusión es un proceso por medio del cual una parte de la población es marginada y no incorporada en la comunidad económica, social y política en virtud de la no admisión de la diferencia como condición de inclusión23.

Esta definición es tributaria de Michel Foucault, el principal teórico de la exclu-sión, según el cual toda sociedad tiene un cemento que la moldea a partir de la pro-ducción, circulación y funcionamiento de un discurso de pretensiones totalizantes, que no puede dar cuenta de toda la variedad social y excluye siempre a alguien24. En el caso de las sociedades excluyentes, la presencia de las personas indocumentadas se considera “normal” y hace parte de la cultura cotidiana. Foucault trata el tema de la exclusión a partir del estudio que hace sobre aquellos considerados “anormales”. Uno de los casos que estudia es el de los leprosos a fines de la Edad Media -en el siglo XVII- y las medidas tomadas desde el Estado para su erradicación o desapari-ción: “Se trataba, por otra parte, de la expulsión de esos individuos hacia un mundo exterior, confuso, más allá de las murallas de la ciudad, más allá de los límites de la comunidad. Constitución, por consiguiente, de dos masas ajenas una a la otra. (…) En síntesis, se trataba, en efecto, de prácticas de exclusión, prácticas de rechazo, de marginación, como diríamos hoy. Ahora bien, esa es la forma en la que se describe, y creo que aún en la actualidad, la manera en que se ejerce el poder sobre los locos, los enfermos, los criminales, los desviados, los niños, los pobres”25.

Todo esto quiere decir que la exclusión es diferente y más amplia que la inequi-dad social, la explotación y desigualdad económicas. La inequidad y la pobreza gene-ran exclusión y esta, a su vez, refuerza las inequidades y la pobreza. Como afirma Boaventura de Souza, la exclusión se asienta en “una cultura, (que) por vía de un discurso de verdad, crea la interdicción y la rechaza”26.

Se puede afirmar, por tanto, desde el enfoque de exclusión, que el indocumen-tado sufre una doble exclusión: la “exclusión general” originada por su situación de población postergada, y la “sobreexclusión” añadida por el proceso mismo de documentación, que genera toda una franja de personas omisas, no capaces de cumplir los requisitos legales mínimos, o de personas bloqueadas en pleno proceso

23 Fleury, Sonia. Política social, exclusión y equidad en américa latina en los 90. Caracas: Nueva Sociedad, No. 156, julio-agosto de 1998, pp.72-94.

24 Foucault, Michel. “Power, Right, Truth”. En: Robert Goodin y Philip Pettit (ed.). Contemporary Political Philosophy. United Kingdom: Blackwell Publishers, 1997, pp. 543-550.

25 Foucault, Michel. los anormales. Curso en el Collége de France, 1974�1975. México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 2000.

26 Boaventura de Souza, Santos. a construcción multicultural da igualdade e da diferenca, VII Congreso Brasileño de Sociología, Río de Janeiro, 1995.

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de documentación, o de personas mal registradas, que al no tener documentación en regla tienen aun más dificultades para acceder a derechos básicos.

De otro lado, desde el enfoque de género, el problema de la indocumentación se percibe como una muestra más de la inequidad y exclusión de género. El enfoque de género es importante para tratar el tema de indocumentación de mujeres indí-genas rurales, pues este sector de la sociedad invisibilizado y marginado vive coti-dianamente dentro de regímenes patriarcales que quebrantan la voz y el voto de las mujeres, relegándolas a una situación de sumisión y desempoderamiento. No solo hay “feminización de la pobreza” en el Perú, sino también de la indocumentación.

La categoría género ha permitido visibilizar un modo de exclusión distinto de los que se había trabajado antes: no solo es un grupo homogéneo el que se excluye de los derechos fundamentales, sino también un grupo dentro de este grupo: las muje-res. Nancy Fraser, una de las teóricas y activistas actuales más importantes del tema por su enfoque bivalente de la justicia -justicia como reconocimiento y justicia como redistribución-, ubica la problemática de las mujeres como el ejemplo paradigmá-tico en donde convergen estas dos principales formas de subordinación e injusticia: “La discriminación de género incluye tanto dimensiones político-económicas como cultural-valorativas. En relación con la primera, esto se da sobre todo en la estructura que subyace a la división fundamental del trabajo a través de una concepción de trabajo remunerado-productivo por un lado, y doméstico-reproductivo por otro. En relación con la dimensión cultural-valorativa, la proyección más vejatoria de injusticia se revela a través del androcentrismo; esto es, la construcción autoritaria de normas que privilegian los rasgos asociados con la masculinidad”27. Esto es importante para ver soluciones, pues las injusticias económico-sociales requieren centralmente de políticas de igualdad, pero las culturales, por el contrario, demandan además políti-cas de reconocimiento de la diferencia.

En los últimos 15 años el Estado peruano ha legislado en forma importante a favor de la equidad de género, pero todavía se continúa considerando a las muje-res como seres con derechos limitados en amplios sectores de la sociedad. La 4ta. Conferencia Mundial de La Mujer (Beijing, 1995) tuvo un impacto importante para estas nuevas políticas. En 1996 se creó el Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (Promudeh), que debía “velar por la incorporación de los enfoques de equidad social y de género en las políticas públicas a nivel nacional, regional y local”. En 1997 se dio la Ley de Cuotas, que estableció que las listas de candidatos tanto para el Parlamento como para las autoridades locales debían

27 Martínez, Miriam. “Apuntes sobre Nancy Fraser. Justicia Interrupta”. En: Revista Académica de Relaciones Internacionales Nº 2, junio 2005.


incluir un número no menor de 30% de mujeres o de varones. En el año 2000 se aprobó el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres (PIO 2000-2005), y en 2007 la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres. Según Patricia Ruiz Bravo, se está empezando a “cuestionar muchos de los roles masculinos y femeninos que son asumidos como naturales y consiguien-temente eternos e inmutables”28.

También ayuda a entender el fenómeno de la indocumentación el enfoque de la subalternidad, en particular los denominados “estudios poscoloniales” de Edward Said29 y los estudios sobre “los otros” de Todorov30, que han aportado nuevas face-tas al debate sobre la exclusión y la “otredad”. Brevemente, esta perspectiva señala que la subalternidad tiene que ver con la incapacidad de ciertos grupos de represen-tarse a sí mismos en la nación: en los discursos oficiales, en los medios, en las insti-tuciones. Los subalternos son grupos sin representación. Son, entonces, “otros sin voz”. En el campo de la cultura estos fenómenos de subalternidad, de encuentros y desencuentros asimétricos entre culturas, han sido estudiados por diversos enfo-ques conceptuales, uno de ellos el de “culturas híbridas” de García Canclini31; otro de ellos, el de diglosia, de Martín Lienhard32. La diglosia es un concepto proveniente del campo de la sociolingüística que busca explicar la situación de las lenguas en contacto, que se produce en las sociedades con variedades lingüísticas que coexisten y establecen entre sí relaciones de desigualdad, existiendo una lengua dominante y una o más subordinadas. La variedad dominante goza de un mayor prestigio social, percibido no solo por sus hablantes, sino por el conjunto de habitantes. Tubino y Zariquiey33, desarrollando este concepto de diglosia, plantean que esta se da no solo entre lenguas, sino entre complejos culturales completos; es decir, se puede hablar de una “diglosia cultural”. En estas situaciones la cultura dominante encuen-tra acceso irrestricto para expresarse en la esfera pública, mientras las culturas domi-nadas se reservan para la esfera privada.

28 Ruiz Bravo, Patricia. “Género y Desarrollo en los 90: una tarea por construir”. En: Programa de Estudios “Género y Desarrollo”. Lima: PUCP, 1993.

29 Said, Edward. orientalism. New York: Vintage Books, 1979.30 Todorov, Tzvetan. nosotros y los otros. Tercera edición en español, México D.F.: Siglo XXI Edito-

res, 2003.31 García Canclini, Néstor. Culturas híbridas. México: Editorial Grijalbo, 2001. 32 Lienhard, Martín. “La traducción del mundo andino. El español y el quechua en las literaturas

del Perú andino”. Ponencia en el III Congreso Internacional de la Lengua Española, Rosario, 2004.

33 Tubino, Fidel y Roberto Zariquiey. Jenetian. el juego de las identidades en tiempos de lluvia. Lima: Fondo Editorial de la Universidad de San Marcos, 2007.

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De otro lado, en el Perú, Rocío Silva Santistevan34 ha incorporado la perspectiva del “asco” para dar cuenta de la “otredad”. El “asco” se postula como una sen-sación/reacción construida culturalmente y no solo biológica o físicamente. Enton-ces, el asco subalterniza, es decir, jerarquiza: entre lo agradable y lo asquiento, lo incorporable y lo desechable en el sistema simbólico, en la idea de comunidad. Lo que nos da asco es lo que debe ser borrado simbólica y físicamente, ocultado, des-echado. Se “basurizan” entonces a personas, grupos, prácticas. Se crean divisiones entre “nosotros” y “los otros”. En el Perú esto ha ocurrido en distintos episodios de nuestra historia: las violaciones a mujeres campesinas durante la violencia política o los “telepobres” de Laura Bozzo son muestras de ello.

Por último, los estudios sobre el racismo iluminan también el tema de la indo-cumentación y la relación entre registradores y pobladores, sobre todo en las zonas rurales. Últimamente Jorge Bruce35 ha sustentado algunas tesis sobre el racismo en el Perú, basándose en el psicoanálisis. Para Bruce el peruanismo “cho-lear” es parte integrante de la esencia de los peruanos y expresa nuestro racismo extendido, tanto que pasa desapercibido según el autor, cuando no se acompaña de una violencia ostensible. El racismo se practica de los discriminadores hacia los discriminados, pero también entre los discriminados, y expresa tras la humillación abusiva un grado de perturbación histórica, marcada por la desigualdad, en la sociedad peruana. Por eso las encuestas muestran que la mayoría de peruanos opinan que el origen étnico o la identidad cultural son determinantes en la gene-ración de distancias sociales. Otro científico social, Nelson Manrique36, defiende un punto de vista parecido: el racismo es central en el sostenimiento de un orden estamental en el Perú, en donde no habría movilidad social y donde se interio-rizaría el racismo estamental como orden natural. Para Gonzalo Portocarrero, la mentalidad y comportamiento de los sectores medios con las empleadas domés-ticas expresa una profunda vocación autoritaria heredada del gamonalismo o, en todo caso, identificada con su espíritu. Para Portocarrero, se produce una cadena de desplazamientos de la agresividad donde la empleada representa el último eslabón. Sostiene el autor algo que se observará a menudo en la relación entre registradores civiles y campesinos: “Aunque el abuso parece estar ampliamente esparcido en el Perú, es claro que se concentra en el trato con los débiles. La expli-cación de ello debe ser tema prioritario para una Psicología Social de la sociedad peruana. Desde el punto de vista sociológico, el sadismo es posible allí donde se

34 Silva Santistevan, Rocío. el factor asco. Basurización simbólica y discursos autoritarios en el Perú contemporáneo. Lima: REDCCSS, 2008.

35 Bruce, Jorge. nos habíamos choleado tanto. Psicoanálisis y racismo. Primera edición, Lima: Fon-do Editorial de la Universidad San Martín de Porres, diciembre 2007.

36 Manrique, Nelson. “Etnicidad, Ciudadanía y Representación Política”. En: IDEHPUC, Para cruzar el umbral, 2006.


produce una enorme concentración del poder y donde, por tanto, hay grupos totalmente indefensos”37.

* * * * *La idea central a recoger en esta revisión bibliográfica es que no todos los individuos logran ser incluidos en el grupo que conforma la nación: los ciudadanos con iguales derechos y deberes, con sentido de pertenencia, con trato horizontal a pesar de las diferencias económicas, culturales y sociales. La indocumentación de miles de peruanos, particularmente de mujeres rurales quechuahablantes, es una prueba irre-futable de que los derechos de inclusión política y social no se han logrado. Se está ante un proceso inacabado, siendo los conceptos de ciudadanía, exclusión, género, subalternidad y racismo fundamentales para su análisis e intervención.

2.4. Los apoRtes de La geRencia sociaL y de La economía institucionaL: matRiz de necesidad-demanda-ofeRta, fLujogRama de pRocesos y baRReRas, y costos de La documentación

Conforme enseñan la gestión pública social y la economía, cabe aplicar a la docu-mentación la matriz de necesidad, demanda y oferta, que rige para todos los pro-blemas sociales38, 39, 40. Esto es importante para poder ubicar la magnitud y caracte-rísticas del problema, base para un programa de intervención.

Los que sufren el problema conforman la población-objetivo de la intervención. En este caso hay dos poblaciones-objetivo, la que no tiene partida de nacimiento y la que no tiene DNI. En realidad toda la población nace indocumentada y, luego, a lo largo de su vida, debe atravesar estos dos procesos centrales de documentación. En términos de la “matriz de oferta-demanda social”, la población que sufre el pro-blema representa “la necesidad”.

La franja de población indocumentada es una parte de la “población vulnerable”, esto es, de la “población en riesgo” de ser indocumentada, que tiene características que la hacen propensa a la indocumentación. Sin embargo, la población vulnerable

37 Portocarrero, Gonzalo. racismo y mestizaje. Lima: SUR Casa de Estudios del Socialismo, 1993.38 Cohen, Ernesto y Rolando Franco. evaluación de proyectos sociales. 4ª. Edición en español,

México: Siglo XXI Editores.39 Bitrán, Ricardo. el estudio de la demanda por servicios de salud en américa latina: propósitos,

métodos y resultados. Santiago de Chile: Bitrán y Asociados, 1995.40 MEF. Sistema Nacional de Inversión Pública. Guía para Diseño de Perfiles de Proyectos de Inver-

sión Pública. MEF, 2006.

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o en riesgo es más amplia que la “población con necesidad de documentación”, pues una parte de esta población logra la documentación pese a sus dificultades y a las dificultades propias de los procesos de documentación. La parte que no lo logra pasa de la vulnerabilidad o riesgo potencial a la indocumentación efectiva o real. Todo esto quiere decir que existe un “perfil de la población vulnerable” y un “perfil de la población indocumentada”, con similitudes, pero también diferencias. Este es el primer desplazamiento que ocurre en la sociedad sobre este problema: el paso de la población vulnerable a la población con necesidad de documentación.

De otro lado, no toda la población con necesidad se convierte en “demanda efectiva”. Muchos de los que necesitan documentación no acuden a los centros de salud o a los municipios u oficinas registradoras. Otros acuden y no logran la docu-mentación, o acuden y son registrados mal. Hay así varias situaciones: hay necesidad que no se convierte en demanda, y demandantes efectivos que resultan bloqueados en el proceso mismo de la documentación.

La suma de todos los que anualmente se apersonan a los municipios y centros de salud para la inscripción de sus hijos recién nacidos o para sacar el DNI constituyen las demandas efectivas para cada caso.

En mucho, los patrones culturales o percepciones y comportamientos funcionan como bisagras entre la necesidad y la demanda, sea haciendo fluido el trasvase de la necesidad a la demanda o al revés, bloqueando este trasvase. Este es el segundo desplazamiento, de la población con necesidad a la población demandante efectiva (ver Gráfico Nº 1).

Cuando la necesidad se convierte ya en demanda efectiva, la población ingresa en lo que la literatura denomina el “ciclo de la documentación”, esto es, el flujo-grama de procesos de la documentación. Aquí se abre el tercer desplazamiento, el de la demanda efectiva a demanda atendida, satisfecha o insatisfecha.

De hecho, como se verá, los entrevistados refieren que buena parte de los blo-queos se producen al interior de los procesos de documentación. Como se sabe, un proceso es una secuencia ordenada de actividades interrelacionadas. En la adminis-tración pública, como en las empresas privadas, cada proceso recibe un producto o servicio del proceso anterior y entrega al siguiente proceso, igual, un producto o servicio. La calidad se decide en cada proceso y su encadenamiento. Lo paradójico del caso es que la población indocumentada venza toda una serie de bloqueos para convertirse en demanda efectiva, pues debe costear sus traslados, su tiempo para los trámites, las tarifas para los registros, para finalizar entrampada dentro de los procesos mismos de documentación, que se suponen están organizados para facili-tar y no para dificultar que se tenga partidas de nacimiento o DNI.


La revisión de la literatura sobre el tema y las entrevistas que se realizaron en Lima y las cinco regiones confirman que existe una “tipología de barreras” y una “tipología de casos de éxitos y fracasos en la documentación”, a partir del entram-pamiento de los flujogramas normales de procesos de documentación, sea para partida de nacimiento o para DNI (ver Gráfico Nº 2).

a) Respecto a la “tipología de barreras probables”, se ha podido deducir de las entrevistas y de la literatura que, además del primer filtro representado por los requisitos y procedimientos normados para todos, hay dos tipos de barreras en los procesos para la documentación:

• Barreras de acceso: referidas a las distancias geográficas entre las comunidades y centros de registro; el gasto requerido en transporte, la estadía en las capitales de distrito; el tiempo invertido en el desplazamiento y la realización del trámite; los plazos y tarifas para realizar los trámites de

gRafico nº 1vinculaciones y factores de la demanda potencial,

demanda efectiva y oferta

Determinantesy factores de riesgo

Patronesculturales

Variables de la“función de lademanda”

Patronesde uso

PoblaciónIndocumentada

Población Vulnerable

DEMANDAPOTENCIAL

Percepcionespoblacionales

Población queinicial el trámite

DEMANDA EFECTIVA

Población que culminael trámite

DEMANDA ATENDIDA

JUAn ARROYO32

inscripción en los centros de salud y/o registros civiles (centros de salud, municipios o Reniec).

• Barrerasdecalidadenelservicio: de un lado la calidad técnica, relacionada al procesamiento de la documentación, su facilidad o dificultad, sus tiempos, las competencias de su personal; de otro lado la calidad o trato en la atención, por parte de las entidades registradoras (centros de salud, municipios u oficinas del Reniec).

b) Respecto a la “tipología de casos probables de éxitos y fracaso en la documentación”, se puede hablar de tres tipos de “outputs” del proceso de la documentación, tanto para la partida de nacimiento como para el DNI:

• Los registrados sin barreras, que cumplen los requisitos exigidos, los procedimientos normados, pagan las tarifas establecidas y lo hacen en los plazos dados.

gR


• Los registrados conbarreras, que son los que obtienen sus partidas de nacimiento pero defectuosas, y que siempre deben pagar sobrecostos en tiempo, dinero y esfuerzo por haberse excedido los plazos o haber tenido un mal registro.

• Losomisos, que o no entran al ciclo de la documentación o salen después de entrar en él, cuando encuentran que no pueden superar las barreras y optan por no pagar los costos ni recibir los beneficios de la documentación.

En síntesis, apoyándonos en las matrices de necesidad-demanda-oferta de otras áreas sociales, es posible identificar y dimensionar tres desplazamientos: de población vulnerable a población necesitada, de población necesitada a población demandante, y de población demandante a demandante satisfecha o insatisfecha. Según esto, hay tres conjuntos de características que definen centralmente el éxito o fracaso del proceso de documentación:

a) el perfil de la población vulnerable e indocumentada; b) el patrón cultural poblacional sobre la documentación; yc) la accesibilidad de la oferta y la calidad del servicio.

Se podría esquematizar la fórmula de la documentación de la siguiente manera:

Perfil de lapoblación

indocumentada

Patronesculturales

Accesibilidad ycalidad de

atención de laoferta

Resultadoexistoso o

fracaso en ladocumentación

gRáfico n°3función de la documentación

34

En este capítulo se presentará los resultados cualitativos surgidos de las entrevistas realizadas a pobladores indocumentados, en relación a sus percepciones sobre los documentos de identidad y su conocimiento de los procesos para su obtención.

Estas percepciones son importantes para una explicación de por qué una parte de la demanda potencial no se convierte en demanda efectiva, esto es, por qué no todos los que no tienen partida de nacimiento y/o DNI la tramitan. En este traspaso siempre intervienen la necesidad percibida y la accesibilidad de la oferta.

Todas las combinaciones posibles se establecen entre la percepción de la nece-sidad y los niveles de acceso a la oferta, en un espectro de mixturas que abarca las diferentes mezclas entre necesidad real y necesidad percibida, con distintas situa-ciones de acceso, desde quienes tienen un accesibilidad fácil, por ejemplo con las campañas en que la oferta “desciende” a las comunidades en forma gratuita, hasta quienes tienen un acceso imposible, por las dificultades de los requisitos y procedi-mientos exigidos, y también por la discrecionalidad de los registradores.

El ciclo de la documentación es, entonces, no solo un proceso administrativo sino una oportunidad de encuentros y desencuentros entre culturas de ofertantes y demandantes. La cultura de los actores hace más fácil o difícil la interacción y el cumplimiento de las normas y procedimientos.

Del lado de los demandantes, existe un patrón cultural sobre la documentación en cada franja concreta de la población. Del lado de la oferta, los registradores y el sistema de registro tienen también una mirada de los “otros” que facilita o dificulta la universalización de la documentación. De esta forma, la cultura criba lo estable-

3. la demanda potencial y la necesidad percibida: la versión de los indocumentados sobre la documentación


cido y lo devuelve a la sociedad como su espejo real, más allá de lo establecido. En este caso hace que una parte de la demanda potencial no pueda constituirse en demanda efectiva o franja que tramita su documentación, como se verá.

Antes de revisar las versiones de los indocumentados sobre la documentación se revisará la brecha de demanda potencial que no se transforma en demanda efectiva.

3.1. La demanda potenciaL: La pobLación sin paRtida de nacimiento y sin dni

Los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2007 revelan, sobre la partida de nacimiento, que el 98,6% de la población del país, es decir, 27 millo-nes 43 mil 567 personas se encuentran inscritos en el Registro Civil, contando con partida de nacimiento, no teniendo partida el 1,0% de la población, esto es 277 mil 628 personas.

La demanda potencial del servicio de registros civiles a nivel nacional está dada por este grupo de 277.628 personas, cifra a la que hay que añadir anualmente los nacidos en los siguientes 12 meses a la fecha del censo.

La demanda potencial deberá también considerar a los indocumentados por partidas de nacimiento con errores, que han sido estimados por el Reniec en el 34,25% de la población menor de 18 años, esto es, 3.468.551 menores agraviados por mal registro41. El nivel de partidas con errores en menores de 18 años con que trabaja el Reniec es el 34,2% del total de dicha población.

Del grupo poblacional sin partida, 156.020, esto es el 56,2%, son mujeres, y 121.608, esto es el 43,8%, son hombres, lo que expresa una inequidad de género. Las diferencias entre el área urbana y la rural son significativas: la población sin partida en las ciudades es del 0,8%, mientras a nivel rural es del 2,2%. Asimismo, mientras en el área urbana no son notorias las diferencias entre hombres y mujeres sin partida (0,7% y 0,8%, respectivamente), sí lo son en el área rural, en que los hombres sin partida de nacimiento representan el 1,5%, y las mujeres el 2,2%.

Los departamentos que tienen mayores porcentajes de personas sin partida son: Loreto, Ucayali, Amazonas, San Martín, Huánuco, Madre de Dios, Pasco, Piura, Caja-marca y La Libertad.

41 Estimaciones del Reniec en base a ENCO � INEI (1er. Semestre 2006) y el Informe Defensorial N° 107.

JUAn ARROYO36

Del total de la población sin partida de nacimiento, el 48,6% son niños menores de 3 años, el 22,6% niños de 3 a 5 años, siendo el tercer grupo etáreo en impor-tancia los mayores de 60 años, con 16,9%. Los porcentajes de los grupos de edad entre 30 y 59, 6 y 17 y 18 y 29 años son mucho menores: 5,8%, 4,3% y 1,8%, res-pectivamente. Hay diferencias en la distribución por edades de personas sin partida entre las áreas urbana y rural, pues los porcentajes son notoriamente más altos a nivel urbano para menores de 3 años y entre 3 y 5 años, mientras que a nivel rural los porcentajes sin partida son altos en menores de 5 años pero también entre 6 y 59 años y suben en forma importante para las personas de más de 60 años.

Las poblaciones con más indocumentados por partida según lengua materna son las nativas amazónicas. El 6,4% de la población con lengua asháninka de 3 años y más no tiene partida de nacimiento. El 5,7% de la población con otra lengua nativa (excluye al quechua y al aimara) no tiene partida.

Igualmente, el nivel educativo se relaciona con la indocumentación. El 12,8% de las personas sin nivel de instrucción o con solo el nivel inicial no tiene DNI; el 3,9% de los que estudiaron educación primaria no tiene DNI, porcentaje que es el 3,2% para los que tienen educación secundaria y 0,2% para los que poseen educación universitaria.

sobre la tenencia del documento nacional de identidad (dni), los resulta-dos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2007 revelan que el 3,2% de la población, esto es, 552.084 personas de 18 y más años de edad no tienen Dni.

La demanda potencial del servicio de emisión de los DNI a nivel nacional está dada por este grupo de 552.084 personas mayores de 18 años, cifra a la que hay que añadir anualmente la cohorte de personas que cumplen los 18 años de edad.

Dada la legislación actual sobre tenencia de DNI, también para todos los meno-res de 18 años, esta demanda potencial deberá incluir ahora todas estas cohortes de niños, adolescentes y jóvenes, lo que de hecho aumenta en forma importante la brecha oferta-demanda. Reniec estimaba antes del Censo 2007 que el 91,26% de los menores de 18 años no tenía DNI, esto es, 9.243.118 menores, los que sumados a los 552.084 indocumentados mayores de 18 años revelados por el censo, suman un volumen de demanda no cubierta importante, que rebasa ampliamente la oferta disponible.

Del grupo poblacional mayor de 18 años, el 3,5% de mujeres y el 2,8% de hom-bres no tienen DNI, según el Censo 2007, lo que expresa una inequidad de género. Las diferencias entre el área urbana y la rural son significativas: la población sin DNI en el área urbana es del 2,3%, mientras que en el área rural es del 6,3%. Asimismo,


en este caso, a diferencia de las partidas de nacimiento, son notorias las diferencias entre hombres y mujeres sin DNI a nivel urbano (2,5% de las mujeres y 2,1% de los hombres) y a nivel rural (7,7% de las mujeres y 5,0% de los hombres).

Los departamentos que tienen mayores porcentajes de personas sin partida son: Amazonas, Loreto, Ucayali, San Martín, Madre de Dios, Huánuco, Cajamarca y Piura.

Del total de la población sin DNI, su distribución por grupos de edad revela que son las personas mayores las que menos tienen DNI: 5,7% de la población de 60 y más años de edad, 4,9% del grupo etáreo entre 18 y 29 años, porcentajes que son de 1,3% para las edades entre 30 y 49 años, y de 1,6% para los que están entre 50 y 59 años.

Las poblaciones con más indocumentados según lengua materna son las nativas amazónicas. El 16,3% de la población con lengua asháninka no tiene DNI. El 3,5% de la población con lengua materna quechua no tiene DNI, porcentaje que para la población con lengua materna castellana es el 3,0% y aimara es el 2,0%.

Igualmente, el nivel educativo se relaciona con la indocumentación. El 12,8% de las personas sin nivel de instrucción o con solo el nivel inicial no tiene DNI; el 3,9% de los que estudiaron educación primaria no tiene DNI, porcentaje que es el 3,2% para los que tienen educación secundaria y el 0,2% para los que poseen educación universitaria.

De este breve repaso hecho sobre las cifras de demanda potencial se deduce que existe una brecha oferta-demanda apreciable a cubrir, que supone un incremento importante de la emisión de partidas y DNI, por encima del ritmo actual de la oferta disponible.

3.2. Las peRcepciones sobRe La necesidad de documentación

¿Qué es lo que piensan las 277.628 personas sin partidas de nacimiento, o los 3 millones de personas con partidas con errores, sobre la importancia de la documen-tación? ¿Qué percepciones tienen de la documentación las poblaciones vulnerables y en riesgo a la indocumentación de los departamentos con amplios bolsones de personas sin partidas de nacimiento y DNI? ¿Qué tanto conocen de sus requisitos y procedimientos?

Evidentemente, este no es un estudio cuantitativo, “representativo” de la subje-tividad de la gente, a manera de una encuesta de opinión, clasificable según varia-

JUAn ARROYO38

bles, pero de todos modos arroja algunas luces sobre la visión de la gente justamente indocumentada sobre la documentación.

Contra lo que pudiera creerse, los testimonios recogidos muestran que tanto en la visión popular urbana como en la visión rural del documento de identidad, este es un “escudo protector” y, por tanto, un instrumento importante para la gente. Hay una alta percepción de su necesidad, pero, a su vez, un bajo conocimiento de sus requisitos y procedimientos.

En alguna medida, las entrevistas y grupos focales dejan constancia de una doble relación entre exclusión e indocumentación: cuanto más desguarnecidos, más importante es la documentación. Gente con dinero y estatus es probable no requiera acreditarse constantemente, pero sí la que reúne los factores de vulnerabi-lidad o riesgo de indocumentación: las personas en situación de pobreza y pobreza extrema, los residentes en áreas rurales, en condición de analfabetas, con lengua quechua, aimara, asháninka u otra lengua nativa, las mujeres, los pobladores de comunidades sin centros de salud ni cercanía a municipios. Así, las personas que tienen tres o más de estas características suelen ser ya población indocumentada.

Sin intentar sacar conclusiones cuantitativas que no corresponden a este estu-dio, de todos los entrevistados, seleccionados aleatoriamente entre personas sin documentos de identidad o familias con hijos sin documentos, la mayoría tiene, por ejemplo, niveles bajos de instrucción. Entre los padres o madres con hijos menores sin partida de nacimiento, el 23,8% no tiene ningún nivel e instrucción, el 38,1% tiene primaria incompleta, el 14,3% primaria completa y el 16,7% secundaria com-pleta. Entre los indocumentados sin DNI el 14,6% no tiene ningún nivel de instruc-ción, el 29,2% tiene primaria incompleta, el 25,0% primaria completa, el 14,6% secundaria incompleta y el 10,4% secundaria completa. En la “muestra” se tuvo a 2,1% de entrevistados con educación superior no universitaria incompleta y a 4,2% con superior completa (ver Gráfico Nº 4).

Paradójicamente, los pobladores rurales y nativos son los más desguarnecidos y necesitados del documento de identidad como escudo, pero también se da una relación inversa, en donde cuanto más tradicional y menos urbana una comunidad, mayor su grado de autosuficiencia, o, por ponerlo de alguna forma, menor utiliza-ción de la documentación. En estos últimos casos el poblador sabe de la importancia del documento de identidad hacia fuera, pero no lo requiere tanto hacia dentro. La presencia del Estado en algunas zonas es tan mínima que no es posible usar la partida o el DNI como validadores de los derechos. Más bien, el poblador rural tiene más posibilidades de usar los documentos de identidad en las ocasiones de contacto con los bordes del Estado, al acudir a una posta de salud, al inscribir a un hijo en la escuela o al realizar un viaje. En los puntos de roce entre el mundo tradicional o


rural y el estatal, y también entre el poblador urbano y, en este caso, el Estado o el mercado, los documentos de identidad actúan como un código de barras.

Las respuestas de los entrevistados a las preguntas con escalas de Likert mues-tran un alto grado de importancia atribuida a la documentación. Para el caso del DNI la calificación “muy importante” representa en hombres y mujeres más del 70% y de “importante” más del 25%. Para el caso de la partida de nacimiento, igual, las respuestas que la califican de “muy importante” superan el 67% y de “importante” el 27%. Solo en este caso aparece un 2,7% que califica a las partidas de nacimiento como “poco importantes”, para el caso de las hijas, dato significativo. Sin embargo, la transferencia cultural no es algo neutro, ocurre en un contexto de relaciones de compromisos e incentivos. El Estado y, en menor medida, el mercado, condicionan la necesidad de contar con documentos. Esto es repetido una y otra vez por los informantes. “Sin la DNI nada se puede hacer, me pedían para ser algo, tesorera o algo y yo no podía aceptar porque no tenia mi documento, sin nuestro documento no se puede hacer nada, ningún cargo de ninguna cosa” (Mujer de 39 años, Centro poblado Wayku, San Martín). En el entorno urbano la presión para tener documen-tos para no verse negado en sus derechos es más intensa, pues el peso de las insti-tuciones es mayor: “Sirve para tantas cosas, como para que se les pueda inscribir en

Sininstrucción

Primariaincompleta

Secundariaincompleta

Primariacompleta

Secundariacompleta

Superior nouniversitariaincompleta

Superioruniversitaria

completa

Informantes PN (n=42)

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0

Informantes DNI (n=48)

23.8

38.1

14.6 14.3

29.2

25.0

16.714.6

7.110.4

2.14.2

gRáfico n° 4% de informantes sobre indocumentación según grado de instrucción

fuente: entrevistas a personas sin partida de nacimiento o DNI en cinco regiones del Perú.

JUAn ARROYO40

el colegio, también para el seguro social y que también puedan sacar la DNI” (Mujer de 31 años, distrito de San Juan, Loreto).

El significado del documento de identidad es doble, simbólico y utilitario. El primero refiere al valor de tipo subjetivo o simbólico que el entrevistado le otorga, esto es, al sentido de pertenencia y/o inclusión en la comunidad nacional, al reconocimiento identitario, a la “confirmación” de la existencia individual por el Estado y la tenencia de una carta de presentación ante la sociedad nacional. En este punto, la población percibirá que la tenencia de partida y de DNI otorga un estatuto diferente, de personas registradas y reconocidas en cuanto tal, existentes. Una entrevistada es muy expresiva al respecto: “Es importante tener documento para identificarse. Si no se identifican serían como un ganado ahí sin marca, sin identidad”(Mujer, edad desconocida, distrito Pacucha, Apurímac). Es curiosa la metáfora de la entrevistada aludiendo al DNI como la “marca” del ganado, expre-sando que ha internalizado el valor simbólico del documento de identidad, pero no bajo el formato característico del individualismo posesivo, sino como pertenen-cia a una comunidad. También se puede advertir un trasfondo de la mentalidad tradicional en esta respuesta: la identidad se construye empezando por la per-tenencia a la comunidad. Este ejemplo de síntesis entre los dos discursos resulta particularmente valioso.

Por otro lado, muchas declaraciones recogidas muestran una incorporación de la noción de lo que sería una actuación correcta en sociedad: “Es importante que las personas, que todas las personas tengan su DNI para que así sean unos comple-tos ciudadanos, para que sean correctamente ciudadanos” (Mujer, 19 años, Lamas, San Martín). El trabajo de entrevistas se realizó en idioma nativo y con personas de la zona, pero aun así, toda entrevista es un acontecimiento fuera de la nor-malidad cotidiana y resulta percibida como parte de la esfera institucional, por lo que los informantes a veces se reposicionan de cara a ese mundo y muestran “su” discurso más moderno, acorde con la situación percibida. De esta forma, no en todos los casos hay espontaneidad en las respuestas. Cuanta más alta la valla de la documentación, más forzada la “transferencia” de la que se hablaba, más difícil la convivencia de elementos. Si la diglosia se entiende originalmente como el proceso que se produce al estar en contacto dos lenguas, y la transferencia como el paso de algunos elementos de una a otra, la convivencia modifica ambos sistemas lingüís-ticos. En el caso de las culturas también se producen estas transferencias, dando origen a préstamos de elementos, reemplazos de un elemento por otro, surgimiento de elementos híbridos, modificación del significado de los elementos. Es necesario recordar que desde el punto de vista que estamos esbozando, los contactos y por lo tanto también las transferencias están mediadas siempre por asimetrías de poder. Al contrario de lo que plantea el paradigma del mestizaje, en el de la diglosia cultural no se asume que las culturas se fusionen en términos armónicos e igualitarios para


crear una nueva realidad homogénea, cuyos participantes quedan en posiciones equivalentes a despecho de su procedencia original. Es por ello que se contempla aquí la posibilidad de que las transferencias no sean siempre fenómenos exitosos que contribuyan a acercar genuinamente las dos visiones del mundo en conflicto; también es posible que un rasgo transferido desde una posición de mayor poder sea adoptado por la cultura (o culturas) subordinadas, pero que genere una tensión latente, una disonancia cognitiva en la población receptora.

Sin embargo, no se ha entrevistado a “poblaciones desconectadas” y por eso las personas sienten las intensas carencias que representa la indocumentación y algu-nos lo expresan vívidamente: “Para mí es muy importante mi DNI, me siento como si no viviera, sin DNI estoy perdida y ¿cómo me voy a registrar para cuando muera? Día y noche lloro” (Mujer de 80 años, distrito Quiquijana, Cusco). Esta mujer, quejosa de los inconvenientes y limitaciones que le había supuesto no contar con DNI durante su vida, termina indicando que aun después de muerta seguirá siendo discriminada por las instituciones, pues sus seres queridos todavía tendrán problemas para reali-zar trámites.

En resumen, el significado atribuido al documento de identidad reposa principal-mente en el deseo de ser reconocido. El documento para la población es una suerte de garantía de que se podrá cumplir con los papeleos que exige el Estado, incluso después de la muerte. Esta trascendencia destaca el rol del registrador, que es el primer agente del Estado en tomar contacto con la persona, teniendo un rol de por-tero –gatekeeper- del Estado. Los documentos de identidad se constituyen, así, en “puertas de la ley”. La falta de documentación genera una sensación de invalidez, pues sin él no se es un ciudadano completo.

La importancia del documento de identidad no solo es simbólica sino también utilitaria, como expresa ampliamente la gente. Contar con una correcta documen-tación otorga beneficios prácticos. El documento de identidad es un requisito básico para movilizarse en el mundo público y relacionarse en las diversas instancias que proporcionan reconocimiento, recursos y participación. “Si es muy importante, siem-pre llevo conmigo, para buscar trabajo, para entrar a las oficinas, para presentar al banco, para solicitar, para viajar, donde sea te piden siempre el DNI” (Hombre de 38 años, distrito Quiquijana, Cusco). De esta manera, es el Estado quien a través de su poder de control y promoción motiva la necesidad de tener la partida y el DNI, pues los beneficios más concretos de su obtención se refieren al acceso a servicios, pro-gramas sociales, trabajos, transacciones comerciales, ocupación de cargos y partici-pación en la vida pública. Es necesario resaltar que la presencia del Programa Juntos ha promovido la conciencia de la necesidad de la documentación, pues es condición para acceder al bono mensual de 100 Nuevos Soles, y ello se expresa en múltiples entrevistas.

JUAn ARROYO42

cuadRo 1beneficios percibidos de la partida de nacimiento y del dni

beneficios de la partida de nacimiento beneficios del dni

la matricula de niños(as) en el nido-escuela-•colegio.la posibilidad de sacar el Dni de niños y •adultos.el acceso a programas sociales. •Beneficiarse con los S/.100 soles mensuales •que otorga el Programa Juntos, mencionado recurrentemente.acceder al Vaso de leche.•Tener el Seguro integral de Salud.•Probar la maternidad o paternidad y la •legitimidad de los hijos(as).

acreditación de la identidad.•acceso a programas sociales (Juntos, Seguro •integral de Salud).Participación en asociaciones y •organizaciones comunales. Posibilidad de transacciones comerciales y •emprender negocios. Conseguir trabajo.•Viajar.•Sufragar en comicios electorales.•Hacer tramites financieros.•inscribir el nacimiento de los hijos/as.•inscripción en centros educativos.•en el caso de las personas mayores: •preocupación por cómo se van a identificar cuando mueran.

Fuente: entrevistas a personas indocumentadas en cinco regiones del Perú.

Aunque los beneficios subjetivos o simbólicos otorgan un sentido más profundo a la tenencia de documentos, los entrevistados abundaron sobre sus beneficios prác-ticos. Las menciones que hicieron de los beneficios muestran esta valoración práctica (ver Gráfico Nº 5).

Las partidas de nacimiento, en tanto documento que certifica la filiación, tiene para los entrevistados un valor adicional, al estar relacionadas con la impor-tancia de la “legitimidad” de los hijos/as al tener un apellido con reconocimiento paterno y, de ser posible, tener hijos/as dentro de una relación estable e institu-cionalizada. “Es importante porque mediante eso los niños son reconocidos legal-mente, necesitan un nombre, un apellido que esté reconocido mediante el Estado” (Hombre, Quiquijana, Cusco). En muchos sitios se ha recogido esta cuestión del hijo legítimo e ilegitimo. La partida de nacimiento sería el documento que prueba la “legitimidad” de los hijos/as, siendo culturalmente esperado y correcto contar con un apellido y con el reconocimiento paterno, así como tener hijos/as dentro de una relación culturalmente aceptada. “Si nuestros hijos no tuvieran partida de naci-miento serían personas anónimas, sin nombre, sin razón” (Hombre, San Jerónimo, Apurímac).

La importancia de los documentos de identidad también se aprecia desde la dimensión afectiva: la persona que cuenta con Partida de Nacimiento o DNI cuenta también con seres que lo cuidan, por un vínculo filial. No tener documento es no


haber tenido padres que se preocuparan por la persona. “No tengo estudios, por-que soy pobre, totalmente estoy negado, mi nombre también no está reconocido. Yo soy una persona sufrida, persona que no tengo padre, que me ha negado, no lo conozco a mi padre y aquí me tratan muy mal, me tratan de hijo ilegal. Tengo partida, mi mamá es la que me ha sacado mi partida, me ha inscrito” (Hombre, 48 años, Ocongate). Este testimonio recuerda la noción andina del “huaccha”, que es el pobre y desamparado por no tener parientes a quienes acudir. La no pertenencia a una comunidad inmediata, definida básicamente en términos de parentesco, lleva a los pobladores a tener una imagen de sí mismos muy disminuida. La noción de comunidad vinculada en mucho por el parentesco es diferente a la idea moderna de comunidad de derecho, Estado y ciudadanía.

En relación a la existencia o no de discriminación de género, algunos entre-vistados respondieron de una manera “políticamente correcta”, aunque esto no refleje en todos los casos sus pensamientos más profundos. Se ha encontrado con gran frecuencia respuestas similares a esta: “Es importante la partida para estudiar para los dos, hijos e hijas” (Mujer, 28 años, Margos); o con referencia al DNI: “Mi mujer sí tiene su libreta, muy importante también es para ella” (Hombre, 70 años, Ocongate). Sin embargo, hay declaraciones que revelan una percepción del rol de la mujer como subsidiario al del hombre en cuanto a la representación de la familia

gRáfico nº 5beneficios prácticos y simbólicos de los documentos de identidad

reconocidos por los entrevistados fuente: entrevistas a personas indocumentadas en cinco regiones del Perú, julio 2008.

estudio

Participación Programa Social

Realizar trámites

Identificación

Trabajo

Realizar viajes

votar

0

Beneficiossimbólicos

5 10 15 20 25 30 35

JUAn ARROYO44

ante las instituciones: “Y a las mujeres se lo piden en el colegio cuando no estamos acá” (Hombre, 44 años, Mazán).

Algunos entrevistados y entrevistadas consideran que la documentación es menos importante para las mujeres, basándose en los reducidos márgenes de inserción y participación que estas tienen en el mercado. “También será pues, no sé. Ellas no viajan lejos como un varón, no se meten a unas chambas rústicas pues, ellas viajan por acá no más” (Hombre, 38 años, Mazán). “Para el varón para que trabaje, para la mujer será para que vote no más, yo no hago negocios ni camino a ningún sitio” (mujer, 40 años, ocongate). Sin embargo, este argumento puede adoptar la diná-mica de un círculo vicioso usado por los varones para seguir limitando el acceso de las mujeres al mercado y, en general, al mundo extradoméstico. “Mis hijos me dicen ‘¿Por qué no sacas tu documento, tu DNI?’, pero mi esposo me dice ‘Hay que sacar, pero no hay pues dinero’, me ha hecho desanimar. Cada año pasa con el mismo cuento”. (mujer, 42 años, ocongate). De este modo, la mujer no puede obtener su documento de identidad por falta de dinero, pero tampoco puede integrarse real-mente al ciclo económico por esa misma carencia. En este caso, es claro que lo que aparece en la superficie como un problema económico, el excesivo costo del DNI para los pobladores en condición de pobreza, tiene varias aristas. Existen campañas que acercan al Reniec a la población y eliminan el costo del DNI en la comunidad a la que esta informante pertenece, pero eso claramente no ha sido suficiente, al menos en varios casos. Y el impacto sufrido es importante; la misma mujer comenta: “Si me darían el DNI sería beneficiada con el Programa Juntos, yo tengo muchos hijos y debería ser beneficiada”.

3.3. eL conocimiento de Los Requisitos y pRocedimientos

el conocimiento de los procesos para la tramitación ordinaria y extemporánea de la inscripción de nacimientos es deficiente por parte de los entrevistados. La mayoría de entrevistados mostró un nivel medio y bajo de conocimientos acerca de la obtención de partidas de nacimiento. Aquellos que obtuvieron un pun-taje bajo (27,3%) respondieron 4 o menos preguntas de un total de 13 en forma correcta; los que alcanzaron un nivel medio (56,9%) respondieron correctamente entre 5 y 9 preguntas, y los que alcanzaron un puntaje alto respondieron de manera acertada entre 10 y 13 preguntas (ver Gráfico Nº 6).

Igualmente, el nivel de información de los entrevistados se puede inferir de las respuestas sobre los plazos para la inscripción oportuna de los hijos recién nacidos, y sobre el conocimiento de los lugares para dicha inscripción, que son deficientes. Del total de entrevistados sobre partidas de nacimiento, solo una parte conocía los pla-


zos para la inscripción de nacimientos. Se desprende de este conjunto de opiniones, en síntesis, que las percepciones sobre la necesidad de la documentación son altas, pero el conocimiento de sus plazos, procesos, requisitos y lugares de atención son bajas.

Bajo Medio Alto

27.3

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

56.8

15.9

gRáfico n° 6porcentaje de entrevistados según nivel de conocimiento acerca de la obtención de partida de nacimiento (n=48)

fuente: entrevistas a personas indocumentadas sobre partida de nacimiento en cinco regiones del Perú.

46

En este acápite se presentará el punto de vista de los registradores civiles y del per-sonal de salud como ofertantes de este proceso.

Se decía que el ciclo de la documentación es un caso de contacto entre culturas, en particular entre la cultura burocrática de los registradores, también diversa pero con rasgos de oficio, y las diversas culturas rurales y nativas amazónicas, con mayor o menor involucramiento en el mercado y con el Estado. En el Perú, algunos sistemas públicos de servicios han ido comprendiendo esta dimensión intercultural, como en el caso de los sectores salud y educación, lo que ha generado orientaciones trans-versales de política intercultural y motivado la creación de instancias especializadas del tema.

En el caso de la documentación, todavía no aparece tan explícita la dimensión cultural del servicio de registro. En realidad, los registradores y el personal de salud actúan en el punto de entrega final de los servicios para las partidas y el DNI, como frontera del Estado con la población, y se constituyen por tanto en la cara más visible del aparato estatal en su interacción con los pobladores. El ciclo de la documenta-ción se convierte, así, en una de las bisagras en la relación entre Estado y sociedad, que cuando no funciona bloquea a las siguientes, por ser la identidad el derecho básico sobre el cual se construyen los demás.

4.1. La cuLtuRa buRocRática como cuLtuRa de oficio

¿Existe una cultura burocrática de oficio? ¿Las ocupaciones generan culturas? Los testimonios indican que sí. En la vida diaria son distinguibles los comportamientos

4. las percepciones de los registradores y personal de salud: la versión de la oferta


de los médicos respecto al de los abogados, el de los decisores políticos al de los investigadores, el de los empleados de banco respecto a los empleados públicos. En el caso de la documentación, los entrevistados denotan que el posicionamiento en la cadena de la documentación del lado de la oferta construye un perfil burocrático, al que se añaden los rasgos culturales propios del registrador. El rol se interioriza en muchos casos como distanciamiento respecto al usuario, pese a que el registrador es también usuario pero en otras circunstancias. El ofertante deja de ser ciudadano de a pie y tiene en esta otra ubicación un poder delegado, que utiliza a su favor, algunas veces como no quisiera lo hicieran con él cuando es usuario. Como decía George Bernard Shaw, “todas las profesiones son conspiraciones contra los legos”, esto es, el oficio genera la especialización y esta, a su vez, el territorio y el celo consiguiente por marcar la diferencia con quien no lo maneja por estar fuera de él. Se añade a este efecto de distancia el hecho de que los registradores suelen ser personas ajenas a la comunidad en la cual desempeñan su labor.

El desempeño de las funciones de registrador requiere cierta capacidades para ello, las más básicas, saber leer y escribir y dominar el castellano, y las más complejas en la escalera del empleado público, el manejo de la norma y la institucionalidad, la destreza para saber los vericuetos de la legalidad. Esta sabiduría práctica y especiali-zada tiende a construir en el comportamiento de los registradores una demarcación específica civilizado/incivilizado respecto a la población a la cual prestan sus servi-cios, y promueve una mirada cargada muchas veces de superioridad y de condescen-dencia, cuando no de racismo.

De ahí que algunos registradores consideren inviable descentralizar el Registro Civil para acercarlo a los pobladores: “Nosotros hemos tratado de encargar a dife-rentes lugares libros de registro, pero no ha dado resultado por la falta de prepara-ción del registrador, no estaban preparados para eso, entonces hemos tenido que recoger los libros […] Pero para eso habría que preparar al registrador civil, ya le dije anteriormente que nosotros hemos intentado hacer eso, pero no estaban prepara-dos y han malogrado los registros, los libros. Si nosotros con tantos talleres, cursos de capacitación a veces fallamos, imagínate pues un agente municipal que nunca ha agarrado un libro de registros, lo malogró todo, han hecho barbaridades” (Regis-trador Civil, Mazán). Con esta sobrevaloración del especialista y subvaluación del lego se racionaliza la posición de poder y se construye una narrativa de privilegio del know how de la documentación civil con la que se está a un paso de la justificación de la discriminación.

Que los habitantes de las comunidades más rurales no dominen el discurso occi-dental sino el tradicional no es visto, entonces, a partir de esta autovaloración, como una diferencia, sino como una carencia. “Claro, ahí sería para que pongan a una persona responsable para que pueda hacer los certificados de nacimiento en cada

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zona, pero cabría la posibilidad de que sucedan más cosas, porque ahí en la comuni-dad la persona que vive ahí normalmente es familia de otras personas y por hacerles favores de repente pueden caber que el abuelo, la abuela, vayan a ser padres muy viejos, ¿no?, o sea, disminuiría un poco la credibilidad” (Obstetriz, Mazán). En otras palabras, solo los admitidos en el territorio de los especialistas pueden hacerlo ética-mente y bien, lo que significa que no hay forma de acercar el servicio a la población. La realidad es que el actual sistema de registro funciona con una tasa de 34,3% de errores, calculada por el Reniec, pese a que el pilar central del sistema burocrático es la consagración y fijación de la verdad en los documentos.

4.2. eL confLicto inteRcuLtuRaL

Se está una vez más ante un caso de diglosia cultural, solo que esta vez desde la perspectiva de aquellos que se encuentran en la posición superior. En este nuevo entendimiento, la noción de servicio público es casi civilizadora, tendiente a pro-mover una comunicación unidireccional entre el Estado y el poblador más que un verdadero diálogo. Es por eso que un registrador puede hablar del choque cultural que se produce en su despacho: “Es un obstáculo que se genera entre el publico y la oficina, no me entienden yo les explico y para ellos no es fácil, eso no puede poner les digo, pero no entienden” (Registrador Civil, Ocongate). De esta manera, algu-nos empleados estatales hacen de sus competencias especializadas un elemento de autorepresentación y ubicación en un escalón superior al común de la población, desde el cual deben predicar y expandir la luz de la cultura oficial para incluir a la población en general en el sistema institucional. En el mismo distrito, una entrevis-tada del centro de salud tenía una perspectiva similar: “Y otra es también la falta de información, la que nosotros debemos dar, por múltiples factores […] Como nosotros no podemos ir a dar la información, ellos no están informados, y por eso ignoran acerca del tema, solamente vemos los pacientes que vienen, o quizás los que vemos en las visitas domiciliarias, pero bueno, eso no es la mayoría” (Obstetriz, Ocongate). Por supuesto, este sistema discriminante no negocia los términos de la inclusión: o bien el poblador los acepta o bien le es negado el reconocimiento de su existencia: no estar registrado en los libros del Estado es similar a una muerte civil, o más bien a un destierro hacia la periferia de la sociedad.

Lo que aparece en algunas entrevistas es esta mixtura del perfil del burócrata con rezagos culturales de la aristocracia, muy presentes en el Perú: el racismo y la discriminación estamental. Como explica Bruce, no solo existe la discriminación de los discriminadores con los discriminados, sino –este es el caso – la discriminación de una parte de los discriminados con otros, a los que se percibe aún más abajo (Bruce 2007). La discriminación de los eslabones intermedios de la cadena con los exclui-dos reproduce y amplía las distancias sociales a partir de las diferencias étnicas y la


pertenencia a vertientes culturales distintas. Hay una figura similar a la del “factor de expansión”, en que todo lo que se recibe de arriba se multiplica hacia abajo. La ubicación en una matriz cultural distinta a la dominante es vista, así, no como una diferencia, o una alternativa, sino como una carencia. “Me parece que la población no se preocupa realmente por contar con su documento, hay algo de desidia de parte de ellos, ya que no le ven algo útil” (Registrador Civil, Awajún). En algunos entrevistados, felizmente solo en algunos, el problema de la indocumentación se da por resuelto facilistamente: la culpa la tiene el otro, la gente no entiende. “La mejor estrategia que han aplicado en el Estado es que cada vez que viene a dar a luz se entrega su certificado de nacimiento, pero puede ser que la persona vaya a su casa y se olvide de su certificado de nacimiento y lo utilice como papel” (Sic, Obstetriz, Mazán).

En realidad, el Estado burocrático –no el gerencial- internaliza en los individuos la mentalidad notarial. Esto es más evidentemente cuando lo burocrático deviene en burocratismo: todos debemos guardar celosamente todos nuestros papeles, porque algún día, el menos pensado, nos serán útiles. La sociedad nos socializa y acostumbra a tener nuestros “papeles en regla”, a guardar los cargos, a exigir tengan sellos las firmas, a distinguir la firma de la rúbrica, a foliar los expedientes, a tener la fotocopia legalizada, por si acaso, a estar atentos a los constantes cambios de requisitos y de plazos. Así funciona la sociedad urbana peruana. Buena parte del Estado peruano es por eso de trámite documentario. La sorpresa para quie-nes representan justamente una función documental es que exista gente que no tenga ese paradigma mental. Como decía Fátima Valdivia42, cabe preguntarse de qué manera un papel escrito puede legitimar la existencia de personas cuyo reco-nocimiento no pasa por la escritura y cuál sería entonces la utilidad del DNI en un contexto de predominio de la oralidad. “Bueno, ellos no conservan las constancias que expedimos al momento de registrar, les expedimos a ellos para que con esa tarjeta vengan a solicitar la partida de nacimiento, pero ellos son bien descuidados, para ellos no tiene valor creo ese documento, lo desaparecen y luego vienen aquí y hay que estar adivinando cuántos años tiene el niño, ellos mismo no calculan la edad del niño.” (Registradora Civil, Quiquijana). Desde la autopercepción de la superioridad del sistema notarial burocrático no se entiende otro sistema de fun-cionamiento social. En este punto es donde, a juicio de esta investigación, se halla la hendidura más profunda y, por lo tanto, la que tal vez constituya el punto crítico del desencuentro entre pobladores y registradores. Desde el punto de vista de algu-nos registradores, ese rasgo de la cultura tradicional es radicalmente negativo: se le asocia a la desidia, al descuido, a la ignorancia y hasta se le diría que se le teme,

42 DFID-Banco Mundial-UNIFEM-RA. estado de la cuestión sobre avances y retrocesos en torno a la documentación de las mujeres rurales peruanas. Ibídem, 2008.

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pues el armazón conceptual del burocratismo implosiona cuando se enfrenta a la simple y llana negación de la importancia del formulario debidamente llenado y autenticado. Y sin embargo esta negación no es total por parte de la población, que necesita el documento de identidad, por razones prácticas.

Sea como fuere, una parte de los registradores se queja de la población, incul-pando a los indocumentados de su indocumentación. Para una buena parte de los ofertantes el nudo del problema está en las costumbres de la población rural, anal-fabeta, quechuahablante. Para esta parte de los registradores, “ellos” “no saben”, “no quieren progresar”, “no son civilizados”: “Bueno, el obstáculo es que ellos no conservan las constancias que expedimos al momento de registrar, para que con ella vengan a sacar la partida de nacimiento… cuánto nosotros quisiéramos a ellos civilizar ya, que vivan de otra forma, pero no, son bien dejados”(Jefe de Registro Civil, Municipalidad de Quiquijana, Cusco). Otro afirma: “Hay mucha ignorancia de parte de las personas, por ejemplo no saben que es necesario un documento, es problemático porque también hay analfabetismo y por esto muchas mujeres que tienen sus bebes no le toman importancia al documento. Otra cosa importante es que hay falta de información, que las instituciones, salud, educación, no les ense-ñamos” (Obstetriz, Centro de Salud de Mazán, Loreto). Hay felizmente otro tipo de registradores, que se inculpa no haber podido establecer una adecuada comu-nicación con la población. “Es que a veces no les entienden porque ellos hablan el quechua y los registradores no lo hablan, y a veces no se les entiende, pero ellos hablan lo que saben y cuando ellos vienen tú también debes entenderlos y contes-tarles, preguntarles, cosas así” (Registradora Civil, Centro poblado de Wayku, San Martín).

Evidentemente este tema es clave para el debate sobre las soluciones al pro-blema de la indocumentación pues el sistema de registro hasta hoy convoca a la población a que venga a pasar sus barreras, cuando lo conveniente sería que vaya a la población sin barreras.

Cuando la registradora dice “ellos mismos no calculan la edad del niño”, hace referencia a la dificultad que surge de otro de los desencuentros entre la mentalidad tradicional/rural y la hiperburocrática: la diferente manera de entender el tiempo. No está dentro de la matriz cultural tradicional llevar una cuenta detallada de la edad ni de otros procesos biológicos, en términos de días, meses y años. Dentro de una realidad diglósica, es claro que los pobladores no ignoran los conceptos del tiempo y sus unidades de medida a la usanza occidental. Pero en un contexto tan privado, íntimo como el del propio cuerpo, se retorna a un registro cultural fuertemente tradicional. Tal vez este sea el terreno en donde más fuerte sea el choque o, en todo caso, menor sea la comunicación entre las matrices culturales. El problema de ignorar la propia edad y fecha de nacimiento se da incluso en un entorno urbano


como Andahuaylas: “Aquí no he encontrado nada [de problemas], solamente hay personas que no saben su fecha de nacimiento, es muy difícil encontrar la partida, un poco difícil calculando la edad trato de ubicar su partida.” (Registrador Civil, San Jerónimo, Andahuaylas). Contra lo que desearían los registradores, ni siquiera haber pasado por el proceso de obtener un documento de identidad “educa” a los pobla-dores: “Ella tiene 26 años, según lo que me dijo, pero ella es analfabeta, según su marido no sabía cuándo cumplía años, cuándo había nacido, no sabía, y la mayoría a veces no lo sabe, y ella supuestamente tenía 26, me dijo que tenía 26, y yo veo su DNI y no llegaba ni a 23” (Obstetriz, Mazán). Se ven incluso testimonios que no pueden sino recordar el concepto foucaultiano de biopoder. “Las gestantes vienen a partir de las 37 semanas, porque no se sabe exactamente, ellas como campesinas no saben cuándo ha sido su última regla, ¿no?, entonces nosotros sacándoles por el tamaño de su barriga, a partir de las 37 semanas ya es un parto normal”(Obstetriz, Quiquijana). Los agentes estatales no se conforman con registrar a cada persona, su nombre, su fecha de nacimiento, sus rasgos físicos; quieren registrar con todo detalle la realidad biológica de las personas. Anotando todo en registros oficiales, la realidad orgánica se culturaliza dentro de un marco muy específico, se la domestica, se la somete a la disciplina.

Paralela a esta inflexibilidad del hecho biológico encontramos la mentalidad jerárquica y formalista, profundamente enraizada en la práctica y en el discurso de algunos registradores como parte del perfil burocrático antes referido. “Lo que dice el chico, que el responsable de esa parte esté en el municipio, el TUPA mejor dicho tendrían que modificarlo y el Reniec tendría que autorizar que en los establecimientos de salud que atienden parto vaya un registrador y que esté ahí, para que ahí mismo estén saliendo con la partida de nacimiento” (Obstetriz, San Juan, Iquitos). Los fun-cionarios son conscientes de ser parte del aparato estatal, el cual se estructura de manera jerárquica y centralizada. Todo intento de innovación o de adecuación de los procesos de documentación al medio local se aduce que choca con la ley, que deriva su poder de ser homogénea, incuestionable, ineludible: “Aquí hacemos de acuerdo a la ley del código civil, también hay actas que un año que estoy aquí, he encontrado que están mal llenadas, por lo cual hago llegar a los jefes informes y rectificaciones o regularizaciones de Ayacucho a Lima; esta parte pertenecemos a Ayacucho” (Obs-tetriz, San Jerónimo, Apurímac). Se acepta que el sistema de registro debe cambiar: “Hay que trabajar esta opción, pero tienen que modificar varias normas, eso tiene que venir desde arriba ya” (Obstetriz, Mazán, Loreto). Por supuesto, mientras no exista un cambio de la norma todos estamos exonerados de responsabilidades. “Mi trabajo consiste en realizar la inscripción de manera gratuita, porque la inscripción extemporánea tiene costo, según el TUPA, tiene costo […]No,[el plazo para la ins-cripción] no es un obstáculo porque la ley no nos permite registrar pasado el tiempo de los 30 días, hay una ley que dispone el registro de extemporáneos” (Registrador Civil, San Juan, Iquitos).

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4.3. eL apeLLido pateRno “veRdadeRo”

Una obstetra relata parte de los trámites que son necesarios para iniciar el ciclo de la documentación de una persona incluso antes de nacida esta: “Pero en la tarjeta de control, cuando van a hacerse su primer control, se pide el apellido del esposo o conviviente, así sea madre soltera tiene siempre un apellido del papá, entonces ahí nos dan […] En el anterior registro sí había para llenar, desde el año pasado ha cambiado, el 2007 estamos con nuevo certificado de la Reniec. En el certificado no, pero en la cabecera si te piden, todos los datos […] Lo primero que va en la cabe-cera es el nombre del padre y de la madre, ahí ponemos el nombre de la tarjeta de control. La cabecera se llena al momento de nacer, el certificado de nacido lo damos al momento del alta, a las 24 horas. Se le entrega el certificado y la cabecera” (Obs-tetra, San Juan, Iquitos). En otras palabras, hay tres cadenas de mando instituciona-les cuyos funcionarios de primer nivel deben interactuar para cerrar una partida de nacimiento exitosa, los centros de salud, las oficinas municipales del Registro Civil y el Reniec, y los actores revelan que las directivas que reciben no armonizan entre sí. Hay tres documentos (la tarjeta de control, la cabecera y el certificado de nacido vivo) y en los que dependen de establecimientos del Ministerio de Salud aún no se ha aplicado el cambio que otorga a la madre un mayor control sobre la inscripción de los hijos, pudiendo incluso prescindir de la presencia o incluso consentimiento del padre. “Para el caso de los partos domiciliarios, con tal de que tenga su tarjeta de control de gestante, pedimos en primer lugar los DNI de ambos progenitores, en segundo lugar una constatación por el presidente de la comunidad para la segu-ridad legal que muchas veces como profesionales tenemos que firmar y constatar algo que a veces no hemos podido atender. En ese sentido es para nosotros un poco dificultoso” (Obstetriz, Centro Salud, Ocongate, Cusco).

Algunos empleados de salud entrevistados resaltan la importancia de que el niño no nacido cuente con un apellido paterno “verdadero”, y asumen el rol garante para que ello sea así a través de los documentos que controlan: “Incluso en el car-net hay una parte donde dice ‘Padre del recién nacido’, o sea, todavía no nace pero le ponen ‘Padre del recién nacido’, y es ahí donde se le pregunta quién es el padre antes de que dé a luz, ese es un control prenatal, entonces antes de que dé a luz ese es el nombre del padre” (Obstetra, Mazán, Iquitos). El personal de salud halla en esto una justificación para continuar aplicando la norma socialmente aceptada de rechazo al embarazo ilegítimo. “Si no cómo nosotros podemos emitir el certificado si no nos consta que ella ha dado ese parto, que tal se ha robado al bebito por ahí, entonces nosotros decimos que traigan una constancia firmada por el promo-tor, por el presidente, para poder emitir” (Obstetriz, Centro de Salud, Quiquijana, Cusco). Los registradores civiles, que suelen tener una comunicación más estrecha con el Reniec, tienen más conciencia de la nueva normativa, pero la aplicación con-creta varía según el caso.


La realidad hace así que también los registradores sufran una diglosia entre lo que dice la ley y y lo que dice la norma social internalizada. Es que no hay una dis-tinción clara entre la cultura tradicional y la moderna, y todos los actores sufrimos hibridaciones. Los registradores rurales que a pesar de conocer la ley encuentran problemática su aplicación por encontrarse en conflicto con su noción de lo moral, deciden discrecionalmente qué hacer. “Las mamás no saben de quiénes son sus hijos y para colmo está esa nueva ley que la madre puede inscribir con el nombre del padre […] No tanto así exigimos [la presencia del padre], pero por la moral de uno mismo tiene que venir, la ley no lo exige. La norma era clara hasta el mes de junio, antes los dos deben de venir, ahora último con la ley puede venir uno de ellos. La mamá puede venir y declarar el nombre del presunto padre, pero aquí como noso-tros nos conocemos, sabemos si será verdad. Hemos tenido casos cuando no que-rían reconocer. Nos estamos quejando como será la moral ahí” (Registrador Civil, Ocongate, Cusco). El funcionario siente que es su deber proteger un rasgo cultural bastante restrictivo en cuanto a los derechos de una parte de la población, y que tiene a su alcance el poder que le da su situación de dominio, aun y cuando en este caso su actuación al margen de lo normado sea demostración de una transferencia cultural poco exitosa.

4.4. La difeRencia uRbano/RuRaL

Entretanto, en las áreas urbanas se muestra mucho menos preocupación por este tema, de tal forma que los registradores declaran: “Con la última ley no tanto pue-den venir los dos o sino también individualmente. En el tema de género no hay problema […] mayormente viene las madres porque parece que sus esposos no tiene tiempo con su trabajo y como la ley lo permite no hay problema” (Registrador Civil, San Jerónimo, Andahuaylas). Otro registrador urbano aclara que si hubiera declaraciones falsas por la madre, se pueden resolver posteriormente. “El hecho de que lleve el apellido de una persona no quiere decir que tenga algún vínculo, si la persona se entera que lo han registrado a su nombre puede presentar una impugna-ción. Acá al registro vienen un gran número de personas, madres solteras, ellas vie-nen y engañan sobre el supuesto papá, pero hay casos también que posteriormente ya el papá quiere reconocer a su hijo, y viene y hace el reconocimiento paterno, y ya el acta tiene la firma del papá y de la mamá” (Registrador Civil, San Juan, Iquitos). Este último informante confía en que el propio sistema legal dará cuenta de las irregularidades que pudieran presentarse. Si el registrador rural sentía el deber de actuar como guardián del orden moral comunitario, el registrador urbano tiene una actitud más distante, se limita a preocuparse por las formalidades exigidas.

Como se vio en el apartado de estudio de la población, la discriminación por género está más presente en la cultura tradicional; es por ello también que el

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poblador muchas veces tiene la expectativa de que los registradores también dis-criminarán en contra de la mujer. La cultura moderna propone un discurso iguali-tario, aunque muchas veces esto solo trata de oscurecer una discriminación algo menos marcada pero que continúa presente. El registrador, por ello, entiende que debe cumplir con dar el trato al menos formalmente igualitario a varones y mujeres.

Para el funcionario urbano, la mayor fuente de problemas no son las distancias geográficas. Típicamente estos distritos tienen una mejor infraestructura vial, con lo cual los inconvenientes de traslado de la población quedan bastante reducidos. “Los lugares no son un problema porque la microrred es cercana a la población. Tal vez en las comunidades más alejadas haya este problema. […] Casi el 100% bási-camente logra sacar el acta, generalmente en San Jerónimo. Tenemos claros casos pero no son de acá sino de la selva” (Obstetriz, San Jerónimo, Andahuaylas). A lo sumo algunos registradores registran demoras en los padres de las zonas más ale-jadas, a la espera de campañas gratuitas: “Normalmente vienen de acá cerca, de los asentamientos humanos. Muy poco [vienen de caseríos], porque ellos siempre esperan que haya campaña que nosotros vamos al mismo lugar a realizar la ins-cripción” (Registrador civil, San Juan). En los distritos urbanos estudiados, la mayor parte de problemas parece provenir de las áreas más alejadas de la ciudad, es decir, de las porciones rurales del distrito. Coincidiendo con lo que cabría esperar dentro de nuestro marco de análisis, que la población urbana haya internalizado mejor el complejo cultural moderno, por el hecho mismo de estar bastante más expuesta a él, disminuye la incidencia de problemas. “Aquí no he encontrado nada [de pro-blemas], solamente hay personas que no saben su fecha de nacimiento, es muy difícil encontrar la partida” (Registrador Civil, San Jerónimo, Andahuaylas).

Esto no significa que en el entorno urbano la presencia de complicaciones sea meramente marginal; más bien se ha recogido expresiones del factor económico, que es también muy importante como barrera. “San Juan es un distrito que tiene todas las clases, y el índice de mayor embarazo es en las clases de menor ingreso, entonces son ellas las que te refieren que no tienen plata, que no han tenido para sacar el DNI y no pueden sacar su partida, en eso se demoran. O a veces por el pasaje no van a sacar su partida de nacimiento […] Es un factor económico básicamente” (Obstetriz, San Juan, Iquitos).

“Tenemos acá también en San Juan gran número de madres adolescentes, madres solteras, vienen y hacen el registro solas. En el caso de las madres adoles-centes no han tenido pareja, han tenido su aventura y a raíz de eso se han emba-razado. Normalmente vienen por el caso de pensión alimenticia, porque el papá no les quiere reconocer, ellas vienen a poner el nombre del papá en la partida y ellas creen que al tener el nombre del papá en la partida ya tienen vínculo y con eso ya


van a poder sacar pensión, pero mientras él no lo reconozca, no va a poder sacar pensión” (Registrador civil, San Juan, Iquitos). Se percibe la reproducción del ciclo de marginalidad y de exclusión que caracteriza a la pobreza urbana: los padres no han podido obtener DNI por falta de dinero y, por ello, tampoco sus hijos podrán obtener documentos de identidad. Sin embargo, y contra la evaluación final de la obstetriz, el factor económico es solo una faceta del problema.

4.5. Los RegistRos extempoRáneos

Los registradores advierten sobre la alta incidencia de los registros extemporáneos, lo cual confirma los hallazgos de este estudio sobre el desconocimiento por parte de la población acerca de los plazos permitidos para realizar las inscripciones. Por otro lado, los registradores también están conscientes de las complicaciones que emanan de un registro defectuoso. “Las partidas de nacimiento de las anteriores gestiones se encuentran con muchas enmendaduras y fallas y en base a eso no pueden adqui-rir (DNI) cuando ya tienen la edad que se inscriban, por ese motivo porque Reniec observa y ese es su trabajo porque si no, no puede salir” (Registradora Civil, Muni-cipalidad de Lamas, San Martín).

La inscripción extemporánea es un proceso tan largo y engorroso que tienen que presentar testigos y demás, que se toman su tiempo. “Si se trata de una recti-ficación judicial, con el dolor que nos causa, tenemos que decir esto te va a costar más de 500 soles, pagar abogado, estar viajando, conseguir testigos, infinidad de cosas.”(Registrador, Municipalidad de Ocongate, Cusco). Es, sin embargo, una regu-laridad que los registradores vean siempre los errores en los demás: en este caso atribuyen el problema del registro defectuoso a gestiones anteriores o se reconoce la existencia de grandes trabas burocráticas para la población, pero que son externas al registro civil, impuestas por una normativa ante la que se sienten impotentes (con el dolor que nos causa). El registrador es consciente de que el proceso de registro puede presentar grandes problemas para los solicitantes, pero no aplica su capaci-dad crítica a su propio trabajo, omitiendo una autoevaluación que pueda generar autocorrecciones, como se verá.

4.6. Los pRobLemas deL sistema de RegistRo

Para los registradores entrevistados los problemas principales para la documentación exitosa son la existencia de personas sin DNI o con partidas con errores, los gastos para la tramitación, el desconocimiento de la población de los requisitos, procedi-mientos y plazos, la falta de tecnología y personal, y solo en último lugar el trato de algunos registradores (ver Gráfico Nº 7).

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Uno de los principales problemas que los registradores señalan es el déficit de recursos humanos y tecnológicos para poder ofrecer un buen servicio. De esta manera, los registradores devuelven el origen del problema al Estado.


a 35 nacimientos. Entonces apenas llega un libro ya está llenándose y falta todavía” (Registrador Civil, Municipalidad de Ocongate, Cusco).

La falta de recursos para ofrecer un buen servicio en opinión de los registradores hace que los municipios cobren tarifas por la inscripción de nacimientos, sea ordinaria o extemporánea, cuando según la norma este proceso no debería tener ningún costo. En este punto, hay un claro bloqueo del acceso al servicio, por el alto nivel de pobreza de las zonas rurales. “La partida cuesta un sol, para el Programa Juntos y para otros, dos soles si es para el DNI” (Registrador Civil, Municipalidad de Pacucha, Apurímac). Otros informan: “Las tarifas están establecidas. Por inscripción extemporánea: 10 soles. Por emitir partida: 6 soles” (Jefe de Registro Civil, Muni-cipalidad de Quiquijana, Cusco). “Yo les digo que tiene que venir en los 30 días de plazo para que no les cueste nada, porque después ya es un poco costoso, las extemporáneas cuestan 30 soles” (Registradora Civil, Centro Poblando de Wayku, San Martín).

Según el personal entrevistado de los centros de salud, la no cobertura de comu-nidades alejadas es un problema serio, pues impide realizar el control de las ges-tantes y comprobar la paternidad o maternidad del declarante y, por ende, emitir el certificado de nacimiento cuando se produce un parto domiciliario, como se ha visto. “Como a veces las mujeres no querían atenderse con el médico porque es hombre entonces acudían a las parteras, pero sí se registraban acá y ponemos que es constatado, el problema era ver si los datos eran verídicos” (Obstetriz, Centro de Salud de Mazan, Loreto). Asimismo, hay que tener en cuenta que cada centro de salud tiene sus propias políticas respecto al tema de la institucionalidad de los partos domiciliarios. Algunos son más rigurosos que otros y la relación con la población campesina varía conforme se introducen el enfoque intercultural y la flexibilización administrativa como políticas institucionales. “Nosotros entregamos el certificado de nacido vivo… aquí se les hace un seguimiento y ya la conocemos, pero si viene de otro centro poblado se le pide el carnet prenatal donde indica la persona que aten-dió el parto y todos los detalles. Cuando es extemporáneo pedimos el DNI, o partida de bautizo y si no tiene, pedimos constancia de las autoridades… Cuando vienen de otro lado tiene que venir con sus testigos; siempre tratamos de localizar algo que los identifique” (Obstetriz, Centro de Salud de San Jerónimo, Apurímac).

Finalmente, las percepciones desde la oferta no solo son negativas, pues los registradores dan cuenta de los esfuerzos e iniciativas llevados a cabo en los últimos años para disminuir las barreras de la documentación. Así, señalan el Plan de Despla-zamiento hacia comunidades y caseríos alejados, que intenta disminuir el número de indocumentados del área de influencia de cada registrador. “Si, Reniec hace las cam-pañas. El año pasado hemos tenido como 3 ó 4 campañas, para el trámite gratuito del documento de identidad. Mediante emisoras comunicamos y viene la gente”

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(Jefa de Registro Civil Municipalidad de Quiquijana, Cusco). La gente a veces espera las campañas porque ahí hay gratuidad: “Normalmente vienen de acá cerca, de asentamientos humanos, pero de las zonas más alejadas esperan que haya campaña de desplazamiento. Nosotros vamos al mismo lugar para realizar la inscripción. La campaña consiste en realizar la inscripción en forma gratuita, porque la inscripción extemporánea tiene un costo, pero durante la campaña se exonera el pago y salimos al campo, a los asentamientos humanos, a los centros educativos y también a los caseríos más alejados” (Jefe de Registro Civil, Municipalidad de San Juan, Loreto).

Algunos de los registradores entrevistados señalaron también los avances que se dan en torno a la normativa, por ejemplo se señala la aplicación de la Ley 28720, que permite a las mujeres inscribir solas a sus hijos: “Ahora con la última Ley 28720 estamos registrando. Basta la declaración de la madre, que ella declara quién es el progenitor mediante una declaración jurada” (Jefe de Registro Civil, Municipalidad de Quiquijana, Cusco). “Ahora las mamás ya pueden declarar solas el apellido del padre. Según la ley el niño tiene derecho a su identidad y puede llevar el apellido de su propio papá aunque no lo reconozca. Acá en registro tenemos un gran número de personas que son mamás solteras, ellas vienen y dan el nombre del supuesto papá”(Jefe de Registro, Municipalidad de San Juan, Loreto).

Igualmente, opinan positivamente sobre la ley de flexibilización administrativa: “Ahora con la ley de flexibilización administrativa ya no se piden muchos requisi-tos, ahora ya se ha simplificado” (Jefe de Registro Civil, Municipalidad de San Juan, Loreto).

Algunos entrevistados ofertantes cuentan iniciativas en los Centros de Salud para la emisión del Certificado de Nacido Vivo. Tomando en cuenta que la población que reside en las comunidades solo baja a la capital de distrito una vez por semana o una vez por mes y, de no ser atendida, regresa después de dos o tres meses, hay algunos centros de salud que están buscando establecer convenios con el Reniec para que existan oficinas de registro en los mismos centros de salud y agilizar así el proceso de inscripción de nacimientos. “A partir de este año ya estamos trabajando con el centro de salud, para que un personal de registro civil esté presente en el cen-tro de salud para realizar el registro al momento de que el niño nace y pueda salir del centro de salud con su partida de nacimiento” (Jefe de Registro, Municipalidad de San Juan, Loreto).

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La población indocumentada, además de su desconocimiento sobre qué hacer para documentarse, no siempre procede a afrontar el proceso de documentación porque tiene una percepción de la oferta, que incluye una valoración de las dificultades o de las barreras del proceso de obtención de los documentos de identidad y de su posibilidad de salvarlas. Las barreras son objetivas, como se verá, pero se convierten en subjetivas pues las experiencias de frustraciones y el agotamiento ante nuevos requisitos muchas veces paralizan el proceso.

Los testimonios recogidos evidencian que existe un desencuentro entre el pro-pósito expreso de la documentación y la estructura y procedimientos del propio proceso, un desencuentro entre el discurso -la necesidad de la documentación para la inclusión de las personas en la sociedad nacional organizada y formal– y los requi-sitos y trámites del ciclo de la documentación. El Estado promueve la documentación con la idea de una progresiva ampliación de la ciudadanía y de los derechos políticos y civiles de la totalidad de la población. Sin embargo, a la vez, se dan comporta-mientos aristocratizantes que propenden a perpetuar la exclusión y la existencia de ciudadanos de segunda categoría. Al final, el ciclo de documentación se muestra parcialmente ineficaz e inefectivo en los sectores marginales de la sociedad nacional, sean estos urbanos o rurales, se autobloquea en alguno de sus procesos y no puede avanzar hasta el final y, por tanto, no puede tener el resultado buscado, garantizar el derecho a la identidad.

Las entrevistas y grupos focales arrojan como resultado que tanto para el caso de la inscripción de nacimientos como para la obtención de DNI las barreras percibidas son de cuatro tipos: a) barreras de tipo geográfico (distancias a centros de registro, por costos de desplazamiento y tiempo invertido); b) barreras económicas (tarifas de

5. las percepciones de los indocumentados sobre la oferta y sus barreras

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la tramitación, gastos de estadía); c) barreras culturales (discriminación intercultural y de género); y d) barreras referidas a la calidad del servicio (trámites engorrosos, numerosos requisitos solicitados, tiempos de los trámites, requisitos añadidos por los registradores y mal registro). En realidad, los tipos están entremezclados.

En la psicología de los pobladores estos problemas se combinan y los disuaden de avocarse a los trámites, a no ser que se tenga una necesidad impostergable, usualmente motivada por la exigencia de algún otro agente estatal. En otras pala-bras, la percepción respecto a la oferta disuade de introducirse en ella, porque se sabe que no será fácil. Si buena parte de la población indocumentada no percibe la necesidad de contar con documentos más que en términos puramente pragmáticos, no comenzará a tramitarlos sino hasta que sea indispensable para acceder a alguna otra prestación. La condicionalidad del Programa Juntos opera, así, como multiplica-dor de la sensibilización.

5.1. sobRe Las baRReRas paRa La inscRipción de nacimientos

Las conversaciones tenidas muestran que una parte de las dificultades radica en las normas mismas, pero otra proviene de la autonomía de los registradores para fijar tarifas y nuevos requisitos, mientras que otra adicional viene de la inadecuada orga-nización del sistema de registro y de la mala aplicación de las normas. Existen, así, tres nudos críticos en la oferta: 1) la normatividad para la documentación, necesaria de ser revisada y simplificada; 2) la discrecionalidad del personal que registra, que origina un nuevo nivel de requisitos, costos y trámites que los pobladores normal-mente no pueden cumplir; y 3) la inadecuada organización del sistema y los errores en el registro, que multiplican la complejidad del proceso.

Si una parte de los problemas tienen que ver con la norma, esto quiere decir que los requisitos y procesos regulares son ya en sí un filtro para las personas y ello se ha expresado en las entrevistas. El proceso para el trámite ordinario de la inscripción de nacimientos es percibido como muy burocrático e implica la inversión de tiempo y de recursos con los que la población no suele contar, sobre todo en las zonas urbano-marginales y rurales.

A este filtro se añaden otras barreras: a) el sobrecosto derivado de la aplicación arbitraria de las normas por parte de una parte del personal de los centros de salud y de los registradores civiles, que en muchos casos colocan un nivel adicional de requisitos, costos y trámites que los pobladores no pueden cumplir dentro del plazo ordinario (30 días); b) los requisitos adicionales que se pide a los “extemporáneos”


y los “mal registrados”; y c) la discriminación de una parte de los registradores en el tratamiento de las personas indocumentadas.

La norma mal formulada, el error en el registro y el sistema mal diseñado son nudos críticos que se deben resolver con rediseños normativos y organizacionales, así como con el desarrollo de capacidades. La discriminación de una parte de los registradores con los registrados requiere un tratamiento particular, como un caso de exclusión y de racismo. Una parte de los registradores, no todos felizmente, utilizan mal su ubicación institucional como encargados del proceso para asumirse como una pequeña aristocracia y reproducir en sus personas la contradicción entre el discurso moderno y la praxis conservadora. El caso más complicado es el de las inscripciones extemporáneas, frecuente en las zonas rurales.

Los resultados de este tipo de ciclo de la documentación con un filtro normal y barreras adicionales son tres: a) una parte de la población da por hecho, de antemano, no poder cumplir los requisitos, costos y trámites, y convierte a sus hijos en omisos; b) otra parte de la población emprende la tramitación para el registro de los nacimientos, pero la cadena de barreras conducen al vencimiento de los plazos para la inscripción ordinaria y solo una fracción logra el “buen registro”; y c) la fracción que no logra el “registro a tiempo” no cuenta con el tiempo, los recursos y el dinero necesario para enfrentar el procedimiento extemporáneo, que implica más requisitos y multas.

gRáfico nº 8flujograma de la obtención exitosa de la partida de nacimiento

Certificadode nacido vivo

Municipalidadu oficina deregistro Civil

Partida deNacimiento

De tipoinstitucional

Requisitos para laobtención

Nacimiento DNI de lapersona que

inscribe

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¿Cuáles son las barreras principales en la opinión de las personas indocumenta-das? Presentamos las barreras para la obtención de las partidas de nacimiento, tal como fueron expresadas por los entrevistados.

La distancia con las oficinas de registro: los problemas relacionados a la inaccesi-bilidad geográfica de los puntos de registro son barreras importantes para las inscrip-ciones. Los recién nacidos deben ser registrados en las municipalidades distritales, que muchas veces están ubicadas a gran distancia de las comunidades y anexos. “Si, es la distancia para venir desde la comunidad, es un problema la distancia porque a veces no se encuentra la movilidad, a veces no pasa, a veces pasa, y tienes que ver bien eso porque después se pasa el plazo y ya es difícil sacar la partida” (Mujer, 43 años, Mazán). En realidad, no es estrictamente un tema de distancia sino de tiempo-distancia, pues diferentes factores –la existencia o no de vías, la calidad de las vías, la existencia o no de transporte, las tarifas– dificultan el acceso geográfico. Se trata de externalidades al sistema de registro, pero obligan a llevarlo más cerca de la gente que, a veces, debe esperar el paso de una lancha a motor o el carro del día o la semana, por lo que muchos habitantes deben realizar enormes esfuerzos para llegar a las oficinas estatales. “Los que vienen de comunidades lejanas estarán a 5, 6 horas de camino” (Mujer, 22 años, Ocongate, Cusco). Es en esas circunscripciones donde justamente reside la población más pobre y la que más problemas enfrentará para realizar los desplazamientos que le exige realizar todos los trámites. Por lo tanto, a la distancia se le agrega el costo del desplazamiento como dificultad para siquiera tener acceso al proceso de documentación: “El pasaje es el problema más grande, para viajar a Andahuaylas se necesita unos 10 soles, así un campesino un padre de familia a veces no tiene la posibilidad de pagar. Por falta de eso de repente no puede sacar la partida” (Hombre, 40 años, Pacucha, Apurímac).

el exceso de requisitos: la población manifiesta como una barrera la sobre-carga de requisitos impuesta por criterio de la institucionalidad y de los propios registradores civiles. “Sí, como le dije piden muchas cosas, muchos papeles y todavía después te lo rechazan y tienes que regresar” (Mujer, 40 años, distrito de Margos, Huánuco). Es una costumbre solicitar papeles para cualquier trámite y es un caso particularmente grave el de la documentación. Cuentan además los entrevistados que muchas veces son los municipios los que no tienen cómo inscribir y dar las par-tidas, enredándose todavía más los procedimientos y plazos. “La municipalidad no dispone a veces de los libros de registro, dice que no llegan los libros y se dificulta a los que son sobre todo del campo, porque no disponen todos los días para estar en el distrito e ir al municipio o centro de salud” (Padre de familia, distrito de Quiqui-jana, Cusco).

Los plazos para la inscripción: el plazo para la inscripción de los hijos(as) resulta muy corto para muchos padres en zonas rurales debido a la poca disponibilidad de


tiempo y a la distancia entre la comunidad y la capital de distrito, lo que los obliga a realizar el trámite de inscripción extemporánea. “El tiempo que dan es muy corto, y si nos pasamos del plazo tenemos que pagar multa” (Mujer, 57 años, provincia de Pacucha, Apurímac). Las poblaciones pobres tienen además ingresos muy bajos y en muchos casos deben acumular algo para bajar a inscribir a sus hijos. “Hay personas en zonas altas, tienen que esperar para acumular su platita para poder viajar, ese es el problema ahora por motivos que no vas, te ponen multa, 50, 100, 200 soles y es demasiado (la partida)” (Hombre, 40 años, distrito de Margos, Huánuco). Se da, as,í una tenaza entre el plazo y la tarifa, que termina por vencer a los padres: “Sí, porque si tuvieras plata lo puedes sacar al toque, pero como no tienes te demoras en sacar, deben dar mas tiempo para poder juntar tu platita” (Hombre, 46 años, centro poblado Wayku, San Martín). Otro testimonio abunda al respecto: “Yo tuve un problema con mi hijita, pasé los 30 días de inscripción, me pidieron más de cinco testigos y no podía conseguirlos, su inscripción fue a destiempo, con multa, y pago de 30 soles a cada testigo, me costó casi 200 soles” (Madre de familia, Quiquijana, Cusco).

el cobro de tarifas: el cobro de tarifas por parte de los municipios para la inscripción del nacimiento (ordinaria y extemporánea) y por emisión de la partida constituye un costo significativo para la población, especialmente de zonas rurales. “Me piden lo que me he atrasado. No puedo inscribir a mis hijos, y me cobran de multa por mis hijos 30 soles por cada uno, bueno es que sea gratis porque somos pobres” (Mujer, 30 años, distrito de Ocongate, Cusco). “No tengo suficiente dinero para realizar el trámite, además tengo que caminar hasta Pacucha (2 horas)” (Mujer, 70 años, distrito de Pacucha, Apurímac).

La discriminación cultural: los entrevistados(as) manifiestan haber sido victi-mas de prácticas discriminatorias por parte de los registradores cuando han inten-tado tramitar las partidas de nacimiento de sus hijos(as). “Cuando llegan las perso-nas que no son letradas así, allí se aprovechan, le gritan, le dicen tienes que traer esto, lo otro” (Madre de familia, Distrito de Quiquijana, Cusco). A las personas se les da un trato según su procedencia y la lengua que manejen, según los problemas o requisitos que no puedan cumplir, o si el demandante es hombre o mujer. “No atienden al momento. Si no sabes español te hacen esperar, te dicen que venga otro” (Mujer, 58 años, distrito de Pacucha, Apurímac). Los testimonios son múlti-ples: “Deben hacer algo con el registrador de mi zona porque ese señor no quiere trabajar, no nos atiende, no nos hace caso o sino debemos irnos hasta la capital del distrito” (Madre de familia, Centro poblado de Wayku, Rioja-Lamas, San Martín).

En este contexto, se produce otro factor que disuade de afrontar el proceso de documentación, uno que podría denominarse “incompetencia percibida” por parte de la propia población acerca de su desempeño en la esfera institucional. Aun antes de siquiera enfrentarse al proceso de documentación, prevén su fracaso

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como consecuencia de sus propias falencias, precisamente adelantándose al trato inadecuado de una parte de los registradores. Es difícil para los entrevistados rura-les admitirlo por lo que muestran parquedad en esto. Una persona de un entorno más urbano, sin embargo, dice: “Eso pasa a las personas que no son de aquí del pueblo, son lejanas, a veces temen venir al pueblo, tratar con la municipalidad, por causa de eso no tiene documentos” (Mujer, 41 años, San Jerónimo, Andahuaylas). De esta forma, la exclusión puede ser respondida a veces con la autoexclusión, pues la dimensión subjetiva de las barreras, las experiencias sumadas de frustraciones y maltratos, paralizan al indocumentado y lo desmotivan. “Tratan mal, y los señores del campo no entran a registrarse, ves ahí cierta timidez, los tratan mal y de miedo no regresan” (Hombre, 40 años, Apurímac).

La discriminación de género: aunque la equidad de género ha sido incorpo-rada en el discurso, también se han recogido manifestaciones de la persistencia de altos niveles de discriminación y de hostigamiento contra las mujeres por parte de los registradores civiles al momento de inscribir a sus hijos/as en los municipios: “Para inscribir a mis hijos lo inscribieron su papá, yo no fui porque a mi no me aceptan; porque me dicen que paso por soltera, que su papá tiene que venir. Hasta me dicen que no había espacio en el libro, fui para mis últimos hijos cuatro veces (…) Para la mujeres es más difícil inscribirse, no sé por qué” (Madre de familia, 30 años, Ocon-gate, Cusco). Algunos registradores consideran que las mujeres no están habilitadas para realizar este trámite solas y exigen que se presenten con el esposo o el padre del hijo/a que declaran. “No puedo ir sola ha hacer el trámite, mi esposo está en puerto y la fecha pasó, nos ponen como madre soltera si vamos solas los registrado-res nos dicen que venga al papá. Las mujeres también deberíamos poder tramitar” (Mujer, 31 años, San Jerónimo, Apurímac). Otros se oponen (como en el caso del Municipio de Ocongate) a la aplicación de la Ley N°28720, que permite a las madres dar el apellido del presunto padre, alegando actuar para velar por la “legitimidad de los hijos y la moral del pueblo”, por no considerar confiables las declaraciones de las mujeres. Reclamos como este se repiten una y otra vez; como se verá más adelante en el capítulo acerca de los registradores, la norma social que rechaza a las madres de hijos ilegítimos, así como a las madres solteras o adolescentes, no ha cambiado (ni tendría por qué hacerlo) con la promulgación de la norma que permite a la madre hacer el registro de su hijo sin la presencia del padre (ver Gráfico Nº 9).

El caso de los partos no institucionales merece una mención especial, pues las madres que dan a luz en sus casas o en las casas de las parteras tienen trámites de inscripción mayores y con grandes complicaciones. La mayoría de madres entrevista-das declaran haber dado a luz en sus casas por razones tanto práctico-económicas como culturales. Ellas manifiestan mucha desconfianza y temor de dar a luz en los centros de salud, por tratarse de un procedimiento radicalmente distinto al que se acostumbra en sus comunidades. En Mazán, Loreto, se ha detectado que los par-


tos institucionales disminuyen cuando en el centro de salud se halla atendiendo un obstetra varón en lugar de una obstetriz: “En el caso de Mazán, como es un distrito más grande, suele suceder que cuando hay obstetriz mujer más gente viene a dar a luz, pero cuando hay obstetra hombre casi no acuden y van donde las parteras, como que tienen miedo, recelo, más que todo por el marido porque el marido es el que manda ahí en la casa. Pero sí vienen, he visto que en estas dos semanas vienen continuamente a dar a luz. Lo que pasa es que Mazán estuvo dos meses sin obste-triz, y durante esos dos meses estuvo un obstetra” (Obstetriz, Mazán, Loreto).

Sin embargo, para la emisión de los certificados de nacido vivo en los centros de salud -requisito indispensable para la inscripción ordinaria de los nacimientos en la municipalidad- se exige a las madres que den a luz en los centros de salud o que cuenten con la tarjeta de control de su embarazo emitida por el personal de salud, en suma pruebas de que el niño pertenece efectivamente a la persona que se presenta como madre/padre. “Mi hija no tiene su partida porque no me he ido a la posta al control. Me ha dicho que traiga la tarjeta de control” (Madre de familia, Distrito de Quiquijana, Cusco). En muchos casos el personal de salud “castiga” a las madres que no tuvieron parto institucional: “Cuando no es el parto en el centro de salud, también me hacen problemas porque no me dan con rapidez, y entonces me dicen regresa la otra semana y en ese caminar estoy” (Madre de familia, Distrito de

gRáfico nº 9nº de menciones de tipo de obstáculos para obtención

de partidas de nacimiento (n=43)

Gasto en pasaje

Trámites y requisitos

Distancia geográfica

Trato de registradores

Plazos para la inscripción

Tiempo invertido

Discriminación a las mujeres

Lugares para inscripción

0 5 1510 20 25 3530 45 5040

22

17

16

13

13

12

9

9

fuente: entrevistas sobre partidas de nacimiento en cinco regiones del Perú, julio 2008.

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Ocongate, Cusco). Hasta una registradora civil deja constancia del comportamiento a veces contrario a la documentación por parte del personal de salud: “Pero aquella mamá que no ha venido o quizá, usted sabe, el plazo del embarazo no es fijo, puede adelantarse o puede atrasarse. Entonces, ¿qué pasa?, hay mamás que dan a luz en su domicilio, y el centro de salud se cierra, no quiere expedir el certificado de nacido vivo, eso es tremendo lo que están haciendo ellos. […] Ellos cobran cierta cantidad por la ambulancia, por ir a la comunidad a ver a la mamá, te cobran cierta canti-dad, y ellos no tienen para pagar, como no tienen, les dicen no se respeta el plazo. Entonces el papá tiene que agenciarse de donde sea para pagar” (Registradora Civil, Quiquijana).

En el caso de Quiquijana, el centro de salud había implementado un plan para promover el parto institucional, por el cual las mujeres de todo el distrito tenían que ser trasladadas a un Mamawasi en sus últimas semanas de gestación para poder ser atendidas en el centro de salud. Sin embargo, muchas veces el traslado tenía que hacerse en una ambulancia y ese servicio sí tenía un coste. “El Mamawasi lo

Requisitos para la obtención


Ordinario

Ordinario

Extemporáneo

EconómicasGeográficasCulturales

Calidad de servicio


Calidad de servicio

Requisitos pararealizar eltrámite

Requisitosadicionales

para realizar eltrámite

BARRERASRequisitos

Adicionales


Institucional

Noinstitucional


Nacimiento

gRáfico n° 10barreras en el flujograma de procesos para la obtención

de la partida de nacimiento


tenemos desde el 2005, es una estrategia a nivel nacional que hemos utilizado para disminuir los partos domiciliarios. Antes del 2005 teníamos, cuando yo recién vine a trabajar acá por ejemplo, al mes 15 partos, y solo tres o cuatro eran institucionales, el resto eran domiciliarios. Entonces ahora se ha volteado, de 20, 30 partos al mes, tres son domiciliarios” (Obstetriz, Quiquijana).

En este caso también se recogió testimonios de la negativa a expedir el certifi-cado de nacido vivo, y aunque la ley prevé que en estos casos el trámite de inscrip-ción de partida de nacimiento se puede realizar presentando una declaración jurada de otra autoridad comunal, esto rara vez sucede, y el recién nacido termina por convertirse en omiso, a la espera de alguna campaña especial para regularizar su situación.

El trámite para la inscripción del nacimiento en el caso de los partos no insti-tucionales es mucho más difícil que en el caso de los partos institucionales, exi-giéndose requisitos a discreción, como la tarjeta de control de la gestante, una declaración jurada de existencia expedida por la autoridad comunal, dos testigos, a veces otros certificados –de bautizo, matrimonio, hasta de estudios-, y al final el pago de una multa por inscripción extemporánea, según criterio de cada munici-pio (ver Gráfico Nº 10).

1.2. sobRe Las baRReRas paRa La obtención deL dni

El circuito de la documentación para el DNI en realidad empieza con la inscripción de los nacimientos. Es por ello que una buena parte de las dificultades para la obtención del DNI está relacionada con la imposibilidad de obtener la partida de nacimiento (por omisión, destrucción o pérdida) y por los errores de registro en la misma.

Una de las barreras más mencionadas por los entrevistados han sido los regis-tros defectuosos en las partidas de nacimiento que cometen los registradores civiles al realizar la inscripción en los libros de registro. Aunque en el momento de realizar el trámite puedan pasar desapercibidos, estos errores se convierten luego en una carga pesada que la persona debe soportar cuando trata de obtener el DNI. “Piden la partida de nacimiento bien escrita, cuando tiene algunas fallas, por decir lo que pasa con mi esposo: Urbano se llama él pero en la partida decía Orbano y tenemos que hacer cambiar” (Mujer, 31 años, San Juan, Iquitos). Para arreglar estos errores, generalmente en el nombre, apellido o fecha de nacimiento, las personas se ven obligadas a seguir un proceso judicial que corre por cuenta del mismo agra-viado, lo que es un contrasentido: el registrador se equivoca y el damnificado paga la equivocación. Este proceso tiene un costo muy alto, entre 300 y 500 soles según los entrevistados. El trámite puede durar hasta 2 años en algunos casos. “De mi

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comadre por ejemplo su partida estaba mal por una letrita nomás. Entonces entró en juicio y ha gastado en abogados, en todo, como 800 soles, no ha solucionado, llorando está caminando” (Mujer, Quiquijana). Estos casos de maltrato abierto, de no responsabilidad en la asunción del error, no aparece sin embargo en el discurso de los funcionarios: “Hay problemas dicen, pero de parte de nosotros, no, porque estamos capacitados y sabemos cómo tratar a los que vienen, no hay problema” (Registrador Civil, San Jerónimo) (ver gráficos Nº 11 y 12).



Ordinario

Ordinario

Extemporáneo


Calidad de servicio


Calidad de servicio

Requisitos pararealizar eltrámite

Requisitosadicionales

para realizar eltrámite

BARRERASRequisitos

Adicionales


Institucional

Noinstitucional


Nacimiento

Otra barrera frecuentemente nombrada es la distancia con las oficinas del Reniec: uno de los problemas para obtener DNI es el tiempo y dinero invertido para viajar al distrito donde se ubican las oficinas del Reniec, que se encuentran general-mente ubicadas en el distrito urbano de la provincia. Esto obliga a la población de las comunidades alejadas a recorrer largas distancias para sacar su DNI, trámite que requiere como mínimo dos viajes y pernoctar en el distrito. Los entrevistados tiene sus propuestas al respecto: “Los lugares de registro deben ser descentralizados, para no tener que movilizarse hasta las ciudades” (Hombre, 35 años, distrito de San Jeró-

gRáfico n° 11Requisitos para la obtención del dni según edades


nimo, Apurímac). “Deberían existir oficinas de Reniec en los distintos anexos. Las oficinas podrían estar en los municipios distritales y los campesinos no tendrían que venir hasta acá y gastar en transporte, comida, cuartos, porque se tienen que quedar dos días” (Hombre, distrito de San Jerónimo, Apurímac).

Debemos tener en cuenta que la pérdida de tiempo es vista por los pobladores sobre todo como una pérdida económica, pues asistir a realizar los trámites implica dejar su actividad económica habitual. Este es también un factor que lleva a que sean las mujeres quienes se encarguen de tramitar la inscripción de los recién nacidos, pues muchas veces se trata de amas de casa que no sufrirán una pérdida económica


- Partida de nacimiento (original)- Fotografía tamaño pasaporte- Original y copia simple de un recibo de una servicio público- Pago de S/. 23.00 en el Banco de la Nación

Obteción Oportuna(18-19 años)

- Partida de nacimiento (original)- Fotografía tamaño pasaporte- Original y copia simple de un recibo de una servicio público- Pago de S/. 23.00 en el Banco de la Nación- Declaración Jurada de los Padres

- Partida de nacimiento (original)- Original y copia simple del DNI del declarante.- Fotografía tamaño pasaporte- Original y copia simple de un recibo de una servicio público- Pago de S/. 16.00 en el Banco de la Nación

Con partidade Nacimiento

Bien registrado

ObtenciónExtemporánea

(Más de 20 años)

Obtención deMenores de edad

RENIEC DNI

gRáfico n° 12Requisitos para la obtención del dni en casos de mal registro o ausencia

de partida de nacimiento

JUAn ARROYO70

adicional a su pérdida de tiempo. Desde luego, la legislación asume como universa-les unas condiciones que solamente reflejan la realidad de parte de la población y el territorio. Se dan las leyes asumiendo inconscientemente que lo “normal” es que una persona pueda movilizarse fácilmente a la oficina de registro más cercana, que goce de permiso por maternidad o que, si acaba de cumplir 18 años, no le afecte perder un día o dos de su tiempo.

También se mencionan los costos económicos y el pago de tarifas: pese a la reducción de las tarifas en los últimos años, el costo de sacar el DNI está aún por encima de las posibilidades del poblador rural. Esta tarifa se suma a los costos de desplazamiento, la obtención de la partida de nacimiento y las fotos, requisitos a ser presentados. “Es un gasto, porque uno tiene que ir con su criatura y tienes que pagar al banco, pagar por la foto, si te quedas a esperar para que te atiendan te da hambre, tienes que comprar algo, es un gasto grande” (Mujer, 19 años, Comuni-dad de Wayku, Rioja-Lamas, San Martín). La gente de zonas alejadas no tiene cómo asumir estos gastos. “Es que no tengo plata, no tengo recursos, es muy caro, no me alcanza lo suficiente para poder movilizarme, como es lejos necesito mas dinero para poder movilizarme ya que la oficina de registro para sacar mi DNI es muy lejos, se me hace difícil más porque tengo mis hijitos y tendría que ir con ellos” (Mujer, 23 años, distrito de San Juan, Loreto). A raíz de esto, los pobladores de menores recursos lle-gan a depender de las campañas que promueven la obtención gratuita de los docu-mentos: “A las personas que está vencido su DNI que esperen la campaña o si en caso es necesario que nosotros necesitamos urgente debemos canjear […] nosotros aprovechamos sacar cuando hay las campañas” (Mujer, 55 años, San Juan, Iquitos). De este modo, paradójicamente, las campañas fomentan la proliferación de omisos, que prefieren dejar pasar el plazo ordinario. Sería necesario que las autoridades sin-ceraran esta realidad y directamente hicieran permanente la obtención gratuita de documentos, empezando por estas zonas.

A lo anterior se suma la discriminación cultural: en algunos casos se percibe una fuerte discriminación de parte de los registradores hacia los pobladores que provienen del campo, sobre todo con quienes no hablan castellano. En la sierra son principalmente las mujeres quechuahablantes quienes son víctimas de este tipo de discriminación y tienen mayor dificultad para realizar el trámite. Esta discriminación altera la confianza que se debe tener en las entidades registradoras. “En caso de que un registrador no entienda la lengua, como no lo entiendo lo que está hablando, pueden tener un acompañante que les haga entender” (Hombre, 35 años, San Jerónimo, Apurímac). También para la obtención del DNI vuelve a repetirse el temor a no saberse desenvolver en la institucionalidad estatal, la incompetencia percibida de la que se hablaba antes: “Por ejemplo hay veces personas que no saben leer, son iletrados, tienen vergüenza, y las personas que están en la oficina no tienen esa paciencia, tratan mal” (Mujer, Distrito de San Juan, Loreto).


En algunos casos el registrador aprovecha su posición al interior del aparato estatal para posicionarse por encima de los pobladores del común, sobre todo los que no dominan el discurso cultural moderno. Las quejas por un maltrato a la población son frecuentes: “No atienden al momento. Si no sabes español te hacen esperar, te dicen que venga otro” (Mujer, quechuahablante, 58 años, Pacucha). Así, contribuyen a ampliar la brecha entre quienes han logrado hacerse parte del sistema y quienes continúan en la periferia; quienes han entrado al sistema excluyen y pro-pician en los excluidos una conciencia de sus propias carencias, lo que genera auto-exclusión. “Cuando llegan las personas que no son letradas así, allí se aprovechan, le gritan, le dicen tienes que traer esto, lo otro” (Mujer, Quiquijana).

En otras palabras, la atención se diferencia según de quien se trate, establecién-dose distintas relaciones entre registradores y pobladores, desde las más horizontales hasta las asimétricas y discriminatorias. Esto último pasa más en las zonas pobres del campo y la ciudad. Los testimonios revelan cosas difíciles de darse en las capitales de departamento: “Nos dicen para tal fecha va a llegar el DNI y no llega. Vamos y nos dicen ‘¡Ya hemos dicho que nos va a llegar!’, ‘Desde Lima no llega pues’, nos gritan, nos maltratan siempre, la señorita es una renegona” (Mujer, distrito de Quiquijana, Cusco). Por eso, un cierto resentimiento y la noción de la tramitación del DNI como un momento difícil por el que se debe pasar: “El personal de Reniec debería tener un mejor trato con nosotros. Ellos reciben un sueldo por su servicio. No es posible que te traten como inferior” (Hombre, distrito de San Jerónimo, Apurímac). Desde luego, estos problemas no surgen solo con respecto a la obtención de documentos de identidad, sino que son moneda común en lo que se refiere a la interacción entre pobladores y funcionarios del Estado en muchas áreas. Se trata de un problema muy difundido y de raíces históricas profundas. “Si para todos es igual, entonces nosotros tenemos que acatar no más. Entre nosotros comentamos y deducimos que es muy difícil sacar. Así pues ordenarán. Antes pedían de regalo papa, oveja, pero ahora ya no piden, ahora en este tiempo no hay ya eso felizmente” (Hombre, 48 años, Ocongate).

Igual que en el caso de las partidas, se recoge la queja por lo que se considera el exceso de requisitos: la población entrevistada manifiesta que hay demasiados requisitos, lo que junto a la demora en la atención, las postergaciones de las fechas, como obstáculos importantes para obtener el DNI. “Debería ser menos burocrático. Poder hacerse a nivel interno y no tener que ir hacia instancias mayores donde gastamos más tiempo, dinero y más requisitos” (Hombre, 35 años, San Jerónimo, Apurímac). De esta forma, la oferta pone dificultades para que la población acceda al documento de identidad. “Si como le dije piden muchas cosas, muchos papeles y todavía después te lo rechazan y tienes que regresar [ ] Si pues, uno a veces se confunde, tantos papeles que te piden, que esto, que el otro documento y es difícil a veces tener tantos papeles juntos” (Mujer, 40 años, Margos).

JUAn ARROYO72

Otra barrera es que, dado que los registros civiles municipales se hallan des-conectados entre sí, cada persona debe volver a su lugar de nacimiento (o comuni-carse con algún familiar que aún viva allí) para obtener la copia certificada que, en la práctica, es el único requisito indispensable para tramitar el DNI. “No puedo volver a mi tierra a sacar la partida de nacimiento porque cuesta el pasaje y tampoco tengo los 23 soles para sacar el DNI” (Mujer, 80 años, distrito de Quiquijana, Cusco). En el caso de quienes han migrado a temprana edad, este requisito que parece perfecta-mente razonable y sencillo se convierte en un problema casi insalvable. El desplaza-miento, el gasto de tiempo y dinero para realizar una gestión que puede bien no ser exitosa hacen que mucha gente vea esto como un obstáculo insalvable. “De mí era lejos, porque yo vine de allá (nació en Pucate Alto, Huánuco) de la edad de 2 años y ahí nos pedían la partida, pero luego a la edad de 16 años y para volver a sacar la partida no teníamos los recursos para volver a sacar” (Mujer, 39 años, Wayku, San Martín). A esto hay que sumarle que, como ha expresado la propia población, el DNI es un documento indispensable para poder movilizarse por el territorio. Así, existen quienes aun queriendo no podrían desplazarse a su lugar de origen para iniciar el trámite de obtención de documentos de identidad, ¡precisamente por carecer de ellos! Ante este y otros problemas, sería recomendable realizar la interconexión de las oficinas municipales de Registro Civil entre sí y con el Reniec. De este modo, una persona podría acceder a los documentos de identidad con mayor facilidad y en la oficina que se encuentre más cercana a su residencia actual, reduciendo la pérdida de tiempo y el número de trámites a realizar (ver Gráfico Nº 13).

También se ha mencionado la ausencia de archivos por el período de violencia política: de los cinco departamentos abordados en este estudio, Huánuco y Apurímac reportan problemas de indocumentación derivados del conflicto armado interno, fenómeno expresado en las entrevistas realizadas. Como en la mayoría de zonas en donde se desarrolló este conflicto, en estos departamentos la indocumentación se debe en gran porcentaje a la quema sistemática de los registros civiles por parte de Sendero Luminoso.

Al igual que en el caso de la partida de nacimiento, en el caso del DNI la cuan-tificación de los entrevistados según el tipo de barrera percibida muestra la pre-ponderancia del “costo”, la “distancia” y los “trámites y requisitos” como barreras más importantes. Un segundo grupo de barreras incluye el “tiempo invertido”, “los lugares de obtención” y los “plazos de obtención” (ver gráficos Nº 13 y 14).


gRáfico nº 13barreras en el flujograma de procesos para la obtención del dni

Gasto en pasaje, trámite, etc.

Distancia geográfica

Trámites y requisitos

Tiempo invertido

Lugares para su obtención

Plazos para la obtención

Trato por parte de los registradores

Diferencia de idioma con registradores

La discriminación hacia las mujeres

Descuido, escriben mal nombres

Fallecimiento del padre

0 5 1510 20 25 3530 45 5040

31

24

23

19

17

13

12

9

5

4

2

Destrucción, pérdidao deterioro de actas

de nacimiento

Mayores de 18

Con partidade Nacimiento

Sin partidade Nacimiento

Bienregistrado

Accesibilidad(tiempo,

distancia, etc.)

Calidad deservicio

(requisitos, etc.)

MalRegistrado

DNI

Barreras para la obtención

Barreras:Accesibilidady calidad de

servicio

Barreras:Accesibilidady calidad de

servicio

RENIEC

gRáfico n° 14nº de menciones de tipos de obstáculos para la obtención del dni (n=43)

fuente: entrevistas sobre DNI en cinco regiones del Perú, julio 2008.

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6. medios de comunicación y campañas en torno al tema de la documentación

El dilema sobre si la población debe acudir a los centros de registro o los pun-tos de registro ir a la población se viene atacando desde los dos lados. Para obtener lo primero se viene utilizando los medios de comunicación, con difu-sión de información y campañas que buscan sensibilizar a la población sobre la documentación y darle información sobre cómo obtenerla. Para lo segundo, se vienen organizando campañas de movilización en donde la oferta se acerca a la demanda y ambas se congregan a manera de ferias. La pregunta que surge, sin embargo, es cuál es la mejor estrategia para expandir la documentación. Aquí se muestran las respuestas de los interrogados en este estudio.

6.1. Las campañas de pRomoción y RestauRación de La identidad

Conforme al Plan Nacional de Restitución de la Identidad “Documentando a las Per-sonas Indocumentadas” (2005), formulado con la participación de diversas entidades estatales, internacionales y representantes de la sociedad civil, el Estado asume dos grandes lineamientos de trabajo: a) la prevención de la indocumentación, y b) la resti-tución de la identidad, poniendo énfasis en las personas en situación de pobreza y de vulnerabilidad. Como parte de este Plan, el Reniec ha venido realizando campañas de “Restitución de la identidad” en distintas zonas el país, en particular en zonas rurales y urbano marginales, llevadas a cabo por medio de convenios con organizaciones de la sociedad civil, organismos públicos y privados, ONG nacionales e internacionales.

En este sentido, se ha encontrado en varios de los distritos visitados la huella de las campañas del Reniec en zonas alejadas de difícil acceso para otorgar el DNI en


coordinación con los municipios distritales. De los 48 pobladores entrevistados sobre tenencia del DNI, 31 habían escuchado las campañas y 17 no.

en ocongate (cusco), se hacen desplazamientos cada cierto tiempo desde Urcos, donde está la Oficina Provincial del Reniec, y se hacen convocatorias por radio a la población para la obtención del DNI según fechas de nacimiento. “De la Reniec siempre avisan cuándo va a ser la entrega del DNI. Avisan por radio cuando llegan a Ocongate” (Hombre, distrito de Ocongate, Cusco).

en san jerónimo (apurímac) se han venido realizando campañas por parte de la municipalidad de Andahuaylas, del Reniec y del Proyecto Integral de Reparación para Personas Afectadas por la Violencia Política. Las campañas de la municipalidad de Andahuaylas y el Reniec promueven la tramitación del DNI para los menores de edad. “El personal de Reniec ahora facilita la partida de todos los niños. Va a las mismas casas de maternidad y allí realiza el trámite, previa solicitud del apoderado. Ahora lo que piden es que el niño tiene que llevar dos nombres” (Hombre, distrito de San Jerónimo, Apurímac).

en pacucha (apurímac) hay campañas de difusión del DNI. Las campañas son organizadas por el municipio de Pacucha y de Andahuaylas. Dichas campañas informaban sobre el lugar, los documentos, el costo, los requisitos y los plazos de entrega.

Una parte de los entrevistados reconoce al Reniec como la principal entidad que realiza iniciativas a favor de la documentación, en alianza con las municipalidades. “Reniec se ha puesto las pilas y va a los pueblos más lejanos para que la gente pueda tener su DNI” (Mujer, distrito de San Jerónimo, Apurímac).

A la par se han estado llevando a cabo campañas por iniciativa de diversas entidades aliadas del Reniec, enfocadas principalmente en la población vulne-rable (personas de la tercera edad, mujeres, niños y adolescentes), entre ellas la campaña “Mujer saca tu DNI”, de la ONG Flora Tristán, la campaña “Mi Nom-bre” del Mimdes, y la campaña del Programa Juntos.

sobre la campaña “mujer saca tu dni, ahora te toca a ti”, es organi-zada por el Programa de Desarrollo Rural del Centro Flora Tristán, en convenio con el Reniec. Tiene como objetivo promover el acceso de las mujeres rurales a sus documentos de identidad. Esta campaña se inició en el año 2003, realizándose actualmente en seis departamentos, en las provincias de Condesuyos, La Unión y Castilla en Arequipa; Chota, Cutervo y Hualgayoc en Cajamarca; Morropón, Aya-baca y Huancabamba en Piura; Carabaya y Sandia en Puno; Acomayo y Paruro en Cusco; y Angaraes y Acobamba en Huancavelica. Para su ejecución se formaron los

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Comités de Campaña como espacios de coordinación y de formación; también se llevan a cabo jornadas de información sobre los derechos ciudadanos de las muje-res y sobre el proceso de documentación a promotoras/es rurales, funcionarias/os, autoridades, registradores civiles, presidentes de comités de vigilancia ciudadana, autoridades comunales, entre otros/as.

sobre la campaña “mi nombre”, fue generada por el Mimdes en el año 2005, a fin de superar las causas que influyen en la indocumentación. Su denomina-ción original fue la de “Cruzada Nacional por el Derecho al Nombre y a la Identidad: Mi Nombre”, incorporándose desde aquel entonces el componente de identidad en el sector Mimdes. Las líneas de acción de esta cruzada recaen en cuatro puntos cen-trales: 1) generar un marco normativo favorable a la documentación de las personas; 2) lograr el apoyo de los Gobiernos Locales y Regionales para garantizar la gratuidad de las inscripciones; 3) impulsar la promoción y capacitación; y 4) realizar campañas de documentación en coordinación con el Reniec.

sobre el efecto del programa juntos en la obtención del dni, el Pro-grama Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres fue creado mediante D.S. Nº 032-2005-PCM el 7 de abril de 2005, autorizándose la entrega de un incentivo de S/. 100 Nuevos Soles en efectivo y de uso libre a las familias más pobres del país, con la condicionalidad que los padres lleven a sus hijos a los puestos de salud y a los colegios. Aunque el objetivo principal de este programa es la lucha contra la pobreza y la desnutrición infantil, la entrega del incentivo monetario que ofrece requiere la presentación del DNI de los padres y las partidas de nacimiento de los hijos como requisitos básicos; se convierte entonces en una razón más para gestionar el docu-mento, si no se tuviera. A noviembre de 2007, Juntos ha llegado a 14 departamen-tos, focalizándose en 630 distritos pobres y muy pobres.

El Programa Juntos ha estimulado y promovido la obtención del DNI y la par-tida de forma masiva. Sin embargo, no abarca todavía un cambio de los meca-nismos de la documentación ni implica facilidades para su obtención. De esta forma, la necesidad de presentar los documentos para recibir los 100 soles men-suales genera cierto grado de angustia en la población que no llega a obtenerlos a tiempo para la recepción del monto mensual: hay gente que está seleccionada como beneficiaria y que no puede recibir el dinero por no presentar los documen-tos. Por tratarse de zonas de pobreza y de pobreza extrema, el monto recibido tiene una enorme valoración e importancia entre la población. El efecto inicial de Juntos ha sido la creación rápida de una demanda contenida, que tomó por sor-presa a los funcionarios de registro, casi desbordando su capacidad de respuesta y de hecho incrementando los tiempos de espera: “Juntos ha tenido también un gran impacto, para que se beneficien con los 100 soles, para eso si han corrido desesperados, de dónde sea tenía que sacar la partida. Entonces recién algunos


han sacado su DNI, recién han hecho registrar a sus niños” (Jefa del Registro Civil, Ocongate). En las ocasiones en las que sí se tomaron previsiones, estas fueron insuficientes: “Juntos, mediante Reniec ha venido a Pacucha aquí en la municipalidad ha sido el trámite del DNI de 3 a 15 años, y yo pienso que no ha sido suficiente, hay muchos niños que no han sido registrados. Debe haber más campañas” (Registrador civil, Municipalidad de Pacucha).

De otro lado, las campañas interinstitucionales han sido también una opción para mejorar el acceso de la población a la documentación, estableciéndose una coordinación entre las instituciones involucradas. “A partir de este año ya estamos yendo a trabajar con el Centro de Salud, con ellos para que un personal del Registro Civil esté presente en el momento que el niño nace para que el niño pueda salir con su partida de nacimiento, porque hay muchos niños que su mamá lo lleva a la casa y ya no vuelven para hacer el registro” (Registrador Civil, Mazán). Además de esto, se ha verificado el impacto positivo de la defensoría del pueblo: “Hay otra entidad que siempre nos pide nuestros servicios para expedir partidas con la finalidad de sacar su DNI, esos son la Defensoría del Pueblo, ellos nos solicitan mediante oficios. Una persona que no tiene sus documentos y que se encuentra por decir en Pucallpa, que no tiene los medios como para venir y llevar su partida, entonces Defensoría del Pueblo de allá se dirige a nosotros mediante oficio solicitándonos la partida de nacimiento de Fulano de Tal y nosotros le expedimos gratuitamente, hay convenio” (Registrador Civil, Mazán). En algunos casos de personas que han cambiado de resi-dencia la Defensoría del Pueblo ha tenido que servir de nexo entre la persona que requería el documento y el Registro Civil, aunque por lo que se ha visto no se trata de un canal regularmente usado.

Finalmente, también se mencionan las campañas originadas por los parti-dos políticos y alcaldes que candidatean por la reelección. Estas campañas son de carácter temporal y buscan ofrecer u otorgar gratuitamente los documen-tos de identidad en los meses previos a las elecciones municipales. La gente se acuerda de estos gestos electorales: “Cuando están en campaña, los alcaldes, así ofrecen ellos, tal día va a venir la Reniec” (Hombre, 45 años, Mazán). De acuerdo a nuestras entrevistas, la mayoría de las campañas que se llevaron a cabo en los distritos fueron organizadas por candidatos a las elecciones municipales, donde el mayor interés es asegurar la asistencia a los comicios y ganar votos: “Sí, una vez vino un partido político, ese del símbolo del arbolito y dijeron que nos iban a sacar la DNI pero al final todo quedo de boca nomás” (Mujer, 19 años, Wayku). Un efecto indeseado de estas campañas es la generación de una dinámica perni-ciosa por la cual la población sabe que en algún momento los alcaldes que son candidatos a reelección ofrecerán la obtención del DNI gratuito, por lo que se prefiere esperar, manteniéndose el poblador como indocumentado para no pagar el costo regular.

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Las campañas más mencionadas en las entrevistas fueron las del Programa Jun-tos, en segundo lugar las campañas electorales, en tercer lugar las del Reniec y, por último, las campañas promovidas por las municipalidades.

6.2 Los medios de comunicación y La documentación

La difusión de información y la capacidad de convocatoria han sido fundamentales en todas las campañas de documentación. Así, conocer qué medios de comunica-ción son los más utilizados, así como los tipos de programas que las personas tienen como preferencia y los temas y formas que motivan mayor atención y retención, son de vital importancia para acercar información a la gente.

El estudio arroja como medio de comunicación más usado a las asambleas comunales, siguiéndole de cerca la radio, y a mayor distancia la televisión, los perió-dicos e Internet. Su importancia radica en su utilización de parte de los comuneros para poder organizar, discutir y resolver problemas que aquejan a la comunidad, así como para la coordinación de la participación comunal en determinados programas sociales. “Sí, uno tiene que asistir y más cuando el problema es por los tipos de arriendo o cuando hay sobre robos” (Mujer, 39 años, Awajún, San Martín).

Juntos

Campañas electorales

Reniec

Campañas promovidaspor la municipalidad

0 5 10 15 20

gRafico nº 15campañas más recordadas por la población

fuente: entrevistas sobre partidas de nacimiento y DNI en cinco regiones del Perú, julio 2008


Sin embargo, pese a ser las asambleas el vehículo principal de comunicación entre la gente, muy pocas veces tratan el tema de los documentos de identidad. “Cuando sé que va a haber una asamblea voy, y solo una vez se habló de documen-tación y fue sobre el cambio de libreta electoral a DNI” (Hombre, 32 años, Pacu-cha). Este canal no está siendo bien aprovechado para atacar el tema de la indocu-mentación, pese a que las comunidades se reúnen periódicamente en asambleas, y que el nivel de compromiso de la población con las organizaciones comunales es alto: “Como Juez de Paz estoy presente siempre en las reuniones multisecto-riales a nivel de autoridad, cada vez me hace llegar la invitación el alcalde. Y se trata sobre los problemas en torno de Pacucha, y de documentación no tratamos nada” (Hombre, 60 años, Pacucha). La gente valora este tipo de comunicación más directa y bidireccional y tiene la costumbre de asistir a sus asambleas. Algu-nos registradores las han utilizado para pequeñas campañas de sensibilización en las comunidades en las que trabajan. “En el caso de las mujeres, pues funciona mucho lo que es reuniones de grupo, es decir, necesitamos hacer reuniones con mujeres para decirles los derechos y que entre mujeres se den el hombro, para que su niño tenga un documento” (Obstetriz, Mazán). El siguiente paso sería que las instituciones estatales recojan estas experiencias, las sistematicen y comiencen a aplicarlas a una escala mucho mayor.

Asambleas comunales

Radio

Televisión

Periódico

Internet

0 10 20 30 40 60 70 80

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Se debe indicar, sin embargo, que las asambleas comunales son una práctica mucho más extendida en el área rural; su prevalencia es menor entre las comunida-des urbano-marginales, y la población propiamente urbana prácticamente no asiste a este tipo de reuniones. En las ciudades hay una mayor exposición a medios de comunicación más convencionales.

En cuanto a los medios de comunicación masivos, el más utilizado tanto en la sierra como en la selva, es la radio, medio que se presenta como el más idóneo para la difusión de las campañas y de información masiva relacionada con los procedimientos de obtención de los documentos de identidad. “Por la radio me entere que iba a haber campaña para sacar acá por Reniec” (Hombre, distrito de Mazán, Loreto). A pesar de que muchas comunidades no cuentan con energía eléctrica, o solo disponen de ella pocas horas al día, casi siempre es posible contar con un radio a transistores a través del cual la población puede mantenerse infor-mada. Los funcionarios mencionan este hecho: “En nuestra comunidad tenemos lo que son las radios, que son las que más llegan, las que más se escuchan” (Obs-tetriz, Centro de Salud de San Jerónimo, Apurímac). “Lo principal es la radio en las casas nunca faltara una radio, porque a veces es mas difícil que tengan televisor, es más masivo” (Obstetriz, Mazán). Una prueba concreta de la influencia de la radio se vivió en el estudio, en el distrito rural de Margos, en la provincia de Huánuco, en el que en coordinación con las autoridades locales se informó a la población por medio de la radio local la visita del investigador, lo que facilitó grandemente la asistencia de los informantes a las entrevistas y grupo focal en las fechas y horas programadas.

Además, es importante tomar en cuenta el tipo de programas y el horario en que los prefieren los pobladores. La mayoría declara escuchar radio por las maña-nas, antes de comenzar su jornada laboral. Evidentemente, también el idioma y la temática del programa radial contribuyen a incrementar su popularidad: “Radio Inti Raymi, escucho el programa Warmikuna Rimanchis, ‘Lo que hablan las mujeres’. Como yo solo sé quechua, me gusta ese programa, yo entiendo” (Mujer, 42 años, Ocongate). En cuanto a las emisoras más escuchadas, se debe resaltar la preferencia por emisoras locales.

Cabe añadir que en las zonas en que está ganando influencia la religión evan-gélica, algunos entrevistados anotaron la influencia “mundana” que tendrían los medios de comunicación masivos. La religión evangélica en dichos sitios aconseja a sus fieles mantenerse alejados de ellos. Cuando se le preguntó a un informante si se informaba a través de la radio o de la televisión, respondió: “Poco, porque estoy en la religión, muy poco […] Radio sí, pero más música evangélica, eso, emisoras que conducen programa religioso, desde las cinco de la mañana hasta la hora del trabajo” (Hombre, 24 años, Aguajún).


sobre los temas de recordación por la población, se mencionaron los requi-sitos y plazos. “Requisitos, el lugar dónde van a atender y todo. Incentivaban a las personas” (Mujer, 31 años, San Juan, Loreto). También se registra la memoria sobre la oportunidad que representan las campañas, por la flexibilización de los trámites. Se espera como ventaja la obtención a gratuidad del documento o, de ser el caso, la condonación de las multas. “Los niños de cinco años pueden tener su partida de nacimiento gratis. En cada distrito se podía sacar; gracias a eso saque partida para mis hijos” (Mujer, 58 años, Pacucha). Similar efectividad mostraron los mensajes que resaltaban la utilidad que tendrían los documentos de identidad para la obtención de servicios prestados por el estado: “[El niño necesita documentos] porque hay que utilizar para hacer matricular o hacer traslados. Ahí nos dijeron los requisitos que se hacen en el colegio mismo” (Mujer, 30 años). También recuerda la gente las veces en que se ofrece a través de los medios más de lo que se cumple, lo que origina expectativas no satisfechas: “En la radio escuché sobre una obtención gratuita, fuimos y no nos aceptaron. La campaña era de la municipalidad ahí nos decían sobre los requisitos” (Mujer, 25 años, Pacucha).

Se desprende de los testimonios que las campañas de mayor recordación son las que tienen mensajes que están en línea con las actitudes y valoraciones preexistentes de la población. Es el caso del valor de los documentos para trámites con institucio-nes gubernamentales. La población recuerda más las ventajas que las consecuencias indeseadas por no tenerlos. Igualmente, se aprecia que la población reinterpreta en términos concretos la promoción de conceptos sobre identidad y derechos ciudada-nos, enfocándose en la utilidad de los documentos como garantía de la pertenencia a una familia y a una comunidad local. También se verifica la utilidad de mensajes que se dirijan a las mujeres en tanto madres de familia. La responsabilidad materna es un valor altamente apreciado dentro de la población rural, por lo que se entien-den mejor las campañas que enfatizan el rol de la documentación (tanto del niño como de la madre) en el acceso a los servicios asistenciales y educativos que presta el Estado desde la primera infancia. El mensaje hacia la familia en lugar de solamente hacia la mujer podría disminuir la resistencia de los varones a que las mujeres obten-gan documentos de identidad.

De más está decir que las campañas que se promocionan tienen que cumplir con los términos en que se anunciaron, pues de otro modo se enajena la credibilidad de la población y se compromete la efectividad de futuros esfuerzos. La población, sin importar los términos en que se le haya querido motivar, espera de una cam-paña extraordinaria de documentación que los trámites sean gratuitos y que se le solucionen los problemas formales respecto a los requisitos: “No, solo te dicen que vayas a sacar y que es gratis” (Mujer, 24 años, Ocongate). Dado que la mayoría de las veces las campañas son realizadas por una sola entidad, ya sea la Oficina Distri-tal de Registro Civil, Reniec, Ministerio de la Mujer o alguna ONG, en realidad solo

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se ofrece solucionar los problemas de una parte del ciclo de la documentación. Si una persona se aproxima a una de estas campañas y no logra realizar su trámite debido a un problema que cae bajo la competencia de otra entidad, es rechazada y su sentimiento de frustración aumenta. Por ello es recomendable que, si se van a hacer campañas extraordinarias de obtención de documentos, estas se realicen coordinando esfuerzos entre la mayor cantidad posible de instituciones encargadas del ciclo de documentación. Por supuesto, sería ideal que esto se ocurra no solo en las campañas, sino que se convierta en la norma.

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7.1. concLusiones

a) El estudio ratifica los tipos de barreras identificados por una diversidad de inves-tigaciones previas sobre el tema: geográficas, económicas, culturales y las rela-cionadas a la calidad de los servicios, que se presentan a lo largo del ciclo de la documentación. La particularidad del presente estudio cultural es que no buscó evidenciar las barreras en sí mismas, sino explicarlas culturalmente. De esta forma, estas no se muestran solo como procesos administrativos truncos o exitosos, sino como fruto de encuentros y de desencuentros entre las culturas de los ofertantes y demandantes.

b) El estudio resalta la existencia de una doble vía entre la cultura de los actores y la institucionalidad, en donde por un lado hay la adaptación a la norma y al sis-tema de registro y, por otro, el comportamiento discrecional o autónomo de los actores, parcialmente por fuera de lo establecido, sea para mejorar o empeorar lo normado. Se concluye que hay dos tipos de incidencia de la cultura, fruto de esta relación adaptativa o autónoma de la cultura de los actores con el “deber ser” establecido institucionalmente en la sociedad y, por tanto, dos grandes tipos de soluciones. En los casos en que los actores cumplen exactamente la norma institucional, el fracaso o éxito para arribar al documento de identidad depende estrictamente de la calidad de la norma, del diseño organizativo del sistema de registro y de los insumos que se le han dado para su operación. En pocas pala-bras, si hubiere problemas de indocumentación, en estos casos su origen no reposaría en la cultura particular de los actores de la base del sistema sino en la cultura de los decisores y gestores que hicieron la norma, que diseñaron un tipo de sistema, que asignaron un monto de recursos y que le imprimieron a la

7. Conclusiones y recomendaciones

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Las personas indocumentadas reconocen estas barreras para el acceso al ciclo de la documentación y dentro del ciclo a sus diferentes fases, a lo que añaden las barreras de la interculturalidad. La norma mal formulada, el error en el registro y el sistema mal diseñado son nudos críticos que se deben resolver con rediseños normativos y organizacionales y desarrollo de capacidades. La discriminación de una parte de los registradores con los registrados requiere un tratamiento parti-cular como un caso de exclusión y de racismo.

e) El estudio enmarca el denominado ciclo de la documentación dentro del esquema necesidad-demanda-oferta, pues el ciclo de documentación es el flujograma de procesos al interior de la oferta, una vez que acude el demandante a los registros civiles, a las postas o a los municipios, pero el primer problema es la no conver-sión de toda la necesidad en demanda por las percepciones sobre la documenta-ción y los límites para el acceso universal. En esta etapa previa al ciclo de la docu-mentación, el estudio ha encontrado que es clave comprender las percepciones de la gente sobre la documentación, elevar su nivel de información sobre cómo conseguirla y mejorar la accesibilidad de la oferta y sus procesos, cuya percep-ción negativa por buena parte de la población hace que su tramitación sea vista como una circunstancia obligada y difícil. La conclusión de este estudio, luego de 17 grupos focales y de analizar los testimonios de 111 entrevistados, es que existe la necesidad de hacer “promoción de la documentación” y “prevención de la indocumentación”, pero que el problema probablemente sea más fácil-mente abordable si se modifica el modelo de la oferta y el estilo de sus operado-res, si se desea que toda la población ingrese al circuito de la tramitación de su documentación, y que no quede atrapada en su complejidad, como pasa ahora con una parte, y que toda igualmente pueda sacar su documento de identidad sin errores, pues ahora hay un porcentaje elevado calculado por el Reniec que obtiene documentos con errores. La población indocumentada, además de su desconocimiento relativo sobre qué hacer para documentarse, no siempre pro-cede a afrontar el proceso de documentación porque tiene una percepción de la oferta, que incluye una valoración de las dificultades o barreras del proceso de obtención de los documentos de identidad y de su posibilidad de salvarlas.

f) Los testimonios de las personas indocumentadas y de los propios registradores ratifican que la documentación en el Perú es un caso específico de contacto entre culturas. De contacto entre la cultura burocrática de los registradores, también diversa pero con rasgos comunes de oficio, y las diversas culturas urbanas y rurales, serranas y nativas amazónicas, con mayor o menor invo-lucramiento con el mercado y con el Estado. La afirmación de la identidad individual a través de documentos como la partida de nacimiento o el DNI es un rasgo propio de la matriz cultural del Estado burocrático moderno, que no toda la población nacional en toda su diversidad de clases, ingresos, lenguas,

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orígenes étnicos y regiones, ha asimilado por igual. Esta matriz cultural está más presente a nivel urbano que a nivel rural. Se produce, así, lo que algunos investigadores han denominado “diglosia cultural”, un concepto proveniente del campo de la sociolingüística que hace referencia a la dinámica de con-tacto entre dos o más variedades lingüísticas, que se presenta en este caso en los roces entre complejos culturales diversos, en que las expresiones de la cultura subordinada son percibidas como inferiores, retrasadas y margina-les, y la cultura dominante encuentra acceso irrestricto para expresarse en la esfera pública, reservándose las culturas dominadas para la esfera privada. Esto significa, aplicado al análisis de contenido de las expresiones de los indo-cumentados rurales y urbanos que se han entrevistado, que no obedece a los procesos de sociabilidad natural de la gente la obligatoriedad de pasar por sucesivos procesos de documentación en la vida que certifiquen su existencia (inscripción de nacimientos, partida de nacimiento, antes libreta militar, más documento nacional de identidad), y sus trámites a veces complicados. De esta forma, la equivalencia entre identidad y documentación está más presente a nivel urbano que a nivel rural, por lo que si a ello se añade la pesada trami-tación característica no solo de la documentación, sino de cualquier proceso público en el Perú, esta es aceptada como necesaria por la población, pero con una carga negativa. En el ciclo de la documentación se suele producir, enton-ces, un choque entre la mentalidad notarial del registrador y la cultura oral y patrón de identidad de los demandantes.

g) La población atribuye, entonces, importancia al documento de identidad, pero esta es doble, simbólica y utilitaria, y sobre todo utilitaria, esto es, es apreciada como un elemento importante porque otorga beneficios prácticos, el acceso a servicios, a programas sociales, a trabajos, a transacciones comerciales, para la ocupación de cargos y la participación en la vida pública. De ahí la aparición reiterada en las entrevistas del Programa Juntos como promotor de la necesidad de la documentación, pues es condición para acceder al bono mensual de 100 Nuevos Soles, lo que quiere decir que la sensibilización y los incentivos deben complementarse. Tanto en la visión popular urbana como en la visión rural del documento de identidad, este es un “escudo protector” y, por tanto, un instru-mento importante para la gente, si bien se da una doble relación entre exclusión e indocumentación en donde cuanto más desguarnecidos, más importante es la documentación, pero cuanto menos cerca del Estado y del mercado, menos presente en su cotidianeidad. Han aparecido con frecuencia en los testimonios experiencias de discriminación de género, y una percepción del rol de la mujer como subsidiario al del hombre en este terreno.

h) Es posible concluir que en el caso de la documentación todavía no aparece tan explícita la dimensión cultural del servicio de registro, como sí ha pasado con


otros sistemas públicos de servicios, que han ido comprendiendo esta dimensión intercultural, lo que ha generado orientaciones transversales de política inter-cultural y motivado la creación de instancias especializadas del tema. Donde aparece más frecuente un choque de culturas antes que un diálogo intercultural es con los registradores y algo menos con el personal de salud, que actúan en el punto de entrega final de los servicios para las partidas y el DNI, como frontera del Estado con la población, y se constituyen, por tanto, en la cara más visible del aparato estatal en su interacción con los pobladores. Y, sin embargo, donde está más cerca el Estado de la población, se está a veces más lejos culturalmente: los testimonios indican que en la base del sistema, sobre todo a nivel rural, los operadores asumen un perfil burocrático, rol que se interioriza en muchos casos como distanciamiento respecto al usuario, pese a que el registrador es también usuario pero en otras circunstancias. La sabiduría práctica y especializada tiende a construir en el comportamiento de los registradores una demarcación especí-fica civilizado/incivilizado respecto a la población a la que prestan sus servicios, y promueve una mirada cargada muchas veces de superioridad y de condescen-dencia, y en algunos casos de racismo. Son tantos los testimonios de maltrato intercultural, acompañado en muchos casos de violencia psicológica y de humi-llación abusiva, que ratifican la tesis que afirma que el racismo se practica en el Perú de los discriminadores hacia los discriminados, pero también entre los discriminados, y quizá con mayor fuerza.

i) Sobre las campañas, el estudio concluye que el desencuentro comienza a resol-verse cuando el sistema de registro va a la población sin barreras. Bajo el modelo burocrático el Estado espera a la población a que venga a pasar sus barreras, bajo un modelo más proactivo, llega a ella y facilita las cosas. El trabajo de campo encontró en varios de los distritos visitados (Ocongate, Pacucha y San Jerónimo) la huella de las campañas del Reniec en zonas alejadas de difícil acceso, para otorgar el DNI, en coordinación con los municipios distritales. También se regis-tró la memoria de la campaña “Mujer saca tu DNI”, de la ONG Flora Tristán, la campaña “Mi Nombre” del Mimdes, y la campaña actual por el DNI del Pro-grama Juntos. Este último es el que está más presente en la versión de los entre-vistados, pues ha estimulado y promovido la obtención del DNI y de la partida de forma masiva, habiendo tenido como efecto inicial la creación rápida de una demanda contenida.

j) Sobre los medios de comunicación más utilizados, así como los tipos de pro-gramas que las personas prefieren, los entrevistados manifestaron que el medio principal a través del cual se informan de las cosas son las asambleas comunales, siguiéndole de cerca la radio, y a mayor distancia la televisión, los periódicos e Internet. La gente tiene la costumbre de asistir a sus asambleas y valora este tipo de comunicación más directa y bidireccional. Sin embargo, pese a ser las asam-

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bleas el vehículo principal de comunicación entre la gente, muy pocas veces se trata el tema de los documentos de identidad. Las asambleas comunales son una práctica mucho más extendida en el área rural; su prevalencia es menor entre las comunidades urbano-marginales, y la población propiamente urbana prácticamente no asiste a este tipo de reuniones. En las ciudades hay una mayor exposición a medios de comunicación más convencionales. El medio de comu-nicación masivo más utilizado, tanto en la sierra como en la selva, es la radio. Sobre el tipo de programas y el horario que prefieren los pobladores, la mayoría declara escuchar radio por las mañanas, antes de comenzar su jornada laboral. El idioma y la temática del programa radial contribuyen a incrementar su popu-laridad, habiendo preferencia por emisoras locales.

7.2. Recomendaciones

a) Dado que en parte la indocumentación refiere a la calidad de la normatividad sobre registro, esto es, a temas no precisos en las normas o definiciones de política que han demostrado ser contraproducentes, es necesario revisar la nor-matividad y plantear modificaciones en varios aspectos. Un cambio normativo bastante reclamado es la gratuidad de los documentos de identidad en el país, como un derecho básico universal, condición de eficacia de toda la política eco-nómica y social. Se requiere que esta gratuidad tenga vigencia incluso a nivel municipal, pues las tarifas que estas ponen a discreción son un importante fac-tor de no acceso. Debería debatirse si esta gratuidad debiera ser solo para las áreas rurales, por ejemplo los 880 distritos pobres comprendidos en la Estrategia Crecer, o para todo el país. Dado el volumen anual de nacimientos y de jóvenes que cumplen 18 años, su costo no es impagable por el Estado, pero es necesario hacer un estudio de costos y contemplar el mejor mecanismo de pago institucio-nal, pues no se trata de originar otra partida de presupuesto histórico, debiendo estudiarse la fórmula específica de pago según gestión por resultados. A esto se añade la necesidad de revisar el financiamiento del Reniec, que hoy se solventa centralmente de recursos propios.

b) Otro conjunto de medidas a adoptar tiene que ver con el rediseño organiza-cional del sistema de registro. En realidad, no existe un Sistema de Identidad Nacional, por lo que se trata más bien de un nuevo diseño. Sería conveniente una evaluación de desempeño institucional que revise el desfase evidente entre los principios y objetivos que se persiguen y el sistema organizado para arribar a los propósitos planteados, y saque lecciones para el futuro. El presente estudio recomienda, como colofón de dicha evaluación, la formulación de un proyecto de inversión pública –susceptible de ser financiado por el Estado o vía Foniprel u otros fondos- para la implementación de un Sistema Integrado de Registro,


pues hoy la integración de los registros municipales con el Reniec marcha muy lenta y es, en la práctica, inexistente. El nuevo Sistema de Identidad Nacional deberá resolver dos temas complementarios, la integración de todos los puntos de registro, y la descentralización de los registros hasta el nivel local, pues una barrera importante en el campo es la geográfica, siendo el desafío acercar los puntos de registro a la población, sin perder calidad.

c) Se recomienda que este diseño de un Sistema Nacional de Identidad responda a la necesidad de universalizar la documentación, pues una cosa es cerrar la bre-cha actual de indocumentados y otra mantenerla cerrada. Lo que se necesita es un sistema de identidad que regularmente cubra la demanda anual de partidas y de DNI, sin dejar para el año siguiente el déficit ahora expresado en la franja de personas indocumentadas. La indocumentación debe ser asumida como un asunto de interés nacional y política de Estado. Por tanto, las medidas, sean de reingeniería, de rediseño o de mejoramiento continuo, mezcladas, deben ser proyectadas no al “control del problema”, sino a su erradicación en el mediano plazo, metas que son diferentes. Las medidas de rectificaciones dentro del ciclo de documentación, barrera por barrera, amplían la cobertura y la demanda satis-fecha, pero no garantizan arribar a una universalización ni hacerla sostenible. Solo la combinación de medidas sobre procesos con rediseños y un fuerte tra-bajo intercultural y de género, podrían afectar el esquema actual compendiado en una necesidad no convertida totalmente en demanda, una demanda parcial-mente “desertora” de la tramitación, y una oferta relativamente no amigable, sobre todo en las zonas rurales. Se deduce de esto que el tratamiento debe ser integral, lo que implica que los dos temas, el de la partida de nacimiento y el del DNI, son facetas de un solo problema, el de indocumentación de pobres y vulnerables, como muestran las cifras y testimonios. De padres indocumentados suelen surgir hijos indocumentados.

d) En sentido más inmediato, incluso sin arreglos institucionales globales, se pro-pone en paralelo una reingeniería de procesos del sistema de registro que sim-plifique el ciclo de la documentación, acorte sus pasos y reduzca los requisitos y trámites. Este rediseño debería finalizar en la automatización de los procesos, que los aligere y disminuya la tasa de errores, integrando todo el sistema nacional en una sola base de datos nacional, de tal forma que las partidas de nacimiento puedan ser solicitadas en cualquier región donde estuviere el demandante. Los problemas de los migrantes y desplazados por el conflicto armado podrían ser así más fácilmente resueltos. Es probable que esta reingeniería requiera cambios en normas y reglamentos, de tal forma que se reduzcan lo que se ha denomi-nado aquí filtros normales, que implican inversión de tiempo y de recursos. Los casos más complicados son los de las inscripciones extemporáneas y el de partos no institucionales, frecuentes en zonas rurales, que puedan requerir redefinir los

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plazos de inscripción, bajar los requisitos y limitar las comprobaciones exigidas por una parte de los registradores.

k) Dado que existe también un problema de no conversión de toda la necesidad en demanda, por las percepciones sobre la documentación y los límites para el acceso universal, se plantea como línea regular del Reniec un amplio programa de información/comunicación a la población sobre cómo conseguir la documen-tación y sobre su necesidad y los riesgos y perjuicios propios de la indocumen-tación. Esta labor de “promoción de la documentación” y “prevención de la indocumentación” debe ser nacional, pero darse con mayor intensidad y con una adecuación intercultural especial en las zonas de bolsones de indocumenta-dos. Dado que la percepción de la población de la importancia del documento de identidad es simbólica pero sobre todo utilitaria, se debe analizar la posibi-lidad de ampliar la condicionalidad del documento de identidad para el acceso a servicios, programas sociales, trabajos, transacciones comerciales, ocupación de cargos y participación en la vida pública, extendiendo la experiencia del Pro-grama Juntos. En general, se plantea en esto complementar la sensibilización y los incentivos.

l) En realidad, se requieren, dentro de una sola política nacional, estrategias dife-renciadas para los ámbitos urbano y rural, serrano y selvático, pues las lógicas de la documentación son en ellos diferentes. Actualmente los mayores porcentajes de indocumentados se presentan en las comunidades nativas, pero las mayores cifras absolutas de indocumentados se registran en la sierra rural. Sin duda, los espacios rurales demandan el mayor reto tanto a la población como al Estado en el futuro, debiendo atenderse las particularidades de cada realidad, pues se trata de contextos socioculturales específicos. Las barreras de acceso, por las distan-cias y tarifas, y las de calidad del servicio, por mal registro, dotación insuficiente de recursos y patrones persistentes de discriminación por etnia y género, se dan en estos contextos y requieren políticas y regulaciones específicas, dentro del marco general nacional.

e) Sobre los casos de discriminación abierta de una parte de los registradores en el tratamiento de las personas indocumentadas, se requiere facilitar las quejas y denuncias y fortalecer las entidades de veeduría. Los abusos, por exclusión abierta, discriminación de género y racismo, requieren un tratamiento particular y no deben dejarse pasar, debiendo tomar la iniciativa los demandantes damni-ficados en sus derechos, la sociedad civil y la Defensoría del Pueblo, además del propio Reniec, interesado en un servicio de calidad.

f) Más allá de los casos de mayor gravedad, sin embargo, se requiere en general fortalecer la dimensión intercultural en las actividades de registro, de tal forma


que se generen y practiquen orientaciones transversales de política intercultural. El Reniec deberá analizar si ello requiere una instancia especializada, del tipo de la Dirección General de Promoción de la Salud en el Minsa o de la Dirección de Educación Bilingüe Intercultural en el Minedu. El papel de la Escuela de Capa-citación será en esto importante, ya no solo por los aspectos de procedimien-tos administrativos involucrados, sino para formación en valores y actitudes. Se propone generar cursos o módulos sobre interculturalidad y enfoque de género en la Escuela. Igualmente, por tratarse de un tema que va más allá de la capa-citación, deberá abarcar generación de indicadores ad hoc en la planificación estratégica y operativa, y probablemente hacer del próximo ejercicio de planea-miento una actividad participativa de reorientación compartida con el personal en este aspecto.

g) Siendo apreciables los errores en el registro, que conllevan la multiplicación de la complejidad del proceso para los demandantes, es preciso un programa espe-cial de rectificaciones, que repare el daño, que sea gratuito y que se organice como campaña nacional, con plazos de apertura y cierre definidos. Se plantea, además, como soluciones institucionales regulares el uso del software de regis-tro, la implementación de un programa ad hoc de capacitación y el uso de la nueva guía para errores. El estudio de costos deberá explorar la posibilidad de implementar mecanismos de incentivos por partida correcta, institucionales y/o individuales (para no implementar penalidades por mal registro), y/o el estable-cimiento de premios a las buenas prácticas del personal registrador, para incen-tivar su emulación nacional.

h) En relación a las campañas, se recomienda superar el modelo de oferta actual, que combina puntos de registro pasivos, a la demanda, y actividad extramural excepcional vía campañas. En realidad, se necesita una estrategia regular que lleve el sistema de registro a la población, sin barreras, de tal forma que las incur-siones extramurales sean parte de la programación regular institucional, como en salud. Esto no debe detener las campañas, que deben plantearse para cerrar la brecha, sirviendo la reconversión del modelo de oferta a un modelo proac-tivo para el objetivo regular de atender la nueva demanda anual e impedir que se reabran brechas en el futuro. Esto quiere decir que las campañas regionales requieren diseñarse como proyectos, con metas y plazos definidos, pues sin un objetivo preciso y como actividades contingentes no solo no cierran la brecha sino que, en ausencia de una modificación del estilo de oferta, se ven ante una población objetivo en reproducción continua, inalcanzable con los medios y estrategias actuales, terminando en una modalidad regular de mucho activismo, con cierta efectividad sobre las comunidades visitadas, pero con una relevancia menor o igual respecto al universo que las requieren. Esto quiere decir que el sistema de registro tiene varios objetivos y públicos objetivos: en algunos casos

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“previene o promueve” la indocumentación (sensibilización, comunicación); en otros “atiende” su demanda regular anual o “público ingresante” (recién naci-dos y cohorte de 18 años, si bien ahora el DNI se ha ampliado a todos los niños, ampliando la brecha oferta-demanda hasta un nivel que no es posible cubrir con la capacidad actual de oferta); y en unos terceros “restituye o repara” la “deuda anterior” (omisos, bloqueados en el proceso, documentados con errores, indo-cumentados por la desaparición de archivos en las zonas de conflicto armado). Esto tiene que ser tomado en cuenta en la organización del sistema, el estable-cimiento de sus metas y la determinación de sus requerimientos financieros y de personal.

i) Sobre la utilización de medios de comunicación, se requiere prestar más atención a las asambleas comunales, que de lejos fueron señaladas como medio central, introduciendo concertadamente el tema de la documentación en sus agendas. Este tipo de apalancamiento comunal podría ser más efectivo que otros medios, por la tradición de asistencia a las asambleas y la autovigilancia de sus acuerdos. Además, debería profundizarse el uso de la radio, el medio de comunicación masivo más utilizado tanto en la sierra como en la selva, utilizando el horario matinal, que es el señalado como el preferido, antes de comenzar su jornada laboral. Evidentemente, se requiere una adecuación intercultural local, que tiene que ver no solo con el idioma sino con la forma de presentación de la documen-tación y la preferencia por emisoras locales. Los temas de mayor recordación son los referidos a los requisitos y plazos, los ofrecimientos de tramitación gratuita y condonación de multas con las campañas y, en general, los relacionados a la uti-lidad que tendrán los documentos de identidad para los servicios prestados por el Estado. Los mensajes quedan cuando están en línea con las actitudes y valo-raciones preexistentes de la población. Se recomienda mostrar las ventajas antes que las consecuencias indeseadas de permanecer indocumentado. Igualmente mostrar en forma concreta las nociones de identidad y de derechos ciudadanos, así como dirigirse a las mujeres y a las madres de familia, por la alta valoración de su rol en el acceso a los servicios asistenciales y educativos. También cuidarse de cumplir con los términos que se anunciaron, pues de otro modo se enajena la credibilidad de la población. Por último, se recomienda realizar campañas coor-dinadas entre las entidades involucradas porque las campañas realizadas por una sola entidad, ya sea el la Oficina Distrital de Registro Civil, Reniec, Ministerio de la Mujer o alguna ONG, en realidad solo ofrecen solucionar los problemas pertinentes a una parte del ciclo de la documentación. Por supuesto, sería ideal que esto se dé no solo en las campañas, sino que se convierta en la norma.

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1. diseño geneRaL

El estudio estuvo centrado en proveer información y análisis acerca del comporta-miento, actitud y percepción de las poblaciones vulnerables hacia los documentos de identidad, así como sobre las principales barreras que estos enfrentan para obte-ner una partida de nacimiento, basándose para ello en la realización de entrevistas y grupos focales a personas indocumentadas y al personal de los establecimientos de salud y oficinas de registro civil en cinco regiones, seleccionadas por presentar bolsones de personas indocumentadas importantes. La selección de los distritos en donde se realizó el trabajo de campo siguió el mismo criterio.

2 pobLación de estudio: seLección de infoRmantes

En el Perú no existía hasta el cierre del diseño metodológico una data confiable sobre personas indocumentadas, por lo que se utilizaron las estimaciones sobre las que trabaja el Reniec, basadas en información del INEI para definir las poblaciones de mayor concentración de indocumentados43. Los términos de referencia determi-naron siete departamentos para el estudio, al interior de los cuales se seleccionaron provincias y distritos que reunían en mayor número los factores de vulnerabilidad a la indocumentación señalados por la literatura: la pobreza y pobreza extrema, la

43 Luego del trabajo de campo y casi al cierre del presente informe, el INEI publicó los primeros resultados sociodemográficos del Censo 2007, que no varían la importancia de las regiones se-leccionadas y cuya información fue integrada al capítulo sobre demanda potencial, si bien este no es un estudio cuantitativo.

anexo metodológico


residencia en áreas rurales, la condición de analfabetismo, la tenencia de lengua materna diferente al español, ser mujer y vivir en comunidades sin centros de salud ni cercanía a municipios.

La información censal, publicada con posterioridad al diseño y al trabajo de campo, reveló los porcentajes de población sin partida de nacimiento y sin DNI en los cinco departamentos estudiados, ratificando la selección hecha. En todos los departamentos escogidos las mujeres sin partida son más que los hombres sin partida; igual, en todos los casos la población rural sin partida supera a la pobla-ción urbana sin partida, siendo el contraste rural-urbano notorio en el caso de Loreto.

cuadRo 1población sin partida de nacimiento o dni en los departamentos estudiados, por

área de residencia y sexo, 2007

% población

sin partida

% Hombres

sin partida

% mujeres

sin partida

% población

urbana sin

partida

% población rural sin partida

% población

>18 sin dni

% hombres > 18 sin

dni

% mujeres > 18 sin

dni

Apurímac 0,7 0,5 0,9 0,6 0,9 2,9 2,4 3,3

Cusco 0,9 0,8 1,1 0,6 1,3 3,1 2,6 3,7

Huánuco 1,5 1,3 1,8 0,8 2,1 5,7 5,1 6,2

Loreto 4,2 3,9 4,6 2,1 8,3 8,7 8,0 9,3

San Martín

1,5 1,2 1,8 1,0 2,3 6,2 5,1 7,5

fuente: INEI. Censos Nacionales 2007: XI de Población, VI de Vivienda.

Conforme a los criterios de vulnerabilidad expuestos, en el departamento de Apurímac se trabajó el campo en la provincia de Andahuaylas, en los distritos de San Jerónimo y Pacucha. En el Cusco, en la provincia de Quispicanchis, en los distritos de Quiquijana y Ocongate. En Huánuco en la provincia de Huánuco, en los distritos de Churubamba y Margos. En San Martín, en el distrito de Awajún de la provincia de Rioja y en el de Wayku de la provincia de Lamas. En Loreto, en la provincia de Maynas, en los distritos de San Juan Bautista y Mazán.

Se buscó que los informantes a entrevistar e integrar en los grupos focales corres-pondan a los siguientes criterios, a verificarse con la información recogida:

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a) den cuenta de la situación de hijos/hijas sin partida de nacimiento, para lo cual se entrevistó a los padres/madres como informantes, siendo ellos los que proporcionaron una información más completa y reciente sobre el proceso o barreras para la obtención de dicho documento. La validación de los instrumen-tos mostró que las entrevistas a niños menores a 18 años sin partida o DNI no arrojaban información relevante;

b) puedan representar las diferencias entre diferentes ámbitos, por lo que la investigación se realizó en dos regiones de la selva (San Martín y Loreto) y en tres regiones andinas (Apurímac, Huánuco y Cusco), en áreas urbanas y rurales;

c) expresen el caso de indocumentados sin dni, que en el país abarcan a adul-tos y niños/niñas, pues la validación mostró que la no tenencia de partida y de DNI están relacionadas y que el estudio de ambos procesos de indocumentación permite esclarecer procesos cruzados, como el de las partidas con errores para la obtención de DNI. Dado que la enorme mayoría de niños/niñas no tiene DNI, por no haber costumbre al respecto, se escogió recoger información en personas mayores de 18 años sin DNI, que otorgaron información más variada sobre las barreras para la documentación;

d) Reflejen las opiniones de hombres y mujeres, expresando la problemática de género, involucrada en la indocumentación según todos los estudios. Siendo las mujeres la población más vulnerable al problema de la indocumentación, en las entrevistas se tocó este punto de manera transversal tanto para la partida de nacimiento como para el DNI. En el caso de los grupos focales este criterio se vio reflejado en las cuotas de género entre los participantes.

e) den cuenta también de la percepción de los prestadores del servicio de documentación, por lo cual se entrevistó a los encargados de los registros civiles en los municipios y a los encargados de emitir los certificados de nacimiento en los centros de salud. En estos actores recae la responsabilidad de la inscripción y fueron una fuente valiosa de información sobre la situación de indocumentación en cada zona.

3. apLicación de Las técnicas y su Rendimiento en campo

Se realizaron 111 entrevistas, de acuerdo a lo planificado. Estas entrevistas se distri-buyeron de la siguiente manera:


• 45entrevistassobrepartidasdenacimiento,conpadresymadresconhijossinpartida.

cuadRo 2entrevistados sobre partidas de nacimiento

contextonivel de

indocumentación

Regiones

totalapurímac Huánuco cusco

s. martín

Loreto

Urbano

Registrado sin barreras 1 1 1 1 1 5

Registrado con barreras 2 0 1 0 1 5

Omiso 0 2 1 2 1 5

Rural

Registrado sin barreras 1 0 1 0 2 4

Registrado con barreras 4 5 3 0 2 14

Omiso 1 1 2 6 2 12

total 9 9 9 9 9 45

• 48entrevistassobreDNI,conpersonasmayoresde18años.

cuadRo 3entrevistados sobre dni

contextonivel de

indocumentación

Regiones


s. martín

Loreto

Urbano

DNI sin barreras 1 0 1 0 1 3

DNI con barreras 2 1 1 0 1 5

Sin DNI 0 2 1 3 1 7

Rural

DNI sin barreras 1 0 2 0 2 5

DNI con barreras 2 3 2 0 4 11

Sin DNI 3 3 2 6 3 17

total 9 9 9 9 12 48

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• 18entrevistasconpersonaldecentrosdesaludymunicipios.

cuadRo 4personal de centros de salud y municipios entrevistados

instituciónRegiones

totalapurímac Huánuco cusco s. martín Loreto

Centro de Salud 2 0 2 0 2 6

Municipio 2 2 2 4 2 12

total 4 2 4 4 4 18

• EnlaregiónSanMartinseentrevistóatresregistradoresdemunicipiosyaunodel Reniec.

Se realizaron 17 grupos focales con una composición que integró hombres y muje-res, en su mayoría indocumentados, de zonas rurales y urbanas, divididos de la siguiente manera: a) 9 grupos focales en zonas rurales; y b) 6 grupos focales en zonas urbanas.

cuadRo 5grupos focales realizados

contexto sexo

Regiones


s. martín

Loreto

UrbanoHombre PN 1 1 1 0 1 4

Mujer PN 1 0 1 1 1 4

RuralHombre DNI 1 1 1 0 1 4

Mujer DNI 1 2 1 1 1 6

total 4 3 4 2 4 17

También se realizaron entrevistas a funcionarios de instituciones involucradas en el tema de la obtención de la partida de nacimiento y del DNI, en particular con profesionales del Reniec, Mimdes, OXFAM y la ONG Flora Tristán. Estas entrevistas fueron muy útiles para el enfoque general del tema, enriqueciendo además la infor-mación sobre el mismo.


Es importante anotar que el 55,8% de los informantes sobre partidas de naci-miento y el 50,0% de los entrevistados sobre DNI hablaban en quechua. El equipo de investigación contó con personal de campo con dominio de los idiomas nativos.

4. tRatamiento de La infoRmación y anáLisis

a. información cualitativa

Las grabaciones de las entrevistas y grupos focales fueron transcritas y luego con-trastadas con las notas tomadas en campo. Posteriormente, se agrupó la informa-ción en base a los ejes, componentes e indicadores del set de variables e indicadores formulados.

b. información de las escalas de Likert

Las preguntas de las entrevistas que utilizaron escalas de Likert arrojaron informa-ción que se ingresó a una base de datos creada en Microsoft Excel. En este proceso se incorporó una rutina de verificación y consistencia de la data, para su posterior presentación en el presente informe.

c. clasificación e integración de la información

Toda la información fue clasificada por temas para cada uno de los lugares visitados, y llevada a matrices de análisis. Estas matrices fueron la base organizada para el análisis y el informe final.

d. análisis de la información de fuentes primarias

Los datos fueron analizados desde la perspectiva del modelo conceptual asumido y el análisis de los principales indicadores o temas seleccionados. Para determinados temas se formuló también una matriz de ponderación de las respuestas de las entrevistas, que permitió la construcción de diferentes categorías y tipologías. Esto facilitó el análi-sis por tipo de fuente y tema, recogiendo aspectos relevantes de los discursos.

e. Revisión bibliográfica y documental

Para la elaboración del estado de la cuestión del tema en la literatura se revisó 50 textos que sirvieron para el mejor entendimiento de la problemática de la indocu-

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mentación. La búsqueda de información estuvo dirigida a conocer los avances y retrocesos en torno a este tema, los debates actuales, el marco normativo y datos estadísticos.

f. triangulación

Un aspecto a destacar en el análisis de la información es la triangulación de fuentes. Así, se ha contrastado y validado un mismo dato o percepción a través de distintas fuentes. Asimismo, se ha realizado una triangulación de metodologías al comple-mentar y encontrar explicaciones a un mismo dato o percepción, fruto de la revisión de diferentes perspectivas venidas desde las Ciencias Sociales y la gerencia social.

Las culturas de ofertantes y demandantes en la expedición ...

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