Las Agenciasde desarrollo económico local

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Las Agenciasde desarrolloeconómico local

Un instrumento de cooperación internacional para el desarrollo humano,la democratización de la economía y la reducción de la pobreza

UNOPS

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El texto estuvo a cargo de un equipo de redacción integrado porGiancarlo Canzanelli, Giordano Dichter, Ivanoe Fugali, AlfredoLazarte y Bernard Schlachter, y coordinado por Giulia Dario.

Esta publicación ha sido posible gracias a la colaboraciónde: Fabio Daneri, Giuseppe Mancinelli y Giuseppe Reca,expertos de la UNOPS; José María Amaya, DirectorTécnico de ADEMIS (El Salvador); Francisco SaborioBorrás, Director Técnico de la Agencia de Pérez Zeledón(Costa Rica); Héber Cabrera Mejía, Director Técnico de laAgencia de Ixcán (Guatemala); Daniel Efrén PalaciosLópez, Director Técnico de ASDECOHUE (Guatemala);Praxíteles Escobar Cerna, Director Técnico de la Agenciade León (Nicaragua); José Carmen Fuentes, DirectorTécnico de la ADEVAS (Honduras); Huzo Hazdic,Director Técnico de CEBEDA (Bosnia Herzegovina); JesúsGálvez Pineda, Director Técnico de la Agencia de Intibuca(Honduras); Alejandro Ráudez, Director Técnico de laAgencia de Nueva Segovia (Nicaragua); Salvador RiveraDirector Técnico de la Agencia de Apopa (El Salvador);Wilson Salmerón, Director Técnico de la Agencia deMorazán (El Salvador); Héctor Velázquez Ovlitas, DirectorTécnico de la Agencia de Chalatenango (El Salvador); LuisAlberto Zeledón Valenciela, Director Técnico de la Agenciade Jinotega (Nicaragua); Noemy Zamuria Centeno,Director Técnico de la Agencia de Granada (Nicaragua).

Edición: Bruno Catenacci

Fotografías:Víctor Mello, UNOPS – New York (págs. 15,37,40)Giordano Dichter, UNDP/UNOPS EDINFODEC Project(pág. 172)Archivo Cebeda-Bosnia Erzegovina (págs. 50, 61, 62, 136)Archivo PDHL – Africa del Sur (pág. 58)Las demás fotografías son de:Romano Martinis, Archivo UNDP/UNOPS EDINFODECProject

Coordinación de la publicación: PNUD/UNOPSEDINFODEC Project, Roma

Mapas: Alain Retière, RESS División UNOPS Ginebra

Impresión: Tipografía La Piramide srl-Roma

Edición italiana (Abril 2000), inglesa (Junio 2000), portuguesa(Marzo 2001), española (Abril 2002)

Las opiniones y valoraciones expresadas en la publicación –asícomo las fronteras indicadas en los mapas– no reflejannecesariamente las opiniones de PNUD, OIT, UNOPS,EURADA, ni del Ministerio de Relaciones Exteriores Italiano.Se autoriza la reproducción de partes del texto, de las fotos y delos mapas, siempre y cuando se cite la fuente.

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1. ¿Por qué las Agencias de Desarrollo Económico Local? p. 13Las estrategias de desarrollo económico localExperiencias iniciales de las AgenciasFundamentos de las Agencias

2. El modelo y la gestión operativa p. 35La estructura organizativaLa estructura de la gestiónLa dimensión territorialLos objetivosLas funciones y los servicios

3. ¿Cómo se crea una Agencia? p. 65La promoción de la ideaLa creación de la AgenciaEl inicio de las actividadesLa consolidación de su influencia

4. Los recursos para el desarrollo económico local y para el funcionamiento de las Agencias p. 93Los recursos para el desarrollo económico localLos recursos necesarios para el funcionamiento de una Agencia

5. La sostenibilidad y la influencia de las Agencias p. 121La sostenibilidadLa influencia de las AgenciasLos indicadores de éxito de las Agencias

6. La Red internacional de las Agencias de Desarrollo Económico Local p. 157Las Agencias y la globalizaciónLas Redes nacionales de las AgenciasUna nueva Red internacional

Apéndice p. 175Las Agencias asociadas en la Red

Índice

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En Septiembre del 2000, en la Conferencia delMilenio de las Naciones Unidas, los líderes

mundiales asumieron el compromiso de reducir lapobreza a la mitad para el 2015 y fijaron nuevas metasmuy ambiciosas para reducir la pobreza. ElSecretario General de las Naciones Unidas, KofiAnnan, recientemente ha solicitado alAdministrador del PNUD, Sr. Mark Malloch Brown,ser el “portabandera” y el “jefe de campaña” paraestas Metas de Desarrollo del Milenio (MDM), en sucalidad de coordinador del Grupo de Desarrollo delas Naciones Unidas. La campaña intenta alcanzaraltos niveles de conocimientos, crecientemovilización de recursos y el cambio acelerado de laspolíticas para obtener el máximo del compromisopolítico y de recursos disponibles alrededor delMDM.

El PNUD es el principal consejero de las NacionesUnidas sobre el Desarrollo, y garantiza soporte a 137países, además de ser un partner del desarrollouniversalmente confiable para los gobiernos y lasociedad civil. Ayuda a los países a desarrollarinstituciones y políticas apropiadas, así como marcoslegales para abordar las raíces multidimensionales dela pobreza. En los años más recientes se ha hecho másclaro que las posibilidades para asistir a países en víasde desarrollo en alcanzar las metas para reducir supobreza, depende en buena medida de las calidadesde la gobernabilidad.

En este contexto general, se reconoce cada vez más la

gobernabilidad local como un medio eficaz paraalcanzar un desarrollo humano sostenible y avanzaren la reducción de la pobreza, a través de laparticipación de la población en las decisiones queafectan sus vidas y aumentar el acceso de los máspobres a los servicios y al trabajo. En efecto, los años’90 han visto un sensible aumento de la solicitud deasistencia del PNUD en las áreas del gobierno local.

Las Agencias de Desarrollo Económico Local(ADEL), presentadas en este libro, ofrecen uninstrumento de gobernabilidad local flexible yparticipativo ampliamente experimentado parareducir la pobreza. Una ADEL es un convenio legalentre las principales instituciones públicas y privadascon el fin de maximizar el potencial económicoendógeno y la ventaja competitiva de un territorio enun contexto global, utilizando los recursos naturales,humanos e institucionales locales.

Desde el inicio de los años ’90, el PNUD haimplementado los programas de DesarrolloHumano a Nivel Local en más de 15 países con elsoporte del Gobierno italiano y en colaboración conotros partners de las Naciones Unidas como laUNOPS y la OIT. Estos programas, basados en unenfoque de planeación participativa integrada ylocal, han promovido la creación hasta hoy, de más de30 ADEL en países en vía de desarrollo, que se hanunido a la Red de más de 500 ADEL que operan en elmundo desarrollado. Una reciente encuesta generalsobre la actividad de estas agencias ha mostrado que

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Este libro aborda un aspecto clave del desarrollo:el problema del acceso a la economía por parte

de sujetos que actualmente están excluidos de ella.No es solamente una cuestión de equidad y dejusticia social. Está en juego, ante todo, la capacidadde producir riqueza. En efecto, ya es evidente quelos modelos actuales, al limitar enormemente elnúmero de miembros activos en la economía yproducir desempleo, se privan de recursosfundamentales para el desarrollo. Actuando de esaforma crean además un ambiente conflictivo yviolento que, a su vez, incide negativamente sobre eldesarrollo integral.

La conciencia de la necesidad de una economía másabierta y democrática, que les permita involucrarsea los países en vías de desarrollo, ya estáampliamente difundida y es apoyada por las másimportantes declaraciones internacionales,suscritas por todos los gobiernos del mundo. Perola aplicación de esta nueva orientación encuentraenormes dificultades.

Existen no sólo las dificultades políticas yculturales, ligadas a la resistencia al cambio,especialmente por parte de quienes hasta ahora hanregido los destinos de la economía. Sino que sobretodo están las dificultades técnicas para encontrarsoluciones innovadoras y sostenibles, que puedanconstituir modelos de acción reproducibles, yestimulen políticas económicas más eficaces.

Es aquí donde aparece la contribución –queesperamos sea considerada original– de la

cooperación italiana, ilustrada en este libro. Enefecto, las Agencias para el desarrollo económicolocal constituyen justamente uno de estosinstrumentos innovadores que intentan contribuir aque las economías se vuelvan más abiertas ydemocráticas. El lector hallará en estas páginaspreguntas que todos nos hacemos: ¿Cómoencontrar actividades productivas válidas? ¿Cómocrear y lograr que funcione bien una pequeñaempresa, cuando se tienen muchas ideas y pocosrecursos? ¿Cómo lograr que accedan al crédito delos bancos los sujetos económicos carentes de lastradicionales garantías? ¿Cómo comercializaradecuadamente los productos de las pequeñasempresas? Y, sobre todo, ¿cómo hacer de losprocesos económicos un instrumento capaz deproducir riqueza y de favorecer, al mismo tiempo, laconvivencia pacífica y democrática?

Son problemas importantes, cuya solución no estásiempre al alcance de la mano. Ellos planteanobjetivos ambiciosos. Pero, precisamente por ello,son importantes los pasos concretos que se estándando para aproximarnos a estos objetivos que, porlejanos que parezcan, ya están maduros en laconciencia de la comunidad internacional. Lacooperación italiana está trabajando en este sentido.El creciente apoyo que ella está encontrando en elParlamento y en el mundo del voluntariado nosdemuestra que estamos en el camino justo.

Vincenzo PetroneDirector General para la Cooperación al DesarrolloDel Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia

las ADEL se han demostrado eficientes en términosde creación de empleo y sostenibilidad financiera.

La experiencia del PNUD con las ADEL, a través deestos programas, ha sido más que positiva, enparticular gracias a las dos de sus característicasprincipales: por un lado su visión general dedesarrollo económico local, que se extiende desde elcampo cultural, legal e institucional, hasta losservicios empresariales, entrenamiento, desarrollo dela infraestructura, marketing del territorio yatracción de inversión, así como hasta laincorporación en redes internacionales. Esto escoherente con los hallazgos empíricos del PNUD,que demuestran cómo el desarrollo necesita unenfoque integrado e intersectorial opuesto a lasaproximaciones sectoriales y puramente técnicas.Por otro lado, es importante el papel catalíticojugado por las ADEL al poner juntos y armonizar losintereses y aspiraciones de todos los actores deldesarrollo local, incluyendo los donantes y lasorganizaciones internacionales.

Con esta cuarta edición, este libro sobre las Agenciasde Desarrollo Económico Local, está ya disponibleen Inglés, Español, Portugués e Italiano. Es entoncespara el PNUD una oportunidad única para ofreceruna herramienta práctica para replicar y difundir lasmejores prácticas, así como para promover undiálogo político más general, a los niveles nacionalese internacionales, sobre los caminos alternativos degobernar y dirigir los procesos de desarrolloeconómico.

Mr. Bruce JenksDirector de la Oficina para los Recursos y Estrategias de PartnershipPNUD

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HHace aproximadamente diez años que laUNOPS, a través el Programa PRODERE en

América Central, promovió una investigación-intervención para elaborar proyectos de accióneficaces en la lucha contra la pobreza. De ahísurgieron algunos principios y esquemas operativosinnovadores, que tenían en cuenta la más ampliaexperiencia internacional.

La pobreza fue vista como un fenómenoestructural de las sociedades, caracterizado por lafalta de acceso por parte de un gran número depersonas a los procesos de desarrollo y a laposibilidad de llevar a cabo actividadesgeneradoras de ganancias.

En la práctica se ha evidenciado que el modelomás eficaz de lucha contra la pobreza era el quepromovía un desarrollo local difuso, capaz devalorizar los recursos del lugar y de proporcionarespacio a muchas pequeñas empresas, relacionadoa nivel nacional e internacional, bien equilibradoen todos sus componentes sectoriales, y, sobretodo, organizado en forma tal que estimulara laparticipación activa de la población.

Sobre esta base nacieron las primeras Agenciaspara el desarrollo económico local. Estasadoptaron el principio de que todos los sereshumanos no solamente tienen el derecho deacceder a los procesos económicos, sino queconstituyen también un recurso fundamental. Deeste modo, las Agencias se transformaron eninstrumentos de transición de una economía de

guerra a una economía de paz, de reactivación ysostén de los mercados locales para su inserción enlos internacionales.

Actualmente estas Agencias han crecido mucho yson las protagonistas de este libro. Ello invita allector a hacer un recorrido sumamente interesante.El recorrido transita por algunos lugares comunesde los modelos corrientes del desarrollo, de laeconomía y de la cooperación, para detenerse enlas innovaciones que todos consideramosnecesarias.

Así pues, las Agencias constituyen un modeloconvincente, aunque es largo el camino que aúntienen por recorrer. Su ejemplo, sin embargo, nosestimula a emprender un largo viaje, lleno deobstáculos, azaroso, donde todo está todavía porhacer: aquel en busca de soluciones para salir delos desequilibrios y de las crisis que amenazan lasformas de desarrollo actual. Un viaje que vale lapena emprender.

Reinhart HelmkeDirector Ejecutivo de UNOPS

L a Organización Internacional del Trabajo (OIT), através de su Sector para el Empleo, tiene el orgullo

de colaborar estrechamente con el Gobierno Italiano enel esfuerzo para promover la creación de las Agencias deDesarrollo Económico Local en los países en crisis. Através del trabajo mancomunado de una amplia gamade socios públicos y privados, entre ellos empleados ytrabajadores –tradicionalmente representados por laOIT-, las Agencias desarrollan una funcióninsustituible, no solo para asegurar que los puestos detrabajo creados mediante su esfuerzo mejoren lascondiciones de vida y de trabajo de las personas másnecesitadas, sino también para promover un proceso dediálogo social a nivel local. La OIT está convencida deque las Agencias pueden desempeñar un papel clave enla promoción de una estrategia para un trabajo digno(decent work) a nivel local. Este concepto comprende lapromoción de los principios y derechos fundamentalesdel trabajo, la creación de puestos de trabajo dignos y lapromoción tanto de la protección como del diálogosocial. Formulado por el nuevo director general de laOIT, Juan Somavia, el concepto de “trabajo digno”constituye la expresión concreta del empeño de la OITpara el desarrollo humano sostenible adoptado en laCumbre Mundial sobre el Desarrollo Social(Copenhague, 1995).

Esta publicación subraya el importante papel que lasAgencias pueden desempeñar para superar lasconsecuencias de las situaciones de crisis. Laexperiencia de PRODERE en América Central y deprogramas semejantes en otros países y regiones,muestra que las Agencias pueden ser un instrumentopara la reconstrucción de las economías locales después

de períodos de conflictos civiles. Mirando hacia lacreación de puestos de trabajo a través de las iniciativaseconómicas de la población local, sobre todo en formade pequeñas empresas y cooperativas, las Agenciasconstituyen un eficaz mecanismo para contrarrestar lasdificultades y aprovechar las oportunidades que sepresentan en períodos de rápidos cambios económicos,tecnológicos y sociales. Las Agencias ayudan nosolamente en la reactivación de las economías locales,sino que también pueden facilitar la reconstrucción delas infraestructuras y el proceso de pacificación yreconciliación después de los conflictos civiles,reintegrando los ex-refugiados y ayudando a restablecerservicios esenciales en sectores como la educación y lasalud.

- El Sector para el Empleo de la OIT está empeñado enpromover un acercamiento multidisciplinario aldesarrollo económico local que aproveche elconocimiento acumulado y las experiencias dediferentes programas de la OIT y provea una gamaintegrada y completa de servicios para la creación y elfortalecimiento de las Agencias.

A través de este acercamiento integrado, la OIT, encolaboración con asociados como Italia, UNOPS yEURADA, continuará promoviendo en los países entransición o en vías de desarrollo el concepto de lasAgencias como instrumentos capaces de crear mayoresy más dignas oportunidades de trabajo y rendimientopara hombres y mujeres.Göran HultinDirector Ejecutivo del Sector para el EmpleoOrganización Internacional del Trabajo

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L as primeras Agencias de Desarrollo EconómicoLocal nacieron en Europa a finales de los años 50.

Desde entonces nunca han dejado de difundirse. Ya sonmás de 500 en Europa, distribuidas en todos los países.Experiencias similares vieron la luz en Canadá, EstadosUnidos y Australia. Después de la caída del muro de Berlínse han ido multiplicando también en las regiones de lospaíses del este. En fin, a partir de los años 90 se handifundido también en los países en vías de desarrollo.Creadas en contextos tan diferentes, las Agencias soneficaces justo porque no reproducen un modelo rígido,sino que se adaptan a las necesidades específicas de cadaterritorio. En efecto, el secreto de su éxito consiste en treselementos claves: la asociación entre tantos y tandiferentes actores que inciden sobre el desarrolloeconómico de una región y que normalmente actúan deforma independiente, competitiva y, en el peor de loscasos, en conflicto entre sí; una visión estratégica delposible desarrollo, y, en fin, la movilización y valorizaciónde todos los recursos localmente disponibles. En efecto,una Agencia tiene la posibilidad de articular, en un todoorgánico, la estrategia de desarrollo económico local, losplanes que la vuelven operativa y los servicios territorialesnecesarios para sostenerla, tales como la creación deempresas y el apoyo a ellas, la formación, la realización deestudios o la búsqueda de financiaciones, la coordinaciónentre los recursos públicos y los privados. Las Agenciashan creado una nueva metodología de desarrolloeconómico, nuevas identidades y un nuevo poder denegociación para todos los actores locales. Permiten, enefecto, a cada territorio encontrar y seguir su propiosendero de desarrollo, teniendo en cuenta la cultura, lasnecesidades, las potencialidades y, además, lasnecesidades particulares, ligadas a momentos históricos

específicos de los países o a situaciones de emergencia.Son un punto de referencia para un nuevo tipo de“gobernabilidad” del territorio. En Europa las primerasAgencias han proporcionado una notable contribución ala reactivación de las economías locales, duramentegolpeadas por la crisis. Otras, nacidas en los años 60, hanpermitido la movilización de recursos locales con el fin delograr nuevas oportunidades, como respuesta a crisiseconómicas que destruían empresas y ocupación. EnShannon (Irlanda), por ejemplo, el invento del motor dereacción para aviones había provocado la crisis de toda laeconomía local, cimentada en la escala efectuada por losaviones que se abastecían de carburante antes deenfrentarse al océano. El gobierno, en colaboración conlas autoridades locales, fundó una Agencia para buscarnuevas oportunidades de desarrollo y para volver a utilizareficazmente los espacios del viejo aeropuerto. La ShannonEconomic Agency es ahora una de las institucionesirlandesas más poderosas y el área se ha vuelto una de lasmás adelantadas, dotada de industrias importantes y detantas pequeñas empresas que han creado millares depuestos de trabajo. En las regiones europeas menosaventajadas, las Agencias dirigen sus esfuerzosprincipalmente a solucionar el problema de ladesocupación, creando pequeñas empresas, proyectos devalorización del territorio y de explotación de recursoslocales, cursos de formación profesional y empresarial,planes de inversión para operadores externos. La luchacontra la pobreza y contra las nuevas pobrezas se estávolviendo, en los últimos tiempos, una prioridad tambiénen Europa, y las Agencias están revelándose uninstrumento indispensable para superar viejas formasasistenciales de intervención. Muchas Agencias inglesas,por ejemplo, han establecido sistemas de crédito y de

formación que permitan a las mujeres, a las minoríasétnicas, a jóvenes desocupados y a personas encondiciones de pobreza, desarrollar sus propiascapacidades para crear empresas e integrarse a laeconomía local. Otros ejemplos provienen de las regionesdel este europeo donde, después de la caída del Muro deBerlín, la transición a las economías de mercado ha tenidocomo consecuencia el abandono de grandesestablecimientos industriales y ha requerido un esfuerzonotable para diseñar nuevos espacios de desarrolloeconómico y para dar con urgencia una respuesta a ladesocupación de millares de trabajadores. Las Agencias,en este caso también, se han difundido en todos los paísesporque constituían una respuesta apropiada para detectarlas potencialidades locales, crear nuevas profesiones,promover empresas que valorizaran los recursosabandonados. En fin, en los países en vías de desarrollo lasAgencias de Desarrollo Económico Local representan uninstrumento estratégico para unir la lucha contra lapobreza al desarrollo sostenible de los recursos locales ygarantizar que las empresas se inserten en un contextoeconómico más favorable. Desde hace una década, 150Agencias de Europa se han organizado en una Redllamada EURADA. La Red tiene diferentes funciones, enprimer lugar la de representar a las Agencias ante losgobiernos y ante las instancias europeas. Promuevetambién, en los diferentes países, el concepto de Agenciade Desarrollo y el intercambio de conocimientos y deasociaciones. Por último, una función de EURADA, quemerece la pena resaltar, es el estímulo a las Agencias parasu internacionalización. En efecto, las Agencias y sus redespueden desempeñar un importante papel en la ayuda a lasregiones en desventaja para que aprovechen lasoportunidades ofrecidas por la globalización y eviten así el

quedar rezagadas. También las economías locales, si estánbien organizadas, pueden ofrecer productos de calidadque, gracias al desarrollo global actual, pueden alcanzarcada rincón del mundo. Pero, para lograr objetivos de talalcance, son necesarios la coordinación, el conocimientode los mecanismos de mercado y la comunicación que losactores aislados difícilmente poseen. Las Agenciaspueden desarrollar este papel de asistencia al desarrollo delos productos y al marketing internacional. Además,mediante las redes los diferentes territorios puedencooperar entre sí, compartiendo informaciones yconocimientos y llevando a cabo proyectos en común. Eldesarrollo de experiencias mediante el sistema de redes,en la época de la globalización, representa una de las armasmás adecuadas para afirmarse a nivel internacional yreforzar las economías locales. No hay que olvidar que losaños 90 se han caracterizado por la creación de redes y dealianzas estratégicas a todos los niveles de la vida social yeconómica. Por esto EURADA colabora activamentetambién con la Red de Agencias de países en vías dedesarrollo, ILS-LEDA, promovida con OIT, PNUD,UNOPS y la Cooperación italiana. No sólo porque estetrabajo en red responde a un objetivo específico deEURADA, no sólo por evidentes motivos de solidaridad,sino sobre todo porque las Agencias ya representan unafirme referencia para todos aquellos que trabajan para undesarrollo económico y social más equitativo, que noexcluya las partes más débiles de la población, que respetey valorice las diferencias, y que sea sostenible. Nuestrodeseo es que siempre mayores recursos puedan serorientados a promover los mecanismos de desarrolloeconómico local presentados en este libro.Christian SaublensDirector de EURADA

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Capítulo 1

¿Por qué las Agencias de Desarrollo Económico Local?

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EE l escenario socioeconómico de los últimosveinte años se ha caracterizado por agudos

cambios en todo el mundo, resumidos en los tér-minos globalización, telemática, desindustria-lización, intervencionismo, de-regulation. Pero lamultiplicación de las riquezas y de los intercam-bios, las aperturas vertiginosas de los mercados yde las oportunidades resultantes, se han traducidotambién en el aumento de la desigualdad entre lospaíses y en la reducción de la ocupación y deoportunidades de trabajo para las nuevas genera-ciones, sobre todo en las áreas más marginadas ycon menores recursos.

El Informe de 1999 sobre el Desarrollo Humano,publicado por el PNUD, contiene gran cantidadde datos alarmantes. La quinta parte de lahumanidad, que vive en los países con renta máselevada, ha alcanzado el 86% del PIB mundial,mientras que la quinta parte más pobre accedeúnicamente al 1% de los bienes y servicios pro-ducidos. Las riquezas de los primeros tres millo-narios del mundo son mayores que la suma delPNB de los 48 países menos desarrollados y de sus600 millones de habitantes. Los países de laOCSE, que constituyen el 19% de la poblaciónmundial, controlan el 71% del comercio global debienes y servicios, el 58% de las inversiones direc-tas exteriores y representan el 91% de todos losusuarios de Internet. Más de 80 países tienenrentas per cápita más bajas con respecto a las dehace un decenio. El crecimiento económico de losaños 80 y de los primeros años de los 90 no hareducido la desocupación en Europa, por el con-

trario, ha permanecido en un 11% durante undecenio afectando a 35 millones de individuos.También los países de la OCSE han registrado,después de los años 80, profundos aumentos delas desigualdades y de la exclusión social: un fenó-meno que puede observarse especialmente enpaíses como Estados Unidos, Gran Bretaña ySuecia. Una persona sobre ocho, en los países másricos del mundo, es afectada por algún aspecto dela pobreza humana.

“En vista del nuevo siglo”, se afirma en elInforme, “el desafío de la globalización no con-siste en frenar la expansión de los mercados glo-bales, sino más bien en consolidar las reglas y lasinstituciones para un control más fuerte a nivellocal, nacional, regional y global, con el fin depreservar no sólo las ventajas de los mercadosglobales y de la competencia, sino también de darespacio suficiente a los recursos humanos, ambien-tales y de las comunidades, para lograr que laglobalización funcione a favor de los individuos yno solamente de las ganancias”. El Informerecomienda “una globalización apoyada en laética, para disminuir las violaciones de los dere-chos humanos y no para aumentarlas; en laequidad, para disminuir las desigualdades interna-mente y entre las naciones y no para aumentarlas;en la inclusión, para disminuir la marginación delos individuos y de los países y no para aumentar-la; en la seguridad humana, para disminuir lainestabilidad de las sociedades y la vulnerabilidadde los individuos y no para aumentarlas; en lasostenibilidad, para disminuir la degradación

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Las estrategias de desarrolloeconómico local

Las estrategias de desarrollo económico local

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ambiental y no para agravarla; en el desarrollo,para disminuir la pobreza y las privaciones y nopara aumentarlas”.

Las recomendaciones del Informe del PNUDhacen un llamado a un gran espectro de actores ylugares donde se toman las decisiones. Muchas delas decisiones necesarias para cambiar las tenden-cias actuales competen indudablemente a lassedes políticas correspondientes a nivel nacional einternacional. Pero, es también indispensable quesean conocidas y difundidas aún más las solu-ciones técnicas y aquellas estrategias operativasque se han revelado más eficaces en la lucha con-tra la pobreza y contra la marginación. En todosestos años, en efecto, han estado siempre pre-

sentes también otras tendencias menos llamativas,mas no por esto menos importantes.

Por ejemplo, ha estado siempre más difundida laconvicción de que es posible luchar contra eldesempleo y promover el desarrollo, cuando anivel local el conjunto de los actores más repre-sentativos concuerdan en promover, organizar ysostener una red endógena capaz de catalizar eldesarrollo. En muchos países han sido diseñadas yejecutadas políticas que valorizan los potencialesde las economías locales. También la UniónEuropea ha comprobado el éxito de las políticascentradas en la concertación local y ha lanzadoprogramas consistentes capaces de favorecerla.Pactos territoriales, contratos por área, distritos

industriales, Agencias de Desarrollo EconómicoLocal, redes cooperativas han entrado a formarparte de la nomenclatura política y de los progra-mas más difundidos en el día de hoy. Muchos go-biernos europeos han recorrido el mismo camino.También en los Estados Unidos, en Canadá, enOceanía han ido multiplicándose y reforzándoselas redes de economías locales.

Estas nuevas políticas económicas se basan enestrategias que conjugan directamente recursos yobjetivos económicos (inversiones, número deempresas, valor agregado), con recursoshumanos, institucionales y sociales presentes enun determinado territorio. Es claro que el desa-rrollo no depende únicamente de variableseconómicas, sino que es el resultado de lascapacidades sociales para determinarlo,perseguirlo y controlarlo. Por ejemplo, el éxito delos “distritos industriales” en Italia nororiental,que es catalogado como un milagro hasta por losobservadores y estudiosos de los países industri-alizados más importantes, ha dependido en granmedida de la naturaleza de las interrelacionesentre los pequeños empresarios de una mismalínea de producción y las instituciones del territo-rio. En estas experiencias, los empresa-rios y lasinstituciones comparten servicios, recursos técni-cos y humanos, en una competencia colaborativa,con la conciencia de que el desarro-llo provienedel esfuerzo común por una “competencia terri-torial”, en vez de la tradicional competencia entreempresas. La cooperación entre empresas e insti-tuciones ha llevado a encontrar y a perseguir

objetivos comunes de desarrollo, en función delos cuales cada uno opera de forma paralela yconvergente.

Este nuevo método de desarrollo económico sebasa en algunos importantes conceptos de orien-tación:• El desarrollo de un territorio está fuertemen-

te condicionado por la voluntad y la capaci-dad de los actores locales. Mientras mejoressean las condiciones en que se encuentrenpara detectar posibles metas específicas parasu propia región, así como los instrumentos yrecursos para conseguirlas, más próximosestarán de las estrategias exitosas. Cuantomayor es el consenso en torno a los objetivosy en la coordinación de las acciones deapoyo, tanto mayor es el éxito de tales estra-tegias.

• El desarrollo de un territorio gira alrededorde la valorización de las potencialidadesendógenas. No hay una sola área que noposea por lo menos un recurso aprovechable.Hasta el desierto o la estepa pueden explotarsu encanto, por ejemplo para fines turísticos.Los problemas residen en la identificación detales recursos, en la política para su valoriza-ción, en los instrumentos para su desarrollo.

• En todas partes se ha comprobado que unade las fuentes más eficaces de desarrollo eco-nómico y ocupacional es la representada porla pequeña y mediana empresa. Más exacta-mente, por el desarrollo y consolidación deredes no casuales de pequeñas empresas. En

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otros términos, se ha entendido que, si laespontaneidad empresarial puede represen-tar una respuesta a la creación de oportuni-dades, no es sin embargo suficiente paraestablecer las bases para un desarrollo alargo plazo. Es más bien necesario hacerénfasis en líneas productivas homogéneas(cadenas de valor territorial), capaces deautoabastecerse y de autoreproducirse.

• El desarrollo depende de la capacidad deintegrar las iniciativas empresariales en unambiente que facilite su nacimiento y su cre-cimiento. Infraestructuras productivas y noproductivas, servicios a las empresas, instru-mentos financieros específicos, marketing te-rritorial para atraer otros recursos externos(inversiones, recursos humanos), son elemen-tos estratégicos, cuya presencia conjuntagarantiza el uso óptimo de las potencialida-des locales.

• El territorio debe dotarse de instrumentosadecuados para la aplicación de políticas yde estrategias de desarrollo local. Estosinstrumentos generalmente consisten enestructuras de servicios territoriales. Ya sonnumerosas las experiencias que se han desa-rrollado en este terreno y abarcan desde lasagencias locales hasta los parques científicosy tecnológicos, desde pactos territorialeshasta iniciativas locales para el empleo,desde centros de servicios hasta incubadorasde empresas, desde áreas industriales hastazonas francas. Su común denominador resideen la coordinación de más actores y en la

continua adaptación de los servicios a lasestrategias de desarrollo esperadas, en unacapacidad flexible de respuesta a las cam-biantes condiciones del entorno.

• Y, por último, el secreto del éxito de talespolíticas reside también en la capacidad deinteracción activa entre las economías localesy las decisiones que se toman a nivel nacionale internacional.

Un reciente estudio de EURADA, la Red Europeaque une 150 Agencias, ha puesto de relieve que eléxito de políticas de desarrollo local, en Europa, re-side en los siguientes factores:• Un acercamiento estratégico, que privilegie

la asociación activa entre instituciones públi-cas y privadas, entre representaciones políti-cas, económicas y de la sociedad civil; la com-plementariedad de las redes de empresaspara defender mutuos intereses y desarrollarmercados; la relación estable de los niveleslocales con los gobiernos centrales y las insti-tuciones transnacionales.

• Una fuerte identidad social, que se expresaen la definición de un modelo de desarrolloadecuado a las condiciones históricas, econó-micas y sociales propias del territorio y en unacercamiento cooperativo, también entreestructuras competitivas entre sí, para esta-blecer objetivos comunes.

• La eficacia de los instrumentos de soporte,que consisten preferiblemente en estructurasde asociación, localmente definidas, particular-mente ejecutivas, capaces y flexibles.

SS i las estrategias de desarrollo económico localconstituyen hoy día una tendencia eficaz para

luchar contra la pobreza en los países industrializa-dos, estas son aún más pertinentes en los países endonde el término “local” a menudo es sinónimode abandono, debilidad institucional, aislamientoy, naturalmente, pobreza .

Una experiencia significativa, que la cooperación in-ternacional ha tenido en este aspecto, se ha desarro-llado en América Central desde los primeros añosdel 90. América Central apenas estaba saliendo deuna serie de conflictos desastrosos para la vida socialy económica de toda la región. Entre otros desafíos,sobresalía el de la reconstrucción material y socialde los territorios en los cuales los conflictos habíansido más enconados y devastadores. El desafío in-cumbía a todos los actores empeñados en promoverla paz en la región y también a las iniciativas de co-operación, sostenidas por el Sistema de las NacionesUnidas y por el Gobierno Italiano, que estaban ope-rando en numerosos Departamentos de la frontera,con apreciables recursos. En aquellas áreas se po-dían encontrar los típicos obstáculos al desarrollo:falta de una visión compartida por los actores loca-les, carencia de un tejido empresarial de base, faltade recursos técnicos y de mano de obra calificada,difícil acceso a fuentes financieras, ausencia de ser-vicios para las empresas, infraestructuras destruidaso en todo caso inadecuadas para sostener el desarro-llo económico, aislamiento de los servicios y de losprogramas nacionales. Mientras tanto, la aplicaciónde políticas de ajuste estructural había creado, en ca-da uno de los países de la región, un escenario que

complicaba ulteriormente los esfuerzos para pro-mover la reconciliación social. Para reducir el gastopúblico habían sido cerrados o redimensionados losservicios básicos y las administraciones del Estado,también a nivel local, en donde ya, desde antes, erandeficientes. Habían sido creados los Fondos de in-versión social, para compensar con iniciativas pun-tuales las situaciones de pobreza creadas por la re-ducción de políticas públicas de salud, educación einversión. Durante los mismos años, el tema del de-sarrollo de las empresas empezaba a adquirir granpopularidad. Formaba parte integrante de las for-mas de pensamiento del ajuste: la libre competenciade empresas sanas debía constituir, hasta en los paí-ses más pobres, el eje central para el desarrollo. Pe-ro las iniciativas y los programas para la promociónde empresa, que se iban difundiendo rápidamente,no se destacaban precisamente por sus motivacio-nes sociales, y tendían a privilegiar aquellos peque-ños grupos de la población que estaban en condi-ciones de utilizarlos. A menudo se trataba de pro-gramas de crédito a las empresas, creados en las ciu-dades capitales e inalcanzables por la mayoría de lapoblación. O se trataba de servicios privados de asis-tencia a las empresas, cuyos costos por la asesoríaexcluían a la casi totalidad de los grupos interesadosen constituirlas. O se trataba de servicios de asisten-cia técnica desligados de las actividades crediticias;o, más aún, de actividades crediticias desligadas dela asistencia técnica.

Los operadores de los servicios y de los programasde cooperación que intervenían en los niveles loca-les tenían una indudable ventaja: podían, en efecto,

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Experiencias inicialesde las Agencias

Experiencias iniciales de las Agencias

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En el mapala localizaciónde las AgenciasCentroamericanasactivas desde iniciosde los años 90


mirar a esos modelos abstractos, pensados en otroslugares, desde un punto de vista más específico, ba-sado en las necesidades concretas y en los recursosde los territorios donde operaban. Y, sobre todo, elcontacto directo con la población los estimulaba abuscar instrumentos para el desarrollo económico

que no excluyeran los grupos más débiles y expues-tos a la pobreza. No pudiéndose contar con grandesapoyos provenientes del exterior, se trataba tam-bién de partir de los recursos humanos y materialesexistentes en el territorio, procurando organizarlosde la manera más eficaz. Un estímulo importante

para tratar de conseguir una forma organizativa lo-cal, sólida y sostenible, venía también del conoci-miento de que los programas de cooperación anteso después concluirían. Por tanto se trataba de ini-ciar, junto con todos los actores del territorio, unainvestigación práctica, capaz de responder algunascuestiones claves: ¿Qué tipo de organización localpodía asumir las funciones de promover el desarro-llo económico, sostenible tanto desde el punto devista financiero, como del social e institucional?¿Qué tipo de funciones debía garantizar esta organi-zación para potenciar y articular entre sí las dispersasactividades económicas del territorio, con asistenciatécnica pero también con financiación a créditos?¿Cómo combinar el apoyo a los sectores económi-cos más prometedores para el desarrollo económicolocal con el objetivo ético de no excluir los grupossociales en condiciones más desventajosas? ¿Cómoarticular el desarrollo económico local con las ten-dencias, recursos y normativas nacionales? Se trata-ba de encontrar una fórmula específica, pero repro-ducible. Específica, porque cada territorio tiene suspropios recursos humanos, económicos, institucio-nales, sus propias necesidades y vínculos con el de-sarrollo; reproducible, para ser potencialmente ob-jeto de políticas nacionales.

Procediendo con intentos, errores y mejoras, pero enun período muy breve, entre 1993 y 1995, han sidoorganizadas y puestas en condiciones de funcionar13 Agencias de Desarrollo Económico Local, enotras tantas áreas de Costa Rica, Nicaragua, El Sal-vador, Honduras y Guatemala. Las Naciones Uni-das y los especialistas en cooperación han desarro-

llado una importante función para promoverlas yapoyarlas, suministrando asistencia técnica y po-niendo a disposición financiamentos para las activi-dades crediticias. Sin embargo, han renunciadotambién al papel de actores directos, restituyendoesta función a los protagonistas locales, con granfrustración de muchos “especialistas” tradicionales.

El fin esencial de una Agencia para el desarrolloeconómico local, consiste en crear puestos de tra-bajo, en crear y sostener pequeñas y medianas em-presas en los diferentes sectores productivos, enmejorar el contexto y las oportunidades económi-cas del territorio donde opera. Las Agencias cen-troamericanas, desde 1993 hasta hoy día, han crea-do más de 25,000 puestos estables de trabajo y16,000 puestos de trabajo provisional. Calculandoque cada puesto de trabajo directamente creado ge-nera por lo menos otro, se puede estimar que, enconjunto, han sido creados 50,000 puestos establesde trabajo. Han sido activadas más de 7,000 nuevasempresas en los sectores agrícola, manufacturero yartesanal. Los habitantes de las áreas donde operanlas Agencias –5 millones de personas- se han bene-ficiado indirectamente de las actividades de apoyo alas economías locales. Teniendo en cuenta que cadaAgencia, en su plena fase operativa, emplea por lomenos 20 técnicos locales, se puede calcular quecomo promedio casi 300 operadores están empeña-dos permanentemente en sus actividades y tienenacceso a una formación calificada. Por lo que se re-fiere a los créditos, que son concedidos también sinlas tradicionales garantías patrimoniales por partede los beneficiarios, las tasas de recuperación son

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dondequiera elevadas y alcanzan el 100% en mu-chas ocasiones. Todas las Agencias han incrementa-do su propio capital inicial para las actividades cre-diticias y por lo menos cuatro han alcanzado unfondo anual de rotación de 1,400,000 dólares. Al-gunas Agencias han logrado instituir Fondos deGarantía con las instituciones financieras locales,multiplicando por dos o tres veces el fondo de cré-dito a disposición. Cada una de las Agencias ges-tiona en la actualidad un promedio de 20 proyec-tos, por cuenta de instancias nacionales o de co-operación internacional, como la Unión Europea,organismos de las Naciones Unidas, cooperacionesbilaterales, organizaciones no gubernamentales.Todas las Agencias, en efecto, han demostrado tam-bién ser óptimos instrumentos para racionalizar lapresencia de las cooperaciones internacionales den-tro del territorio. En situaciones caracterizadas porel desorden y la escasa eficacia de tantos programassectoriales, ellas permiten colaboraciones impensa-das, que las cooperaciones difícilmente establecenentre sí, así como un significativo impacto sobre laseconomías locales.

Las Agencias promovidas por la cooperación enAmérica Central no se han quedado como una ex-periencia circunscrita a esa región. La OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT), por ejemplo, hapromovido y sostenido, en estos años, la formaciónde 9 Agencias de Desarrollo en Cambodia y por lomenos 19 en Bulgaria. Otras más están en procesode activación en Croacia y Bosnia. También los“programas de desarrollo humano a nivel local”,realizados por PNUD, IFAD, y UNOPS, con finan-

ciación italiana, en Bosnia, Albania, Macedonia,Mozambique, Sudáfrica, Angola, República Domi-nicana, Túnez, están centrados en la promoción deldesarrollo local y en la lucha contra la pobreza me-diante la gestión de las Agencias.

Suman ya 42 las Agencias actualmente en función.Están operando en contextos geográficos y en situa-ciones económico-sociales muy diferenciados; cadauna tiene su historia, actores propios, tareas, poten-cialidades y problemas específicos. Pero se hallanunidas por aspiraciones, objetivos y metodologíasanálogas. Y advierten también la urgencia y la nece-sidad de no quedarse aisladas y circunscritas en supropia experiencia particular. Esta es la razón quelas condujo, en 1998, a crear una “Red Internacio-nal de Agencias de Desarrollo Económico Local ”que, hoy día, es apoyada activamente también poranálogas redes de Europa, Estados Unidos y Cana-dá.

La experiencia realizada en el curso de estos añospor las Agencias de Desarrollo, ha permitido detec-tar con claridad los requisitos indispensables paraque un servicio de promoción de empresa puedaconstituir, también y sobre todo, un instrumento delucha contra la pobreza. Características que han sidofáciles de identificar gracias a la difusión de Agen-cias en contextos tan diferentes y a las conexionescon las organizaciones de las economías locales delos países industrializados. Esta publicación presen-ta el patrimonio técnico acumulado y pretende serun instrumento para ampliar ulteriormente las redesde colaboración ya existentes.

¿¿CCuáles son los requisitos indispensablespara una Agencia? No existe un único

modelo de desarrollo local y, con seguridad, no esposible identificar un modelo de estructura que sepueda reproducir mecánicamente. En efecto,cada país tiene sus propias características históri-cas, políticas, económicas, sociales y culturales. Y,en el seno de cada país, estas especificidades valentambién para los diferentes territorios. Sin embar-go, existen algunas características que no sólo sehan mostrado reproducibles en todas partes, sinoque constituyen elementos de base para que lasAgencias puedan desarrollar un papel significati-vo en la lucha contra la pobreza y la reactivaciónde las economías locales. Hélas aquí.

Es una estructura organizada

La Agencia de Desarrollo Económico Local es unaestructura que goza de autonomía propia, jurídica yoperativa. Es reconocida legalmente en el ámbitodel derecho privado, mediante una forma jurídicaque permite la participación de los actores locales,tanto públicos (administraciones locales, institucio-nes descentralizadas del estado, servicios) como pri-vados (cooperativas, cámaras de comercio, sindica-tos, asociaciones de productores, bancos). La Agen-cia se configura como una asociación sin fines de lu-cro. Reúne en un solo conjunto servicios tradicio-nalmente separados: servicios financieros, serviciosde asistencia técnica, formación de los potencialesempresarios, servicios territoriales como el marke-ting y el soporte empresarial.Su naturaleza autónoma permite a la Agencia repre-

sentar al mismo tiempo un sujeto institucional, quepesa en el panorama político local y nacional; un su-jeto contractual, en condiciones de acceder de for-ma autónoma a las fuentes financieras, a contratosde suministros y servicios, a programas nacionales einternacionales; un sujeto administrativo, capaz deejecutar proyectos, erogar servicios y créditos demanera fácil y no burocrática.

La participación mixta, pública y privada, y la natu-raleza administrativa privada han resultado exitosas.Las instituciones y administraciones públicas, enefecto, garantizan a la Agencia las interrelacionespolítico-institucionales y programáticas con los dife-rentes órganos del estado, a nivel local y nacional.Las representaciones de la sociedad civil garantizanla adecuación de las respuestas concretas a las nece-sidades de la población. En fin, la naturaleza priva-da de la gestión de la Agencia facilita su operativi-dad.

Es una estructura territorial

Las Agencias son estructuras territoriales cuyo ám-bito de intervención coincide con una subdivisiónadministrativa intermedia de cada país. Según las le-gislaciones vigentes y las diferentes denominaciones,puede tratarse de una región, una provincia, un dis-trito, un cantón o un departamento. Esta dimensiónterritorial ha resultado ser la más apropiada paracomprometer de forma orgánica las estructuras des-centralizadas del estado, las que utilizan la Agenciacomo instrumento para políticas de desarrollo de lasáreas de las cuales son responsables. Se trata de una

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Fundamentosde las Agencias

Fundamentos de las Agencias

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elección que constituye un apoyo concreto a las po-líticas nacionales de descentralización de las decisio-nes y de los servicios en materia de desarrollo eco-nómico. Además, el ámbito intermedio permite quela Agencia disponga de una masa crítica de recursos(naturales, económicos, humanos) capaces de pro-ducir por sí mismos el desarrollo. En fin, otro pará-metro significativo para la definición de la dimen-sión territorial de una Agencia es la posibilidad con-creta de que la gente participe activamente en susactividades.

En los países en los que no se prevén los ámbitos in-termedios de descentralización, en general han sidopromovidos consorcios entre Municipios y, por elcontrario, en el caso de Agencias creadas en ciuda-des de grandes dimensiones, como las capitales, engeneral han sido concebidos ámbitos correspon-dientes a circunscripciones de la misma.

Es un espacio de diálogo socialy de concertación

La Agencia es un eficaz instrumento de diálogo so-cial y de concertación, y también un espacio para latoma de decisiones en donde los actores locales pue-den moverse y determinar sus propios procesos dedesarrollo económico. La composición mixta de lossocios de la Agencia es una característica que sirvede soporte para que la estructura pueda desarrollarla función de lugar de concertación. Tanto el sectorpúblico como el privado tienen un claro interés enparticipar. En efecto, el primero aprovecha la venta-ja política de acercarse a la sociedad civil, a las nece-

sidades y a los ánimos de la gente y de autopromo-verse ante los electores. El sector público encuentrauna segunda ventaja evidente, consistente en la po-sibilidad de delegar en una estructura técnica yespecializada los aspectos operativos necesariospara concretar sus propias preferencias políticas. Laparte privada encuentra en la Agencia un espaciopara difundir sus propias demandas de desarrollo,sin intermediarios complicados, dialogando directa-mente con sus órganos de gestión, presentandoideas, proyectos y propuestas.

De esta manera, la Agencia constituye un instru-mento para reunir en una síntesis los reclamos y lasoportunidades más diversas, en un esfuerzo comúnpara programar, dar preferencias y realizar interven-ciones que favorezcan a todos y tengan un impactogeneralizado en el área. Un aspecto que se ha reve-lado de gran importancia para hacer posible unaconcertación eficaz, que no se empantane en diver-gencias políticas o sociales, consiste justamente en laautonomía y en el carácter democrático de las deci-siones tomadas por la Agencia. Aunque en estasparticipen las instituciones y las asociaciones locales,en efecto, la estructura tiene su propia dimensión ju-rídica y organizativa y responde de sus propias deci-siones no ante cada una de las partes, sino ante laasamblea en su conjunto. Es a este nivel colegiadoque los intereses, normalmente, se reestructuran enel momento en que aparece el riesgo de la parálisisque pondría en crisis el funcionamiento de la estruc-tura y la relación con la gente.

Esta función de las Agencias es particularmente im-

portante también para reducir los niveles de con-flicto, en áreas donde la natural divergencia de inte-reses entre los actores sociales había degenerado enencuentros armados, expulsiones y reingreso de lapoblación. O en territorios donde han ocurridograndes desastres que han disgregado el tejido socialo en aquellos fuertemente marcados por actividadesilegales. O también en los países en transición eco-nómica, donde el desmoronamiento de los viejospoderes y la formación de nuevas asociaciones tor-na compleja la constitución de una nueva organiza-ción y de nuevas redes sociales. Reuniendo los acto-res locales pertenecientes a diferentes tendencias yrealidades en torno a problemas comunes, favore-ciendo la búsqueda de soluciones en interés de to-dos, se ofrecen nuevas oportunidades de diálogo.En estas situaciones, la escasez de recursos (el knowhow fragmentado, recursos naturales no explota-dos, escasez de recursos financieros) y la necesidadde su utilización eficiente e integrada, devienen ele-mentos de unión para una concertación positiva.

Planifica el desarrollo económico local

El primer paso de una Agencia en el territorio con-siste siempre en reunir todos los actores para elabo-rar en forma coordinada las líneas estratégicas deldesarrollo económico local. Naturalmente, estas noson decididas de una vez por todas, sino que son ac-tualizadas de forma progresiva teniendo en cuentala experiencia colectiva y las nuevas oportunidades.Los Planes, en los que la estrategia se materializa, in-dican los sectores más prometedores, aquellos prio-ritarios y sus articulaciones. La Agencia puede coor-

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dinar directamente el proceso de elaboración de losplanes o suministrar su propia asistencia técnica alas administraciones locales competentes en materiade planificación.

De esta manera las empresas, que han sido promo-vidas o potenciadas por la Agencia, pueden serorientadas para producir beneficios no sólo exclusi-vamente para sí, sino también para el desarrollo delterritorio. Las Agencias se proponen principalmen-te fomentar círculos eficientes de desarrollo a partirde la activación y valorización de los recursos loca-les: naturales, económicos, técnicos y humanos. Pe-ro esto no excluye la necesidad de atraer recursostécnicos y financieros desde el exterior. Las Agen-cias y los Planes coordinados constituyen un instru-mento indispensable para orientar las inversionesexógenas hacia actividades compatibles con las di-námicas de desarrollo endógeno. En este sentido,las Agencias desarrollan también una importantefunción orientando racionalmente los recursos de lacooperación internacional, tanto mediante el instru-mento de los planes de desarrollo como proponien-do ser las ejecutoras de las iniciativas.

Es un instrumento de luchacontra la pobreza

Una de las prerrogativas de base de una Agencia esla de crear alternativas a un modelo tradicional dedesarrollo económico, según el cual sólo una partede la población tiene la tarea y el privilegio de pro-ducir riqueza, contando con un muy improbableefecto de cascada sobre los pobres. Las experiencias

GuatemalaTrabajosde reconstrucción,apoyadospor la Agencia localen el Departamentode Huehuetenango,en dondesolamente en 1997se logró la paz

realizadas por las Agencias demuestran que es posi-ble insertar con éxito en el circuito económico losgrupos golpeados por la pobreza y la exclusión so-cial, con la condición de poner a su disposición losrecursos de que están estructuralmente desprovis-tos. Estamos hablando de los recursos técnicos, fi-nancieros y de intermediación comercial, pero tam-bién de la relación institucional con los contextosdonde se toman las decisiones. La Agencia está or-ganizada para responder a estas preguntas. Las fun-ciones de asistencia técnica son gratuitas, accesiblesa todos y geográficamente cercanas. Las actividadescrediticias son accesibles a todos porque la funciónde la Agencia como garante ante los bancos permi-te superar el problema de las garantías patrimonia-les que gran parte de la población no puede exhibir.Naturalmente, con la condición de que los proyec-tos productivos sean sostenibles y factibles. Y, en fin,la composición asociativa de la Agencia permite acualquier organización territorial participar en ella,teniendo un peso en las decisiones. Puesto que laparticipación en las estructuras societarias de laAgencia está reservada a las organizaciones y no alos individuos, el resultado indirecto que su presen-cia produce en el territorio es un proceso de organi-zación social. Y la organización es un estímulo psi-cosocial poderoso para la lucha contra la pobreza.Con instrumentos y métodos simples, una estructu-ra radicada en el territorio puede alcanzar tambiéna aquellos grupos de la población que normalmenteno tienen acceso a los servicios. Encuentros en lascomunidades y en los barrios, transmisiones por laradio, ferias locales, relaciones estructuradas con losservicios sociales y sanitarios, instrumentos a los

cuales las Agencias recurren normalmente, sirvenmuy eficientemente para este fin. De esta forma unaAgencia desarrolla una doble función, ya que apoyaa las personas que las fuerzas espontáneas del mer-cado excluirían del desarrollo y, simultáneamente,recupera para el desarrollo una parte considerablede los recursos locales.

Suministra los créditos

Conocidos universalmente son los obstáculos quelas actividades empresariales encuentran en los paí-ses en vías de desarrollo: la falta de cultura gerencial,de competencia técnica, de oportunidades de mer-cado, la insuficiencia de las infraestructuras y unagrave carencia de recursos financieros. Esta últimalaguna, sobre todo, es señalada a menudo como elverdadero gran problema del desarrollo. En efecto,el sistema financiero de estos países, poco presenteen los niveles locales, difícilmente favorece la inicia-tiva de los pequeños y medianos empresarios, noestá dispuesto a pagar los costos de tantas prácticascrediticias dispersas, encuentra dificultades en la re-cuperación de los fondos, requiere la presentaciónde garantías patrimoniales individuales que la ma-yoría de los potenciales clientes no está en condicio-nes de ofrecer.

Por estas razones la Agencia no serviría de mucho siayudara a la gente a formular proyectos de empresasin intervenir en el problema de su financiación.Uno de los factores de éxito y sostenibilidad de lasAgencias es justamente la aportación de un fondo

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para realizar operaciones de crédito. Esta aporta-ción, que normalmente proviene de los organismosde cooperación que promueven la Agencia, se con-figura como un fondo rotatorio para erogar créditosque se automultiplican con el tiempo. El crédito seconcede sobre la base de proyectos empresarialescuya factibilidad ha sido evaluada a fondo por lostécnicos de la Agencia. La garantía no consiste, engeneral, en hipotecas sobre el patrimonio, sino en laseriedad de los proyectos y de las personas que lospresentan. Tratándose de áreas circunscritas en don-de las personas se conocen muy bien, esta última re-ferencia no es difícil de conseguir. El Fondo es ad-ministrado a través de un banco local. La experien-cia ha demostrado que el involucramiento de unainstitución financiera es muy importante. Ante todo

porque el “cliente” que por lo general no tiene co-nexiones con el sistema financiero, se acostumbra anegociar en el contexto económico formal. Y tam-bién porque, si es puntual en sus pagos, será consi-derado como posible cliente del banco, se transfor-ma por lo tanto en un sujeto crediticio, como se sue-le decir en la jerga de los trabajadores. Los bancosno corren riesgo alguno porque este es asumido porla Agencia, reciben apoyo de la estructura para losservicios de gestión de los pequeños créditos y ter-minan por considerarlos convenientes. El Fondo deCrédito es administrado y controlado de manera co-munitaria, debido a la naturaleza de actor colectivode la Agencia. Los beneficiarios saben que la deudaque se restituye se transforma en recursos financie-ros nuevamente disponibles para la comunidad lo-

El SalvadorLa sedede una cooperativade ahorro y crédito,promovidapor la Agenciadel Departamentode Morazán

cal. La gestión colectiva favorece dinámicas socialesque motivan enormemente a las personas a saldarsus deudas en la forma y en los tiempos acordados.Un resultado significativo de las Agencias actual-mente en funcionamiento lo es una alta tasa dereembolso de los créditos, mucho más alta del pro-medio del de los países en donde operan.

Apoya la totalidad del proceso empresarial

La experiencia de muchos programas nacionales ode cooperación que se limitan a desembolsar crédi-tos a las pequeñas empresas, ha demostrado queesta función no es suficiente para sostenerlas. Estosprogramas por lo general ayudan al beneficiario aformular un plan de empresa a partir de sus pro-puestas y le garantizan un crédito no oneroso. Unavez obtenidos los recursos financieros, se deja que elneoempresario afronte solo la gestión de la empresay las obligaciones financieras que ha asumido. Perofrecuentemente se encuentra ante problemas impre-vistos, para los cuales no está preparado. La calidadde los productos no es la esperada, los mercados através de los cuales había pensando comercializarsus productos están saturados, no logra ponerse deacuerdo con los subproveedores, las materias pri-mas necesarias sufren un aumento y no sabe comocompensarlo con el precio del producto, las máqui-nas con las cuales está trabajando se traban y no lo-gra repararlas, y así sucesivamente. No se obtienenlas ganancias previstas y el empresario no logra pa-gar las cuotas del crédito.

Las limitaciones más importantes de este modelo

son dos. La primera se deriva del hecho de que nosiempre la institución financiera que desembolsa loscréditos está en condición de concebir buenos pro-yectos de empresa. Su objetivo es producir entradasfinancieras y obtener ganancias mediante los intere-ses. Por ello, normalmente se limita al control de laspartes financieras de los proyectos y de la seriedaddel cliente, dejando a un lado el resto. Por el con-trario, la experiencia enseña que los cambios en lasprevisiones de los proyectos dependen de la calidadde su concepción. La segunda limitación está liga-da a la falta de asistencia técnica al neoempresarioen la difícil fase inicial de la empresa. Por estas ra-zones las Agencias han organizado sus funciones enforma tal que puedan prever la asistencia integral alas empresas, lo que comprende: la asistencia técni-ca para la formulación de los Planes de empresaconfiables, la formación, la erogación del crédito y elasesoramiento de las actividades empresariales. Entodos los casos esta elección ha tenido un efecto po-sitivo sobre la sostenibilidad de los proyectos em-presariales.

Es económicamente sostenible

Es justamente del capital que constituye el Fondode crédito de donde deriva la primera y más impor-tante forma de sostenibilidad financiera de la Agen-cia. En efecto, este Fondo genera intereses que sonutilizados para el mantenimiento de las actividadesde base de la estructura. Generalmente los primerosrecursos invertidos para activar una Agencia, inclu-yendo su Fondo de crédito, son suministrados porlos organismos de cooperación internacional, pero

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también pueden provenir de los gobiernos naciona-les, cuando el desarrollo local forma parte de sus po-líticas. A estos primeros recursos se añadirán pro-gresivamente otros, provenientes de diferentes fuen-tes, locales, nacionales e internacionales. Recursostécnicos y financieros son generalmente aportadospor los socios de la Agencia. Otros recursos pueden

provenir de la gestión de programas nacionales quepersiguen tener una influencia en el territorio aten-dido por la Agencia (iniciativas de promoción de lapequeña y mediana empresa, programas de com-pensación social, iniciativas para grupos vulnera-bles, estudios territoriales). Todas las Agencias ac-tualmente en activo han obtenido una credibilidad

Costa RicaEl mercado de PérezZeledón promovidopor la Agenciade desarrollo local

técnica y social, y han sido encargadas de la gestiónde numerosas actividades de desarrollo económicopor parte de organismos de cooperación internacio-nal que operan localmente. Mediante estas iniciati-vas, las Agencias obtienen también parte de los fon-dos necesarios para sus actividades. Además de losaspectos económicos, también hay otros determi-nantes para la sostenibilidad de una Agencia y a suvez los influencian. Son los aspectos político-socia-les, que derivan de la credibilidad y de la confianzaque la población y las instituciones les conceden, ylos aspectos técnicos, que derivan de su capacidadde alcanzar los objetivos y de mejorar la vida econó-mica local.

Protege y valoriza los recursos ambientales

Después de la Cumbre de Río, el tema ambiental hadevenido objeto de política nacional en casi todoslos países del mundo. A nivel local la Agencia cons-tituye un instrumento importante para valorizar yproteger los recursos ambientales. Cuando los luga-res donde se toman decisiones son sectoriales y de-sarticulados es muy difícil incidir sobre una temáti-ca tan compleja. Mientras por una parte se plantanárboles, una nueva empresa contamina las aguas delrío. Los Planes de desarrollo económico elaboradospor las Agencias les confieren la máxima importan-cia a los recursos ambientales y, siendo producidospor todos los actores locales, constituyen un com-promiso para todos. Las Agencias dan un valorprioritario a los proyectos de empresa que valorizanlos recursos ambientales, no contaminan, e introdu-

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Costa RicaUna escuela primariaen el Cantónde Pérez Zeledón,trabajandoen el jardín botánicode una reserva naturalde la Región Brunca


cen nuevas tecnologías, limpias y de bajo consumoenergético. Estos proyectos obtienen una puntua-ción más alta para ser financiados a través del Fon-do de crédito. Por ejemplo, muchas de las Agenciasque operan actualmente reservan líneas de créditoespeciales para los productos biológicos, que entreotras ventajas también permiten promover más em-pleos. Otras Agencias han elaborado Planes de de-sarrollo turístico, fundados en la valorización de losrecursos del paisaje, que definen cómo proteger lafauna, la flora y todas las bellezas locales. Los pro-gramas nacionales para la defensa y la valorizacióndel ambiente pueden además disponer, en la Agen-cia, de una estructura descentralizada capaz de rea-lizar en forma capilar y eficaz proyectos e iniciativasde fuerte impacto. También en los territorios másaislados y lejanos, pero frecuentemente decisivospara el equilibrio ambiental de un país.

Constituye un recurso máspara las mujeres

Siempre, en todo el mundo, las mujeres han consti-tuido un gran recurso para el desarrollo, cuandoeste es visto con los criterios del desarrollo humano.Basta cambiar los parámetros y un problema se con-vierte en recurso. Las organizaciones de mujeres sonsocias muy activas en todas las Agencias. Las muje-res siempre pueden ser titulares de crédito. Además,muchas Agencias han canalizado en su propio terri-torio iniciativas de cooperación internacional espe-cíficamente orientadas hacia el desarrollo del em-presariado femenino. Muchas Agencias han dadofacilidades de crédito, para favorecer el nacimiento

de empresas y proyectos que respondan a necesida-des sociales que tienen que ver en particular con lasmujeres, como guarderías, pequeñas sastrerías, tien-das de géneros básicos, transportes escolares. Laempresa social es siempre asistida técnicamente conespecial atención para garantizar su sostenibilidad.En todos los casos, los proyectos productivos pro-movidos no han contribuido a la construcción de unmundo aparte, pero siempre han privilegiado la ar-ticulación entre los diferentes aspectos de la socie-dad.

También está asegurada su participación en los car-gos electivos. Al ser constituida la Agencia del De-partamento de Chalatenango, en El Salvador, la fun-ción de presidente fue asumida por una mujer, la al-caldesa de la localidad, y la función de dirección téc-nica fue asumida por una representante de las aso-ciaciones locales. Naturalmente, no habían sido ele-gidas por ser mujeres, sino por su representatividaden el seno de la vida social y política local. Asimismo una Agencia puede siempre transformar-se en una estructura excluyente, si renuncia a losprincipios democráticos sobre los cuales ha sidofundada. Pero sus estructuras de gestión colegialespermiten que todos los grupos puedan hacer reco-nocer sus propios puntos de vista y, desde luego,también salvaguardar los valores positivos.

Es un interlocutor privilegiadopara la cooperación descentralizada

Es cada vez mayor el interés de las comunidades lo-

cales de los países industrializados por la coopera-ción con comunidades locales análogas de los paísesen vías de desarrollo. Se trata de nuevas formas decooperación que intentan crear canales de colabora-ción horizontales y permanentes entre colectivida-des locales, aportando recursos financieros, técnicosy solidaridad. Uno de los obstáculos más frecuentespara las actividades de cooperación descentralizadadirigidas a apoyar el desarrollo económico de unterritorio es, sin embargo, la fragmentación de losactores locales y la ausencia de un punto de referen-cia que ayude a solucionar los innumerables proble-mas que se presentan a quien pretenda realizar unproyecto productivo de impacto y que también seasostenible. Las Agencias constituyen, desde estepunto de vista, un interlocutor sin igual para los ac-tores económicos de la cooperación descentralizaday, en la experiencia a que se hace referencia, han per-mitido realizar numerosas iniciativas productivasque han garantizado el proyecto, el monitoreo, laasistencia técnica y la rendición de cuentas, tantocualitativa como financieramente. Las Agencias ob-tienen de la cooperación descentralizada la ventajade disponer de financiamentos adicionales pero, so-bre todo, de asistencia técnica calificada, indispen-sable para su funcionamiento y actualización.

Las Agencias y los actores económicos de la coope-ración descentralizada, además, pueden constituirjoint venture para realizar proyectos de mutuo inte-rés que valoricen los recursos locales y constituyanun beneficio para el desarrollo económico del terri-torio. Es así que las Agencias pueden sostener consus propias líneas de crédito la empresa local enca-

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GuatemalaActividad

de formaciónpromovida

por la Agenciade Huehuetenango

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Capítulo 2

El modeloy la gestiónoperativa

minada a constituir la joint venture, evitando que laempresa extranjera, que normalmente dispone derecursos y de facilidades de crédito, extraiga delproyecto común la mayor parte de los beneficios.

Se vincula con estructuras análogasy forma redes internacionales

Siendo estructuras dotadas de su propia personali-dad jurídica y de una autonomía propia, las Agen-cias cuentan con todos los requisitos que permitenestablecer relaciones externas con numerosos inter-locutores, tanto nacionales como internacionales.

Esta posibilidad de apertura al exterior constituyeun aspecto importantísimo para el éxito del trabajode una Agencia. Es claro que el aislamiento, la faltade informaciones y la escasez de contactos con lasnuevas tendencias y tecnologías son factores deter-minantes de la pobreza y la marginación. Entre loscontactos externos, los más eficaces han sido aque-llos establecidos con estructuras análogas actuantesen el mismo país, en otros países del sur, en los paí-ses industrializados. Estos contactos han resultadotan útiles para cada Agencia, que se han transfor-mado rápidamente en redes nacionales e internacio-nales, permanentes y organizadas. A esta experien-

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GuatemalaEn el aire, la Radiocultural educativade Ixcan, realizada

con el apoyode la Agenciay del Comité

de Veneciapara la cooperación

descentralizada

LL a Agencia es una estructura organizada, median-te la cual los actores locales interesados per-

siguen los objetivos del desarrollo económico delpropio territorio. Esta estructura tiene cuatro ca-racterísticas específicas: • tiene su propia personalidad jurídica• no persigue fines de lucro• tiene una dimensión local• agrupa las estructuras públicas y privadas del

territorio

Las formas jurídicas que las Agencias pueden asu-mir para garantizar estas características, dependende las oportunidades ofrecidas por las legislacionesnacionales específicas. Generalmente ellas adoptanla forma de asociaciones, fundaciones, consorcioscooperativos. En todo caso, se configuran como or-ganismos autónomos de derecho privado, con supropio estatuto y reglamento interno. Un modeloestándar de estatuto se presenta en el capítulo terce-ro de esta publicación.

En las instancias de gestión de las Agencias, estánagrupadas las estructuras públicas y privadas delterritorio interesadas en participar: asociaciones co-munitarias y de la sociedad civil, sindicatos, organi-zaciones de productores, asociaciones de empresa-rios, centros de servicios, municipios, representacio-nes locales de los ministerios, organismos públicosespecializados, instituciones de formación profesio-nal. Cuando la legislación del país no permite a lasinstituciones públicas participar en organismos pri-vados, se pueden encontrar formas ad hoc para ase-

gurar su participación. Por ejemplo, las institucio-nes públicas pueden reunirse en idóneos comités deasesoría, que participan activamente en la vida de laAgencia; o se pueden concertar acuerdos globalesentre esta y las instituciones públicas interesadas.

La composición mixta de la Agencia constituye unrequisito indispensable para que esta pueda desa-rrollar su función de sujeto de concertación y racio-nalización de la vida económica local.

En los países industrializados existen diferentes ex-periencias de Agencias sólo públicas, o compuestassolamente por el sector privado. Estas fórmulas, sinembargo, presentan inconvenientes que limitan elfuncionamiento óptimo de la estructura, sobre todocuando se trata de aplicarlas en los países en vías dedesarrollo o en los países en transición hacia unaeconomía de mercado. Es claro que las Agencias to-talmente públicas tienen la ventaja de estar plena-mente legitimadas por los gobiernos centrales y lo-cales, como instrumento operativo para canalizarfondos y aplicar las propias políticas de desarrolloeconómico. Pero su desventaja reside en la burocra-tización y en la escasa participación de la población,que no sigue las orientaciones y tiende a no restituirlos créditos. Las políticas de reducción del gasto pú-blico, además, hacen estas fórmulas difícilmenteaplicables a los países en vías de desarrollo. LasAgencias privadas tienen a menudo la capacidad decoordinar los recursos vivos del territorio y se preo-cupan de la sostenibilidad de las empresas y de ladevolución de los créditos. Su desventaja estriba enel aislamiento respecto de las políticas de los go-

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La estructuraorganizativa

La estructura organizativa

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CambodiaLa sede de unade las 9 Agenciasprovincialesde desarrolloeconómico,promovidaspor la OITen el iniciode los años 90.

biernos, la competencia conflictiva con estructurasque tengan funciones análogas, la dificultad de al-canzar un poder contractual reconocido. Además,en los países en vías de desarrollo, las estructurasprivadas para la promoción de empresas tienengrandes problemas de sostenibilidad, a menos quequieran dirigirse únicamente a las empresas másfuertes del área capaces de pagar los servicios deconsultoría.

La Agencias mixtas presentan las ventajas de lasunas y de las otras, y atenúan los riesgos en ellas im-plícitos, aunque la gestión se vuelva más compleja yhaya necesidad de un mayor período de pruebapara experimentar y sedimentar las prácticas deconcertación.

En opinión de muchos, la intervención de las admi-nistraciones públicas puede aparecer como un au-mento de la burocracia y una fuente de ineficienciapara la operatividad de estas estructuras de servicio.Sin embargo, la experiencia ha demostrado que estetipo particular de gestión combinada de las Agen-cias permite alcanzar eficiencia (entendida como re-lación entre resultados y costos) y eficacia (entendi-da como relación entre resultados y objetivos). Lafórmula ganadora de una gestión consiste en confiarla tarea de desarrollar las funciones de servicio a unaentidad operativa específica, que goza de autonomíatécnica, y en confiar por el contrario la tarea de di-rección y control a una entidad representativa co-lectiva.

Además, para las Agencias que operan en el marco

de programas de cooperación para el desarrollo, unobjetivo fundamental lo es el mejoramiento de lasrelaciones entre las instituciones, los servicios y lapoblación organizada. Este objetivo se demuestraparticularmente delicado cuando se trata de favore-cer la reconciliación local en áreas que han sido gol-peadas por conflictos. Y es sobre todo en estos ca-sos, como se ilustra en los próximos capítulos, que

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La estructurade gestión

La estructura de gestión

la fórmula mixta se ha revelado como la más eficaz.

DD esde un punto de vista estrictamente organiza-tivo, las Agencias cuentan con dos estructuras,

una de gobierno y una operativa.

La estructura de gobierno está conformada por unaAsamblea General y una Junta Directiva. La Asam-blea General, compuesta por los representantes detodas las organizaciones asociadas, es el órgano quefija las reglas de funcionamiento, decide el ingreso denuevos socios, desarrolla funciones de dirección y sereúne, ordinariamente, una o dos veces al año. LaJunta Directiva, por el contrario, desempeña las fun-ciones de gobierno, se ocupa de la administración,dispone reglamentos internos, toma decisiones sobreproyectos y programas y responde de sus accionesante la Asamblea. La Junta está conformada por unnúmero variable de miembros, generalmente entre5 y 10, elegidos en el seno de la Asamblea y perma-necen en el cargo por un período variable de uno ados años. Además, en el seno de la Junta se repartenlas responsabilidades mediante la elección del presi-dente, el tesorero y el secretario.

La estructura operativa, que depende jerárquica-mente de la Junta Directiva, está generalmente con-formada por un director, por algunos técnicos y porpersonal administrativo. El director, en algunos ca-sos, es uno de los miembros de la Junta, mientras, enotros, es contratado. La función de la estructuraoperativa es en esencia la de llevar a la práctica lasindicaciones de la Junta, poniendo en ejecución losprogramas y proyectos de desarrollo, erogando losservicios a las empresas y al territorio y desarrollan-

do también la tarea de hacer propuestas y suminis-trar información a los órganos de gobierno.

La estructura operativa está compuesta por un nú-mero limitado de personas que no supera, en los ca-sos a los cuales nos referimos, las siete unidades, in-cluido el personal administrativo. El modelo organi-zativo, sin embargo, es modular. Es decir, es capazde ampliar su dimensión en función de los proyec-tos que se están elaborando, mediante contratos atérmino a personal especializado necesario even-tualmente para realizar las diversas iniciativas. Pue-de así suceder que, en algunos períodos, si la Agen-cia es capaz de cerrar contratos de servicio con enti-dades externas, el personal involucrado alcance va-rias decenas de unidades. En algunos casos, comoen los departamentos de Chalatenango y Morazán,en El Salvador, ese número ha superado las 45 uni-dades, en períodos también superiores a los 12 me-ses. Naturalmente, al concluir los proyectos, estepersonal termina su relación contractual. Al respec-to vale la pena subrayar el importantísimo papel queuna Agencia puede desarrollar para promover em-pleo técnico calificado en el propio territorio, así co-mo la función de formación de cuadros, indis-pen-sable en los procesos de desarrollo local.

La Agencia cuenta siempre con su propia sede, lo-calizada en la cabecera del territorio de su compe-tencia. La sede es un requisito importante para laimagen de la estructura y, también obviamente, parasu funcionalidad. Aunque en mucho casos las admi-nistraciones públicas proporcionan las instalacionesque requiere la Agencia, es importante que su sede,

GuatemalaHuehuetenango es un Departamento

de montaña en el nordeste del país,que ha padecido intensamente

las consecuencias del conflicto que concluyó en 1997.

aunque pequeña, tenga su propia identidad. Ade-más, su ubicación en la cabecera es esencial para quelas instituciones públicas puedan participar activa-mente en sus actividades y para que la población detodo el territorio pueda acceder fácilmente a ella.

A veces es necesario que la Agencia prevea, ademásde su propia sede central, la apertura de Ventanillasdescentralizadas para asegurar un mayor contactocon la población y las administraciones municipales.En efecto, en muchos casos, en los países en vías dedesarrollo y en aquellos destruidos por conflictos,las comunicaciones entre las diferentes partes de unterritorio son difíciles cuando no imposibles. A lasasperezas geomorfológicas se añaden las pésimascondiciones de las carreteras, las características cli-máticas, las estaciones de lluvias, las crecidas de los

ríos. Además, no siempre resultan fáciles las comu-nicaciones telefónicas. En estos casos el problemade la Agencia es lograr llegar a las poblaciones queviven en estas zonas aisladas para asegurarles tam-bién a ellas los mismos servicios que se garantizan enlas áreas centrales, y el instrumento es justamente lasVentanillas, donde personal especialmente capacita-do ofrece toda una gama de servicios más o menosamplios, en dependencia de las condiciones de co-municación con la sede central. Los servicios abar-can desde los de información elemental y orienta-ción, en los casos en los que el problema es la leja-nía física, hasta los de asistencia técnica para la iden-tificación y formulación de proyectos, en los casosde casi completa incomunicación temporal. El per-sonal de las Ventanillas puede depender directa-mente de la Agencia o ser destinado para esta fun-

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En Mozambique se halla en curso elproceso de constitución de las Agenciasde Desarrollo Económico en lasprovincias de Maputo, Sofala y Manica,una iniciativa que está siendoactivamente apoyada por el Programade Desarrollo Humano a nivel Local(PDHL). Pero la planificación, en lasprovincias de Sofala y Manica, debetener en cuenta un hecho importante, asaber, que los dos territorios provincialesson amplísimos, con elevada población ygraves problemas de comunicacióninterna. En la provincia de Manica unapoblación de aproximadamente900,000 habitantes ocupa un territoriode 61,000 kilómetros cuadrados. En laprovincia de Sofala, una población decasi 1,500,000 habitantes ocupa unterritorio de 67,000 kilómetroscuadrados. Las grandes distanciasgeográficas y el pésimo estado de lascarreteras determinan que desdenoviembre hasta febrero, durante laestación de lluvias, numerosas áreasqueden totalmente aisladas. En otraszonas, igualmente, las lluvias, el lodo ylas crecidas de los ríos tornan difícil yarriesgado cualquier desplazamiento.Por citar un ejemplo, en la provincia deManica los distritos de Guru, Tambara yMacossa, durante la estación seca distande Chimoio, la capital provincial, 3, 5 y10 horas respectivamente. Durante laestación de lluvias los tiempos dedesplazamiento se duplican. Ensituaciones de este tipo, es impensableque una Agencia establecida en lacabecera provincial pueda ofrecer

servicios eficaces a una población quetendría tantas dificultades para accedera ella. Además, el problema noconcierne solamente a la población, sinotambién a las instituciones, tanto deldistrito como de la provincia, queraramente disponen de medios detransporte eficientes.

Por lo tanto, el proyecto de las Agenciasprevé una estructura en red, con unasede en la cabecera provincial y sedesdescentralizadas en las cabeceras de losDistritos. Las funciones también hansido subdivididas de manera tal quegaranticen el servicio y el máximo deeficiencia posible a la totalidad de lapoblación de las áreas implicadas. Lasede provincial se ocupará de losestudios sobre las potencialidadeslocales, el marketing territorial, lavaloración y aprobación de los Planes deempresa, la erogación de los créditos, laformación técnica y empresarial, laelaboración de proyecto de desarrollolocal, las relaciones con institucionesnacionales e internacionales, el soportetécnico a la planificación provincial. Porel contrario, las sedes de los distritos seocuparán directamente de la asistenciatécnica a los productores locales, elestímulo a nuevas actividadeseconómicas, la asistencia a lapreparación de Planes de empresa, laasistencia a la comercialización de losproductos, la recuperación de loscréditos, el apoyo a la planificación delDistrito. La red provincial de estructurasserá garantizada por comunicaciones

radiotelefónicas. Ha sido previstotambién un sistema especial detransporte que servirá para comercializarlos productos desde y para los Distritos, ysimultáneamente servirá para lascomunicaciones entre las sedes de laAgencia. Están previstas tambiénreuniones periódicas de los responsablesde las varias sedes para analizar losproblemas, formular soluciones, realizarprogramas a nivel provincial. Otroproblema crucial de esta fórmula en redlo constituye la disponibilidad derecursos técnicos calificados en las sedesdel Distrito. Así, en espera de que elproyecto de la Agencia sea aprobadopor las instituciones competentes,nacionales y locales, están ya en cursolas actividades de formación delpersonal.

El Programa de Desarrollo Humanoapoyará la apertura y el funcionamientode las sedes provinciales y de la red deVentanillas en los Distritos piloto. Pero,con el apoyo de las tres administracionesprovinciales, se está buscando lacolaboración de otros organismos decooperación que intervienenlocalmente. En efecto, se espera que consu apoyo técnico y financiero se puedaabrir el mayor número posible deVentanillas en los Distritos, para lograrque la Agencia tenga una dimensiónverdaderamente provincial y suministresus servicios a la población de todo elterritorio. En la provincia de Manica, lascooperaciones alemana y finlandesa yase sumaron a la iniciativa.

MozambiqueSistema de riego

en la provinciade Manica,

al norte del país.

LLAA RREEDD DDEE VVEENNTTAANNIILLLLAASS EENN MMOOZZAAMMBBIIQQUUEE11

ción por las Administraciones locales. Cuadro 1El organigrama básico de toda Agencia obviamentepuede ser adaptado a las exigencias específicas loca-les. A menudo los organismos de base están apoya-dos o integrados por comités internos, especializa-dos en una o más temáticas, o externos, como los ci-tados anteriormente a propósito de las institucionespúblicas. De todas maneras, simplificando, el orga-nigrama de base de una Agencia está estructuradocomo se indica en el Cuadro 2.

La organización interna tiene siempre un carácterdemocrático, en la medida en que todos los sociosparticipan con igual rango en la vida social de laAgencia. Se trata de una condición fundamentalpara asegurar el equilibrio en las decisiones y garan-tizar espacios de acción adecuados a todos los parti-cipantes. La elección de los cargos, la incorporaciónde nuevos socios, la definición de líneas estratégicasse llevan a cabo por votaciones mediante mayoríasimple o calificada, en función del objetivo. Unaspecto ulterior, importante para garantizar el ca-rácter democrático de la estructura, es la presenciaequilibrada de los actores locales interesados. En elcapítulo reservado al proceso de constitución de laestructura, se analizan ampliamente las modalidadesque pueden favorecer la máxima participación delas instancias de la sociedad civil y de la poblaciónorganizada, en la vida de la Agencia.

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La dimensiónterritorial

La dimensión territorial

SS e ha debatido mucho sobre cuál podría ser ladimensión óptima del territorio en donde

debe operar una Agencia. La experiencia hademostrado que los parámetros útiles para ladefinición del territorio son:• La coincidencia con una subdivisión

administrativa del estado• Una masa crítica de recursos naturales,

económicos y humanos, capaces de producirel desarrollo por sí mismos

• La posibilidad concreta de que la genteparticipe activamente en la vida de laAgencia.

La coincidencia con una subdivisión administrativadel estado permite facilitar las relaciones institucio-nales. En la Agencia, en efecto, están implicadas deforma orgánica las administraciones locales, que uti-lizan la estructura como un instrumento para las po-líticas de desarrollo de las áreas de las cuales son res-ponsables. La dimensión que parece más apropiada,también desde un punto de vista práctico, coincidenormalmente con el territorio de la unidad adminis-trativa intermedia de cada país. Según la división ad-ministrativa vigente y las diferentes denominacio-nes, puede tratarse entonces de una región, una pro-vincia, un distrito, un cantón o un departamento.

Esta elección ha permitido también facilitar y apo-yar las políticas nacionales de descentralización delas decisiones y de los servicios. Desde dos puntosde vista sustanciales. En primer lugar, con la aplica-ción de políticas de ajuste estructural, en todos lospaíses se ha reducido notablemente las dimensiones

de los Ministerios sectoriales y de sus representacio-nes en los niveles locales. Los niveles intermedios dedescentralización coinciden a menudo con las últi-mas ramificaciones de las estructuras sectoriales na-cionales competentes en materia de desarrollo eco-nómico (agricultura, industria y comercio, obras pú-blicas, transporte, trabajo) que consisten de todosmodos en oficinas y servicios escasamente dotadosde recursos humanos y financieros. La Agencia re-presenta un instrumento muy útil para incrementarla eficacia y la operatividad de estas instituciones, re-forzando la presencia del Estado en los niveles loca-les, constituyendo un punto de referencia descen-tralizado para las políticas públicas que, aun dispo-niendo de menos recursos, no por ello han dejadode ser indispensables para alcanzar objetivos com-plejos como el desarrollo y la lucha contra la pobre-za.

El segundo aspecto sobresaliente en este sentido tie-ne que ver con el papel de reestructuración y racio-nalización de la presencia de las instituciones públi-cas en los niveles locales. Efectivamente, en muchospaíses los procesos de descentralización han seguidoritmos, contingencias políticas y formas tales que losministerios han descentralizado sus propios servi-cios a diferentes niveles territoriales, sin que losunos tuvieran en cuenta a los otros.De esta forma, ala debilidad generalizada de estas estructuras des-centralizadas se ha añadido el problema de la extre-ma dificultad de su mutua colaboración. Sin embar-go es evidente, por ejemplo, que el desarrollo agrí-cola difícilmente podrá prescindir de toda una seriede factores que permiten mantener en el área un

OORRGGAANNIIGGRRAAMMAA –– TTIIPPOO22

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mayor valor agregado, como el mejoramiento de lacomercialización, de la industria agrícola local o delas infraestructuras de comunicación. También des-de este punto de vista, la activación de una Agenciapermite facilitar una gestión unitaria e integrada deiniciativas normalmente dispersas, así como aumen-tar el impacto de las instituciones y de las políticaspúblicas al nivel local. Cuadro 3

En los países donde el proceso de descentralizaciónera ya una realidad, la presencia de las Agencias hacontribuido a consolidarlo, aumentando la capaci-dad local de análisis, decisión e intervención. En lospaíses con una débil descentralización, las Agenciashan servido para fomentar procesos –ya conflicti-vos, ya contractuales– para el incremento del poderlocal en las decisiones, obligando a que los actoreslocales asumiesen un peso específico hasta entoncesausente. Desplazando desde el nivel central hacia elnivel local la toma de decisiones sobre las iniciativasde desarrollo, la Agencia ha representado en el te-rritorio un referente “político”, en lo concerniente ala construcción del consenso social e institucional, ytambién un referente “técnico”, por cuanto ha ga-rantizado la realización de las intervenciones pro-gramadas en los diferentes niveles.

Como se indicó en la introducción, las Agencias enalgunos casos se crean en países que no disponen deestructuras intermedias de descentralización delEstado. En este caso ha sido posible promover yrealizar consorcios de Municipios que conformenáreas homogéneas, desde el punto de vista de los re-cursos, de las comunicaciones y de los intercambios

espontáneos ya en proceso. En otros casos, lasAgencias han sido activadas en territorios de gran-des ciudades. Cuando no existan subsistemas admi-nistrativos de estos grandes Municipios, puede serdelimitada un área que reagrupe diferentes barrios yque constituyan un espacio homogéneo en el cuallos intercambios ya se estén dando. En cada una deestas situaciones, la definición de los territorios deintervención ha sido realizada en colaboración conlas autoridades nacionales y locales. De esta formaha sido posible no sólo asumir las decisiones paraproyectar y activar la Agencia, sino también influirsobre las posibles decisiones generales inherentes alos procesos de descentralización.

En estas situaciones se ha hecho evidente la particu-lar utilidad de otros parámetros de base para definirla dimensión del territorio de intervención de lasAgencias. La dimensión debe ser suficientementegrande como para tener una presencia institucional,y un mínimo de recursos económicos y de servicioscapaces de poner en marcha un proceso de desa-rrollo endógeno, pero, al mismo tiempo, bastantepequeña como para permitir un desarrollo realmen-te participativo de las actividades.

Una dimensión territorial demasiado reducida, co-mo podría ser la de un Municipio rural, en generalno es adecuada para generar iniciativas económicascapaces de tener un impacto significativo sobre elterritorio, y estaría viciada por una óptica demasia-do restringida y regionalista. En la experiencia reali-zada, este aspecto ha presentado no pocos proble-mas. En concomitancia con la aplicación de políti-

ADEVAS, la Agencia para el Desarrollo delValle de Sensenti, ha sido una de lasprimeras en ser creadas en América Central.Cuando nació, en 1994, con el apoyo delPrograma PRODERE, limitó su área deacción a los siete municipios del Valle deSensenti, que constituía sólo una parte delDepartamento de Ocotepeque, enHonduras. En efecto, el Valle había sidoparticularmente golpeado por los efectosde la guerra salvadoreña y, dada su cercaníaa la frontera, había constituido la meta paramillares de refugiados, muchos de los cualespermanecieron allí durante casi diez años.Además, histórica, cultural y tambiéneconómicamente constituía un áreahomogénea. ADEVAS comenzó, pues, aoperar en el Valle del Sensenti y alcanzórápidamente resultados significativos encuanto a empresas asistidas, ocupacióncreada y crédito erogado.

Pero, ya en 1995, se abrió una discusiónacerca del futuro de la Agencia, surgida dela consideración de que las políticasnacionales y los grandes programas decooperación internacional abarcaban cadavez más la totalidad del Departamento.Operar en una sola porción delDepartamento representaba grandesriesgos de quedar excluidos de lasoportunidades que se irían presentando o,por lo menos, de encontrar mayoresdificultades para aprovecharlas. Por otraparte, ensanchar el horizonte deintervención habría implicado para laAgencia encontrar recursos adicionales conel fin de asistir a un mayor número debeneficiarios o, con los mismos recursos, unbeneficio menor para la población del valle.Además, los socios de la Agencia ya laconsideraban un instrumento propio, quedebía ser celosamente protegido, y noparecían en nada dispuestos a compartirlocon otros Municipios del Departamento. La

solución del problema no resultaba fácil. Seenfrentaban un punto de vista másestratégico, que podía producir resultadosventajosos a largo y mediano plazo, y unpunto de vista más operativo, queapuntaba a la eficiencia de la operación y,en cierta manera, también a la protecciónde los intereses inmediatos de loshabitantes del valle.

La decisión fue acelerada por algunaspropuestas concretas de cooperación. LaUNFPA, con fondos de la cooperaciónitaliana, le propuso a ADEVAS llevar a caboun programa para potenciar las actividadesproductivas de las mujeres delDepartamento. Se trataba de un millón dedólares para actividades de crédito yasistencia técnica. Para la Agencia era unaocasión importante no sólo para enriquecerla agenda de sus actividades, sino, sobretodo, para reafirmar su propio papel depunto de referencia local de los programasnacionales e internacionales. Al mismotiempo una ONG italiana, la Asociaciónpara la Promoción del Desarrollo, buscó lacolaboración de la Agencia para realizar unnuevo proyecto dirigido a extender a otros 5municipios, los más pobres delDepartamento, las actividades de asistenciatécnica y de erogación de créditos de laAgencia. Los fondos habrían sidosolicitados al Gobierno italiano y también ala Unión Europea. Así, para la Asamblea delos socios y el Comité de Gestión deADEVAS fue mucho más fácil tomar ladecisión de transformar la Agencia mismaen una estructura de servicio para latotalidad del departamento deOcotepeque. Nuevos municipios y nuevosactores se incorporan a la unión desociedades, se reformulan los estatutos,nuevos técnicos se forman. En la estructurase definen las responsabilidades técnicaspor subáreas departamentales y se hace

necesario un cierto período para asimilar lanueva situación. Mas, esto no era todo. Enel mismo período, el Gobierno hondureñologró obtener un crédito solicitado muchosaños atrás con el fin de apoyar a lospequeños productores de café. El créditollegó en un momento crítico porque elGobierno, en pleno proceso de ajusteestructural, había tenido que reducirsignificativamente las dimensiones delMinisterio de Agricultura. Por ejemplo, en elDepartamento de Ocotepeque las 8oficinas del Ministerio habían sido reducidasa una sola. Sin embargo, este programapara los pequeños productores de cafépreveía importantes recursos de inversión.El hecho de participar como socio en laAgencia de Desarrollo, le permitió alrepresentante del Ministerio de Agriculturaproponerles a sus órganos de gestión lanecesidad de aunar fuerzas para realizar elprograma que involucraba al 40% de lospequeños productores de la zona. ADEVASlogró articular un programa que movilizó amás de 75 personas, entre técnicos de lasONG, técnicos de las cooperativas,dirigentes de comunidades y dirigentes deasociaciones de productores. Todos juntosse las arreglaron para que el Departamentode Ocotepeque alcanzase, como loreconoció el propio Ministerio deAgricultura, los resultados más elevados detodo el país

Hoy, a siete años de su fundación, ADEVASse ha convertido en un interlocutor deprimer orden del Gobierno Departamentaly ha incrementado su capacidad pararelacionarse con organismos e institucionesnacionales e internacionales. También lascosas han mejorado para el Valle delSensenti, pues poco a poco sale delaislamiento al cual habría podido quedardefinitivamente destinado por una visióndemasiado localista del desarrollo.

ÁÁRREEAA DDEE IINNTTEERRVVEENNCCIIÓÓNN DDEE AADDEEVVAASS33

cas de ajuste estructural, en muchos países los Go-biernos han dado un fuerte impulso al papel de losMunicipios. A los Municipios se les ha estado reser-vando progresivamente cuotas anuales de los presu-puestos del estado, más o menos significativas segúnlos países. Estos procesos, con la finalidad de com-pensar las reducciones de las políticas públicas, hanenfatizado notablemente el papel de las autoridadeslocales. Es por estas razones que en general la pro-puesta a los Municipios de asociarse para adminis-trar aspectos del desarrollo que sobrepasan la di-mensión puramente municipal (carreteras y trans-portes, desarrollo económico, gestión de los recur-sos ambientales) encuentra a menudo resistenciaspoco prometedoras, especialmente por parte de losMunicipios que están dotados de mayores recursos.En estos casos, un papel significativo en la promo-ción de formas asociativas es desempeñado por lasinstancias, asociaciones y organizaciones supramu-nicipales, cuando pueden aportar ulteriormente re-cursos, técnicos y financieros, que constituyen unaventaja evidente para todos. También los fondos ex-traordinarios de la cooperación internacional pue-den influir en la adopción, por parte de los Munici-pios, de una óptica más abierta. Es claro que paraponer en marcha una Agencia eficaz y sostenible, losorganismos que la promueven deben necesariamen-te tener en cuenta también la economía de escala dela estructura operativa, y una Agencia con esfera deacción muy circunscrita no estaría en condicionesde garantizarla.

Un último criterio de base para definir la dimensiónterritorial de las Agencias, es garantizar la participa-

ción activa de la población. Un territorio demasiadogrande, con una subdivisión administrativa de ter-cer nivel, a menudo no puede asegurar esta partici-pación y vuelve más difícil también el ejercicio decontrol y monitoreo de las actividades y los procesosde desarrollo. Por otra parte, no son muchos los paí-ses que disponen de este nivel de descentralización,pero en estos casos debe ser puesta la máxima aten-ción en definir el ámbito territorial que permita a losactores locales, públicos y privados, tener una pre-sencia activa en la gestión, en la programación y enla realización de las actividades. En efecto, de estaparticipación depende la sostenibilidad social de laAgencia.

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Los objetivos

Los objetivos

LL a finalidad principal de una Agencia es la defavorecer el desarrollo económico de su pro-

pio territorio, valorizando los recursos endógenosy apoyando, con particular atención, aquellos sec-tores de la población que más difícilmente tienenacceso a los circuitos económicos y financieros.Esta finalidad es alcanzada mediante diferentesobjetivos y suministrando servicios ya sea a losactores privados, que a los públicos.

En cuanto a los objetivos, una Agencia en parti-cular:• favorece la integración y la coordinación de las

instituciones y asociaciones locales, sobre labase de una visión compartida del desarrolloeconómico del territorio

• promueve el pequeño y medianoempresariado local

• determina y pone en funcionamiento elsistema de servicios públicos y privados capacesde sostener el desarrollo económico delterritorio.

Para identificar las líneas productivas representati-vas del potencial endógeno del territorio, las Agen-cias ponen en marcha, ante todo, un proceso deconcertación entre las instituciones locales, el sectorprivado y la sociedad civil y asisten a las institucio-nes que están al frente de las funciones de planifica-ción. El resultado de tal proceso es la producción deplanes de desarrollo económico local, a corto y me-diano plazo.

Los Planes de desarrollo comprenden los diferentes

componentes indispensables al desarrollo económi-co local: actividades empresariales, infraestructuras,servicios, sistemas financieros, estructuras para la in-novación, actividades de formación adecuadas. LosPlanes incluyen también proyectos específicos quepersiguen como finalidad poner en funcionamientolos componentes mencionados.

Se concede particular atención a la identificación delos grupos sociales más vulnerables, de los gruposen condiciones de pobreza extrema, y de los riesgosespecíficos de pobreza del territorio (áreas aisladas,zonas de montaña, áreas destruidas por la guerra opor catástrofes naturales). Para promover la integra-ción de las áreas territoriales y de los grupos másperjudicados en los procesos de desarrollo econó-mico, pueden ser programados y realizados Planesespecíficos de intervención. En general compren-den la realización de actividades de choque, la aper-tura de líneas de crédito favorables, la activación deuna formación idónea para las actividades empresa-riales, de servicios apropiados de asistencia técnica,acompañamiento y tutoría de potenciales empresa-rios.

En correspondencia con los planes de desarrollodiseñados, la Agencia promueve el nacimiento y su-ministra apoyo al crecimiento de pequeñas y media-nas empresas, sobre todo en beneficio de la pobla-ción que no posee recursos propios de conocimien-tos y capital. La difusión de las pequeñas y medianasempresas constituye la fuente de trabajo más seguraen situaciones donde el empleo público y los gran-des complejos industriales no ofrecen alternativas

de ocupación y simultáneamente representa el ele-mento más dinámico para un desarrollo de las po-tencialidades del territorio desde abajo.

Una de las características específicas de las Agenciases la de suministrar un servicio integrado a la em-presa durante su ciclo de desarrollo. Es bien cono-cido, también por la experiencia de los países indus-trializados, que las pequeñas empresas tienen gran-des problemas para su supervivencia.

Su tasa media de fracaso durante los primeros dosaños de vida, es del 70%. Por cada 10 empresas quenacen, fracasan al menos 7 en los primeros años. Amenudo esto depende de una idea no bien madura-da o proyectada demasiado rápidamente, de las exi-gencias del sistema de créditos, y de las altas tasas deinterés bancario. Pero depende también de las difi-cultades normales que un pequeño empresario nosabe afrontar por sí solo. Solamente con actividadesde asistencia continua, desde el momento en que seconcibe el negocio hasta su realización concreta, esposible reducir el fracaso empresarial.

Para apoyar con mayor eficacia a las empresas, lasAgencias deben prepararse con el fin de:• integrar la empresa a las líneas productivas

que constituyen el eje del desarrollo localendógeno. De esta forma, las relacionesentre las mismas empresas que se hanintegrado a las líneas de producciónalimentan un circuito positivo de demanda-oferta, que refuerza la capacidad de producirvalor agregado territorial y competitividad

(en un área con fuerte vocaciónagroindustrial, una inversión en empresas deproducción de maquinaria agrícola es sinduda preferible a otra que produzcamáquinas fotográficas, la cual no tendríaningún impacto sobre el resto de laeconomía)

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Los objetivos

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Los objetivos

• asistir al empresario en la concepción de unbuen proyecto empresarial y en la definiciónde un plan que garantice su factibilidad. Estoimplica realizar actividades de informaciónsobre las oportunidades y actividades deasistencia técnica específicas

• asistir a las empresas tanto en la fase de

activación como en la de su desarrollo inicial.Se trata de suministrar apoyo a la puesta enmarcha de la tecnología y de laadministración, a la organización productiva,a la gestión de los mercados y a lacomercialización.

• suministrar un buen apoyo financiero, quefacilite el acceso al crédito en condicionesfavorables.

Los aspectos inherentes a la gestión del fondo decrédito están detallados más adelante y, en especial,en el capítulo cuarto.

Junto con la función de apoyo a los pequeños y me-dianos empresarios, la Agencia suministra, asimis-mo, servicios a las administraciones locales, actuan-do como un instrumento capaz de realizar eficaz-mente proyectos e intervenciones, para las cuales amenudo faltan los recursos y las capacidades técni-co-operativas. En este caso la Agencia ofrece su apo-yo para concebir y elaborar proyectos de desarrolloterritorial, y organiza los recursos de manera queesos proyectos puedan ser realizados.

Si desarrolla eficazmente esta tarea, la Agencia pue-de volverse rápidamente un punto importante demonitoreo de la evolución de la economía local, unsensor de las necesidades y de las oportunidades, unnexo insustituible entre las exigencias de desarrolloque poco a poco maduran entre los operadores eco-nómicos y las posibles respuestas por parte de lasadministraciones.

El SalvadorActividad de capacitación para pequeñosproductores y miembros de cooperativas

en la sede de la Agencia de Apopa(ADEL Norte-OAT).

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Las funcionesy los servicios

Las funciones y los servicios

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contexto de referencia, están dirigidos a:

• formular Planes territoriales de desarrollo, yhasta sectoriales, en colaboración con otrasinstituciones interesadas.

• realizar estudios e investigaciones útiles alcumplimiento de actividades de planificacióny de ordenamiento territorial

• constituir un soporte técnico especializado,capaz de apoyar las instituciones locales

• mejorar la coordinación de las intervencionesque, por varios motivos, diferentes actoresrealizan en el área, organizando encuentrosentre varios organismos nacionales einternacionales que allí operen, favoreciendola formación de comisiones y comités,evitando superposiciones y despilfarros

• orientar la participación de la cooperacióninternacional y de los programas nacionalesde desarrollo

• desarrollar proyectos de desarrollo territorialy empresarial, buscando fuentes potencialesde financiamiento, presentando lassolicitudes a los financiadores y siguiendo losexpedientes

• efectuar acciones de marketing del territoriopara favorecer las relaciones del área con elexterior (comercialización, intercambios, jointventures) y atraer recursos externos,presentando todas las oportunidades y losbeneficios que el área ofrece

• favorecer la creación y difusión de otrosservicios especializados, como por ejemplo losfinancieros y comerciales.

LLOOSS SSEERRVVIICCIIOOSS DDEE UUNNAA AAGGEENNCCIIAA44

PP ara alcanzar sus objetivos, la Agencia lleva acabo diferentes funciones que se ubican en tres

áreas estratégicas: el mejoramiento del contexto dereferencia, la animación económica y el soporteempresarial.

Estas funciones no siempre son desempeñadas di-rectamente por la estructura operativa de la Agen-cia. Donde existen las condiciones, o sea, organiza-ciones públicas y privadas con capacidad técnica ydisponibilidad de recursos, una gama más o menosamplia de estas actividades es desarrollada por or-ganismos asociados a la Agencia o vinculados a lamisma. No se puede olvidar que desde el punto devista numérico, el personal técnico de la Agencia esnecesariamente limitado. La Agencia compensa ladimensión reducida de su propia estructura técnica

convirtiéndose en un centro de coordinación y desupervisión de segundo nivel. Cuadro 4

Los servicios para un mejoramientodel contexto

Una Agencia no tiene como objetivo el manejo detodo el conjunto de la economía de su propia áreade influencia, y por tanto no se ocupa de todos losaspectos que se refieren al desarrollo, sino que tieneun papel específico. En efecto, puesto que repre-senta un importante foro de discusión y de encuen-tro entre actores locales, puede favorecer la coordi-nación de las intervenciones y contribuir a mejorarel contexto socioeconómico e institucional necesa-rio para favorecer y facilitar el desarrollo.Los servicios que una Agencia eroga para mejorar el

BosniaHerzegovina

Parte del equipotécnico de la Agencia

del Cantón de Travnik(CEBEDA).

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La Agencia para el desarrollo económico local del Departamento deNueva Segovia, en Nicaragua, fue fundada en agosto de 1994.Poco a poco, la Agencia ha logrado asumir el papel de principalpunto de referencia del desarrollo económico del Departamento. Yeste papel le ha permitido atraer nuevas oportunidades, tanto anivel nacional como internacional. En efecto, la Agencia haestablecido relaciones de colaboración con numerosos organismosnacionales:• Ministerio De Agricultura Y Zootecnia – MAG• Ministerio de Acción Social – MAS• Ministerio de Economía y Desarrollo – MEDE• Ministerio para las Construcciones y los Transportes – MCT• Centro de Exportación e Importación – CEI• Asociación de Productores y Exportadores de Productos no

Tradicionales de Nicaragua – APENN• Bolsa Agrícola del Banco de las Finanzas de Nicaragua –

BAGSA• Instituto Nicaragüense de Tecnología Agrícola del Banco

Popular – INTA• Financiera Nicaragüense de Inversiones – FNI• Programa de Apoyo a las Microempresas – PAMIC• Banco Nacional de Desarrollo – BANADES

La Agencia ha logrado también realizar proyectos e iniciativas porcuenta de los siguientes organismos de cooperación que operabanen el Departamento: • Unión Europea • Cooperación Austríaca – ADC• Comité de Wiesbaden para Nueva Segovia (Alemania)• Cooperación Holandesa – MC• Programa de Cooperación Canadiense – OCC• Programa de Cooperación Canadiense – PAR/ACDI• Programa de OXFAM/QUEBEC• Compañía Canadiense de Minas – Western Mining Company• Municipio de Carrara• Cooperación Italiana• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD• Organización Internacional del Trabajo – OIT• Oficina de las Naciones Unidas de Servicios a Proyectos –

UNOPS

LLAASS CCOOLLAABBOORRAACCIIOONNEESS EESSTTAABBLLEECCIIDDAASS55Particular relevancia ha tenido, por ejemplo, en lasexperiencias realizadas por las Agencias, la funciónde coordinación de las actividades de los organis-mos de cooperación internacional presentes en losterritorios intervenidos.

Es bien sabido que las cooperaciones no colaborangustosamente entre sí, por problemas ligados a la vi-sibilidad de sus respectivos países, por las diferen-cias de procedimientos de programación y realiza-ción, por diferencias reales o supuestas en sus res-pectivos acercamientos. Las Agencias, siendoestructuras locales autónomas, pueden establecercon cada uno de los organismos de cooperaciónacuerdos específicos que respeten los procedimien-tos y finalidades de los diferentes programas queestos tienen intención de realizar. Esta función revis-te un valor sin igual en la racionalización de las pre-sencias internacionales en el territorio y de valoriza-ción de la eficacia y del impacto de las diferentes in-tervenciones. Cuadro 5

También las actividades de planificación tienen unagran importancia, no sólo para potenciar el desa-rrollo local, sino también, indirectamente, para re-forzar el papel de la estructura en el territorio. LaAgencia, suministrando contra pago servicios de“planificación” y mediación para inversionistas po-tenciales, podrá mejorar sus propias condiciones fi-nancieras y operativas. Ejemplos significativos deestas funciones están representadas por el papel de-sempeñado por las Agencias de América Central enla formulación de proyectos de reconstrucción delas economías locales por el paso del huracán

NicaraguaEl centro dealmacenamiento ycomercialización deproductos agrícolas,promovidopor la Agenciadel Departamentode Nueva Segovia.

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por ILS-LEDA, el servicio informativo que permitea las Agencias de los países en vías de desarrolloquedar enlazadas permanentemente con estructurasanálogas de los países industrializados.

En un buen marketing territorial, las oportunidadesofrecidas por el área, en lo que a recursos naturalesy actividades económicas se refiere, son presentadasa los inversionistas potenciales. Se exponen tambiénlas ventajas que se derivan de la presencia de laAgencia, la cual puede garantizar apoyo logístico,asistencia técnica y hasta la coparticipación en la in-versión.

Para el territorio es muy importante que la Agencia,con su papel armonizador en el desarrollo, puedaalejar inversiones externas atraídas sólo por la pre-sencia de materias primas, por el bajo precio de lafuerza de trabajo, o dirigidas a explotar salvajemen-te territorios vírgenes sin producir un valor agrega-do a la economía local y dañando el ambiente natu-ral. Fenómenos estos presentes, incluso demasiadasveces, en los países en vías de desarrollo, tanto en elpasado como actualmente. La presencia de una or-ganización local permite, por el contrario, atraer yllevar a cabo, también en coparticipación, sóloaquellas inversiones que tienen la característica decontribuir a los Planes de desarrollo concebidos demanera coordinada por la Agencia, aportando nue-vos recursos financieros y nuevas capacidades.

La Agencia es también un vehículo para la comer-cialización de los productos del área hacia el exte-rior al apoyar a los pequeños productores locales

que no tienen la fuerza ni la capacidad de hacerlopor sí solos. Para alcanzar este objetivo se empleamaterial publicitario y se han realizado actividadesde marketing, participación en las ferias, y el comer-cio electrónico. Pero la Agencia desempeña tambiénun papel de orientación y de estímulo para que losproductos locales cumplan con los requisitos de ca-lidad y de cantidad exigidos por el mercado exter-no, organizando los productores para que puedanasociarse, facilitando la asistencia técnica para mejo-rar la calidad y promoviendo una política de marcaslocales.

Cuando es necesario y existen las condiciones en elterritorio, la Agencia puede generar otras estructu-ras de servicio especializadas. Por ejemplo, en ElSalvador las Agencias confían el servicio de eroga-ción de los créditos a instituciones financieras aso-ciadas, que normalmente canalizan también otrosflujos financieros. En Nicaragua, la Agencia de Nue-va Segovia ha creado una sociedad para la gestiónde las carreteras del Departamento, que presta susservicios a todos los municipios y también al sectorprivado. En Mozambique está en vías de planifica-ción una estructura provincial de comercialización.En estos casos la Agencia ejerce una función deplanificación y promoción, y en la fase de arranqueposee la mayoría del capital de la nueva sociedad.Esta nueva sociedad siempre involucra otros socios,públicos y privados. A medida que la nueva socie-dad se desarrolla, la Agencia recupera el capital in-vertido y disminuye su cuota a favor de los otros so-cios. De esta forma, el territorio va creando un teji-do más rico en servicios calificados y especializados,

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Mitch. Otros ejemplos significativos llegan de lasAgencias de Bulgaria que han provisto servicios deplanificación para los programas PHARE y TACISde la Unión Europea. También las funciones desa-rrolladas por las Agencias tienen efectos muy positi-vos para la cooperación internacional, al garantizarque las iniciativas respondan de forma pertinente alas necesidades locales y sean adecuadas a las capa-cidades de gestión existentes.

Los programas de marketing territorial se han reve-lado, ellos también, como muy eficaces. Se realizana través de la organización de encuentros a nivel lo-cal con inversionistas potenciales, la publicación defolletos, la organización de viajes de estudio en el ex-terior, y también con el empleo de las tecnologías deinformación más modernas, como el Web, Internety el correo electrónico. Un papel importante, en esteámbito, ha sido desarrollado

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cados, las técnicas y tecnologías, los recursos y po-tencialidades de la zona, las normas y los consumos.

Estas informaciones no sólo son de gran valor paracada una de las actividades de la Agencia, sino queproducen beneficios para la totalidad del territorio.En efecto, la carencia de recursos informativos esuno de los graves problemas del subdesarrollo y con

frecuencia en las áreas marginales se ignoran hastadatos tan banales como el número de habitantes.Cuadro 6

El desarrollo de esta actividad puede incluir:• la creación de Ventanillas para un primer

contacto• a preparación de un centro de información

mientras que la Agencia conserva su papel de coor-dinación y armonización.

Los servicios de animación económica

Los servicios de animación económica son de dos ti-pos: los vinculados a la información y los ligados a larealización de iniciativas de estímulo a las activida-

des económicas. Simultáneamente estos serviciosconstituyen las condiciones y el soporte necesariopara el desarrollo del empresariado local. En lo con-cerniente a la información, se trata del conjunto deactividades relacionadas con la recolección, elabora-ción y difusión de datos útiles a quien quiera em-prender una actividad económica o desarrollar unaya existente. Las informaciones se refieren a los mer-

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Una Ventanilla para el primer contacto con lapoblación recibe personas con las solicitudesmás variadas. Están aquellos que,informados por la radio o por los amigossobre la posibilidad de ser ayudados a crearuna empresa, vienen a curiosear acerca de laveracidad de la información. Sin ideasprecisas, sólo solicitan informacionesgenéricas. Algunos volverán, otros no. Otrosllevan sólo la desesperación de su propiacondición de desocupados y piden unaayuda cualquiera para salir de la pobreza.Ellos tampoco tienen una vaga idea de lo quehay que hacer, pero están muy motivadospara emprender cualquier actividad.

El empleado que atiende la Ventanilla es unapersona que, además de su preparacióntécnica específica, tiene notables dotes depaciencia y disposición para las relacioneshumanas, inicia una investigación sobre losoficios por los que el interlocutor ha pasadodurante su vida y verifica si hay alguien que,dentro del contexto económico del territorio,pueda reunir los requisitos para iniciar unaactividad empresarial. Hay mecánicos quehan trabajado en talleres de reparación,panaderos, mujeres con experiencia enlabores textiles, campesinos con un pedacitode tierra para su subsistencia, artesanos

hábiles en trabajar la madera o la cerámica.Son gentes que tienen un oficio, pero quenunca han pensado en convertirse enempresarios, o, si lo han pensado, hanperdido el entusiasmo enseguida a causa delas dificultades iniciales. ¿Quién les prestadinero? Seguramente no serán los bancos,que pretenden garantías que ellos nopueden ofrecer. ¿Quién los ayuda a crear laempresa, a solucionar tantos problemas tancomplicados como la contabilidad, lainscripción a las cámaras de comercio, labúsqueda de un lugar donde ejercer, laadquisición de los equipos? Sería necesariorecurrir a un consultor. Pero... ¿dóndeencontrar el dinero para pagarlo? Elempleado de la Ventanilla lo tranquiliza. Conla Agencia todos estos problemas puedenser solucionados, con la condición deencontrar una buena idea para una nuevapequeña empresa que pueda sostenerse enel mercado local. Tal vez se encuentre unaposibilidad. Serán luego los expertos ennegocios de la Agencia quienes evaluarán lafactibilidad de la idea. Por lo menos se haempezado a dar una esperanza que, enmuchos casos, se transforma en realidad.

Pero se dan también casos en los cuales lapersona que recurre a la Ventanilla no tiene

ninguna experiencia anterior de trabajo ytampoco una idea que llevar a cabo, porquees pobre o joven o porque ha pasado losúltimos años en la guerra o porque es unama de casa que de pronto ha asumido ladirección de una familia. ¿Qué le gustaríahacer? A menudo no se encuentra unarespuesta satisfactoria. El empleado de laVentanilla revisa cuidadosamente entoncesen busca de las carencias de productos y deservicios en la zona, considerando aquellasque no exigen especialistas: hacen faltaempresas de transporte de productosagrícolas, tiendas de venta de materialespara la agricultura, viveros, empresas demanutención de jardines y de carreteras,servicios de asistencia a los inválidos. Siconjuntamente logran encontrar una ideafactible y que guste, serán luego los expertosen negocios de la Agencia quienes valoraránmás detalladamente todos los aspectosespecíficos de la iniciativa.

En fin, se dirigen a la Ventanilla quienes yatienen una idea precisa. Con ellos el trabajodel empleado es más expedito. Se registra lapropuesta, se les suministra el formulariopara la elaboración más detallada del Plan dela empresa y se fija una cita con los expertosen negocios de la Agencia.

EELL TTRRAABBAAJJOO DDEELL EEMMPPLLEEAADDOO DDEE LLAA VVEENNTTAANNIILLLLAA66El SalvadorUna Ventanillade recepciónde la Agenciadel Departamentode Morazán

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bibliográfica en la sede de la Agencia• la conexión con bancos de datos nacionales

e internacionales• la organización de bancos de datos sobre

mercados, características del área, recursoslocales

• la organización de seminarios• la realización y/o promoción de estudios y

de investigaciones específicas• la conexión con centros de investigación y

universidades.

Un segundo grupo de funciones de soporte estáconstituido por la animación económica dirigida aestimular la totalidad del contexto y, especialmente,a los potenciales empresarios. La carencia de unacultura empresarial, en efecto, es un factor ulterior yfundamental que limita el desarrollo. Cultura em-presarial significa también poseer disposiciones yactitudes de comportamiento, tales como la capaci-dad de iniciativa, de asumir riesgos, de proyectarsehacia el futuro, de tomar decisiones, entre otras.

Estas capacidades no pueden transferirse tal comoestán, pues no se reducen a un conjunto de técnicas,objeto de actividades específicas de formación. Conlas actividades de animación económica se intentacrear oportunidades que permitan a tales aptitudesaflorar y reforzarse. Además, se tiene que recordarque la animación económica constituye una activi-dad preliminar con respecto a la de promoción deempresas, sobre todo cuando, como es el caso de lasAgencias, se dirige a sectores de la población tradi-cionalmente relegados a actividades de subsistencia.

Ejemplos de iniciativas que pueden ser puestas en elmarco de esta función son:• seminarios de sensibilización, que involucran

escuelas, institutos técnicos, universidades,asociaciones de la sociedad civil

• estudios de participación para determinar lasoportunidades de inversión

• laboratorios de simulación empresarial• encuentros temáticos• orientación de las actividades formativas sobre

la base de oportunidades locales.Cuadro 7

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Aun cuando la Agencia tenga abiertas alpúblico las Ventanillas, gran parte de lapoblación que podría beneficiarse de susservicios no acude a ellas. Las razonespueden ser muchas. Puede depender de lalejanía y de la dificultad de transporte, de latípica resignación de las personas que hanpadecido la pobreza durante demasiadotiempo, de la desconfianza hacia lasinstituciones y los servicios. Mas la Agenciano puede limitarse a “esperar” a sus clientes:debe crear, ella misma, en el territorio dondeactúa, las posibilidades para encontrarlos.

Uno de los métodos experimentados conéxito es el llevado a cabo en Sudáfricadurante la fase de promoción de unaAgencia. Se trata del proceso deidentificación y selección de proyectos deempresa a partir de las oportunidadeslocales. El proceso contempla tres fases. Laprimera consiste en la elaboración, encomún, de las ideas de empresa, analizandocon grupos de interlocutores locales ypotenciales empresarios las necesidadesinsatisfechas de consumos y servicios. En lasegunda fase estas ideas son elaboradas entérminos de oportunidades, considerandolos elementos de sostenibilidad e impacto.En la tercera fase, las ideas se transforman enverdaderos proyectos y los potencialesempresarios se comprometen a realizarlos,naturalmente con el apoyo técnico yfinanciero de las estructuras locales.

El momento del arranque es pues el análisisde la demanda y de la oferta de bienes yservicios de la comunidad: ¿qué hay y quéfalta para satisfacer las necesidades básicasde la población? Un grupo de potencialesempresarios efectúa este ejercicio quesiempre reserva muchas sorpresas. Serelacionan en una pizarra los bienes y losservicios . Se le pasa revista a todo: desde elsector sanitario hasta el de la vivienda, desdeel sector alimenticio hasta el de los consumosdomésticos, desde la diversión hasta la

comunicación, desde la vestimenta hasta eltransporte. El resultado del análisis es elprimer cuadro de oportunidades paradesarrollar una empresa útil al mercado localy dirigida hacia una demanda insatisfecha.

En este momento, el grupo de trabajo pasa aanalizar la cadena del valor territorial, es decir,el ciclo de actividades necesarias paraproducir y vender un determinado bien, y adarle un valor. Si el producto local que seanaliza es, por ejemplo, una variedad defruta, el análisis de la cadena del valor tomaráen consideración los insumos agrícolas(semillas, abonos, bactericidas), los mediostécnicos (arados, tractores, irrigaciones,diferentes utensilios), los medios detransporte, el mantenimiento, los repuestos,el empaque y el embalaje, las actividadespotenciales de transformación (jugos defruta, mermeladas, dulces) y sussubsecuentes nuevos ciclos del valor. ¿Qué seproduce y qué no se produce en lacomunidad? ¿Cuál de estas actividadespodría tener un mercado sostenible?

Este análisis debe ser conducido en formacapilar en cada municipio y de ser posiblehasta en las unidades territoriales mínimas,mediante reuniones con las asociaciones dellugar, las instituciones y utilizando uncuestionario orientado. Puesto que elobjetivo es el desarrollo de la economíaregional, los análisis a nivel municipal seránsintetizados posteriormente para determinarlas oportunidades de impacto regional. EnSudáfrica, la Región representa el lugar dedescentralización de segundo nivel.Ejemplos de oportunidades de impactoregional, surgidos de este trabajo, son laproducción de planes turísticos, que notendrían sentido si fueran hechos para unasola comunidad; la planificación de plantasde tratamiento o de comercialización dematerias primas, que integran insumosprovenientes de muchas partes; larealización de economías de escala en la

producción agrícola, promoviendocooperativas o consorcios de productores.Un nuevo cuadro de oportunidades esdelineado.

En este momento es necesario presentar lasoportunidades a la población y retornar alnivel más descentralizado con el fin deestimular a viejos y nuevos empresarios paraque exploten las posibilidades esbozadas. Seorganizan nuevas reuniones, buscandoinvolucrar a toda la población, incluso a losgrupos en desventaja. En estas reuniones sepersigue estimular el interés de losparticipantes en emprender una actividadautónoma. Se intenta responder a las dudasy a las perplejidades que las personasinevitablemente manifiestan: falta deexperiencia empresarial, de formación y,sobre todo, de los capitales necesarios, asícomo incapacidad o dificultad decomercializar los productos. Al mismotiempo se les alerta sobre los riesgos de, y elempeño requerido por, la actividadempresarial: mucho trabajo, relacionesdifíciles con el mercado, con los proveedores,con los bancos. Los participantes se dividenen este punto en grupos de interés. Hayquien prefiere fabricar ollas, y quien prefierededicarse a la ropa femenina; a quien legustaría abrir una cooperativa para eltransporte y quien desearía poner en marchaun taller de mecánica.

Estas actividades pueden considerarseexitosas si por lo menos el 10% de losparticipantes se declara interesado en crearsu propia micro o pequeña empresa. Laúltima parte del proceso es dedicada alanálisis de la factibilidad de las ideasmaduradas, y la Agencia ayuda a lospotenciales empresarios a desarrollar un plande empresa preliminar. Se evalúan suscapacidades iniciales y el recorrido formativonecesario, y se asesora a los nuevosempresarios en el proceso de arranque de laempresa.

PPRROOYYEECCTTOOSS DDEE EEMMPPRREESSAA YY OOPPOORRTTUUNNIIDDAADDEESS LLOOCCAALLEESS77SudáfricaCosecha en la

Nothern Province,donde está naciendo

una Agencia.

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La orientación, por parte de la Agencia, de activida-des de formación que tengan en cuenta las líneasestratégicas del desarrollo económico del territorio,constituye un aspecto de particular importancia. Enefecto, en todos los países y hasta en las regiones conmayores desventajas, existen centros de formaciónprofesional que preparan a los jóvenes en el ejerci-cio de los oficios más difundidos. Sin embargo, muya menudo, la decisión sobre el contenido de las ac-tividades formativas es tomada sin tener en cuentalas potencialidades de desarrollo económico especí-fico de cada territorio. La Agencia puede contribuira reorientar estas actividades formativas teniendo encuenta no sólo el mercado del trabajo contingente,sino sobre todo las líneas de desarrollo futuro, quesustenta a través de sus propias actividades y suspropios financiamentos. De esta forma contribuye adar a los jóvenes posibilidades concretas de ocupa-ción calificada y, al mismo tiempo, realiza una fun-ción de animación económica, valiéndose de recur-sos humanos provistos por su propia naturaleza deenergía y creatividad.

Un segundo aspecto, igualmente importante, se re-fiere a la orientación, por parte de la Agencia, de lasnumerosas actividades formativas que se realizan enel ámbito de los programas de cooperación o de ini-ciativas nacionales específicas. En este caso tambiénse trata de iniciativas muy extendidas, que tienen lafinalidad de mejorar las actividades productivas encurso o de promover una nueva mentalidad empre-sarial entre los productores locales. La Agencia pue-de completar eficazmente estas iniciativas, orientán-dolas hacia las líneas estratégicas de desarrollo local

y, sobre todo, ofreciendo a los productores interesa-dos la posibilidad concreta de obtener créditos parapotenciar o iniciar las actividades propias, según loaprendido. En este caso también, la intervención dela Agencia tiene la función de dar soluciones con-cretas y, al mismo tiempo, de difundir en el territo-rio una nueva cultura de desarrollo económico lo-cal.

Los servicios de soporte empresarial

Ya se ha subrayado cómo la promoción y el apoyo alas empresas locales constituyen una característicaimprescindible, en cierto sentido el negocio medu-lar de las actividades de las Agencias. En efecto,estas les ofrecen a las empresas existentes o a los po-tenciales empresarios del área una gama de serviciosmucho más amplia, integrados entre sí, que com-prende, normalmente:• la formulación de proyectos de empresa• la formación de recursos humanos• la asistencia técnica durante la fase de

preparación de los planes económicos ydurante el arranque y consolidación de lasempresas

• la asistencia financiera mediante laerogación de créditos, la participacióndirecta en el capital de riesgo de lasempresas, la puesta a disposición de fianzas,la búsqueda de fuentes de financiamiento yla ayuda para acceder a créditos externos.

Estas actividades constituyen instrumentos clásicosde asistencia a las empresas y tienen la característica

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BosniaHerzegovinaUna empresade productos lácteosfinanciadapor la Agencia delCantón de Travnik.

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de prestar un apoyo integrado, permanente, y diri-gido a cada uno de los proyectos. A menudo se tra-ta de acompañar al empresario potencial desde la fa-se misma de la concepción de la idea de un produc-to o de un servicio. Para encontrar una idea adecua-da, se pueden seguir dos vías: basarse en la expe-riencia antes obtenida o en el oficio del candidato aempresario, o buscar entre las nuevas oportunida-des ofrecidas por las líneas productivas estratégicasdel territorio y proponérselas al candidato. Una vezprecisada la idea, es necesario comprobar su validez,elaborando el plan de la empresa y verificándolocon respecto al mercado, a la gobernabilidad de latecnología, al análisis costos-beneficios. Medianteeste proceso se comprueba si la idea es susceptiblede convertirse en un negocio empresarial. Si esto severifica, el empresario necesita financiamentos paraechar a andar su proyecto. Un banco debe garanti-zarle un préstamo y la Agencia se ofrece como in-termediario ante el banco o como financiador direc-to, si dispone de su propio fondo para operacionesde crédito. Sin embargo, la aprobación del proyec-to por parte de la Agencia no está solamente subor-dinada a los parámetros técnicos y financieros. LaAgencia no es un banco, es un sujeto promotor dedesarrollo con una filosofía de lucha contra la po-breza. Por eso la selección de iniciativas a apoyar,aunque cumpla con el criterio de base de su soste-nibilidad financiera, se realizará tomando en consi-deración también otros parámetros, como el impac-to ocupacional, la implicación de categorías en des-ventaja, el impacto económico provocado en el te-rritorio, el impacto ambiental. Cuadro 8

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Una Agencia que se proponga la tarea depromover el desarrollo local y de combatir lapobreza, favoreciendo de manera especiallos sectores débiles de la población, nopuede seleccionar los proyecto de empresasolamente sobre la base de la bondad delperfil financiero. Por ejemplo CEBEDA, laAgencia del Cantón de Bosnia Central, enfunciones desde finales de 1998, seleccionalos proyectos a los que les concederá créditosy asistencia técnica, sobre la base de unesquema de evaluación que tiene en cuentaestos criterios:• el sector de la actividad, concediendo la

prioridad a los sectores sustentadoresdel Plan de desarrollo del Cantónelaborado por la Agencia:agroindustria, madera y mobiliario,mecánica, electrónica y servicios a lasempresas

• los beneficiarios, privilegiando aquellosproyectos que comprometenmayormente a los sectores más débiles

• la fiabilidad del empresario, sobre labase del conocimiento y de la estimade que goza o de las garantíaspresentadas (también por parte deotros)

• la relación inversión–ocupación• el grado de innovación en el producto y

en el proceso• el impacto ambiental, excluyendo los

proyectos contaminantes

De esta forma se provee a los evaluadores deun filtro, para que el juicio sobre la prioridadde los proyectos sea el más objetivo posible.Sin estos criterios, con 11 municipiosparticipantes y una Agencia de composiciónmultiétnica, el riesgo de bloqueos y

dificultades en la toma de decisiones es, enefecto, bastante elevado.

Para cada una de las variables arribaindicadas, se asigna un puntaje alto a losvalores prioritarios. Por ejemplo, según elsector de actividad, el puntaje es 5 para losproyectos agroindustriales y 1 para elcomercio. En lo que se refiere a losbeneficiarios, el puntaje es 3 si laparticipación de los sectores débilesrepresenta el 100% de la ocupación. 1 sirepresenta menos del 60%. Por el impactoocupacional el puntaje es 5 para los proyectocuya relación inversión–ocupación es inferiora 7,000 marcos, y 1 si es superior a 20,000marcos. Un puntaje de 3 es asignado a lasempresas que elaboran productos y realizanprocesos completamente nuevos en elCantón, y sólo 1 para aquellas que noproducen innovación alguna. Los proyectosque superan el examen del plantécnico–financiero de la empresa, sonevaluados según este filtro. Aquellos quealcanzan los puntajes más altos, dados por lasuma de los valores obtenidos por cadavariable, son reputados como prioritariospara la financiación.

Con estos criterios, la primera sesión delComité de evaluación, en mayo de 1999, haaprobado diez proyectos por un valor totalde 150,000 US$. En el mes de julio han sidoaprobados otros 11 por un valor de otros150,000 US$. Han sido creados 60 nuevospuestos de trabajo. La tasa de recuperaciónde los créditos, en el momento actual, es del95%. Esto significa que se ha hecho un buentrabajo técnico, y también que todos, croatasy musulmanes, están en paz con CEBEDA.

LLAA EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN YY SSEELLEECCCCIIÓÓNN DDEE LLOOSS PPRROOYYEECCTTOOSS DDEE EEMMPPRREESSAA88

BosniaHerzegovina

Una pequeñaempresa

de procesamientode la madera,

entre las primerasen ser financiadaspor la Agencia del

Cantón de Travnik.

Una vez asegurado el inicio de la empresa o de la in-versión para el desarrollo de una empresa ya exis-tente, la Agencia suministra también la asistenciatécnica para solucionar los problemas que surgendurante esta fase del desarrollo inicial. Los proble-mas más comunes son, por ejemplo: la modificaciónde las previsiones sobre las ventas y los mercados,los cambios en las reglas fiscales y arancelarias, lagestión de los recursos, la caída de los precios, laescasez en los abastecimientos. Las actividades deapoyo a las empresas en su fase inicial de desarrollopueden requerir, algunas veces, de una gran inversiónde asistencia técnica y suponen que las Agenciascuenten con los recursos humanos suficientes. De-bido a su importancia para el éxito de los proyectosempresariales, cuando los recursos técnicos de laAgencia son insuficientes, se puede utilizar personalpuesto a disposición por los socios de la estructurao prever un costo mínimo a cargo de las empresas,o incluso ofrecer prestación en común a varios em-presarios que tienen el mismo problema.

Para garantizar la función de asistencia a las empre-sas en la fase de arranque, la Agencia puede tambiénactivar las bien conocidas incubadoras de empresas.Se trata de estructuras dotadas de espacios, serviciosy asistencia técnica, donde son hospedadas, en la fa-se inicial, las empresas nacientes. Muy difundidas enlos países industrializados, las incubadoras desarro-llan una función muy útil, acompañando a las em-presas en todas las dificultades iniciales y reducien-do sus gastos iniciales de instalación. Sin embargo,en los países en vías de desarrollo han sido difícil-mente aplicables las incubadoras por los costos de-

masiado elevados que comportan en relación conlos beneficios que producen. Las empresas en fasede arranque, en efecto, difícilmente pueden pagartales servicios y tampoco las administraciones públi-cas disponen de fondos importantes para dedicarlosa este fin. Aunque no excluyen esta modalidad, lasAgencias normalmente se organizan para apoyar elmayor número posible de empresas del territorio, conuna asistencia técnica que es suministrada a través dela propia sede o en los lugares donde están instala-das las empresas, dándoles mayor atención a las quepresentan mayores dificultades.

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Las Agenciasde desarrollo económico local

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