LAGESTiÓN PÚBLICA AMBIENTALES - INAP

LA GESTiÓN PÚBLICADE LAS pOLíTICAS

AMBIENTALES

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

RAP

LA GESTiÓN PÚBLICA,

DE LAS POLITICASAMBIENTALES

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.

No. 102

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.e.

Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

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José Chanes NietoDirector

rSSN 0482-5209Certificado de Licitud de Título 2654Certificado de Licitud de Contenido 1697

No. de Reserva 649-89Publicación cuatrimestralRegistro número 1021009Características 21204 1801

EdiciónComité Editorial© Revista de Administración Pública.Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera libre México-Toluca, Col. Palo AltoC.P. 05110, Delegación Cuajimalpa, México, D.F.Tels. 52 59 33 40 Y 55 70 69 45Número 102, Noviembre, 1999Impreso y Hecho en México

Los artículos que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Admínistración Pública, A.C.

México, 1999

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro.

índice

Presentación vn

Introducción IX

Primera parte. Construyendo la institucionalidad 1EVOLUCiÓN DE LA AGENDA AMBIENTAL 1Configuracion de la institucionolidad ambiental mexicana 5Creación y consolidación del Instituto Nacional de Ecologia 9

Segunda parte. Consolidando la política 25Política de áreas naturales protegidas 26Política de conservación, manejo y aprovechamiento sustentable dela vida silvestre 42Gestión de la calidad del aire 63Política ambiental hacia la industria 81Política de materiales peligrosos, residuosy actividades altamente riesgosas 103

La normatividad para la protección ambiental 120El Ordenamiento Ecológico del Territorio 131Modernización del instrumento de evaluación del impacto ambiental 153

Tercera Parte. Integrando las políticas 173Temas transversales 176Economía ambiental 176Cambio climático 182Protección de la capa de ozono 192Bioseguridad 197Medio ambiente y energía 202Ambiente y ciencia y tecnología 213Gestión integrada de la zona costera 228Turismo sustentable 236Agendas conjuntas intersectoriales 247La agenda ambiental internacional 262

Cuarta parte. Modernizando la gestiónUn contexto de cambio institucionalDesarrollo de capacidades localesParticipación de los temas INE en el Programade Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA)

Participación socialDesconcentracíán en el INEMejora regulatorialnformacíón y evaluaciónComunicación social )' publicacionesConsolidación básica de la instituciónCapacitación

Quinta parte. Mirando el futuroCapacidades y limitaciones institucionalesVertientes de fortalecimiento institucionaly evolución de la política ambiental

Integración de políticasArticulación de polüicas e instrumentos: al interior del INEy con la gestión de los recursos naturales renovables(agua, bosques, suelos, pesca)

Fortalecimiento del papel del INE corno autoridad normativa.v de sus funciones de promociónDescentralización e involucramiento ciudadano en la gestión INEEstabilidad institucional INE: certidumbre y consolidaciónen las politicas e instrumentos

Resúmenes

271271294

295298301305313336343351

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Presentación

El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y el Instituto Nacional deEcología (INE), han sumado esfuerzos en torno a las tareas de formación, actualizacióny divulgación de la gestión pública en el terreno ambiental a lo largo de los últimosaños. Destacan al respecto las iniciativas dirigidas al diseño e impartición de diplomadosy cursos de especialización, así como a la organización y participación conjunta enseminarios dedicados a debatir los temas relacionados con la administración pública yel medio ambiente.

Sin lugar a dudas, la importancia depositada en este valioso encuentro interinstitucionalresponde al compromiso que comparten el INAP y el INE con respecto a los objetivosdel desarrollo sustentable y su estrecha relación con la modernización de la gestiónpública, lo cual exige, entre otras cosas, de la incorporación de prácticas de deliberaciónabierta, documentación precisa y comunicación durante las fases de diseño,instrumentación y evaluación de las políticas públicas en general y, especialmente delas ambientales, debido a su complejidad y alta sensibilidad ciudadana hacia estostemas.

Es bajo estas consideraciones que la Revista de Administración Pública ofrece a sus Ilectores en esta ocasión un balance del desarrollo institucional en materia ambiental ¡durante el periodo 1995-2000, la evolución de las políticas ambientales instrumentadasy los principales resultados alcanzados a partir de las iniciativas de modernizaciónadministrativa impulsadas. El balance da cuenta asimismo de las perspectivas queidentifica el Instituto Nacional de Ecología en cada uno de sus campos de acción y lasrazones con las que se da soporte al planteamiento de continuidad, considerando losajustes pertinentes, a la experiencia desarrollada.

Con especial énfasis cabría señalar que los contenidos que aquí se presentan ilustrande manera muy significativa la creciente importancia que asume la integracióntransectorial en la administración pública federal así como la conciliación entre prioridadesnacionales, agendas sectoriales, políticas, programas e instrumentos de gestión. Através de estos materiales puede observarse cómo la incorporación del carácter complejode la dimensión ambiental en la gestión pública se ha convertido en una fuente sustantivade modernización y revisión de los enfoques tradicionales, poniendo en cuestión lasviejas prácticas departamentalizadas de la organización administrativa, así como ladesarticulación prevaleciente entre políticas y estrategias.

Resultan igualmente interesantes las aportaciones en relación con el papel que revistenlas medidas de modernización de la gestión pública en los ámbitos de la coordinaciónintergubemamental y la construcción de las capacidades locales necesarias para darviabilidad a las medidas de descentralización en tomo a los objetivos de la sustentabilidady el desarrollo nacional.

Asimismo las capacidades institucionales alcanzadas a partir de los procesos de reformainstitucional en relación con la calidad de la conducción, esto es, la legitimación de lasdecisiones, la capacidad técnica en la formulación e instrumentación de políticas, asícomo en la cuidadosa revisión de los enfoques y mecanismos de acción y operacióncotidiana; esfuerzos de modernización administrativa que han permitido identificar conmayor claridad las tareas centrales, recursos y áreas de oportunidad y vulnerabilidadtanto en el entorno como al interior de las instituciones logrando la consolidación y unnuevo dimensionamiento de la función normativa y regulatoria de vanguardia.

Este número de la Revista de Administración Pública constituye un esfuerzo más en elinterés por lograr que cada vez más funcionarios, profesionistas y ciudadanos en general, cuenten con elementos que les permitan una creciente comprensión de la relevanciaque representa la sustentabilidad en los propósitos de la gestión pública moderna, asícomo de la importancia de su intervención informada y constructiva en el diseño,aplicación y evaluación de las políticas públicas, los instrumentos, mecanismos einstancias dedicadas a la gestión ambiental.

JoséNatividad González ParásPresidente del Consejo

Directivo dellNAP

Introducción

La modernización de la gestión ambiental mexicana tiene como referente las transformaciones de los últimos años en las estructuras orgánicas del sector público ambientaly en las modificaciones al marco jurídico, a la normatividad y a los instrumentos depolítica ambientaL

En el primer conjunto se encuentran las reformas a la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal que llevaron a la creación de una nueva Secretaría (SEMARNAP),

encargada de atender en forma integral la conservación, el aprovechamiento de losrecursos naturales y la protección ambiental del país bajo la perspectiva del desarrollosustentable.

Las reformas a la legislación ambiental se expresaron principalmente en el enriquecimientode la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que introdujeronnuevos enfoques de gestión ambiental y reglas favorables a la descentralización y laparticipación de la sociedad en las medidas de protección del medio ambiente y de conservación, restauración y manejo sustentable de los recursos naturales. Aspectos quetambién son centrales en la nueva Ley General de Vida Silvestre aprobada en mayo del2<XX)

El Instituto Nacional de Ecología no ha sido ajeno al proceso modernizador, de hechoha sido un activo protagonista del mismo con innovadores esfuerzos por la complejidadque advierte su función normativa y regulatoria de las cuestiones ambientales.

La modernización de la gestión tiene su columna vertebral en la evolución de políticas;asimismo, juegan un papel de primer orden el desarrollo de agendas conjuntas entreentidades de la administración pública federal, la articulación de políticas, programas einstrumentos y los procesos de descentralización y generación de capacidades locales.

En la gestión ambiental se ha logrado ampliar y consolidar toda una gama de políticas,productos y servicios, mismos que se documentan a lo largo de esta obra y en formasintética en la publicación ¿ Qué es ellNE ? 1, Ycuyo valor público está en su aporte atemas centrales del desarrollo nacional, como son:

La protección de la salud de los mexicanos, incidiendo en la reducción de los índicesde contaminación del agua, aire y suelo.

La conservación del capital natural que es la base de las actividades económicas yde los servicios ambientales que determinan el bienestar y seguridad de losasentamientos humanos urbanos y rurales.

La promoción del desarrollo de nuevas tecnologías en la industria, en el transportey en el sector energético.

El mejoramiento de las condiciones de vida de la población, fomentando elaprovechamiento sustentable de los recursos naturales renovables.

El fomento a la inversión, la competitividad industrial y el desarrollo de mercados enla vertiente de industria limpia.

La inducción de mercados para actividades dedicadas a la conservación yaprovechamiento de la vida silvestre, por representar un enorme potencial de empleoe ingresos para el sector rural.

La generación de información, conocimiento y capacitación en materia de recursosnaturales y protección del medio ambiente.

La cooperación internacional para atender los temas ambientales globales, comoson el cambio climático, la protección de la capa de ozono y la bioseguridad.

Se ha transitado también por la instauración de nuevas formas de gestión ambientalcompartida y corresponsable en las que han tenido un papel protagónico los usuariosdirectos, así como un amplio grupo de instituciones académicas, sociales y nogubernamentales, nacionales e internacionales.

Hoy, se cuenta con una amplia capacidad de respuesta a los diversos y complejosproblemas ambientales del país, la cual se deriva del mejoramiento de las políticas y dela rica interacción y también de la elevada capacitación y especialización profesional derecursos humanos en materia de gestión ambiental.

El texto documenta el proceso de consolidación institucional y evolución de políticasambientales, marcando pautas para el futuro tanto de las instituciones como de lasmismas políticas.

En la primera parte se presenta una visión de cómo a lo largo de las tres últimas décadasse ha ido construyendo la institucionalidad ambiental mexicana, haciendo énfasis en la

trayectoria delINE. Se describen las principales etapas del desarrollo institucional y dela política ambiental del país. haciendo referencia a los aspectos que han estado presentesen el debate de la agenda ambiental internacional.

En la segunda parte se aborda la evolución reciente de las principales políticasambientales y de sus instrumentos de gestión, con énfasis en los resultados másrelevantes y en perspectivas y recomendaciones de política en materia de: áreas naturales protegidas; vida silvestre; gestión de la calidad del aire; regulación ambientalindustrial: materiales peligrosos, residuos y actividades altamente riesgosas y en cuantoa normalización, ordenamiento ecológico del territorio y evaluación del impactoambiental.

Para ello se consideran los aspectos relacionados con el desarrollo institucional yprogramático que se ha logrado alcanzar para desplegar dichas políticas e instrumentos,así como los alcances de las transformaciones que se han dado para favorecer laconsolidación de la base jurídica y normativa en la que se sustentan. También se hacereferencia a los aspectos relacionados con la participación social, en la quenecesariamente se basa una adecuada gestión de la política ambiental.

La tercera parte reseña avances y pautas para una integración de políticas. dandocuenta de las agendas intersectoriales del INE y de sus temas especiales (como cambioclimático, protección de la capa de ozono, bioseguridad, energía y ambiente, ciencia ytecnología. entre otros) que presentan una intensa vinculación con otros sectores de laadministración pública federal. También se aborda la agenda internacional, destacandosu sinergia con las políticas nacionales y su efecto catalizador sobre las vinculacionesintersectoriales de la política ambiental.

En el texto también es tema central la documentación precisa del proceso de modernización de la gestión ambiental, en lo que se refiere a la articulación de ésta con losenfoques y estrategias que conduce Semarnap; a las iniciativas de participación socialy de descentralización y desconcentración de la gestión ambiental; a la aplicación deuna amplia política de mejora regulatoria, de consolidación de equipos de trabajo y dela base presupuestal: a la incorporación en la gestión de prácticas de comunicaciónsocial, evaluación y de novedosos sistemas y servicios de información. Es por ello queen la cuarta parte se detalla dicho proceso de modernización enfatizando, asimismo. unaserie de vías futuras para ahondar en este proceso.

En conjunto, esta información nos brinda una trayectoria de profundos cambios a favorde la consolidación de las políticas e instrumentos de gestión ambiental en el país.

En la quinta y última parte se presenta un planteamiento propositivo sobre las principalesvertientes de fortalecimiento institucional y de evolución de la política ambiental, quese pueden agrupar en cinco apartados:

» Integración de políticas.

»- Articulación de políticas e instrumentos: al interior de la institución normativa ycon la gestión de los recursos naturales renovables (agua, bosques, suelos, pesca).

? Fortalecimiento del papel del INE como autoridad normativa y de sus funciones depromoción.

)¡> Descentralización e involucramiento ciudadano en la gestión ambiental.

~ Estabilidad institucional: certidumbre y consolidación en laspolíticas e instrumentos.

Estas vertientes de cambio brindan una ruta de consolidación institucional y de políticaspara inducir sustentabilidad al desarrollo nacional.

Deseo expresar mi agradecimiento y reconocimiento al Instituto Nacional de Administración Pública por su decidido apoyo para incluir en su prestigiada Revista deAdministración Pública el tema de la gestión pública en materia ambiental.

Enrique ProvencioPresidente del Instituto

Nacional de Ecología

1En la publicación ,: Qué es el INE ? se encuentra la documentación detallada de su perfil institucional,en términos de atribuciones, principios, objetivos, estrategias, instrumentos. vinculaciones con laSemarnap y con el resto de la administración pública federal, sus esquemas de participación social y susservicios y productos.

Primera parte. Construyendo la institucionalidadEVOLUCiÓN DE LA AGENDA AMBIENTAL

Configuracion de la institucionolidad ambiental mexicanaCreación y consolidación del Instituto Nacional de Ecologia

1159

Primera ParteConstruyendo la institucionalidad

C uando se mira hacia el futuro enmateria de gestión pública,

resulta imprescindible reflexionar sobrelos pasos previamente andados. Laevolución reciente de la gestión ambiental brinda indudables muestras de la valiade tal ejercicio; la revisión de la historiadel Instituto Nacional de Ecología (INE)

ligada al medio ambiente, sus propuestasy soluciones ante una problemática cadadía más compleja, da cuenta, en particular, de la manera como hemos venidoaprendiendo a conocer el tema y la dimensión de los desafíos que éste plantea.

En esta sección señalaremos las principales etapas del desarrollo de la políticaambiental en México, desde sus inicioshasta la aparición del INE, para lo cualdaremos primero una breve exposiciónde los principales aspectos que hanincidido en el debate internacional entomo a la agenda ambiental y que permiten entender la configuración de lainstitucionalidad ambiental mexicana.

Evolución de la agenda ambiental

A principios de los años setenta, a partirde la Conferencia de Estocolmo, se

comienzan a advertir las complicacionesderivadas de seguir sosteniendo la disyuntiva que hacía aparecer como excluyentes entre sí al crecimiento económicoy la conservación del medio ambiente.Se inician así nuevas líneas de investigación que abrieron el debate y con élla posibilidad de contar con un enfoqueque permita comprender que, sin unaadecuada gestión ambiental global, nopodremos dar viabilidad al desarrollomundial en el largo plazo.

La característica yuxtaposición de procesos de atraso y modernización prevaleciente en la economía mundial contemporánea, ha sido un factor que hace máscomplejo el manejo de la agenda ambiental tanto en el ámbito internacional comoen el nacional y que en su adecuadaresolución radica en buena medida laconstrucción de las condiciones querequiere el desarrollo a futuro. Nosreferimos, por una parte, a la urgenciade "cerrar la brecha" entre los nivelesde desarrollo de las naciones y, por otra,al desafío que plantea la gravepolarización existente entre los grupossociales.

2 CONSTRUYENDO LA tNSTITUClONALlDAD

La multiplicación de las preocupacionessurgidas durante las últimas décadas delsiglo xx en cuanto a la repercusión quetiene el deterioro ambiental en laseconomías 1 es, a su vez, expresión notable de la forma como hemos venidoidentificando el sinnúmero de aristas queofrece la problemática ambiental. Estaspreocupaciones fortalecen la percepcióndel medio ambiente entendido comoacervo productivo constituido tanto porbienes como por servicios ambientales ypatrimonio de la humanidad. Este capital natural de la sociedad, presente yfutura, plantea, al igual que cualquier otraforma de capital, condiciones para suvalorización y reproducción, las cualesincluyen, en este caso, su renovabilidad(cuidando calidad y cantidad) y su protección contra el agotamiento (atendiendo a las capacidades de carga, pautasde explotación y sustitución de los bienesy servicios no renovables) más allá delcorto y mediano plazos.

Asimismo, hemos aprendido que la estrecha relación que existe entre el bienestar social y el medio ambiente va másallá de la atención que podamos dar asus posibles repercusiones en materia desalud pública, planteando retos que estánllegando a poner en riesgo la integridadmisma de los asentamientos humanos yla seguridad en general de la población.Nos referimos a la creciente necesidadde hacer frente oportuna y eficazmenteal impacto inusitado que están teniendoen la actualidad los desastres naturales

en las comunidades así como al gradode deterioro y agotamiento que ha venidosufriendo la base natural de muchas delas regiones y localidades, socavándoselas condiciones básicas de reproducciónde las poblaciones establecidas en ellaspor la pérdida de los recursos naturales(agua dulce, suelos agrícolas, bosques,etcétera), así como por la saturación oinhabilitación de los espacios colectivospor la contaminación (desechos malmanejados, sólidos peligrosos, etcétera).

Una primera aproximación a la gestiónpública desarrollada en materia ambiental hasta años recientes nos remitea agendas de trabajo que reflejan laforma como ha venido evolucionandonuestra comprensión de los procesosambientales; agendas en las que ha venido registrándose unprogresivo cambiode prioridades y una significativa y alentadora corrección en el sentido y dirección de los esfuerzos.

Haciendo una breve y muy apretadadescripción al respecto encontramos que,hasta finales de los ochenta, la atencióna la secuela de siglos de afectación a los"ecosistemas originales" en los paísesdesarrollados se había traducido en unaexperiencia ambiental que denominamos"gris" o "café" por el énfasis que hizoen lo urbano y en la relación directa entresalud y medio ambiente.

En el caso de los países en desarrollo, layuxtaposición de procesos de deterioroambiental causados por una parte por el

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 3

atraso y la pobreza y, por otra, por el aceleramiento de los procesos de modernización, había dado lugar hasta entoncesa agendas ambientales débiles y muycongestionadas, junto a capacidadesinstitucionales fragmentadas e insuficientes, con capacidad limitada paradeterminar pautas nacionales en salvaguarda y usufructo de los recursos naturales y resultados satisfactorios en elcontrol de la contaminación. Esto a pesarde las ventajas comparativas internacionales y las opciones de desarrollo, especialmente rural, que les podía haberproporcionado el aprovechamiento de losservicios ambientales provenientes de sugran riqueza en biodiversidad y ecosistemas bajo un adecuado resguardo delpatrimonio natural.

En congruencia con lo anterior, la agendainternacional permanecía dominada porel sesgo Norte-Sur, la agenda caféversus la agenda verde, y la disminuidaconsideración de los criterios de lacorresponsabilidad en el manejo de losproblemas y sus soluciones, quedando reducida frecuentemente a acuerdos queno alcanzaban dimensiones mayores alas de índole localizada en diferendosfronterizos.

Con la aparición del Informe Brundtlanda finales de los ochenta y su propuestaacerca del "desarrollo sustentable", seempieza a profundizar la comprensión dela relación que guardan entre sí lasposibilidades de desarrollo y un medio

ambiente sano tanto para los países comopara los distintos grupos sociales. Seconcretan así compromisos ambientalesque contemplan la diferente capacidadde respuesta de las partes involucradasen cada proceso. Los principios de subsidiariedad y responsabilidad compartidapero desigual, empezaron así a tomarlugar en los diversos espacios de concertación internacional, así como en el diseño de la política interna de las naciones.

Sin embargo, a principios de los noventa,en particular desde la Cumbre de Ríocelebrada en 1992, y con el siglo XXI enel horizonte, la experiencia y el conocimiento acumulados sobre la problemática, permitieron vislumbrar la necesidadde introducir cambios sustantivos en laorientación y el diseño de estas agendas.

Así, durante estos últimos años, los paíseshan tenido que ir revisando a paso acelerado el orden de las prioridades de susestrategias ambientales, así como suspolíticas e instrumentos de acción; enparalelo, las posturas de vanguardiasobre el tema han venido introduciendouna mayor conciencia acerca de lanecesidad de nuevas y más efecti vasalternativas para la gestión.

Se ha transitado gradualmente de agendas concentradas básicamente en lacontención del deterioro ambiental enconsideración a la repercusión que estotiene en la salud humana, a la concepción

4 CONSTRUYENDO LA INSTlTUCIONALIDAD

de agendas que reconocen la importancia estratégica que representa la recuperación del equilibrio general de labiosfera para el sostenimiento de la economía y la preservación de la vida humana.

De la regulación y reparación del impacto de la contaminación del medioambiente y la preservación de especiesy ecosistemas como agendas disociadasentre sí, se ha empezado a transitar progresivamente a concebir agendas másarticuladas, aunque aún no adecuadamente balanceadas, en las que empiezaa buscarse, además, en sinergia con lapreservación de los recursos, la promoción de su uso y aprovechamientosustentable.

De agendas ambientales con perspectivas acotadas y circunscritas a lasdemarcaciones nacionales y locales seha iniciado un curso de acción haciaagendas crecientemente interrelacionadas, regional e internacionalmente.Muchos problemas se han globalizado ensus repercusiones y causas; muchosactivos de la naturaleza han pasado a serconsiderados bienes comunes de lahumanidad en reconocimientode su valorambiental y los servicios que a ellaprestan.

En ese proceso, también se ha transitadode la prácticamente nula existencia depolíticas estrictamente ambientalescaracterística de los años setenta, a la

instauración de políticas propiamenteambientales marcadas predominantemente por los objetivos de control yprevención de la contaminación. Másrecientemente se han desarrollado políticas que buscan disminuir la brecha entre la vertiente de salud pública del medioambiente y la del manejo de los recursosnaturales,' con lo cual se pretende pasardel sesgo café y urbano de la gestiónhacia una de mayor articulación con loverde y lo rural, a partir de revalorar elcapital natural como base del desarrollo.

Se pasó también de la relativa ausenciade instrumentos específicos para atenderal medio ambiente, a la construcción deesquemas de comando y control cada vezmás desarrollados (marcos legales, normativos y reglamentarios e institucionesad hoc para su diseño y seguimiento!aplicación) y,de la generalización de losmecanismos de comando y control, haciala búsqueda reciente de mecanismos deconcertación e instrumentos voluntarios.

En ese sentido habría que mencionar que,de contarse con una variedad limitada ygeneralmente disociada de instrumentos,se ha iniciado una paulatina y gradualexperimentación con instrumentos combinados (por su procedencia sectorial ynaturaleza técnica) que tienden cada vezmás a buscar la inducción y!o modificación de las conductas de la sociedada favor de la protección y conservaciónde los recursos y la calidad del medioambiente.


También se considera, cada vez másdetenidamente, el potencial de losinstrumentos económicos en el diseño delas nuevas estrategias dirigidas al cambiode patrones de consumo y producciónmás sustentables y limpios. Tales el caso,por ejemplo, de los impuestos a lacontaminación, las cuotas comercializables de derechos, los sistemas deresponsabilidad depósito-reembolso, lastarifas a usuarios, etcétera.'

En el ámbito internacional comienza acobrar fuerza creciente la importanciade construir y dar seguimiento a unaagenda común, que haga sinergia con laspolíticas ambientales nacionales y dejeatrás la percepción acotada y localistade los problemas (contaminación transfronteriza, localizada y enfoques higienistas) además de dar un papel cada vezmás relevante al medio ambiente en lasnegociaciones multilaterales.

La creciente importancia del conciertoy la cooperación internacionales hanrepercutido en importantes cambios.Surgen nuevas instancias y mecanismosde financiamiento, coordinación y cooperación técnica y de desarrollo científicoen torno a medio ambiente y con ellos,nuevas y mejores reglas para el conciertointernacional que no descuidan el cuidadoal medio ambiente. Lo anterior semanifiesta en el importante incrementoregistrado en el número de acuerdos ycompromisos vinculantes, así como ensus contenidos y alcances.'

En otras palabras, en el ámbito internacional se transita del desconciertoen las acciones y el desencuentro deintereses y prioridades entre las agendasdel Norte y Sur, hacia la unificación deagendas en torno a la gestión sustentablede los ecosistemas y, junto con ello, a laconjunción de esfuerzos por construiragendas ambientales mejor integradas enlas que los llamados temas verdes noqueden marginados ni subordinados a laprioridad de lo café, con mejores y másdiversificadas herramientas de trabajo y

nuevos conceptos de eficiencia para laspolíticas.

Configuración de la instltucionalidad ambiental mexicana

Puesto que en México la políticaambiental es una de las políticas públicasmás recientes, su concepción, edificación y consolidación han requeridode un gran esfuerzo de reconocimientoy comprensión sobre la relevancia y elimpacto que tienen el cuidado del medioambiente, la conservación y el aprovechamiento sustentable de los recursosnaturales en otras importantes facetasdel desarrollo nacional.

Es innegable que en los últimos años seha progresado mucho en cuanto al diseñoinstitucional y a las políticas e instrumentos de la gestión ambiental, en buenamedida gracias al crecimiento exponencial registrado en las últimas décadas, enel conocimiento cientifico y técnico sobre

6 CONSTRUYENDO LA INSTtTUCIONALlDAD

los problemas ambientales y los procesosque los causan.

Si bien el cuidado de los recursos naturales especialmente de los forestales, hidrológicos y minerales fue uno de losprimeros esfuerzos en materia ambientalen México, la creciente importancia adquirida por la biodiversidad, la flora y lafauna silvestres, así como por el reconocimiento paulatino de los sistemas naturales o ecosistemas, tanto terrestrescomo marinos, provocó que el gobiernofederal pusiera mayor atención en ellosy generara diversos instrumentos degestión ambiental.

El crecimiento demográfico y urbano, eldesarrollo industrial y la evolución ycomplejización del entorno económico,social e internacional durante la segundamitad del siglo xx, son factores que hastahace apenas tres décadas fueron reconocidos como causas del agravamientode los problemas ambientales a escalalocal, regional y mundial, mismos quemotivaron, desde entonces, la necesariadefinición y formulación de estrategiasde gestión ambiental en México.

La historia de la política ambiental federal en nuestro país es breve, pero duranteeste tiempo la definición y gestióngubernamental de lo ambiental ha experimentado una acelerada transformación, así como una significativa yalentadora corrección y atención de prioridades y ajuste de instrumentos para

redireccionar las políticas ambientales,cambios que podemos dividir ilustrativamente en cinco periodos.

Los primeros esfuerzos encaminados aproteger el ambiente y los recursos naturales se fundamentaron en la premisa delutilitarismo de los recursos, es decir, elagua, los bosques y los minerales debíanser protegidos o al menos controladoscon el fin de que pudieran ser explotados.En muchas ocasiones la premisa de laprotección o del control fue olvidada paradar paso a una explotación que en algunoscasos llegó a ser brutal.

A principios de los años sesenta, lospaíses industrializados empezaron aobservar problemas de contaminación,para lo cual generaron respuestas deíndole tecnológica y política e inclusiveeconómica. Es en esta época que se desarrolla originalmente el esquema de comando-control para controlar la contaminación en el aire, el agua y el suelo.Este enfoque también sería implantadoen nuestro país.

El enfoque higienista, 1971-1982

Un primer cambio de perspectiva parala atención de problemas relacionadoscon el medio ambiente por parte delgobierno federal se remonta a los añossetenta y se proyectan hasta principiosde los ochenta.

Este segundo periodo se caracteriza porsu marcada orientación higienista, que


concebía los problemas ambientales ysus soluciones desde una óptica de salubridad y saneamiento. Como consecuencia de esta forma de percibir elproblema, se privilegiaron accionesencaminadas a la contención de losefectos de la contaminación ambientalen la salud de la población, dando comoresultado una agenda gubernamentalcuyo vértice eran los problemas denominados "grises" o de contaminación.

La entrada en vigor en 1971 de la LeyFederal para Prevenir y Controlar laContaminación Ambiental y la consecuente creación en 1972 de la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente,adscrita a la entonces Secretaría de Salubridad y Asistencia, marcó un hito enla posición y relevancia del tema ambiental en la agenda del gobierno federal,no obstante sus evidentes limitaciones.Las atribuciones de esta Subsecretaríaincluían, por vez primera, funciones deprevención y control de la contaminaciónasí como de análisis de obra pública eimpacto ambiental.

En paralelo, entre 1972 y 1978 ocurrieron importantes cambios institucionalesque paulatinamente fueron configurandolas bases y proyectando los componentespara la moderna gestión ambiental querealizan actualmente la Secretaría delMedio Ambiente, Recursos Naturales yPesca (SEMARNAP) y el INE.

En 1973 se expidió un nuevo código

reglamentario en materia de saneamientodel ambiente, que planteó instrumentosy programas para la preservación de lossistemas ecológicos y el combate a lacontaminación ambiental.

Los asentamientos humanos, 19761982

En 1976 se creó la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas(SAHOP), en cuya estructura orgánica seestableció la Subsecretaría de Asentamientos Humanos misma que contabacon una Dirección General de EcologíaUrbana. Este nuevo enfoque derivó enque la atención y la protección ambientalse abocaran casi exclusivamente a problemas relacionados con las concentraciones urbanas del país.

Etapa de agenda verde, 1982-1994

La proyección y dimensión que conmayor fuerza adquirió el tema ambientalpropició, a comienzos de la década delos ochenta, un importante viraje en laspolíticas ambientales del gobierno federal,lo cual abrió paso a una cuarta etapa enla gestión pública del medio ambiente.

Este periodo, que abarca prácticamentetoda la década de los ochenta hastamediados de los noventa, destaca por elinterés en complementar y precisar ladefinición gubernamental del medioambiente desde un horizonte más amplio,aunque hasta entonces todavía insuficiente.

8 CONSTRUYENDO LA INSTITUCIONALIDAD

Con la sustitución en 1982 de la LeyFederal para Prevenir y Controlar laContaminación Ambiental por una LeyFederal para la Protección al Ambiente,se extinguió la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente, y se transfirieronsus facultades y atribuciones en materiaambiental a la nueva Secretaría deDesarrollo Urbano y Ecología (SEDUE),

creada en diciembre de 1982, y en cuyoámbito se establece la Subsecretaría deEcología, con facultades para ejecutar,además de las atribuciones que tenía laSAHOP en materia de asentamientoshumanos, las correspondientes a laformulación y conducción de la políticade saneamiento ambiental -en coordinación con la SSA-, para intervenir enmateria de flora y fauna terrestres, asícomo en ciertos aspectos forestales y deprotección de los ecosistemas naturales,que erauna materia relativamente nuevaen la administración pública federal.

Con esto quedaron atrás las perspectivassectorizadas "higienista" y de "asentamientos humanos" de la gestión ambiental, reemplazadas por una perspectiva"ecologista". Inició así una vertiente quepoco a poco daba cuenta de algunas interacciones entre el crecimiento urbano,el desarrollo económico y la ecología. Ala primera "agenda gris" que concentrabasu atención en problemas de contaminación y salud, se sumaba una incipiente"agenda verde", que ya daba señales dereconocer la importancia de conservarel equilibrio ecológico, aunque cier-

tamente todavía enfatizando en ladimensión urbana.

Esta orientación urbana de lo ambientallimitó la gestión por la aplicación deinstrumentos de política disociados y denormas dirigidas a modificar la conductade los agentes económicos hacia el medio ambiente a través de reglas y sanciones coercitivas (comando y control),como la sobrestimación de la inspeccióny regulación industrial para frenar eldeterioro ambiental, sin que se reconocieran otras tantas dimensiones y posibilidades asociadas con el aprovechamiento, conservación y valoración de losrecursos naturales y de la biodiversidad.

La introducción en 1987 de cambiosconstitucionales que atribuyeron comodeberes del Estado la preservación yrestauración del equilibrio ecológico y laprotección al ambiente, abrieron elcamino para la posterior expedición en1988 de la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente(LGEEPA), en sustitución de la Ley Federal para la Protección al Ambiente.

Con la entrada en vigor de la LGEEPA lagestión ambiental comenzó a tomar unrumbo promisorio, ya que introdujonuevas modalidades de interacción entre órdenes de gobierno fijando loscriterios y mecanismos de concurrenciaademás de implantar las bases para laparticipación social en política ambientaly la incorporación de instrumentosnovedosos de seguridad y control. Estos


nuevos elementos significaron un avancehacia la integración de la gestión ambiental, permitiendo un proceso paulatinode convergencia entre los enfoques dispersos de salud pública, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y dedesarrollo urbano.

En el terreno programático, la formulación y puesta en marcha de los Programas Nacional de Ecología 1984-1988y Nacional para la Protección del MedioAmbiente 1990-1994, fueron sin duda unpaso importante en el desarrollo de unaestrategia integral de gestión ambientalcon alcance intersectorial a nivel federal.Sin embargo, los cambios de mayor profundidad generados en la década de losnoventa constituyen el giro institucionalmás importante hasta entonces.

La etapa moderna de la gestión medioambiental es precedida por la transformación de la SEDUE en la Secretaría deDesarrollo Social (SEDESOL) en 1992,con lo que se pretendía dar una mayorpre-cisión y ajuste en la definición, enlos instrumentos y en las estrategias depolí-tica ambiental, como elemento fundamental de complementación de lapolítica de desarrollo social del gobiernofederal; de esta forma se buscaba otorgara lo natural tanto valor como a lo social.

Creación y consolidación delInstitnto Nacional de Ecología

En consonancia, la Subsecretaría deEcología fue suprimida y en su lugar secrearon dos órganos desconcentrados

para desarrollar las atribuciones de formulación de la política, normatividad ycontrol ambiental que le fueron encomendadas a la nueva Secretaría: el INE

y la Procuraduría Federal de Protecciónal Ambiente (PROFEPA).

El INE surge con la expedición del acuerdo que regula su organización y funcionamiento interno y el de la PROFEPA,

publicado en el Diario Oficial de laFederación el l? de julio de 1992. Desdesu concepción, fue pensado como unainstitución nacional desconcentrada quebrindara el soporte técnico de especialistas en asuntos ecológicos para el diseñonormativo y regulatorio de la políticaambiental federal. Desde su creación, elInstituto mantiene una estrecha vinculación con la PROFEPA ya que, mientrasel INE realiza las funciones administrativas y normativas derivadas de lapolítica y de la gestión ambiental, laPROFEPA realiza las funciones de inspección y vigilancia del cumplimiento dela normatividad y de las resolucionesderivadas de los actos de autoridad delINE.

Paradójicamente esta nueva distribuciónde responsabilidades ambientales en vezde fortalecer la gestión ambiental produjo un serio debilitamiento de la misma,al fragmentar nuevamente la atención delos problemas ambientales como consecuencia de la dispersión de funciones envarias secretarías de Estado, entre ellasla Secretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos y la de Pesca.


El refinamiento de la gestión ambientalse logra en 1994 mediante la creaciónde una instancia especializada y de altaje rarquía, la SEMA RNAP, que reune yarticula desde entonces las funciones yórganos administrativos encargados dela gestión del med io ambiente, entre ellosel INE, con lo que se logra transitar haciaun esquema integral para el desarrollosustentable en sus dimensiones rural yurbana.

Esta etapa de la gestión ambiental se

caracteriza por superar los enfoques yagendas ambientales segmentadas. Ensu lugar, toman forma la incorporaciónde los temas ambientales y de sus distintas aristas y "agendas" en una gestiónunitaria. que se asemeja y emula en suestructura y funcionamiento administrativos a la complejidad funcional de la biosfera y que se expresa en la integraciónde áreas anteriormente desarticuladascomo la pesca, los recursos forestales,el agua. la vida silvestre. entre otras.

EVOLUCIÓN INSTITUCIONAL DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

199519921982

SEDUESubsecretariade EeolOlJla

19761971


Es entonces cuando el INE adquiere suactual dim ensió n co mo la co lumnanormativa y regularoria de la principalinstancia de gestión ambiental a nivelfederal. la SEMARNAP, con la que mant ie ne múltip le s y permanentes interacciones, así como con el resto de susórganos desconcentrados y unidades administrativas.

Desde ese momento, el lNE ha orientadola gestión ambiental en congruencia conlas tres líneas básicas de trabajo de laSEMARNAP, en las que convergen diversas estrateg ias y programas sectoriales:

La contención del proceso de deterioro del medio ambie nte y de losrecursos natu rales renovables.El fomento de una producción cada

vez más limpia y sustentable.La contribución, desde la gestión delmedio ambiente y los recursos naturales, al mejoramiento del bienestarsoc ial y la mitigación de la pob reza.en los ámbitos urbano y rural.

En retrospectiva. las limitaciones de lo '>anteriores enfoques de la gestión ambiental federal fueron producto de la muyescasa generación de información yconocimiento; políticas fragmentadas einstrumen tos de gestió n d ispersos;centralización de las decisiones; compartamentalización de las áreas responsables. subestimación y desconocimientode los bienes y servicios que presta elmed io ambiente y de la aplicacióninsistente de reglamentaciones con altoscostos de transacción y baja efectividad .

Sector ambiental )' recu rsos naturales

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En perspectiva, se puede afirmar que lapolítica ambiental actual ha ganado legitimidad una vez superado el confinamientoinstitucional en el que sedesarrollódurante varios años y puesto en ejecuciónun nuevo modelo de gestión que tomaen cuenta las interacciones entre desarrollo económico, social y protección delmedio ambiente, con una importanteconcurrencia de los estados y municipiosy con la participación de la sociedad.

No obstante su visible consolidación, elINE se encuentra en proceso permanentedetransformación, enriquecimiento de suagenda y mejora continua para garantizarla eficacia de su acción, adecuándose alas circunstancias del entorno y respondiendo así con mayoragilidad a la responsabilidad que le corresponde desempeñardentro de la gestión ambiental nacionalcontemporánea.

En sus inicios ellNE tenía a su cargo lassiguientes funciones:

planeación ecológica,

normatividad ambiental,

aprovechamiento ecológico de losrecursos naturales, e

investigación y desarrollo tecnológico.

En consecuencia, su estructura orgánica

comprendía las siguientes áreas sustantivas:

La Dirección General de PlaneaciónEcológica desarrollaba una amplia gamade funciones relacionadas con laelaboración del programa anual deactividades del INE; la formulación decriterios y normas para el ordenamientoecológico territorial; el diseño y evaluación de la política de saneamientoambiental, además de operar y mantenerel sistema de información ecológica yllevar el registro de prestadores de servicios en estudios de impacto ambiental.

A la Dirección General de NormatividadAmbiental correspondía establecerpolíticas, programas, lineamientos yprocedimientos técnicos para la protección y restauración ambiental; el monitoreo y control de la contaminación;evaluar y resolver manifestaciones deimpacto ambiental; expedir permisos, licencias, concesiones, autorizaciones,constancias y registros; establecermedidas para la prevención y control deemergencias y contingencias ambientalesy todas aquellas atribuciones relacionadas con la formulación, fijación de criterios, normas y autorizaciones de manejo, recolección, almacenamiento ydisposición de residuos peligrosos, asícomo en materia de estudios, evaluacióny dictaminación sobre actividadesriesgosas.

La Dirección General de Aprovecha-

REVISTA DE ADMINISTRAClÓ~ PÚBLICA 13

mien to Ecológico de los RecursosNaturales tenía a su cargo la integracióny administración del Sistema Nacional deAteas Naturales Protegidas: tambiéndirigía las medidas de protección. conservac ión. información y aprovechamie nto de especies de flora y fau nasilvestres terrestres y acuáticas.

La Dirección General de Investigacióny Desarrollo Tecnológico cumplía lastareas de generación y difusión de conocimientos ambientales y de investigacióny desarro llo de instrumentos para lagestión ambiental: además del fomentotecnológico para el aprovechamientoecológico y la protección del medioambiente.

direcciones generales dan cuenta de lasaturación de la agenda inicial del L' E

Esta primera estructura orgánica semantuve ha..ta la conformación de laSUIAR.-.;"AP a fina les de 1994. la cual desde su creación otorgó al I!'óE un papelcentra l dentro del nuevo arreglo institucional.

Como consec ue ncia de las nuevasresponsabilidades que e1 1NE adquirió enel contexto del nuevo núcleo sectorialambienta l del gobierno federal, la institución se vio obligudua realizar ajustesy modificaciones para armonizar sues tructura orgánica a las exigencias.retos y estrategias de la gestión ambientalde la SEMA RNA P. Así fue necesario

Estructura org ánica del I'-F... 1992

Esta estructura primaria carecía de funcionalidad para cumplir con eficiencia elcúmulo de responsabi lidades que yadesde entonces recaían en el INE. Lamultiplicidad de funciones desempeñadas po r cada una de las cuatro

reorganizar el campo de acción del INE

para precisar sus políticas y programasprioritarios consistentes en:

Ordenamiento ecológico del territorio e impacto ambiental


Gestión e información ambientalRegulación ambientalResiduos, materiales y actividadesriesgosasÁreas naturales protegidasConservación y aprovechamientosustentable de la vida silvestre

Estos objetivos se cumplieron gracias auna nutrida base programática desarrollada a partir del Plan Nacional deDesarrollo 1995-2000, en cuyo marcosurge el Programa de Medio Ambiente1995-2000en el que se establecen quinceestrategias generales de las cuales el INE

tiene responsabilidad directa sobrecatorce.

En el marco de su integración a laSEMARNAP, el INE impulsó otros importantes programas institucionales paradesplegar ampliamente su función regulatoria y normativa:

Programa de Áreas NaturalesProtegidas de México, 1995-2000,Programa para la Minimización yManejo de Residuos IndustrialesPeligrosos en México, 1996-2000,Programa de Conservación de laVida Silvestre y DiversificaciónProductiva en el Sector Rural. 19972000,Programa de Normalización Ambiental Industrial, 1997-2000.

Las actividades del INE quedan así plasmadas en un esquema programático inte-

gral y se traduce en mecanismos deacción más definidos y articulados,concretamente a través de:

Llevar a cabo el ordenamiento ecológico general del territorio, el ordenamiento ecológico marino yparticipar en la formulación y aprobación de los ordenamientos ecológicos regionales.Formular y conducir la política general de saneamiento ambiental.Proponer el establecimiento deÁreas Naturales Protegidas.Administrar y promover la conservación y aprovechamiento sustentable de la flora y fauna silvestreterrestre y acuática.Formular y conducir la política general de materiales, residuos y actividades de riesgo ambiental.Participar en la integración y promoción del Sistema Nacional de Información Ambiental y de RecursosNaturales.Evaluar, dictaminar y resolver lasmanifestaciones de impacto ambiental.Fomentar y realizar programas derestauración ecológica.Coadyuvar en el desarrollo ypromoción de instrumentos económicos de política ambiental.Fomentar, conducir y evaluar laspolíticas nacionales sobre cambioclimático y protección de la capa deozono.

Para cumplir con el cometido de protegerel medio ambiente y promover el apro-

REVISTA DE ADMISISTRACIÓ:-'; PÚBLICA 15

vecbamicnto sustentable de nuestropatrimonio natural. el txe se rige por unamplio marco legal que sostiene suandamiaje institucional. el cual incluye laLey Orgánica de la Administración Pública Federal y el Reglamento Interiorde la SEMARS AP.

También es responsable de dar cumplimiento a diversas leyes, normas y reglamentos como la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente (LGEEPA); la Ley General deVida Silvestre; de Pesca; Forestal; deAguas Nacionales; las Normas OficialesMexicanas para la Protección Ambiental; y los reglamentos de la LGEEPA enmater ia de impacto ambiental: materiales. residuos y actividades de riesgo:

prevención ycontrol de la contaminaciónatmosférica. entre otras disposicioneslegales y normativas.

Este caudal de ordenamientos juridicosreflejan el constante incremento deobligaciones y compromisos a cargo dellNE en materia de regulación y normatívidad ambiental.

Asimismo, las nuevas orientaciones dela legislación ambiental (ver recuadro)representaron un gran aliento para unmayor despliegue de políticas públicaspromotoras del desarrollo sustentable y.en específico. definieron las bases paraestablecer un mejor respaldo legal a laorganización y asignaciónde atribucionesy responsabilidades en la nueva capacidad institucional deI ISE.

REFOR.\IASALA LGtIP.-\

En 1996 la LG EEPA tuvo una serie de modificaciones relevantes. encaminadas alfortalecimiento de cinco aspectos cruciales de la Lev anterior:

l>escentralización: La iniciativa de reformas estableci ó con mayor precisión los ámbitosde competencia de los tres órdenes de gobierno. fortaleciendo las facultades de losestados y municipios en materias como el ordenamiento ecológico del territorio. elestableci miento de reservas y áreas naturales de inter és estatal . la administraci ón deparques urbanos y la gestión de programas de calidad del aire a nivel local.

Participación social; El reconocimiento y estímulo a los disnntos actores sociales. a losparticulares. las organizaciones. los ejidos y los pueblos indígenas, en su derecho aparticipar directamente en las acciones de conservación. manejo y aprnvecharniemo delos fC('U f'1;O S naturales. a través del establecimiento y la administración voluntaria deáreas naturales protegidas y su opinión y participación en la aplicación de medidas parael ordenarníenro ecológico del territorio y en los procedimientos de impacto ambiental .Avimismo se fortalec ieron la.. bases legales para integrarórganos consunívos ciudadanos

16 CONSTRUYENDO LA IN5TITLiCIDNALlDAD

en materia de política ambiental y se crea un Sistema Nacional de Información Ambiental

y de Recursos Naturales.

Simplíficaclón administrativa y normalización: Con las reformas a la Ley se buscóevitar la proli feración de procedimientos y criterios de evaluación de impacto ambiental

entre las distintas autoridades que intervienen en esta clase de procedimientos: asímismo, se dispuso una reclasificaci ón de las áreas naturales protegidas. se homologaron

las categorías de parques nacionales y parques marinos; en el aspecto de normalización

se sustituyeron las norma>; técnicas ecológicas por normas oficiales mexicanas y se

propuso hacer compatibles el ordenamiento ecológicodel terríroríocon la reglamentación

respectiva en materia de U:'>O de suelo. entre otras medidas.

Regulaci én.Imspeccí én ,. vígílancte. Estas medidas se vieron fortalecidas con las nuevas

disposiciones mediante la ampliación y obligatoriedad de los criterios ambientales encuetión de asentamientos humanos; propicia una sustancial mejora reguíatoria mediantela promoción de auditorias ambientales voluntaria.. y la eurorregulacion ambiental de laindustria. Por otro lado. la.. reformas a la LGEEPA está n encaminadas a ofrecer mayor

certidumbre jurídica a los participantes y a las comunidades a través de procedimientosde impugn4jión y revisión administrativa por causa de actos de autoridad que genereninconformidad. Otra adecuación necesaria fue la prescripción para que la autoridadfederal emita autorizaciones en materia de aplicación de biotecnología en especies deflora y fauna silvestres.

Modernización de los instrumentos de gestión ambiental: Se introducen instrumentoseconómicos de carácter normativo. fiscal y de mercado que propician la intemalizaciónde costos o beneficios a las pcr.oonas físicas o morales que por sus acciones directas oindirectass generan costos ambientales o contribuyen a preservar el medio ambiente.Estos instrumentos refuerzan el carácter preventivo de la política ambiental . Otra'>innovaciones de la ley en favor de la modernización de la gestión son la especificaciónde nuevas modalidades de ordenamiento ecológico del territorio a nivel regional. localy marino; y finalmente. la previsión para considerar los costos ambientales como partedel sistema de información de cuentas nacionales.


La redefinición del ámbito de acción delINE, en concordancia con las nuevasorientaciones de política ambiental y derecursos naturales renovables, significóuna necesaria mejora y reorganizaciónde sus procesos y de su estructura interna, agregando nuevas unidades administrativas diferenciadas para cada responsabilidad y reubicando otras áreas quehabían perdido su jerarquía, para hacerconsistente su diseño institucional con lagama de nuevas actividades y tareas queel mt tiene a su cargo.

A partir de 1995 el INE comenzó otranueva etapa de consolidación con sureorganización en cinco direcciones generales y una Unidad Coordinadora deÁreas Naturales Protegidas a través delas cuales cumple sus funciones.

Según el primer Reglamento Interior dela SEMARNAP publicado en el DüF en1996, el INE quedó integrado de la siguiente manera:

a) En sustitución de la Dirección General de Aprovechamiento Ecológico delos Recursos Naturales surgen dosinstancias:

La Dirección General de Vida Silvestre, cuya función consiste en diseñary promover las políticas y programas generales en materia de conservación,manejo, aprovechamiento e investigaciónde flora y fauna silvestres y sus hábitat.Esta Dirección General está a cargo del

Programa de Conservación de la VidaSilvestre y Diversificación Productiva enel Sector Rural y de sus instrumentosesenciales como el Sistema de Unidadespara la Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable de la VidaSilvestre y de los Proyectos de Recuperación de Especies Prioritarias.

La Unidad Coordinadora de ÁreasNaturales Protegidas, opera y coordinael instrumento medular para la conservación de la biodiversidad: el SistemaNacional de Áreas Naturales Protegidas(ANPS) que son porciones terrestres oacuáticas del territorio nacional, representativas de los diferentes ecosistemasy de su biodiversidad, en donde el ambiente original no ha sido esencialmentealterado por el hombre y que estánsujetas a regímenes especiales deprotección,conservación, restauración ydesarrollo.

b) En sustitución de la Dirección General de Planeación Ecológica surgen dosdirecciones generales:

Gestión e Información Ambiental, seencarga de establecer la normatividadnacional para el control de emisionescontaminantes a la atmósfera; además,cumple con diversas funciones relacionadas con el inventario nacional defuentes contaminantes de jurisdicción federal; sistemas de monitoreo de la contaminación atmosférica y dictamen de programas de contingencias ambientales,entre otras.


Esta Dirección General también es responsable de participar en la operación ymejora del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales,el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) y contribuye al fortalecimiento de la amplia gamade acciones que desarrolla, en materiade contaminación atmosférica y residuospeligrosos, el Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental(CENtCA).'

Ordenamiento Ecológico e ImpactoAmbiental, cuya tarea primordialconsiste en promover el ordenamientoecológico del territorio, determinando lasmodalidades de uso del suelo y las actividades productivas en armonía con laconservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y laprotección del ambiente, actividad queconstituye uno de los pilares en la promoción de la sustentabilidad del desarrollonacional. Asimismo, tiene a su cargo laevaluación de las Manifestaciones yEstudios de Impacto Ambiental, instrumento esencial de la política ambientalque coadyuva en el conocimiento y prevención de las posibles alteracionesgeneradas por actividades productivas,servicios o proyectos en el medio ambiente y los recursos naturales.

e) A la Dirección General de Normatividad Ambiental le sucedieron en susfunciones otras dos direcciones generales:

Materiales, Residuos y ActividadesRie sgosas, tiene como prioridadproteger el ambiente, los recursos naturales, los ecosistemas y la salud humanarespecto de los efectos adversos que pudieran conllevar el manejo de materialesy residuos peligrosos o la realización deactividades altamente riesgosas mediante acciones de promoción y creación deinfraestructura para su manejo; lacreación de un Sistema Nacional de Información sobre generación de residuospeligrosos; la mejora de las normas regulatorias en esta materia y la elaboracióny difusión de documentos técnicos sobreresiduos.

Regulación Ambiental, cuya función esestablecer las condiciones apropiadas demanejo de los bienes públicos ambientales, conciliando los aspectos ecológicoscon los económicos y de competitividad.Asimismo, conduce otras tareas fundamentales para la conservación del medioambiente como el desarrollo y evaluación de las Normas Oficiales Mexicanas(NOMs); presta asesoría en materianormativa a diferentes sectores y grupossociales; emite la Licencia AmbientalÚnica a establecimientos industriales dejurisdicción federal; promueve la autorregulación ambiental; revisa y establececonjuntamente con el sector energéticodel país (Secretaría de Energía y PEMEX)los planes y programas para el suministrode combustibles de calidad ecológica;promueve el ahorro y el uso de fuentesalternas de energía; instrumenta la Estra-


tegia Nacional de Acción Climática ycoordina las acciones para la protecciónde la capa de ozono. entre otras.

d ) Por últi mo. para apoyar y complementar sus actividades, cumplen una labor de gran relevancia las d ireccionesejecutivas de Participación Social. Enlace y Com unicación; S is tema s eInformática. Jurídica y Administrativa.A través de es tas d irecciones, el lNEejecuta. entre otras. sus políticas de comunicación y de participación social; decapac itación y educación ambiental; dedesarrollo inform ático: de desarrollo yaplicación del marco jurídico. reglamentario y normativo: además de realizar laadministración de los recursos humanos.materiales y fina ncieros con los quecuenta.

' .

Los cambios más notorios permitieronagrupar funciones anteriormente d ispersas y depurar cada área para evitartraslapes. El nuevo diseño institucionalse carac te riza por la mayor es pecialización de su estructura. la actualizacióny adopción de estrategias novedosas yvariadas para generar mayor capacidadde respuesta institucional, con el objetivode contar con mayores y mejores instrumentos de operación.

Adem ás se hace e vide nte la mayorintegración de las diferentes áreas queco mponen e l INE para asegurar unaactuación concertada y coordinada. conla sustitución jerárq uica de su estructurapor un esquema de integración horizontalapoyado en las direcciones ejecuti vas.consolidando así una gestión ambiental

Estructura orgánica del [NE. 1996·2000

D1r'''a<I'''' GMoIlIOS

• Según el nuevo Reglamento Interior de la SE~ARNAP. publicado en el Dia rio Ofici al de laFederac ión el 5 de junio de 2000. esta Unidad se constuuye en la Com"i6n Nacional de Área'Naloralc' Prole ida,


de envergadura, con resultados prácticosde mayor impacto, cobertura y profundidad.

En paralelo, se ampliaron y mejoraronlas herramientas al alcance del INE parallevar a cabo sus tareas. De igual manerase adoptaron instrumentos de carácteradministrativo, mediante los cuales secelebran acuerdos de cooperación consectores organizados de la sociedad, congobiernos de otros países y con otrasdependencias de la AdministraciónPública Federal, estatal o municipal paracompartir responsabilidades y ampliar lascapacidades de la gestión ambiental auna dimensión nacional.

La anterior descripción de la estructuraorgánica y funciones del INE es congruente con las disposiciones que alrespecto establece el segundo Reglamento Interior de la SEMARNAP publicado enel Diario Oficial de la Federación el 5 dejunio del 2000, salvo en lo que se refierea sus atribuciones en materia de áreasnaturales protegidas, cuyas modificaciones son comentadas más adelante.

En este contexto, también es importantecomentar algunos de los antecedentes delCENICA el cual guarda una estrechainteracción con el INE. En diciembre de1986 se firmó un Acuerdo de Cooperación Técnica entre los gobiernos deMéxico y Japón a través del cual ambosse comprometían a celebrar conveniosespecíficos para poner en práctica programas de cooperación en áreas mutuamente convenidas. Con base en él, a fina-

les de la década de los ochenta, el gobierno de México solicitó al gobierno deJapón su apoyo para el establecimientodel CENICA.

Desde entonces, el gobierno de Japón através de la Agencia de CooperaciónInternacional del Japón (ncA)' junto conel INE realizaron una serie de negociaciones para establecer este proyecto.A partirdel primerodejulio de 1995,iniciala primera fase del mismo, definido conuna duración de dos años. Entre enerode 1996 y julio de 1997 la UniversidadAutónoma Metropolitana (UAM), UnidadIztapalapa, se integra al proyecto paraconstruir las instalaciones que serían lasede definitiva del CENICA.

Al mismo tiempo se aprobó el plan deactividades correspondiente a la segundafase del proyecto, para lo cual nCA secomprometió a proporcionar equipos ymobiliariode laboratorio,capacitación enMéxico y en Japón de técnicos mexicanos y el envío de expertos de corto y largo plazo en las áreas de calidad del airey residuos peligrosos. Por su parte el INE

aportaría el personal técnico y científicoy cubriría los gastos de operación y mantenimiento del CENICA.

El Centro fue inaugurado el 25 denoviembre de 1997. A partir de entoncesiniciaron la puesta en prueba de losequipos donados por el gobierno deJapón, y las actividades de investigacióna la vez que continuaron las tareas decapacitación. Esta segunda fase, iniciada


en agosto de 1997, terminóel 30 de juniodel 2000, pero por el éxito que tuvo elproyecto se decidió ampliar la fase porun periodo adicional de dos años, hastajunio del año 2002,conel finde consolidarlas actividades que desarrolla el CENICA.

El CENICA tiene como objetivo apoyarlos procesos de gestión ambiental a travésdel desarrollo de investigaciones aplicadas en los campos de la prevención ycontrol de la contaminación atmosféricay del manejo de los residuos peligrosos.Mediante programas de capacitación,también se dedica a fortalecer la capacidad de respuesta de científicos y técnicosmexicanos de los tres ordenes de gobierno y de los sectores privado y social.

Además, el Centro ofrece informacióncientífica y técnica para la toma de decisiones en materia ambiental; es el laboratorio nacional de referencia en materiade muestreo y análisis de sustancias yresiduos peligrosos; en él se realizaninvestigaciones clave para la formulación de Normas Oficiales y NormasMexicanas y se apoya el desarrollo yaplicación de tecnologías limpias y ambientalmente sustentables, que contribuyen a la reducción de la generaciónde residuos y de emisión de contaminantes.

Para cumplir con sus objetivos, elCENICA está organizado en las siguientescuatro áreas de trabajo:

);> Contaminación atmosférica

? Residuos peligrosos? Laboratorio ambiental? Capacitación y difusión ambiental

El Centro se encuentra al servicio deinstituciones, empresas u organismos querequieran de información científica en elámbito ambiental especialmente en loscampos de calidad del aire y residuospeligrosos y de formación y actualización de cuadros técnicos especializados. El CENICA también apoya activamente a las diferentes áreas sustantivasdel INE, proporcionando informaciónteórica y práctica sobre tecnologías decontrol de emisiones; elaborando estudios de respaldo para el reciclaje, tratamiento y disposición final de residuospeligrosos y proporcionandoinformaciónnecesaria para la elaboración de lanormatividad y regulación ambiental.Además participa en la supervisión delos protocolos de pruebas que las empresas tratadoras de residuos peligrososdeben realizar ante el INE.

Con estas innovaciones, el INE ha venidoproduciendo una amplia gama deproductos y servicios, entre los cualesdestacan los siguientes:

Vida Silvestre: Trámites, permisos yautorizaciones; Programas Especiales deRecuperación de Especies; Planes deManejo y Tasas de Aprovechamiento.

Gestión e Información Ambiental:Inventarios de emisiones; programas

22 CONSTRUYENDO LA INSTITUCIONALlDA D

para mejorar la calidad del aire; indicadores de calidad del aire; Registro deEmisiones y Transferencia de Comaminantes.

Materiales. Residuos y ActividadesR íesgosas : Sistema de informaci ón deresiduos industriales: Red Mexicana deManejo Ambiental de Residuos: autoriznción de infraestructura para el manejode residuos: programa de prevención deaccidentes y estudios de riesgo ambiental.

Regulación Ambiental: Licencia Ambiental Única: normas oficiales mexicanas y normas mexicanas. estrategianacional de acción cl imática.

Ordenamiento Ecológ ico: ProgramaGeneral de Ordenamiento Ecológico:Programas Regionales de OrdenamientoEcológico: Programa de OrdenamientoMarino; Sistema de Información para elOrdenamiento Ecológico.

Impacto Ambiental: Eval uac ión deInforme Preventivo y de Evaluación deManifestaciones de Impacto Ambiental;Guía.. Sectoriales parala elaboración delInforme preventivo. MIA Particular y MtARegional.

Otros:Gaceta Ecológica; publicaciones;servicio de información a través de lapágina del INE en Internet.

~ Sistema-de información de la vida silvestre

~ Registro nacional y seguimiento de manifestaciones dc impacto ambiental~ Siste ma de Información para el Ordenamiento Ecológico Territorial (SIORE)

- Sistema de Información de las Licencias Ambientales Únicas y Licencias deFuncionamiento expedidas

- Sistema de Información de Rastreo de Residuos Peligrosos~ Registro de empresas generadoras de residuos peligrosos

- Sistema de Información de autorizaciones para el manejo de residuos peligrosos~ Sistema de información de sustanc ias químicas, estudios de riesgo y progra·

mas de prevención de accidentes- Agenda internacional : sistema de información de seguimiento a compromisos

internacionales

• Convenios interinstitucionales: sistema de información para el seguimiento deacuerdos y convenios de concertación y de coordinación .


Desarrollo de Sistemas y Serviciosde Información al Público

El INE también produce una gama debienes públicos y de resultados tendientes a mejorar la calidad del ambientey a procurar las condiciones indispensables para la conservación y aprovechamiento sustentable de los recursosnaturales; de los cuales se pueden destacar, entre otros, los siguientes beneficiosorientados a:

Promover la conservación y restauración de los ecosistemas, así comosu aprovechamiento sustentable.Contribuir a la protección de la saludde los mexicanos, incidiendo en la reducción de los índices de contaminación del agua, aire y suelo.Garantizar, a largo plazo, el desarrollonacional a través de la protección delcapital natural de México.Mejorar las condiciones de vida de lapoblación rural, fomentando el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales renovables y la inducciónde mercados para actividades dedicadas a la conservación y aprovechamiento de la vida silvestre, por representar un enorme potencial de ingresospara el sector rural y de opciones deexportación.Promover el desarrollo de nuevas tecnologías en la industria, en el transporte y en el sector energético.Fomentar la inversión, la competitividad industrial y el desarrollo demercados.

Generar información, conocimiento ycapacitación en materia de recursosnaturales y protección del medioambiente.Ofrecer certidumbre jurídica y reglasclaras para la promoción de inversiones mediante una correcta aplicación de procedimientos de evaluaciónde impacto ambiental, estudios deriesgo, dictaminaciones y autorizaciones apegados estrictamente a criterios técnicos, científicos, jurídicos ynormativos.Fomentar la investigación y el desarrollo de tecnologías de producciónlimpias que abatan costos en el sector industrial y mejoren su eficienciaproductiva.

Estos beneficios comienzan a sercompartidos y valorados positivamenteen los circuitos urbano, industrial, rural,gubernamental y en general por la sociedad en su conjunto. Es particulannente ilustrativo, en este sentido, lasituación de nuestro país en materia degasto público en protección ambiental;basta comparar los porcentajes delProducto Interno Bruto (PlB) que destinan otros países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como Holanda,Japón, Austria, Suiza o Portugal, que nodisfrutan ni de la extensión territorial nide la riqueza natural que posee Méxicoy, sin embargo, destinan montos queoscilan entre 0.7 y 1% de su PtB al cuidado del medio ambiente, mientras que

24 CONSTRUYENDO LA INSTITUCIONAL/DAD

nuestro país destina apenas 0.4 %, esdecir, menos de la mitad de lo que gastanla mayoría de los países de esaorganización.

La agenda del INE continúa evolucionando rápidamente, en congruenciacon las directrices de la SEMARNAP.Destaca, especialmente, el peso que hantomado los temas relacionados con ladefensa de la biodiversidad y de losecosistemas. En esta dirección, en lostemas de áreas naturales protegidas yvida silvestre a cargo deIINE, se lograronavances muy sustantivos en términos derecursos presupuestales, fortalecimientode equipos y especialmente, en la conformación de una plataforma técnicoadministrativa en un conjunto de 57 áreasnaturales protegidas que cubren la mayorparte de los ecosistemas protegidos delpaís.

En este mismo sentido, en junio del 2000,se expidió un nuevo Reglamento Interior para la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, queconsidera, por acuerdo presidencial, lacreación de la Comisión Nacional deÁreas Naturales Protegidas, con lo cualse separa a la Unidad Coordinadora deÁreas Naturales Protegidas del INE.

Lo anterior es una medida que formaparte del fortalecimiento de la gestiónambiental del gobierno federal, ya que el

INE mantiene su función de conductor dela política ecológica nacional, en dondela conservación de la biodiversidad es eleje central, además de continuar coordinando los aspectos normativos y regulatorios relacionados con la gestión de lasáreas naturales protegidas.

En resumen, la trayectoria del InstitutoNacional de Ecología constituye un testimonio sólido de experiencia, modernización y consolidación de una gestiónambiental cuya vertiginosa evolución hapermitido perfilar un futuro de desarrolloeconómico y social equilibrado con pleno respeto hacia el medio ambiente. Estoserá posible en tanto perduren las basesinstitucionales que se han edificado enel transcurso de estos nueve años deexistencia del Instituto y no se reviertanlas tendencias actuales de desarrolloinstitucional, sino por el contrario, seconsolide el enfoque integralde la políticaambiental nacional, en donde el INE esuna pieza clave.

Bibliografía

Irnpa~lo' en competitividad. péndidu, por nprovcchurmento ,ubóplimode lo, ,el"U"';O'. ga,to, en ,alud por t.Iailo ambiental, etcétera.

Realizad" tradidonalmenle a través de política, de ge-stión productivaen in'tancia.' públicas abo.:a<.l<l_' a la promoción económica lSecretarfaxylo Mini,terio, de Agricullum. etc.t cU~'a' agenda, ,e separaban de lo'objetivo, umbiefllales. junto a pohticus específicas para el cuidadoecológico de 1", recursos pero ,iempre rnarginale s y n>n cortesfuertemente cooserva<:ionisw,

Véase apartado sobre normatividad ~mbiental

E,to, induyen la, reciente, negociaciones sostenida, en Ir" marco, dela Convención Marro de Cambio Climático. la CITES. CDB.laCunvenciÓnde víena. la Convención de BasileJ. etcétera

véase más adelante., Jopan lntcmauonal Coopcration AgellC}

Segunda parte. Consolidando la políticaPolítica de áreas naturales protegidasPolítica de conservación, manejo y aprovechamiento sustentable dela vida silvestre

2526

42

Segunda ParteConsolidando la política

E TI la siguiente sección se presentan los temas centrales de la polí

tica ecológica nacional y de proteccióndel medio ambiente que ha conducido elInstituto Nacional de Ecología entre 1995y 2000.

Son ocho los temas que se abordan acontinuación. El orden de su exposiciónno tiene un sentido prioritario: todos elloshan sido parte sustancial de la agenda yde la política ambiental nacional. Estosson:

Áreas naturales protegidas;Conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vidasilvestre;Gestión de la calidad del aire;Política ambiental hacia la industria:Política de materiales peligrosos.residuos y actividades altamentenesgosas.

La legislación ambiental mexicanacontempla diversos instrumentos en losque se basa la política ambiental. En este

apartado solamente se documenta laevolución de tres de ellos:

Normatividad;Ordenamiento ecológico del territorio;

Evaluación del impacto ambiental.

Su objeto es destacar, por cada tema, laevolución del enfoque de sus políticas einstrumentos de gestión, además deseñalar los resultados alcanzados con suaplicación y las perspectivas de cada unode ellos.

Se consideran los aspectos relacionadoscon el desarrollo institucional y programático, así como los alcances de lastransformaciones que se han dado parafavorecer la consolidación de la basejurídica y normativa que le permita aMéxico avanzar hacia la sustentabilidad.También se hace referencia a los aspectos relacionados con la participaciónsocial, en la que necesariamente se basauna adecuada gestión de la política ambiental.

26 CO SOLIDANDO LA PO ÍTICA

Hoy día la importancia de la excepcionaldiversidad biológica1 de éxicoes por todos reconocida; sin embargo, por muchosafio , la biodiversidad del país ha estadosometida a fu rtes pre ione asociadas aldesarrollo de la agricultura, el aprovechamiento forestal, la ganadería y la pesca,a í como por la realización de obras de infraestructura hidráulica, de comunicaciones yde servicios, y laexpansión continua de los asentamientos humano .

Política deprotegida

;

areas naturales lo que la protección y conservación de suriqueza biológica se convirtió enuna de susestrategias centrales orientadas a contenery revertir su deterioro a través de la instauración de áreas naturales protegidas.

La creación de estas áreas tiene en México una amplia tradición que e tuvo inscrita en la gestión de diver os gobiernosde la historia del país durante el iglo XX.Hasta fines de 1994, se habían decretadoen el país una gran cantidad de áreasnaturales de jurisdicción federal , con diversas categorías o estatus de protec-

Países con megadiversidad

..

Ecuador

Perú

..

"

..

... .. .-,.

,"

Madagascar

..

..-.

La política ambiental nacional a umiócon una gran responsabilidad que 1desarrollo del país no puede continuar a costa del patrimonio natural de la nación, por

ci ón. ? Importantes áreas con bosquestemplados y tropicales, montañas ypaisajes relevantes y en los que seencontraba abundancia de animales


silvestres quedaron sujetas a un régimenjurídico y normativo que trataba de garantizar su resguardo y protección anteel desarrollo de actividades que tuvieranun fuerte impacto sobre sus ecosistemasy recursos naturales.

La gestión de las áreas naturalesprotegidas

Durante décadas. los esfuerzos nacionales para la protección de ecosistemasestratégicos se concentraron principalmente en decretar. bajo algún régimende protección áreas naturales protegidas.Sin embargo, en su mayoría, las áreascarecieron, históricamente, de los apoyosnecesarios para su adecuada operacióncomo son los planes de manejo, personaly presupuesto suficiente, pues dichosesfuerzos no estuvieron inscritos dentrode un marco de política ambiental quelos integrara.

En la década de los noventa, y enparticular durante los últimos seis años,se reiniciaron esfuerzos orientados al establecimiento de las condiciones institucionales, legales, de participaciónsocial, financieras y operativas para quelas áreas naturales protegidas cumplancon los objetivos para los que fueronestablecidas.

Las áreas naturales protegidas hanadquirido, desde entonces, una importancia mayúscula reflejada en los esfuerzospor garantizar que los decretos cumplan

con su función, es decir, con las deproteger las zonas del territorio nacionalque por ser superficies con ecosistemasoriginales poco alterados y con una granriqueza biológica y paisajística han sidodeclaradas áreas naturales protegidas y,por ende, sujetas a algún régimen previstoen la LGEEPA, decretada por primera vezen 1988, como en su reforma de 1996.

El INE fue, desde 1992, la instituciónencargada de formular y conducir lapolítica ecológica nacional. Con suintegración a la SEMARNAP creada a finalesde 1994, el Instituto permanece con dichaatribución incorporando dentro de susámbitos de trabajo, la gestión ambientalrelacionada con las áreas naturalesprotegidas del país. Desde entonces, lapolítica de conservación que se desarrollóen el INE, se centró en ampliar la superficie protegida y la representatividad delos ecosistemas con la colaboración demuy diversos actores de la conservaciónen México, de las comunidades, de losgrupos académicos, no gubernamentales,pri vados, organizaciones de productoresy de los gobiernos estatales y municipalesen los que las áreas se han decretado.

La agenda de trabajo que se establecióen el INE en 1995 para abordar estaproblemática fue muy amplia. Di versasfueron las nuevas estrategias planteadaspara lograr consolidar esta tarea, la cualen un país como el nuestro resultanecesario y difícil de concretar por muydiversas razones, entre ellas, las graves

28 CONSOLIDANDO LA POLÍTICA

carencias de recursos para lograr queefectivamente las áreas naturales protegidas cumplan con su papel de resguardo de la diversidad biológica del país.

Sin embargo, se consideró convenienteimpulsar un nuevo enfoque basado en lapromoción de una amplia participaciónde la sociedad, en la búsqueda de nuevosesquemas de gestión, administración yfinanciamiento de las áreas y fundamentalmente en el desarrollo de unavisión programática de largo plazo quepermitiera consolidar y ampliar el SistemaNacional de Áreas Naturales Protegidas.'

Un aspecto que resulta sustantivo parala gestión de las áreas es que en 1995 seformuló, por primera vez, un instrumentoprogramático de fundamental importancia, es decir, un Programa de ÁreasNaturales Protegidas de México, en elque se definió la política nacional deconservación con el conjunto de objetivos, instrumentos y estrategias necesarios para su operación eficaz.

Entre sus estrategias centrales seencuentran tres que han resultado departicular importancia para alcanzar losobjetivos que al respecto se propusoalcanzar el INE en materia de conservación: a) ampliar la extensión, coberturay representatividad de los ecosistemasprotegidos; b) consolidar el manejo delas áreas y e) fortalecer el marco jurídicoy administrativo para la adecuada gestión

de las áreas naturales. Avanzar en sucumplimiento ha implicado la suma decapacidades de muy distintas personalidades, instituciones, organizaciones y especialistas, que en el caminofueron confluyendo con su trabajo, en susvisiones y sobre todo en el esfuerzo deconservar la riqueza natural del país.

Estrategias centrales

a) Las declaratorias: instrumentopara ampliar la superficie bajoprotección

En este ámbito, se ha puesto en evidenciala necesidad de ampliar no sólo la extensión y cobertura de las áreas naturales, sino también la representatividadde los ecosistemas bajo régimen de protección, utilizando diversos criterios delas áreas nuevas por decretar, entre loscuales se encuentran los siguientes: surepresentatividad biogeográfica; nivel deendemismos; extensión de la superficie;relictualidad; número de especies y biodiversidad; integridad de los ecosistemas;y capacidad institucional y financieralocal.

A diferencia de otros países, en Méxicoson minimas las superficies continentalesnacionales de propiedad federal, estatalo municipal, por lo que el Decreto decreación de un área natural protegida,previamente consensado, incluye a lospropietarios que se encuentran en suinterior, sin modificar el tipo de tenenciade la tierra.


Áreas Naturales Protegidas en México, hasta junio del 2000

N' Categoría Superficie (ha) Superfícieprotegida (%)

29 Reservas de la biostera 9'331,236 58.8864 Parques nacionales 1'395,953 8.814 Monumentos naturales 14,093 009

17 Areas de protección de flora y fauna 4'435,905 27.995 Areas naturales protegidas por recategorizar 670,829 4.23

119 TOTAL 15'848,016 100.00

Fuente: INE/Unidad Coordinadora de Áreas Naturales Protegidas, junio del 2000

Hasta junio del año 2000, el país cuentacon 119 áreas naturales protegidas de diferentes categorías." las cuales abarcanuna superficie de 15,848,016 hectáreasque en conjunto representan 8.11% dela superficie del territorio nacional.

En cuanto a su número, los parquesnacionales siguen siendo mayoritarios(64); sin embargo, en cuanto a superficie,las reservas de la biosfera abarcan elmayor porcentaje de la superficie nacional bajo protección,'

Durante el periodo que va de 1995 a juniodel 2000 fueron decretadas 23 áreasnaturales protegidas y se publicó el avisopara la creación de 4 más, las cuales enconjunto abarcan una superficie de2,629,584 hectáreas, Con el incrementode la superficie decretada durante dichoperiodo, se aumentó la representatividadde algunos ecosistemas estratégicos queestaban subrepresentados, como es elcaso de la selva baja caducifolia -repre-

sentados en las Reservas de la Biosferade Sierra de Huautla y Sierra Gorda yen el Parque Nacional de Huatuleo- yde los humedales incluidos en lasReservas de la Biosfera de los Petenesy La Encrucijada,

Se decretaron también varios sistemasmarinos y arrecifales en el Caribe y enel Pacífico; los Parques Nacionales IslaContoy; Puerto Morelos; Costa Occidental de Isla Mujeres, Punta Cancún yPunta Nizuc; la parte marina de Huatuleo; Cabo Pulmo; Bahía de Loreto yArrecifes de Cozumel; y en las Reservas de la Biosfera Arrecifes de SianKa'an y Banco Chinchorro,

No obstante, la representatividad de losdistintos ecosistemas del país, sigue siendo insuficiente al no incorporar mayorsuperficie de la selva caducifolia, debosque mesófilo de montaña y de zonasáridas.


El Sistema Nacional de ÁreasNaturalesProtegidas

La primera Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambientede 1988, en su apartado correspondienteal Sistema Nacional de Áreas NaturalesProtegidas (SINAP), incluía todas lasáreas decretadas, a pesar de que muchasde ellas ya habían estado sometidas aseveros procesos de deterioro. Con lasreformas a la LGEEPA de 1996, el SINAP

se convirtió en el instrumento medianteel cual se lleva a cabo la selección de lasáreas que por su biodiversidad y características ecológicas sean consideradasde especial relevancia en el país.

A partir de entonces, junto con el ConsejoNacional de Áreas Naturales Protegidas,se han ido estableciendo los criterios para

seleccionar las áreas naturales protegidas que deberían incluirse en el nuevoSINAP, entre los cuales se encuentran lossiguientes: la riqueza de especies, endemismos, especies de distribución restringida, especies en riesgo de extinción, recambio de especies, diversidad deecosistemas, fenómenos naturales, integridad funcional, servicios ecológicos yextensión del área.

En el proceso de consolidación del nuevosinap podrán seguir siendo consideradasaquellas áreas naturales protegidas queson de competencia de la federación, asícomo las que están decretadas por losestados y que cumplan con lo establecidoen el artículo 56 de la LGEEPA. La listade las primeras 34 áreas naturales protegidas que quedaron incluidas en el SINAP,

se muestra en la siguiente tabla.

Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas

PN San Pedro Mártir RB Alto Golfo de California RB El VizcainoPN Bahía de Loreto RB Sierra de la Laguna RB CalakmulAPFF Cuatro Ciénegas APFF Maderas del Carmen RB El TriunfoRB La Sepultura RB La Encrucijada RB LacantúnAPFF Chan Kin RB Montes Azules APFF Cañón de Santa ElenaRB Manantlán APFF Ajusco-Chichinautzin PN Lagunas de ZempoalaRB Sierra Gorda RB Banco Chinchorro PN Isla ContoyRB Sian Ka'an RB Arrecifes de Sian Ka'an APFF UaymilRB El Pinacate RB Pantanos de Centla RB Chamela-CuixmalaPN Isla Isabel RB Mapimi RB La MichilíaAPFF Yum Balam RB Tehuacán-Cuicatlán RB Los TuxtlasRB Ría Lagartos

REV ISTA DE AD:\1INISTRACIÓN PL1BLlCA

Regiones prioritarias para la conservación

31

,,

En cuanto a nuevos decretos. será departicular importancia avanzar en delimitar nuevas áreas a part ir de las basescientíficas con las que cuenta los trabajos de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad(conabio). Esta Comisión desarrolló unestudio mediante el cual se "han definidoregiones prioritarias para la conservació n.en el que se identifican áreas terrestres.marinas y costeras e hid rológicas quefueron designadas pr inc ipalme nte enfunción de su biodiversidad"." El reto quenos propo ne el estudio es enorme ya quese han definido 110 regiones hidrológicas:70 con áreas relacionadas con los eco-

sistemas de la zona costera y marina. yun total de 15 1 áreas terrestres.

La recategorización 'i modificaciónde decretos

La reforma a la LGEEPA de 1996 derogó yadicio nó algunas categorías de manejo.En particu lar, se derogaron las categorías de reserva especial de la biosfera,parque mari no nac ional, parque urbanoy zonas sujetas a conservación ecológicay se adic ionaron las categorías de santuarios, parques y reservas estatales yzonas de preservación ecológica de loscentros de población,


Áreas naturales protegidasCategorías de manejo contemplados en la LGEEPA

LGEEPA 1988 LGEEPA 1996Reservas de la bíostera Reservas de la biosferaReservas especiales de la biosfera Se derogaParques nacionales Parques nacionalesMonumentos naturales Monumentos naturalesParques marinos nacionales Se derogaAreas de protección de recursos naturales Areas de protección de recursos naturalesAreas de protección de flora y fauna acuáticas Areas de protección de flora y fauna

- SantuariosParques urbanos Zonas de preservación ecológica de los

centros de poblaciónZonas sujetas a conservación ecológica Parques y reservas estatales

Dichas reformas obligaron a iniciar unproceso, de acuerdo con lo señalado enel artículo 7° Transitorio de la LGEEPA,

de recategorización de varias áreas naturales protegidas decretadas en distintasadministraciones federales y bajocriteriosmuy heterogéneos. Por ejemplo, las reservas forestales, las zonas protectorasforestales y refugios de fauna silvestre,entre otros casos.

Desafortunadamente, existen algunasáreas naturales protegidas que ya nocumplen con los objetivos para los quefueron creadas por las transformacionesque han sufrido en sus ecosistemas y quedeben ser derogadas o abrogadas y encaso conveniente ser decretadas en el

nivel estatal; entre otros casos se encuentran los parques nacionales del Distrito Federal.

La experiencia derivada de la operaciónin situ de las áreas naturales protegidas,en algunos casos específicos, ha llevadoa la necesidad de replantear o modificarlos objetivos, la categoría, la superficie yla regulacióncon laque fueoriginalmenteestablecida, por lo que en esos casos seha procedido a modificar el decreto encuestión para que se adecue a lasnecesidades actuales y brinde un soportejurídico apropiado para su mejoradministración. Entre 1995 y 2000, esteproceso se ha llevado a cabo en diversasáreas naturales protegidas, entre ellas:


Áreas Naturales Protegidas en México, hasta junio del 2000

Nombre Categoría anterior Categoría actualSistema Arrecifal Veracruzano Parque Marino Nacional PNArrecife Alacranes Parque Marino Nacional PNCabo Pulmo Parque Marino Nacional PNCosta Occidente de Islas Mujeres, Parque Marino Nacional PNPunta Cancún y Punta NizucArrecifes de Cozumel Parque Marino Nacional PNBahia de Loreto Parque Marino Nacional PNMontes Azules Reserva Integral de la Biostera RBIslas del Golfo de California Reserva Integral de la Biosfera APFFMapimi Reserva Infegral de la Biosfera RBLa Michilía Reserva Integral de la Biosfera RBSian Ka'an Area que requiere protección RBMariposa Monarca Area Natural Protegida RBLa Primavera Refugio de la Fauna Silvestre APFFValle de los Cirios Refugio de la Fauna Silvestre APFFCascada de Agua Azul Refugio de la Fauna Silvestre APFFSierra de Alvarez Refugio de la Fauna Silvestre APFFSierra de la Mojonera Refugio de la Fauna Silvestre APFFEl Jabalí Refugio de la Fauna Silvestre APFFSierra de Quila Zona de Protección Forestal y Fáunica APFFSelva El acote Zona de Protección Forestal y Fáunica APFF

B) La consolidación del manejo delas áreas naturales protegidas

Las áreas naturales protegidas hasta1994 se habían limitado a un decreto, sinseguimiento, sin asignación de personalni presupuesto, por lo que durante los últimos seis años la gestión ambiental seenfocó a su atención institucional, paralo cual se impulsaron diversas estrategias, como las que se describen a continuación.

Programas de manejo

Una de las aportaciones regulatorias más

importantes de la actual gestión ambiental consiste en la elaboración de losprogramas de manejo de las áreas naturales protegidas. Estos programas son elinstrumento central que se utiliza para elmanejo de las áreas ya que en ellos seestablece la regulación correspondientea las políticas, estrategias, zonas y actividades relativas a la conservación,protección, aprovechamiento e investigación. Junto con la declaratoria del área,el programa de manejo acota el régimenespecífico a que deberá sujetarse la acción, tanto pública como privada, dentrode la superficie declarada bajo algunacategoría de protección.

COl"SOU DA!\DO LA POLtnCA

En 1995 no se tenía ningún programa demanejo publicado. a pesar de que losdecretos obligan por ley a publicarlos alaño de crearse el área natural protegida.Hasta septiembre del año 2000. existen23 programas de manejo publicados y 18más están en proceso de elaboraci6ntécnica y publicación.

tizando con ello la compatibilidad entrela conservación y el uso adecuado de losrecursos naturales, bajo reglas previamente definidas y considerando el mejoramiento de las condiciones de vida delas poblaciones locales,

Su éxito depende de que su elaboraciónesté basada en el conocimiento técnicoy científico de calidad acerca de la zonayen que se involucren en las propuestasa las comunidades que las habitan garan-

La importa ncia de es tos programasradica en laconvergencia de los aspectostécnicos con los normativos, cuyo encuentro potencia la eficacia de las acciones de preservación y protección dentrode las A:'>lP. Asimismo, estos instrumentos suponen un altogrado de participaciónsocial en su elaboración: hecho que incuesrionablemente abunda en el terrenode la corresponsabilidad social.

•

&oalaAI" .. IR Protrama 111 maetjo

• Descrlpción del ANP en el contexto nacionat. regional "J local.• DiaQnóstico y problemática.• Ob}etivos del área natural protegida.• Regulación territorial de las actividades (zonificación).• Reglas administrativas.• Componentes del programa de manejo.• Evaluación del programa.

Areas Naturales Protegidas. Programas de manejo publicados· - ~-~1 ..,--,s- • _ ¡,...e-,OolII .lIIioc...., ..- M'_o _~"T_

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Areasnaturales protegidas: Programas de manejoen proceso

N° Estado Area Natural deProtegida1 Baja California PN San Pedro Mártir

Baja California,2 Baja California Sur, APFF Islas del Golfo de California (General)

Sonora y Sinaloa3 APFF Islas del Golfo de California-Espíritu Santo (Coordinación la Paz)

I----¡- Baja California Sur PN Bahía de torete

t---s APFF Islas del Golfo de California-San José (Coordinación La Paz)

6 Colima RB Archipiélago de Revillagigedo7 RB Lacantún

t---g Chiapas APFF Nahá y APFF Metzabok1-9 RB El Ocote

Chihuahua,10 Coahuila RB Mapimí

y Durango11 Durango RB La Michilía12 Moretos APFF Corredor Biológico Ajusco-Chichinautzin y PN Zempoala

13 Oaxaca PN lagunas de Chacahua14 Oaxaca y Puebla RB Tehuacán-Cuicatlán

~ SonoraAPFF Islas del Golfo de California-Isla Tiburón-San Esteban (Coordinación Guaymas)

16 RS Sierra de losAjos-Savispe-San Pedro17 Veracruz RS Los Tuxtlas1B Yucatán RS Ría Celestún

Personal profesionalizado, desarrollode infraestrnctura y financiamiento

La presencia permanente de personalprofesionalizado en las áreas ha contribuido a disminuir las presiones y a prevenir situaciones adversas. Ha sido unproceso complejo y paulatino, ya que para ello se requieren recursos. El equipoque se ha involucrado en la administración de las áreas está básicamente constituido por personal profesional. La granvirtud que ha tenido la selección de estepersonal es que se trata, en todos los casos, de personas que se han dedicado ala conservación y al manejo de los recursos naturales, que conocen el área,

que la han estudiado e incluso en muchoscasos habitado.

Este es uno de los mayores activos delas áreas naturales protegidas, ademásde la participación social que en muchoscasos se ha logrado alcanzar para suadecuada administración.

Desde 1998 el Consejo Nacional deÁreas Naturales Protegidas participa enla selección de este personal. Así, hastajunio del año 2000, se cuenta ya con 434personas incorporadas en la atención de57 áreas naturales protegidas, de lascuales 260 son personal de estructurapagado con recursos fiscales y el resto

36 CONSOLIDANDO LA POLfT1CA

contra tado a través de diversos pro yectos y fuentes públicas o privadas. Alfinalizar el año 2lXXJ. se tendrán 18 áreasmás con personal. •

En c ua nto a la dotación de infraestructura y equipamiento, se avanzó demanera muy lenta entre 1995 y 1999 fundamentalmente por problemas de presupuesto . No obstante. el propio personalde las áreas naturale s protegidas ha encontrado diversos mecan ismos de apoyopara el desarrollo de infraestructura departe de o rganizaciones conservacior ustas. nacionales y ex tranjeras. de la iniciativa privada. de donadores indi viduales. de la.. autoridades locales y de lapob lación. Normalmente se ha equipadoa la.. áreas con casetas de vigilancia. centros de visitantes y estaciones de campo,muchas de ellas construidas y operadaspor in..tituciones académicas y organ izaciones no gubernamentales.

En donde se ha podido constru ir estainfraestructura y equipar las Ar\ P. hamejorado notablemente la eficiencia deltrabajo en el monitoreo y vigilancia detalas clandestinas, cacería furtiva, incendios forestales. cultivos ilíc itos. cambiode uso de suelo. invassiones y relación conlas comunidades, entre otras muchasaccrones.

Asimismo, esta infraestructura permiteel desarro llo de la in vest igación , laed ucac ió n a m bie nta l y la atenc ió nadecuada a los visi tantes.

Para cubrir las actividades mencionadasha sido indi spensable contar con suficientes recursos económicos. A principios de 1995 se d isponía de 10.9 millones de pesos de gasto de inversión quese ejercían centralmente; en términosadministrativos. existía solamente unadirección general que atendía tanto las

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REV ISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 37

ANP como los asuntos relacionados conla vida silvestre; sin embargo. posteriormente. año con año. el presupuesto sefue incrementando por arriba-de losaumentos promedio delINE. El gran saltose logró en el año 2000 cuando losrecursos fiscales ascendieron a 147 millones de pesos.

Adicionalmente, a I las áreas naturalesprotegidas han podido ingresar otros

"""-"_.10 107.)46 ha

_ Pq¡.-4t loiaaIjo

recursos económicos fundamentalmentede parte de organizaciones conservacio nístas y empresas privadas, lo que hapermitido realizar el pago de personal,equipamiento e infraestructura. la elaboración de los programas de manejo, lacapacitación y educación ambiental. losproyectos de desarrollo comunitario, elmonitoreo, la restauración, y la de limitación y señalización de las ANP.

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Fuente: INE-Unidad Coordinadora de Áreas Naturales Protegidas.

38 CO~SOLlDANDO LA POlÍTICA

Participaci ón y corresponsabilidadsocia l

Las áreas naturales protegidas son espacios de convergencia de muchos actores, desde los que las habitan hasta los4UC se oc upan de la conservación y estudio de los ecosistemas y la biodivcrsidad.Es por ello que la larca de proteger estosespacios de l territorio nacional supone elinvolucrumiento activo de estos actores.Son varios momentos y etapas en que\C da la participaci ón de manera intc n...a) organizada. De hecho en las reformasde la lGEEPA de 1996 se establece comouna obligación la partic ipación social entodas las etapa.. de creación 'i manejode un área natural protegida .

Previamente a la expedición de una declaratoria es necesario realizar estudiosque justifiquen la importancia biológicade la zona. generalme nte realizados porgrupo .. académico.. pertenecien tes a lasin..tituciones de educaci ón superior o por

. . . .orgar azacrones conse rvaciorusras q ue seinteresan por la zona en cuestión.

En la actualidad. la autoridad ambiental,con estas bases de informaci ón. inicia losprocesos de consulta con las autoridadesestatales. municipales. otras instanciasfederales. los habitantes de la región ylas organizac iones sociales públicas oprivadas e instituciones académicas. Através de talleres. reuniones y diversassesiones de trabajo. se genera un procesode consenso del proyecto. se sensibilizaa la población en tomo a éste y se ajustaa las necesidades de los habitantes y alas características propias de la región.

Por ello. la declaratoria es un instrumentojurídico muy complejo de alcanzar ya queen las primeras etapas de un proyectode esta índole. casi s ie mpre las áreasnaturales protegidas son percibidas porlo s habitantes lo cale s de una formaadversa debido a que muchas veces semod ifican las. ac ti vidades que so líanreali zar y las formas de llevarlas a cabo.pues quedan sujetas a los límites que lareg ulación establece . Nonnalmente. losdecretos solían sorprender a los habitantes y autoridades locales. lo cual ori-

Arm Nuuraln prottgidu: tUraclau dt 101 (ORI!jOI HCl icOI AmOrfl

1. Un Pmidfntt honorario. qut rKa! en tiGobtmador dtl Estado.11. Un Pruidtnte Ejtcutivo. que ti !IKIO pormayoría de YOIOI !n rttlnión d!1 Constjo.111. Un ~rtlario Tknico. que ts tiOirKIord!1árta natural, ylV.loscoo~ qul! \Ol'I rtprfStlllaAtn de organiwos nogu~ qul! Cll!flWI ClII pnlgfiI'IW d! protea:iOll yalllWllÓÓlldtI áru prottgicb; lit lnuillKiontl Acadfmiw y(....trol d! IIl'mlipción; d! or¡aniuciontl lOÓilu (~idos J COlnUflilbdn..

plopiKMios yfllMCIom.1¡ Ii!rn);. orpnismos~o.1¡ ÍllililIÓYlI pmd¡m~ ......Ado<. CllIIelllO.1osrtaInOS~ d!I ám plOl!ficb. J¡sí(0III0.1as Pmid-ju Pklnicip¡l!s .... qu! lt libiadIdgm plott~

REVISTA DE ADM I~ISTRACIÓN PÚBLICA 39

ginó serios conflictos. situación que conel procedimiento descrito se ha tratadode revertir.

La participación social no concluye conla expedición del decreto de un área natural protegida sino que una vez constituida.se requiere que continúen involucradosactivamente los actores para definir elprograma de manejo y para operar lareserva med iante la elaboración de losprogramas operativos anuales. Para ellose han constituido los consejos técnicosasesores en las áreas . con la participaciónde las comunidades. de autoridades locales. organizaciones sociales. académicas y conscrvacicnistas .

Hasta junio de l a ño 2000. 32 áreasnatu ra les prot eg idas c ue ntan con suConsejo Técnico Asesor.

Otra instancia de participación soc ial anivel nacional es el Consejo Nacional deÁreas Naturales Protegidas (CONAr-.;P).

el cual fue constituido en 1996 como unórgano de carácte r co nsult ivo de laSemamap dedicado a la promoción dela participación social en la conservació n.protección. el aprovechamiento y desarrollo sustentable de las áreas naturalesprotegidas y a la evaluación de la políticapara el estableci miento, manejo y vigilancia de las áreas.

El CONANP se constituyó con miembrosde la comunidad conservac ionista deMéxico que pertenecen a institucionesacadémicas y centros de investigación.organizaciones conservacionistas, sociales y privadas. representantes de comunidades indígenas y campesinas.

E,sJruclum del (ons~jo Na<ional de Arm htuulu Prolflidal

El CONANP se encuentra inffgrado por:1. Un Pmideflff, qut es designado por el titubr de la Semarnap.1IIIa ema sugtrida PM el propio órpno cclegiado, misma qut ltintegra de elIl1'e sus miembros.11. Un Secreurio Tirnico, que es el titular lit la (omi¡ión Nacional. Áreas NatuTllrs Protegidu dellnnilUto Nacional lit hología.111. Un Representante por cada una de 1.11 siguientes innitucionei:a) Inllituto Naciooa1 dt Ecología.b) Procuraduría f~ra1 de Prole«ión al Ambiente.IV. Son invitados aformar p.ute del (onltjo:a) Miembros de la Comisión NaóoRaI pita el (ooocimienro, UUl.1a Biodivenidad.b) Miembros de iltltiluciones academias, (fntros lit iflffStigaci6n. rebciooados mn la malffia dr ártal protegidas.e) l1itmbros de organilaeionts no gullfrnamentales con Jt((lIlO(ida experiencia tnlas lMtas de protección ,conservación dr;lruspro!'gido.d) Mitmbros de orgauinciones deuriotr social í priv3dovinculadasmn el maneto de f'KllnOS Ilaturalu.e) I'enonas fuicas con amplia lr3)'Kloriaefl ÍlMStipOón.COIlleMCión,manejodr los l'KIIl'SOl nanwale ,lo adminillración dtárwpro«gi<Io.

El Pl!silfente del 00UIlP puede invitar aotra! depefldencia í ffllidades dr la adminiuraciOO públicafederal, así comoamiembro dtlH. CongrtlOdr la Unión, para formar parte de Mle, procuraIldo1iempl! unequi~briofflla proporción nurntriadr Iasdi¿tintas. tantogullernamenlales como nogubemarntlltales.


el Fortalecimientojurídico y de gestión de las áreas naturales protegidas

Los aspectos descritos anteriormente, sehan podido consolidar gracias al desarrollo jurídico e institucional que en Méxicose ha alcanzado para favorecer la adecuada gestión de las áreas naturalesprotegidas.

Entre 1995 Yel año 2000 se incorporaronen la legislación ambiental, bases jurídicas más precisas para el fortalecimientode la capacidad institucional para laadministración y manejo de las áreas; seadecuaron las categorías de conservación; se abrieron posibilidades jurídicasa las declaratorias voluntarias; se establecieron regulaciones orientadas alfinanciamiento; se fortaleció el SINAP yse abrieron mayores espacios para laparticipación social además de crearsela categoría de zonas de restauraciónpara apoyar acciones en aquellas áreasdonde existen graves procesos de degradación, desertificación o graves desequilibrios ecológicos.

Además de las reformas a la Ley, seinició la elaboración y expedición delReglamento de la LGEEPA en materia deáreas naturales protegidas con el objetode ofrecer un sustento claro y preciso alos actos de autoridad en la ejecución delas disposiciones de la LGEEPA sobreáreas naturales protegidas.

En este instrumento regulatorio, sedetallan las disposiciones de la LGEEPA,

destacando los criterios del desarrollo delSINAP; la regulación básica de los instrumentos económicos; el desarrollo delRegistro Nacional de Áreas NaturalesProtegidas; la regulación específica delrégimen de las declaratorias y delprograma de manejo; la participación delos particulares en el establecimiento delas áreas naturales protegidas y lasactividades de inspección y vigilanciadentro de las áreas.

La nueva Comisión Nacional deÁreas Naturales Protegidas

En junio del 2000, se expidió un nuevoReglamento Interior para la SEMARNAP

que contempla por acuerdo presidencial,la creación de la Comisión Nacional deÁreas Naturales Protegidas, con lo cualse separa a la Unidad Coordinadora deÁreas Naturales Protegidas del INE.

La nueva Comisión Nacional tiene lasatribuciones en materia de áreas naturales protegidas que se establecen en laLGEEPA, en el Reglamento Interior de laSEMARNAP y en las demás disposicioneslegales que sean aplicables.

Por la naturaleza de sus funciones, el lNEy la Comisión seguirán teniendo unaestrecha vinculación y coordinación desus acciones en materia de:? Manifestaciones de impacto ambiental

en áreas naturales protegidas;

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 41

".. Desarrollo de estrategias integrales enmateria de proyectos para la recuperación de especies; para el desarrollode Unidades de Conservación, Manejo y Aprovechamiento Sustentable dela Vida Silvestre dentro de áreas naturales protegidas y en sus zonas deamortiguamiento y catálogos de especies de flora y fauna silvestres;

;.. Establecimiento de santuarios paraespecies raras, endémicas, amenazadas, en peligro de extinción, suje tas aprotección especia l o relevantes parala cultura y la identidad regional ynacional;

;.. Programas de manejo de las áreasnaturales protegidas:

,. Autorizaciones de aprovechamientos,servicios y obras en áreas naturalesprotegidas:

J.o Ordenam ientos ecológicos generales,regionales, locales y marinos en dondese ubiquen las áreas naturales protegidas:

;.. Estudios para el desarrollo de proyectos de turismo sustentable;

;;.. Estudios de riesgo ambiental y atenciónde contingencias ambientales en áreasnaturales protegidas:

;;.. Dictámenes técnicos de soporte parael otorgamiento, modificaci ón. ex tinción, revocación o anulación de concesiones, permisos o autorizaciones enmate ria de invest igac ió n, uso yaprovechamiento de recursos naturales, impacto ambiental, ordenamientoecológico, prestación de serv icios yejecución de obras que se realicen enáreas naturales protegidas.

(omisióB HacioBaj de "(w HaturaluProtegidas

la Comisiónmntalá con UfI (omrjoTécnicoque ntará iBtrgr¡ldo por el Titlllardtla Comisión, ypresidido porel Titular di! la Srmtariade Hedio AmbirBte, RKuflOS Natuf<llrs 1Prsu.y por los titulartlo dt las Srottarías di! Ha<:irBda y(rMito Público; de Otsarrol1oSocial; di! Cootraloria yDesarrollo Admininrativo: de Agricultura. GanaderíayDrwroIIo Rural, de EducacióB Pública ydi! P.r/onnaAgraria. El (oosejo podrá jpYitar asus sesionrsartpmrnta1ltf1drlas rntidadr5 f@drrativasydl!losmunicipios,delasorganitacKJnrsptiblica¡, sociales Yprivadas intrrmdas..

42 CO:-';SOLlDA:o.;OO LA POLíTICA

Para el ejercicio de sus atribuciones. laComisión Nac ional cuenta con lassiguientes unidades administra tivas:Dirección General: Consejo Técnico :Subdirección General de Promoción yPluneaci ón de Área s Natural es Protegidas: Subdirecci ón General deConse rvació n y Manej o de Área sNaturales Protegidas: Dirección Jurídica:Direcc ión de Admini st ración y Di recc ionev de Areas Natura les Protegidas.

Política de conservación. manejo yaprovechamiento sustentable de lavida silvestre

La extraordi naria riqueza de la vida silvestre en México también ha impuestola necesidad de elaborar y conducir unapolítica específica orientada a conservarsu integridad y diversidad. así como apromover el aprovechamiento sustentable de sus componentes para beneficiode la sociedad.

Área..Naturales I)mt~ida.. federales de ~Iéxioo

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Históricamente, en materia de vidasilvestre en México predominaron las políticas gubernamentales centradas en limitar a las comunidades o propietariosde la tierra, el aprovechamiento de losrecursos silvestres existentes en suspredios a través de la aplicación devedas, reglamentaciones, normas y hastacontroles de tipo cultural. Este tipo dedisposiciones, ciertamente, buscaban laprotección de estos recursos, pero pormuy diversas razones, sus alcances siempre fueron muy limitados y no lograroncontener la pérdida de especies y hábitat.De hecho, nunca se consideró en su justadimensión las enormes oportunidades quereviste una adecuada vinculación entreconservación y aprovechamiento de losrecursos de la vida silvestre.

La gestión de la vida silvestre, fue comootros temas de la política ambiental,competencia de diversas institucionesgubernamentales. Hasta finales de 1994,las atribuciones en esta materia estabancompartidas entre la extinta Secretaríade Agricultura y Recursos Hidráulicos yeIINE. Mientras la SARH tenía atribucionesadministrativas y de inspección y vigilancia en materia de flora y fauna silvestres a través de su Dirección GeneralForestal y de Fauna, ellNE tenía básicamente funciones normativas y de carácter científicas que ejercía a través de laDirección General de AprovechamientoEcológico de los Recursos Naturales.

Lo anterior, limitaba el alcance institucional de las políticas que ambasdependencias aplicaban sobre la vidasilvestre. Con la integración del INE a laSEMARNAP, éste asume de manera integral el conjunto de atribuciones que elEstado mexicano tiene al respecto.

Nuevas orientaciones de políticapara la conservación y aprovechamiento sustentable de la vidasilvestre en el sector rural

Al igual que en el caso de las áreasnaturales protegidas, la agenda de trabajoque en el INE se estableció en materiade vida silvestre en el año de 1995 fuemuy amplia, con la diferencia de que eneste caso había que realizar mayoresesfuerzos de diseño y aplicación de unanueva política que hiciera frente a loscomplejos problemas socioeconómicos yambientales relacionados con la conservación, manejo y aprovechamiento deestos recursos.

En ellNE se asumió esa responsabilidada través de la formulación y la puesta enpráctica de una política ambientalnacional orientada hacia la armonizaciónde los requerimientos de la conservaciónde la biodi versidad, en particular de losrecursos de la vida silvestre, con lasnecesidades de su aprovechamiento' porparte de la población rural. bajo unenfoque que considera que justamente


el adecuado aprovechamiento crea unlegítimo interés, de parte de quienes lorealizan, en la conservación de lasespecies y sus hábitat.

A partir de junio de 1996 la conducciónde la política y de los mecanismos deregulación y fomento en materia de vidasilvestrequedó bajo la responsabilidaddela nueva Dirección General de VidaSilvestre del ¡NE, la cual se enfocó a definir e impulsar una plataforma programática específica derivada de laestrategia general establecida en materiade vida silvestre en el Programa deMedio Ambiente. En este programa seconsideró que la política ambientalrespectiva debía avanzar de una gestiónexclusivamente regulatoria hacia unapolítica de promoción, fomento y diversificación como unaestrategiacomplementaria a otras actividades económicastradicionales que se realizan en el mediorural, tomando en cuenta la abundanteexistencia de especies silvestres deinterés comercial o para el bienestar delos pobladores rurales, por sus usoscomestibles, turístico,cinegético, medicinal e industrial, entre otros.

En 1997 se presenta el denominado Programa de Conservación de la VidaSilvestre y Diversificación Productiva enel Sector Rural 1997-2000. Hoy día lavisión y gestión ambiental que planteadicho Programa, mediante sus objetivos,estrategias, instrumentos, proyectos yacciones que lo conforman, puede serconsiderada como uno de los mayoressaltos cualitativos que el INE alcanza con

el propósito de conformar una plataforma programática consistente e integral para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre.En él queda enmarcada la política nacional en materia de vida silvestre y suhábitat, a partir de un imperativo generalque consiste en su conservación, mediante la protección y la exigencia de niveles óptimos de aprovechamiento, demodo que simultáneamentese logre mantener y promover la restauración de sudiversidad e integridad, así como incrementar el bienestar de los habitantes que,directa o indirectamente, se beneficiancon el aprovechamiento de estos recursos.

La nueva política ambiental en materiade vida silvestre ha tenido un claro propósito dirigido a favorecer la conservación de la biodiversidad del país. Labase de sus preocupaciones ha sido lade disminuir las probabilidades de extinción de especies de alto significado ecológico, simbólico y económico para laidentidad regional y nacional, además decontribuir a la continuidad de los patronesy procesos naturales en los ecosistemas.Sin embargo, la política también havenido ofreciendo nuevas oportunidadesde desarrollo económico en las zonasrurales de México dado que alienta ladiversificación de las actividades productivas que en ellas se realizan, principalmente ganaderas y agrícolas, en base ala conservación de gerrnoplasma y alaprovechamiento de especies de interésecozootécnico,cinegético,florístico, entreotros.


Bajo este enfoque, la política además defomentar la preservación de los recursosde la vida silvestre, pretende que los productores rurales obtengan, a través desu aprovechamiento sustentable, mayores beneficios económicos derivados dela diversificación de sus actividadesproductivas. Facilita la conservación degrandes extensiones de hábitat para lavida silvestre; protege las especies enriesgo o en peligro de extinción al tiempode contribuir a generar divisas y nuevasfuentes de ingresos y empleo de maneraentrelazada con la protección y conservación de los ecosistemas.

Las estrategias centrales de la nueva política aplicada se basan en el desarrollode un sistema nacional de unidades parala conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre;en la instauración de proyectos derecuperación de especies prioritarias yen la modernización del marco jurídico ynormativo como vía para el mejoramientode la gestión pública de los recursos dela vida silvestre. El contenido de cadauna de ellas así como los resultadosalcanzados con su aplicación, sedescriben a continuación.


a) Sistema de unidades para laconservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vidasilvestre

Hasta el iniciode aplicacióndel Programade Conservación de la Vida Silvestre y

Diversificación Productiva en el SectorRural no existía en el país un sistema enel que estuvieran integrados todosaquellos sitios en los que se realizaba elmanejo de especies de la vida silvestre.

Mucho menos se conocía con precisióntécnica y científica las actividades queen ellos se estaban realizando, lo cual dificultaba la adecuada gestión de la vidasilvestre. Por eso, una de las estrategiascentrales de esta política fue precisamente iniciar y consolidar la integraciónde este sistema que permitiera tener unavisión no sólo individual sino nacional, enprincipio, de todos aquellos sitios quehasta entonces se conocían como viveros, jardines botánicos, zoológicos, criaderos, ranchos cinegéticos y en generalde todos aquellos sitios en donde serealizan actividades orientadas a lapropagación de especies y elaboraciónde productos y subproductos de la vidasilvestre.

Dichos sitios quedaron integrados alSistema como Unidades para la Conservación, Manejo y AprovechamientoSustentable de la Vida Silvestre (UMA);

a partir de entonces, estos lugares, además de aquellos que se fueran incorporando al sistema, quedaron sujetos aeste nuevo concepto de las UMA.

Las UMA, desde entonces, son aquellossitios en los que se concretan parte delos objetivos de la política consistentesen la generación de alternativas para laproducción, diversificación, preservacióny obtención de recursos económicos para


los propietarios y legítimos poseedores delas tierras. a través del uso racional. ordenado y planificado de los recursos naturalesrenovables que contienen las unidades.

•

La gestión que se realiza a través delsistema se basa en los siguientes elemen-

tos fundamentales relativos a la operaciónde las unidades: registro; manejo delhábitat ; monitoreo poblacional de lasespecies de interés ; aprovechamientocontrolado; Plande Manejo y certificaciónde la producción.

Programa de Vida Silvestre: protección y conservaciónde la biodiversidad biológica. de sus hábitat y ecosistemas

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Fuente: ¡NE. Dirección General de Vida Silveslre. (2000).

Unidades para la conservací én, manejo y aprcvechamíentosustentable de la "idasilvestre (70% del total)

,

......

Fuente: ¡NE. Dirección General de Vida Silvestre. (2000).


Bajo este sistema, entre 1997 y el año2000, se han incorporado más de 3, 000unidades, que representan una extensiónde 14 millones de hectáreas, que cubren7.23% del territorio nacional. Existen másde 700 especies silvestres mexicanas quese aprovechan, al tiempo que son milesde especies las que se conservan.

El SUMA se encuentra integrado, en sumayoría, por unidades en las que prevalece el tipo de propiedad ejidal y comunal y contempla prácticamente todos losecosistemas del país, ya que existenunidades registradas en cada uno de lostipos de vegetación que se pueden encontrar en el territorio mexicano: bosquesde coníferas y encino, bosque mesófilode montaña, bosque tropical caducifolio,bosque tropical subcaducifolio, bosquetropical perennifolio, bosque espinoso,matorral xerófilo y pastizal, así comovegetación acuática y subacuática,

Los beneficios ambientales alcanzadoscon el SUMA se traducen en la realización de actividades de conservación yenriquecimiento de hábitat natural enestas más de 14 millones de hectáreasen donde se encontraban una gran cantidad de tierras de uso ganadero insustentable -en el mediano plazo- y otrasconsideradas como tierras ociosas y enlas que ahora se aplican programas dereproducción y recuperación de especiesen algún estatus de riesgo como el borrego cimarrón, berrendo, oso negro, cocodrilos, lobo mexicano, cactos, orquídeasy palmas, entre otras.

Con el sistema, ahora es posible realizarun amplio monitoreo de especies y poblaciones a través de los cuales se puedenconocer el estatus de las poblaciones devarias de ellas, además de que la evaluación permanente del estado de conservación de los hábitat y sus poblacionespermite dictaminar las tasas de aprovechamiento conmejores conocimientostécnicos y científicos.

Otros beneficios importantes derivadosdel sistema consiste en que garantiza lapermanencia de servicios ambientales yque éste sienta las bases para la generación de cuentas ambientales ligadas ala conservación y usos de la vida silvestre.

Con la aplicación de la estrategia se halogrado, en pocos años, propiciar unaamplia y acti va participación de losbeneficiarios del sistema, particularmenteen el norte del país. En esta regióndiversas circunstancias han favorecidoque el sistema se extienda con mayorrapidez, como es el caso de la existenciade la ganadería ligada a la cacería; laexistencia de predios de gran superficieque propician el desarrollo de prácticasde manejo de hábitat; el mayor nivel deexperiencia técnica alcanzada; la presencia de organizaciones de productoresinteresados en desarrollar acti vidadesproductivas diversificadas bajo criteriosambientales; y una cultura de desarrollobasada más en una producción adecuada,que en la extracción como la actividadminera que no es sustentable en el tiempo,entre otras.


Desde 1998, se está impulsando laextensión del Sistema hacia el resto delterritorio nacional, en particular hacia laregión del sureste ya que en las entidadesfederativas que la integran el ritmo deincorporación de las Unidades ha sidomenor. Para elevar las posibilidades depromoción, difusión y capacitación entrelos propietarios y poseedores de lospredios en esta región, el INE consideróconveniente abrir tres coordinacionesregionales en las que se encuentran trabajando personal directamente adscritoal Instituto. Estas coordinaciones estándando atención a los siguientes estados:Campeche, Yucatán, Veracruz y Quintana Roo.

Desde el punto de vista técnico, un avance importante impulsado por el SUMA,

es el relativo a la dictaminación de lasINE autoriza a través del análisis de lainformación que se obtiene de los estudiospoblacionales que se integran a los planesde manejo de cada UMA. Esto permitegarantizar la viabilidad de las poblacionesy sus hábitat dentro de las unidades ypor tanto la permanencia de las especiesy beneficios que ellas generan. El incumplimiento de cualquiera de los criteriosque se requieren para registrar y desarrollar una UMA, reciben como sanción inmediata la cancelación, suspensión o ensu caso revocación de la tasa de aprovechamiento.

El Sistema contribuye a la conservaciónya que integra al conjunto de unidadesque tienen propósitos y actividades diver-

sificadas; cada una de ellas genera untipo de sinergia específica que es complementaria a las demás. Actualmente,el sistema incorpora las formas básicasde manejo aceptadas para la conservación y producción, que se dan dentro delas UMA:

• de hábitat y desarrollo de poblacionesen vida libre y;

• de poblaciones o individuos de especies en cautiverio.

Ambos esquemas impactan positivamente en la conservación de los recursos dela vida silvestre. Por una parte, el mejoramiento y mantenimiento del hábitatbeneficia no sólo a la especie que sepretende aprovechar, sino también a unsinnúmero de especies más que convivecon ésta. Por otro lado, al reproducirejemplares de la vida silvestre en criaderos o viveros, se mantienen a los individuos de las especies que se reproducen.

Actualmente, las UMA pueden funcionar como centros productores de piesde cría y como bancos de germoplasma;como unidades de producción de ejemplares, productos y subproductos quepuedan ser incorporados legalmente a losdiferentes circuitos del mercado. En ellastambién se realizan actividades alternativas de conservación y reproducción deespecies, o bien labores de investigación,educación ambiental y capacitación.

Desde el punto de vista administrativo yde manejo, los aprovechamientos más


comunes que se realizan en dichas unidades son de dos tipos: extractivos y noextractivos. El aprovechamiento de tipoextractivo se realiza en las unidades que

•destinan recursos de la vida silvestre parala cacería deportiva, la producción dealimento, mascotas y plantas de ornato;o en las q ue se producen insumos parala ind ustria y la artesanía; o se aprovechan rec ursos destinados a la exhibic iónde ejemplares y a la colecta con fines

científicos. Entre las unidades en las quese realizan aprovechamientos sin finesextractivos, se encuentran aquellas en lasque se desarro llan actividades de ecoturismo, investigación, educación amblental y actividades de fotografía y video,entre otros . En diversas unidades serealizan exclusivamente actividades deconservación sin la búsqueda de efectuarmanejo de especies con fines de aprovechamiento o uso .

Unidades para la Conservación. Manejo y Aprovecbamlentede la Vida Silvestre

El titular de una UMA es el propietario de la tierra o legítimo poseedor en dondese establece ésta, sin importar si el tipo de tenencia es ejidal, comunal o pequeñapropiedad. Son los responsables de realizar las diversas actividades de manejo.de darles seguimiento permanente, de llevar a cabo la vigilancia y de solicitar alINE la autorización para realizar actividades de aprovechamiento, captura,extracción () colecta dentro de la liMA, adquiriendo con ello el compromiso departicipar de manera corresponsable en la preservación del hábitat y de lasespecies que ahí habitan.

El derecho de aprovechamiento se obtiene mediante el riguroso cumplimientode un Plan de Manejo el cual es elaborado por el responsable técnico de launidad. Para que dicho Plan sea aprobado y autorizado por el INE susespecificaciones técnicas deben garantizar la conservación de los ecosistemas.de sus elementos y la viabilidad de las poblaciones de especies existentes dentrode la UMA. con especial énfasis en aquéllas que serán sujetas a algún tipo deaprovechamiento. El desempeño de la liMA está sujeto a un seguimiento constanteconsistente en conocer la relación reproducción-aprovechamiento a través deldesarrollo de estudios sobre la dinámica poblacional de las especies. Gracias aeste trabajo de seguimiento y evaluación, que permite desarrollar el sistema. añocon año, se ha obtenido mejor informaci ón del estarus de las especies, el númerode individuos, sus ciclos biológicos. hábitos alimentarios. condiciones de su hábitaty estado de salud de la población dentro de cada unidad.


b) Proyecto de recuperación deespecies prioritarias

Otra de las grandes estrategias de la política ambiental dirigida a la conservaciónde la vida silvestre y a la diversificaciónproductiva en el sector rural ha consistidoen la instauración de proyectos pararecuperar una gran variedad de especiesde flora y fauna silvestres de interésnacional.

Desafortunadamente, hasta finales de1994 los esfuerzos orientados a la conservación y manejo de las poblaciones deespecies silvestres se caracterizaban enatender, particularmente, aquellas que tenían unaimportancia cinegéticao comercial. De manera opuesta, también seaplicaban esfuerzos dirigidos a preservarinnumerables especies bajo una visiónexclusivamente conservacionista, quellegaron a tener una baja incidencia porno considerar de manera integral y dinámica a las especies, poblaciones, comunidades ecológicas y ecosistemas en interacción con los intereses y necesidadesde la población y de las comunidadesrurales. Con este enfoque se intentó laaplicación de diversos instrumentos, quesegún su concepción, por sí mismos,regularían los criterios, actividades y lospropósitos de conservación, como es elcaso de las vedas y prohibiciones.

La estrategia en este campo inició conla identificación de diversas especies deflora y fauna que se denominaron prio-

ritarias, es decir, aquellas especies sobrelas cuales se dirigirían diversos esfuerzosque redundaran no sólo en alcanzar supresencia y abundancia sino también enla conservación de su hábitat natural yen el resto de sus elementos. Además,que fueran especies que cubrieran granparte de los ecosistemas del país y quesu recuperación beneficiara a un porcentaje importante de muchas otras espeeres.

De esta manera se identificaron diversasespecies potencialmente sujetas a un programa de recuperación bajo los siguientescriterios: aquellas que estuvieran incluidasen alguna categoría de riesgo reconocidainternacionalmente; las que tuvieranfactibilidad de recuperación y manejo enel corto plazo, dada la información existente; las que produjeran un efecto deprotección indirecta que permitiera conservar a otras especies y a sus hábitat, yfinalmente, las especies carismáticas oque tuvieran un alto grado de interés cultural o económico.

Es así que el principal eje de trabajo deesta estrategia se enfocó al desarrollode proyectos específicos que derivaranen la recuperación de estas especiesdefinidas como prioritarias. Entre éstasse incluyeron doce especies y ochogrupos de especies que requerían deatención particular para su conservacióny recuperación, de acuerdo con sus condiciones locales y problemática asociada.Entre las especies seleccionadas seencuentran las siguientes:


Proyecto de recuperación de especies prioritarias

ESPECIE O FAMILIA

IAgulla real (AqllllJ chrysaetos)

Cóndor de California (Gymnogyps cal/lomanus)

Psitácidas

Ballena Gris (Eschnchtrus robustus) Ballena Jorobada (Megaptera novsangUaa)

Vaquita marina (Phocoena smus)

lobo tino de Buadalupe (Arctocephalus townsend¡) Foca común (Phoca v/Mma)Lobo marino de California (ZaiophlJS caJlfornianus callfornlanus) Foca elefante del Norte (Mlrounga angustirostns)

Paloma de alas blancas (Zena/da aSiátICa) Paloma huilota (lena/dE macroura)Paloma suelera (Leptotila verreausr) y Paloma decollar (ColUmba fasClata)Paloma morada (COiumba fJaVlfrostns)

Borrego cimarrón (avIS canadens/s)

Oso Negro (Ursus amímcanus)

Berrendo (AntIJocapra amencana)

Cocodrilos (Crocodylus acutus) y (G. moreletu) Caimán (Caiman cnxoavtus fuscus)

Tortugas marinas: Lora (L. Kempll)Blanca o verde (Ctle/ama mld8s), Carey (Erelmoche/Is Imbncata)Negra (e. agazz¡) Caguama (Carelta carelta)Golfina (Lepldoche/lS o/lvacea) y Laúd (Oermochelis cor¡acea)

Lobo Gris Mexicano (cams lUpuS balleYI)

Perrito llanero (Cynomys mexicanas)

Jaguar (Pantera anca)

Manatl (Trichschus manatus manatus)

Palmas y zamias

Palo fierro (Olneya tesata)

cactos y agaves

Orquídeas

Cirio (fouquiena ColumnafJs)

SI

Posteriormente, la selección de este conjunto de especies consideró a otras quefueron incluidas a partir del interés quelos diversos sectores sociales fueron manifestando, como es el caso de los pinnípedos, las palomas, el perrito llanero y elcóndor de California Los proyectos dirigidos a impulsar la recuperación de lasguacamayas roja y verde se integraronen uno sólo. tomando en cuenta además

a todos los psitácidos nacionales, dadoque la problemática de estas especies essimilar al del grupo taxonómico al cualpertenecen. De la misma manera el proyecto de recuperación de la ballena gris,se modificó para incluir también a laballena jorobada.

El INE concentró esfuerzos para identificar la problemática de cada una de

52 CONSOLIDANDO LA POLlTICA

las especies y en realizar un diagnósticode su situación. Posteriormente, con elobjeto de promover y contar con unaamplia participación de los gruposinteresados en la recuperación de lasespecies se creó el Comité Técnico Consultivo Nacional para la Recuperación deEspecies Prioritarias derivándose de éstela conformación de un subcomité técnicopor especie, y finalmente, con el concursode dichos subcomités, elaborar y publicarel proyecto de recuperación respectivo.

De esta forma se ha realizado un enormeesfuerzo compartido de análisis y diagnóstico de la situación que guardan laspoblaciones, la problemática de cada unade las especies y sus posibilidades realesde permanencia y conservación, con elobjeto de perfilar, en los respectivos proyectos, las acciones de conservación yrecuperación de estas especies, con ampliosconocimientos técnicos y científicosque incorporan claros principios demanejo, enfocados desde una perspectiva territorial que privilegia el mantenimiento del hábitat o en su caso susnichos ecológicos.

Como se ha señalado anteriormente, unaspecto imprescindible y de gran importancia en la aplicación de esta estrategia ha sido la promoción de la participación activa de la sociedad paragarantizar la consolidación y permanencia de los proyectos. De esta formase trabaja, en cada uno de ellos, demanera conjunta con instituciones y

organizaciones públicas y privadas,creando mecanismos de cooperación ycorresponsabilidad, con base en acuerdosy convenios que proporcionen oportunidades y alternativas de financiamiento,transferencia tecnológica y capacitación.Lo anterior, se ha venido concretando através de la integración de los Subcomités Técnicos por especie.

Hasta julio del año 2000 se teníanestructurados los Subcomités Técnicosde las siguientes especies: berrendo,águila real, psitácidos, pinnípedos,cocodrilos, lobo gris mexicano, perritollanero,oso negro,manatí,jaguar, palmas,palomas, zamias y cóndor. Antes del año200 I estarán integrados los relativos aborrego cimarrón, orquídeas, cactáceasy vaquita marina.

La conformación de los subcomités hapermitido que en cada caso se analiceny propongan las diferentes alternativaspara la conservación o recuperación dela especie en cuestión, y en algunos casos,la preparación de un documento técnicoque establezca el diagnóstico, estrategias,objetivos, acciones para la conservaciónde la especie y su hábitat y el posibletipo de aprovechamiento para cada unode los casos.

El mayor logro y virtud de todos ellos, esque han podido integrar organizadamenteel interés, esfuerzo y recursos depersonase institucionesdel sectorprivadosocial y gubernamental alrededor de una


especie o grupo de especies. La participación gubernamental en los subcomitéscumplen la función de enlace y coordinación general entre los demás miembrosdel grupo, en los cuales recae la mayoríade las acciones operativas. El ComitéTécnico Consultivo Nacional para la Recuperación de Especies Prioritarias y losdiferentes subcomités, garantizan por suforma de constitución multisectorial ymultinstitucional, su operación continuay de largo plazo.

El desarrollo del conjunto de proyectosde recuperación de especies prioritariastiene un enfoque ecosistémico, lo cualha permitido considerar la aplicación dediversas acciones de protección sobreuna determinada especie que propicia demanera indirecta la protección y conservación de otras que se encuentran asociadas o bien generar condiciones quefaciliten la permanencia de las mismas.Asimismo, esta visión ha permitido hacerénfasis en alcanzar otros beneficiosligados a la recuperación de las especies.Uno de particular importancia es elrelacionado con los servicios ambientales. Desde un punto de vista ecológico,las especies sujetas a recuperación oaquellas de influencia, sirven como fijadoras de suelo lo que contribuye acontener la erosión hídrica y eólica, denitrógeno con alto potencial alimenticioy comercial, el mantenimiento de lascondiciones microclimáticas y de lascomunidades bióticas que se distribuyenen el hábitat de las especies, entre otros.

El primer proyecto que se logró concluiry publicar es el correspondiente al águilareal, al cual le siguieron 9 proyectos máscorrespondientes a las siguientes especies y grupos de especies: cocodrilos, lobogris mexicano, borrego cimarrón, osonegro, berrendo, zamias, pinnípedos,tortugas marinas y psitácidos."

Vinculación entre los proyectos derecuperación de especies prioritarias y el SUMA

El trabajo que se ha desarrollado parafortalecer la relación entre los proyectosde recuperación de especies prioritariasy el Sistema de Unidades de Manejopara la Conservación de la Vida Silvestre,se ha dado bajo enfoques incluyentes ycomplementarios. La mayoría de laspoblaciones de las especies catalogadascomo prioritarias han comenzado abeneficiarse de la conservación de losdiversos hábitat que genera el Sistema.

y Como ejemplos de lo anterior es quediversas especies. como en el casodel oso negro se está recuperando enpor lo menos 17 UMA;

y Destacan, también, los esfuerzos deconservación del borrego cimarrón yaque en más de 3 millones de hectáreasesta especie está presente y en lascuales se trabaja bajo el esquema deUMA en los estados de Baja California,Baja California Sur y Sonora.

y Se está llevando a cabo el manejo


adecuado de esta especie en quincecriaderos semiextensivos en Sonora,también registrados como UMA, locual permitirá en el corto plazo iniciarprogramas de repoblación en esamismaentidad,así como en losestadosde Chihuahua, Coahuila y NuevoLeón, estados que hace años perdieron sus poblaciones.

" La información disponible sobre laabundancia y distribución del borregocimarrón, permite asegurar que estaespecie no está en peligro de extinciónpor los esfuerzos realizados por lospropietarios de las tierras -50% aproximadamente pertenecientes al sectorsocial- y por los monitoreos realizadosen los últimos cinco años.

" En 10 que respecta al águila real, seha trabajado para conocer su distribución actual, abundancia y áreas deanidación, entre otras tareas.

" Existen nueve parejas de águilasreales para reproducción en cautiverio, con la idea de iniciar,en el cortoplazo, acciones de repoblación en sussitios de distribución natural.

~ Para el lobo gris mexicano se realizaun esfuerzo para la recuperación yeventual repoblación de esta especie,a partir de los programas de reproducción en cautiverio en 11 centrosen el país, en los cuales participan instituciones académicas, asociacionesciviles, zoológicos privados y gubernamentales, así como ranchos privados, constituidos como UMA.

~ Otra especie de interés nacional en

la cual se alcanzaron importantesavances es el berrendo. Se disponede un diagnóstico poblacional de lastres subespecies presentes en el paísy se inició un programa de reproducción asistida con la subespecie peninsular, proyecto en el cual tambiénparticipan numerosas instituciones.Asimismo se ha hecho la primera reintroducción exitosa en Coahuila enla que han participado propietarios deUMA.

De esta forma la relación entre losproyectos de recuperación de especiesprioritarias y la instrumentación delSUMA, están dando el soporte fundamental para el logro de los objetivos de la política de conservación de la vida silvestrey diversificación productiva en el sectorrural: la mayoría de las poblaciones delas especies catalogadas como prioritarias se han visto beneficiadas con laconservación de los diversos hábitat quegenera el SUMA, lo que está siendo unfactor más de evaluación de la correctaaplicación de los planes de manejo decada unidad.

Complementariedad entre estrategias de áreas naturales protegidas y de vida silvestre

A partir de la consideración de que granparte del territorio nacional estaba sujetoa drásticos procesos de deterioro y cuyatotal integración al Sistema Nacional deÁreas Naturales Protegidas es imposible,se identificaron nuevas alternativas de


conservación ligadas al desarrollo quepermitieran incorporar nueva superficiesujeta a proceso de conservación perosin la necesidad de la publicación de undecreto que las conformara con unestatus de área natural protegida.

En este sentido, la creación del SUMA,

potencia los procesos de conservación,conformándose entre ambos sistemas,importantes corredores biológicos.

Los lineamientos que se establecendentro de cada área, para garantizar laconservación, tienen al menos querestringirel uso del suelo yjunto con esto,las actividades productivas convencionales, lo que provoca conflicto de intereses, que no siempre se resuelven víael ordenamiento. Es por tanto necesariocrear nuevas alternativas productivasbajo criterios de sustentabilidad, que elSUMA ofrece, que permitan diluir lapermanente presión que ejercen los grupos humanos tanto en la zona de influencia como dentro de estas importantesáreas conservadas.

Se ha demostrado que cuando se instalanUMA dentro o alrededor de estas áreasprotegidas, además de disminuir la presión social, se impulsan aún más losbeneficios ambientales producto de losdos sistemas.

El SUMA, al operar alrededor y dentrode las áreas protegidas, fortalece eldesarrollo de mejores estudios, técni-

camente más sustentados, que a todasluces contribuyen a generar mayorinformación y por tanto un conocimientomás amplio de las especies, hábitat yecosistemas.

Otro aspecto de la complementariedadentre los sistemas, se observa en losesfuerzos que se aplican en las áreasprotegidas a través de la instrumentaciónde los Proyectos de Conservación yRecuperación de Especies Prioritarias(PREP). La aplicación de las políticas enesta estrategia, se han consolidado demanera relevante a partir del trabajoconjunto, directo y permanente.

c) Nuevas bases jurídicas y normativas para la conservación, manejoy aprovechamiento sustentable dela vida silvestre

A principios de 1995, el marco jurídicopara la gestión de la vida silvestre enMéxico adolecía de enormes vacíos encuanto a la consideración de múltiplestemas relacionados con los usos, elmanejo, el conocimiento y la conservación de estos recursos. Se contabasolamente con los preceptos establecidosen la LGEEPA de 1988, la Ley Federal deCaza de 1952, los Acuerdos Secretariales por los que se establecían elCalendario Cinegético y el Calendario deAves Canoras y de Ornato y la NormaOficial Mexicana ü59-ecol-1994 quedetermina las especies y subespecies deflora y fauna silvestres terrestres y acuá-


ticasen peligro de extinción, amenazadas,raras y las sujetas a protección especialy que establece especificaciones para suprotección.

Históricamente, la ausencia de instrumentos jurídicos sobre la gestión de lavida silvestre intentó abordarse a partirde actividades productivas y recreativasrelacionadas con una muy limitada partede la biodiversidad. Tal fue el caso de laLey Federal de Caza.

Dicha Ley", pese a la amplitud del objetoseñalado en su artículo 10, fue enfocadaa establecer las bases para la realizacióndel deporte cinegético, sin embargo, nunca estableció fundamentos sólidos quepermitieran la regulación de la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos de vida silvestredel país. Algunas de sus disposicionesrepresentaban incluso un obstáculo parala conservación y el conocimiento de esterecurso, tal es el caso del tema de lacaptura de ejemplares de fauna con finesde investigación o repoblación.

En este sentido, las primeras adecuaciones al marco jurídico para la gestióny administración de los asuntos relativosa la vida silvestre de México, fueron lasrealizadas a la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambienteen 1996. Entre los cambios destacablesse pueden mencionar la eliminación dela distinción entre la flora y fauna silvestres y acuáticas, así como la incorpo-

ración plena del concepto de desarrollosustentable. Esto último derivó en laposibilidad de realizar aprovechamientosde flora y fauna silvestres en actividadeseconómicas cuando los particulares garanticen la sustentabilidad de las mismas;la posibilidad de realizar aprovechamiento sobre poblaciones naturales deespecies en peligro de extinción o amenazadas, queda abierta en tanto se garanticen además el desarrollo de poblaciones y la reproducción controlada.

Estos planteamientos tienen como finalidad involucrar a los propietarios yposeedores legítimos de los predios endonde se distribuye la vida silvestre enla conservación de su hábitat y las poblaciones naturales de interés, con la consecuente conservación de las especiesasociadas.

La Ley General de Vida Silvestre

La aplicación de las disposiciones legalessobre los distintos aspectos de la vidasilvestre mostró la existencia deimportantes contradicciones y lagunasque justificaron la necesidad de expediruna Ley que superara estos inconvenientes.

En el plano de la política de conservacióny aprovechamiento sustentable de la vidasilvestre, hasta principios de julio del año2000 estaba ausente la formulaciónexplícita del principio básico que subyace


en la LGEEPA, y que obliga a quienesrealizan actividades relacionadas con lavida silvestre a llevar a cabo su aprovechamiento dentro de márgenes sustentables y a actuar responsablementepara no provocar la pérdida de oportunidades presentes y futuras, ya queéstas pudieran representar alternativasde producción sustentable y beneficiospara los mexicanos que se encuentranen contacto con la vida silvestre en suhábitat natural.

El aprovechamiento sustentable de lavida silvestre debía ser reconducido, conel apoyo de la legislación, a procesosproductivos que, al tiempo que incrementen y diversifiquen la generación debienes y servicios ambientales, esténorientados a la conservación integral dela vida silvestre, incluidas las especiesque no tienen incorporado hasta estemomento un valor de uso directo.

La regulación sobre conservación de lavida silvestre en su hábitat naturalcarecía, en la legislación, de una políticade desarrollo sustentable que dieraunidad y consistencia a las medidasnecesarias y al otorgamiento de estímulosa quienes contribuyen a dicha conservación.

A pesar de los avances jurídicos alcanzados con las reformas a la LGEEPA,

existían aún grandes vacíos que hacíanevidente la necesidad de contar con unmarco jurídico de alta jerarquía que

abordara, desde una perspectiva másintegral. amplia, profunda y clara, lascuestiones fundamentales relativas alaprovechamiento y la conservación dela flora y fauna silvestres, así como otrosorganismos y componentes de labiodiversidad del país.

Por esta razón, la SEMARNAP y el ¡NE,

con la participación de las Comisionesde Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; y de Silvicultura y DesarrolloHidráulico del Senado de la República;así como las Comisiones de Ecología yMedio Ambiente y de Bosques y Selvas,de la Cámara de Diputados, iniciaronla elaboración conjunta de una iniciativade Ley específica en materia de vidasilvestre. Para tal efecto, se constituyóun grupo de trabajo en el que tambiénestuvo participando el ¡NE, como autoridad administrativa y que estuvo acargo de la Secretaría Técnica delgrupo. 10

El proyecto de iniciativa final fue elresultado de una amplia participación delos Consejos Consultivos Regionalesconstituidos por los representantes deorganizaciones sociales, organizacionesno gubernamentales, instituciones deeducación superior e investigación,organizaciones empresariales, miembrosdel Congreso de la Unión y de la Administración Pública Federal. Asimismo.con la participación de especialistas.académicos, productores, organizaciones


no gubernamentales y organismostécnicos de consulta para la recuperaciónde especies silvestres.

Finalmente, la iniciativa fue aprobada porel Senado de la República y por la H.Cámara de Diputados en abril del 2000y publicada en el Diario Oficial de laFederación el 3 de julio del mismo año,promulgándose así la primera LeyGeneral de Vida Silvestre en México.

La Ley quedó integrada por 130 artículosy 9 transitorios que se encuentrandistribuidos en ocho títulos que tratan lassiguientes materias: política nacional enmatera de vida silvestre y su hábitat;sistema de concurrencia; coordinaciónconcertación y participación social; disposicionescomunespara laconservacióny aprovechamiento sustentable de la vidasilvestre; conservación de la vidasilvestre; aprovechamiento sustentablede la vida silvestre; y medidas de controly de seguridad, infracciones y sanciones.

La nueva Ley trata temas que sonfundamentales para la conservación deestos recursos naturales renovables, yque habían estado insuficientementeatendidos o ausentes en la legislaciónmexicana.

Específicamente, para dar mayorclaridad y seguridad jurídica sobre el temade la vida silvestre, la nueva Ley profundiza en la regulación de aspectos yacontenidos en la LGEEPA, como son: la

coordinación entre los distintos órdenesde gobierno y entre dependencias de unmismo rango; la concertación y participación social; el trato digno y respetuosoque deberá darse a la fauna silvestre; laimportación, exportación y el tránsito porel territorio nacional de los elementosconstitutivos de la vida silvestre; los programas de restauración; las vedas; elaprovechamiento extractivo y la comercialización de ejemplares, partes yderivados; la caza deportiva; la colectacientífica y la inspección y vigilancia.

De esta forma, la nueva Ley se ocupa,en esencia, de la conservación del hábitatde la vida silvestre, cuyo deterioro es laprimera y principal causa de la pérdidade la diversidad biológica, estableciendoel deber de todos los habitantes de conservarla, y en su caso, aprovecharla demanera sustentable, así como laprohibición de destruirla, dañarla operturbarla en perjuicio de los interesesde la nación.

El aprovechamiento sustentable de losrecursos forestales maderables y de lasespecies cuyo medio de vida total sea elagua, quedó excluido de la aplicación deesta Ley, salvo que se trate de especieso poblaciones en riesgo. Lo anterior implica que esta ley regula la conservaciónde la vida silvestre en su conjunto y elaprovechamiento de los mamíferos terrestres, aves, reptiles y anfibios; asícomo de los invertebrados, hongos,microorganismos y todas las plantas que


no son árboles actualmente consideradaspor la Ley Forestal como recursos nomaderables. El aprovechamiento sustentable de los organismos que viven permanentemente en el agua y de los árboles,seguirá sujeto a la regulación de las leyesde pesca y forestal respectivamente, conel fin de no afectar las actividades deestas industrias, mientras no afecten laviabilidad de las poblaciones y hábitatsnaturales.

El aprovechamiento de mamíferos marinos y de otras especies, queda sujeto ala regulación de esta Ley, por encontrarse éstas en estatus de riesgo.

La Ley incorpora la novedad de que lospropietarioso legítimos poseedores de lospredios en donde se distribuye la vidasilvestre, tendrán derechos de aprovechamiento sobre sus ejemplares, partesy derivados, sin perjuicio de que los ejemplares de la flora silvestre continúen siendo considerados como propiedad de losdueños de los terrenos donde se ubican,en virtud del llamado derecho de accesión según lo dispone el artículo 3° de laLey Forestal. El principio atributivo anteriorconstituyeunestímulo a la conservación de la vida silvestre, en la medidaque reconoce a los propietarios de loselementos de la flora la posibilidad dedisfrutar de los beneficios que otorganestos recursos, convirtiéndolos de estemodo en agentes directamente interesados en su conservación.

Esta es una manera de estimular la conservación de la vida silvestre y permitirque a los beneficios de su aprovechamiento sustentable accedan los sectores menos favorecidos del país, comoson los miembros de los ejidos y comunidades.

Lo anterior proporciona la seguridadjurídica necesaria a quienes, por suposición como propietarios o legítimosposeedores, se convierten en beneficiarios del aprovechamiento de la faunasilvestre siempre y cuando éste seefectúe dentro de los límites establecidosen la nueva Ley.

Las Normas Oficiales Mexicanas enmateria de vida silvestre

Respecto a las Normas OficialesMexicanas, entre 1995 y el año 2000, enellNE se trabajaron tres cuya expediciónobedece a diferentes necesidades:

1. Norma Oficial Mexicana queestablece lineamientos y especificaciones para el desarrollo de actividades de observación de ballenas,relativas a su protección y la conservación de su hábitat (NOM.131·ECOL·1998).

2, Norma Oficial Mexicana que establece las especificaciones para larealización de colecta científica dematerial biológico de flora y faunasilvestres y otros recursos biológicos


en el territorio nacional (NOM-126

ECOL-I998).

3. Modificaciones a la Norma OficialMexicana que determina las especiesy subespecies de flora y fauna silvestres terrestres y acuáticas en peligrode extinción, amenazadas, raras y lassujetas a protección especial y queestablece especificaciones para suprotección (NOM-059-ECOL-1994).

La NOM para regular las actividades deobservación de ballenas debió suexpedición a la necesidad de actualizary hacer vigentes los criterios técnicosestablecidos en su momento en la normaemergente que había surgido pararegular estas actividades, como unaforma de aprovechamiento no extractivo.

La NOM para regular las actividades dela colecta científica sobre materialbiológico proveniente de especiessilvestres, responde a la inquietud de lasinstituciones académicas y las asociaciones de científicos especializadossobre la definición clara de los criteriospara la emisión de las correspondientesautorizaciones. De forma paralela, conla expedición de este instrumento, seimpulsa el desarrollo de conocimientossobre dicho patrimonio y se garantiza elacceso a los resultados de la investigación, conforme al artículo 87 de laLGEEPA, mediante la aportación deinformación por parte de los colectoresy el depósito de parte del materialcolectado en instituciones o colecciones

científicas mexicanas, ya que se habíaidentificado la necesidad de proteger losconocimientos y los recursos genéticosde la biodiversidad mexicana, de suposibleapropiacióny utilizaciónpor partede terceros, sin beneficios para el país.

La necesidad de revisar, actualizar ymodificar la NOM-059-ECOL-1994 derivóprincipalmente de la identificación dedeficiencias notables en cuanto criteriosclaros y definidos para la asignación delas especies a las diferentes categoríasde riesgo.

Durante el largo y amplio proceso derevisión, se propusieron modificacionesen cuanto a: la definición estricta deriesgo de extinción en sus diferentesniveles, distinguiéndolos de las características naturales de distribución yabundancia; el énfasis particular en la consideración de las poblaciones de dichasespecies como los entes biológicos sobrelos que recaen las acciones humanas y,sobretodo, los que constituyen propiamente la vida ecológica de las especies;los criterios objetivos para la inclusión,exclusión y cambio de especies y poblaciones a categorías de riesgo, y la separación de las listas de especies para lasdiferentes categorías por grupos taxonómicos, del cuerpo principal de la NOM,

para facilitar así su actualización.

Perspectivas

Con la promulgación de la Ley General


de Vida Silvestre, la cual establece laconcurrencia del gobierno federal, de losgobiernos estatales y de los municipiosse abren mayores espacios a la concertación y participación sociaL De estamanera deberá continuarse con la asunción gradual y sostenida de atribucionesa las entidades federativas y de éstas,según lo determinen sus legislaturas, asus municipios, Por su parte, la Federación conserva facultades de tiponormativo tendientes a un desarrollounificado de la política nacional.

Para la aplicación de la Ley General deVida Silvestre, los estados y municipiosdeberán poseer su propia legislaciónacorde a ésta.

Habrá de consolidarse el marco jurídicoelaborando y emitiendo los reglamentospertinentes de la Ley General de VidaSilvestre y de la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente, así como diversas NormasOficiales Mexicanas que establezcanespecificaciones técnicas de manejo,aprovechamiento sustentable y conservación.

Para el caso particular de actividades deconservación y aprovechamiento de vidasilvestre, deberán impulsarse a fondoverdaderas reformas fiscales y crearseinstrumentos económicos que superenlas limitaciones de las aplicadas al sectoragropecuario, silvícola o pesquero. Algunos ejemplos de incentivos económicos

que podrían usarse para la conservaciónserían:

l' Eliminacióno reducciónde impuestosa actividades productivas cuandorecuperen o conserven la biodiversidad y la calidad de sus funcionesecosistémicas.

l' Esquema de costos compartidosentre el estado y los propietarios detierras para la protección de bosquesy selvas, donde a los propietarios seles habilita como guardianes, guías yrecolectores de productos o subproductos de vida silvestre en formaregulada y técnicamente planeada.

l' Uso de derechos de agua, como incentivos a los propietarios de tierraspara conservación de cuencas,donde los usuarios reconocen el valordel agua y compensan a los propietarios de tierras por asegurar susuministro.

l' Cuotas por uso y conservación escénica, otorgamiento de franquicias ycontratos con terceros por parte dequienes poseen este tipo de bellezaen sus propiedades.

l' Créditos por reforestación y conservación de suelo a los propietarios detierras, pudiendo estos venderlos aempresarios que tienen impuesto porpagar.

l' Impuestos diferenciados por uso detierra, los cuales se incrementaríancuando el suelo ambientalmentehablando, pasa a un nivel inferior obien, se reduce o elimina.


:-- Contratos por captura de carbono yreconocimiento económico de estafunción.

En materia de participación social y coordinación interinstitucional y considerandoque actualmente existe una serie de consejos, comités, grupos de trabajo, etcétera, una forma de poder hacer sinergiacon éstos es presentar a la vida silvestrecomo un elemento que combina cabalmente las necesidades de conservacióny aprovechamiento en el sector rural.Esto abrirá mayores posibilidades decrear órganos integradores de participación social a nivel local, regional onacional-consejos. comités, asociaciones,etcétera- de esta forma la definición,ejecución y concatenación de políticas yprogramas será más fácil y habrá mayores posibilidades de éxito.

Los centros de educación media y superior e institutos de investigación deberánhacer un mayor esfuerzo para ampliarsus curricula y catálogos de proyectosde investigación con temáticas referentes a la conservación y usos sustentablesde la biodiversidad. La SEP deberá jugarun papel clave en aspectos de capaciracióny sensibilización de los tomadoresde decisiones en instituciones públicas yprivadas. Deberá recuperarse la prácticadel extensionismo rural con técnicos calificados en gestión de recursos renovables, reconocidos institucionalmente enun padrón regional.

Asimismo, deberá asignarse una mayorimportancia jerárquica y de inversión alas actividades de recolección, sistematización y análisis de la información quecorrelacione y dé seguimiento sistemático a datos técnico-biológicos, socioeconómicos y de normatividad.

También se requiere consolidar el Sistema de Información Básica e instrumentarse un sistema de información geográfica para la elaboración de mapas paraun uso desde estratégico hasta turístico,con usuarios desde el alto nivel gubernamental federal, hasta el público engeneral, por medio del uso de las redesinformáticas.

Si se desarrolla una estrategia de información más profunda para todos lossectores de interés sobre las posibilidadesde participación y los mecanismos deacceso a los beneficios, particularmentepara los propietarios o legítimos poseedores de tierras, entonces la tarea de laconservación se simplificará aún más.

Por último, deberán abordarse con prontitud, seriedad y profundidad los temasde acceso a recursos genéticos, bioseguridad, bioprospección y usos enbiotecnología moderna, en el marco delos acuerdos internacionales de la Convención de la Diversidad Biológica y elProtocolo de Cartagena.

Segunda parte. Consolidando la política

Gestión de la calidad del airePolítica ambiental hacia la industria

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Gestión de la calidad del aire

Antecedentes

Los primeros antecedentes de la gestióninstitucional de la calidad del aire enMéxico remiten a la Dirección de Higiene Industrial de la SSA cuando en 1966se establecieron las primeras estacionesde monitoreo atmosférico. Posteriormente, con la creación de la Subsecretaría de Mejoramiento del Ambiente alinterior de esa misma Secretaría, seconformó una Red Manual de Monitoreointegrada por 19 estaciones, se decretóel Reglamento para la Prevención de laContaminación originada por Humos yPolvos y se estableció la primera Ley(la Ley Federal para Prevenir y Controlarla Contaminación Ambiental, publicadaen 1971) en la que se incluyó un capítuloespecífico en relación con la prevencióny la contaminación del aire.

En 1975 se constituyeron los primerosCentros de Verificación Vehicular acargo de la Dirección General de Policíay Tránsito del Distrito Federal y en 1976se emitió un primer Decreto para fijarlos límites de emisiones de gases del escape en vehículos nuevos.

Como resultado de la gestión realizadapor la Dirección General de EcologíaUrbana de la SAHOP, en 1978 se estableció una Red Automática de Monitoreocon 22 estaciones y se creó la ComisiónIntersecretarial de Saneamiento Ambiental (CISA), en la que se contó con larepresentación de PEMEX, el entonces

Departamento del Distrito Federal, elgobierno del Estado de México y laAlianza de Camioneros. En 1980, estamisma Dirección General emitió laNorma sobre Emisiones de Gases delEscape de Vehículos Nuevos. Paraentonces, se habían elaborado y puestoen operación dos Programas de Mejoramiento de la Calidad del Aire para elValle de México.

Por su parte, estando la administraciónde la calidad del aire bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Ecologíade la SEDUE, se emitió la Ley Federal deProtección al Ambiente y se creó laComisión de Ecología del Distrito Federal (1982). Cuatro años más tarde, en1986, se decretaron otras 21 medidas, elPrograma Voluntario de Verificación yse constituyó la Comisión Estatal deEcología del Estado de México.

En 1987 la Comisión Nacional de Ecología, creada en 1985, estableció elprograma 100 Acciones Necesariascontra la contaminación, entre las quese incluían dieciocho medidas federalesdirigidas al control de emisiones defuentes móviles (vehiculares)y dieciochomás para fuentes fijas (servicios e industrias) en materia de calidad del aire. Elprograma contemplaba la gestión coordinada y concertada de acciones conestados y municipios.

Entre 1988 Y 1994 se registraronavances aún más representativos enrelación con la gestión de la calidad delaire entre los cuales destacan la promul-


gación de la LGEEPA, el Reglamentosobre Contaminación a la Atmósfera, laverificación vehicular obligatoria y elPrograma de Contingencias Ambientales. También en ese periodo se dio inicio al programa Hoy No Circula paratodos los autos según número de placa(1989), se estableció el Programa Integral contra la Contaminación de la Atmósfera de la Zona Metropolitana delValle de México 1990-1995 (PICCA) ycomenzó el suministro de gasolina sinplomo (1990). A nivel metropolitano secreó la Secretaria de Ecología del Estadode México, así como la Ley de Protección al Ambiente del Estado de México(1991), coincidiendo con el cierre de laRefinería 18 de Marzo en la ciudad deMéxico.

En 1992 se constituyeron el INE y laPROFEPA como órganos desconcentrados de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) y se creó la ComisiónMetropolitana para el PICCA; en 1993 seintrodujeron el Diesel Sin con bajo azufre, así como convertidores catalíticos detres vías. Un año después, el INE pasabaa formar parte de la SEMARNAP, incorporando como una de sus prioridades elseguimientopuntualy la consolidacióndelos esfuerzos dirigidos a la gestión de lacalidad del aire en el país.

Al final de ese periodo, pese a los avances progresivos que se fueron registrando a lo largo de los años, el balance de lagestión desarrollada arrojaba resultadosaún bastante acotados, por una parte,resultado del proceso que había seguido

la evolución institucional y, por otra, dela alta complejidad de un tema que porsu naturaleza misma circunscribía losesfuerzos a una problemática que sepresentaba agravada y de manera fundamental en la Zona Metropolitana delValle de México.

Si bien se contaban entre los mayoreslogros acumulados la revisión y transformación de dieciocho Normas Técnicas Ecológicas en Normas OficialesMexicanas sobre fuentes fijas, fuentesmóviles y monitoreo atmosférico, se contaba a nivel nacional con un solo programa de calidad del aire (el PICCA, parala Zona Metropolitana del Valle deMéxico), se realizaba el monitoreoatmosférico únicamente de tres zonasmetropolitanas (Valle de México, Guadalajara y Monterrey) y se contaba consólo tres laboratorios: el Laboratorio deCalibración y Transferencia de Estándares de Aire, el Laboratorio de AnálisisFísicoquímicoe Instrumentaly el Laboratorio de Fuentes Móviles. Adicionalmente, los reportes sobre calidad del aire eranesporádicos, los inventarios de emisiones tenían carácter de preliminares, secontaba con un sólo inventariode emisiones y no existían indicadoresambientales.

El nuevo enfoque

Con la creación de la SEMARNAP, el sector ambientaldel gobiernofederal registróimportantes cambios. En particular, lasnuevas atribuciones y estructura del INE

implicaron una redefinición de sus tareasy enfoques en relación con la gestión dela calidad del aire en el país.


Por una parte, se buscó fortalecer lacapacidad institucional para atender demanera prioritaria los problemasatmosféricos asociados con los procesosde industrialización y urbanizaciónconcentrados en las principales áreasmetropolitanas del país, mejorando yampliando la cobertura prevaleciente enellas hasta ese momento; por otra, sebuscó dar una más sólida respuesta alderecho de la población en general acontar con una calidad satisfactoria delaire, tanto en el presente como en el futuro.

Si bien la problemática de la calidad delaire en el país presenta rasgos particulares dependiendo de la región,densidad demográfica y el tipo de contaminantes y procesos de desarrollo quetienen lugar en ellas, -siendo sin dudadiferenciada la gravedad y urgencia queplantea la atención hacia aquellas áreasque presentan las mayores concentraciones urbanas y conglomerados industriales-i-, no se podía descuidar la tareade garantizar la calidad general delrecurso a través del establecimiento demejores condiciones de control y prevención oportuna en todo el país.

En ese sentido, ante la necesidad dedetener, revertir y, en su caso, prevenirlos riesgos cada vez más complejos queel deterioro de la calidad del aire provocaen la salud humana y en la calidad mismade los ecosistemas, así como los retoscrecientemente costosos que implica a

nivel global postergar soluciones adecuadas y efectivas, se buscó instrumentarun modelo de gestión atmosférica muchomás integral desde la perspectivanacional.

Esto condujo al gobierno federal a plantearse una estrategia que permitieraavanzar, paralelamente a la profundización del conocimiento científico dela problemática, en la construcción deuna mayor infraestructura y capacidadde respuesta técnica a nivel institucionalen los tres órdenes de gobierno. Asimismo, se asumió como condición esencialpara alcanzar los resultados requeridosla incorporación de la sociedad en lasdiferentes etapas de diseño de losprogramas de trabajo, así como de suevaluación.

De acuerdo con lo señalado, cinco delos objetivos centrales contenidos en elPrograma de Medio Ambiente 19952000 fueron acogidos en el nuevo diseñoinstitucional del INE. Estos objetivoscorresponden a la serie de compromisosestablecidos por la SEMARNAP en tomoa la promoción de un desarrollo urbanosustentable, el desarrollo del SistemaNacional de Información Ambiental, lafederalización y la descentralización dela gestión ambiental, el fomento a laparticipación ciudadana y la contribucióna la educación, capacitación e investigación.

Lo anterior, junto con las prioridadesdetectadas al inicio de la administración


respecto a la evolución y resultadosobtenidos por las políticas aplicadas hasta1994, definieron en el INE y, en particular en la Dirección General de Gestión eInformación Ambiental, dos grandeslíneas estratégicas de acción:

a) Desarrollar, en coordinación con lasautoridades locales, los Programas deMejoramiento de la Calidad del Aire(Proaires) en las zonas metropolitanasprioritarias y ciudades de la frontera nortede México (a través de los cuales seincorporaron las medidas y accionesespeciales y rigurosas que se requierenante la emisión de contaminantes en esoscasos).b) Continuar con las tareas de normalización de las actividades productivas yvehículos automotores para prevenir ycontrolar, en lo general, la emisión decontaminantes a la atmósfera.

Atendiendo a esas dos líneas fundamentales de acción tomó impulso una nuevaperspectiva en tomo a la política dirigidaa atender la problemática de la calidaddel aire en las ciudades del país. A travésde ella, se buscó profundizar el conocimiento sobre las fuentes de emisión y lalocalización y tipo de contaminantes vertidos a la atmósfera, distinguiendo entresus impactos específicos sobre la saludyen los diferentes ecosistemas, así comoentre los retos emergentes y desconocidos de aquellos ya bajo control.

Se buscó, asimismo, la incorporación denuevos enfoques e instrumentos que

integraran y/o complementaran lasmedidas de control y corrección de lacontaminación "al final del tubo", coninstrumentos de inducción voluntariahacia esquemas de prevención y eficiencia ambiental, así como lo específicoy local/regional con lo intersectorial: industria, transporte, energía, desarrollourbano, comunicaciones y vialidad,etcétera. Los mecanismos de participación social en la toma de decisiones sevolvieron parte medular de las agendasde trabajo. Los objetivos visibles consistieron en lograr una mayor capacidad decontrol del conjunto de contaminantes yagentes generadores a través del desarrollo normativo y de herramientas degestión cada vez más adecuadas, juntoa la ampliación de los Proaires hacia elmayor número de zonas urbanas identificadas como prioritarias en el país. Estoúltimo requirió como condición el trabajodirecto de los diferentes órdenes degobierno en tomo a propósitos comunesy abrió el camino para un progresivo yprometedor proceso de descentralizaciónde la gestión ambiental en la materia.


A) Los Proaires

La formulación y aplicación de losProaires ha constituido un instrumentocentral de la política ambiental de lapresente administración. En ellos secontemplan medidas concretas paraabatir y controlar las emisiones decontaminantes identificadas en las principales ciudades del país, incorporándose

REVISTA DE ADMINISTRACIÓ~ PÚBLICA 67

una visión de mediano y largo plazo quepermita que al restituirse la calidad delaire perdida. ésta se mantenga posteriormente dentro de las norrnas . En ese sentido. se oto rga particu lar atención alsegui miento de las fuentes que emitenmás contaminantes en cada caso y sediseñan medidas de reducción que seanfactib les por su costo y tengan unbeneficio significativo en la calidad delaire.

tatues y en las que se concentra buenaparte de la planta industrial del país.

Los Proaires ). sus componentestécnicos

Los Programasde Calidad del Aire tomancomo punto de partida la elaboración deun diagnóstico que permite conocer yjerarquizar las fuentes contaminantes decada región. Para ello, resulta indispen-

Esencia de los Proalres

Como resultado de esta línea estratégicade acción. durante el periodo 1995-2000se han elaborado un total de siete programas, mismos que corresponden a los Proaires de la Zona Metropol itana del Vallede México. Zona Metropolitana de Monterrey. Zona Metropolitana de Guadalajara. Zona Metropolitanadel Vallede Toluce. Ciudad Juérez, Mexicali y TijuanaRescrito. ciudade s que en conjuntoalbergan cerca de 30 millones de habi-

sable que las autoridades ambientalescuenten con una red de monitoreo y conel inventario detallado de emisionesprovenientes de las fuentes fijas. fuentesmóviles y fuentes naturales presentes.Es a partir de lo anterior que se procedea identif icar y evaluar estrategias, instrumentos y medidas, identificándose alos actores involucrados y estableciéndose para cada una de ellas una rutacritica de aplicación.

68 CONSOLIDANDO LA POLíTICA

Procedimiento para la elaboración de un Programapara l\tejorar la Calidad del Atre

Los inventarios de emisiones

Respecto a los inventarios de emisiones.el INE logró desarrollardurante el periodo[995·2000 una metodología adecuada alas co ndiciones particulares del país y seelaboraron asimismo manuales técnicospara su aplicación. lo cua l ha permitidouniformar los crite rios y m étodos de estimación de las emisiones, haciendo los inventarios comparables en el tiempo yentre lugares diferentes.

Gracias a los avances obtenidos. en esteperiodo se elaboraron los inventariosdesagregados de las ciudades de México,

Guadalajara, Monterrey, Toluca, CiudadJuárez, Mexicali y Tijuana; además secuenta con el Registro de Emisiones yTransferencias de Contaminantes (RETe),

y se avanza en la aplicación de la LicenciaAmbiental Única (LAU) y la Cédula deOperación Anual (COA), instrumentos quepermiten al país tener un mejor conocimiento de los contaminantes.

Cabria mencionar que, en el caso de lasprincipales zonas metropolitanas y ciudades del país para las que se cuentaco n un inventario de em is iones , lasestimaciones indican consistenteme nteque la mayor contribución a la conta-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

minación proviene del sector transporte ;por otra parte, se observa q ue la participación de la industria y los serviciosvaría dependiendo del consumo de cc mbu stibles y de la int ensidad de losprocesos urbano -indust riales e n cadaciudad.

Asimismo y con base en sus inventariosdesagregados, se ha encontrado que sonlo s ve híc u los pa rt icul are s lo s q uerepresentan, dentro del sector transporte,la fuente de emisión de contaminantesmás importante en estos centros urbanos.

Hacia delante, con la segunda etapa derevisión de estos inventarios ya iniciada.se pondrá particular atenci ón e n laemisión de partículas finas PM H/ provenientes de los vehículos, industrias,comercios y calles sin cubierta pavimentada, así como de zonas deforestadas o sin cubierta vegetal. Por su parte,para el diseño del Programa de Calidaddel Aire para la Zona Metropolitana delVall e de México 200 1-20 10, se estárealizando una serie de estud ios que vinculan las emisiones locales con los problemas globales, con la intención de

Inventarios de emisiones de Zonas Metropolitanas

ZonaMetropolitana del Val le deMéxicoZMVM

2% 8% 5%

ZonaMetropolitana de GuadalajaraZMG

4%

Zona Metropolitanade Monterrey(ZMM)

5% 2%

40%

_ Transporte _ Industrias Servicios _ Fuentes naturales

Fuente: Ir-<E-CENICA-JICA. 199 H SI'gundo {nformO' sobrl' tu (utidud del uire el1 ciudades mexicun<Hl'J97, Méxicn.


diseñar políticas y plantear acciones quetengan impacto positivo en ambosniveles, es decir, medidas que generenco-beneficios y permitan avanzar en elcumplimiento de los compromisos internacionales relacionados con la construcción de inventarios de emisiones deGases de Efecto Invernadero (GEl).

El monitoreo atmosférico

Para evaluar la calidad del aire en unaregión o cuenca atmosférica es indispensable contar con un sistema modernoy confiable de monitoreo. En estasestaciones los contaminantes se midena través de procedimientos internacionales estandarizados y característicosde la calidad del aire promedio que sepresenta en cada ciudad.

Las estaciones fijas de análisis continuose sitúan generalmente en sitios representativos para las distintas fuentes decontaminantes, A los resultados de estasmediciones se les conoce también comoconcentraciones o niveles de fondo dela contaminación, y permiten verificar elcumplimiento de las normas de calidaddel aire.

Durante el periodo 1995-2000, el INE

otorgó una alta prioridad al apoyo a losgobiernos estatales y municipales paraque establecieran estaciones de moni-

toreo de la calidad del aire, a través dela donación de analizadores de gases ypartículas, y mediante la asesoría técnicapara la instalación y operación de losequipos de medición. A pesar de loselevados costos que implica el monitoreoatmosférico de los contaminantes, en losúltimos años se han logrado avancessignificativos, resultado del esfuerzo delos gobiernos federal, estatales y municipales, y también gracias al apoyo deorganismos internacionales como elBanco Mundial y la Enviromental Protection Agency (EPA) de Estados Unidos,

A principios de 1995, sólo las ciudadesde México, Guadalajara, Monterrey yToluca realizaban mediciones continuasde la calidad del aire. Para finales del2000, la capacidad de monitoreo en elpaís se habrá incrementado de formasignificativa, incluyendo once ciudadesde nueve entidades federativas más consistemas de monitoreo atmosférico (Ciudad Juárez, Tijuana, Mexicali, Manzarúllo,Aguascalientes, Salamanca, San LuisPotosí, Villahermosa, Zacatecas, Cananea y Nacozari, las dos últimas en Sonora), Además, se desarrolla monitoreomanual, principalmente de PM

IO, en once

localidades y se tiene programado iniciarla instalación de algunos equipos en otras16 ciudades más.


Unidadesparala conservación, manejoy aprovechamiento sustentablede lavidasilvestre (70% del total)

1994 1995 1997 2000 EquipoMéxico, D.F. México, D.F. México, D.F. México, D.F. 25A IOMxGuacl3lajara, Jal. GJaclalajara, Jal. Guacl3lajara, Jal. Guoclalajara, Jal. 8AMonterrey, N.L. Monterrey, NL. Monterrey, N.L. Monterrey, N.L. 5AToaca tdo. oeMéxico TcJu::a, tdo. cEMéxiCO TcJu::a, tdo. os MéxiCO TcJLX:a, tdo. oeMéxiCO 7A

Oucro Juárez, Chih. Ciudad Juárez, Chih. Ciudad Juárez, Ouh 3MxTijuana, aG. TiJuana, ac. 4MxMexicali, aG. Mexicali, aG. 4MxMar12a1illo, Col. Mal1Z3l1illo, Col. 3A

Aguascalientes, Ags. 2MxSalaranca, Gto. lMxSanLuis Potosí, S.L.P. 2A IOMxvñteberrosa Tab. lMxzacatecas, ze: lMxCananea, Son. 5ANaco2ari, Son. 3A

Paralelamente, entre 1995 y el año 2000,el INE llevó a cabo campañas conunidades móviles de monitoreo en 21ciudades de trece estados del país:México, Petacalco, Puebla, Acuña, Piedras Negras, Monclova, Saltillo,Torreón,Gómez Palacio, Aguascalientes, Querétaro, Manzanillo, Atasta, Dos Bocas,Coatzacoalcos,Toluca,Teteladel Volcán,Mérida, San Luis Potosí y Salamanca.Esto con el fin de realizar estudios decorta duración que permitan contar conuna primera aproximación a la situaciónde los contaminantes atmosféricos endichas localidades.

Por otra parte, con el apoyo de la Agenciade Cooperación Internacional del Japóny de la Universidad Autónoma Metropolitana, el INE estableció desde 1997 elCentro Nacional de Investigación y

Capacitación Ambiental (CENICA), mismo que ha logrado constituirse en la institución con la mayor capacidad técnicay analítica para realizar estudios comparativos de monitoreo personal ymicro ambiental de contaminantes entoda Latinoamérica,

En ese sentido, cabe reiterar que mientras que en 1994 se contaba únicamentecon tres laboratorios, en la actualidad sehan logrado consolidar el CENICA, elLaboratorio de Fuentes Fijas y el Laboratorio de Fuentes Móviles,

La identificación y selección demedidas

Al elaborar cada Proaire se seleccionaun paquete de medidas dirigidas acontrolar la contaminación de las fuentes


más importantes identificadas en losinventarios de emisiones y se estima lareducción potencial de contaminantesque implica su aplicación.

Aunque se espera que en el futuro laselección de medidas se complementecon la información que ofrecen métodoscomo los modelos de simulación, -pues

Acciones aplicables a diferentes sectores para disminuir lasemisiones de contaminates a la atmósfera

Sector Instrumento / acción / proyectoNiveles ele ernsión rrés estrictos (1\OM.a35).f\Ueva norrretividad (1\OM·121, 123).Prograrras ele autorregulación.

IndustriaPrograrras ele oontingencia.

y servierosEquipos ele oontrol para fuentes prioritarias.Equipo ele oontrol para fuentes prioritarias.Mejorarriento ele corrrustíbles (1\OM.C85).Instrurrentos ecorómcos.Inspección y vigilancia ele fuentes.Prograrrn ele restricción vehicular.Niveles ele ernsión rrás estrictos (1\OM.042).

TransporteMeIorarriento y rmdemización ele la verificación vehicular (1\OM·041,047).Mejorarriento ele corrtustibles (1\OM.C85).Renovación e1e1 parque vehicular.Oferta ele transporte pú~ioo, seguro y eficiente.

Recur;eraciónRecur;eración ele áreas desprovistas ele vegetación.Prograra de pavimentación.

eoológicaReforestación urbana y rural.

Para cada una de las medidas se evalúala reducción potencial de contaminantes,el costo involucrado en su aplicación ylos tiempos requeridos para su ejecución;asimismo, se identifica a la autoridadresponsable de su ejecución y se establecen los mecanismos de coordinaciónnecesarios, llevándose a cabo lasnegociaciones y acuerdos de las medidasmás importantes. La selección de medidas también requiere del análisis de suviabilidad política y social.

a través de ellos puede tenerse una ideaaproximada de los beneficios de cadapaquete-, sobre todo en aquellasciudades con problemas de ozono ypartículas, hasta el momento estosmodelos solamente se han empleado enel caso del Proaire elaborado para laZMVM y se ha iniciado su aplicación enCiudad Juárez.

Por otra parte, aunque en México todavíano se utiliza de manera amplia el análisis


de riesgos para evaluar las medidas delos programas de control de la contaminación del aire, en los programaselaborados se han incorporado en parteevaluaciones de costo-beneficio y costoefectividad para las medidas seleccionadas.

Los Proaires y los instrumentos degestión: concertación y coordinación

Como se mencionó anterionnenIe, losProaires se elaboran en forma conjuntapor los tres órdenes de gobierno, tomandolaparticipación de la sociedad civil comoelemento fundamental del proceso. Paratal efecto, se han venido definiendo losmecanismos de coordinación intergubernamental así como las instancias departicipación social necesarias. En elcaso de la distribución de responsabilidades gubernamentales, se asegura elcumplimiento de los compromisos establecidos mediante la incorporación de losrequerimientos necesarios en los programas y presupuestos de las administraciones tanto a nivel local como federal. En el caso del sector privado, loscompromisos se establecen con susrepresentaciones, generalmente a travésde la firma de convenios en los que seespecifican los alcances y tiempos decumplimiento.

Los Proaires son seguidos y evaluadosa través de comisiones creadas paraatender asuntos ambientales. como laComisión Ambiental Metropolitana

(CAM), comités especializados como elComité Consultivo Conjunto para elMejoramiento de la Calidad del Aire deCiudad Juárez-El Paso-Doña Ana, en lafrontera con los Estados Unidos yórganos consultivos locales como losConsejos Estatales y Municipales dePlaneación.

Estos grupos de seguimiento y evaluación se componen generalmente porrepresentantes de todos los sectores dela sociedad y de las autoridades de gobierno. La participación social se aseguraa través de representantes de los gruposambientalistas, académicos, industrialesy en general por toda aquella persona,grupo ti organización con interés enmejorar la calidad del aire.

Los Proaires y el marco juridico

Para la consecución de los Proaires elINE, ha establecido una cercana coordinación con las autoridades estatales ymunicipales, así como con los sectoresacadémico, privado y no gubernamentalde cada ciudad. El referente legal queauspicia la concurrencia entre autoridades remite a la LGEEPA, así como alas normas mismas sobre calidad del aire.

En ese sentido, por ejemplo, la Leyestablece que las autoridades federalesdeben "ejecutar programas de reducciónde emisiones contaminantes a laatmósfera provenientes de las fuentes dejurisdicción federal". Asimismo, la Ley


indica que "corresponde a las autoridadeslocales elaborar programas para mejorarla calidad del aire en las entidades ysometerlos a la SEMARNAP para su aprobación, así como instrumentar programasde verificación de las emisiones vehiculares".

Por su parte, las normas de calidad delaire para la protección de la saludestablecen también que las autoridadesde los tres órdenes de gobierno desarrollarán programas para el seguimiento ycontrol de los valores establecidos endichas normas.

En el marco de estos referentes, aunquecada nivel de gobierno tiene sus responsabilidades claramente definidas, seconcurre en el propósito de establecerprogramas integrales con objetivoscomunes y congruentes en relación conla calidad del aire del país y sus localidades.

B) Las normas y otros instrumentos

Como se señaló anteriormente, otra delas estrategias centrales para avanzar enlas acciones de regulación de la calidaddel aire de las cuencas atmosféricas delpaís,junto con laelaboración y aplicaciónde los programas de calidad del aire haconsistido en el desarrollo de la normatividad junto a otros instrumentos deregulación.

Para esto, el Instituto, en su calidad deautoridad ambiental normativa delgobierno federal, ha promovido laelaboración y decreto de un conjunto deNormas Oficiales Mexicanas (NOM) através de las cuales se establecen loslímites de emisión a los contaminantes,la calidad ecológica de los combustiblesen general y los requerimientos técnicosde los métodos empleados para medir loscontaminantes más comunes en el aire.

El proceso de elaboración y establecimiento de estas NOM se sujeta a loestablecido por la Ley Federal de Metrología y Normalización; en particular,su proceso de elaboración debe pasar poruna serie de evaluaciones y sancionespor parte de los sectores afectados porsu aplicación y de los sectores socialesy los tres órdenes de gobierno, como sedescribe más ampliamente en el apartadode normalización para la protecciónambiental.

Aunque estas normas contemplan suaplicación generalizada en beneficio delconjunto de la población y los ecosistemas de las diferentes cuencas atmosféricas de México, incorporan parámetros más estrictos para las zonas conmayores problemas asumiendo laespecificidad que presentan estos procesos y dando oportunidad a la incorporación de loscambios tecnológicosqueen cada caso plantea la calidad ambientaldel aire.

REVISTA DE ADMIN ISTRACiÓN PÚBLICA 75

Normauvídad federal para la calidad del aire

l'ürrero de N:lI II ElS Ofiaales Mexicanas vigentesIndJstria • 13VehíaJlos 10Sisterra re rmnitoreo 5Corrtustibes 1

Contarrinantes norrmcbsCorrp..¡eslos de aaúre 6 normas

IOxicos de nitrógeno 6 normasParlíaJlas susperdídas 8 norrrasCorrp..¡eslos orgáucos volátiles 10 normasMoróxioo de carbono 6 nonrffi

En particular, con respecto a la industrialas normas que se han elaborado hanes tado d ir igidas a giros específicos,atendiendo a la identifi cación que se hahe c ho de la prob le mát ica de las,principales ciudades y de las emisionescon mayor potencial contaminante. Estasnormas, antes concentradas en el control de las emisiones de partículas, óxidosde azufre y ni trógeno e hidrocarburos,

se elaboran ahora y se vislumbran haciade lante. abocadas al contro l de losprecursores de ozo no y de las partículasfinas.

Del total de las catorce normas con quese cuenta para regular las emisiones delas fuentes fijas, prácticamente la mitadson normas de nueva creación o quefueron actualizadas a partir de 1995.

Nonn as Oficiales Mexicanas para ramas industriales específicas

NOM-039-ECOL-1993

NOM-Q40-ECOL-1993

NOM-Q43·ECOL-1993NOM-ü46-ECOL-1993

NOM-051 -ECOL-1993NOM-075-ECOL-1995

Bióxido y trióxido de azufre y neblinas de acido sulfúrico enplantas productoras de ácioo sulfúrico.Partfculas sólidas ycontrol de emisiones fugitivas provenientes deindustrias productoras de cemento.Partículas sólidas en proceso.Bióxido de azulre, neblinas de trióxido deazufreyacido sulfúricoen plantas productoras de ácido dodecilbencensulfónico.Gasóleo industrial que seconsume por fuentes fijasen la ZMCM.Compuestos oruénícos volatiles provenientes del proceso deseparadores agua-aceite en las renneras de petróleo. ..

76 CO~SOLlDA~DO LA POlíTICA

NOM-{)85-ECOl·l994 Humos. partículas suspendidas totales, óxldcs de azuíre yOxidas de nilrOQeno en fuentes fi}as Que utilizan combustiblesfósiles.

NOM-092.fCOl·l995 Bequisités de los sistemas de recuperación de vapores degasolina en estaciones de seMeiO yde autocoosumo ubicadasen el Valle de México.

NOM-093·ECOL·1995 Eficiencia de laboratorio de lossistemas de recuperación devapores de gasolina en estaciones de servicio y deautoconsumo.

NQM-tl97-ECOl-1995 Maler.1particulado yóxidos de nitrógeno en los il'OC""" defabricación de vidrio en el país.

NOM-l05-ECOl-l996 Particulas sólietas lotales yceroeesos de azufre reducido lOtllprovenientes de la fabricación de celulosa

NOM-121-ECOL·1997 Compuestos orgánicos volátiles (COV) provenientes de lasoperaciones de recubrimiento de carrocerfas de la industria automotriZ asl como el método para calcular sus emtsiones.

NOM-123-ECOl-1997 MaxilOO permi.~e de _os ()(jjÓllicos _ ....(G,OV),en la _00 de pillluras de secado ~ ~re__ ypara uso doméstico y los procedimientos para la~óndel contenido de los mismos en pinturas y recubrimientos.

Fllente: Direcd ón General de Gestión e lnformact ón Ambiental. I~E.

En el caso de losvehfculos automotores.se han elaborado :-;O~1 para unidadesnuevas y para vehículos en circu lación.Las primeras se ap lican a los vehfculosnuevos en las plantas de fabricación ylas segundas se empican en los centrosde verificaci ón vehicular.

Los límites de emisión establecidos enlas NDM para los vehículos nuevos hanvenido haciéndose más estrictos. acercándose cada vez más a los estándaresinternacionales. & 10 ha sido posible. porun a pan e porque PEM EX ha tenidoavances sustanciales en la calidad de losles vehiculares que oferta y por la otragracias a las armadoras y fabricantes de

los vehículos han venido incorporandosistemas y dispositivos de control deemisiones disponibles desde hace añosen lo s países más avanzados en tecnologías de control de emisiones vehiculares.

A partirde l 2001 los vehículos en Méxicoc umplirán con lí mites má s estrictosconocidos como TIER I en los EstadosUnidos. obliga torios en ese país desde1994. E..tos limites ya son cumplidos porlos autos modelo 1999. ya que de formavoluntaria las armadoras mexicanas secomprometieron a ello . obteniendo ac am bio la exe nc ión de lo s n uevo svehículos por dos años a la verificación


vehicular y la exención al programa decontingencias en la ZMVM.

Con respectoa las normasde emisiónparalos vehículos en circulación, que son lasque se revisan durante la verificación vehicular, los límites establecidos tambiénse han hecho más estrictos, en particular los que aplican en la ciudad deMéxico a los vehículos de uso intensivocomo los taxis, combís y microbuses; estos límites corresponden a los que voluntariamente deben cumplir los autosparticulares para quedar exentos de larestricción vehicular durante una contingencia ambiental.

Para atender la responsabilidad quecorresponde al INE en lo que respecta ala normalización de las emisiones contaminantes a la atmósfera provenientesde fuentes de jurisdicción federal, losprogramas y acciones promovidas handebido contar con una colaboración cadavez más estrecha de otras secretaríasdel gobierno federal, colaboración sin lacual no habría podido avanzarse, especialmente en las materias de control ynormatividad relacionadas con la salud,el desarrollo urbano, el transporte y laenergía.

Instrumentos complementarios deregulación

Mayorrigoren las nuevasNormasde emisiónparavehículos encirculación enlaZMVM

Taxis, colectivos y microbuses Hidrocarburos (HC) Monóxldo de carbono (CO)(ppm) (%vol)

I'brrrn anterior 2(X) 2.0

IIbrrrn vigente . 100 1.0

Vehículos Ano modelo Hidrocarburos (HC) Monóxido de carbono (CO)particulares del vehículo (ppm) (%vol)

1~ y anteriores 350 3.5

t-brrm anterior 1S8>199:l 300 3.0

1991 Yposteriores 2(X) 2.0

IIbrrm vigente199:ly anteriores 300 3.0

1991 Yposteriores 2(X) 20Fuente: Norma Oflcial Mexicana NOM~041-ECOL-1996; Norma Oficial Mexicana NOM-041-ECOL1999.

En la actualidad se cuenta con docenormas para las fuentes móviles, de lascuales cinco fueron actualizadas oelaboradas a partir de 1995.

Además de las NOM, la estrategia degestión de la calidad del aire incorporaesquemas complementarios de regulación, sobre todo del sector industrial,


como son las auditorías ambientales, losconvenios de autorregulación y en general todas aquellas prácticas que van másallá del cumplimiento de las normasobligatorias y que favorecen la inducciónde patrones de producción y consumomás sustentables.

Por su parte, los programas de restricciónvehicular durante las contingenciasambientales y la exención a los vehículosmenos contaminantes han servido comoestrategias para propiciar la renovacióndel parque vehicular. En esa mismadirección, el próximo programa de contingencias ambientales de la ZMVM

contempla mecanismos voluntarios paraque las empresas que consuman combustibles limpios, posean o instalenequipos eficientes de combustión y decontrol de emisiones, o que lleven a caboprogramas de prevención de la contaminación, puedan quedar exentas departicipar en caso de contingencia.

Aunque los instrumentos económicos enlas políticas de la calidad del airerepresentan un campo prometedor enMéxico, hasta ahora se ha privilegiadoel uso de combustibles más limpios através de una diferenciación en losprecios y se ha subsidiado el costo delpasaje del Sistema de TransporteColectivo Metro. No obstante, actualmente se llevan a cabo estudios paraincorporar instrumentos económicos enel nuevo Proaire de la ZMVM.

Perspectivas

Gracias a los Proaires, hoy se cuenta conun mayor conocimiento del estado queguarda la calidad del aire en las principales ciudades del país y se han podidoimpulsar cursos de acción bastante prometedores en tomo a la reversión, control y prevención del deterioro de esterecurso y de sus impactos más nocivossobre el medio ambiente y la salud desus pobladores.

En esa perspectiva los Proaires constituyen los primeros esfuerzos integralespara el control de la contaminaciónatmosférica y forman parte de un proceso al que habrá de seguir fortaleciendoy promoviendo intensamente ya que estosProgramas se encuentran en una curvade aprendizaje cuyos resultados concretos están aún por venir."

Por otra parte, en lo que refiere a losesfuerzos de contención y prevención detendencias adversas en el conjunto delpaís será necesario también, continuarcon el desarrollo de normas dirigidashacia aquellos sectores y actividades industriales y comerciales identificadoscomo los principales emisores de contaminantes; para ello será muy importanteavanzar con el desarrollo de inventariosde emisiones detallados que permitan suidentificación y jerarquización. En particular será necesario actualizar permanentemente los límites que se aplican a


los procesos de combustión, actividadintrínseca de los centros urbanos e industriales del país y que se revela aúncomo una de las fuentes más importantesde emisión de contaminates a laatmósfera.

Así mismo seránecesarioreforzar lanormalización de las emisiones de Compuestos Orgánicos Volátiles para la industria, los comercios y servicios, dadasu alta reactividad y contribución a laformación de ozono pero principalmentedebido a la frecuencia con la que estoscompuestos tienen propiedades tóxicaspara el ser humano.

En esa misma dirección será conveniente revisar, actualizar y complementarla normatividad de la calidad del aire paraprotección de la salud; en particular lanorma para el monóxido de carbono debeser armonizada con los criterios internacionales y se deben incorporar normaspara las partículas de menos de 2.5micrómetros, así como establecer la normatividad correspondiente para su medición en las redes de monitoreo. Paraéstas últimas se requerirá complementarlas guías que orienten su óptimo funcionamiento.

Otra de las tareas fundamental será actualizar y complementar las NormasMexicanas para la medición de los contaminantes en las fuentes, con el fin demejorar la verificación en campo delcumplimiento de las normas de emisiones

por las autoridades y los particulares;estas normas establecen los métodos,características y procedimientos parallevar a cabo las mediciones y los instrumentos y técnicas analíticas de laboratorio.

En el caso de los vehículos automotoresserá imprescindible actualizar las normaspara los autos nuevos y en circulación, yrevisar y actualizar las normas de emisión de los vehículos a diesel, sobre todopara las unidades en circulación que continúan siendo una fuente ostensible dehumo y partículas a lo largo del país. Laactualización de las normas deberá iracompañada de la modernización de losprocedimientos y programas de verificación de este tipo de vehículos. En elcaso de los vehículos nuevos a diesel será necesario continuar actualizando lasnormas de tal forma que se promueva laintroducción de las mejores tecnologíasde control de emisiones de partículas.

El INE, en coordinación con la Secretaríade Energía, PEMEX y las armadorasnacionales de vehículos tendrán queestablecer los programas y plazosnecesarios para que nuestro país tengaacceso a estas nuevas tecnologías decontrol de las emisiones vehiculares. Conrespecto al diesel vehicular será necesarioconsiderar la disminución del contenidode azufre (50 ppm actualmente), si seconfirman las tendencias internacionalesque apuntan a un contenido del orden de15 ppm; esto con el fin de lograr un


óptimo desempeño de los sistemas decontrol de partículas.

En el caso de los combustibles industriales, es necesario continuar impulsandola sustitución de los combustibles líquidospor gas natural o, en su defecto, reducirel contenido de azufre en los mismosprincipalmente para disminuir lasemisiones de partículas. Dada la situación de producción y abasto que prevalece y se vislumbra para los próximosanos en el país, la disponibilidad de combustibles y sus características deberándarse de acuerdo con las posibilidadesreales que se vayan teniendo y según lasituación de contaminación que sepresente en ciudades y regiones específicas del país. Esto también obliga a queexista una perfecta coordinación de lapolítica energética con la política decalidad del aire.

En cuanto a los aspectos institucionales,es necesario que se avance en la descentralización de funciones en materiade calidad del aire. Para ello se requiereque a nivel estatal y municipal existanlos cuadros técnicos y recursos que permitan contar con grupos que puedanelaborar, instrumentar. implantar y evaluarprogramas de calidad del aire, así comoefectuar las tareas de monitoreo. Enparticular, los gobiernos locales debenelaborar sus Proaires, con el apoyotécnico del INE cuando lo requieran,brindándoles éste entrenamientos, guías,manuales y orientaciones específicas;

dichos Proaires podrán entonces sersometidos al INE para su aprobación, talcomo lo establece la LGEEPA. Este tipode apoyos técnicos deben también mantenerse para las ciudades donde se continúa con un Proaire o se inicie su actualización. Igualmente habrá que seguirapoyando, en la medida de lo posible, lainstalación, calibración y auditoría a lossistemas de monitoreo de la calidad delaire de las ciudades del país.

El incremento de las capacidades técnicas a nivel local permitirá que el INE,

por su parte, dedique mayores esfuerzosa sus tareas sustantivas en materia decalidad del aire, sobre todo a su quehacernormativo y de planeación de la políticanacional en la materia; por ello esnecesario fortalecer la estructura del INE

para atender los asuntos de calidad delaire, fomentando una alta especializaciónde sus cuadros técnicos en los temas demonitoreo, inventarios de emisiones,modelos de simulación, tecnologías decontrol industrial y vehicular, calidad delos combustibles, formulación de programas de calidad del aire, entre otros. Elincremento de sus capacidades permitiráofrecer manuales, guías y herramientasen mayor número y de alta calidad paraque las autoridades de los tres órdenesde gobierno y los particulares cuentencon mejores y suficientes orientacionesen la materia.

Merece mención especial la importanciade fortalecer y consolidar al CENICA.


Este centro cuenta con la infraestructuray capacidad necesarias para dar elsustento técnico y científico a las tareasde gestión de la calidad del aire del paísy aporta elementos primordiales para elsustento de las normas para la industria,los vehículos, las emisiones de ruido, parala medición de la calidad del aire y de loscompuestos tóxicos en zonas urbanas.Su consolidadción permitirá asimismoavanzar en los estudios de exposiciónindividual a los contaminantes y atenderasuntos emergentes que ocurran en elpaís, así como ofrecer la capacitaciónque se requiere a nivel nacional en lasmaterias de la calidad del aire.

Políticaambientalhaciala industria

La primera fase de la política ambientalhacia la industria en México, como encasi todo el mundo, se orientó hacia lascausas más aparentes de la contaminación industrial, tomándose accionesconsideradas como de "emergencia".Por eso, a principios de los años setentase empezaron a tomar medidas paracombatir la contaminación, pero dentrode un marco de sobredimensionamientode los pasivos ambientales de la industriay buscando una solución inmediata a losproblemas ambientales.

El marco normativo estaba centradoeminentemente en el uso de instrumentosde regulación directa que atendían deforma separada los problemas de contaminación ocasionados por la industria

a los distintos medios (agua, suelos yatmósfera). Consecuentemente, sin ningún orden específico y atendiendo asituaciones casuísticas, se fueron desarrollando esquemas y mecanismos deregulación ambientalorientados a atenderproblemas particulares, como los siguientes:

;¡. Las descargas de aguas residualescon base en el tratamiento primariode los vertimientos de todas lasindustrias;

;¡. Las emisiones atmosféricas de laindustria con base en el comando ycontrol;

;¡. y los esquemas para la emisión desustancias tóxicas al medio ambiente,y el enfocado a la atención de lasactividades de alto riesgo ambiental.

Cada uno de estos esquemas de regulación fue avanzando de acuerdo a susprioridades particulares, a la disponibilidad tecnológica y al costo individualasociado a las medidas, lo que ocasionóque los diferentes ejes de la regulaciónavanzaran de manera anárquica, aplicando soluciones tecnológicas comunesa cada grupo de empresas sin tomar encuenta los efectos diferenciales de laemisión de contaminantes en cada ecosistema en particular.

Así se fueron estableciendo, a través deNormas Técnicas Ecológicas y luegoNarmas Oficiales Mexicanas, límitesmáximos de emisión de contaminantes a


cada medio (agua, suelos o aire) y proceso específico, a la vez que se fueronimponiendo restricciones a la operaciónde cada empresa en particular, atendiendo a la disponibilidad de tecnologíasde control.

Uno de los principales problemas asociados a esta forma particular de abordarlos problemas ambientales consiste enque se enfatiza la atención de los problemas aparentes y no sus causas reales.Al no atacarse las causas sino lossíntomas, por una parte se implantaronsoluciones de control "al final del tubo"y por otra se hacía incurrir a la industriaen costos cada vez mayores cuandointentaba involucrarse en la solución dealgún problema ambiental, en lugar degenerar medidas con las que, tanto lasociedad, como la industria obtuvieranmayores beneficios.

Gradualmente se llegó a un punto en elcua! insistir en las medidas correctivasde comando-control y en las solucionesa! final del tubo, resultaba cada vez máscostoso y a la vez menos efectivo, lo queempujó el desarrollo de nuevos enfoquesen tomo a la prevención de la contaminación industria!.

Evolución de los instrumentos degestión ambiental hacia la industria

La política ambiental hacia la industriaplanteada por el INE viene cambiando enforma significativa a partir de 1995,

buscándose el desarrollo de nuevosinstrumentos que orienten las decisionesde inversión de las empresas haciamedidas preventivas antes que correctivas, que atiendan los efectos ambientales en forma diferenciada sobre cadaecosistema, y en esa medida atiendan elinterés público sin lesionar innecesariamente intereses privados.

A diferencia del enfoque anterior, unenfoque de prevención de la contaminación y de atención a los efectos diferenciales sobre los ecosistemas, ataca demanera mucho más eficiente las causasde la contaminación y pasa forzosamente por tratar de evitar la generación decontaminantes en sí y la transferenciade los mismos de un medio (sea agua,suelos o aire) a otro, a la vez que en muchas ocasiones lleva a soluciones tecnológicamente factibles que redundan enun beneficio social y en una mayorrentabilidad de las empresas.

El uso de instrumentos únicamente coercitivos fue replanteado y se han complementado con otros instrumentos de gestión ambiental, fomentando el usocreciente de instrumentos voluntarios,junto con el uso de instrumentos económicos, de información y una crecienteparticipación social.

La modernización del esquema regulatorio descansa, por un lado, en lamodernización del tipo y del enfoque dela normatividad ambiental y, por otro, en


un nuevo esquema de regulación directacentrado en el desarrollo de un SistemaIntegrado de Regulación y Gestión Ambiental de la Industria (SIRG), cuyoscomponentes se abordan más adelante.

Cabe resaltar, por otra parte, que uno delos cambios institucionales más importantes en lo que a política ambiental industrial se refiere, tiene que ver con laestrecha vinculación que existe actualmente entre las áreas de regulación ynormatividad y las de vigilancia y cumplimiento de la legislación ambiental.

El que normadores y verificadores formen parte de una misma estructura administrativa, ha permitido una retroalimentación mutua en beneficio de unarevisión de la normatividad que tenga encuenta los problemas de su aplicación yde una fiscalización de la misma que seajuste a los propósitos asumidos al establecerla. En efecto, la elaboración de lanormatividad debe anticipar y tomar encuenta no sólo los problemas relacionados con su cumplimiento sino tambiénaquellos derivados de la fiscalización dedicho cumplimiento.

Lo anterior se ha convertido en unacondición que permite garantizar un buendiseño de políticaspúblicas en este ámbitoy en un factor facilitador del mejor cumplimiento de los objetivos de la políticaambiental.

Esquema normativo para laprotección ambiental

Las Normas Oficiales se constituyerona lo largo de las últimas dos décadas enel pilar que sostenía el sistema deregulación basado en el comando-controlque ha prevalecido por tanto tiempo enMéxico. En el plano del perfeccionamiento de instrumentos de política ambiental en los últimos años fue necesariomodificar de manera sustantiva, tanto eltipo, como el enfoque de la normalización."

Los procesos normativos en materiaambiental tuvieron que hacerse cada vezmás participativos y abiertos, pero a lavez han garantizado tanto un mejor sustento técnico como una mayor legitimidad.

Si bien de manera desigual según elmedio que fuera normado (agua, suelo oatmósfera), se ha avanzado hacia normas que establecen condiciones idénticaspara todos los agentes regulados en lugarde atender a sus particularidades tecnológicas y a establecer diferencias enlos límites en función de las características de los medios receptores de lacontaminación.

Este enfoque, radicalmente diferente albasado en la mejor tecnología de controldisponible y económicamente factible,


hace que las emisiones contaminantes delas industrias tengan necesidad de mayorcontrol si son más dañinas al medio ambiente y de esa manera hace patente elimpacto diferencial de las emisiones decada empresa haciendo mayores loscostos de control asociados para quienmás contamina, lo que ocurre cuando seimpone tecnología de control.

Asimismo, se propicia que en las nuevasinversiones los impactos ambientalesdiferenciales puedan convertirse en unfactor de localización industrial másadecuada, ya que si un proceso afectamás a un ecosistema frágil, las necesidades de tecnología de control y loscostos de control de sus emisiones contaminantes serán mayores que en otrodonde su efecto es menos grave, por loque se tendrá una razón para buscar unalocalización ambiental y económicamente más favorable.

El número de normas oficialesmexicanas (NOMs) en vigor se hamodificado sustantivamente desde 1995.Por lo que se refiere sólo a las enfocadasal sector industrial, en 1994 había 37NOMs en vigor y hoy sólo hay vigentes22, a pesar de que se han incorporadoseis temas nuevos en materia de impactoambiental, dos de atmósfera, dos enresiduos y una de temas transversalessobre lodos provenientes de plantas detratamiento de aguas residuales (estastres últimas en proceso de expedición).

La normalización tiene aún algunaslagunas significativas, pero empiezapaulatinamente a verse un nuevo marconormativo que, a diferencia del anterior,es de aplicación generalizada, establecelímites basados en las características delos ecosistemas y no en la tecnología decontrol y abre posibilidades de cambiotecnológico, los que tienen tanto unbeneficio ambiental como un beneficioproductivo.

Regulación directa de la industria:Sistema Integrado de Regulación yGestión Ambiental de la Industria

La regulación directa de la industriacomplementa de manera significativa lastransformaciones que se han dado en elmarco normativo, ya que permite resolvercasuísticamente problemas que, por susparticularidades, no pueden ser contemplados a través de otros instrumentos amenos que se esté dispuesto a hacerincurrir a todos los agentes en costos parasolucionar problemas específicos.

A partir de junio de 1997 el INE comenzó a instrumentar el Sistema Integradode Regulación y Gestión Ambiental dela Industria (SIRG), con un esquema deregulación más eficiente que el anterior,con elementos de coordinación e integración de criterios multimedios y un componente significativo de simplificaciónadministrativa. El SIRG promueve,además, instrumentos tendientes al


fomento de la protección ambiental másallá del piso mínimo de cumplimientogeneral fijado por la norrnatividad; ellom ed ian te opc io ne s vo lu ntaria s deautorregulaci ón que den cabida y estimulen acciones continuas por parte de lasempresas hacia una producción industrialcada vez más limpia.

ambiental multimedios para la industria.El Sistema se compone de varios tiposde instrumentos, entre los cuales hay tresque han evolucionado más en los últimosaños: la Licencia Ambiental Única. laCédula de Operación Anual y los instrumentos voluntarios. Estos instrumentospresentan variadas vinculaciones y siner-

Sistema Integrado de Regulación Directa y Gestión Ambiental de la Industria paraacciones por empresa

• LC61ciaArrbrarta Úrica

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' Al.d tcr ia Arnerta• SSEl1lIs reGe;bálÑTlbe"1 tal• ce-enes \bli.fl \:l nos• Re;J)Jn>¡tJ1d a::llrteg a , ISO!4:>(].. EMA'3

• ,/!falcel cero• Cepeceozn aceea ca RET"C

~~C6 tecroógcos• ffi lSA· remos ~é'lmij¡5

• Fr~a:DS cerroe e t eos

El SIRG propone. entre otros aspectos. elde sarro llo paulatino d e u n siste macoherente y e ficaz de regu lació n queevi ta d ive rgenc ia s in sti tucionales alpropiciar y facilitar la coordinación entreorganismos que en la SEMARNAP tienena su cargo d iversos instrumentos dereg ulac ió n directa para así lograr unagestión más integral. Dicha coordinaciónpermite integrar y unifi car mecanismosde regulación y generar una tendenciamuy dinámica de largo alcance que apunta a la conso lidac ión de diferentes instrumentos y a la formulación de una política

gias que se ex tienden hacia otra serie deinstrumentos, tanto económicos como deinformaci ón. que son complementarios,de forma tal que este conjunto de elementos y sus interacciones constituyenla totalidad del SIRG .

La perspectiva de largo plazo de l SIRG

es lograr niveles de coordinación entrelos distintos órdenes de gobierno (federa l, estatal y municipal) que permitanabarcar en un todo, tanto a la industriade competencia federa l, como a aquéllade competencia estatal.


Instrumentos centrales del SIRG

a) Licencia Ambiental Única

La Licencia Ambiental Única (LAU)integra todas las obligaciones ambientales que una empresa tiene ante laFederación. Esta nueva licencia para laindustria atiende a lo establecido en laLGEEPA en cuanto al establecimiento deun trámite integral para la operación yfuncionamiento de industrias, comercioso servicios que requieren obtener diversos permisos, licencias o autorizaciones competencia del tNE y de la SEMARNAP. Aplica a las empresas que sonfuentes fijas de jurisdicción federal enmateria de atmósfera y opera de acuerdocon los procedimientos y mecanismos ensu momento publicados medianteacuerdo secretaria!.

La LAU comprende un número variablede instrumentos unificados, que dependen de las obligaciones federales quedeba cumplir la planta. Puede llegar acontemplar:

¡;. Evaluación de Impacto Ambiental¡;. Análisis de Riesgo¡;. Permiso de descarga de aguas resi

duales a cuerpos nacionales¡;. Programa de Prevención de Acci

dentes¡;. Protocolos de pruebas en emisiones

a la atmósfera¡;. Protocolos de pruebas en manejo y

tratamiento de residuos peligrosos

¡;. Registro como generador de residuospeligrosos

¡;. Autorización de manejo de residuospeligrosos

¡;. Autorización de emisiones a laatmósfera

Aunque la integración de todos los trámites federales en un sistema de decisiones único no reviste mayor importancia aparente, se trata de un avancefundamental en la gestión ambientalhacia la industria.

La situación anterior al establecimientode la Licencia Ambiental Única secaracterizaba por un proceso de tomade decisiones de diferentes instanciasfederales que, en el mejor de los casos,se consultaban las unas a las otras, peroque por lo regular tomaban decisionesindependientes, centradas en limitar lacontaminación que afectaba a un medioparticular, y frecuentemente en uno solode los aspectos de dicho medio.

Así, el análisis de riesgo estaba desvinculado de las disposiciones establecidas en materia de manejo de residuos;las disposiciones en materia de emisionesa la atmósfera de las de descargas deaguas residuales y así sucesivamente, apesar de tratarse todas de autorizaciones,permisos y licencias emitidas por instancias de la autoridad federa!.

De igual manera, las industrias reguladasdebían presentar información diferente


ante múltiples instancias, la cual teníapartes en común pero carecía de una visión de conjunto del problema ambientalde la planta, es decir, no permitía sistematizarla. En muchos casos eso se traducía en transferencia de problemas deun medio a otro (por ejemplo, control deemisiones atmosféricas a costa de unnuevo problema en aguas residuales).

A partir de septiembre de 1997 entró envigor la Licencia Ambiental Única,obligatoria para las empresas nuevas oirregulares de jurisdicción federal enmateria de atmósfera dentro de la ZonaMetropolitana del Valle de México, yvoluntaria para el resto del país. En enerode 1999 se hizo obligatoria en las dieciseis entidades federativas con mayoractividad industrial y a partir de septiembre del mismo año para el resto del país.Cabe señalar que un número importantede plantas que ya tenían sus Licenciasde Funcionamiento han optado por unrelicenciamiento integral.

A pesar de problemas iniciales de coordinación interna entre las diferentesinstancias, se ha venido desarrollandouna metodología de análisis que tiende aintegrar y valorar el conjunto de losimpactos ambientales de las empresas,a partir de la cual cada instancia encargada de tomar una decisión tiene información sistematizada sobre la planta queanaliza. Asimismo, conoce y puede analizar y considerar las medidas que otrasáreas pretenden disponer y puede llegar

a detectar problemas de cambio deestado físico o químico de los contaminantes que, en el esquema anterior,pasaban desapercibidos. Cabe decir quelos giros industriales de competenciafederal son en general aquellos conmayorrelevancia y sofisticaciónen lo quea sus posibles efectos ambientales serefiere.

A la larga, los usuarios de la LAU se hanbeneficiado, ya que implica una significativasimplificación administrativa, serequiere presentar menos información yse presenta de manera ordenada ysistemática, lo que ha permitido que lasempresas detecten problemas que, auncon una compleja estructura ambientaldividida por medios, a menudo pasabandesapercibidos. Detectar estos problemas en el momento del licenciamientopermite hacer ajustes a las plantas, minimizando la contaminación, optimizandoprocesos y ahorrando costos.

Finalmente, otro beneficio de la LAU esque inhibe la toma de decisionesdiscrecionales dentro del sector federal.ya que requiere de la participacióncoordinada de distintas áreas con unavisión institucional.

Hasta junio del año 2000 se han expedido190LAUen todo el país. La mayoría (141)ha sido a través del INE y el resto a travésde las Delegaciones de la SEMARNAP enlos estados. De éstas últimas, cerca detres cuartas partes (70%) correspondea empresas nuevas o irregulares, y poco


más de una cuarta parte (27%) han sidolicencias volun-tariamente tramitadas por

empresas que en sentido estricto norequerían hacerlo.

LAU emitidas en todo el pais hasta mayo de 2000

1997 1998 1999 2000 TOTALAguascalientes O O 2 2 4Baja California O O 1 1 2Baja California Sur O O O O OCarrpeche O O 1 2 3CDa'luila O 3 2 1 6Colirra O O O O OOliapas O O O O OOlihuahua O O 11 11 22Distrito Federal 1 10 8 7 26EstaOO de México, rrurscipios conurbaOOs enZMVM O 23 20 9 52Esta:.b de México, rrunicipios noconurbacbs O 5 13 8 26Durango O O O O OGuanajuato O 1 O 2 3Guerrero O O O O OHidalgo O 1 2 1 4Jalisoo O O 1 2 3Mlchoacán O O 2 O 2Morelos O O O O ONayarit O O O O ONuevo León O 2 1 4 7Gaxaca O O O O OPuebla O 1 2 1 4Querétaro O 2 O O 2QJintana Roo O O O O Osan Luis Potosí O 2 1 O 3Sinaloa O O 1 O 1Sonora O O O O OTaOO5oo O O O 3 3Tarrnulipas O 1 3 7 11TIaxcala O O O 1 1Veracruz O 1 2 O 3Yucatán O O O 1 1zacatecas O O O 1 1

Total 1 52 73 64 190


Un caso de particular importancia eneste plano es el proyecto piloto de CiudadJuárez, Chihuahua, donde, mediante unconvenio de concurrencia, los tres órdenes de gobierno generaron una LAU queabarca todas las obligaciones ambientales de una empresa, sin imporIar a cualorden de gobierno le corresponde laatribución. Este proyecto, ha derivado yaen la emisión de 24 LAU expedidas y otras49 actualmente en trámite. mismas quecoordinan decisiones entre más de unorden de gobiemo. Se está en el procesode consolidar el mecanismo mediante lafirma de un convenio definitivo.

b) La Cédula de Operación Anual

Otro componente fundamental del SIRG

y que se encuentra íntimamente ligadocon la LAU, es la Cédula de OperaciónAnual (COA), la cual es un instrumentode información que permite analizar laevolución del desempeño ambiental delas industrias y generar información anualsobre la emisión y transferencia decontaminantes, modernizado las formasen que las plantas industriales presentansus informes a la Federación.

La COA es, entonces, un mecanismo dereporte relativo a las emisiones, transferencia y manejo de contaminantes quederiva de las obligaciones fijadas en laLAU o de la Licencia de Funcionamiento,así como en los Reglamentos de laLGEEPA en materia de prevención ycontrol de la contaminación atmosférica

y manejo de residuos peligrosos. La COA

debe ser entregada en el primer cuatrimestre de cada año. de acuerdo conel calendario establecido. Debe serpresentada por los establecimientosindustriales de los siguientes sectores:petróleo, petroquímica, química, pinturasy tintas, siderúrgica, metalúrgica, automotriz, celulosa, papel, cemento, cal.asbesto, vidrio, generación de energíaeléctrica y tratamiento de residuos peligrosos.

La Cédula de Operación Anual permiteconocer:

• La cantidad de contaminantes que seemiten al aire, agua y suelo;

• La cantidad de contaminantes que setransfieren fuera del establecimiento,sea para su tratamiento, reciclaje, reuso, disposición final o incineración;

• Las actividades de control y prevención de la contaminación y proyección de los volúmenes de contaminación para el siguiente periodo dereporte;

• La información de los métodos detratamiento in situ.

Gracias al enfoque multimedios de laCédula, su análisis proporciona información a la empresa que le permitepromover tecnologías limpias, modernización de procesos y sustitución deinsumes, racionalización de uso de aguay energía, utilizaciónde mejorescombustibles, reciclaje de residuos o subpro-


duetos y la minimización de residuos.

La siguiente figura presenta los momentos de reporte a los que está sujeto unestablecimiento industrial que involucreemisiones atmosféricas, descarga de

aguas residuales, depósito de residuos enel suelo, tratamientos in situ de éstos ytransferencia de contaminantes haciasistemas de reciclaje, tratamiento odisposición controlada.Si bien el avance no ha sido tan sig-

~v~

Momento de reporte/descripción de la actividad

Momento de reporte Descripci6n de actividad

Sustancias que entran al establecirriento para sus diferentes usos:a) alrrncén; b) proceso productivo; y e) servicios,

1I Errisiones causaclas por a:cirentes.

111 Ernsiores a los diferentes rredios: agua, aire y suelo.

IV Tratrriento in situ.

V Transferencia para tratarriento o oscosícon final.


nificativo como en el caso de la LAU, laCOA de las empresas representa uninstrumento con un alcance potencialmente similar y aun mayor. Entre losprincipales problemas para su plenaintegración, destacan que la informaciónsobre descargas de aguas residualestiene efectos fiscales ya que es motivode pago de derechos de acuerdo con suvolumen y carga contaminante, y queconlleva obligaciones reglamentarias contiempos establecidos que difieren de losde la COA.

La COA está concebida como el reflejodinámico del proceso de licenciamientoy puede permitir, en el futuro, detectarcambios que conlleven condiciones deoperación diferentes a las establecidasen la COA. Sin embargo, para que estosea posiblees imprescindiblellevara cabouna serie de modificaciones normativasy reglamentarias. La COA constituye, ala vez, una parte fundamental de un sistema dinámico de información industrialque está en proceso de desarrollo: el Registro de Emisiones y Transferencia deContaminantes, que se abordará posteriormente.

En resumen, tanto el sistema donde seseñalan las obligaciones que las empresas deben cumplir, como el procesomediante el cual las plantas industrialesde jurisdicción federal informan a laautoridad ambiental, se han modernizadosignificativamente. Se ha pasado de unnúmero amplio de obligaciones desvin-

culadas a un proceso en el cual se hanido integrando trámites, sistematizandola información y desarrollando formas decoordinación interna que antes noexistían, favoreciendo con ello el mejordesempeño ambiental de las empresas.

e) Instrumentos voluntarios

A partir de la creciente importancia quelos problemas ambientales de la industriahan ido adquiriendo en el plano del comercio internacional, se han abiertoespacios para esquemas que van mas alládel marco reglamentario.

Si bien la regulación directa es necesaria,hay evidencias de que ésta tiene limitantes, como el alto costo del proceso deverificación, inspección y vigilancia paragarantizar su cumplimiento y el freno ala innovación del sector productivo alenfocarse éste al solo cumplimiento dela normatividad oficial. Puede representar también desventajas competitivaspara las pequeñas y medianas empresasque se ven imposibilitadas de cumplir conel marco normati va ambiental, lo queconlleva una imagen negativa ante laopinión pública.

A partir de 1994, se comenzó a promovercon mayor fuerza la utilización de otrotipo de instrumentos de política ambiental. Por una parte los instrumentos económicos que más adelante se abordarán,y por otra, los instrumentos de tipo voluntario como los convenios de concerta-


ción entre la industria y la autoridad ambiental, las normas voluntarias, la auditoria ambiental y la autorregulación porparte de la industria.

El énfasis en programas voluntarios paraalcanzar metas ambientales se remontaen el ámbito internacional a la décadade los ochenta, cuando los costos decumplir con la regulación en los paísesindustrializados llegaron a niveles extremadamente elevados. Los programasvoluntarios obedecen pues, al reconocimiento de que el nivel de protección queasegura la regulación ambiental tradicional no puede ser mejorada sin que seincurra en costos económicos, socialesy políticos excesivos. Con este concepto,se busca fomentar acciones voluntariaspara incrementar el nivel de protecciónambiental, bajo el supuesto de que dichasacciones serán rentables para las empresas que las realizan, rentabilidad que eneste caso puede referirse a lo económicoo lo social (en el sentido de que la acciónpuede generar una imagen pública positiva).

Destacan entre los instrumentos voluntarios aplicados en nuestro país el Programa Nacional de Auditoría Ambientala cargo de la PROFEPA,I) y los esquemas de autorregulación industrial, lasnormas voluntarias y algunas iniciativasde la propia industria que en lo generalno se contraponen y sí en cambio puedenser encauzadas mediante instrumentosde política.

Así a partir de 1995 se comenzó a promover entre los industriales los conveniosde autorregulación ambiental, entendidos como un instrumento voluntario quepermite cumplir con metas y objetivosambientales más estrictos que la legislación y la normatividad ambiental vigente, y producir a la vez ventajas competitivas a las empresas participantes,permitiendo a los particulares establecerparámetros de desempeño que no solamente respeten los previstos en el ordenamiento jurídico, sino que los mejoren.Estos mecanismos son un compromisovoluntario que les permitirá superar omejorar los niveles de calidad ambientalpor lo que a protección, preservación ymejoramiento del medio ambiente serefiere.

En este marco la SEMARNAP a travésdel tNE, en coordinación con la SECOFt,ha firmado quince convenios de autorregulación con empresas, cámaras y asociaciones industriales. Las ramas industriales involucradas incluyen alimentos ybebidas, automotriz, químico, minero,curtiduría regional, cemento y equiposeléctricos.

Estos convenios de autorregulación industrial incorporan normas voluntarias,programas para la minimización, manejoy reciclaje de residuos, programas decapacitación y difusión, adopción de lasmejores prácticas disponibles y de sistemas de administración ambiental, comoson:


» Programa para la utilización deresiduos industriales como combustible alterno en hornos de cemento;

» Manual para la minimización ymanejo adecuado de los residuos dela curtiduría. Aplicación potencial porparte de más de 600 empresascurtidoras;

» Programa Campo Limpio desarro-

Ilado con la Asociación Mexicana deFabricantes de Agroquímicos para ellavado, acopio y reciclaje de envasesque contenían agroquímicos;

» Establecimiento de límites voluntariospermisibles de emisión de compuestos orgánicos volátiles en las operaciones de pintura de automóviles enplanta.

Convenios de autorregulación: resumen

Nombre dela empresa Fecha del Obletlvo del convenio¡ uorganización convenio

¡ sox: Fab. Aceites etc. J3.XII·95Re:i.Jcción 00errisiones a laatrrós1era, rK'lr1T\3 voluntaia ¡::aalafébicación re cetegel ees biod:!g:raWesFrogrerra paa el reccíaeenergético de oon1:lJstibles alternos

C1'C YCruzAzul 21>111·95 en romos de cerrentoy eorvecwne-to de residJosindJstriales en elpoceso de fa;rica:ión del cerrentoPrograrra derre:idas peveotives ssocaas a errisiones

CárEr'a Minera 2l·X·C)5indJstriales cE plorro. mnejo re plorro enlos procesosprcxiJdivos, usoy redd¡je de P'QCIJctos cenporro y rrmejo

¡ de residJos.Programl ~Ioto pn la i""arentadón de un sisterra de

Grupo GtaBI¡ja-a l'>XI·C)5 irlTinistredón ""¡'_I (ISO14OXJ) en~ y pec¡JeIIas""1JreSa5

AMIF'fAC l'>XI·C)5 Programa paa el enjuague, eccoo, rrmejo, recidaje yosposioón 00ewases veces

Coca.Cola FEMSA l'>XI·C)5 RedJcción ce errisiones envehículos aerrotoresGeneral rvtJtors México l'>XI·C)5 N:>rrra voluntaria pera cEteminar la contaninación ensuelosAMIA I'>XI·C)5 N::>rTTEl voluntata pera reterrrinar la contarrlnación ensuelosA<:BAyREE I'>XI·C)5 t\brrrn volunta'ia pea ceteminar laconterrmeción ensuelos

RedJoción de enseres a lastrrósfera, >«JgTaT'B piloto dePa:1rricadón Elrrto 1'>X1·C)5 sustitución d3!l parq..Je vetlirula ac1l.la1 por vehfaJlos eléctricos,

pugrarra de redecón. rranejo y disposición final deue-tes.Sunbeam rv1exicana ¡9XI·C)5 Reilcción os enisiones a la atrrósfera

Sa1eaTiento ce! ríoTurbio y cEsucee-ca el~ón deunCánYa Curtcbres 7·111·97 rranual pera lamnmzaclón y rranejo aioc:uacb re los

resídos de a rurbd.JrfaRedJOOÓFl re enisiones a laatrrósfera, p-osrarre piloto de

Ma-inela 2·IX·97sustitución~ pemevehirul(l'" ecner por vehírulos eléctricospaa rep>rto en lazcoe rretro¡xJIitm, ¡:rograma derenJVadón, rTEn!jo y disposición final de llantas

i Pepsi GEMEX 5-IX·97 RedJo::ión re e-nsiores envel1ículos aJtormtoresDifusión de l'errarrientas p«a lagestión arrblental, elaboración

! Iniciativa GEMI Z>VI·CXJ y apIialCión deunlistaD deaevetñcecon del rurrpirria11.ode la reguladón a-rtJienta1.


Estos convenios pueden hacer uso deinstrumentos no convencionales parasolucionar problemas sectoriales al interior de la propia industria o para solucionar problemas ajenos a estos sectores,pero que por alguna razón les interesan.

En términos de instrumentos voluntarios,otro aspecto que merece ser señalado, apesar de no formar parte de la políticapública ambiental, es el de la tendenciacreciente de las empresas a establecersistemas de administración ambiental. Enmuchos casos esto es motivado por labúsqueda de una certificación con finalidades comerciales, pero hay evidenciaempírica que demuestra que la implantación del sistema contribuye significativamente a mejorar el desempeñoambiental. Cabe destacar que, si bien lossistemas de administración ambiental sonelección de cada empresa, la generaciónde condiciones para que se instalen ypara incidir en el tipo de objetivos quelos sistemas busquen, es una responsabilidad pública.

El desarrollo de los sistemas de administración ambiental inició a principiosde los años noventa y se ha ido consolidado en la forma de normas ambientales de tipo local como el estándarbritánico BS 7750; regional como elEsquema de Auditoria y AdministraciónAmbiental (EMAS) de la ComunidadEuropea o la serie de normas voluntariasinternacionales ISO 14000.

Respecto de las Normas VoluntariasInternacionales de la serie ISO 14000, en

México se trabaja en dos vertientes: poruna parte en la promoción para laaplicación y certificación de establecimientos en la norma ISO 14001referentea sistemas de administración ambiental.A la fecha hay en México 63 plantasindustriales certificadas en dicha norma.Por otra parte, se trabaja en el desarrollode las normas mismas y en su homologación como Normas Mexicanas, comoes el caso de la NMX-SAA-OOl que esequivalente a la ISO 14001.

La norma ISO 14001 establece los elementos de un sistema de administraciónambiental, entendido este como la partedel sistema de administración de una empresa que incluye la estructura organizativa, actividades de planeación, responsabilidades, prácticas, procedimientos,procesos y recursos para desarrollar,implantar, alcanzar, revisar y manteneruna política ambiental.

La importancia y expectativas en tomoa la norma tSO 1400t respecto de lasimplicaciones que este tipo de estándarpudiera tener para las empresas mexicanas en cuanto a utilización, beneficiosambientales, dificultades para su adopción o creación de barreras comerciales,fueron los motivos para que el INE y ungrupo de once grandes empresas deGuadalajara firmaran un convenio paradesarrollar e implantar un sistema deadministración ambiental en susinstalaciones y en 22 pequeñas y medianas empresas (PyMES). Las empresaspequeñas y medianas fueron seleccionadas por las once empresas grandes,


entre sus clientes y proveedores. Losrecursos financieros para la ejecución deeste proyecto fueron aportados por lasgrandes empresas y por el BancoMundial.

Los resultados de este proyecto pilotodemostraron que las PyMES. pudieronaplicar. con la ayuda de asistencia técnicay consultoría, la norma ISO 14001 singrandes dificultades. En lo que se refiereal mejoramiento del desempeño ambiental y cumplimiento de la legislación,se constataron en forma medible y reportabIe importantes avances en estosaspectos.

Por último,otro ámbito en elque ha habidodesarrollos aunque incipientes es en elplano de las normas de índole voluntaria,en nuestro país conocidas como NormasMexicanas (NMX). Las normas mexicanas son aquellas que elabora un Organismo de Normalización Nacional privado o un Comité Técnico que prevé paraun uso común y repetido, reglas, especificaciones, atributos, directrices, etcétera. Su campo de aplicación puede sernacional, regional o local, pero siempreson de carácter voluntario.

Este esquema de normativo ha permitidoeliminar rigideces técnicas innecesariase inherentes a la normatividad oficial,particularmente en lo que se refiere amétodos de prueba. Este plano de acciónes imprescindible para que las estructuras de acreditación y certificación puedan constituirse en un complemento

adecuado de la regulación y su vigilancia.En 1994 había lOS NMX en vigor, de lascuales treinta han sido revisadas; hayotros doce proyectos de nuevas NMX demétodos y una que representa un códigode conducta (RETC).

En resumen, los instrumentos voluntarioshan demostrado complementar exitosamente -con ventajas ambientales, decosto y de efectividad- a los de regulación directa. Por ello es necesario, además del seguimiento de los acuerdosestablecidos, seguir promoviendo suaplicación en un número mayor de empresas. Si bien la autorregulación se inicióen México con las grandes industrias, esnecesario permear este instrumento a lasmicro, pequeñas y medianas empresas,en la medida en que es ahí donde puedenobIener mayores beneficios ambientales,además de apoyar a las empresas quemayores carencias tienen.

Instrumentos complementarios delSIRG

a) Instrumentos económicos

Los instrumentos económicos abarcan unconjunto de políticas heterogéneas cuyaprincipal característica distintiva es quese valen de los mercados y del mecanismo de precios para internalizar lasexternalidades ambientales.

A pesar de que su potencial continúa endebate, los estudios y la experiencia conla que ya se cuenta dan una serie de


criterios y perspectivas para profundizaren torno a su aplicación actual y lasopciones previsibles. 14

En la práctica los avances son incipientesy todavía falta asentar institucionalmenteuna estrategia compartida al interior dela administración pública federal y de losgobiernos estatales, en términos de susalcances y con acuerdos clave de mediano plazo. Esto es, una estrategia plenamente insertada en la conducción dela economía y en las relaciones intergubernamentales y bajo criterios ambientales precisos.

biental basado en incentivos económicosque se utilizó en México y que se regíapor el principio de que "el que contaminapaga". Sin embargo, por diversos factores económicos, institucionales y aunculturales, la respuesta por parte de losgobiernos municipales y las empresas hasido en extremo limitada. La aplicaciónde los derechos convirtió a un instrumento que en principio debería haberestimulado la creación de infraestructurade tratamiento, en una sobrecarga financiera para los agentes que incumplían,obstaculizando así la concreción de losbeneficios ambientales buscados.

Instrumentos económicos

A pesar de ser escasos, los instrumentosfiscales son los más desarrollados. En laactualidad, se aplican algunos pagos dederechos con fines ambientales y dos instrumentos que funcionan como incentivos fiscales: la depreciación aceleraday el arancel cero.

El cobro de derechos por las descargasde aguas residuales fue uno de los primeros instrumentos de protección am-

Pero en materia de instrumentos fiscalessin duda, en lo que más se ha avanzadoes en la desgravación de equipo "deprevención y control de la contaminación" tanto en el plano del Impuestosobre la Renta como en fraccionesarancelarias, si bien en ambos casosestos instrumentos tienden a reforzarenfoques de "final de tubo" y la aplicación del criterio "anticontaminante"no ha sido fácil.

96 CO~SOLlDA!'\OO LA POLtnc A

cri terios y perspectivas para profundizaren lomo a su aplicación actual y lasopciones previsibles.H

En la práctica los avances son incipientesy todavía falta asentar institucionalmenteuna estrategia compartida al interior dela administración pública federal y de losgobiernos estatales. en términos de susalcances y con acuerdos clave de mediano plazo. Esto cs. una estrategia plenamente insertada en la conducción dela economía y en las relaciones intergubema mentales y bajo cri terios ambientales precisos.

biental basado en incentivos económicosque se utilizó en México y que se regíapor el principio de que "el que contaminapaga". Sin embargo. por diversos factores económicos. institucionales )' aunculturales. la respuesta por parte de losgobiernos municipales y las empresas hasido en extremo limitada. La aplicaciónde los derechos convirtió a un instrumento q ue en princ ipio debería haberestimulado la creación de infraestructurade tratamiento, en una sobrecarga financiera para los agentes que incumplían.obstaculiza ndo así la co ncreción de losbeneficios ambientales buscados.


A pesar de ser escaso... los instrumentosfi scales son los más desarrollados. En laactua lidad. se ap lican algunos pagos dederechos con fi nes ambientales y dos instrumcntos que funcionan como incentivos fisca les: la de preciación aceleraday el arancel cero.

El cobro de derechos por las descargasde aguas residuales fue uno de los pri meros instrumentos de protección am-

Pero en materia de instrumentos fi scalessin duda. en lo que más se ha avanzadoes en la desgravación de equ ipo "deprevención y contro l de la contaminación" tan to en el plano del Impuestoso bre la Renta como e n fracc io ne sarancelarias. s i bie n en ambos casosesto s instrumentos tienden a reforzarenfoques de "fina l de tubo" y la aplicación del criterio "anticontami nante"no ha sido fácil.


Instrumentos IIseales~

97

Este nSfrumeot ea la lo tJefln p a ., s s con en oen el articulo 44, fracción X de la ley del Impuesto Sobre la Renta (USR), donde seestablece la posibilidad de una deducción fiscal de 100% en un solo año, pudiendo seréste el de su adquisición o el de su puesta en operación para equipos de prevención ycontrol de la contaminación, Aplica a todo tipo de industrias y opera a través de las

Irai . el' r 11

Arancel cero," Cuando las industrias adquieran en el extranjero equipo de monítcreo.control, o prevención de la contaminación, podrán importarlo sin pago de aranceles, alamparo de una fracción arancelaria creada ex profeso. Este Instrumento significa unahorro de entre 15 y 20(1/0 para el importador y con él se pretende favorecer en el cortoplazo la disponibilidad de equipo de monitoreo, prevención y control de la contaminación.

El arancel cero se otorga a la importación de equipo cuya inversión, ajustándose a loslineamientos eStablecidos por SECOfl y Sf..,ARNAP, reporte un beneficio ambiental y no seproduzca competitivamente en México. Para tal fin se encuentra funcionando unprocedimiento de coordinación entre las dependencias involucradas que permite laconsideración de solicitudes de este tipo que se presenten ante SECOfl y existe un listadode equipos susceptibles de exención, que actualmente se encuentra en proceso de revisiónpara favorecer un mejor y más amplio uso del incentivo.

Los instrumentos fi nancieros es tán enuna etapa de diseño. por lo cual no sepueden ade lantar resultados ; ex istenfondos disponibles en NAFlN que no hansido debidamente canalizados hacia lossectores productivos porque las tasas deinterés todavía son demasiado elevadas;fondos públicos ambientales de difíciloperación, como el de la Comisión Ambiental Metropolitana del Valle deM éxico y está en diseño y etapa prepa-

ratoria un sistema de fondos estatalespara re spaldar financieramente pro"yectos ambientales. Estos fondos se basan en esquemas de complementariedadentre recursos federales y estatales ycontemplan laaplicación de derechos confines ambientales específicos,

Por otra parte, se intenta avanzar en lacreación de un sistema de seguros yfianzas para materias relacionadas con


impacto ambiental y sitios abandonadosy con transporte y manejo de materialesy residuos peligrosos. Sin embargo, apesar de que se trata de un mercado quetiene un tamaño potencialmente importante, el sector financiero no manifiestagran interés en desarrollarlo.

Por último, existen otros instrumentos demercado todavía en etapas iniciales dedesarrollo como es el caso de los Sistemas Depósito Reembolso (SDR)propuestos para neumáticos, aceiteslubricantes usados (principalmente paravehículos), baterías y pilas (consumofamiliar y de telefonía celular), que tienenla facultad potencial de estimular lareutilizacióny reciclajede materialesperode los cuales aún no es posible hacer unaevaluación.

Cabe resaltar que los avances anteriormente descritos son muy incipientes,no obstante este tipo de instrumentostiene un gran potencial, sobre todo en unhorizonte de cambios en la interacciónentre el Estado, los mercados y lasorganizaciones y específicamente, dereformas en la gestión pública.

No obstante, lo más seguro es que enlas próximas décadas sigamos necesitando una complementación de instrumentos, además de una conducciónestratégica del Estado más intensa.

Evidentemente los instrumentos decomando y control seguirán prevaleciendo ya que son indispensables para elbuen desempeño ambiental; sin embargo,tiene que seguirse estimulando laaplicación de penalidades, impuestos,cuotas, deducciones y subsidios orientados a actividades de prevención ymodificación de procesos productivos.

b) Instrumentos de información

Otro de los avances que se han registrado en materia de política ambientalhacia el sector industrial se manifiestaen el plano del uso de instrumentos deinformación como apoyo a la gestiónambiental. Destacan, entre estos, elRegistro de Emisiones y Transferenciade Contaminantes (RETC); el ProgramaBRISA-México; y el Índice de Cumplimiento de la Normatividad Ambiental(ICNA) de la PROFEPA.

El RETC constituye un instrumento deintegración, análisis y manejo de lainformación que puede proporcionar a lasinstituciones de gobierno y al público engeneral conocimiento sobre la naturaleza, magnitud y localización de lasemisiones de contaminantes y contribuira una evaluación sobre el desempeñoambiental de las fuentes de emisiones.

Fuentes nopuntuales(6 sectores) /,--"

Fuentesde emisiónpuntuales y no puntuales

REVISTA DE ADMI~ISTRACJÓN PÚBLICA

Diagrama delRETe

Nivel geogrélico

Nivel geográfico

99

El RETC co nstituye para las empresas unbalance analítico de sustancias, y parael gobierno federal la posibi lidad dedetectar y tener un referente geográficopreciso de los principales contaminantesemitidos y de los riesgos potenciales pormunicipio y local idad. A d iferencia deotros inve ntarios, e l RETC permiti rávisualizar la afectación a los diferentesmedios en un espacio geográfico dado,y una vez que alcance represen tatividadestadíst ica permitirá realizar diagnósticos regional es y nacionales mucho másprec isos.

El primer informe elaborado del RETe ypublicado en 1999, representó el eslabóninic ial necesario para obtene r in fo rmac ión sistemática y representativa quepermitiera apoyar la toma de decisiones

y facilitar la participación corresponsabledel sector privado. las organizacionesciviles. educativas y de los gobiernosestatales y municipales.

Este primer informe fue también elresultado final de un ciclo de reporte co nel que se ha instrumentado un nuevoprocedimiento de integración de datos, apartir de la cédula de operación an ual dela industria y de inventarios de contaminantes integrados por el INE relacionados con los pri ncipa le s prob lemasambientales del país.

Para explicar la estructura y operacióndel RETe, dentro del informe se desglosanla clasificac ión de fuentes de emisionesy los métodos que se util izan para estimarlas. Así mismo. dentro del documento

100 CONSOLIDANDO LA POLfTICA

se detallan los tiempos y movimientosinvolucrados en el ciclo de repoI1e de lacé d ula de operació n anua l y en laintegración de la base de datos. Respecto a esta última. se describen losmódulos que permiten integrar la información a partir del programa de reporte ,el programa de integración y el sistemagerencial. Dicho sistema gerencial, enproceso de instrumentación, permitirá enun futuro, desplegar las rutinas y mapasde consulta en la página del INE enInternet. a partir de la combinación de labase de datos y sistemas de informacióngeográfica.

En la ac tualidad se ela bo ra y debepublicarse en el 2000. el segundo informe nacional de emisiones y transferenciade co ntaminantes. Con el obje to defortalecer jurídicamente las actividadesde acop io de informac ión para esteregistro se elaboró la Norma Mexican adel RETC, la cual se encuentra en esperade aprobación para su publicación en elDiario Oficial de la Federación, por partede la Secretaría de Comercio y FomentoIndustrial. además de concertar acuerdosvoluntarios con los principales sectoresindustriales.

Otro instrumento de información actualmente en desarrollo es el Programa BrisaMéxico el cual se pretende constituir enuna base relacional de información sobreindustria y medio ambiente. que contenga información conectada sobre procesos. puntos de emis ió n, legisl ación

aplicab le. tecn ologías a lternativas yproveedores de las mismas. Una vez quela base de datos se torne suficientementeex te ns a. permiti rá que un me rcadoambiental incipiente y con enormes carencias de información pueda funcionarde mucho mejor manera.

El Sistema Integrado de Regulación yGestión Ambiental de la Industria. consus diferentes componente s. constituyeun esfuerzo de mediano y largo plazopara lograr que los diferentes instru mentos de política ambiental y lasacciones voluntarias se orienten hacia laprevención y el control de la contaminación del sector industrial. El uso demúltiples instrumentos para solucionar demanera integrada los diferentes proble mas ambientales de la industria constituyen por sí mismo. un cambio en la formade respuesta hacia los problemas ambientales , bastante innovador y promisorio, si bien no exento de problemas decoordinación. de desarrollo desigual delos diferentes tipos de instrumentos. y conresultados que podrán apreciarse endiferentes horizontes temporales. Se puede decir que México. con esta política.se ha situado dentro de la vanguardiamundial en la materia.

Dada su relevancia . en el siguiente apartado se desarrolla una descripción másextensa sobre los cambios en el enfoquey los resultados en materi a de normalización ambiental que ha venido desarrollando el ¡NE.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA IOl

Perspectivas

Los avances en mejora regulatoria de lagestión pública federal alentaron unamayor evolución de los mecanismos institucionales e instrumentos de política. Sinembargo todavía queda mucho por haceren términos de la eficiencia del sistemaregulatorio ambiental hacia la industria.

Se requiere la inserción de la política ambiental para la industria en un marco másamplio de criterios de sustentabilidad.Ello supone una evolución institucionalque abarca la estructura legal, aspectostecnológicos y mejores capacidades administrativas; el mejoramiento de la información disponible; el reforzamiento delas relaciones con otros sectores gubernamentales (por ejemplo, autoridades fiscales, de industria y comercio, etcétera).

Lo anterior presupone, hacer explícitoslos vínculos - e incluso los peligros- entrela dinámica comercial, la competitividadindustrial y el desempeño ambiental,potenciando los puntos de convergenciaentre ellos.

Asimismo, es necesario hacer explícitaslas prioridades de la política ambientalhacia la industria en términos de saludpública. La emergencia de una agendaambiental cada vez más compleja conlleva el riesgo de soslayar la proteccióna la salud como el propósito fundamentalde la regulación ambiental de las actividades industriales.

Fortalecer la vinculación entre la industriay las autoridades ambientales, particularmente en el desarrollo de programas yactividades conjuntas que refuercen yden cuerpo a acuerdos asumidos. Es fundamental también reforzar la vinculaciónentre las autoridades ambientales, elaparato productivo y las institucionescientíficas y de desarrollo tecnológico delpaís.

En México existe una necesidad evidentede desarrollar sistemas de promoción ypropagación del concepto de prevenciónde la contaminación. También se requieren paquetes financieros más atractivos, para estimular la asistencia técnica,los programas de capacitación y facilitarla adquisición de equipos y la mejora deprocesos.

y sin duda, todavía es un imperativo lacoordinación efectiva entre los tres órdenes de gobierno para fines regulatorios.

Pasando al plano más de diseño y operación de la política ambiental uno de losretos más importantes es consolidar yfortalecer el enfoque integrador de unesquema de regulación más amplio, enel cual las Normas Oficiales Mexicanasson sólo una herramienta para la ejecución y aplicación de la política ambiental.

La tarea de normalización, no concluyecon la expedición de una norma oficialmexicana. Desde el inicio, hay que prever

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los instrumentos de apoyo requeridospara su cabal cumplimiento, como sonlos métodos analíticos y los mecanismospara su verificación. Una de las actividades que habrá que desarrollarse es laelaboración de los procedimientos ypolíticas de evaluación de la conformidad para cada NOM, así como promover la constitución y operación deorganismos acreditados y aprobados,coadyuvando de esta manera a lasactividades que hoy día son realizadascasi exclusivamente por la PROFEPA. Encuanto a las áreas temáticas, deberácontinuarse con el fortalecimiento de lanormatividad en materia de residuos,atmósfera e impacto ambiental.

También desde el punto de vista operativo se requiere de la incorporación deun esquema de planeación estratégicaque permita establecer prioridades yordenar la elaboración de instrumentos,basado en cinco líneas de mejoramientode la gestión ambiental hacia la industria.

- Una mayor penetración de los instrumentos regulatorios y de promociónentre la micro, pequeña y medianaempresa.Una promoción más amplia para laadecuación de la legislación y laestructura institucional en todos losestados del país.También una fuerte promoción yencauzamiento de iniciativas voluntarias de la industria, de tal forma que

generen el mayor beneficio social yambiental.Asimismo, es importante que lasnormas y estándares vayan más alládel enfoque limitado hacia las emisiones y descargas contaminantes yse enfoquen más hacia la productividad e intensidad con que se utilizanlos recursos dentro de los sistemas deproducción y establecer así requerimientos mínimos de eco eficiencia.Los sistemas de licenciamiento debenconstituir la espina dorsal del esquemade regulación industrial.

Todo esto se suma a la necesidad deconsolidar las vinculaciones que existenentre las áreas de regulación y normatividad con las de vigilancia y cumplimiento. En el ámbito ambiental, esto esuna condición necesaria para garantizarun buen diseño de políticas públicas.

Por otro lado, el acrecentamiento y profundización permanente de la plataformade información y conocimiento sobre larelación industria y medio ambiente y sudifusión cada vez más amplia, ademásde que permitirá avanzar hacia una creciente concienciación de la sociedad,proporcionará las condiciones necesariaspara dar una mayor dirección a los esfuerzos sectoriales e intersectoriales dela gestión ambiental para la industria, asícomo a la conducción de los procesosde descentralización correspondientes.


Política de materiales peligrosos, residuosy actividades altamente ríesgosas

La normatividad para la protección ambiental103120


Política de materiales peligrosos,residuos y actividades altamenteriesgosas

Otro de los aspectos prioritarios de lapolítica ambiental, dados los riesgos quepueden representar para el ambiente yla salud de la población, es el referido ala gestión de los residuos.

En el marco de la política nacional deecología y protección del medio ambiente,el INE tiene la atribución de formular yconducir la política general de residuosy materiales peligrosos y actividadesriesgosas, así como la de promover antelas autoridades competentes el establecimiento de políticas generales aplicablesen materia de residuos urbanos, municipales, e industriales no peligrosos. En elcampo de las acciones de saneamientoambiental, y en coordinación con laPROFEPA, tiene atribuciones pata la protección y remediación de sitios contaminados por residuos peligrosos.

En el siguiente apattado se describen losalcances y resultados de la política y delas estrategias que en este ámbito se hanvenido impulsando pata avanzar en unagestión ambientalmente adecuada eintegral.

Antecedentes

Los materiales y residuos peligrosos y eldesarrollo de actividades altamente riesgosas ha requerido también de una ampliabase jurídica y normativa que regule sugestión.

Desde 1988, con la promulgación de laLGEEPA, se establece también el Reglamento en Materia de Residuos Peligrososy siete NOM's relativas a su clasificación,caracterización y al diseño, construccióny operación de sitios de confinamientos.Como consecuencia del desarrollo deesta base jurídica y de esta normativa,surgieron numerosos trámites administrativos orientados a regulat las actividades de los establecimientos generadoresde los residuos peligrosos y a las empresas de servicios encargadas de su maneJo.

Por el carácter original de la legislación,los primeros esfuerzos de la gestión seorientaron a promover la creación denegocios o de mercados ambientales apartir de inversiones de la iniciativa privada, más que a fijar las normas y estándares de su propia regulación, puestoque sólo se normó la disposición final delos residuos peligrosos, sin considerat sureciclado, tratamiento o incineración.

Sin embargo, algunos accidentes en actividades altamente riesgosas impactaronpoderosamente en la orientación de lapolítica pública en este campo como losocurridos en 1984 en San Juan Ixhuatepec, Estado de México, donde seoriginó uno de los peores accidentesposibles en depósitos de gas conocidocomo BLEVE 15 , Yel ocurrido en 1992 enla cuidad de Guadalajara, donde sepresentó una explosión en el drenaje porla presencia de grandes cantidades degasolina y otras sustancias peligrosas que


ocasionaron un sinnúmero de muertes ydaños materiales.

La reacción del gobierno federal anteestos lamentables eventos fue la de crearen el INE un área a cargo del desarrollode las bases e instrumentos para regularlas actividades consideradas altamenteriesgosas tanto para la población comopara el ambiente. Por otro lado, se emitióuna instrucción presidencial para lacreación del Programa Nacional dePrevención de Accidentes en Actividades Altamente Riesgosas, otorgándoseal (NE, la responsabilidad de coordinareste esfuerzo que movilizó a diversasdependencias gubernamentales, instituciones académicas y organizacionesciviles.

Estos accidentes influyeron también enla revisión y enmienda de la LGEEPA en1996, en la cual, además de identificarsecomo de interés público la creación deZonas Intermedias de Salvaguarda (ZIS)

en torno a los lugares donde sedesarrollan actividades altamente riesgosas y con el propósito de reforzar elcontrol de los usos del suelo, se obligó alas empresas con este tipo de actividadesa realizar y presentar para su evaluaciónlos llamados estudios de riesgo, lo cualanteriormente sólo era obligatorio paraaquellas que proyectaban desarrollarnuevas actividades consideradas altamente riesgosas.

Modernización del enfoque de lagestión

La primera generación de legislación e

instrumentos regulatorios enfocados almanejo de materiales y residuos peligrosos fue más bien reactiva, en respuestaa episodios ambientales que mostrabanlas consecuencias negativas y en algunoscasos desastrosas, de las conductas delos agentes económicos y sociales.

Hasta mediados de los noventa la políticaen materia de residuos, aunque planteabasu minimización, se sustentaba en instrumentos jurídicos centrados en el confinamiento, que ignoraban el potencial deprevención de la generación derivado dela sustitución de materiales peligrososcomo insumos.

Por otro lado, no se incentivaba el reciclado, se imponían las mismas cargas ycostos de cumplimiento a micro, pequeños y grandes generadores al nodistinguir entre ellos, y no se planteabala diferencia que existe entre el peligro yel riesgo de los residuos, dándole elmismo peso tanto a residuos de bajacomo de alta peligrosidad, así como debajo y alto riesgo. Asimismo, existían unmayor número de obligaciones para losgeneradores y no se establecían medidasregulatorias a los procesos de tratamiento, creando además un gran númerode trámites administrativos que desincentivaban el cumplimiento de losobjetivos de la misma política.

La carencia de análisis de la informacióncontenida en los manifiestos e informesperiódicos de generadores y empresasde servicios de manejo, llevó a imprecisiones en la estimación de la generación,

REVISTA DE ADMINISlRACIÓN PÚBLICA 105

particularmente de los residuos biológico-infecciosos, y al sobredimensionamiento de los mercados ambientales,además de perderse la oportunidad deconfirmar el manejo adecuado de losresiduos desde su origen hasta su destinofinal.

Actualmente la !fnea estratégica deacción del INE consiste en idear y contarcon una legislación proactiva y preventiva, debido a lo costoso que resulta revertir procesos económicos riesgosos ocontaminantes que con frecuencia tienen sus raíces en causas tan complejascomo los patrones de producción y deconsumo.

Para ello, se cuantificó la magnitud delproblema que representan la eliminaciónde los desechos derivados de los productos de consumo y la cantidad de residuosque se generan durante los procesosproductivos que transforman las materiasprimas en esos productos y los voluminosos residuos que a su vez se generanen los procesos de extracción de lasmaterias primas, llamados los residuosenmascarados.

Asimismo, se han venido desarrollandoesfuerzos para calcular lo que estosignifica en términos de presiones sobreel medio ambiente: el agotamiento de losrecursos naturales; el gasto energético;el consumo de agua; la remediación desuelos y acuíferos contaminados. También se cuantificó lo que representa,

desde la perspectiva de espacio geográfico, enterrar la basura en depósitoscomo los rellenos sanitarios o confinamientos, en términos de competencia conotros usos más productivos del suelo.

La administración de los residuos peligrosos que se caracterizaba por un grannúmero de trámites, en su mayoríatardados, basados en criterios de decisióndesconocidos por los particulares y queno incorporaban la consulta a otras áreasde la propia SEMARNAP o el contacto conlas autoridades locales competentes, hasido sustituida por una mucho máseficiente, que registra una reducciónconsiderable en el número de trámites(de 40 a 16, incluyendo dos en materiade riesgo), de los cuales se han desconcentrado varios a las delegaciones de laSemarnap por procedimientos ágiles ytransparentes hechos del conocimientopúblico, así como por una mejor y efectiva coordinación interna y con lasautoridades estatales y municipales.

Junto con lo anterior, se logró la disminución del pago de derechos por elregistro como generador, para incentivara los pequeños generadores de residuospeligrosos a manifestarlos.

La administración actual se sustenta enel fomento de la comunicación yparticipación corresponsable de diferentes sectores de la sociedad en eldiseño e instrumentación de la política.Hoy en día el INE ha promovido la


creación de redes intersectoriales estatales, códigos y programas voluntarios;acuerdos intergubernamentales; unafuerte interacción con el Poder Legislativo y se ha trabajado ampliamente enel plano de la capacitación e informaciónpública. Asimismo se desarrollarondiversos manuales de minimización dirigidos a pequeñas empresas y se establecieron programas de acopio de residuospeligrosos generados por microgeneradores, para su envío a reciclado,tratamientoo disposiciónfinal adecuados.

El nuevo enfoque de esta política partede considerar que la generación deresiduos de toda índole y la disposiciónfinal de aquellos que aún tienen valoreconómico, representan entre otras cosas una pérdida económica en la medidaen que se están desperdiciando materiales cuya producción implica presionessignificativas sobre los recursos naturalespara generarlos (sobre todo por lo quese refiere a la extracción de materialesprimarios y al consumo de energía yaguapara transformarlos) y en que la sociedad por entero está incurriendo en gastosdesmedidos para sufragar los serviciosde recolección, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final.Es además una amenaza para el ambiente y la salud de la población, si sumanejo se realiza en forma inadecuadaprovocando la contaminación de suelosy cuerpos de agua.

Así, uno de los riesgos ambientales másimportantes asociados al crecimiento industrial es el uso intensivo de sustancias

químicas potencialmente tóxicas enprocesos productivos y en productos deconsumo, los cuales, al desecharse, seconvierten en residuos peligrosos.

Prevenir la generación, así como fomentar el reuso, reciclado o regeneración de los residuos, suelen constituir unahorro y una oportunidad, sobre todo sicon ello se disminuyen las presionessobre los recursos naturales y los riesgospara el ambiente y la salud, al mismotiempo que se crean fuentes de ingresoy de empleo.

La minimización de residuos en una industria supone adoptar medidas operativasque permitandisminuir,hastaniveleseconómica y técnicamente factibles, lacantidad y peligrosidad de los subproductos generados que requieren untratamiento o eliminación final. Esto seconsigue mediante la reducción en suorigen y el reciclaje o la recuperación demateriales secundarios. Además, laminimización es una oportunidad microeconómica que permite reducir los costosde producción y aumentar la competitividad de las empresas. De esta forma,frente al aumento en los costos detratamiento y eliminación de los residuos,la ntinintizacióntambiénsupone un ahorroimportante en los costos de manejo yconsumo de materiales.

Para favorecer la minimización, esnecesario adoptar una serie de incentivosde carácter económico, de autorregulación, de información y concertación y,sobre todo, de normas voluntarias. Estas

REVISTA DE ADMLNISTRACIÓN PÚBLICA 107

últimas se piensan como instrumentosdinámicos que estimulan el cumplimientode los objetivos ambientales. fortaleciendo las capacidades de autogestión yla cultura de responsabilidad ambientalde las empresas.

En este nuevo enfoque. se considera alas e mpresas que manejan residuospeligrosos como parte de la solución yno como parte del problema. Es decir.estas empresas cierran el ciclo de lascaden as productivas que al prod uc irbienes de consumo. a partir de la transformac ió n de materiale s pel igrososusados como insumas. generan residuospeligrosos. Por lo mismo. las empresasde servicios de manejo de éstos debenencontrarse tan cerca de los generadores

Nuevo énlasis

como sea posible. Acercar las empresasque manejan residuos peligrosos a lasempresas generadoras. les ahorra a éstasgastos en el transporte y les brinda laoportunidad de aprovechar en otrosaspectos los recursos que destinaríanpara enviar los residuos que generan agrandes distancias, por ejemplo, pararealizar mejoras en sus procesos parahacerlos más limpios.

En resumen y con base en lo anterior, lapolítica ambiental en materia de residuospeligrosos presenta hoy nuevos énfasis.planteándose como primera prioridad laprevención de la generación de los mismos. seguida del reciclaje. el tratamientoy como última opción, el confinamiento.

Reducción en la generación IIIIIIIII

1000/<


Este énfasis de política concuerda conel enfoque general de prevención de lacontaminación y tiende, en el mediano ylargo plazo, a ser atractivo para lasempresas generadoras. La reducción enla generación de residuos peligrosos, sureuso, reciclado y recuperación de energía significa una disminución de costos ymenores impactos ambientales.

Al respecto, se han desarrollado mecanismos que permiten crecientemente queel reciclaje y tratamiento ocurra dentrode las instalaciones que generan losresiduos, o tan cerca de ellas como seaeconómicamente factible en un marcode tecnologías y manejo seguros yambientalmente adecuados.

Aplicación de la política

En el periodo 1995-2000, el L'<E ha buscado establecer una atención integral alproblema de los residuos, a través deldesarrollo de las siguientes líneas estratégicas de acción:

fortalecer el marco jurídico y normativo mediante la modernización dela regulación ambiental y la elaboración de un proyecto de reglamentoque integre la gestión de los materialespeligrosos;promover la minimización y creaciónde la infraestructura ambiental para elmanejo de los residuos peligrosos;generar programas para la prevención de accidentes, la atención especial a zonas, ramas industriales y corrientes de residuos críticos;

consolidar el sistema de informaciónambiental, el desarrollo de sistemas deinformación y rastreo de residuospeligrosos,y el desarrollo de mecanismos decapacitación, comunicación y participación social.

Todo esto es acorde con los esfuerzosde modernización de la regulación normativa y directa hacia la industria, ytambién se vincula de manera muy claracon los esfuerzos de vigilancia eficientey cumplimiento de la ley, con un fuertecomponente de cooperación internacional, así como con el establecimientode mecanismos para preparar la descentralización responsable de la gestión delos residuos peligrosos, entre otros, promoviendo el fortalecimiento de capacidades locales en la materia.

Para poder concretar los objetivos planteados por la política, se diseñaron primordialmente dos programas: el Programa para la Minimización y el ManejoIntegral de los Residuos IndustrialesPeligrosos en México 1996-2000 y elPrograma de Gestión Ambiental de Sustancias Tóxicas de Atención Prioritaria,publicado en 1997.

El primero de estos programas, queforma parte de las líneas prioritarias dela SEMARNAP, fue presentado oficialmente a representantes de los distintossectores sociales y contó con un presupuesto específico para su ejecución. El


segundo programa publicado en 1997,que no se presentó oficialmente, sóloincluyó objetivos y metas a alcanzarmediante la concertación y la cooperación nacional e internacional y noconsideró más que marginalmenteaspectos normativos. No obstante, apartir de 1998 el INE se involucróactivamente en la propuesta de disposiciones relativas a la regulación de lageneración y manejo de materialespeligrosos, que habrían de ser incluidasen el Reglamento en Materia de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas Altamente Riesgosas. También se hizo responsable de lasustentación técnica de las autorizacionesde importaciónde plaguicidas,fertilizantes y sustancias tóxicas opeligrosas, en el marco de la Cicoplafest(que abordaremos más adelante), asícomo la evaluación de la peligrosidadambiental de los plaguicidas sometidos aregistro ante esa instancia.

Cabe destacar que también se definieronnuevas reglas de comunicación internasobre el tema en la SEMARNAP, tantovertical como horizontal. Al promover laintegración de equipos se consolidaronlos mecanismos para trabajar conjuntamente con otras áreas tanto del ¡NE,

como de la PROFEPA, en la definición deenfoques comunes en la toma de decisiones sobre autorización o renovaciónde autorizaciones a empresas de manejode residuos peligrosos o para resolvercuestiones relacionadas con actividades

consideradas altamente riesgosas, conbase en los resultados de las visitas deverificación del cumplimiento de lalegislación.

Todo lo anterior, ha rendido frutos en elcontexto de la mejora regulatoria y lasimplificaciónadministrativaya que:

Se redujo el número de trámitesadministrativosSe acortó el tiempo de respuestaSe amplió la vigencia de lasautorizacionesSe desconcentraron algunos trámitesSe elaboró, aprobó y difundió elmanual de procedimientos para larealización de dichos trámites y sesistematizaron los trámites que tienenlugar en la ventanilla única.Se precisarony redujeronlosrequisitosde todos los trámites del INE y seanotaron en el Registro Federal deTrámites Empresariales.

Durante el periodo 1998-2000se elaboróel proyecto de Reglamento en Materiade Materiales y Residuos Peligrosos yActividades Consideradas como Altamente Riesgosas, que cubre también laprevención de la contaminación de lossuelos y su remediación. Con esta propuesta se evitó expedir tres reglamentosdistintos y se dispuso de un instrumentojurídico que, al tratar el ciclo de vidaintegralde los materiales peligrosos,evitóla excesiva regulación y complementódesde la perspectiva ambiental los


ordenamientosjurídicos promulgadosporotras autoridades, con las cuales se coordina la SEMARNAP y el INE conforme a loordenado por la Ley.

Principales avances y resultados

En lo que se refiere a la minimización dela generación de residuos peligrosos ydel riesgo en el manejo de materiales yresiduos peligrosos, se logró avanzar enreemplazar a los materiales peligrososcomo insumos de procesos y componentes de productos de consumo, cuandose cuenta con sustitutos no peligrosos, loque se traduce en beneficios directos enmateria de salud y seguridad laboral, amenudo en beneficios económicos y,fundamentalmente, en un menor impactoambiental.

Muy asociado a lo anterior, pero de diferente índole, es la búsqueda de seguridaden actividades consideradas como altamente riesgosas. La gestión es este campo se refiere fundamentalmente a promover un manejo adecuado de aquellosmateriales peligrosos que, por restricciones tecnológicas o financieras, sonimposibles de sustituir, lo cual beneficiaa las empresas tanto en términos de prevención de accidentes mayores que ocasionan pérdidas de vidas humanas ymateriales, como de una mejor relacióncon la comunidad.

La cantidad y las características físicasy químicas de las sustancias involucradas

en una actividad industrial o de servicios(en proyecto o en operación), así comoen su transporte, constituyen los factoresde mayor importancia para definir sugrado de riesgo. En México, de acuerdocon la LGEEPA, la clasificación de lasactividades riesgosas se sustentó en eluso de sustancias peligrosas en cantidades que ameritaran su control (llamadas cantidades de reporte). De ahí quese elaboraran y publicaran en el DiarioOficial de la Federación, listados desustancias tóxicas (el 28 de marzo de1990) e inflamables y explosivas (el 4 demayo de 1992), y sus cantidades dereporte.

Las empresas que realizan actividadesconsideradas como altamente riesgosasporque involucran el manejo de materiales peligrosos en cantidades ycondiciones que conllevan el riesgo deaccidente, se clasifican en tres nivelesde riesgo de acuerdo con su complejidad,y con base en ello, requieren realizar deun tipo específico de estudio de riesgopara determinar la probabilidad de queocurran tales accidentes: un AnálisisPreliminar de Riesgo, un Análisis deRiesgo y un Análisis Detallado de Riesgo(para el caso del transporte de sustanciasaltamente riesgos as por duetos, existeademás un nivel específico).

Para agilizar y eficientar la evaluación yresolución sobre los estudios de riesgo yprogramas para la prevención de accidentes, se ha puesto énfasis en el desa-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA III

ITalia de mecanismos para promover lacapacitación de dictaminadores preliminares de análisis de riesgo; se ha trabajado en el establecimiento de un sistemade aprobación y acreditación de peritos;se han fortalecido los programas de educación formal sobre evaluación de riesgosy de la capacitación de personal involucrado en actividades altamente riesgosas.

Se ha buscado igualmente incentivar laverificación industrial ambiental de lainstrumentación de las medidas de seguridad previstas en los estudios deriesgo y de los programas para la prevención de accidentes, a través de una mayor coordinación con la PROFEPA comoautoridad verificadora.

Incremento en la seguridad de actividades altamente riesgosas

Reglamentación, normatlvldad, listados, gulas y manualeso Reglamento de Materiales y Residuos Peligrosos y Actividades Consideradas

como Altamente Riesgosas.o Listados.o Guías y manuales.

Evaluación y manejo de los riesgoso Campaña de sensibilización.o Capacitación de dictaminadores de análisis preliminares de riesgo.o Establecimiento del sistema de aprobación y acreditaclón de peritos.o Fortalecimiento de programas de educación formal sobre evaluación de riesgos.o Capacitación de personal involucrado en actividades altamente riesgosas.

Verificación del desempefto de las actividades altamente rlesgosaso Programa de verificación ambiental.o Coordinación con otras autoridades verificadoras.• Cédula de Operación Anual.

Autorregulacióno Auditorías ambientales.o Programa de Responsabilidad Integral.o Programa de Gestión Ambiental Integral.

112 CONSOLIDANDO LA pOLíTICA

Asimismo, el incremento de la seguridadse ha apoyado tanto en el programa deauditorias ambientales de la PROFEPA

como en programas voluntarios, talescomo el de responsabilidad integral de laindustria química y el programa degestión ambiental integral. Otro aspectoque se orienta hacia el incremento de laseguridad, ha sido la promoción delcontrol de uso del suelo en zonas de altoriesgo.

Con esta finalidad se han definido zonasintermedias de salvaguarda, a través depoligonales 16 de riesgo, en coordinacióncon las autoridades locales, la promociónde la adquisición de terrenos para sucreación y la sustentación de sudeclaratoria formal.

Asimismo, se ha considerado indispensable desarrollar un amplio esfuerzode comunicación y participación socialpara lograr el respeto a los usos del suelo,tanto a través de la difusión de medidasadoptadas como de campañas educativas. Se ha procurado también comunicar la necesidad de que se hagan lasmodificaciones pertinentes en las legislaciones urbana y ambiental de carácterlocal y que estos criterios sean incorporados en el ordenamiento ecológico delterritorio.

En el campo de las sustancias tóxicas, lamayor parte de las acciones desarrolladas en los últimos años para prevenir

y reducir sus riesgos responden a convenios o acuerdos internacionales suscritospor el gobierno de México, entre los quedestaca el Tratado de Libre Comerciode América del Norte (TLc) y el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte, y la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico(OCDE). A ello se suma el compromisode poner en práctica el capítulo 19 de laAgenda XXI de la Organización de lasNaciones Unidas (ONU), relativo almanejo ambientalmente adecuado de lassustancias químicas.

El manejo inadecuado de los plaguicidas,fertilizantes y sustancias tóxicas, juntocon la disposición inapropiada de losresiduos sólidos municipales, industrialesno peligrosos y peligrosos, han sidoidentificados en la LGEEPA como una delas causas principales de la contaminación del suelo, señalándose en ella lanecesidad de promover la adopción demedidas para prevenir esta situación alemitir autorizaciones, así como a travésde fomentar la reducción de la generación de residuos y su reciclado.

En atención al problema de plaguicidas,fertilizantes y otras sustancias similares,se creó un mecanismo de coordinación:la Comisión Intersecretarial para elControl del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas(Cicoplafest), en el que las secretaríasresponsables del ambiente, la salud, la


agricultura y el comercio, desde 1987,acordaron trabajar en conjunto paraemitir permisos de importación de estassustancias, promulgar normas conjuntasen la materia y sumar esfuerzos paraevaluar y registrar nuevos p1aguicidas.Dicha comisión, no obstante haber operado con muchas limitaciones de recursos, constituye indudablemente un avance sustantivo en materia de coordinación entre autoridades, que no muchospaíses tienen. Es por ello que se ha terminado un estudio para sustentar elfortalecimiento de este organismo.

En el INE se realizan trámites deimportación de volúmenes significativosde plaguicidas, fertilizantes y sustanciastóxicas, así como de registro de plaguicidas, en el seno de la Cicoplafest, queinvolucran millones de pesos en pagosde derechos por el número tan alto deservicios que se brindan y lo laboriosoque resulta el análisis de los expedientesy la elaboración de los trámites.

Para fortalecer a la Cicoplafest, se buscócrear un órgano al que cada secretaríaintegrante aportara personal dedicado detiempo completo a estas tareas y con capacidad de autofinanciamiento para fortalecerlo y modernizarlo, de manera quepueda enfrentar las demandas que impone, entre otros, el proceso de armoniza-

ción de las reglas de procedimiento parael registro de plaguicidas y actividadesasociadas tanto al TLC, como a la apertura comercial.

En el tema relacionado con los residuossólidos municipales se procedió aelaborar las NOM·s por parte de laautoridad ambiental federal. El tema, apesar de ser de competencia local, esuna preocupación presente en los planesnacionales de desarrollo y los programasambientales de las dos últimas administraciones por el grave problema quegenera la disposición inadecuada delcreciente volumen de residuos sólidosmunicipales en zonas frágiles y vulnerables.

Parte de la estrategia de gestión de losmateriales y residuos peligrosos ha sidofomentar y dirigir la creación de infraestructura ambiental para el manejo,tratamiento y confinamiento de los mismos, buscando aprovechar sinergiasregionales o corrientes complementaríasde residuos, lo que facilita el reuso y reciclaje de los mismos y minimizar lanecesidad de confinamiento. El resultadode los esfuerzos de reducción en la fuente de residuos y de su sustitución es difícilde determinar, ya que sólo se manifiestaen el largo plazo a través de una menordemanda de materiales peligrosos.


Tendencia del registro de generadores y del crecimiento de la infraestructnra demanejo de residuos industriales peligrosos en México

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25000

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1998 1999 Junio,2000

TO.,.L DEESI3lECIMIENTOSREGISTRADOS: 27.280

Una de las primeras observaciones quesurgen del análisis de la forma en la quese ha dado el crecimiento de la infraestructura de manejo de residuos peligrosos es la lentitud con la que se iniciaron las inversiones privadas quedieron lugar a las primeras empresas demanejo de residuos peligrosos industriales, ya que sólo a partir de 1993comienza el verdadero crecimiento ydiversificación de la oferta tecnológica.

En materia de reciclaje existe en el paíscapacidad instalada para las siguientescorrientes de residuos: acumuladores,disolventes, escorias y otros residuos metálicos, tambores y envases, líquidosfotográficos y lubricantes. En este últimocaso, cabe resaltar la enorme capacidadque tienen muchos de los hornos de cemento para obtener energía a través delempleo como combustible alterno de

lubricantes usados y otros tipos deresiduos. Este esfuerzo se ha apoyadoen buena medida en un convenio voluntario entre la indusrria cementera y laautoridad ambiental, que a pesar deincrementar las exigencias ambientales,ha permitido este aprovechamiento sustentable de residuos que, mal manejados,son potencialmente peligrosos.

En el país operan hoy cien empresasrecicladoras de residuos industrialespeligrosos, con una capacidad instalada totalde aproximadamente 1'376,422.5 toneladas al año, sin contar el reciclaje energético en el que se aprovechan los combustibles alternos formulados a partir delubricantes usados la cual, si estuvierarealmente siendo aprovechada, estaríadando un manejo adecuado a cerca deuna tercera parte de los residuos generados en el país.


Para superar la oposición social hacia lacreación de confinamientos, se han establecido mecanismos para ampliar losespacios de comunicación al público, sehan creado redes intersectoriales de manejo ambiental de residuos en un grannúmero de entidades federativas, quepueden constituirse en los foros parapresentar estos proyectos, y se ha establecido una mayor coordinación con lasautoridades estatales y municipales.

Las políticas encaminadas a lograr un

mejor manejo de los residuos se hantraducido en que operan 320 empresasautorizadas para la recolección y transporte de residuos peligrosos y 33 1 empresas dedicadas al almacenamiento ymanejo de los mismos.t" A ellas debesumarse la creac ión de empresasmanejadoras y tratadoras de residuosbiológico-infecciosos, de las cuales sehan generado 53 equipos nuevos, con unacapacidad de tratamiento total de 27,586kilogramos por hora.

Infraestructura autorizada para el manejo de materiales y residuos peligrosos

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1989 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Mayo,2000

• Reuso

O Reciclaje

• Tratamiento

• Incineración

• Confinamiento

116 CONSOLIDANDO LA POLtncA

No obstante. si bien es relevante la formaen que ha ido creciendo la infraestructurade manejo de los residuos industrialespeligrosos en México , ésta no satisfacenecesariamente los requerimientos detecnologías alternativas para manejar lasdistintas comentes de residuos. como nosatisface la distribución geográfica queel país necesita para acercar este tipode servicios a los generadores de dichosresiduos .

Por último. otro elemento central de laestrategia ha sido la creación de mecanismos de participación ciudadana e información y de instrumentos de divulgación.en ellos destaca la creación de la RedMexica na de Manejo Amb ie nta l de

D Redes Conformadas

• Redes Programadas

Residuos ( R E.MEX~tAR) . el desarrollo deun sistema de informaci ón sobregeneración de residuos pe ligrosos.informes espec ia les sob re re sidu oscríticos y el desarrollo de guías técn icasy manuales orientados a la prevención yminim ización de las fuentes de los fl ujosde residuos.

Uno de los mecanismos principales parafomen tar la participación ciudadanainformada y organizada. en el diseño einstrumentación de políticas y programasen materia de minimización y manejointegral de los residuos peligrosos, ha sidola REMEX~IAR y sus Núcleos Técnicosen las distintas entidades federativas.


Desde su creación en 1998, la REMEXMAR

ha logrado tener un despliegue territorialmuy significativo con réplicas en 20estados de la República, que podránincluir a otros dos a finales del 2000.Debe enfatizarse que estas redes cubrenprácticamente la totalidad de las zonasindustriales importantes del país. Además, se están creando también en lasdelegaciones del Distrito Federal.

Cada vez que se crea un núcleo técnicode la REMEXMAR en una entidad federativa, se promueve la creación de uncentro de información, cuya primeraactividad consiste en construir su páginaweb para conectarse con todos losmiembros de la red a nivel nacional. Elprincipal objetivo de la creación de esoscentros es que se cuente, a nivel local,con bases de datos más confiables sobregeneración de todo tipo de residuos, sobrela infraestructura disponible para sumanejo y sobre los casos exitosos deminimización y gestión integral ambientalmente adecuadas. Esto permitirádeterminar con mayor precisión ladimensión de los mercados ambientalespara el reciclado y tratamiento de residuos y su disposición final. Tambiénservirá de base a los grupos de investigación y desarrollo tecnológico para queorienten sus esfuerzos a atender lascondiciones particulares de cada entidadfederativa e identificar oportunidades deminimización.

Por otro lado, para fomentar el ínter-

cambio de información y la participaciónciudadana, se construyó el Sistema deInformación para la Gestión de Sustancias Químicas, con datos provenientes de los estudios de riesgo, de lospermisos para la autorización de importación de la Cicoplafest y de la Encuesta Nacional de Plaguicidas que fuedesarrollada ex profeso para dicha actividad. Este sistema de informaciónpuede convertirse en una de las herramientas más sólidas para la toma de decisiones en materia de sustanciasquímicas y riesgo.

También se creó un Sistema de Rastreode Residuos Peligrosos (Sirrep), queopera de forma compatible con el Sistema equivalente (Haztracks) desarrollado por la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de Estados Unidos, el cualse encuentra en una primera etapa. Dicho sistema coadyuva a que los trámitesnecesarios para el retomo de los residuospeligrosos generados por esta industriasea más eficaz y expedito.

El Sirrep opera en forma normal desde1998. Este sistema se mejora y actualizacontinuamente con la información que lasdelegaciones de la Semarnap en losestados fronterizos envían allNE. En unestudio realizado en 1999 por la TexasNatural Resource Conservation Comision, se determinó que la operación delSirrep y el Haztracks es la forma másefectiva para rastrear movimientos deresiduos peligrosos entre México y losEstados Unidos.


Perspectivas

El nuevo enfoque de la política ambientalen materia de residuos es totalmentecompatible y aún convergente con lospropósitos de productividad, competitividad y sobre todo, de mayor énfasisen los aspectos de prevención en saludpública; además en pocos años y a contracorriente de concepciones y prácticasse cristalizaron avances tangibles y muyprontisorios.

Sin dejar de considerar el valioso aprendizaje ocurrido en la materia en los últimos años y los avances en la gestión, lapolítica relativa al manejo de los residuosrequiere de ciertos ajustes que respondana las nuevas circunstancias.

La evaluación de los costos y consecuencias de la aplicación de la normatividad en la materia ha llevado a descubrir oportunidades de lograr las ntismasmetas a un costo mucho menor, medianteel empleo de instrumentos que inducenla innovación tecnológica y liberan lacreatividad de los agentes sociales pararesolver los problemas de una forma másrápida, econóntica y aceptable desde lasperspectivas ambiental y social; además,acorde a sus propias necesidades y circunstancias.

Para conseguir lo anterior, es necesariocontar con buenos sistemas de información, lo cual incluye indicadores dedesempeño y de resultados que reflejen

en qué medida se reducen los efectosadversos en el ambiente y la salud alinstrumentar las políticas. Asintismo, ellorequiere de un nivel apropiado deeducación ciudadana y del desarrollo decapacidades profesionales y tecnológicasque sustenten las nuevas formas deatender los problemas ambientales.

No se pueden ignorar los ejemplosparadójicos que muestran que, a pesarde los avances en la materia, no se halogrado revertir de manera significativala generación de residuos de toda índole,aunque las estadísticas muestren que elreciclado se ha incrementado considerablemente como resultado de los nuevosenfoques regulatorios y los no regulatorios.

Esta circunstancia lleva a plantearse que,por una parte, no puede ni debe separarsela gestión de los materiales peligrosos dela de los residuos peligrosos, pues espreviniendo el empleo de los primerosque se evita la generación de los segundos. Por otra parte, tampoco es viableseparar la regulación de los residuos peligrosos de la de los residuos industrialesno peligrosos y los sólidos municipales.

Además es innegable que la adopción deun enfoque multimedios, que prevengala transferencia de contaminantes de unmedio a otro, debe seguir prevaleciendo,lo que lleva a reforzar la importancia dela adopción de métodos y tecnologíasmás limpias de producción en el marcodel desarrollo industrial en México.


Dado lo anterior, se recomienda la integración de programas operativos especiales derivados del Programa de MedioAmbiente, centrados en procesos quevinculen a las distintas áreas de laSEMARNAP con competencia en la materia, en especial al INE con la PROFEPA, quetengan objetivos, metas, indicadores yrecursos propios. Estos programasfacilitarán el despliegue de una serie deiniciativas.

En materia de reducción y manejointegral de residuos peligrosos:

Elaborar un modelo que permita estimar la generación de residuos peligrosos anualmente, así como desarrollar tendencias a mediano plazo.Desarrollar nuevos instrumentoseconómicos que promuevan la disminución en la generación de residuospeligrosos.Diseñar nuevos esquemas de regulación que promuevan la desconcentración, descentralización y evitenla sobreregulación de los residuospeligrosos.Promover la participación de los gobiernos estatales, municipales, industriales y la ciudadanía en general parafomentar la autorregulación en elmanejo de los residuos.

En materia de residuos no peligrosos:

Elaborar un diagnóstico certero sobrela generación de residuos no peligrosos.

Desarrollar los instrumentos jurídicosnecesarios para obtener la información actualizada por parte de losestados.Detectar y elaborar la normatividadnecesaria para promover el manejointegral de los residuos sólidos municipales.Organizar Grupos de Manejo Integralde Residuos a nivel estatal y municipal para promover la reducción dela generación, el reuso y reciclaje deresiduos no peligrosos.

En materia de riesgos y actividadesaltamente riesgosas:

Modificar el marco jurídico para quelas actividades altamente riesgosasdesarrollen y apliquen las recomendaciones resultantes de los estudiosde riesgo y programas para la prevención de accidentes y se atengan a losprogramas de desarrollo urbano municipal.Desarrollar un esquema descentralizado para la evaluación de los estudios de riesgo y los programas parala prevención de accidentes.Elaborar las normas oficiales mexicanas necesarias para regular lasactividades altamente riesgosas.

En materia de riesgos químicosambientales:

Enfocar esfuerzos hacia zonas de altoriesgo.Configurar el sistema de notificaciónde sustancias tóxicas.

120 CONSOLIDANDO LA POÜnCA

Promover la revisión integral delmarco jurídico que regula los materiales peligrosos.Establecer claramente las prioridadesy medidas a aplicar en casos concretos.Promover la creación de grupos intersectoriales que permitan difundir losriesgos a los que están expuestos elambiente y la población humana.

En materia de sitios contaminados:

- Profundizar el diagnóstico de los sitioscontaminados a nivel nacional, quejerarquice los mismos de acuerdo alos riesgos que puedan presentar alambiente y la salud pública.

- Elaborar las normas oficiales mexicanas necesarias para regular la prácticas de remediación de sitios contaminados.Establecer instrumentos económicosque promuevan la remediación desitios contaminados, así comodesincentiven su contaminación.Modificar el marco jurídico para quese definan las responsabilidades porcontaminación de suelos y cuerpos deagua.Diseñar un mecanismo que provea defondos para restaurar sitios contaminados en los que no se puedaidentificar a ningún responsable.

El resguardo de la salud pública y de laintegridad de las poblaciones y losrecursos naturales, es el denominadorcomún de todas estás vertientes depolítica.

La normatividad para la protecciónambiental

Antecedentes

Las normas oficiales mexicanas enmateria ambiental, tienen su origen enlas normas técnicas ecológicas y sudesarrollo ha sido consecuencia de laevolución que ha tenido la normatividada nivel nacional y los cambios experimentados en la forma de abordar losproblemas ambientales.

Ya la Ley Federal de Protección alAmbiente (1982), hacía referencia a laexpedición de normas técnicas básicamente orientadas a prevenir ycontrolar los problemas de saludderivados de la contaminación ambiental,siendo la Secretaría de Salubridad yAsistencia la entidad encargada de suexpedición.

Como producto de la promulgación deesta Ley, se publicó el Reglamento paraPrevenir y Controlar la ContaminaciónOriginada por la Emisión de Ruido, ysiguieron vigentes los de Prevención yControl de la Contaminación Atmosférica por la Emisión de Humos y Polvosy el de Prevención y Control de la Contaminación de las Aguas, los cualescontienen entre sus disposiciones loslímites permisibles de contaminación.

No es sino hasta 1988, con la expediciónde la LGEEPA,que se define como asunto


de alcance general en la nación o deinterés de la Federación, la expediciónde Normas Técnicas Ecológicas (NTE),y se las define como instrumento de lapolítica ecológica, que tienen por objetoestablecer "el conjunto de reglas científicas o tecnológicas que establecenrequisitos, especificaciones, condiciones,procedimientos, parámetros y límitespermisibles que deben observarse en eldesarrollo de actividades o uso y destinode bienes que puedan causar desequilibrio ecológico o daño al ambiente y,además que uniformen principios, criterios, políticas y estrategias ..." .

A partir de este año, la entonces Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología,se dio a la tarea de expedir dichasnormas. Entre 1988 y 1991 se publicaronen el Diario Oficial de la Federación 58NTE: 33 en materia de aguas residuales;18 relacionadas con atmósfera ymonitoreo y 7 relativas a residuospeligrosos.

En ese mismo año, fue abrogada la LeyGeneral de Pesas y Medidas, y sustituidapor la Ley Federal sobre Metrología yNormalización, la cual dispone que seránobligatorias las normas oficiales mexicanas dirigidas a productos y procesosque por su contenido, uso u operaciónpuedan causar contaminación (Art. 61,fracc. X); sin embargo, la facultad parasu expedición está conferida, exclusivamente, a la Secretaria de Comercioy Fomento Industrial (SECOFI).

Las normas expedidas durante este periodo estuvieron dirigidas a las actividades del sector industrial más contaminante y se basaron en regulacionesinternacionales, principalmente deEstados Unidos de América. De hecho,muchas de las normas técnicas fuerontraducciones del Código Federal deRegulaciones de la Agencia para laProtección Ambiental. Ello originó queel enfoque normativo estuviera orientadohacia el control de final de tubo, tomando como base la mejor tecnología decontrol disponible y en consecuenciaa la elaboración de la normatividadespecífica para cada proceso productivo.

Si bien la elaboración y expedición denormas técnicas ecológicas continuódurante los años subsiguientes, a partirde 1992, con las modificaciones de laLey Federal sobre Metrología y Normalización, éstas empezaron a denominarseNormas Oficiales Mexicanas. Las Normas ya expedidas fueron revisadas conbase en el Artículo Tercero Transitoriodel decreto de modificaciones, y el 29de noviembre de 1994 cambiaron dedenominación a través del acuerdo mediante el cual se reforma la nomenclaturade 58 NOM's.

La reforma de ese año a dicha Leyreviste particular importancia, ya que nosólo unifica la denominación de las regulaciones técnicas de todas las dependencias de la Administración PúblicaFederal, sino que le otorga facultades a


las dependencias para expedir NonnasOficiales Mexicanas, reservadas hastaentonces a la SECOR.

Asimismo, con esta reforma se traspasala constitución y coordinación de losComités Consultivo Nacionales de Normalización a las dependencias y se establece un procedimiento más transparentepara la elaboración de las NOMs, el cualpromueve la participación de todos lossectores interesados a través de losComités Consultivos y obliga a realizaruna consulta pública del proyecto de cadaNOM.

Como una innovación acorde con losprocesos de normalización en otros paísesya la luz de las negociaciones del Tratadode Libre Comercio de América delNorte, la reforma también incorpora elrequerimiento de realizar un análisis delos costos y beneficios potenciales, entérminos monetarios, de las regulacionespropuestas.

Con base en estas nuevas disposicioneslegales y en los arreglos institucionalesderivados de la creación de la SEDESOL,en diciembre de 1992 se constituye elComité Consultivo Nacional de Normalización para la Protección Ambiental,cuya presidencia recae en el InstitutoNacional de Ecología.

A fin de dotar a esta institución con losrecursos financieros y humanos nece-

safios para desarrollar las nuevas tareasy fortalecer su función normativa, dentrodel Programa Ambiental de México,financiado por el Banco Mundial, seasignaron recursos para la contrataciónde 51 estudios que sirvieron de base parala elaboración y expedición de NormasOficiales Mexicanas. En diciembre de1994, se tenían 82 normas oficialesmexicanas vigentes en materia de aguasresiduales, contaminación atmosférica yresiduos peligrosos.

Elnuevo enfoque denonnalización

Con la creación de la SEMARNAP seempieza a vislumbrar la necesidad, desdela perspectiva del desarrollo sustentable,de reforzar el enfoque preventivo de lanormalización optando por una regulación centrada en objetivos más queen los medios para alcanzarlos, y depromover cambios en el diseño deprocesos.

Este proceso de modernización, como seha señalado en el apartado de regulaciónindustrial, se ha caracterizado por concebir el problema ambiental bajo un enfoque integrador de medios, eminentemente preventivo, que busca hacer usode diversos instrumentos públicos yprivados para atender diferentes aspectos de un problema. En ese sentido, sehan transformado de manera significativael sistema de normalización impulsandola vinculación de éste con otros instru-


mentas de regu lación directa e instrumentos económicos de la política ambiental y se ha hecho uso de la información y de la promoción de la participaciónsocial.

Los procesos de normalización en materia ambiental se han hecho cada vezmás participativos y abiertos. El ComitéConsultivo Nacional de Normalización

para la Protección Ambiental cuenta conla representaci ón de 54 cámaras yasociaciones del sector productivo, deprestadores de servicios. de institucionesde educación superior y colegios deprofesionistas, 10 que ha llevado a quemuchas normas tarden más en elaborarse, pero a la vez ha garantizado unmejor sustento técnico y una mayorlegitimidad social.

Comité Consutñvo Nacional de Normalización para la Protección Ambiental

~----------'

~ v~ Residuales

124 CONSOLIDANDO LA POLfnCA

Como se ha señalado en el apartado depolítica ambiental hacia la industria, seha avanzado hacia normas que establecen condiciones idénticaspara todoslos agentes regulados en lugar de atendera sus particularidades tecnológicas, y aestablecer diferencias en los límites enfunción de las características de los medios receptores de la contaminación. Coneste nuevo enfoque, se ha procurado dartiempos diferenciales de cumplimiento,para permitir que las soluciones tecnológicas sean lo más variadas posiblese incluyan la posibilidad de adecuarprocesos y modernizarlos, en lugar detener que optar necesariamente portecnología de control, que es igualmenteeficaz pero más costosa. No obstante loanterior,en aquellos casos críticos en quehay riesgo de una afectación severa a lasalud humana o al ambiente, se haprocurado que la solución sea lo máseficaz y oportuna posible.

Normas para la protecciónambiental: proceso de elaboración

El proceso de elaboración las NormasOficiales Mexicanas debe observar lostérminos y formalidades establecidos enla Ley Federal sobre Metrología yNormalización. Este se divide en dosfases:

:>- Primera> Abarca desde la elaboración del Programa Anual de Normalización y la elaboración delanteproyecto hasta su aprobacióncomo proyecto por parte del ConsejoConsultivo Nacional de Normalización para la Protección Ambiental.

:>- Segunda,- Comprende la publicacióndel proyecto; la consulta pública; larevisión del proyecto con base en losresultados de dicha consulta; y laaprobación y expedición del texto dela norma definitiva.

Proceso de el8lJorac16n de nonnas para la prDlluld" ....

El proceso de elaboración las Nonnas OfICiales Mexicanas debe observar losténninos y fonnalidades establecidos en laLey Federal soble MetlnIOQIayNormalización, y se divide en dos fases: 'o". '

• La primera abarca desde laelaboración del Programa Anual de NormaIlzaclón ylaelaboración del anteproyecto basta su aprobaCión CIl/l1O proyecto por partedel Consejo Consultivo Nacional de Nonnalización para laProtecciónAmbiental.

• La segunda comprende lapublicación del proyecto; laconsulta pública; larevisión del proyecto con base en los resultados de dicha consulta; y laaprobación y expedición del texto de lanorma definitiva.


Principales avances

El número de normas oficiales mexicanas se ha modificado susIantivamentedesde 1995, lo que refleja el cambio deenfoque. Lo anterior puede apreciarseen el cuadro siguiente, el cual incluye atodas las normas en vigor hasta agostodel 2000.

En 1995 estaban en vigor 43 normas relativas a las descargas de aguas residuales, de las cuales 41 se referían aprocesos industriales específicos y dosa descargas municipales, y faltaban aúnuna gran cantidad de sectores porcontrolar. Estas 43 normas fueron sustituidas por 2, que cubren a la totalidadde las descargas sobre bienes nacionales(NOM-1Xl1-ECOL-1996) \8 y a la ver. protegen la infraestructura de los sistemas

de drenaje y alcantarillado urbano O

municipal (NOM-1Xl2-ECOL-1996).

En estos instrumentos los límites dedescarga están fijados en función del tipode cuerpo receptor y su uso. Para algunoscuerpos de agua se controlan parámetrosque en otros Se dejan libres, ya que hayun impacto diferencial sustantivo en unoy otro caso. Asimismo, se planteó quelos plazos de cumplimiento deberían serlos más cortos posible para grandes descargas (tanto por su afectación al mediocomo porque este sector estaba comprometido de antemano a llevar a caboplanes de acción), y se establecieronocho y quince años para descargasmedianas y pequeñas, con el fin deinducir transformaciones tecnológicas enprocesos y minimizar el volumen dedescarga.

Normas oficiales en vigor

Conceplo 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Total 63 84 es 44 54 55 56Ordenariento ecológiooIrrpecto arrbiental 6 6 6Recursos naturales 4 4 4 4 4 4 5Conlaninación JXlr ruidJ 4 4 4 4 4 4Conlaninación e1e1 agua 1/ 43 44 44 1 3 3 3Contarrinación atrmsférica 12 17 18 19 21 22 22Monitoreo aírrosrérico 5 5 5 5 5 5 5OiIidad eleoorrbusbbles 2 2 2 2 2 2 2ResiclJos peligrosos 7 8 8 8 8 8 8ResiclJos rrunicipales 1 1 1 1 1


El esquema normativo en esta materiano sólo incluye las dos normas dedescargas, sino que se complementa conuna norma para promover el reuso delas aguas tratadas y otra relativa a loslodos generados en las plantas detratamiento de agua residual. Las normasexpedidas en esta materia están inmersas en un esquema regulatorio másamplío, que contempla el uso de instrumentos económicos a través de la LeyFederal de Derechos, de instrumentos deregulación directa específica (condiciones particulares de descarga) e instanciasde participaciónsocialcomo los Consejosde Cuenca.

En materia de atmósfera y de residuosmunicipales y pelígrosos se han registrado avances en las normas respectivas.En este sentido se ha hecho una revisiónprofunda de la nonna que define a unresiduo como peligroso, buscandoincorporar nuevos criterios, mucho másprecisos y acordes con la realidad nacional, que facilitarán tanto la aplicaciónde la NOM, como el manejo ambientalmente adecuado de dichos residuos.

En cuanto a la nonnatividad relativa alas emisiones de contaminantes a laatmósfera, también se han alcanzadoavances importantes tendientes a lograrun esquema similar al aplicado en aguasresiduales. La NOM-085 regula todos losprocesos de combustión, estableceniveles regionales diferentes, determina

plazos de cumplimiento y considera lacalidad de los combustibles. En loreferente a las emisiones vehiculares, lanormatividad ha sido revisada sistemáticamente, a fin de incorporar loscambios tecnológicos en la producciónde vehículos promoviendo así la renovación del parque vehicular, sobre todoen aquellas zonas urbanas críticas quepresentan los problemas más agudos decalidad del aire.

Asimismo, se inició la integración denormas que contemplen los efectos delo nonnado sobre los diferentes medios.Se desarrolló una norma para incineración que incluye consideraciones sobreatmósfera y residuos, y está en procesootra para nonnar las características quedebe tener un lodo proveniente de plantasde tratamiento para su aprovechamientosustentable, en la que concurren aguasresiduales y residuos.

Con base en las disposiciones de losartículos 28 Y31 de la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente, se han expedido también sietenormas oficiales mexicanas en materiade impacto ambiental,contribuyendoconello a la simplificacióndel procedimientode evaluación de impacto ambiental y aimplantar medidas de mejora regulatoria.En relación con la regulación para laconservación y el aprovechamientosustentable de la biodiversidad, en elmarco de la LGEEPA se han expedido


normas para mitigar los efectos adversosderivados de los aprovechamientosforestales, así como para la realizaciónde actividades de observación de ballenas. Asimismo, se realizó una profundarevisión de la norma en la que se determinan las especies en riesgo, que incluyeuna redefinición de las categorías, loscriterios que deberán tomarse en consideración para determinar el riesgo y unametodología específica para calificarlo.De esta manera, las propuestas demodificación permitirán contar coninformación sistematizada respecto de labiodiversidady promover una mayorparticipación social en los programas deconservación y aprovechamientosustentable de los recursos naturales.

Otro aspecto de normalización que hatenido un efecto positivo ha sido elaprovechar los mecanismos previstos enla Ley Federal sobre Metrología yNormalización, para la elaboración denormas conjuntas con otras dependencias de la Administración PúblicaFederal que tienen competencia pararegular un mismo bien, lo cual facilita sucumplimiento y vigilancia por parte delos agentes normados y de las autoridades involucradas respectivamente. Tales el caso de las normas referidas alruido de aviones elaborada con la SCT;

la norma que establece la calidad de loscombustibles y las normas relativas a refrigeradores comerciales y aires acondicionados tipo cuarto, en las que se inclu-

yeron especificaciones sobre seguridadal usuario (SECOFI), eficiencia energética(ComisiónNacionalpara el Ahorrode Energía) y eliminación de clorofluorocarbonos (!NE).

Normalizaciónambiental: funcionesdelINE

El cambio en el enfoque normativo y delas reformas a la Ley Federal sobreMetrología y Normalización de 1997,condujeron a que las tareas específicasque desarrolla el INE, comprendan:y Integración del Programa Anual de

Normalización;y Asesoría y apoyo en el diseño de los

instrumentos;y Coordinación y apoyo logístico para

las sesiones de Subcomités, Gruposde Trabajo y Comités Consultivo yTécnico;

y Asesoría en la elaboración de lasManifestaciones de Impacto Regulatorio;

y Revisión jurídica y tramitación de losproyectos de normas oficiales mexicanas y de normas mexicanas.

La Dirección General de RegulaciónAmbiental del INE es la unidad administrativa que preside el Comité Consultivo Nacional de Normalización parala Protección Ambiental y el Secretariado Técnico del Comité Técnico deNormalización Nacional para la Protección Ambiental.

128 CONSOLIDANDO LA poLtncA

En el plano de la normalización de índolevoluntaria (NMX), ha habido desarrollosque han permitido eliminar rigideces técnicas innecesarias e inherentes a la normalización oficial, particularmente en loque se refiere a métodos de prueba. Eneste sentido, está por concluir el procesode revisión de métodos para el análisisde aguas residuales, y se están revisandotodos los métodos de prueba de residuos.Este plano de acción es imprescindiblepara que los esquemas de evaluación dela conformidad por terceros puedanconstituirse en un complemento adecuado de la normatividad obligatoria ysu vigilancia. Asimismo, el desarrollo deeste tipo de normas contribuye a impulsar los esquemas de autorregulación,promoviendo el mejoramiento continuodel desempeño ambiental de las empresas.

En materia de protección de los recursosnaturales, la reciente expedición de la LeyGeneral de Vida Silvestre, abre un amplioabanico para el establecimiento desistemas de certificación que contribuirán tanto a la verificación del cumplimiento de la normatividad obligatoriacomo al desarrollo de incentivos para eldesarrollo sustentable.

Perspectivas

Sin lugar a dudas, el reto más importantepara el futuro es consolidar y fortalecer

el enfoque integrador de un esquema deregulación másamplio, en el cual las normas oficiales mexicanas son sólo unaherramienta para la ejecución y aplicación de la política ambiental.

Existen una amplia gama de instrumentosde regulación y en este contexto deberáasegurarse que las normas que se expidan:

a) sean instrumentos cada vez máscosto efectivos para solucionar unaproblemática dada;

b) sean el complemento de otros instrumentos (permisos, instrumentos económicos, etcétera);

e) constituyan un apoyo para el mejoramiento del desempeño ambiental(NMX, guías, manuales).

Para ello, desde el punto de vista operativo se requiere de la incorporación deun esquema de planeación estratégicaque permita establecer prioridades yordenar la elaboración de instrumentos.A la fecha el programa anual de normalización no refleja un ejercicio de estaíndole, lo que diluye el esfuerzo que serealiza, no sólo por parte del sector público, sino también de los sectores involucrados. Durante el periodo 1995 a 2000el promedio anual es de cinco normasexpedidas.

El análisis de los programas normativos


de esos años refleja, por un lado, elcambio en el enfoque normativo -rnuchos de los temas programados durantelos primeros años se llegaron a publicarcomo proyectos-, pero también se deduce la necesidad de que la programación de temas debe basarse en lajerarquización de prioridades. Un ejercicio de planeación estratégica permitiríala elaboración de un programa de largoplazo y en consecuencia la asignaciónmás eficiente y racional de recursosdedicados al proceso. Se estima que laexpedición de los nuevos reglamentos dela LGEEPA, y la reciente entrada en vigorde la Ley General de Vida Silvestreconstituyen una oportunidad para incorporar estas consideraciones en elquehacer regulatorio.

Para lograr lo anterior, una de las tareasurgentes del INE es elaborar lineamientos que puedan apoyar a las áreastécnicas en la jerarquización de prioridades y la programación de los temasa normalizar, tomando en consideración:a) la importancia o urgencia de losproblemas que se pretenden solucionarcon la expedición de una NOM; b) laposibilidad real de solución de problemasa través de otras alternativas regulatorias; e) la infraestructura existente paraverificarel cumplimientode la regulación;d) el costo de aplicación y verificaciónde la NOM y los beneficios en términosde la prevención y reducción de deterioro

ambiental y e) los tiempos reales requeridos para su expedición.

Aunado a lo anterior habrá que mejorarlos mecanismos de coordinación entre lasdiferentes áreas del INE y entre éste y laSEMARNAP en su conjunto. La naturaleza transversal de la problemáticaambiental requiere en muchos casos queexista una mayor participación de lasSubsecretarías de Recursos Naturales yPesca en las tareas de normalización. Laestructura organizacional dificulta, enocasiones, la adopción de los criteriosquesustentan el enfoque normativo y suvinculación con otros instrumentos de regulación, lo cual conduce a situacionesde duplicación de esfuerzos o a la sobrerregulación restando fuerza al enfoqueintegrador de la regulación ambiental ycon ello a la orientación básica de lapolítica ambiental.

La tarea de normalización no concluyecon la expedición de una norma oficialmexicana. Desde el inicio, hay que prever los instrumentos de apoyo requeridospara su cabal cumplimiento, como sonlos métodos analíticos y los mecanismospara su verificación. Una de las actividades que habrá que desarrollar es laelaboración de los procedimientos ypolíticas de evaluación de la conformidad para cada NOM, así como promover la constitución y operación de organismos acreditados y aprobados,


coadyuvando de esta manera a las actividades que hoy día son realizadas casiexclusivamente por la PROFEPA.

Un buen ejercicio en este aspecto, loconstituye la norma oficial mexicanareferida a la eliminación de sustanciasagotadoras de la capa de ozono, la cualincorpora los procedimientos para lacertificación de los equipos, y se esperaque en cuanto se expida, un organismode certificación privado inicie las gestiones para obtener acreditación y aprobación y de esta manera poder certificarel cumplimiento de la norma.

Para hacer más eficiente el proceso denormalización en sí, una herramienta útiles la implantación de un sistema deadministración de calidad, en la Dirección de Normatividad del !NE, a finde identificar las oportunidades demejora. En este sentido, cabe mencionarque la Comisión Nacional de Normalización, ha recomendado a las dependencias implantar y buscar la certificación de la ISO 9002 para el proceso denormalización, y en consecuencia laDirección General de Normas de laSECOFI ha organizado un Taller con elpropósito de compartir su experienciacon diversos Comités Consultivos eimpulsarlos en esta actividad.

En cuanto a las áreas temáticas, deberácontinuarse con el fortalecimiento de lanormatividad en materia de residuos,

atmósfera, impacto ambiental, peroparticularmente en lo relativo a la flora yfauna silvestres, se tienen que elaborarlos instrumentos para permitir a los particulares dar cumplimiento a las disposiciones previstas en la Ley General deVida Silvestre y con ello fortalecer losprogramas de conservación y aprovechamiento sustentable.

Existen dos áreas temáticas que desdeel punto de vista regulatorio involucranel diseño de varios instrumentos: uno deellos es cambio climático. Las normasoficiales mexicanas y las normas mexicanas, tienen la posibilidad de promoveracciones a favor de la reducción deemisiones de gases de invernadero através de esquemas de autorregulacióny de implantar esquemas de certificadoscomerciables, entre otros.

El otro tema que día con día va cobrandouna importancia cada vez mayor es elrelativo a la utilización de la vida silvestre en biotecnología y el acceso a los recursos genéticos. En este sentido, también la normatividad puede contribuir aque las acciones que realizan losparticulares se lleven a cabo en unmarco que reconozca y fortalezca lasprácticas tradicionales de aprovechamiento y conservación y a la vez coadyuven para que las comunidades participende los beneficios que podría generar labiotecnología.


El Ordenamiento Ecológico del TerritorioModernización del instrumento de evaluación del impacto ambiental

131153


El Ordenamiento Ecológico delTerritorio

Consideraciones generales

Referirse al territorio no es evocar solamente un espacio físico/jurídico ligadocon el solo ejercicio de la soberanía o lasimple administración de fronteras, seanéstas políticas o naturales; más allá deesto, el territorio posee una dimensiónmucho más dinámica, a saber es unespacio social de convivencia, en el quedistintas interacciones económicas, políticas, culturales y de intercambio tienenlugar.

El enfoque de políticas propio de lagestión territorial, comienza entoncescomprendiendo y asumiendo que elterritorio es, por principio de cuentas, unode los activos básicos -además del capital y el trabajo- a los cuales hoy se debensumar la tecnología, el conocimiento ylas instituciones, para alentar y producirel bienestar social.

Ordenar territorialmente un país, zona oregión constituye parte fundamental delorden institucional que el Estado debeproveer para lograr el balance entre crecimiento económico, estabilidad social ypreservación del medio ambiente, asícomo para garantizar el curso normal deprocesos naturales y socioeconómicoscuando estos benefician al hombre yprevenirlos cuando le perjudican,

A nivel internacional y nacional, el ordenamiento territorial tiende ajugar un papelcentral en la planeación regional y conmayor énfasis en los esquemas jurídicoinstitucionales del ordenamiento territorial. De esta forma el ordenamientoecológico territorial se ha vuelto unacondición básica para las propuestasestratégicas del desarrollo regional.

En general, puede decirse que el ordenamiento territorial es un componenteesencial de la planeación que ayuda areducir sustancialmente los escenarios deincertidumbre mediante la construcciónde reglas de ocupación del territorio yde uso de los recursos naturales a partirde procesos de concurrencia y deliberación entre los sectores público, privado, académico y social para la concertación de estrategias de desarrollo socialy regional.

Pero cuando se trata de concebir la integridad del territorio como unidad funcional, no puede pasarse por alto que lasfronteras político-administrativas nosuelen ajustarse a la geografía natural,el territorio no es discontinuo en la realidad; por ello es necesario poner enpráctica criterios de ordenamiento territorial más acordes con la disposición delcapital natural para potenciar y crearsinergias entre estrategias de desarrollourbano, productivo y ambiental, cuidando sobre todo la viabilidad del desarrollo desde el punto de vista de losecosistemas y de sus recursos naturales.


La política ambiental ha tomado comopunto de partida el concepto de que lasformas de producción, los patrones deconsumo y la dinámica de la poblacióntienen efectos directos sobre el estadode los recursos naturales. Es así quedicha política reconoce que nuestroterritorio no es sólo espacio físico o undepósito más o menos grande derecursos naturales, es un ensamble deecosistemas articulados históricamentea las actividades humanas, donde a todatransformación o cambio social relevantecorresponden significativas modificaciones ecológicas.

Con ello queda claro que todo procesode ordenamiento ecológico territorialexige un enfoque sistémicolholístico,porque debe tratar y analizar al territoriode forma integral, como hábitat natural,cultural, económico y social. Con estemarco de orientación conceptual hatomado cuerpo y sentidoel ordenamientoecológico del territorio como un instrumento indiscutiblede la políticaambientalnacional.

El ordenamiento ecológico del territoriono supone una actividad estática que selimite a la elaboración, organización omodelación de planos cartográficos. Porel contrario, es una genuina políticapública vertebradora y dinámica que, através de dos ejes, que son la coordinación institucional y la participación

social, induce medidas que alientan lamovilización de recursos desde la basemisma de las comunidades para generarcapital social, acrecentando la confianzay cooperación entre ciudadanos, grupossociales, agentes económicos y autoridades de los diferentes órdenes degobierno; así como para mejorar lascapacidades competitivas de las regionesdel país.

Sustento jurídico del ordenamientoecológico territorial

Desde el punto de vista jurídico, laLGEEPA, incorpora a su texto el ordenamientoecológicodel territorio,dándolesustento legal al concebirlo como ''uninstrumento de la política ambiental cuyoobjetoes regular o inducirel uso del sueloy las actividades productivas, con el finde lograr la protección al medio ambientey la conservación y el aprovechamientode los recursos naturales" (LGEEPA,

1996).

Expedido con fuerza de ley, el ordenamiento ecológico es consideradocomo fundamento técnico y como respaldo jurídico y normativo de las actividades orientadas a regular e inducir eluso racional del suelo con el fin de proteger y conservar los recursos naturales,lo cual incide directamente en la sustentabilidad del desarrollo de los asentamientos humanos y de las actividadesproductivas en el territorio nacional.


Distribución de competencias yescalas

Las reformas a la LGEEPA de 1996establecieron con mayor precisión losámbitos de actuación correspondientesa cada orden de gobierno, fortaleciendolas atribuciones de los estados y municipios en materias tales como el ordenamiento ecológico del territorio.

Con el propósito de asignar a esteinstrumento la función que le corresponde dentro de una política ambientalintegral, la reforma enriqueció substancialmente el régimen del ordenamiento ecológico del territorio; se creancuatro modalidades distintas delordenamiento, que tienen funciones normativas también distintas: el ordenamiento ecológico general del territorio,los ordenamientos ecológicos regionales,

los ordenamientos ecológicos locales ylos ordenamientos ecológicos marinos.

El lNE tiene la atribución de formular,aplicar y evaluar los programas de ordenamiento ecológico general del territorionacional y los programas de ordenamiento ecológico marinosen coordinaciónconlas autoridades federales, estatales ymunicipales y con la participación de losdistintos grupos sociales, así como conlas dependencias de la administraciónpública que se requieran.

Además, el INE participa en coordinación con las autoridades locales en laformulación de los ordenamientosecológicos regionales. Por su parte, esatribución de los gobiernos de los estadosy municipios la formulación e instrumentación de los ordenamientosecológicos estatales y locales.

Escalas del Ordenamientos Ecológico del Territorio

1) El objetivo del OrllBnllmiBnlo Ecol6glco GBnBl'II1 del TB"itorio consiste en trazar laregionalización ecológica del territorio nacional y de las zonas sobre las que lanaciónejerce su soberanía y jurisdicción con base en la caracterización y díagnóstico(disponibilidad y demanda) de los recursos naturales, de las actividades productivas yde los asentamientos humanos. Marca los grandes lineamientos yestrategias ecológicaspara lapreservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la localización de las actividades productivas y de los asentamientoshumanos. En este nivet, el ordenamiento ecológico permite integrar los proyectos terrltoriales del gobierno federal para orientar las pollticas de uso del suelo e incorporar lavariable ambiental en el diseño de los mismos.


2)Los ordenamientos ecol6gicos regionales consideran ono los límites de las entidadesfederativas, sólo una parte de su territorio o incluso territorio de dos o más entidadesfederativas. Deben determinar el diagnóstico de las condiciones ambientales ytecnológicasutilizadas por los habitantes de la región, así como los criterios de regulación ecológicapara el aprovechamiento sus-tentable de los recursos naturales, la realización de lasactividades productivas y laubicación de asentamientos humanos. Comprenden diferentesniveles de aproximación y cada uno pretende resolver necesidades especfficas deplaneación y desarrollo.

3) Ordenamientos ecológicos locales. Tienen como objetivo determinar el diagnósticode las condiciones ambientales y tecnológicas, regular los usos del suelo fuera de loscentros de población con el propósito de proteger el ambiente y preservar, restaurar yaprovechar, de manera sustentable, los recursos naturales en la realización de actividadesproductivas y asentamientos humanos. También establecen criterios de regulaciónecológica dentro de los centros de población para que sean integrados en los programasde desarrollo urbano con carácter obligatorio.

4) Ordenamiento ecol6glco marino. Está orientado aregular lazona económica exclusiva,los mares territoriales y lazona federal maritimo-terrestre del país. Tiene como objetiVOestablecer los lineamientos y previsiones a que deberá sujetarse la preservación,restauración, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturalas delmar y sus zonas costeras.

Este arreglo jurídico permite atender laprimera necesidad de extender y multiplicar los esfuerzos de gestión delordenamiento, de tal forma que todos losestados de la federación, especialmentelas regiones y municipios más críticos desde el punto de vista urbano, industrial,turístico, etcétera-, tengan un ordenamiento ecológico que les permita planeary autorizar los usos del suelo y eldesarrollo de infraestructura, equipamiento y de las actividades y proyectosproductivos con criterios de sustentabilidad.

De esta forma, el ordenamiento ecológico fomenta la afirmación de la autonomía local y el impulso al desarrolloregional, ya que la legislación ambiental

reconoce a las legislaturas de los estadosla capacidad para reglamentar losprocedimientos y el régimen de coordinación entre las autoridades estatalesy municipales. Aunado a esto, el principio de subsidiariedad prevalece en lagestión del ordenamiento ecológicoterritorial mediante la asistencia técnicadel INE a los estados y municipios en laformulación y operación de sus programas de ordenamiento.

Ordenamiento ecológico delterritorio: evolución del instrumento y de su gestión

Antecedentes

Las experiencias más cercanas y


relevantes que existieron en el país estánexpresadas en los llamados Ecoplanes yen los Ordenamientos Ecológicos desarrollados a partir de planteamientos metodológicos y de regulación elaboradospor la SAHOP y por la también extintaSEDUE, respectivamente.

Ecoplanes

Al final de la década de los setenta seempiezan a elaborar los primeros estudiosambientales a nivel regional, estatal y decentros de población denominadosEcoplanes. Estos estudios incorporabancriterios ecológicos que tenían comoobjeto apoyar la toma de decisiones sobreaspectos de desarrollo socioeconómicoy urbano; establecieron normas para laconservación, aprovechamiento, desarrollo y regeneración de los recursos naturales y del medio ambiente, así como delos asentamientos humanos.

Su elaboración fue impulsada por laDirección General de Ecología Urbanade la SAHOP la cual proporcionó asistencia técnica para la formulación de 31Ecoplanes a nivel estatal y 280 a nivelmunicipal.19

Uno de los aspectos más importantes delos Ecoplanes, consistió en que éstossentaban las bases para la elaboraciónde los posteriores estudios de ordenamiento ecológico. Definieron una primera metodología que permitía analizarla problemática urbana-industrial de lasentidades federativas, y en algunos

casos, de los municipios. Considerabanla interacción de las áreas urbanas yrurales e involucraban la variable ecológica como parte esencial para explicarlas condiciones de deterioro de los recursos naturales. Sin embargo, lo promisoriode estos instrumentos de planeaciónenfrentaron diversos tipos de limitaciones, como las siguientes:

No se definen esquemas de coordinación entre los estados y lafederación y tampoco mecanismospara evaluar y detectar problemasmetodológicos.En los setentas, el país no contaba concuadros técnicos con la suficienteexperiencia para definir propuestasviables de usos del suelo integrales.Tienen un carácter especialmentetécnico y no consideran la consulta alos actores sociales involucrados.La falta de carácter legal para suobligatoriedad.

Ordenamientos ecológicos

La Subsecretaria de Ecología de la extinta SEDUE, incursiona en la elaboraciónde los primeros ordenamientos ecológicos que se realizaron en el país durantetoda la década de los ochenta. Posteriormente, como se ha señalado anteriormente, esta Secretaria se transformaen la actual SEDESOL y siendo el INE lainstitución que asume en 1992 las atribuciones que en materia de ordenamientoecológico tenía la SEDUE.


Los primeros ordenamientos ecológicos,fueron estudios de carácter regional yprogramático en los cuales se determinaban los usos específicos del suelo ylas normas para un aprovechamientoracional y sostenido de los recursosnaturales.

En ellos se realizaban análisis físicos ybiológicos de los ecosistemas quecomponían el área de interés, con el finde determinar el potencial de susrecursos. Esta información se combinabacon la referente a las característicassocioeconómicas de la población y las

tendencias de ocupación del territorio porlos asentamientos humanos y el desarrollo de las actividades productivas, paraasí establecer un planteamiento que contribuyera positivamente al desarrollointegral de la región.

Aunque estos estudios de ordenamientoecológico pretendían abordar la planeación territorial de una manera integral einterdisciplinaria, las condiciones prevalecientes y los recursos dedicados impidieron cristalizar resultados (verrecuadro).

Ordenamientos ecológicos

Uno de los obstáculos al que se enfrentaron, fue lalentitud con laque se desarrollaron,debido asu complejidad yposibilidad de concertación. Hacia 1990 estaban en procesode elaboración 11 proyectos de ordenamiento ecológico (Conade, 1992). Este númeroascendió a 29 en 1992, año en el que también se estaban realizando los trabajos desustentación jurídica para poder aplicar las pollticas territoriales, usos del suelo ycriterios señalados en ocho programas de Ordenamiento Ecológico.

En 1994 habían sido elaborados poco más de 40 ordenamientos ecológicos enregiones donde se preveía larealización de grandes proyectos de desarrollo productivo,que presentaban condiciones de deterioro severo oque tenían caracterfsticas bióticasrelevantes para su protección. Hasta este mismo año, sólo se habla logrado decretarlos siguientes ordenamientos:

Bahía de Banderas, Nayarit (1992)Ordenamiento Ecológico del Estado de Colima (1993)Sistema Lagunar Nichupté, Quintana Roo (1994)Corredor Cancún-Tulúm, Quintana Roo (1994)

REVISTA DE ADMINISlRACIÓN PÚBLICA 137

Asimismo, en lo que concierne a lostrabajos de ordenamiento ecológicogeneral del territorio, tienen susantecedentes inmediatos en lo realizadohasta 1994 por la Dirección General dePlaneación Ecológica del !NE. Hasta esemomento, se contaba con la Regionalización Ecológica del Territorio delpaís, misma que, a través de unacaracterización fisiográfica y ecológica,se definieron unidades regionales.

Enfoque metodológico y de gestión

Desde 1995, el!NE retomó los esfuerzosde ordenamiento ecológico que estabanen curso además de desarrollar unconjunto de acciones encaminadas afortalecer las prácticas de planeación queorienten la conservación y el aprovechamiento de los recursos naturales, bajouna serie de criterios de utilización, y demanera fundamental, bajo los nuevospostulados de la sustentabilidad.

Principios rectores del ordenamiento ecológico

Integral. El ordenamiento .caracterlza las dinámicas y estructuras territoriales bajo unesquema que considera las dimensiones bioffsicas, económicas, socioculturales ypolitico-administrativas que interactúan en el territorio.

Articulador. El proceso de ordenamiento ecológico defterrilorio, favorece la armonía ycoherencia entre las políticas de desarrollo sectorial y ambiental en los diversosniveles territoriales.

Participativo. El ordenamiento presupone necesariamente el involucramiento de todoslos actores interesados en las diferentes fases del proceso y corresponsabilizarlos enlas acciones y decisiones.

Prospectivo. El ordenamiento permite identificar ias tendencias del uso y ocupacióndel territorio y el impacto que sobre él tienen las polítlcas sectoriales ymacroeconómicas; considera las medidas preventivas para concretar el futurodeseado, tomando como base el diseño de diversos escenarios.

Distribución y competencia. Bajo los principios de complementariedad y concurrencia,las escalas y características del ordenamiento corresponde con las funcionesterritoriales y competencias de las autoridades locales.

Equilibrio territorial. La ejecución de políticas de ordenamiento busca reducir losdesequilibrios territoriales y mejorar las condiciones de vida de la población a travésde la adecuada distribución de actividades y servicios básicos y la mejor organizaciónfuncional del territorio, de acuerdo con loestablecido en laley y en las demásdisposiciones que resulten aplicables.


El propósito ha sido el de proyectar alordenamiento ecológico como un instrumento normativo estratégico sobre elcual descansen otros instrumentos de lapolítica ambiental orientados de manerapreponderante a la protección y conservación, aprovechamiento y restauraciónde los recursos naturales bióticos.

Así, en el marco de la política ambiental,el ordenamiento ecológico se ha venidoconsiderando como una herramientafundamental para planear el desarrollo,tanto nacional como regional, de maneracompatible con las aptitudes y capacidades ambientales, integrando la continuidad en el funcionamiento natural delos ecosistemas con las necesidades dela población y de las actividades productivas.

En este marco, el enfoque metodológicopara la elaboración y gestión del ordenamiento ecológico, ha evolucionado.Desde 1995, se aplica un marco conceptual y metodológico basado en lateoría de los sistemas complejos, la cualanaliza las interrelaciones entre variablesque componen a cada uno de los subsistemas, natural, social y productivo, quese presentan en las áreas sujetas a ordenamiento ecológico. Esta teoría tambiéntoma en cuenta los procesos y cambiosestructurales que determinan el estadoactual de los recursos naturales y lasformas de uso del suelo representadasen las formas de producción y de los

asentamientos humanos, urbanos yrurales.

Este enfoque permite establecer conmayor claridad la dinámica regional, asícomo la definición de limitantes ypotencialidades de la región.

Cabe destacar como premisas conceptuales del ordenamiento ecológicoterritorial:

La unidad de estudio es la región, entendida ésta como el espacio geográfico compuesto por un conjunto deecosistemas interactuantes entre sí.La región es vista como un sistema apartir del cual es posible establecerbalances regionales entre la disponibilidad, la demanda y el deterioro enrecursos naturales.La disponibilidad de recursos naturales es condicionante del desarrollo regional, pero son las políticas de desarrollo (programas, planes de inversión,infraestructura, instrumentos económicos, incentivos, etcétera) las quedeterminan los rumbos del desarrolloregional, en el contexto de la estructura social y sus procesos históricos dentro de la región.

El ordenamiento ecológico desde suformulación hasta su instrumentación,transita por diversas fases: descriptiva ode caracterización; diagnóstico; prospectiva; propositiva; gestión e instrumentación.


Ordenamientos ecológicos: fases metodológicas

139

Independientemente de la escala del ordenamiento ecológico, la metodología aplicada consiste en las siguientes fases:

1. Descripción o de caracterización: con información actualizada, sedetermina la tendencia del sistema ambiental; comprende i) La delimitacióndel área del ordenamiento; ii) La descripción de los subsistemas del medioambiente: natural, productivo y socio-económico; y iii) La elaboración demapa base, en el cual quedan definidas las características básicas de lasunidades ambientales.

2. Diagnóstico: es el dictamen que indica cuál es la problemática ambiental del área de ordenamiento; está fundamentado en un análisis sistémicode las variables e indicadores de los tres subsistemas -natural, socioeconómico y productivo-o

3. Prospectiva: en esta fase se contempla la elaboración de escenariosfuturos del territorio en un marco no menor a 25 años. Como resultado deeste análisis se a) identifican las fortalezas y debilidades de las actividadesproductivas de la región en su entorno geográfico, social y cultural; b) seevidencian las amenazas y oportunidades futuras al interior de la región(sistemas socioeconómico, natural y productivo) y las de su entorno; y,se e) examinan los escenarios más probables y de donde se deducirán lasorientaciones posibles.

4. Propositiva: en esta fase se elabora la propuesta del Programa de Ordenamiento Territorial la cual contempla propiamente el Modelo de Ordenamiento Ecológico con políticas ecológicas; usos del territorio; criterios deordenamiento ecológico y los programas que coadyuven a la conformaciónde un modelo integral de aprovechamiento regional.

Sin duda dentro de los principales atributos a minimizar sustancialmente costos futude la gestión del ordenamiento ecológico ros para el país mediante la construccióndel territorio se destaca su visión pros- de escenarios y pronósticos basados enpectiva. EL OET fortifica el carácter pre- la aptitud, vocación, capacidad de cargilventivo de la política ambiental ayudando y de renovación del territorio nacional.

140 CONSOLI DANDO LA POLíTICA

Fases metodológicas

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La ges t ió n del or dena mien toecológico del territorio

como de otras unidades administrativasde la SE.l"IARNAP, nutri éndolas de infor-maciónque ha resultado de fundamental

los productos. acciones y procesos de-rivados de las tareas de ordenamiento importancia para la toma de decisionesterritorial han sostenido una estrecha concernientes a la protección. conservarelación con otros instrumentos y pro- ción. restauración y aprovechamientogramas de la política ambiental a cargo sustentable de los recursos naturalesde las diversas áreas que integran el lNE renovables.

Vinculación del ordenamiento ecológico dellerrltorlocon otros Instrumentos de política ambiental

Imj)dcto ambientat. a través de su análisis regional en la identificación y evaluación delos posibles efectos acumulativos y multiplicadores que puedan causar desequilibriosecológicos porel desarrollo de proyectos, obras o actividades puntuales y en latoma dedecisiones hacia el establecimiento de los sitios adecuados para su desarrollo.Áreas naturales proteoidas: ex1endiendo y asegurando las políticas de conservación deecosistemas y de recursos naturales más allá de los limites de las áreas naturalesprotegidas y buscando hacer compatibles los Planes de Manejo con los Programas deOrdenamiento Ecológico.


Regulación de la vida silvestre: al Inducir la adecuada localización de las Unidades deManejo y Aprovechamiento Sustentable de laVida Silvestre.

Regulación de materiaJes, residuos peligrosos y riesgo: apoyando la identificación desitios potenciales para el establecimiento de actividades Industriales y de servicios quese consideran peligrosas o riesgosas, así como en la definición de zonas intermedias desalvaguarda como esquema especlñco para la prevención y minimización de riesgos.

Ordenamiento pesquero y acuacultura ordenada: promoviendo la identificación de lossitios con mayor potencial productivo pesquero y acuacultural e incorporando criteriosambientales con el fin de garantizar el rendimiento continuo de sus recursos y su menordeterioro a pesar de la población humana que se asienta en eaas,

Protección de zonas costeras. generando propuestas Integrales en estas zonas de interfasemar-tierra en las que se manifiesta gran dinamismo, entendiendo los impactos provocadospor las actividades humanas y el medio natural, regulando los aprovechamientosproductivos, estableciendo mecanismos de inspección y vigilancia y manteniendo unmonitoreo ambiental para un adecuado uso, manejo y administración de dichas zonas.

Es así que la política ambienIal actual haprocurado modificar el enfoque de lagestión territorial, de manera que elordenamiento ecológico del territorio seconvierta en criterio normativo queotorgue certidumbre para la toma dedecisiones dentro de la planificación económica, social y ambiental; que lasdecisiones en tomo a las condiciones óptimas de gasto y asignación eficiente derecursos de un programa de desarrolloestén dirigidas por los espacios deoportunidad que permite una planeaciónterritorial de largo plazo.

La gestión del ordenamiento ecológicoes un proceso que involucra un conjuntode actividades jurídicas, administrativas,políticas y de promoción, encaminado a

fomentar la coordinación interinstítucional, la concertación social y la participación de todos los actores en las fasesde construcción, instrumentación,ejecución, evaluación y seguimiento delos ordenamientos en sus diferentesescalas.

La estrategia del proceso de gestión giraen tomo a dos ejes fundamentales queson la coordinación institucional y laconcertación social.

Ordenamiento ecológico territorial: principales resultados yavances

Como se ha señalado anteriormente, laestrategia definida para realizar la gestión


del ordenamiento ecológico se basa endos ejes fundamentales: la coordinacióninstitucional y la concertación social. Entorno a ellos, se van ligando el resto delos elementos que sustentan y dan viabilidad a las propuestas de ordenamientoterritorial como herramientas de políticaambiental.

Para la conformación y operación de unaestrategia de este tipo ya se cuenta conun avance importante, resultado de lostrabajos de elaboración del ordenamiento ecológico general del territorio,así como de diversos ordenamientosecológicos a nivel regional, estatal, y localque han sido orientados y respaldadospor el !NE.

Ordenamiento ecológico generaldel territorio

En cuanto al ordenamiento ecológicogeneral del territorio éste se ha venidodesarrollando a dos escalas:

- La escala 1:4 millones que muestra unacaracterización y diagnóstico del territorio nacional en materia de recursosnaturales, actividades productivas yaspectos socioeconómicos; incluye ínfor-

mación relacionada con la calidad delmedio natural y factores de presión sobreéste. El resultado es una imagen actualcon un diagnóstico a partir de la información geoestadística disponible.

Este trabajo implicó el acopio y sistematización de un importante acervo deinformación que hasta septiembre del2000 se ha traducido en la disponibilidadde más de cien mapas que considerandiferentes variables. Este es una actividades que, sin duda, ha permitido avanzaren el conocimiento de los factores queinfluyen en el estado del medio ambiente.

En conjunto integran el Sistema de información para el Ordenamiento Ecológicoel cual está diseñado para apoyar laelaboración y el análisis de la informaciónambiental con la que se desarrollan losordenamientos ecológicos, a través de lasposibilidades de análisis y modeladomuitiespacial y muititemporal queproporciona.

La escala 1: 250 mil a través de lacual se ha generado la informaciónbase para la formulación de losordenamientos ecológicos regionalesy estatales.


Calidad ecológica de los recursos naturales

_ Baja

_ Media

Alta"

_ Muyalea

143

Por otra parte, den tro del marco metodológico está por concluirse un ejerciciode prospectiva en tomo al ordenamientoecológico del territorio, que permite laconstrucción de escenarios alternativossobre la evolución de largo plazo de loscomponentes del modelo (pres iones yestado ambiental). Con la informacióndel diagnóstico y las estadísticas históricas se construyen escenarios tendenciales , esto es, los que resultarían si enel futuro siguen vigentes las tendenciasdel desarrollo.

Los resultados obtenidos serán utilizadospara la conformación del Modelo de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, dirigido a la recomendación depolíticas de protección al medio naturaly su consecuente relación con lasactividades económicas y la sociedad.La innovación que representa el orodenamiento ecológico general del territorio consiste en la aplicación de un enfoque metodológico a nivel nacional, queno se había utilizado en el sector público,ade más del gran acervo cartográfico

144 CONSOLIDA:-<OO LA POmlCA

digital que ha sido continuamente desarrollado durante los últimos seis años,misma que está disponible para cualquierusuario de instituciones públicas oprivadas.

Ordenamientos ecológicos regionales

En cuanto a los ordenamientos ecológicos regionales. a finale s del año 2000se contará con diversos ordenamientosecológicos para áreas y regiones del país

que presentan una enorme importanciaambiental, así como de las act ividadeseconómicas que se desarrollan en ellas.

Ordenamiento ecológico del terr-itorio en zonas costeras prioritarias.La importancia de las zonas costeras ymasinas radica en la presencia de ecosistemas con un alto grado de biodiversidady de fragilidad ambiental. Es por ello queel lNE ha procurado promover y participar en el ordenamiento ecológico delas siguientes 22 zonas costeras:

ORDENA;\IIENTOS ECOLÓGICOS 1995·2000

•

E. U. A.

•

C~NTROAleRIC

_ CftClEH.uIJENTOS ECCllLOOICOS RIEOIONAL.ES

QIlOEIIIAMlENTOS ECCllLOOJCOS ESTATALES

_ OI/fDENA,MlatTO ECOlOOICO MARI'Il()

OIlOENAMJENTOS ECOlOOlCOS LOCALES


Ordenamientos ecológicosen zonascosteras

BajaCalifornia

171,178 EJ croewneotc ecológico sececee y ¡::ubIicó enel Perooco Oraal delesteceel 2900 agostoos 1997.

~.470 se ooeret6 y p.1jicó €11 el Penédíc:o Olida!~ esta:b,el 2 de junJo de 1935

se r:ublic6 su d!nelo el 31re~ cE1935enel Periódco Oficial delestrn.

En 1936se~ el orderIl:'friento al rruriapio corespcooeoíe y se d.<!terrriflÓ

la recesoed de a::tualizalo pea concreta' su iretnsreotaoón Sin eni:Jargo,I testa el rrorreoto. ro sehaceoorontiruidoc!a dcha eccóoEnaas de d<rcurrpíimento al corptxnso presili'lndal, se ¡:rorrovióla 11mBde !Xl acuerdJ do ccccorecco entrelos tres óroees de gccero Ylos sectoresturístico, urtmo y arrtJle1Ial, paralaforrrulocióndelOllimTriento. Actuahente.seporuece 5U instn.menta:ión jurídica

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El 21 de febrero de 1997sefirrró el AoJerd) oeCooedrecón En el msrro ÑIO.se iniciósu a:tuaIiz<dón, la cual corduyó en 19'39.scnenreote. el INEproporciona asesoríatécnicapara su e!aooraciónysep-omeve la ñrrradelAcuen:bde Cccrorecióo,asícerro su instrurrmtoclÓn

En 1997se inició la ectuaizafón, msrre qe finalilÓen ej <ó:l re 1993.

El14re sepierTt:rn re 1% se limó ej kuro:l re Coordiraióncea la írsuurrenIoci6n 00l~ ecológico. Er1 1'») se inidó ej rroceso 00 dgitaIiza:iÓrJ Y se reali2aron taleres00 p<n:OOÓI1 p:lI"tidlEiYa conove-sossctoessooaes Irnoluaa::Ds, paa lavaid'Oón re 105 cccoestes. El~ se Iinetóel15reerl3"ode lmyse pJjk:6ofidarrenteel Z7defEtrerode1m. Seenitió~ a1:'rdJm enel Periédoo Oica <:El estsco el 29de al:Jil del rnsrroa'o.En oceroe de 1995se injdó su elabJradón: se cond\Jy'Ó técnicarente enrra<ode 1mEi2ide~to de 1936se limó ej Acueroo eleCco-orecó-c en 1997se iniciósu a:::tuahzadórl, msrra cp..¡e mrd\Jy'Ó en rn::rID de 1999.Enl'Elseen!regó algooero rrunicipa ceasu instnJrrentoc¡ón. SinerrtJargo.resta finesre 1999. seoco laachJaIIZOOÓfl. cp..¡e aJn coonne. ActuaIrrente serealiza1 acec-es paa coecae- su instrurrentil:i6n.

312.89) En el año de 1995se entregóa las~ locales corresco-oeotes.

913.o:B.3l

270.ffi7.94 En1'El se inició la a:::twIizacíón y linalilÓen ej a\) de 1939.

Ternina:btécolcareneTemiraiJ

íécucarente

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rosa oe cacca¡Istrm (Salinai~)

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Salta Milia 3.5Xl Se concluyó técnicarrente en l1'lI'2D de 199:1.

~-_.~ "--~='--:f-'===+----t===,,,,, ==:T.:====dCorred:Jr Qnc.ú:1 sececeóeo 1994yen 1007se meó la actuallzoooo Tras el careo oogobier-Qjinta-oa Roo Tulum 181,831 no estatal en 1939. serenslaló laSu/:mrrisiónde ordenarriento, paa contirM.a'

con lasacdones de octuaIiza:::ión. kluarrente. se gestiona su cecee

En1997se inició la oc:tualiza:::ión y linalilÓenel a\) de 1939.

!lJr.m:!el a\) 00 1995se entregóa lasaJtorici:l:::les del estscx en1997se iniciósu actuaIilaión y oorduyó en l1U7:O 00 1999.

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Costa00 Yucatán En eeoceecón

En el seguncbseresire re 1939se oonch.1)'Ó lapírreee tesedeloni:lnaTientoecológico. k\uall1'BIIe. se porneve el <'(X!1Ode recursos peata oordusi6ntécnica y se irrp.;lsalañnra delAaJem) cECoorcrecíón,asícorro su gestiórle instru~Órl.

Ordenamiento ecológico de áreas deatención prioritaria.- Existen en elterritorio nacional diversas áreas conproblemáticas ecológicas muy particu-

lares por 10 que han requerido de unaatención con carácter prioritario, En estecaso se encuentran zonas que han experimentado un acelerado crecimiento tu-


rístico, industrial o portuario. También eneste caso se encuentran áreas naturalesprotegidas que poseen una enorme biodi-

versidad. En estos casos ellNE ha procurado promover y participar en el ordenamiento ecológico de las siguientes 14 áreas:

Ordenamientos ecológicos en áreas de atención prioritaria

...... ...,... 811111cl0ll actual SuperficIe (hI) OIlHmclones822 de enerode 19.36sefirTlÚ el Acu:roodeCoorcinociÓll parasuel<b:lrociónAp¡rtirdeentoo::es. seeeccteonove-ses ecccoes. corrolareallz<dóndetalle-

"""'. ""'""""" - 43lC52 res de p1.TJe9Ciór¡ raticiP'fliva ladgitllZOCión ¡E! l1"tÓ!iO deordEfariento ero-lógico'1 la definiciónde la ¡x¡Iigon¡l de la reseva, Estl:l p-ograra se d:lcret6 el12 de agooto de 1~7.

Twrrina::b En 19J5se corch.l)(l. ActuaIIl'Enle se raalizal ecccoee de~ Efl toro al po-o-.om -- """"- 1'8:6.611 grata de rrmejo de~ NatJx<!ies ~dJs Yde~e::o~oos

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lADo """"" - "-"" instrurrmtaci6n delord:raTierno; a1 octuI::re cElmsro ¡fu, se o/:X.LNo la epo.ta:iórl del CiOIOO IllrIidp¡'l'.

TemiraD E11Sde lTB"2Ode }9l3sefirrróel kl.oertbdeQ:ndna;:)(rJ pararealizael coe.-- téalicarenle117.613 ranento. En 1993seconcl~ yen 1939se intorpJr<fOll~ sceoeccees

tences. ActuaIrre1Ie. se realiza1acciones parasu il'"6truTfntaci6El24 de juio de 1996se firrróel Ao..oercb deOJordrliri6n paraelon:8l<nierno

Ternira:b ecológiro de la isla SufOl'lTUirión se lridó en agostode 1997YcondllJÓ enQ..intalaRoo ''''"""'" """"- 48,219 dc:ierrtJ'e de 19:8 CUne 1939.se ¡::rt!Sl.rI\Ó la P'lJ1IE5ta de~ a

los civersos sectores irto'Oll.lCl<lCbs. Adualrrente. seP<dica"l a:1eI::l.Ii!rio téc·reces Y se~ su instn.rTentaci6n jlri.1ca.

91,lXOEn el rres de febwo dela:ro. el p¡¡erm del estlr:bYe11t\Ea:1..l3ttfl realizw

Isla~ "'.- el 01 da ... ,ia Itoecceecc. Adualrrentesereall23llasgesbones recesarescea_.su condusión e inslJ1.nmtlciÓll.

-En l!IafI:)msereaiza I.I1Ir<bajO~l.Oto entrelareserva de la bosferay laOCERM, fBCIelalxlra"lfléI pcccesta de ord:!o<rriento ecoI6gico Q)ll integratres

Sia11(a'.., En pocesc U'3 esI1.óosart:il!I1taIes, pa'iaTBlte realiza::bs EIl la región Se efecIi¡.y) ajusteslécniros pea intt:w<r la prcccesta definitilla y se realizan ecccoes pea suinstnJTBltaciál.

"""""""""El3Jde t"O>'lerr1n de 19301-sep.biicó el~del OIdel ... , iato eoJIógimtn

"""" - 21,100 el Fmódco Oicial del estad:ly el 5 oe julio de 1996,enelllaio 0idaI 00 la-ClJen:a ElIjad!I Tem1na::D Se iríci6 en 1936y se 1XlllCktil1ll 1m El 14de i:flOStD de 1'B7 se hrrró 1.11Río, """"- 470.cm cooeoc de seco-es entrellJ\DI'id:Jli!s kx;ales Yfederales Y el 4 00 rn:t,'Odel

V~ a-M= a:ro. se timó el JloJeró:l de0J0rdra::i6n cea su in:sburBlta::i6nSe inicióen 1935y cond~ en cicierrtrede 19:13. Las ¡:rq:t.eStas cbivims,

LosTOOIasTerrrinacb "".., ~~ la gl:I"ll!fa:ión del Progran:l de M.n:ljo PEI"iI el Prea tell.raI""""- FToIegidEl deesa2DrIa PdLarrerte. se ¡:rorruM! la firma delAcuercb deOJor·

dnad6n Yse gestiona su instn.n"eltacióo......,Presa- Iklioal6:::bicade

Tenrinacb672.""

En 1935se lXlllCktil el cnB1arrienID. En 19'E se EI1tregó al gobem;¡ estaIaIS51Luis - """"- ¡:B"8 su instru"r1lrtla:i6n

"""" Se ir1dó el ordertaTientD Ef1 el ih::¡ de 1935.Q:ln las ¡:rop.estasc8ivadas delM&cicoy ""- Terrrina::D

62&fiT7.70 rrisrro, se~ la realización del F'rograTll de Minejo PEI"iI el Ares NaluraIM_""""" """"- Protegidadelazonay lared:!lirritJj6n de la fl!SE!I'Va de la I:iosfsa A:::tuaIrrenIe,

se realizal c:orreccic:a!s finales al estuio Yse gesticnl su instnnella:;:i6n.

'"" """""" Teminacb En 1'93 se Efll:re8ó el~ ecológicoa 106 gobi«n:ls de losestacbsTiWT"IUi~ ""' "" """"- 1'l0l,9Xl ~ Esirrp:lltrte resalta- q.e la realizaci6n de esteordellarientoV"""" do origena lacreeciOO del/wa t'etlraIF'rolf8id!I Sima defltn.TiII'ldlipa S.LP.


Ordenamientosecológicos conáreas natorales protegidasEstldo DrdeumlelllD Afel naturel .roftfIlda

EIaj¡; CaI~OfTIiaPa"q.JeNacional eco PulrrnResevade la aosea ElV!lClÍoo

8¡ja C'.alilomia Ss M<I" 00Cortés Reserva de la 6os1era AAo ~o de California y tAlIta cEj R'1O CbIorai'JSonora. seeoe_t

Reserva de la BosferllEl Pina:ate Y Q"1Il [);sierIo lE Alta

Cerpere Ccstece Cerrecte'~de Protecti6n de Roray F<lJf<II4¡una de TénTinos.Reserva de la 60sferaRíaQ!leswReserva de laBostera~ ceCHrtIa

Co<hJila ~ I!vea de Protecci6n 00 Roray Fam de~

CostarnCh~ Reservade la BosIernLa Ercru:ij¡rll.

Reserva de laBosIera Montes ~Ies~N:dorIaI~

Ateade ¡:rota::ción de Roray Fa"f\'lQlen Kin

"'- ",",,,,,,,,,,,, ReseMl de la Eiostera~Aree de p-oteccí6n de Roray FamaMe'i:zltx)k

Meade P'"Otecci6n de Florayfwna NitláM:nJrrent:o NDonaIY;J<ChiI<f1P<rQ.Je Nacional ~nas d!!Mo!1tetIlIIo

fsab de MéKicoMari¡u;;a Mooirca Reserva de la ecsrea 'Ma'i¡:::osa Molwca".

""""'" ~IO')· TresPalos·-

"""'" ~deBlnit&.PwQ.Je NocionalElVela:ffil

Jarscc Costa 00JaiscoReserva de la acsrea Olarrela.Q.OOTelaReserva de la acsea Sierralíe Mamtlá1

BeHas de ItJalulco Pa'Q.Je NIDonaI de l-U<Il.uIco

cecee tosaceceeca ZCflas de reserva cea el~o y ¡:rote:xión ce latortuga rraina(~cE EsmtIlla)Pa'Q.Je JlB::ional ~nas de Chac:<tl.la).

SertaMiliaTllf3TllCCl La ¡jiV<! de EsuJtilla está dfdfJ"a'2caro refugio pea lasrortugas rretres.Pa'Q.Je Nacional Tulúm

Correckx Clrla:n- TiJumf'a'qJe Estatal )(el- reScntu!rioEstalal de la T¡r\uga Marina P1a,a; 00 XOnl! y X'~itoPa"QJe MariroArrecifes de f\Jerto Momios.

IslaCoalrreI Pa'Q.Je Marino N:lcíonal }\(recjfes d!!CoalrreI.Q..¡intMa Roo PwQ.le NationaI COsta 0:::ddentaI de Isla foIujeres,

IslaM.Jjeres PortaceQn:úo Y fu1ta NialcSi¡r¡Ka'an Reserva de la ecsrea de Sial Ka'1f)

Sisterre~ f'<wQJe Mariro Amtifes de f\rta QrnJn y PLnta~

""""S<t1 LuisPotosrT<naJlipas F\.jal·0:Jy Reserva de la Bosfera Sierra del Atra Ta-dlirrpaV~-- Costa de Siraoa Islasdel GoIto de CaliforriaV~ T""~ Reserva de la Bosfera los TLDdlas

seseva <i:! laBosferade Rlaeetestun YRíaI..iwrlosy"",," CbstaooYI.J::aIM Reserva Estatal B Palnw

Reserva Estatal Eh:<!;di D2i1i'm

Ordenamientos ecológicos asociados a programas de desarrollourbano e industrial.- El ordenamientoecológico,como contextonormativoparala planeación regional, ha elaboradolineamientos para ser considerados enlos planes y programas de desarrollourbano estatales, municipales y de cen-

Irosde población, así como de desarrollode la infraestructura industrial, con elobjeto de contribuir a la sustentabilidaddel sistema urbano nacional.

En este sentido, se han realizado lassiguientes acciones para concretar losordenamientos ecológicos de lassiguientes regiones:


Ordenamientos ecológicos asociadosa programas dedesarrollo urbano e industrial

Estada _.0 Slfulclon 11:lu11 Superflcl. (1Ia¡ Oblemclonu

"""''' Presade la 1lmsta:JTeminatl 191647 En¡..uocill~se entrl1gó al corsee consulti\Iode ó:sa'roIlosusterrtáJle,

témiCinllrJll! región 1.

"'......... Hd¡jgo del fWaI Temin.rlJ 174.3:0 En19'13seentregó a lasiIJIoridali:!s d!!l gobemocorresp:niente.~

~-Terrrira::b

"""''''''' Ca"ónde f-l.Jajuco,

-~14,OJJ Se jnicióen eoeo de 1~Yoo.1duyó ro oo!'fTtre 001rrrs-rn <iD.

El 18 de oc:h.t:re de l~ se linTÓ el eccecc de coordl1ilÓÓ!1pea el2b:lra' el

Qrlro. Porlente de TeniraD ~.ue se il1looeserrisrm <iD y se rooc:llljÓ téc:nicamlle en~ """', -~

256."" ocereede 19.:6.Su~ al gobemo del estaD se rmlllÓ en 1939-De1lrodel áee de este~ seeru.B1lra el P<.rq.Je J'ID:icnlIPI:Jp:x:al;epet·Ilta:dh..atl. --c:eroo. !'broes!e de remrecc

T""'=T""'= -~

7Z?&>9 En 1993se~ al lPlemo esttaI cea su ir$trun:ntaci6n

BIja a:.ifomia

"'........."""'. F"""""""'" TerrrinatJ 31'52),(0) Elord!niniInID ecoI6giro fue entrl:!gaOO en1% alosgobierms de los

""'" L"'" ~ esteces00 a:.a California Scooea 0lih.JihJa Y CoihJilascocareresces[)sbilo Federal En1997 se inicióel estLdo de orderaTienIo eroIógK:o. Su rrilTl!l'd fasese

EstaiJ de Méxicorerrrecc COfdU)'Óen1m E11/IE ro ~ do o::f1tirl.Jicb:l po- faltace receses

-., D..oeo::adeMírxm ~ ~.rm f~. El Ciberno del ~strilp Fa::lerallo retorra. Ylo~ enel <ñ::J

TI~""Ira Fase :a:x:o, llará'd:l/o a CCIr&Ata pJljil3,~ el rurtre de cnEn1ITienlo

ElXll~ del ~strilo Fec8aI.

""""'" Correctr Ird.lstrial T~"",,Jarscc delB3jía témicarenteeaicco En1917se E!lltregl5 el ooEoaTiento al gocero cElestan,

Q.eMorerasces -'" TemillirlJ 156.8Xl En1939se~ a fas gotiemos estbles co-esccooe-es.V~ RíoPál.Jco técncareñe

Ordenamientos ecológicos estatales.- Bajo la vertiente de coordinacióncon las entidades federativas, existen 16Acuerdos de Coordinación firmados conlas autoridades locales correspondientes,ya sea para la formulación o para lainstrumentación de ordenamientosecológicos; 8 están próximos a firmarse

en el cuarto trimestre del año 2000. Enestos convenios también se establecenlos respectivos acuerdos para proporcionar la asistencia técnica necesaria.

Durante el periodo 1995-2000 lasactividades del INE en este sentido hanconsistido en fortalecer las siguientesacciones en 15 estados:


1------Ordenamientos ecológicos estatales

-~-------Proyecto I SIlUIClllo Superflcla (hal Observaciones

"_,,_,., adual

Enseptiembre de1997, seelaboró uñacuerdO decoordinación; ellNEsecomprometió adarasesoría tecnlcayI

Aguascalientes I Enproceso 558.900 apoyo ensistemas deinformación para lareajzaclún delordenamiento ecolócco. Hasta la fecha, elacuerdo nose-"•.._•.... - hatirm~(jo: noobstante, elestudio técnico seestá elaborando yseproporciona laasesoría tecncaC0l!~~

.se prestó asesoría para laeabcracón delordenamiento, Que sedecretó enelperiódico üticlal el8 deseptiembreBaja California Decretado 7'160,926 de 1995. Aciuennente. se impulsa la firma delacuerdo de coordinación para actualizarlo. Existe interés del

-- gobierno delestado para Que laSEMARNAP apoye lagestión deordenamientos ecológicos regionales

termlnaou EI15denoviembre de1999 sefirmóelacuerdo decooroinación para la instrumentación delordenamiento. El25Coahuila técnicamente 15'157,837 delebrero del2000 se publicÓ en el DOF scnemente. se realizan ajustes técnicos y acciones para lograr su

decreto-- f En1997 seinició laelaboración delórd-enamiento ecológico~'Se concluyÓ enl99¡j-y sudecreto -se'pubiiCóeñSuanaluato Decretado 3'103,200

el periódico oliclalestatal el9 deabrilde1999. ;;:,~

Hidalgo Terminado 2'090,512 ,ConcluY6en 1999y, de manera 'paralela, se promoviÓ la firma de un acuerdo parasu instrumentación.técnicamente Actualmente, se realizan adecuaciones técnicas a la propuesta, rr;

Jalisco Terminado6'562,235

Se firmaron acuerdos decoorüinacién para la elaboración delordenamiento eCOIÓgico,'ET'estudiO concluyÓ en

f----- técnicamente 1999. Actualmente, sepromueve su instrumentación. r;;;;::;;::::El4dejuniode1999, enlagaceta oficial estatal, seemitió eldecreto delordenamiento ecológico. En el-mismoaño, sefirmóel acuerdo de cnonnrecon para su instrumentación, el cual se publicó el16 de noviembre de

México Decretado 2'249.995 1999 en el periódico oticial y el13 deenero del2000, enel Diaria Oficial de la Federación. Actualmente, serealizan adecuaciones al ordenamiento estatal y seimpulsan ordenamientos regionales, encoordinación conel

!----- gobierno delestadoEI14 deabrilde1998sefirmóel acuerda decoordinación Actualmente, el ordenamiento está enproceso deMichoacán Enproceso 5'992,800 elaboración

-~"'-" - -En el año-2000, allNE,a través de'"iadelegación delaSEMARNAP, gestiona"Ju'nto conel gobie'rno estatal, un

San LuisPotosí En proceso 6'306,800 acuerdo decoordinación para elaborar e instrumentar el ordenamiento ecológico

Terminado EIINEasesoró la realización delordenamiento ecológico. Concluyó en 1996, En1999 sefirmóel acuerdo deSonora técnicamente 18'203,200 coordinación para su instrumentación, EI19 defebrero del2000sepublicó en el periódico oficial estatal y el

12 ríeJunio del2000, enel Diario Oficial dela reoeracron.temauupas En proceso

-8'107.000 Enel a~o 2000 sefirmóelacuerdo decoordinación. Elordenamiento seencuentra en procesodIi-~

Tlaxcala EnPLoceso 406,093 - EI18de juliooel 2000 sifirmó elacuerdo decoordinación para elaborar e instrumentarelórdenamienlo ecológi"co

veracruz I En prtceso 7'169,900Actualmente seprom-üive la tirmadelacuerdo decoordinación para formular e instrumentar el ordenamiento,que esta en proceso deelaboración---Enel mes de marzo del ÚJOO se lruciéel proceso de pestrún para formular, instrumentar y ejecutarel

zacatecas En pproceso 7'504,000 ordenamiento ecoló leo

Para conIribuir al fortalecimiento delproceso de elaboración y aprobación delos ordenamientos ecológicos se realizaron más de 130talleres de planeaciónparticipativa; se impartieron cursos decapacitación en 26 estados de la República, por invitación expresa de diversasinstituciones académicas y de losgobiernos estatales y municipales.

En sinergia con estas tareas, a través dela estrategia de descentralización impulsada por la SEMARNAP, se generó en elaño 2000 el inédito Programa de Desarrollo Institucional AmbientaL De acuerdoa sus Reglas de Operación, este Programa consiste en otorgar subsidios parafinanciar una amplia gama de proyectos

orientados a fortalecer las capacidadesy el desarrollo institucional en materiaambiental de las entidades federativas delpaís. Para el caso del ordenamientoecológico del territorio, hasta julio del2000 están autorizados 21 proyectos"que cuentan con un financiamiento queasciende a 12.2 millones de pesos. Esteapoyo continuará para seguir concretando los ordenamientos ecológicos quelas propias autoridades estatales consideren estratégicos realizar y decretar ensus respectivas entidades federativas.

Ordenamiento ecológico del Mar deCortés

El ordenamiento ecológico de Mar de


Cortés es el único ordenamiento marinoque se ha trabajado hasta el momento.No obstante, reviste gran importancia yaque se trata de una amplia zona marinacon un potencial productivo y unadiversidad biológica sin precedentes.

Las inigualables condiciones que prevalecen hoy en día en esta región, se deben,por una parte a su situación geográficay fisiografía, pero por otra parte, a lahistoria de la región, en la cual se dio unproceso de colonización diferencial. Losterritorios de los actuales estados de Sonora, Sinaloa y Nayarit fueron exploradospor los colonizadores durante el sigloXVI. Mientras que en las Bajas lacolonización se inició a finales del sigloXVI y principios del XVII por órdenesjesuitas.

Esta diferencia en la ocupacion ydesarrollo territorial ha prevalecido hastala fecha y se ha visto reflejada en eldesarrollo de las economías de estos dosgrandes territorios. Por otra parte, lasplanicies de Sonora y Sinaloa cuentancon economías fuertemente orientadasa la producción primaria, mientras quelas Bajas se han orientado a las actividades de servicio. Lo cual resulta en undinamismo altamentepolarizadopero conun enorme potencial de inversión.

En cuanto a la zona marina, el Golfo deCalifornia cuenta con más de 1,600 Km.de longitud y 3,000 Km. de costas, queequivale al 50% de la superficie de la

Península Itálica. El área marina abarca283,000 Km' que representan la octavaparte del Mar Mediterráneo, alcanzaprofundidades mayores a los 3,000 m yalberga más de 900 islas e islotes. Entrelos principales atributos naturales de estaregión destacan su singular bellezapaisajística, su alta productividad biológica y su gran biodiversidad.

El ordenamiento ecológico marino delMar de Cortés pretende tener una visiónglobal de las actividades productivas yprocesos naturales que se presentan enla región, por medio del cual se regulará,de manera regional, las actividades agrícolas, pesqueras, acuícolas y turísticas,cuidando no alterar los procesosnaturales del ecosistema y su extraordinaria diversidad biológica.

Este ordenamiento ecológico se realizaa una escala de 1: 250 000, y promuevela elaboración de ordenamientosecológicos a mayor escala (1 :50,000) enlas costas de cada estado con jurisdicciónsobre el Mar de Cortés, además deintegrar los ya existentes en el nivelglobal.

Por ser el primer ordenamiento ecológicomarino en el país, durante su proceso deelaboración se han planteado nuevasmetodologías aplicables a las regionesmarinas que permitirán fomentar demanera integral y con una visiónterritorial el manejo sustentable de losrecursos naturales.


Las gestiones para la realización de esteproyecto iniciaron en el segundo semestre de 1997,a partir de reuniones de coordinación entre las instancias federales ylos gobiernos estatales involucrados. Laelaboración de este ordenamiento seplanteó en tres fases:

Durante la primera, se elaboró una estrategia de planeación y coordinaciónregional que integra tanto los estudios einvestigaciones regionales en materiaambiental, socioeconómica y productivaque se han realizado en el Mar de Cortés,como los instrumentos de política,programas y acciones que se desarrollandentro del marco jurídico-administrativovigente.

El informe final de esta fase integra losresultados sobre caracterización ydiagnóstico elaborados por cada grupode trabajo (oceanografía básica, biodiversidad y conservación, pesca y desarrollo urbano, turístico y portuario) y lainformacióndel diagnósticogeneradoporel ordenamiento ecológico general del yterritorio sobre las actividades agropecuanas.

La segunda fase se desarrolló en dos etapas. En la primera se definió el desarrollometodológico para la construcción de lapropuesta de ordenamiento ecológico,mientras que en la segunda se elaboró eldiseño de escenarios prospectivos y unapropuesta de modelo de ordenamientoecológico a nivel de políticas.

La tercera fase tiene por objetivo impulsar el proceso de concertación social através de la planeación participativa y laintegración, en un solo documento, de laestrategia para el desarrollo sustentablede la región. Los productos esperadosde esta fase son las memorias de lostalleres de planeación participativa y eldocumento de la estrategia para el desarrollo sustentable regional.

Perspectivas

Para consolidar el papel que tiene elordenamiento ecológico en la agendaambiental y en los procesos de planeación regional, son necesarias diferentesmedidas de diverso orden.

En un plano jurídico y de rediseño institucional, en materia de ordenamientoterritorial se requieren una serie deinnovaciones profundas, enlistadas acontinuación y que empatan con la imperiosa necesidad de activar la planeación regional:

Establecer una institución nacionalresponsable de la conducción estratégica del ordenamiento territorial, y dela normatividad y de las funciones depromoción para garantizar que elordenamiento se asuma plenamentepor parte de los gobiernos estatales ymunicipales, y de los sectores de laAdministración Pública Federal.Establecer un marco legal específicopara la formulación de Planes deOrdenamiento Territorial regionales,


estatales y municipalesque armonicenlas dinámicas poblacionales y lasactividades productivas con laconservación y aprovechamientosustentable de los recursos naturales;definiendo las responsabilidades, yobligaciones de losdiferentes sectoresde gobierno, publico y privado. Estemarco legal debe definir una plenaarticu lación del ordenamiento ecológico con estos planes, en congruencia con la dispuesto en la LGEEPA.

Lo anterior requerirá una revisión de lasleyes correspondientes, para que elordenamiento sea el instrumento quepermita y faciliteal municipiorealizarunaefectiva gestión del territorio bajo sujurisdicción.

Asimismo y a partir de los ámbitos decompetencia entre los diferentes órdenesde gobierno, se requiere normar mejoresmecanismos de relación intergubernamental en materia de ordenamientoterritorial.

Independientemente de las posibilidadesde cristalizar estas reformas jurídicas einstitucionales, es necesario aplicar unaserie de medidas para fortalecer elinstrumento de ordenamiento ecológico:

Establecer una agenda común y unmecanismo institucional que permitasinergias entre las atribuciones ytrabajos que realizan el (NE, SEDESOL,

INEGI y CONAPO en materia deordenamiento territorial.

Instituir acuerdos intersectorialesorientados a que el ordenamiento ecológico general del territorio y en especial los criterios ecológicos seandebidamente considerados en el diseño de las políticas sectoriales y en lasdecisiones de fomento productivo einversión pública. Esto facilitaráenormemente la incorporación de unavisión territorial en la gestión públicay en el mismo modelo de desarrollo.Para que el ordenamiento ecológicosea efectivamente aplicado, requierede una oportuna coordinación con lasdependencias públicas y una eficienteconcertación con los sectores de lasociedad involucrados. Los mecanismos de concertación deberán instrumentarse a través de convenios jurídicos, con obligaciones y sancionesespecíficas al incumplimiento de laspartes. De este modo, se daría mayorefectividad a la planeación ambientaldel territorio y se evitarían en granmedida los conflictos posteriores a laaprobación de los programas deordenamiento.Asimismo, se requiere rediseñar losactuales mecanismos de gestión de losordenamientos ecológicos, para quesean mucho más dinámicos y expeditos.y hacer más accesible la informacióny el conocimiento derivados de losordenamientos, para que losdiferentesusuarios puedan apropiárselos ymotivar su corresponsabilidad en sucumplimiento.


Modernización del instrumento deevaluación del impacto ambiental

La evaluación del impacto ambientalconstituye una de las figuras jurídicasmás novedosasde la legislaciónambientalmexicana. Es también uno de losprincipales instrumentos de la políticaambiental que tiene como objeto prevenirlos posibles efectos negativos que laejecución de obras o de actividades quese realizan en el territorio nacional puedan llegar a generar en el bienestar de lapoblación, sus condiciones de salud ysobre el medio ambiente.

En México, los estudios técnicos deimpacto ambiental se realizan desdehace poco más de veinte años. Sus basesjurídicas también se comienzan a perfilardesde las primeras leyes que orientaronla aplicación de la política ambientaldurante las décadas de los setenta yochenta, es decir, en la Ley Federal paraPrevenir y Controlar la ContaminaciónAmbiental (1971) y en la Ley Federalpara la Protección al Ambiente (1982).Sin embargo, no es sino hasta la promulgación de la LGEEPA en 1988 y de suReglamento en materia de impactoambiental, que por primera ocasión secontaba con un marco legal integral quele otorgaba mayor fundamento jurídico.

En esta Ley se privilegió la incorporación de nuevos instrumentos que coadyuvaran a prevenir la ocurrencia desituaciones ecológicas negativas, considerando que la eliminación del daño

ecológico tiene un costo más alto para lasociedad que su prevención; tal es elcaso del ordenamiento ecológico, de lasnormas técnicas ecológicas y por supuesto de la evaluación del impacto ambiental. Por primera vez, esta Ley tambiéndispone la facultad de los estados ymunicipios para establecer sistemas deevaluación del impacto ambiental paralos casos que no estuvieran comprendidos dentro de la esfera federal.

De esta forma, no es sino hasta finalesde los ochenta que se registra el arranqueinstitucional del procedimiento deevaluación del impacto ambiental enMéxico, contando con los instrumentosjurídicos y reglamentarios a través de loscuales se dispuso que "la realización deobras o actividades públicas o privadas,que puedan causar desequilibrios ecológicos o rebasar los límites y condicionesseñaladas en los reglamentos y normastécnicas ecológicas para proteger el ambiente, deberán sujetarse a una autorización previa"," precisando también quétipo de proyectos debía contar con dichaautorización antes de su ejecución.

El fortalecimiento de los marcos técnicoy jurídico repercutió de inmediato en elnúmero de proyectos que ingresaron alprocedimiento de evaluación y en el tipode obras que se someten a este procesode regulación, como son, la construcciónde obras hidráulicas, vías generales decomunicación, desarrollos turísticos,instalaciones de tratamiento. confinamiento o eliminación de residuospeligrosos, etcétera."


Hasta 1995 la evaluación del impactoambiental estaba a cargo de diversasinstancias de la administración públicafederal. Desde entonces, el InstitutoNacional de Ecología es la únicaautoridad responsable de evaluar yautorizar las manifestaciones de impactoambiental y los informes preventivos delas obras o actividades competencia dela Federación, es por ello que en elsiguiente apartado se describen losavances que se han logrado alcanzar afavor de la modernización de esteimportante instrumento de la políticaambiental.

La evaluación del impacto ambientalen el marco de la política ambiental,1995-2000

En materia de evaluación del impactoambiental el INE consideró la necesidadde fortalecer diversas líneas estratégicasde trabajo que repercuten, por una parte,en la eficacia del procedimiento parapreservar y restaurar el medio ambientey, por otra, en la posibilidad de ofrecer asus usuarios mayor certidumbre yrespuestas oportunas.

Entre 1995 Yel año 2000 se trabajó en laactualización de los fundamentosjurídicos y normativos que sustentan elprocedimiento de evaluación de impactoambiental a través de la promoción dereformas a la LGEEPA y de la formulación de un nuevo Reglamento enmateria de impacto ambiental.

Otros campos de acción sustantivos enlos que se ha estado trabajando son en

el de la formulación de guías sectorialespara la presentación de manifestacionesde impacto ambiental y en la elaboracióny aprobación de nuevas normas oficialesmexicanas en materia de impactoambiental.

En el marco del fortalecimiento de unagestión ambiental cada vez más desconcentrada y con el objeto de avanzaren la modernización del procedimientode evaluación, se trabajó en la desconcentración de diversas funciones enmateria de impacto ambiental hacia lasdelegaciones de la SEMARNAP en las 31entidades federativas, generando también mejoras tanto en los procesos deevaluación a nivel interno, como en eldesarrollo de acciones de difusión einformación pública.

Un último aspecto trabajado duranteestos años, ha sido la evaluación ambiental de proyectos de obras y actividades con impacto transfronterizo. Espor ello que al final de este apartado sedescriben los avances que se lograronalcanzar al respecto.

a) Actualización del marco jurídicoy normativo

Reformas a la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protecciónal Ambiente

Entre los instrumentos de políticaambiental que se fortalecieron y enriquecieron con las reformas a la LGEEPA

en 1996, está la evaluación de impactoambiental. Aunque su incorporación en


la legislación ambiental significó unavance importante, se consideró que laLey vigente adolecía de deficiencias,talescomolacentralización enel gobiernofederal de una gran cantidad dedecisiones; la ambigüedad en el establecimiento del tipo de obra o actividadque requiere la aplicación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, así como la falta de procedimientos administrativos claros y demecanismos de participación social queotorguen transparencia y certidumbre alos procesos de autorización y dedecisión.

Propósitos sustantivos de lasmodificaciones al procedimiento deevaluación de impacto ambiental

De esta forma las modificaciones a laLey tuvieron como propósito:

a) Establecer claramente la obligatoriedadde la autorizaciónpreviaen materia de impacto ambientalpara la realización de obras oactividades que generen o puedangenerar efectos significativossobre el ambiente o los recursosnaturales y que no puedan serregulados adecuadamente a travésde otros instrumentos de políticaambiental.

Para ello, se incorporó a la legislaciónuna relación precisa de aquellas obras oactividades cuyo impacto ambientalcorrespondería evaluar al gobierno

federal incorporando varios tipos deobras y actividades que no estabanexpresamente establecidas en la leyvigente (ver recuadro).

Tipos de obras y actividades sujetasal procedimiento de Evaluación deImpacto Ambiental LGEEPA, 1996

Poliductos;Plantaciones forestales, cambios deuso del suelo en áreas forestales, asícomo en selvas y zonas áridas;Parques industrialesdonde se realicenactividades altamente riesgosas;Desarrollos inmobiliarios en lascostas,obras y actividades en humedales,lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como sus litorales o zonas federales;Actividades pesqueras, acuícolas oagropecuarias que puedan poner enpeligro la preservación de una o másespecies o causar daños a los ecosistemas.

Con el nuevo listado se pretende que elgobierno federal no deje de evaluarobrasy actividades con impacto significativo,pero también que los particulares tenganmayor certeza jurídica al conocer conprecisión las actividades que requierenautorización.

b) Incorporar, conel objetode definirunaregulación clara y simplificada enmateria de impacto ambiental, lareferencia al Reglamento de la Leyen la cual se deberán señalar las obras


o actividades incluidasen ella, que porsu ubicación, dimensiones, características o alcances, no produzcanimpactos significativos y que por lotanto no requerirán evaluación deimpacto ambiental.

e) Prever la posibilidad de que laSEMARNAP, por conducto del ¡NE,

solicite la evaluación de impactoambiental a obras o actividades que apesar de no estar expresamenteseñaladas en la Ley, puedan causardesequilibrio ecológico, daños a lasalud pública o a los ecosistemas orebasar los límites y condicioneslegales.

No obstante, con el objeto de no hacernugatorio el beneficio derivado de unlistado preciso, se incluye en estadisposición el procedimiento que deberáseguir el INE para determinar si procedeo no la presentación de una manifestación de impacto ambiental, y seestablece la positiva fieta en caso deque el Instituto no conteste en el plazolegal.

d) Elevar a rango de Ley el Informepreventivo, que estaba previsto en elreglamento de la LGEEPA para loscasos que no requieren manifestación.

e) Simplificar los procedimientos para laevaluación de impacto ambiental delas obras y actividades competenciade las autoridades estatales ymunicipales.

La legislación estatal prevé licencias defraccionamientos, subdivisiones, usos delsuelo y otros a los que se han añadidolos procedimientos de impacto ambiental, lo que acarrea una complejidadinnecesaria en el régimen de licencias.

En este aspecto, la iniciativa dispuso quelas leyes de los estados evitarán laproliferación de procedimientos administrativos en los que distintas autoridades intervienen en la autorización deproyectos que pueden evaluarse en unsólo procedimiento. Con ello se pretendeavanzar en la articulación de la gestióndel desarrollo urbano con la gestiónambiental.

f) Vincular la evaluación del impactoambiental con el ordenamientoecológico del territorio y la regulaciónde los usos del suelo prevista en lalegislación sobre asentamientoshumanos.

Al respecto, la propuesta de modificaciones a la Ley hizo posible que losplanes de desarrollo urbano y deordenamiento ecológico del territorio,sean sometidos en forma voluntaria porparte de los gobiernos locales a laevaluación del impacto ambiental delgobierno federal, a fin de que las obras oactividades que específicamente hubieran quedado establecidas en dichosinstrumentos, no requieran de un nuevoprocedimiento de evaluación de impactoambiental.


g) Ampliar la participación pública en losprocedimientos de evaluación deimpacto ambiental.

En el texto vigente de la Ley los derechosde los ciudadanos en relación con el procedimiento de evaluación de impactoambiental se reducían a la posibilidad deconocer el contenido de las manifestaciones sometidas a la autoridad, locual se mantuvo en la iniciativa; sinembargo, esos derechos se ampliaron deuna manera considerable con la creaciónde espacios que permiten la discusiónpública de los proyectos sometidos a laconsideración de la autoridad cuando surealización pueda acarrear graves desequilibrios ecológicos o daños a la saludpública o a los ecosistemas.

Además, las reformas a la LGEEPA

establecen el procedimiento que deberánseguir las autoridades ambientales, enespecífico el INE y la PROFEPA, con elpropósito de garantizar el derecho de laspersonas a formular observaciones ypropuestas respecto de las MIA que lepresenten.

h) Definir con precisión la responsabilidad de los profesionistas queparticipan en la formulación de MIA.

Nuevo Reglamento de ImpactoAmbiental y Guías Sectoriales

Una vez concluidas las reformas a laLGEEPA (1996), el INE promovió laactualización del reglamento de esta leyen materia de impacto ambiental," cuyaaplicación compete al Instituto, por serla institución que -como se ha señaladoanteriormente- mantiene la atribución deevaluar el impacto ambiental y emitir lasresoluciones para la realización deproyectos de obras o actividades.

Como en otros casos, la nueva versióndel reglamento incorporó las observaciones y comentarios de diversos organismos públicos, privados y sociales ya quedurante su elaboración se convocó adiversos foros y reuniones de trabajo quefueron enriqueciendo el proyecto hastallegar a su versión final.

En congruencia con la LGEEPA, loselementos centrales que incorpora elnuevo Reglamento, son los siguientes:

a) Relación detallada de las actividadesy obras que requieren la autorizaciónprevia en materia de impactoambiental, así como de aquellas queestán exentas de esta obligación.

Tipo de o~rasy aetMdadllSqu8 reqUieren aulorlzaci6n en materiade impacto ambiental

HidfiluliCas;\lías generale$ decomunícactón;Oleoductos, gasbduclos, carboductos y ponductos;

158 CONSOLIDANDO LA POLtnCA

Industrias petrolera: petroqu lmtca: quím ica; siderúrgica: papelera: azucarera; delcemento y eléctrica:Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a lafederación; ,Instalaciones de tratamiento. confinamiento o eliminación de residuos peligrosos. asicomo residuos radioactivos;Aprovechamientos forestales en selvas tropicales 'f especies de difícil reueneracón.Plantaciones forestales:Cambios de uso del suelo de áreas forestales. así como en selvas y lonas áridas;Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas;Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros;Obras yactividades en humedales.manglares, lagunas,ríos, lagosyesteros conectadoscon el mar, así como en sus litorales o zonas federales;Obras en áreas naturales protegidas;Actividades pesqueras, acucctas y agropecuarias que puedan poner en peligro lapreservación de una o más especies o causar danos a los ecosistemas.

Eucn( . LGEEP. ~

Respecto al procedimiento de evaluacióndel impacto ambiental el nuevo Reglamento establece los siguientes aspectos:b) Las modalidades de la MI A. se

reducen ~ tres a dos: la u gionar-4

y la particular, señalándose claramente la informaci ón que deberácontener cada uno de es tos documentos para que el lNE pueda realizarla eva luac ión del proyecto , obra oactividad respecto de la que se solicitala autorización.

Para simplificar el procedimiento . encasos de que una obra o actividad involucre el cambio de uso del suelo de áreasforestales y en selvas y zonas áridas. lospromovenres podrán presentar una solaman ifestación o bien en aquellos casosde aprovec hamie ntos foresta le s yplantaciones forestales. podrán presentarde manera simultánea la manifestación

de impacto a mbien ta l y el plan demanej o.

El nuevo reglamento ratifica la necesidadde incluir en las manifestaciones deimpacto ambiental. un Estudio de riesgocuando se trate de acti vidades altamenteriesgosas, en el cual los promoventesdeberán incl uir escenarios y medidaspreventivas resultantes del análisis de losriesgos ambientales relacionados con elproyecto y. entre otras. las medidas deseguridad en materia ambiental.

En el nu evo re glamento tambié n seespecifica claramente cómo presentar unInforme preventivo y en qué situacionesprocede la evaluación con este informe:cuando existan normas oficiales mex icanas q ue regulen las emisiones. descargas . aprovechamiento de recursos•naturale s ; c ua ndo las obras estén


previstas en un programa de desarrollourbano o de ordenamiento ecológico conprevia autorización en materia deimpacto ambiental o bien cuando se tratede instalaciones ubicadas en parquesindustriales también previamenteautorizados.

c) En materia de participación pública yderecho a la información, en el nuevoreglamento se establecen los derechosde los ciudadanos y las atribucionesdel INE en la materia, entre las que seincorporan las siguientes:

La publicación semanal de un listadode las solicitudes de autorización delas MIA y de los Informes preventivosque reciba;Poner a disposición para consulta decualquier persona los expedientes deevaluación de las MIA,25Llevar a cabo, a solicitud de cualquierpersona de la comunidad, una consultapública respecto de proyectossometidos a su evaluación;El derecho a la denuncia popular detoda persona, grupos sociales,organizaciones no gubernamentales,asociaciones y sociedades respecto aldesequilibrio ecológico, daño alambiente o a los recursos naturalesque pueda estar provocando una obrao actividad.

d) Finalmente, el nuevo reglamentoestablece novedosas disposicionesrelativas a la emisión de las reso-

luciones de la evaluación de impactoambiental; sobre los seguros ygarantías respecto del cumplimientode las condiciones establecidas en lasautorizaciones, y sobre las medidas deinspección, seguridad y sanciones quepodrá realizar la PROFEPA.

Guías sectoriales

Conforme a las disposiciones del nuevoReglamento en materia de evaluación delimpacto ambiental, el INE elaboró onceguías sectoriales para facilitar lapresentación y entrega de los Informespreventivos y de las MIA's en sus modalidades particular y regional, deacuerdo con el tipo de obra o actividadque se pretenda llevar a cabo. Estasguías corresponden a proyectos de lossiguientes sectores:

pesquero (subsectores pesca yacuacultura);hidráulico,mínero, turfsticoy eléctrico;vías generales de comunicación;forestal, agrícolapecuario e industrialy energético;instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuospeligrosos.

Cabe destacar que en estas guías sedescribe también el tipo de estudios quese requiere para la dictaminación enmateria de impacto ambiental de unproyecto, ya sea un estudio de riesgo obien estudios técnicos. Todas ellas están


a disposición del público en el sitio delINE en Internet. además de haber sidopublicadas en el Diario Oficial de laFederación y en la Gaceta Ecológica.

Normas oficiales mexicanas

Con la finalidad de obtener una mayoreficiencia regulatoria de las actividades

productivas y de hacer más expedita laevaluación de las manifestaciones deimpacto ambiental. permitiendo con elloque sólo se evalúen los proyectos querequieran de un análisis de fondo, seprogramó la elaboración de las siguientes11 normas oficiales mexicanas enmateria de impacto ambiental.

NOM-114-ECOl.-1998

NOM-ll?-ECOL-1998

NOM-113-ECOL-1998

NOM-115-ECOL-1998

HDM en materia de Impacto ambiente."

PublicadasQue establece las especificaciones de protección ambientalpara la planeación, diseño, construcción, operación ymantenimiento de subestacíones eléctricas de potencia ode distribución que se pretendan ubicar en áreas urbanas,suburbanas, rurales, agropecuarias, industriales, deequipamiento urbano Ode servicios y turisticas.Que establece las especificaciones de protección ambientalpara la planeación, diseño, construcción, operación ymantenimiento de lineas de transmisión y desubtransmisión eléctrica que se pretendan ubicar en áreasurbanas. suburbanas. rurales. agropecuarias, industriales,de equipamiento urbano o de servicios y turísticas(Aclaración OHebrero-1999).Que establece las especificaciones de protección ambientalque deben observarse en las actividades de perforación depozos petroleros terrestres para exploración y producciónen zonas agrlcolas, ganaderas y eriales (Aclaración 29enero-1999).Que establece las especificaciones de protección ambientalpara prospecciones sismológicas terrestres que se realicenen zonas agrlcolas, ganaderas y eriales.Que establece las especificaciones de protección ambientalpara la instalación y mantenimiento mayor de los sistemaspara el transporte y distribución de hidrocarburos ypetroqufmicos en estado llquido ygaseoso. que se realicenen derechos de vla terrestres existentes, ubicados en zonas agrlcolas, ganaderas y eriales.

NOM-116-ECOL-1998


NOM-120-ECOl-1997 Que establece las especificaciones de protección ambientalpara las actividades dé exploración minera directa, en zonascon climas secos y templados en donde se desarrollevegetaCión de matorral xerófilo, bosque tropical caducifolio,bosques deconlferas o encinos (ACLARACiÓN 06-ENERO1999).

En proceso de publicaciónProyecto de Norma Oficial Mexicana P~OY-NOM-130-1999. Protección ambientalsistemas de comunicación telefónica por red de fibra óptica-especificaciones para laplaneación, diseño, preparación del sitio, construcción, operación ymantenlmíento.

En elaboraciónProyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-rWM..JCOl-2000 que establece lasespecificaciones de protección ambíentalpara llevar cabo las actividades de dragado demantenimiento en desarrollosrnarñímo-portuarlos. , , . • .Proyecto de Norma Oficial MexicMa, PROY..NOM_ECOl-2000, Protección Ambientallíneas de abastecimiento de gas nátural.Especíñcaclones para la ptaneaclén, clseño,selección y preparación del sitio;construcción,operaeróÍ1 y mante~imiento.

Proyecto de Norma Oficial Mexicana, PROY-NaM~ECOl-2000quéestalllece lasespecificaciones de protección ambiental para la selección y preparación:del 'Sitio,construcción, operación, mantenimiento y abandono de marinas turisñcas.Proyecto de Norma Mexicana que estáblece las especificacionesde protección ambientalpara la selección, preparación del sitio, construcción, operación, mantenimiento yallandono de campos de golfenecosistetnas cesteroso' en Sus colindancias., ' '

En este tema, el proceso de desean ..centración inicia hasta 1999 a través dela publicación del acuerdo mediante elcual se trasladan diversas facultades alas Delegaciones Federales de la

Gestión desconcentrada de laevaluación del impacto ambiental

b) Modernización del procedimiento a los usuarios, es el fortalecimiento de lade evaluación del impacto ambiental gestión ambiental en las delegaciones

federales de la SEMARNAP en las enti ..dades federativas. Para ello, en el marcode la estrategia de desconcentración dela SEMARNAP, se han transferido diversasfunciones a las delegaciones, entre lasque se encuentran algunas vinculadascon la evaluación del impacto ambiental.

El procedimiento administrativo deevaluación ha ido evolucionando de unamanera continua, lo que ha permitidoredefinir la forma de atención al usuarioy el modo de resolución de sus de..mandas. Al respecto, una de las prin..cipales innovaciones que se ha tratadode introducir con el objeto de mejorar laprestación de los servicios y beneficiar


SEMARNAP, entre las que se encuentranlas relacionadas con el impacto ambiental.

Asimismo, el 5 de junio del año 2000 sepublicó el nuevo Reglamento Interior dela SEMARNAP, en el que se otorga a lasdelegaciones federales la facultad deevaluar y dictaminar informes preventivos y manifestaciones de impactoambiental, modalidad particular, conexcepción de aquellas que correspondana la industria del petróleo, la petroquímica y las instalaciones para tratamientode residuos peligrosos. El INE mantienela facultad de evaluar un proyecto queabarque dos o más entidades federativas,independientemente de si se trata de uninforme preventivo o una MIA particular.De acuerdo con la fracción I del artículo32 de este reglamento, en noviembre delaño 2000 se publicará el acuerdo paraestablecer las normas y lineamientos enlos que deberán sustentarse las delegaciones para realizar esas nuevasfunciones.

Este proeeso paulatino de deseoneentración de funciones ha sido acompañado de un amplio programa de capacitación dirigido fundamentalmente a lassubdelegaciones de medio ambiente delas delegaciones de la SEMARNAP en losestados, que tuvo como objetivo actualizar las herramientas de evaluación enlos campos jurídico, técnico y administrativo a través de cursos-talleres nacionales y regionales sobre la evaluación deimpacto ambiental.

Difusión e infonnación al público

Se diseñó y puso en práctica un procedimientoautomatizadopara lapublicaciónvía Internet de los resúmenes ejecutivosde los proyectos que ingresan al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Asimismo, se desarrolló una página web para facilitar la búsqueda yconsulta de dichos proyectos.

Semanalmente se publica la relación delos proyectos que ingresan al procedimiento de evaluación. Asimismo, enlos primeros diez días después de que sereciben los proyectos, se integra elexpediente respectivo, que se envía alCentro Documental del INE para suconsulta al público.

Desde 1997 se registran los proyectosque ingresan al procedimiento deevaluación mediante el Sistema Nacionalde Registro de Manifestaciones deImpacto Ambiental (Sirena) y desdeentonces se han hecho varias adecuaciones ante las cambiantes necesidades, incluyendo la creación de unprocedimiento informático automáticoque permite publicar vía Internet los datosgenerales de cada proyecto inmediatamente después de que éste se registraen el Sirena.

Aunque ha dado resultados satisfactorios, este sistema ya está siendo rebasado por la cantidad de proyectosregistrados, pues el manejador de basede datos que utiliza no es suficientemente


poderoso para generar consultas rápidas,acordes con la premura con que serequiere la información. Por lo anterior,desde finales de 1999 se trabajó en lamigración del Sirena a una nueva versiónIntranet, denominada Sistema deTrámites de Impacto Ambiental.

Este sistema se ha puesto a disposiciónde las delegaciones federales deSEMANARP,lo que ha permitido que todoslos proyectos que ingresan al procedimiento de evaluación, tanto enoficinas centrales como en las diferentesentidades federativas, se registren en unamisma aplicación y la información puedaser explotada desde una base de datosúnica y centralizada.

Al diseñar el sistema de trámites delprocedimiento de evaluación de impactoambiental se puso especial énfasis en laestructura de la base de datos. Para ello,se utiliza un modelo entidad-relación,implantado sobre un manejador relacional de vanguardia, independiente dela aplicación para su explotación.

Esta estructura está preparada pararecibir información relevante relacionada con los proyectos que ingresan alprocedimiento de evaluación de impactoambiental, incluyendo los evaluados y/o

los ingresados en las delegaciones federales de la Semarnap. Como puntodestacable de este diseño "e consideróla posibilidad de georreferenciar la información para su vinculación con otrosinstrumentos de la política ambiental,actualmente sistematizados. Igualmente,se contempla la posibilidad de que estabase de datos sea una fuente de información más general, que sirva tambiéna instituciones como la PROFEPA, losgobiernos estatales y municipales, y losmismos promoventes de proyectos. Estasy otras posibilidades requerirán mayordesarrollo para optimizar su uso yaprovechamiento.

Avances del procesode evaluación

En el periodo de 1988 al 30 de septiembre del 2000 ingresaron al procedimientode evaluación de impacto ambiental untotal de 10, 923 estudios de los cuales 3,432 son Informes preventivos, 4, 734 sonMIA y 2, 757 están catalogados comootros."

De dichos proyectos que ingresaron alINE para su dictaminación, 6, 155corresponden al periodo que comprendedel 10 de diciembre de 1994 al 30 deseptiembre del 2000, como se puedeapreciar en la siguiente tabla.

1M CONSOLlDANOO LA POLlTICA

Proyectos ingresados por niv el de estudio 1988-sepliernhre del 2000

AA. IP MIA-G MIA·I MIA-E MIA·P MIA·R Olnl. Total1988 4 4 2 • 340 3501989 1 1 39 411990 10 19 2 2 97 1301991 61 76 14 4 235 3901992 209 237 49 11 769 12751993 373 335 49 5 1005 17671994 502 309 24 8 27 8701995 600 391 17 2 24 10341996 778 339 27 9 15 11 681997 372 487 27 7 187 101101998 217 701 28 1 17 9641999 220 803 19 4 2 10482000 86 657 9 8 41 5 806

TOTAL 3432 4359 268 61 41 5 2757 10923

En diciembre de 1994 había en procesode evaluación de impacto ambiental untotal de l.-W31ocual significaba un rezagode 73% de los estud ios ingresados en eseaño )' en los anteriores.

Como se puede apreciar en la siguientegráfica. la demanda de evaluación se

incrementó gradualmente año con año:se observa que en el año de 1989 serecibió el menor número de proyectospara evaluación. en tamo que en 1993fue el año en el que se presentaron másproyectos. Si se descartan esas doscifras. el promedio anual fue de 750estudios ingresados.

Comportamiento histórico de mgreses de estudios de impacto ambiental 1988-2000-••••••

•' . ' . - ,~ , . ' . !~ ,~ 1M l~ '. l . _-


Un factor importante en la evaluaciónde impacto ambiental es la complej idaddel proyecto que se presenta, y.esto demanera indirecta puede reflejarse en elnivel del estudio que se realiza. La tablaanterior indica que el mayor número deingresos de MIA se incrementó a partirde 1997 y el de Informes preventivosd is minuyó. Esta sit uac ió n puedederivarse de los cambios incorporados ala LGEEPA y de la desconcentración defunciones de impacto ambiental hacia lasdelegaciones de la SEMARI"AP.

De manera esque mática, la sigu iente

gráfica muestra que la demanda de evaluación del impacto ambiental provino

. sobre todo de proyectos industriales y dePEMEX. seg uido de proyectos de tipoturístico.

Los cinco estados de la República endonde se ubican la mayor parte de los 6,100 proyectos de estudios de impactoambiental que ingresaron a evaluaciónen el periodo 1995-2000 son: QuintanaRoo con 457 proyectos; Tamaulipas con422; Veracruz con 4 11; el Estado deMéxico con 394 y Nuevo León con 363.

Demanda de proyectos de evaluación de Impacto ambiental segúnsubsector productivo 1995-2000

•

VlO,S OE CO MUf>C/CIOO7%

RECURSOS I-IJW.JLJX)S

' 'lo

PESQUERO10%

_RO9%

OESAmOUD Lm.NO0%

TUR~ O{11% 7%

tllUSTRW.21 %

GASERO6%

PEME)(19%

FORESTPL9%


Proyectos ingresados al procedimiento de evaluación de impacto ambiental segúnaño y entidad federativa 1995·2000

Estado 1995 1996 1997 1998 1999 2000 TotalSin localízar'" 3 6 O O O O 9Aguascalientes 9 7 11 12 5 4 48Baja California 42 54 47 28 33 34 238Baja California Sur 9 30 17 8 23 22 109Campeche 12 24 61 31 24 14 166Coahuila 41 62 45 43 61 28 280Colima 14 6 6 10 15 8 59Chiapas 5 13 22 22 34 26 122Chihuahua 39 77 32 17 12 14 191Distrito Federal 24 25 23 19 17 13 121Durango 27 19 19 14 16 13 108Guanajuato 28 28 11 21 32 23 143Guerrero 37 21 30 12 24 21 145Hidalgo 17 11 25 25 20 9 107Jaiisco 35 42 21 22 11 13 144Estado De México 84 80 59 74 65 32 394Michoacán· 47 31 28 26 16 28 176Marolas 27 15 13 15 9 8 87Nayarit 15 20 7 8 26 15 91Nuevo León 53 55 32 69 82 72 363Oaxaca 22 7 6 17 13 12 77Puebla 16 21 206 54 17 19 333Querétaro 9 19 9 8 8 14 67Quintana Roo 55 69 59 122 119 33 457San Luis Potosi 11 20 8 17 12 19 87Sinaloa 49 65 49 55 26 25 269Sonora 68 37 23 56 83 56 323Tabasco 53 122 84 54 25 45 363Tamaulipas 53 63 83 42 95 86 422Tlaxcaia 13 17 2 2 4 2 40Veracruz 72 68 38 49 99 85 411Yucatán 20 17 12 6 13 5 73Zacatecas 25 17 12 6 9 8 77Total 1834 1168 1080 964 1048 806 6100

Los resultados de la evaluación ydictaminación de los proyectos queingresaron al procedimiento de impacto

ambiental en el periodo de 1995 aseptiembre del 2000 se muestran en lasiguiente gráfica.

REVISTA DE AD~t1SISTRACIÓ~ Pl'BLlCA

Proyectos ingresados J resueltos en el periodo 1995-2000

167

1166 11661200

1000~o~u 800~e-o~~ 600~o:> 400.~

z

200

O1999 2000 AÑO1995 1996 1997 1998

I• INGRESADOS • RESUELTOS

De 6, I<X) proyectos ingresados 5. 588fueron resueltos (9 1% del total deproyectos). El porcentaje restante equivalea 567 proyectos que continúan en procesode evaluación. Su situación se especificaen la siguiente labia.

Del total de proyec tos ingresados al

procedimiento de evaluación de impactoambiental, el 0.9% estuve sujeto a verificación de la resolución emitida por el L....'E

mediante el recurso de revisión previstoen I~ artículos 176 y 177 de la LGEEPA.De esas revisiones, el 72Ck tuvo una resolución favorable al Instituto.

Situación general de los proyectos que se encuentran enevaluación del impactoamhiental

Situación 1997 199a 1999 2000· Tolal %Evaluación' • O O 19 92 111 19.6Opinión 2 10 67 183 262 46.2Info rmación Adicional O 10 40 144 194 34.2Total 2 20 126 419 517 100


Evaluación ambiental de proyectosprioritarios

Otro aspecto medular que se atendiódurante la gestión fue la evaluación dediversos proyectos considerados comoprioritarios debido a su complejidad enrelación, tanto con su ingeniería yoperación, como con sus consecuenciase impactos ambientales.

El procedimiento de evaluación que serealizó en esos casos incorporó diversosmecanismos de participación social yanálisisque aseguraron la compatibilidaddel desarrollo de la actividad productivacon la conservación de los recursosnaturales.

Para la adecuada aplicación de talesmecanismos fue fundamental la decididaparticipación tanto de las comunidades,como de las instituciones académicas yde investigación y de las autoridadesmunicipales y estatales. Cuando el proyecto estaba ubicado en un área naturalprotegida, también participaron el Consejo Nacional Consultivo de ÁreasNaturales Protegidas, el Comité TécnicoAsesor del área natural y la Comisiónde Evaluación y Seguimiento. Intervinieron, asimismo, grupos ecologistas yorganizaciones no gubernamentales.

La participación se dio en un marco legal,a través de reuniones y consultas públicasde información, talleres de evaluación yanálisis institucionales de las MtA, entre

otros mecanismos, lo que condujo apropuestas concretas sobre la formacomo se debería desarrollar el proyectoen cuestión desde el punto de vistaambiental.

Los mecanismos antes mencionadosestán claramente establecidos en laLGEEPA y su Reglamento en Materia deEvaluación del Impacto Ambiental yfueron utilizados aprovechando almáximo su potencialidad dentro delmarco que establece la ley.

e) Evaluación del impacto ambiental transfronterizo

En el marco del Acuerdo de CooperaciónAmbiental para América del Norte,desde 1995 se integraron los grupos detrabajo de los tres países -México,Estados Unidos y Canadá- para definirel contenido de un acuerdo en materiade evaluación del impacto ambientaltransfronterizo.

En la actualidad, ya se cuenta con untexto que en términos generales satisfacea cada una de las partes y en donde seestablecen los mecanismos para lanotificación de proyectos entre la partede origen y la parte potencialmenteafectada, la solicitud e intercambio deinformación de proyectos que podríancausar impactos ambientales transfronterizos, así como procedimientospara la participación pública y el establecimiento de medidas de mitigación.


Al respecto, la delegación de EstadosUnidos se ha negado sistemáticamentea aceptar cualquier forma de introducciónde proyectos no federales en el acuerdo,lo que ha provocado que las negociaciones se encuentren estancadas, pesea que México ha demostrado de manerareiterada que existen mecanismos paralograr que estos proyectos quedenincorporados al acuerdo mediante procedimientos explícitamente viables.

En opinión de la delegación mexicana,encabezada por el [NE, es imprescindibleuna definición clara de los mecanismosa través de los cuales deben incorporarselos proyectos no federales en el acuerdo,pues su ausencia implicaría admitir unconvenio desventajoso para México.Durante la VI Sesión Ordinaria delConsejo de la Comisión para la Cooperación Ambiental, celebrada en Banff,Canadá, en junio de 1999, las partesconvinieron en aplicar la política delbuen vecina con el fin de superar losobstáculos que han impedido el avancede las negociaciones.

Esta política sería puesta en práctica detal manera que el acuerdo entraría envigor definitivamente cuando al menostodos los estados y provincias fronterizosde las partes hayan aceptado participaren él. Entre tanto, el acuerdo podríaentrar en vigor provisionalmente enaquellos aspectos que las partes vayanacordando para distintos tipos de proyectos yjurisdicciones, siempre y cuando

los compromisos así asumidos guardenequilibrio recíproco a satisfacción de laspartes.

Cabe señalar, por otro lado, que laSecretaría de Relaciones Exteriores, quetambién participa en la delegaciónmexicana, se ha manifestado por establecer un acuerdo aplicable conforme alos intereses de la nación, que evite laaceptación de cláusulas inconvenientesa nuestros intereses.

En conclusión, el contenido actual delacuerdo en materia de evaluación delimpacto ambiental transfronterizo no esdel todo conveniente para México, puesno se ha concretado el punto relativo ala incorporación de proyectos nofederales de Estados Unidos, mientrasque la mayoría de los proyectos quepudieran considerarse de México son federales, lo que lo hace desigual y desfavorable para el país. No obstante, seconsidera que existe materia para seguirnegociando debido a que el texto borrador del acuerdo satisface en términosgenerales a las partes, y a que con la sola inclusiónde la cláusula de reciprocidad-actualmente incorporada, pero que estáentre corchetes- quedarían satisfechaslas expectativas de nuestro país.

Perspectivas

La evaluación del impacto ambiental haido evolucionando para convertirse en uninstrumento con mayores certezas meto-


dológicasy analíticas,loque ha dado lugara que se constituya en el instrumentopreventivo por excelencia de la políticaambiental.

Este instrumento ha recorrido un largo yfructífero camino, que lo condujo de serun trámite pesado, incierto y con escasaexperiencia hasta conformarse como unmecanismo más ágil, cierto y efectivo ensu meta de prevenir los impactos de unaobra o actividad determinada.

La perspectiva de la evaluación delimpacto ambiental en el plano metodológico apunta hacia dos vertientes:

hacia la normalización; es decir, laemisión de normas oficiales mexicanas que regulen los procesos deconstrucción y producción u operación de las obras y actividades decompetencia federal;hacia la autorregulación de las empresas, que será apoyada por la autoridad con la emisión de las normasoficiales mexicanas y de criteriostécnicos que permitan conocer conanticipación los impactos de un proyecto y las medidas para mitigarlos,de manera que al promovente puedaincorporar esos factores a la planificación para la construcción yoperación de su proyecto.

y en el plano de la evaluación, elinstrumento tiende a evolucionar hacia

una visión más integradora tanto de losprocesos productivos y del desarrolloeconómico como de los procesos ecológicos. La integración regional de lasevaluaciones del impacto ambientalimplica la ampliación de la escalatradicional de las evaluaciones; es decir,hay una tendencia hacia el análisis delos proyectos, no sólo en función de símismos y su entorno inmediato, sinotambién de la concatenación estrecha deotras actividades productivas en la región, de otros ecosistemas y del aprovechamiento de recursos de importanciaregional, como el agua, el aire, los suelos,la vegetación y la fauna.

Con los avances previsibles en la regulación ambiental, la emisión de normasoficiales mexicanas y de criterios técnicos, así como la capacitación y laconstante intercomunicación, se puedeesperar que la evaluación del impactoambiental se implante en la política deplaneación de los distintos sectoresproductivos, de modo que este procesoavance hacia formas más acabadas deautorregulación.

Bibliografía

"México ocupa el segundo lugar del mundo en diversidad de reptilesnl7 especies). es decir. 11'* de las conocidas en el planeta. y de ellas52'f .,on endémicas: en cuanto a mamíferos ocupamos el quinto lugar(450 especies, equivalentes al 12'* mundial. de las cuales 299<: sonendémicast. Respecto a lus anfibios. ocupamos el cuarto lugar (con 284especies. aproximadamente <:,17% mundial): 60% de ella, son habitantesexclusivas de México v 3'* son endémicas de Mesoamérica. en CONA6102(X)(J. E<lr(llegio '1ucíon,,' w,/Jre biodi,"er.';dad de México. Comisión

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REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 17[

, P.oll3. ln.l~'or inform.tC1OO di" la a~ de lIahajo J d (l\'E en m;dcr1ade Áreh NalUrate\ Prorc ¡;idu M' su¡ icrc ((>n ~ ull ~ r: Pr i nd /' i<lJ." 'ltnl'lt""", n _~ " g" ,kid dl' frobuj<, del (NE . Cu.ldemo' tl.:Trabaje oo. l.octob e do: 199:1. paginas 82-M.• Re.ocl'\ a-, de b bjocfera. parque ' nA-knJ.lc~ monumentos natu rales.aru \ oe protecclOO de fulról )' fauna, ;írca s do: pm ltt'('iÓll de t10rll Yfiluna. t nlre om.,• ..... P-.m,¡ue-o ~olCior.aIC'S en 1.3 millones di' ~1:lo...a, y 3tJ Re'lC'l"\'iIS deb 8 ir"' lto-a en " 3 milloo~ de hl:ct~a•.• Id.." ,. ("rl'u , ,,,• El arm\ l"("lm tllt n(o dc:la ~' ida silvc..m CQI,,~n~ aqUl'llai¡acti~,¡~

t . lIlto ¡,le ("ucrla ICl' ulalb. cri¡lf1n )' recolecciée . Ctlmo <k cultivo de'il 'l Ue lla~ es pectes silv estres animales ~' ~ege l a\e' q ue pueden serdnn-..: sticada, y que tienen un valor cornen-ie l, L\" ..vences de cudn uno de 10. proy ecto • . p"r e ' pecie . esta nampli;lI'nenlf: doc umentado, en el libro de bala nce de la gestión de vida. i[vtlue de I ~ Dirección General de Vid~ S lhe~lre del INE" Seglln el Arlículo Segundo Tr~nsi ¡nri (l de la Ley General de viduSilve' llt • •e abroga la Ley Fedem! de Caza ?Ublic.w~ en el Dia rio Ofici alJt la FtderiICiónel día 5 de enero de 1952 YcualqulCr O/ra dis posiciónle, ;.! que se oponga a la Le)' de Vida SIIVe\ lre.... El Gn lpo M Trabolju ...""'..m . más lIe cinc l.liC nlil reuniono"~ a lo largo deonce mt~• . h em po en ti que ~e file conformando e l documenrupreloCn¡m ... C...~re.... de la Unión. El Xl ele ooviembrc do: 199'J. I;t

formuló un ankplO)C'C1O de Ley de V ida Sihe' tre . lIue fUl: somet>dodunonle enero)' fd>rem .Id ano ::!(J(n .. IIn prncew de ronwlu. en el senode IlI"i COIlSC"jlK COn<tllli"lK RegimWe>o p..<1I el Dt...mullo SusknLlbIe.;¡,~í coro en lcKfllf'O'¡ de con~ulta C{)(l e \ptl10!0 t di'~ ink resaOO.. enb (IUIeria que fueron convocados por ti Senado M 1.tRtp.íN ic.l" Oc~ COIl 1<M di~llÓ'oli e"\">'I ruli ,,,,,,(>O J'¡;¡,'Ta el m()menlo.~ esnma'l ile u il.len alrededor de diez ciud:ldn .~mt\ de 1"" siele 'lile hu)cuenl.,¡ncu n 110 Pro airt- '1111" ~scnbn C!'I diftrCme grado proet emas deu lid<od de l aiTe )' por lanlu requ ineo de: " .enc. ón l.....alua<b Co nu CI!'flC"iOn de alli'unos~e' imJII, tr iale\ )' lav Zon3~ con den lólactividad pI!'1 roquimll"oI y dI!' ~l!'nffllC ión de tnergía. romo 5:a1.:una1ll"3t Tu l.1. e, l:li Clud.Jdc.-" ~ Cilld( k riZ.... por Il!'neT una población de másde 5(11mll llahitJ1JlteS y hl'1<lun millón u má.. )' un parqlll: \ d1iru b r qUl!''I!' lI.'el'l:,1 I b . 200 mil u nidado: ~.

.: E_le punto ~ e d esarroll a más a mp liarnt nre en I!' I u p arT~do sobreflOrm " li~i dud umbil!'nlul." El cOlllenido y ..kanee de esle pru~-ram l1 pul!'de ser consulTado en:SEMARNAP. lNE. PROFEPA. Gr stitlll ombimll1/ lw<'ÍlI /<1 indIlM,-ill.

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"'~.. E5re pu nto ~ de...urolla mh amplia meOle en el ap.,¡rt.tdo .obren:onomía am biental" /JIH'/¡" I: Liqu;dErpaooing ~I'''' Erpl"..;,,,,lo Se ent ie nde por poligoeal. lo< r,¡dil)\ en tern o a la>. acuvídadesCfm\io.krws ~orno ~lamc:nle ritsg~~ .:a lcul~ a partiT de l punlodunck <oe: loc.lliu la ifl~~ la ql>C puedeocumr wu n pJo<.ión ,incend tO. fu!!a o dl' nalTl<". y qlle I!',,,,hk« la diSlanci" ha. la la cua lpuede n OCUnl r~RfiO (áre a de'~~l. o bien le\IDn~ t oilt'n:Lri ón aIJI5aIud. 1(lS bienI!'. o al ambi enll!' (mJl de amon itl.lWlliell101. ! I nfom"~ción de ma yo <:!tI :moo,.. bUplUando la infllttacié n y la inyección al . ubs.uelfl.•• Com i l ~ Preparatorio de Méx ico . COIIJi-rt nl'ia Hábil,,1 11. /I!fo,-mrN'lf"i,," ,,I . 1996.~, En muteria de ordenamiento ecológ ico de l lerrilurio. I~, eOlidmk sfed erativas participantes en e . le Pro , ¡a ma se n la s stgutentesA¡ " ...c al ienll!'<: Baja California: Co abulla: Co l,ma; Durani:0: Guanajualo;Hidaljlo : Ja h'ICfl; Méxi co: MidlOacán: Morc kl\ : Nayant: Querétaro: SanLuis Potos í: Stnake: Sonora : Tamaulip ... :Thxcala: Y.:racruz y Zacntecas" LG EEPA. Ca pitlllo V. Sección v. Arl. 28. 1 9 ~~ ,

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Tercera Parte. Integrando las políticasTemas transversalesEconomía ambientalCambio climáticoProtección de la capa de ozonoBíoseguridad

173176176182192197

Tercera ParteIntegrando las políticas

E l INE ha venido consolidando durante los últimos años su misión

como autoridad ambiental normativadesarrollando para ello instrumentos y políticas cada vez más integrales y consistentes con respecto a los diferentes niveles de respuesta requeridos por laproblemática ambiental del país.

Para avanzar en esa dirección se hanabierto nuevas rutas de interacción y sehan profundizado nexos de trabajo tantocon otros sectores del gobierno federalcomo entre los tres órdenes de gobierno,dando inicio a un fructífero tránsito haciauna mayor concurrencia y corresponsabilidad en tomo a la gestión ambientaldel sector público nacional. Asimismo,se han estrechado y ampliado losvínculos establecidos con las principalesinstituciones internacionales de caráctermultilateral, regional y bilateral, relacionadas directa e indirectamente con lapreservación y contención del deteriorode los recursos naturales y el medioambiente.

La creciente intersectorialidad y concurrencia intergubernamental en la

gestión del INE convoca a una intervención más regionalizada, así como ala transversalidad temática en busca desoluciones efectivas a procesos complejos. Esto constituye sin duda unavaliosa expresión de la experiencia ycapacidad institucional adquirida a lo largode estos años.

La coherencia y reciprocidad entre losobjetivos de la política económica, lapolítica social y la ambiental constituyenpara el INE campos especiales depreocupación que han sido cuidadosamente procurados a través de lagestión intersectorial desarrollada con lasdiferentes secretarías del gobierno federal.

El encuentro de los propósitos de la conservación con los del aprovechamientosustentable de los recursos naturales, yel de éstos con los de la prevención y elcontrol del deterioro del medio ambientey su confluencia con la conduccióneconómica y las estrategias nacionalesde desarrollo a cargo de otras secretaríasde Estado -corno Hacienda y CréditoPúblico (SHCP), Comercio y Fomento In-

174 INTEGRANDO LAS POLÍTICAS

dustrial (SECOFI), Energía (SE), Desarrollo Social (SEDESOL), Agricultura,Ganadería y Desarrollo Rural (SAGAR)y de Turismo (SECTUR)-, resultanindisensables para lograr un crecimientoeconómico de largo plazo acompañadode una mayor calidad de vida y equidadde oportunidades para el desarrollo social.

Son también fundamentales para laconstrucción de soluciones acordes conlas tendencias que marcan los procesosambientales en relación con las prioridades de la agenda "verde" y sus vínculos con la agenda "gris", así como entrelos asuntos de carácter local y regionaly los de alcance nacional y global.

En particular, la gestión en torno a labúsqueda de una mayor articulación conla SHCP, la SECOFIy la SE,'ocupa un lugarprimordial en el logro de los resultadosambientales necesarios, gracias a laintroducción de medidas así como a laviabilidad que dan a los instrumentosnormativos dirigidos a la inducción depatrones tecnológicos, de producción yconsumo más sustentables.

Mecanismos como los que ofrece la política fiscal, industrial, de energía y comercial, además de los relativos a lanegociación de criterios y montos delpresupuesto que se asigna para el cumplimiento de sus tareas a la SEMARNAPy sus órganos desconcentrados, como elINE, en concurso con los asignados a

otras secretarias, son parte medular deluniverso de activos con los que puedepotenciarse la gestión ambiental.

El INE ha impulsado una persistente labor de territorialización de sus instrumentos y políticas considerando laparticipación activa y el beneficio directode los agentes locales y regionales ensus agendas de trabajo interinstitucional.Así se han instrumentado cada vez másestrechos campos de acción coordinadacon las autoridades estatales y municipales, así como con la SEDESOL, laSAGAR y la SECTUR, en el impulso depolíticas tales como el ordenamiento ecológico, la calidad del aire, el manejo deresiduos sólidos municipales, la generación de estímulos para la conservacióny el aprovechamiento sustentable de losrecursos; esta última a través del aumento del empleo y del ingreso para lascomunidades rurales derivado del manejode las UMA, las Áreas Naturales Protegidas y los programas de turismosustentable, entre otros.

Por la relevancia de la territorializaciónde los impactos y las alternativas deatención a los problemas ambientalesgenerados desde los diferentes sectoresde la economía y la competencia socialpor el acceso a los recursos naturales, elINE ha reforzado sus ámbitos de gestióncon las Secretarías de Salud (SSA), laSEDESOL, la de Gobernación (SEGOB) yla de Marina (SEDEMAR) en busca deuna intervención concertada en tomo a


los crecientes desastres naturales ydemás efectos asociados a los cambiosclimáticos y su repercusión en la seguridad y en las condiciones de salud de lapoblación.

Por último, se han cuidado afanosamentelos espacios de intercambio y cooperación que ofrecen las institucionesabocadas al desarrollo del conocimiento,la tecnología y la información, insumosestratégicos para la toma de decisionesen el diseño de políticas e instrumentosde gestión regulatoria con base en elseguimiento riguroso de los procesosambientales en curso y sus interrelaciones con el conjunto de variableseconómicas, sociales, políticas y culturales. Nos referimos a la valiosa aportación que el INE ha recibido de instituciones como el Instituto Nacional deEstadística, Geografía e Informática(INEGI), el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el Consejo Nacional deCiencia y Tecnología (CONACyT), y delas Secretarías de Educación Pública(SEP) y de la Reforma Agraria (SRA).

Lo anterior aparejado a una muy activalabor de seguimiento y vinculación conlos espacios de interlocución internacional relacionados con el tratamiento delos asuntos ambientales globales quecompeten al INE y que adquieren unarelevancia cada vez más determinanteen el devenir ambiental de nuestro país,como son el cambio climático, la bioseguridad, la protección de la capa de

ozono, la conservacion de la biodiversidad y los ecosistemas y el manejode flujos transfronterizos de contaminantes, -en especial de residuos peligrosos-, entre otros. La colaboración establecida entre la Secretaría de RelacionesExteriores (SRE) y el INE, como parte dela SEMARNAP, ha sido clave en el buendesarrollo del trabajo diplomáticocorrespondiente.

No cabe duda que hacia el futuro debería esperarse que en una adecuadasintonía de esfuerzos y prioridades de lossectores y niveles de gobierno, la política de desarrollo nacional pueda encaminarse a la construcción de los mecanismos técnicos y jurídicos, así comoa la consolidación de los esquemas institucionales, que permitan garantizar lajerarquía y solidez de una política deEstado dirigida al desarrollo sustentabledel país.

En ese escenario, habría que tenerpresente que son justamente el tipo defunciones que están a cargo delINE y surelevancia en la configuración de laagenda ambiental contemporánea, lasque están obligando a destacar su contribución a este proceso de integraciónde políticas, es decir, de incorporaciónde la dimensión ambiental en la conducción económica y en las principalespolíticas sectoriales, así como en lasrelaciones intergubemamentales, proceso éste que tiene un catalizador impor-


tante en el ámbito de los compromisosvinculantes y la cooperación derivada dela agenda ambiental internacional,

Con el fin de dar cuenta de los avanceslogrados y perfilar pautas que ahondenel proceso de integración de políticas, enlos siguientes apartados se documentan:

a) Los temas especiales de la agendadel ¡NE, caracterizados por su transversalidad al interior del mismo Institutoy del conjunto SEMARNAP y, sobre todo,por su intensa interacción con otrasentidades de la administración públicafederal, como son:

• Economía ambiental.• Cambio climático.• Protección a la capa de ozono.• Bioseguridad.• Ambiente y energía.• Ambiente y ciencia y tecnología.• Gestión integral de zonas costeras.• Turismo sustentable.

b) Las agendas compartidas que el INE

ha conformado en los últimos años conlas entidades de los diferentes sectoresde la administración pública federal.

e) Los temas y compromisos del INE quese encuentran estrechamente vinculadoscon la agenda ambiental internacional.

Temas transversalesEconomía ambiental

Desde 1995 el INE sostiene diversasactividades orientadas a apoyar la evolución y orientación de los instrumentosde regulación de la política ambiental, apartir del análisis sistemático de larelación entre la economía y el medioambiente.

Para ello, se ha planteado la consolidaciónde las siguientes líneas de trabajo relacionadas con el diseño y evaluación deinstrumentos de política ambiental y conel análisis económico del medio ambiente.

Evalnación de los impactos económicos de la regulación ambientaldirecta

La política ambiental requiere de unaamplia gama de instrumentos para poderinfluir en el desempeño ambiental de lasociedad.' Dos grupos de instrumentosdominan este enfoque: los de regulacióndirecta, como son las leyes, normas yreglamentos, y los instrumentos económicos.

Dentro de los esfuerzos de modernizaciónde la gestión pública, la evaluacióncuantitativa en términos monetarios delos efectos económicos de la regulacióndirecta se hace a través de la Manifestación de Impacto Regulatorio.


Por ello, cualquier ordenamiento jurídicodebe contar con un análisis de costobeneficio para evaluar su conveniencia.El número de análisis de este tipo realizados por el INE, guardan una estrecharelación con el número de normas oficiales mexicanas impulsadas y con losdiferentes reglamentos derivados de laLGEEPA que han sido creados y actualizados en los últimos años: impacto ambiental, atmósfera, áreas naturales protegidas y materiales y residuos peligrososy actividades riesgosas.


Como complemento de la regulacióndirecta y bajo el enfoque de optimizacióna través de la mezcla de instrumentos, elINE ha elaborado esquemas paraimplantar instrumentos económicos queayuden en la regulación ambiental, cuyosustento legal se da desde mediados dela década de los noventa a partir de suintroducción en la LGEEPA (1996). Noobstante, la promoción para su aplicaciónviene dándose en México desde algunosaños atrás.

El impulso a dichos instrumentos seconcibe bajo el entendido de que es unaforma de regulación que en lugar deimponer criterios ambientales sobreprocesos y productos. crea incentivosque induzcan el comportamiento de losagentes económicos a aquellos ambientalmente menos dañinos.

Como se ha señalado en el apartado depolítica ambiental hacia la industria,estos

instrumentos se dividen en tres grandesgrupos: fiscales, financieros y de mercado.

Instrumentos fiscales

Los instrumentos de este tipo desarrollados con fines ambientales y queestán en vigor son:

? Exención arancelaria a equiposimportados considerados anticontaminantes, mejor conocido como"arancel cero";

? La depreciación fiscal acelerada deequipos de este tipo, independientemente de su origen;

? El esquema de derechos y aprovechamientos;

? Los impuestos ambientales.

El arancel cero se aplica a equipos queno se producen en el país y que esténcontenidos en un listado de equipo anticontaminante. Tres han sido las acciones que se han trabajado para mejorarla aplicación de este instrumento.

La primera se refiere a la constanterevisión y actualización de dicho listado,buscando con ello corresponder a laoferta tecnológica y a criterios técnicos,de fabricación y de mercado. Esto último,supone una cuidadosa revisión por partedel INE y de la SECOF!, así como del sector industrial para avanzar tanto en laeficiencia de la medida, como en lapromoción de industrias vinculadas a lafabricación y comercialización de esteequipo.


La segunda acción implicó establecer unmecanismo de coordinación institucionalcon la SECOFl, para facilitar el procesode aprobación de las solicitudes de importación, y con ello acelerar los tiemposde respuesta a las empresas solicitantes,así como mejorar la interacción entre lascámaras industriales y el gobierno. Y latercera acción se refiere a su difusión,para lo cual se trabaja en coordinacióncon las cámaras y organismos industriales, así como con las Secretarías de Comercio y Fomento Industrial y de Hacienda y Crédito Público.

Respecto a la depreciación acelerada,ésta permite depreciar hasta 97% delmonto de inversiones en equipo anticontaminante el mismo año en que se adquiera (Art. 44 Y 51 de la Ley del Impuesto sobre la Renta). Esta medidabusca impulsar el crecimiento del mercado de equipo de control de la contaminación, así como aligerar el esfuerzofinanciero de estas inversiones en laindustria.

Para optimizar el uso de este instrumento, el INE ha promovido ampliar suaplicación a un espectro mayor de inversiones ambientales, sobre todo a las quese orienten a cambios integrales de procesos productivos, es decir, a cambiosen tecnología, acciones de saneamientoya proyectos de conservación y restauración de ecosistemas. En este sentido, seha venido trabajando en diversas propuestas además de desarrollar un

profundo estudio sobre "Depreciaciónacelerada, arancel cero y efectos sobreel cambio tecnológico: estudios decasos" .

Al momento no se conoce el impacto realque el arancel cero y la depreciaciónacelerada han tenido sobre el flujo deinversiones ni su beneficio ambientalneto, dada la imposibilidad de aislar suefecto de otro tipo de consideraciones;sin embargo, a finales del 2000 el INE

contará con una evaluación que permitaconocer los primeros impactos y queademás proporcione mayores orientaciones para su mejor aplicación.

El esquema de pago de derechos y aprovechamientos ha sido sólo parcialmenteutilizado con fines ambientales. Pese ala flexibilidad para ser introducidos ymodificados de un año a otro, su principaldesventaja es la rigidez al establecermontos fijos que son determinados a

priori y para conceptos que no necesariamente tendrían alguna justificaciónambiental adecuada o ajustada al montode pago, debido a que en muchos casosno se puede establecer el valor monetarío de los beneficios ambientales.

Por lo anterior, su orientación debecambiar en lo que a política ambiental serefiere, a criterios más bien ambientalesy con fundamento económico. Bajo esteenfoque se ha trabajado, en coordinacióncon la SEMARNAP, en la integración delas propuestas de modificación a la LeyFederal de Derechos.


Respecto a los impuestos ambientales,el INE ha venido trabajando exclusivamente en la formulación de unapropuesta técnica para introducir unimpuesto a la gasolina. Además, está encurso la elaboración de un diagnósticosobre la legislación fiscal vigente, queayude a localizar impuestos, cargos ysubsidios con efectos negativos en elmedio ambiente y contribuir, de estaforma, a la posible reforma fiscal ambiental.

Instrumentos financieros

El INE ha venido explorando la posibilidad de impulsar esquemas de segurosy fianzas relacionadas con daños y riesgoambiental; sin embargo, éstos todavía nose han logrado concretar, no obstante suviabilidad en actividades clave como eltransporte y el manejo de residuos peligrosos, o en las manifestaciones deimpacto ambiental, contribuyendo demanera significativa a reducir dichosdaños y riesgos ambientales. Habráposibilidad de aplicar estos instrumentoscuando se cree mayor interés por partede los agentes económicos involucrados.

Instrumentos de mercado

En el INE se han realizado estudios sobre la viabilidad de instrumentar sistemasde depósito-reembolso (SRD) y sobreprecios ambientales para solventar elmanejo y reciclaje de algunos residuos,tales como pilas domésticas, baterías de

automóviles, llantas usadas y aceiteslubricantes usados. Esta opción haresultado atractiva principalmente parala industria de acumuladores. De hecho,la compañía más grande del país ya tieneun esquema con el cual recupera materiaprima para reciclar mediante un esquemade SDR.

Es factible instrumentar el sistema, enbaterías recargables de telefonía celularsiempre y cuando haya cooperación delos comercializadores de este productopara lograr economías de escala considerables y así recuperar parte del material usado para su elaboración.

En el caso de aceites usados y llantas dedesecho, pese a tener en ambos unapropuesta técnica consistente para laaplicación del SDR-sobreprecio ambiental, no ha sido posible poner en marcha este instrumento dada la complejidadde intereses dentro de la industria y lafalta de consenso respecto a este tema.

Respecto a los permisos comerciablesde emisiones. se han realizado algunaspropuestas concretas sin que se hayaencontrado hasta ahora, por distintasrazones, un ámbito en el que sea factibley conveniente establecer un esquema deeste tipo. Por ejemplo, en algunos casosexisten dificultades técnicas para determinar el nivel máximo aceptable de aprovechamiento de los recursos o deimpacto ambiental, el delimitar los espa-


cios físicos del mercado o la determinación clara del tamaño del mercado.

Por último, derivado de los requerimientos del grupo de trabajo de expertosen economía de la biodiversidad de laOCDE' , han surgido diversos trabajos quesustentan la conveniencia de usar losinstrumentos de mercado para conservar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales.

Dentro de la Estrategia Nacional sobreBiodiversidad de México' se ha propuesto la creación y consolidación demercados de vida silvestre, llamadosmercados verdes. En este tema, el INE

está colaborando en un proyecto enmarcha que involucra a la SEMARNAP, alGlobal Environmental Facility y a laComisión Nacionalpara el Conocimientoy Uso de la Biodiversidad.

Evaluación y análisis económico delmedio ambiente

Esta es una de las actividades que hatenido un menor desarrollo no sólo enMéxico, sino en todo el mundo; sinembargo, tiene una importancia clavepara la ejecución de la política ambiental.En este campo, el INE ha venido trabajando en cuatro temas sustantivos:

~ Contabilidad ambiental;~ Valoración económica del medio

ambiente;~ Evaluacionestemáticasy sectoriales, y;~ Modelos económicos de prospección

y medio ambiente.

Contabilidad ambiental

El INE ha venido colaborado estrechamente con el INEGI, en las principalesatribuciones que tiene esta institución enmateria del Sistema de Cuentas Ecológicas y Económicas de México.

Este sistema se ha venido constituyendoen una herramienta fundamental parasensibilizar a todos los sectores de laeconomía mexicana, en cuanto a la magnituddel costo ambiental del desarrollo, y porende, de la importancia que debe teneren la política económica.

Con el INEGI se están evaluandometodologías y diseñando mejoras alSistema. Como un primer resultado seha elaborado un módulo de encuesta industrial que será incorporado a la Encuesta Industrial Anual que desde haceaños aplica el INEGI a nivel nacional. Enella, se busca incorporar mayor información microeconómica sobre larelación que establecen las empresas consus problemas ambientales.

Valoración económica del medioambiente

En esta línea de trabajo, el INE ha llevadoa cabo los siguientes tres estudios:~ Valoración de las acti vidades

económicas realizadas en tomo a laexistencia de las ballenas gris yjorobada en los estados de BajaCalifornia, Nayarit y Jalisco, que tienecomo propósito apoyar las accionesde conservación de estas especies.


, Valoración de los serVICIOS ambientales que presta el Área NaturalProtegida Cancún-Punta Nizuc. Esteestudio ha respaldado los estudios dereforma del Fideicomiso exisIente enesta área.

, Valoración económica del servicioambiental que presta el agua a lascomunidades y actividades económicas que se realizan en la cuencahidrográfica de la Reserva de laBiosfera de El Triunfo, Chiapas. Esteestudio tiene como objeto implantarun esquema de cobros que ingreserecursos para la conservación de lareserva.

Evaluaciones temáticas y sectoriales

El diseño de la política ambiental, requiere del mejor conocimiento del sectordonde se piensa aplicar. Por ello, el INEha realizado una serie de análisis sectoriales' sobre actividades económicas quese consideran fundamentales para lapolítica ambiental.

Principalmente se ha estado trabajandoen los temas de economía de los recursos naturales. Al respecto, se realizaron varios estudios sobre la deforestación, entre ellos el de "Aplicaciónempírico econométrica del análisis deproblemas ambientales. Un modeloeconométrico de deforestación paraMéxico", cuyos resultados se empleanbásicamente para políticas de conservación de la biodiversidad.

Se realizó un diagnóstico de la situación

económica de la vida silvestre en México,para establecer incentivos para la convergencia de intereses privados y públicos a favor de la conservación de la floray la fauna silvestres a través de suaprovechamiento sustentable.

En otros ámbitos, se han realizadoestudios sobre la industria del reciclajeen México, con el fin de promoverincentivos ante la Secretaria de Hacienday Crédito Público. También se hicieronestudios sectoriales de apoyo para eldiseño de esquemas de depósito -reembolso, como los descritos anteriormenteen el inciso de instrumentos de mercado.Por otra parte, existe un área de trabajoa la cual se le otorga un constante seguimiento dadas sus repercusiones: comercio y medio ambiente. En este sentido,el INE ha dado seguimiento a los trabajosdel Comité Técnico 207, que desarrollael conjunto de normas voluntarias ISO14000 Yha delineado estrategias a travésdel estudio sobre "Ecoetiquetado ycompetitividad internacional".

Modelos económicos de prospección y medio ambiente

En este ámbito, el INE realizó un estudiode prospección que relaciona elcrecimiento económico y los indicadoresde sustentabilidad. En él, se destacan lastendencias que existen entre el desarrolloeconómico actual y sus resultadosambientales, ello da pie para priorizar lapolítica ambiental en las áreas máscríticas.

182

Cambio Climático

Antecedentes

INTEGRANDO LAS POÜTlCAS

comunidad científica sobre los posiblesimpactos en nuestro país del cambioclimático.

Las primeras referencias científicas conlas que se cuenta en México sobre elfenóme no de ca mbio cl imáti co. seremontan a una serie de seminariosorganizados por el Instituto Mexicanopara los Recursos Naturales Renovablesa principios de los setenta." Pero sepuede afirmar que, hasta fina les de losochenta. había poca discusión tanto enlos medios gubernamentales como en la

A principios de los noventa, el gobiernofederal comienza a reconocer la necesidad de desarrollar una política enmateria de cambioclimático. y se planteacomo un objetivo de política ambiental yexterior del país. la activa cooperaciónde México para resolver los problemasdel abatimiento de la capa de ozono y elcalentamiento global .

la Importancia del cambio climático

Desde la segunda mitad del siglo XIX, las actividades humanas han intensificado el usode combustibles fósiles y degradado los sistemas ecolOgicos que ayudan al equilibriodinámico de los gases de la atmósfera. la acumulación de gases Que producen el efectoinvernadero -entre ellos el bióxido de carbono-, a niveles Que no se reoistraban en latierra desde hace 200.000 años. se traducirá en el largo plazo en un aumento de entre 1y 3.5 grados de la temperatura global promedio de la tierra, una emción del nivelmedio del mar. ímportantes modificaciones en los patrones de precipitación yde humedaddel aire, asi como en una probable intensfficación de fenómenos hidrometeorológicosextremos.

De acuerdo con las investigaciones realizadas, estos fenómenos afectarán de formadiferente a las diversas regiones y ecosistemas del planeta. Por ejemplo, en algunas seintensificarán las condiciones de sequía. en otras. se incrementará la precipitación. EnMéxico. ios estudios más recientes jdennñcan una vulnerabilidad importante en variasregiones del país. debido tanto a las condiciones biofísicas locales como a lascaracterísticas poblacionales. Que de-tenninan elevados riesgos económicos, socialesy ambientales.

Aunque la evidencia científica no es concluyente. existe la preocupación de que loseventos climáticos extremos, tales como los ciclones tropicales, tornados y efectos deEl Niño. se vuelvan más frecuentes y más severos a ralz del cambio climático. Elreconocimiento de estehecho permite prever algunas de las necesidades que apremiaránala sociedaden el futuro. por kl que el gobierno mexicano ha desarrollado una estrategianacional en materia de cambio climático orientada a sumar esfuerzos internacionales demitigación del fenómeno y reducción de la vulnerabilidad del país.


Considerando las evidencias acumuladasy las implicaciones a nivel regional ymundial, la comunidad intemacional aprobó, en 1992, durante la denominada Cumbre de la tierra, la Convención Marco delas Naciones Unidas sobre el CambioClimático, con la finalidad de estableceracuerdos, responsabilidades y compromisos comunes para la mitigación yadaptación a estos fenómenos climáticos.Dicha convención entró en vigor en1994.

Uno de los resultados más importantesa raíz de dicha convención ha sido lanegociación y aprobación del Protocolode Kioto (Japón, 1997), en el cual unconjunto de 39 países desarrollados o coneconomías en transición se comprometieron, para el periodo 2008-2012, areducir sus emisiones por lo menos un5.2% respecto a los niveles de 1990.Cabe destacar, que nuestro país es unode los 29 países que en la actualidad yahan ratificado este instrumento."

Entre los compromisos generales queadquirieron todos los países participantesen la Convención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático -entrelos cuales está México- se encuentra elde adoptar programas nacionales paracontrolar el ritmo de crecimiento de lasemisiones de gases de efecto invernadero(GEl) a la atmósfera y poner en marchamedidas y tecnologías de mitigación quese instrumentan a través de diversas estrategias, como mejorar la producción y

el uso eficiente de la energía y la conservación de los recursos naturales.

México apoya el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadasestablecido en la Convención Marco delas Naciones Unidas sobre el CambioClimático. Por eso en su calidad de paísen desarrollo, ha venido realizando unaserie de investigaciones tendientes a conformar una política nacional en la materia.

Hoy en día, México ha podido respondercon mejores bases científicas a sus compromisos internacionales derivados de supertenencia a la Convención Marco delas Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, gracias al esfuerzo que a lo largode los últimos años han estado realizandocentros e instituciones de investigación,en colaboración con las instituciones encargadas de conducir las políticas públicas correspondientes.

México ha estado participando activamente en dicha convención con base enlos resultados alcanzados por diversos estudios científicos realizados desde 1994,como es el caso particular del Estudiode País que integra los resultados delinventario de emisiones de gases de efecto invernadero y de la vulnerabilidad quepresenta México ante este fenómeno.Estos estudios, posteriormente, han sidola base para articular diversos informesdel país ante la convención, pero fundamentalmente, para articular la actualEstrategia Nacional de Acción Climática


del gobierno mexicano, en la que se establecen las políticas y estrategias quenuestro país habrá de instrumentar enmateria de energía, desarrollo urbano,agricultura y ganadería y desarrollo forestal, entre otros, para contribuir a lamitigación y adaptación al previsiblecambio climático.

Avances y resultados

Inventarios y estudios

La primera actividad técnica que el INE

tenía que realizar en materia de cambioclimáticofue laelaboracióndel inventariode emisiones de gases de efecto invernadero. Este inventario fue realizado porprimera vez y en forma preliminar por laComisión Nacional para el Ahorro deEnergía, CONAE, por encargo del INE en1992, financiado con fondos de laAgencia de Protección Ambiental deEstados Unidos (EPA).

Posteriormente, en junio de 1993, tresmeses después de que México ratificarala Convención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático y paracumplir cabalmente con los compromisoscontraídos por el país, el INE comienzala realización del Estudio de país deMéxico sobre cambio climático con elapoyo financiero del gobierno de EstadosUnidos a través de los fondos de lainiciativa denominada U.S. Supporr forCountry Studies to Address ClimateChange.'

El Estudio de país de México sobrecambio climático, comprende el inventario de emisiones antropogénicas porfuentes y sumideros, de gases de efectoinvernadero; escenarios de emisionesfuturas; escenarios climáticos y estudiosrelativos a la vulnerabilidad potencial delpaís al cambio climático en agricultura,bosques, hidrología, zonas costeras, desertificación y sequía, asentamientos humanos y el sector energía e industria.

Para la conformación de dicho estudiose llevó a cabo, en abril de 1994, elPrimer Taller del Estudio de País: México, en el cual se presentaron diferentestrabajos científicos y técnicos desarrolladosen más de diez institucionesde educación superior y de investigación nacionales, que servirían de marco parasustentar los estudios que definirían lasituación de México frente al cambioclimático.

Con el financiamiento aportado por elFondo para el Medio Ambiente Mundial,a través del Programa de las NacionesUnidas para el Medio Ambiente(PNUMA), se realizó el Primer inventario nacional de emisiones antropogénicas de gases de invernadero, porfuentes y sumideros.'

En México, la elaboración del InventarioNacional de Emisiones de Gases deEfecto Invernadero ha hecho posible laidentificación y cuantificación de lasprincipales fuentes y sumideros de gases


de efecto invernadero del país, lo cuales indispensable para la definición decualquier política relacionada con elcambio climático. El inventario proporciona las bases para el desarrollo de unametodología completa y detallada paraestimar las fuentes y sumideros de gasesde efecto invernadero y proporcionatambién un mecanismo común yconsistente que le permite a todos lospaíses signatarios de la convención estimar sus emisiones y comparar lascontribuciones relativas al cambioclimático de las diferentes fuentes deemisiones de estos gases.10

El proyecto de investigación Estudio dePaís: México ha permitido conocer, entre otras cosas, lo vulnerable que puedeser México ante el cambio climático global. Para la realización de los estudiosde vulnerabilidad se elaboraron escenarios básicos y regionales. La construcción de escenarios climáticos regionalesfue una de las investigacionesmás importantes entre losestudiosde cambio climático, ya que fueron el punto de partidade los estudios de impacto y vulnerabilidad ante dicho fenómeno climático.

Para conocer qué tanto van a crecer lasemisiones de ca, en nuestro país, en1995 el Programa Universitario deEnergía de la UNAM realizó el estudioEvaluación de las emisiones de gasesde invernadero y estrategias demitigación en México, el cual contiene

un modelo que predice las emisiones deca, provenientes de la generacióneléctrica y los subsectores del petróleoy gas, con tres diferentes escenarios detasas de crecimiento económico 19952010. Para este periodo, todos losescenarios y opciones de intensidadesenergéticas, la tasa de crecimiento de laenergía es mayor que la tasa decrecimiento del PIB.

Otro estudio de gran importancia fue elde Evaluación del análisis de factibilidad financiera y la evaluacióntécnica de 13 tecnologías de mitigación de emisiones de gases de invernadero (energéticas y no energéticas)en México." El estudio incluye lametodología y el inventario de emisionesde gases de efecto invernadero enMéxico; la situación actual de las opciones tecnológicas (mercados); ladescripción general de las tecnologías demitigación; escenarios de penetración detecnologías; ahorros de energía y potencial de mitigación de gases de invernadero para diferentes escenarios (paratecnologías del sector energía) inversióntotal y unitaria, costos de operación ymantenimiento de las tecnologías alternativas. Pero sobre todo este estudioconsideró las barreras para desarrollarlas siguientes tecnologías: motores eléctricos en el sector industrial; cogeneración industrial; calderas industriales;iluminación eficiente comercial yresidencial; bombeo de aguas negras ypotables; transporte de pasajeros en la

186 INTEGRA NDO LAS POLÍTICAS

Zona Metropolitana del Valle de México(ZMVM ); generación de energía eléctrica por viento a gran escala; opcionesde mitigación en el manejo forestal;implementación del lecho f1uidizadoatmosférico circulante en la producciónde electricidad; transp orte mod al paracami ones de carga en la ZMV M y lasopciones de mitigación en la ganadería.Sus conclusiones muestran que mediantela instrumentación apropiada de una seriede opciones de mitigación en los sectoresforestal y energético, México tiene laoportunidad de avanzar de manera significat iva sus prioridades nacionales dedesarrollo hasta el año 2010 Yal mismotiempo manten er const antes sus emisiones per cápita de carbono y tener unincremento modesto del total de sus emisiones. Así. no debe haber contradicciones entre las políticas e intereses eco-

nómic os nacionales y la contribución ala problemática ambiental global asociada al cambio clim ático.

Con los resultados obtenidos en los estudios realizados sobre escenarios clim áticos y vulnerabilidad del país ante elcambio climático, Mé xico elaboró através del INE, su Primera Comunica ción Nacional, misma que fue presentadaante la tercera conferencia de las partesde la Convenci ón Marco de NacionesUnidas sobre el Cambio Climático enKíoto, en diciembre de 1997.

Con esta primera Comuni caciónNacional, México cumple su compromiso y reitera su apoyo a la convenciónsiguiendo el principio de responsabilidadcomún pero diferenciada. en correspondencia con sus circunstancias nacionales.

Instlluto InlIramericlllo para la Invesllgacl6tt del Camlllo GIoIlaI (1A1)

El 13 de mayo de 1992 en Montevideo. Uruguay, México firmó, junto COA diei ílá/sésmás. elAcuerdo para el establecimiento del tnterAmerican Institute tor Gltlbal ChangeResearch (IAI). Su creación llevaba lamisión de "desarrollar lacapacidad deenteftdertos 'impactos integrados de cambios globales presentes y futuros en 'el ambiente a nivelregional ycontinental en las Américas y promover investigación participalivay accionesinformadas a todos los niveles".

Con unfinanciamiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial de tres millones dedólares," en 1994 inicia el uso de programas de Sistemas de Información GeOgráfica(SIG). El centro de Ciencias de laAtmosfera de laUNAM recibió apoyo para$8f un nodo'cientlfico de la red establecida porelIAI. '

las prioridades iniciales de investigación del IAI fueron principalmente: ecosistenta1ltropicales; impacto del cambio climático en la biodlversidad; el NUlo y la VlIt1abilidadclimática interanuaJ; interacción oceanoIatmosféralliena en laregión tropical de Amér1Ca.En 1996 comenzó el Programa Cientlflco Inicial dellAI, que continuará hastael2001.


Los programas todavla no han tenido una existencia lo suficientemente prolongadacomo para producir resultados que sean ampliamente utiliZados por quienes hacen lapolftica y toman deslciones en la regi6~.

En agosto del 2000 el rNE participó en la organización de la Undécima Reunión delComité Ejecutivo y de la Séptima Reunión de la Conferencia de las partes del IAI enMérida, Vucatán.

Es importante subrayar que, con lostrabajos realizados en cambio climáticoen la última década, se ha formado unamas..a crítica de técnicos e investigadores,muchos de ellos con reconocimientointernacional, que han sido invi tados acolaborar en las investigaciones de losgrupos de trabajo de l Pane l Intergubernamental sobre Cambio Climático.Muchos de ellos, también han asesoradoa otros gobiernos en la elaboración desus comunicacie nes nacionales.

También en estos años, se han publicado,e n Méx ico y en e l ex tranjero, losresultado s de más de cien estudios sobreel tema de cambio climático en Méxicoy el INE ha participado en más de 150reuniones nacionales e internacionales,representando a SEMARNAP.

Para fines del año 2000, se tendránresultados de importantes estudios como:la actualización del Inventario Nacionalde Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, para los años 1994-96 y 98; elInventario de Emisiones de Gases deEfecto Invernadero de la Zona Metropolitana del Valle de México; Cambio de

uso de suelo en la Selva Tropical Hümeda; Factibilidad del uso de calentadoressolares para calentamiento de agua enel sec tor res idencial y comercial en laZMVM; y el de Beneficios para la saludde red ucir la quema de combustiblesfósiles en la ZMVM . Algunos de éstoscuentan con el patrocinio de agenciasinternac ionales como la EPA y el BM, yde otros participantes como la ComisiónAmbiental Metropolitana .

El Banco Mundial también patrocina tresestudios para que el gobierno mexicanopueda hacer frente a los retos de los mecanismos flexibles del Protocolo deKioto. Los es tudios se abocan a es tablecer líneas de base de emisiones deCO

2en el sector energía y de captura

de carbono en el forestal. además de unestudio sobre el comercio de reducciónde emisiones de CO

2,

Los esfuerzos de investigación en Méxicoen materia de cambio climático han sidoenormes, se espera que nuestro paíspresente su Segunda Comunicación deCambio Climático ante el secretariadode la Convención Marco de Naciones


Unidas sobre Cambio Climático durantela sexta conferencia de las partes arealizarse en La Haya, Holanda, a finalesdel año 2000, con lo que sería el primerpaís no Anexo 1en hacerlo.

Proyectos

Con el fin de que la instrumentaciónconjunta se pudiera también llevar a caboentre las Partes Anexo I y las No-Anexol. la primera conferencia de las partes(mandato de Berlín) abre, en 1995, unafase piloto denominada ActividadesInstrumentadas Conjuntamente (AIJ).

En esta fase pil oto se desarrollarondiversos proyectos en el ámbito mundial.En México destaca el proyecto Ilumex.La importancia del proyecto es que fuetomado como ejemplo de AIJen la comunidad internacional. A nivel nacional loextendió al doble de lo programado elFideicomiso de Ahorro de Energía(FI DE) .

Otro proyecto de las AIJ es una mini redde energía renovable, patrocinado porArizona Public Service y la ComisiónFederal de Electricidad en San Juanico,Baja California. El proyecto servirá comodemostración del uso de la energíarenovabole en México.

Además, en el año de 1997, iniciaron enMéxico las actividades del Programa¡CLEI de los gobiernos canadiense yestadounidense, donde se han trabajadotemas de cambio climático en los estadosde Querétaro, San Luis Potosí y el Distrito Federal. ¡CLE!. tiene un programa deentrenamiento para que las ciudadeselaboren sus propios inventarios deemisiones de gases de invernadero y susprogramas de mitigación.

El único estudio realizado sobre opcionesde mitigación del cambio climático, sellevó a cabo en Tlaxcala, con la fundación pri vada Produce, la universidad


estatal y el Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM. Con este proyectose buscó enseñar a los productores dehortalizas las ventajas de consultar lospronósticosdel clima para la planificaciónde sus actividades de producción.

Los estudios puntuales redituaron información muy valiosa;sin embargo llegóel momento de empezar programasintegrales con diferentes componentespara la mitigación de emisiones de gasesde efecto invernadero, el primer ejemploes el caso del Programa piloto de MejoraAmbiental de la Delegación Tlalpan.

Este programa forma parte de lasactividades de disminución de gases deefecto invernadero que realiza el INE,

buscando siempre que los proyectospilotos que se desarrollen, además decumplir con la disminución de los GEl,

proporcionen beneficios económicos yambientales locales. El programa incluyeel desarrollo de un parque ecológico decaptura de carbono en el ejido de SanAndrés Totoltepec, medidas de ahorrode energía yagua en hospitales, edificiospúblicos de la delegación y en diversasunidades habitacionales.

El programa se desarrolla bajo la coordinación del Instituto de Ingeniería de laUNAM y cuenta con la participación delINE, la Delegación de Tlalpan y el apoyotécnico de la consultoría internacionalHagler Bailly Inc. Los fondos financieros

del proyecto los aportó la Agencia Internacional para el Desarrollo de EstadosUnidos.

Los resultados de aplicar este programaen la Delegación de Tlalpan han sidomuy satisfactorios ya que proporcionaejemplos integrales y concretos de reducción de emisiones de gases de efectoinvernadero y al mismo tiempo de promoción de un desarrollo económico sustentable regional. Este proyecto tambiénservirá como modelo en otras partes dela ciudad de México, del país e inclusivea nivel internacional.

Estrategia Nacional de AcciónClimática

Con el fin de articular las estrategias yacciones establecidas en los diferentesprogramas sectoriales y atender lasimplicaciones directas e indirectas enmateria de cambio climático, el gobiernofederal estableció, en abril de 1997, elComité Intersecretarial para el CambioClimático, en el cual participan lasSecretarías de Energía (SE), Comercio yFomento Industrial (SECOFI), Agricultura y Desarrollo Rural (SAGAR),

Comunicaciones y Transportes (SCT),

Relaciones Exteriores (SRE), DesarrolloSocial (SEDESOL) y la SEMARNAP. Desdesu constitución, el Secretariado Técnicode este Comité ha estado bajo laresponsabilidad de la Presidencia del ¡NE.


En el seno de este comité se intercambiainformación, se analizan temas relacionados con la mitigación de efectos delcambio climático, se proponen accionesintersectoriales a nivel nacional y seacuerdan las posiciones de nuestro paísen foros y organizaciones internacionalesque abordan el tema del cambio climático,como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climáticoy sus Conferencias de las Partes, el PanelIntergubernamental sobre Cambio Climático y el Instituto Interamericano parala Investigación del Cambio Global, entreotros.

Con el objeto de fortalecer y diseñarlíneas de trabajo sectoriales e intersectoriales para la mitigación de efectos delcambio climático, durante 1998el ComitéIntersecretarial llevó a cabo un amplioproceso de reuniones entre los diversossectores representados. Durante 1998 y1999 el Comité Intersecretarial coordinóla elaboración y consulta pública de unapropuesta nacional que integra lasaportaciones de las instituciones mexicanas responsables de tomar y fomentarmedidas encaminadas a la mitigación degases de efecto invernadero en el país.Una vez concluida la consulta pública,realizada entre marzo y agosto de 1999,se procedió a incorporar y validar lasaportaciones de los diversos sectores dela sociedad.

Estos trabajos cristalizaron en la Estra-

tegia Nacional de Acción Climática(ENAC), la cual orienta la incorporaciónde la variable climática en el diseño delas políticas sectoriales y muestra que,en la mayoría de los casos, prevenir laemisión o promover la captura de gasesde efecto invernadero, reporta grandesbeneficios en términos de mayor eficiencia económica y de desarrollo social.En general se trata de promover el ahorro y uso eficiente de la energía, de inhibirlos cambios de uso de suelo y depromover una agricultura y un sectorforestal sustentables.

La ENAC está concebida como un instrumento programático que pretendepropiciar e inducir compromisos con unaalta corresponsabilidad entre el gobiernoy los diferentes sectores que conformana la sociedad mexicana, así como ampliary profundizar las políticas, programas yacciones con las que México contribuyea la mitigación de los efectos del cambioclimático.

De hecho, y como resultado de una extensa y cuidadosa revisión del conjuntode condicionantes nacionales e internacionales que enmarcan nuestras accionesrespecto al fenómeno del cambio climático, México se ha comprometido a incrementar el esfuerzo de mitigación hastaahora realizado, a través de la ENAC.

También se observa un balance positivo,aunque difícil de cuantificar, en cuanto a

REVtSTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 191

los beneficios nacionalesderivados de laspolíticas, programas y normas, en aplicación o en desarrollo, así como de lasoportunidades que se generarán en elámbito internacional.

La evaluación de las acciones que plantea esta estrategia nacional, así como laprevisión de respuestas futuras, deberánapoyarse en los resultados de las investigaciones en curso y subsecuentes.Por eso resulta fundamental impulsar lainvestigación en materia de cambioclimático, ya que sus resultados permitirán orientar la forma más apropiadade mitigar, identificar las mejores acciones que deben desarrollar los distintossectores y elaborar proyectos en lostiempos que más convengan al país.

De ser así, el éxito de esta estrategia nacional se verá reflejado no sólo en la conservación del medio ambiente, sino enuna mejor calidadde vida de la población,en el mantenimiento del crecimientoeconómico del país y por lo tanto en unavance hacia el desarrollo sustentable.

Bases institucionales

Para la instrumentación de la ENAC setiene contemplado formalizar institucionalmente una Comisión Intersecretarialde Cambio Climático, que constituya unmecanismo de coordinación para elseguimiento y evaluación de la estrategia,como para consultas internas y acuerdos

que definan la posición de México antela Convención Marco de la NacionesUnidas sobre el Cambio Climático yotros foros nacionales e internacionales.

La instrumentación de las accionesinsertas en la ENAC requiere del diseñoy operación de mecanismos institucionales especializados en la materia,entre los que considera la creación decuatro:

>- La Comisión Intersecretarial deCambio Climático descrita arriba.

>- La Oficina Nacional de AcciónClimática.

>- Un Comité Científico Asesor, queoriente a la comisión y a la oficina,con expertos nacionales y extranjeros.

>- Un Consejo Consultivo de cambioclimático, con el fin de integrar laparticipación de la sociedad.

El diseño y operación de estos mecanismos institucionales especializados encambio climático significarán:>- la garantía de una efectiva coor

dinación intersectorial e intersecretarial, para la definición tanto depolíticas nacionales de mitigación,como de la posición de México antelos foros internacionales en materiade cambio climático;

>- la especialización en las funciones relacionadas con normar, regular, certificar y evaluar acciones de mitigación de emisiones;


~ una vinculación permanente con elsector académico para la atenciónconjunta de las líneas de investigaciónrequeridas;

~ un enlace permanente con los gobiernos estatales y municipales quefacilite el intercambio de informacióny, sobre todo, la promoción de proyectos locales de mitigación;

~ un canal eficaz de información ydifusión hacia la sociedad;

~ la posibilidad de registrar proyectosen el Mecanismo de Desarrollo Limpio y establecer su contribución aldesarrollo sustentable; y

~ una mayor capacidad de interacciónpermanente con los organismos yforos internacionales en materia decambio climático.

En este sentido, la creación de la OficinaNacional de Acción Climática respondea la necesidad de contar con una instancia encargada de coordinar actividadesrelacionadas directamente con la instrumentación de las acciones propuestas en

la ENAC, pero sobre todo representa unesfuerzo institucional por organizar lasdiversas actividades que ea materia decambio climático, se desarrollan dentrodel INE y de la SEMARNAP en su conjunto,por lo que se propone que sea una entidadperteneciente al Instituto Nacional deEcología.

Protección de la capa de ozono

Antecedentes y resultados

El gobierno mexicano, consciente delriesgo que representa el continuo deterioro de la capa de ozono, fue uno de losmás activos participantes en la Convención de Viena (1985), de la cual sedesprendió posteriormente el Protocolode Montreal (1987), siendo nuestro paísuno de los primeros en firmarlo yratificarlo.

El Protocolo creó un organismo adjunto,el Fondo Multilateral, para asistir a lospaíses en desarrollo en la formación desus estrategias y proyectos de elimi-

La capa de ozono

La capa estratosféricade.ozono es uno de los elementos atmosféricos imprescindiblespara lavkIasobrt'/a stiperficie terrestre, ya que en laaus8'1Cia ird8tériorode lamismalOdos los seres vivos serian severamente afectados. Estaca~a atmosférica se encarga defiltrar laradiación SOlar dnlta Mergla; cuando laradiación solar entra directamente alasupedicie.terrestre;particularmente la radiación ultravioleta beta. además de tener lacapacidad de alterar elmaterial genético de los seres vivos. es capaz de alterar materialesinorgánicos, siendo esto un ejemplo de su alta energfa y capacidad destructiva.


El monncrec de la capa estratostéríca de ozono se llevó a cabo desde los años 50. Fueen octubre de1985 que la estación de monitoreo bri tán ica de Halley Bay, detectó elllamado "agujero en la capa de ozonq" debido a la desaparición del 95 % del ozonosobre laregión antártica. l asuperficiededicho "agujero" du rante el iniciodelaprimaverapuede llegar amedir más de 24'000,000 de km2.

El deteriorode losecosistemasmarinos yterrestres,debidoal incremento en la incidenciade la radiación solar por la afectación de la capa de ozono puede acentuar otros problemasambientales.

naci ón de substancias agotadoras delozono (SAOs), el cual inició sus activídades a principios de los noventa.

Durante los años 1989 y 1990, se negociaron y firmaron diez conveniosvoluntarios entre la industria asociada aluso de las SAOs y la entonces Secretaríade Desarrollo Urbano y Ecología. Estosconvenios v(~ntarios jugaron un papel

•básico en la estrategia nacional y hastael día de hoy fo rman parte de la estructura de control del uso de estas substancias . Derivado de es tos convenios laindustria del aerosol fue una de las primeras en transformarse a productos libresde clorofluorocarbonos (efCs) , igualando la iniciativade reconversión de paísesdesarrollados, como Estados Unidos yCanadá. Actualmente , las medidasambientales de control en la aplicaciónde es te tratado internaci onal , sontomadas en pleno acuerdo con la industria mexicana, a la cual la SEMARNAP, através dellNE, le ha brindado un fi rme ysostenido apoyo a 10 largo de los años.

nivel mundial, de aplicar un calendarioacelerado, que implicaba la eliminaciónde la mayor parte del consumo de lasSAOs para el año 2(X)(). Esta propuestaera equiparable a los compromisos de lospaíses desarrollados en esta época y seanticipó diez años a lo que exigía el Protocolo a Montreal a nuestro país. A lafecha no ex iste ni ngún otro país endesarrollo (An . 5) que haya presentadoycumplido un compromiso internacionalde esta naturaleza como lo ha hechoMéxico.

A partir de 1993 México aplicó sisteméticamente un Programa de ReduccionesCalendarizado de la siguiente manera:• 1993 congelar el consumo a niveles

de 1989 (base).• 1994 reducir en 20%.• 1995 reducir en 40%.• 1996 reducir en 60%.• 1997 reducir en 70%.• 1998 reducir en 80%.• 1999 reducir en 85%.• 2000 reducir en 90%.

En 1992 México tomó la iniciativa, a Entre los años de 1993 y 1999 se llevó a

194 INTEGRANDO LAS POLfTICAS

cabo un intenso trabajo de campo pararealizar los proyect os y aplicar e lcalendario de reducciones que limitatanto la importaci ón como la producciónde las SAOs.

En 1994 se firmaron los primeros proyectos de inversión que involucraban lareconversión de importantes sectoresindustriales como el de espumas de poliuretano y el sector de refrigeración doméstica. Este último sector se reconvirtió afinales de 1997 y a partir de esta fechatodos los refrigeradores domésticos quese fabrican 'en México están libres deCFes, posteriormente se inició la reconversión de sectores como el de solventesy el de refrigeración comercial, quedando ya muy pocos productos y equiposque contienen o fueron fabricados conSAOs .

En 1998 se publicó en el Diario Oficialde la Fede ració n la Norma OficialMexicana de emergencia NOM-EM-125

ECOL·1998, la cual prohibía la fabricacióne importaci ón de equipos de refrigeración, constituyéndose como uno delos instrumentos normativos más irnportantes en el país para consolidar latransformación de la industria de refrigeración en México. Esta norma es elfundam ento de la Norma OficialMexicana definitiva NOM- I25-ECOL-2000,

una de las más completas y avanzadasen su tipo a nivel internacional para elcontrol integral del consumo y manejode las SAO'; está diseñada para lograr a

mediano plazo la absoluta eliminación deestas sustancias, dando al mismo tiemposeguridad a aquellos sectores para loscuales no es posible eliminar el uso delos CFCs, debido a factores técnicos y/oque involucran cuestiones médicas o desalud.

En 1989 el consumo de SAOs se elevabaa 14,500 toneladas y para 1999 se habíareducido ya a un nivel de 2,800 toneladas,lo cual indica una muy alta eficacia en laaplicación del programa, con sólo unadesviación del cinco por ciento debido aajustes del sector y ejec ución de proyectos recientemente aprobados. Lamayor parte del consumo remanente sededica al servicio de equipos de refrigeración y aire acondicionado existenteen campo; nuevas estrategias en coordinación con los principales fabricantes eimportadores será n diseñadas paraatender este uso, con objeto de transformarlo con tecnologías ambientalmenteacept ables.

En los últimos diez años, México hadejado de consumir aproximadamente65,500 toneladas, -considera ndo elconsumo base de 14,500 tone ladas en1989-y en los próximos diez se dejaránde consumir 12,240 toneladas.

En parte el avance en la reducción delconsumo de los CFCs y halones se hadebido al apoyo recibido de la comunidadinternacional a través del Fondo Multilateral del Protocolo de Montreal, del cual


se ha recibido apoyo para 49 proyectosde inversión, que han eliminado 3,400toneladas de SAOs, por un monto de casi27'000,000 de dólares. Sin embargo, lamayor parte de las actividades dereducción se han atendido de manerainstitucional con una estrategia eficientede acuerdos voluntarios con la industriay una adecuada asesoría del InstitutoNacional de Ecología a todos los sectoresinvolucrados.

El avance y resultados de México en laaplicación del Protocolo de Montreal hasido tan vertiginoso y efectivo, que inclusive el Comité Ejecutivo del FondoMultilateral deberá ajustar los lineamentos existentes para incorporar medidas que atiendan a países con un altoperfil de cumplimiento, situación única ysobresaliente dentro del entorno delProtocolo.

La posición política y la estrategia deacción en los próximos años deberá enfocarse a atender a empresas y sectoresvulnerables, para los cuales la transicióna nuevas tecnologías o productos seadifícil técnica o económicamente.

Cooperación Internacional

TeniendoMéxico una de las políticas másavanzadas en su tipo, no sólo a nivel regional sino mundial, se ha convertido enun modelo a seguir en términos deprocedimientos, estrategia, logística ylegislación desarrollada para la implementación del Protocolo de Montreal.

En esta materia la SEMARNAP, a travésdel INE, se coordina de manera estrechacon la Oficina Regional para AméricaLatina y el Caribe del Programa de lasNaciones Unidas para el Medio Ambiente. Este último organismo utiliza suinfraestructura para compartir la estrategia de México en la región y despuésal resto del mundo a través de lasdiversas redes regionales que se hanestablecido para la mejor aplicación delProtocolo.

Los formatos de control de los CFCs yhalones a través de permisos y cuotasde consumo establecidos en Méxicodesde principios de los noventa, hoy sehan replicado de manera similar en todoslos países de la región, lo cual ha mejorado el sistema de registro y reporte deconsumo; esto en atención a una de lasobligaciones establecidas en el artículo7 del Protocolo.

De la misma manera, se ha compartidoel formato de trabajo día a día, en el cualse establecen estrechas relaciones detrabajo con las empresas vinculadas conel uso de las SAOs, y a las cuales se lesdan asesorías directas que les permita elcontinuo desarrollo de sus negocioscumpliendo con los parámetros de protección ambiental.

El proceso de elaboración y contenidofinal de la NOM-125-ECOL-2000 se hacompartido íntegramente con todos lospaíses de la región, para que ajusten lasprevisiones de ésta y la incorporen a susmarcos legislativos. La industria mexi-

1% INTEGRANDO LAS POLíTICAS

cana ha reconocido que este instrumentoes 'uno de los más efectivos desarrolladoa la fecha y se espera que su adaptaciónal resto.de los países de la región ayudea un con tro l más estr icto de estassustancias en el entorno internacional.

México es considerado como miembroho norario de las redes de Cent roAmérica y el Caribe de habla hispana,así como la de América del Sur. dada suamplia experiencia y efec tividad en elProrocolo.

Pe rspecti vas

En el plano nac ional se deberá seguir unplan dinámico en constante consulta conlos sec to res rest antes qu e siguenrequiriendo del uso de SAOs. ya que esesta la etapa más difícil de superar, dadoque invo lucra sec tores vulnerables.

En relación con el bromuro de metilo laestrategia q ue se pretende aplicar encuanto a su uso será sumamente cuidadosa, ya que este sector es por defi nición mucho más frágil y de él dependengrupos sociales vulnerables además dese r e l sector asociado al uso de este

producto un contribuyente importante alPIS nac io nal. De esta manera , sepretende aplicar las siguientes líneas deacción en los próximos años:• C ontinuar con los proyectos de

demostración de una manera sistemática ya q ue muchas decisionesestratégicas para el sector agrícola dealto valor comercial podrían surgir deestos resultados.

• Negoc iar convenios voluntarios conla industria agroquímica para apoyarla transición tecnológica del sector,esto de contar con alternativas apropiadas en caso de desabastecimientodel producto.

• Est udiar deten idame nte medidasulteriores para eliminar el bromuro demetilo o acelerar su calendario, hastaque las alternativas existentes hayandemostrado su efectividad o seguridadde uso (ambientales y de salud) demanera integral y sustentable.

En definitiva el papel de México en elentorno del Protocolo de Montreal puedeclasificarse de excelencia ; ningún paísha podido igual a r sus logros y hasupe rado inclusive a muchos paísesdesarrollados.

Plan de acción de México

• Ajustar las tasas de reducción de consumo de SAOs futuras a la capacidad detransformación de los sectores remanentes, esto con ob)eto de producir cambiospermanentes y sustentables. evitando desajustes que puedan ocasionar problemasoperativos alas empresas integrantes delos sectores.

• Apoyo firme a empresas pequenas y medianas hasta la adopción de tecnologíasapropiadas asunivel dedesarrollo.


• Desarrollar un plan de manejo integral de refrigerantes con el propósito de produciruna alta capacitación de técnicos en los sectores asociados y reconversiones aproductos definitivos, con un impacto ambiental mínimo o nulo.

• Mantener la disponibilidad de abastecimiento de SAOs a sectores para los cuales latransición tecnológica no sea posible por razones técnicas o económicas.

• Proteger a los sectores médicos y todos aquellos Que involucren la salud de lapoblación.

• Diseñar planes para sectores estratégicos Que dependen de SAOs (CFE, PEMEX.Aviación Civil, Seguridad Nacional, etcétera) .

• Implementar la NOM·125·ECOl·2000, para el control de uso y manejo de las SAOs.• Estudiar la posibilidad de aplicar un proyecto de cierre de planta productiva de SAOs

(qutmonástcos). posiblemente ligada a la construcción de una planta para laproducción de alternativas. esto para disminuir la dependencia del exterior en elabastecimiento de estos productos.

Bioseguridad

Desde la invención de la agricultura hasido posible modificar plantas y animalesa través de procesos de domesticaciónpaulati na y lenta. En las últ imas tre sdécadas se desarrolló la capacidad dellevar estas modificaciones a niveles detransformación genética y obtener lo que

• •se conoce como organismos VIVOS mo-difi cados (OVM).

Estas nueva.o; técnicas permiten eliminaralgunos de los problemas que se teníaen los procesos de domesticación tradicional al permitir el cruzamiento entreespecies y reducir el tiempo para producirnuevas combinaciones genéticas.

Sin embargo, la velocidad de la nuevatecnología limita el tiempo necesariopara evaluar cuidadosamente las características positivas y negativas que estos

nuevos cultivos pueden tener para laproducción. la salud de la población y elmedio ambiente.

La manipulación ge nética es tá realizándose, además de en organismos agrícolas, en otros más tales como roedores,bacte rias. protozoarios. invertebrados ypeces. con diferentes objetivos productivos y en diversos ambientes (pesquerías. biorremediación ambiental de aguay suelos. control biológico de plagas einmunología humana y pecuaria).

El tema de la bioseguridad relativa aOVM tie ne muchas aris ta s. Desde laperspectiva ecológica y agrícola, el puntocentral es e l proceso de toma de decisiones para prohibir, vetar o postergarla liberación al medio ambiente de unQVM o autorizar su liberación bajo ciertas condiciones que pueden. eventual mente, llevar a su desregulación.

198 INTEGRANOO LAS POLÍTICAS

Convenio sobre Dlv8l'tldad Blol6glca

Enel marcodel Convenio sobre Diversidad Biológica, México ha participado activamenteen las negociaciones del Protocolo de"Gartagena sobre Bioseguridad. El objetivo es crearun instrumento jurídico internacional Que regule el movimiento nansfronterec de losOVM, garantizando un nivel adecuado de protección en la esfera de la transferencia,manipulación y utilización de los OVM. resultantes de la biotecnologla moderna, quepuedan tener efectos en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológicay teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana.

El proyecto de Protocolo fue consensado el 29 de enero del año 2000 en Montreal,Canadá, y refleja en buena medida la posición sostenida por México durante las negociaciones. El proyecto posibilita que los firmantes puedan adoptar medidas estrictas paraestimular la conservacióny utilización sostenible de la diversidad biológica, además deutilizar principiosprecautorios apartir del Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fltosanítariasde la OMe. Con esto, se pretende posibilitar al país importador adoptar decisiones paraevitar o reducir riesgos, asl como apoyarse en acuerdos comerciales y ambientalesmultilaterales para el logro del desarrollo sostenible; y regular los riesgos para la saludhumana y la diversidad biológica.

Todo ello con la idea de aprovechar el potencial de la biotecnología con beneficios delargo plazo,...con especial cuidado en el desarrollo biotecnológico de organismosgenéticamente modificados cuyo uso, manejo y eventual liberación al medio ambientetiene implicaciones en lasáreas: agrfcola, pesquera, pecuaria, forestal, biorremediación,salud humana, sanidad animal y veeetaí.

Nuestra regulaciónactual,enmateria de bioseguridad. aplica en el sector salud. sujetandolacomercializacióndelos productos, servicioseinsumos para la salud ala evaluación dela información técnica de los estudios que sustentan su inocuidad y estabilidad (leyGeneral de Saludysus respectivos reglamentos). En el caso del sector agrlcola, cubre lamovilización nacional, importacióny establecimiento de pruebas de campo (NOM-056FITO-1 995), pero no incluye la comercialización en México de productos fransuénlcos.Es decir, los demás sectores carecen de regulación especifica sobre estos productos, yen especial el relativo a los recursos silvestresy la diversidad biológica.

De tal suerte que el Protocolo propiciará la identificación de áreas institucionales, deinvestigación, de desarrollo btotecnol éqíco y de regulación, que es necesario crear yconsolidar en el corto y mediano plazo, donde la participación dellNE es obligada enfunción de las atribuciones y responsabilidades legalesyéticas que en la materia tiene elInstituto frente a la sociedad mexicana. ~


La liberación al medio ambiente de OVMpuede representar riesgos para la diversidad biológica. Las particularidades ecológicas, socioeconómicas y culturales del.campo en México demandan un esfuerzoespecial en la evaluación de los riesgosque presentan los OVM importados o desarrollados en México, ya que las especies transgénicas pueden desplazar ycolocar en riesgo a las especies nativassilvestres o bien la producción comerciala gran escala.

Por otra parte, es innegable los beneficiosque se pueden derivar de la correctautilización de la ciencia biotecnológica,entre ellos destacan:

? resistencia a herbicidas? resistencia a enfermedades virales,

fúngicas y bacterianas? resistencia a insectos dañinos? mayor eficiencia para la asimilación

de nutrientes del suelo o para resistirextremos ambientales

? mayor aptitud para la mecanizaciónagrícola

? desarrollo de mejores cualidades demercado

? mayores concentraciones de aceites,calidad de fibra, almidones, proteínasu otros compuestos químicos queincrementan el valor nutricional o laeficiencia de los procesos agroindustriales

? producción de compuestos de utilidadalimentaria, industrial, farmacéutica ocosmetológica

El debate sobre los posibles impactos delos productos de la biotecnología estápolarizado: quienes hablan sólo de losbeneficios reales y potenciales de losOVM, omitiendo sus limitaciones y riesgos y quienes enfatizan los riesgoshaciendo caso omiso de las contribuciones al desarrollo científico, técnico yeconómico, así como a la producciónalimentaria y la salud humana. Estecontexto hace indispensable el desarrollode acciones de coordinación interinstitucional y el establecimiento de mecanismos que contribuyan a preservar labiodiversidady soberaníanacionala partirdel desarrollo de modelos científicos ytecnológicos seguros en materia debiotecnología y que a su vez permita eluso racional de la riqueza biológicanacional, promover el crecimiento decuadros académicos y de investigaciónespecializados en el tema capaces deasimilar y adaptar los modelos biotecnológicos apropiados a los interesesnacionales.

En el plano interno del conjuntoSEMARNAP es prioritario consolidar losmecanismos de consulta e interlocuciónnecesarios para atender objetiva ymetológicamente las demandas y necesidades en esta materia.

En la actualidad se han presentadoiniciativas al Poder Legislativo que todavía falta enriquecer y llegar a consensos básicos, por lo que es urgente encontrar mecanismos de acuerdo amplio en


este sentido, a fin de que se establezcanlos instrumentos de regulaciónapropiadosa nivel nacional en materia debioseguridad y bioprospección.

La regulación de la bioseguridad enMéxico ya atiende ciertos aspectos desalud humana y consumo, pero aún serequieren normas específicas quegaranticen la transparencia y la calidadtécnica de la toma de decisiones.

Asimismo, se vuelve indispensable promover y participar en la creación de unorganismo con calidad científica, credibilidad, y autoridad moral para establecer políticas integrales en materia debioseguridad que garanticen la rectoríadel Estado en esta materia y laparticipación de todos los sectorespertinentes, así como el desarrollo responsable de este nuevo campo de maneraque evalúen los potenciales riesgos ybeneficios de los OVM que deben serevaluados sin olvidar que su eventualliberación al medio ambiente sucederáen un contexto ecológico, productivo ycultural concreto.

Así, en este orden de ideas, la participación decidida del lNE en los foros ymecanismos interinstitucionales existentes o que en el futuro próximo seimplementen en el ámbito nacional einternacional, para la atención de lostemas de bioseguridad y bioprospección,es materia obligada.

Un tema central: la bioprospección

La bioprospección se define como la

actividad consistente en la búsqueda ymanipulación de material biológico parala generación de información genética obiomolecular,sobre fenómenos,procesoso ciclos biológicos, las sustancias involucradas y derivadas, así como sus propiedades que pudieran tener aplicacionesfuturas en biotecnología.

La regulación de esta actividad, al menosen el caso de México -aunque la situaciónes en diversos grados similar en otraspartes del mundo- se ha derivado casidirectamente de las deliberaciones,conceptos y preceptos generales que seestablecieron en el Convenio de Diversidad Biológica (CDB, Río de Janeiro,Brasil, 1992)firmado por México. De taldocumento se derivaron varias de lasreformas de 1996 a la LGEEPA; entreéstas, notablemente el Artículo 87bis. Enél se plasma la atención a dos preceptosfundamentales: la necesidad del consentimiento informado previo (CIP) y elderecho al reparto equitativo de beneficios (REB). Sin embargo, se omite lamención a otros conceptos que deberánabordarse con urgencia en la legislaciónmexicana: el acceso a los recursos biomoleculares y genéticos, por un lado, yel acceso al conocimiento tradicional delas comunidades locales. En consecuencia, habrá que abordar la definiciónacerca de los derechos de propiedadsobre ambos recursos.

La ausencia de regulación específica enMéxico en este tema es notable: muyprobablemente debiera expresarse incluso a nivel constitucional (en el artí-


culo 27), pero cuando menos deberá muypronto plasmarse en una Ley específica.Actualmente sólo el mencionado artículo87bis otorga atribuciones a la SEMAR

NAP para atender (otorgar o negar) lasolicitud de permisos de colecta oaprovechamiento sustentable de materialbiológico con estos fines. La NOM-126

ECOL-1999, que regula la colectacientífica, así como la nueva Ley Generalde Vida Silvestre en su capítulo relativoa la colecta científica, excluyen expresamente la posibilidad de realizar lasactividades de aprovechamiento confines de utilización en biotecnología alamparo de las autorizaciones de colectacientífica, lo que obliga actualmente a laatención de dichas solicitudes medianteel recurso de la regulación directa, yaque no existe aún un procedimientoacordado para dicha atención.

La razón fundamental de que el tema seacrítico en estos momentos es que, si bienexisten fundamentos legales (CDB y Art.87bis LGEEPA) para exigir los requisitosrelativos al CIP y al REB, e incluso conmuchas reservas, quizá a los de losderechos de propiedad intelectual sobreel conocimiento tradicional de lascomunidades locales, no los hay en elcaso del acceso a los recursos genéticos.No existe definición legal acerca de lapropiedad de estos recursos.

Es decir, no existe actualmente manera de exigir a los solicitantes la garantíade que el conocimiento sobre loscomponentes genéticos o biomolecularesderivados de la colecta de material

biológico proveniente de especiessilvestres en México no será unilateralmente apropiado o enajenado en la formade derechos de propiedad intelectual ode patentes."

Existen diversas presiones -interna yexternas, como las derivadas del TLC I4 _

por las cuales cierto sector de la sociedadmexicana desearía establecer en esafutura legislación cláusulas que liberalizaran el comercio y promovieran lainversión extranjera en este rubro (beneficiando así tanto a los dueños de la tierracomo a las instituciones académicasnacionales). Esto implicaría, sin embargo,la pérdida de soberanía sobre los recursosestratégicos del conocimiento genéticoo biomolecular de nuestros recursos devida silvestre.

E asunto es crítico y lo será más para elfuturo, por lo que debe avanzarse muypronto en la preparación del terrenolegislativo que dará eventualmente unasolución consensada que satisfaga tantolas necesidades de inversión en México,cuanto las de preservación del patrimonionacional de biodiversidad y que, de noatenderse con seriedad, profundidad,pluralidad y prontitud, puede derivar enun conflicto de intereses sociales muyimportante.

Finalmente, hacia el interior del INE seránecesario en el corto plazo establecer losprocedimientos de atención a solicitudesde usuarios para realizar colectacientífica en vida silvestre con fines debioprospección.

Tercera Parte. Integrando las políticas

Atedio ambiente }' energíaAmbiente y ciencia y tecnologíaGestión integrada de la :,olla costera

202213228


Medio ambiente y energía

Las crecientes necesidades de energíaque requiere el desarrollo del país obliganhoya reflexionar seriamente no sólosobre los impactos ambientales asociadosa su producción y uso sino también sobrenuestra capacidad de garantizar ladisponibilidad de energía requerida parasatisfacer las necesidades futuras de unapoblación cada vez mayor. Más aún, teniendo presente que ya no es posibleconsiderar a la naturaleza como unafuente ilimitada de recursos -rnateriasprimas, energía. suelo, agua, aire- ni unsumidero infinito para los contaminantesderivados de su uso.

En ese sentido, resulta de importanciafundamental el esfuerzo de coordinaciónintersectorial impulsado desde laSEMARNAP a través del INE para regularlas actividades relacionadas con la producción y la distribución de combustiblesy electricidad, así como en torno a lapromoción de programas y accionesconjuntas dirigidas al desarrollo de laeficiencia energética y su impacto en laconservación de los recursos y laprotección al medio ambiente.

Hacemos aquí una breve descripcion deeste trabajo, sus resultados y el potencialabierto para dar mayor empatía a losobjetivos del desarrollo energético conlos requerimientos de la sustentabilidadambiental.

Antecedentes Institucionales de laGestión Ambiental en el sector

Las actividades asociadas con la producción y distribución de los energéticosnecesarios para la vida moderna conllevan diversos problemas de carácterambiental. Los impactos se presentan enlas regiones que producen hidrocarburosdebido a la complejidad y el riesgo inherente a los procesos de extracción o lasafectaciones a la cubierta vegetal causada por los clareos y desmontes que serealizan para la construcción de caminosde acceso y el tendido de oleoductos.

La extracción y el procesamiento de loshidrocarburos constituye en sí misma unaactividad altamente consumidora deenergía, agua y otros insumos y tienecomo resultado la emisión de contaminantes a la atmósfera, la contaminación de agua y la generación de residuospeligrosos en las refinerías y en loscentros procesadores. La generación deelectricidad en las plantas termoeléctricas, por su parte, requiere tambiénde grandes volúmenes de combustible,así como de agua para los sistemas deenfriamiento y genera impactos ambientales relacionados con el tendido delíneas de transmisión.

En un principio, la respuesta institucionala estos problemas reflejó la preocupaciónderivada del riesgo de grandes desastrescomo los producidos por el descontrol del


pozo Ixtoc en 1979, las explosiones endepósitosde combustiblesen 1984y 1996o la explosión que tuvo lugar en la ciudadde Guadalajara en 1992. Como consecuencia, la autoridad ambiental federalen funciones estableció el ProgramaNacional de Prevención de Accidentespor Actividades de Alto Riesgo Ambiental, PRONAPAAARA, el cual tuvocomo base la realización de auditoríasambientales a las empresas potencialmente más riesgosas. Ese mismo año,con la transformación de la Subsecretariade Ecología en el INE y la creación de laPROFEPA, las acciones de regula-ción,supervisióny vigilanciadel cumplimientode las disposiciones y programas deprotección y defensa del ambiente seampliaron; al mismo tiempo, se transfirieron a las dependencias del sectoralgunas atribuciones para que directamente aplicaran y cumplieran lasdisposiciones en materia ecológica.

Estos cambios se reforzaron durante laadministración 1995-2000, tratando deincluir consideraciones de tipo ambientalen toda política sectorial de partiendo dela premisa de que al ignorar los costosque representa el deterioro del medioambiente se pueden llegar a sobreestimarlos beneficiosdel crecimientoeconómico.El sector energía adquirió en esta nuevaperspectiva un lugar central en la gestiónambiental, tanto por su relevancia en elcontrol y reversión del deterioro directosobre el ambiente, como por el potencialque ofrece en la reconversión energética

hacia opciones que nos permitan avanzarhacia un crecimiento más sustentable enel mediano y largo plazos.

Con el propósito de alcanzar estosobjetivos y de que la política ambientalsea cada vez más participativa, máseficiente y más justa, la SEMARNAP hacoordinado los esfuerzos de gobierno ysociedad, apoyada en la gestón querealizan sus diferentes organismosdesconcentrados. El papel asumido porel INE y la PROFEPA en esta tarea haocupado un lugar particularmente clave.

Por su parte, la Secretaría de Energía ylos organismos del sector (PEMEX y CFE),

concientes de la problemática queimplican sus actividades y de su responsabilidad ante la sociedad, han institucionalizado de maneramuy importantela dimensión ambiental en sus procesosa través de estructuras especializadas,desarrollo de recursos humanos y programas especiales. Como ejemplo, bastacitar que la Dirección General de PEMEX

ha adoptado como visión de la empresa,hacer compatibles los beneficios económicos con la seguridad de sus empleados e instalaciones y con la protección del medio ambiente.

Los resultados de la regulaciónambIental en el sector energía

Con respecto a la regulación, la LGEEPA

contempla una serie de instrumentos,obligatorios y voluntarios que han sido

204 INTEGRANDO LAS POLiTICAS

de gran utilidad, como el ordenamientoecológico del territorio nacional, la evaluación del impacto ambiental y, en sucaso, del riesgo ambiental de los grandesproyectos de obras o de actividadesaltamenteriesgosas, laelaboracióny aplicación de leyes, reglamentos y normasoficiales mexicanas, o los programasvoluntarios.

A continuación se presenta una brevedescripción de la gestión intersectorialdesarrollada a través de estos instrumentos.

Ordenamiento ecológico delterritorio

Los problemas derivados de las actividadesde la industria petrolera ha hechonecesario realizar estudios de ordenamiento y de impacto ambiental endiversas regiones en las que se contemplan proyectos de energía, con el fin deevaluar objetivamente los posiblesimpactos de las obras y de su operacióny definir las medidas de mitigación y deprevención para conservar los ecosistemas en el largo plazo.

En diciembre de 1995, el tNE y PEMEX

Petroquímica firmaron un acuerdo decolaboración para realizar un proyectode ordenamiento ecológico en la cuencabaja del río Coatzacoalcos, región en laque se encuentran ubicados los másgrandes complejos petroquímicos delpaís. El resultado fue presentado a los

diferentes sectores de la sociedad ysometido a un proceso de concertacióncon ellos para lograr su observancia unavez transcrito a un decreto emitido porel ejecutivo estatal. En 1997, PEMEX

contrató al Instituto Mexicano delPetróleo y a la UNAM para realizar elestudio de los Efectos ambientales dela industria petrolera en la RegiónSur. En 1998 se realizó el estudio parael Programa AmbientalTabascoque tuvocomo propósito definir las medidasnecesarias para la protección del medioambiente y las comunidades en esaimportante zona petrolera. Como resultado y a manera de ejemplo, se determinóla construcción de plantas recuperadorasde azufre en los complejos procesadoresde gas - inversión que representó másde 2,000 millones de pesos -, con el finde reducir las emisiones de azufre a laatmósfera de esas plantas a estándaresinternacionales. Actualmente PEMEXestárealizando un estudio sobre los efectosde sus actividades en la región marina.

Manifestación de Impacto Ambiental

El procedimiento de impacto ambientalde los proyectos del sector energía -PsMEX y CFE- representó durante muchosaños un gran cuello de botella quedetenía o atrasaba su realización. Parafacilitar el procedimiento de impactoambiental, el INE publicó el nuevoreglamento en la materia así como lasguías para elaborar el informe preventivo


y las manifestaciones de impacto ambiental de los proyectos petroleros en susdos modalidades, particular y regional.Asimismo, se han expedido normas paraaquellas actividades que son repetitivasy frecuentes en el sector energía.

En el caso de la industria petrolera, lasnormas emitidas contienen las especificaciones de protección ambiental parala perforación de pozos petroleros terrestres, para exploración y producción, paralas actividades de prospección sismológica terrestre y para la instalación ymantenimiento mayor de sistemas detransporte y distribución de hidrocarburos líquidos y gaseosos, en derechosde vía ubicados en zonas agrícolas,ganaderas y eriales.

En el caso de la industria eléctrica,también se publicaron las guías para laelaboración del informe preventivo y lamanifestación de impacto ambiental enlas mismas dos modalidades, particulary regional, para los proyectos de generación, transmisión y transformación deenergía eléctrica, así como las normasque contienen especificaciones de protección ambiental para la planeación,diseño, construcción, operación y mantenimiento de subestaciones eléctricas depotencia o de distribución, así como parael tendido de líneas de transmisión y desubtransmisión eléctrica que se pretendan ubicar en áreas urbanas, suburbanas, rurales, agropecuarias, industriales, de equipamiento urbano o deservicios y turísticas.

Las actividades mencionadas registraronel mayor número de solicitudes de dictamen de impacto ambiental. La elaboración de las normas consideró todoslos posibles impactos ambientales paradefinir las especificaciones de protección ambiental con el fin de mitigar yeliminar los posibles impactos, de talmanera que el cumplimiento por elpromovente de las especificaciones estrictas de la norma es la mejor garantíapara la protección del medio ambiente ysólo se requiere de un aviso de inicio delas actividades.

El nuevo reglamento propicia, además,una mayor participación pública, simplifica el proceso de evaluación para casos de excepción y otorga mayor certidumbre jurídica, todo lo cual se traduceen una gran simplificaciónadministrativapara las actividades de la industria delpetróleo y del sector eléctrico.

Riesgo Ambiental

En forma paralela al procedimiento deimpacto ambiental, en caso de sernecesaria, se efectúa la evaluación delriesgo ambiental; la evaluación integralde cada proyecto permite incorporardesde etapas tempranas las medidas deseguridad necesarias para minimizar elriesgo y elaborar los programas deprevención de accidentes para su aprobación por el comité correspondiente, delque el INE forma parte. Se tienen enproceso de actualización o elaboraciónel proyecto de reglamento en materia de


riesgo ambiental, el listado de substanciasinflamables y explosivas -para complementar el de substancias de alta toxicidad-, una norma que establece requisitos mínimos y especificaciones deseguridad en actividades altamenteriesgosas, así como las guías para elaborar los estudios de riesgo en sus tres modalidades -informe preliminar, análisis deriesgo y análisis detallado de riesgo- ylos criterios para su evaluación, así comouna guía para la elaboración de estudiosde riesgo de duetos terrestres. Comoasunto de atención prioritaria para laindustria petrolera se ampliaron las zonasintermedias de salvaguarda en el entornode las instalaciones, donde no se permitela presencia de asentamientos humanos.

Residuos peligrosos y suelos

Debido a la naturaleza de sus operaciones, la industria petrolera es una grangeneradora de residuos peligrosos; estosincluyen lodos de perforación, tambores,estopas impregnadas de hidrocarburos,aceites gastados, lodos de plantas parael tratamiento de aguas, lodos de tanquesde almacenamiento incluyendo lodosplomizos, lodos de los separadores aguay aceite y otros subproductos de la industria petroquímica, además de bifenilospoliclorados que eran utilizados comodieléctricos en algunos equipos eléctricos.

Para cumplir con el reglamento en la materia y con las normas para el transportey la disposición final de los mismos,etapas que representan los mayores

impactos y riesgos al ambiente, cada unade las subsidiarias de PEMEX tiene unprograma de reducción de sus residuospeligrosos vía incineración y confinamiento. Para este año 2000, PEMEX

Exploración y Producción planea eliminartodos los residuos peligrosos que genere,por lo que su inventario no crecerá; PEMEX

Gas y Petroquímica Básica y PEMEX

Refinación tienen programas paraeliminar en su totalidad el inventario quetenían a finales de 1999 y PEMEX

Petroquímica reducirá su inventario a lamitad.

Además, PEMEX está realizando trabajosde remediación de suelos en los sitioscontaminados en las zonas de producción, en las refinerías y plantas petroquímicas, así como en los casos de fugasen terminales de almacenamiento o enduetos (derivados en este caso de extracciones clandestinas) y en derramesocasionados por accidentes de pipas oautotanques.

Licencia Ambiental Única

En materia de prevención y control de lacontaminación atmosférica, también hanhabido cambios en la gestión ambiental.Anteriormente, los establecimientos dejurisdicción federal tenían entre susobligaciones obtener una licencia defuncionamiento y presentar anualmentela cédula de operación para actualizar lainformación sobre sus emisiones. Apartir de la publicación del acuerdo queestablece los mecanismos para obtenerla Licencia Ambiental Única (LAU), en


abril de 1997, la licencia de funcionamiento está siendo sustituida por esteinstrumento de regulación directa. LaLAU coordina en un solo proceso la evaluación, dictamen y seguimiento de lasobligaciones de dichos establecimientosen las materias de impacto ambiental,riesgo, emisiones a la atmósfera y generación y manejo de residuos peligrosos,asuntos que son de la competencia del¡NE, salvo los relacionados con el aguaque corresponden a laComisión Nacionaldel Agua.

Como resultado de la ejecución de la,auditorías realizadas en PEMEX, se handetectado algunas lagunas en el cumplimiento de las disposiciones ambientales, razón por la cual INE y PEMEX hanprogramado acciones para regularizar lospermisos, autorizaciones y trámites de lasinstalaciones. Con PEMEX Petroquímicase firmó en noviembre de 1997, unacuerdo de colaboración para regularizarlos trámitesen materiaambientalde todoslos complejos petroquímicos, a través delprocedimiento de la LAU. Se está aplicando el mismo procedimientocon el sector duetos de PEMEX Gas y PetroquímicaBásica. Con PEMEX Refinación se estáiniciando su aplicación en variassuperintendencias locales de ventas.Finalmente, con PEMEX Exploración yProducción se han impartido dos cursosen la Zona Marina Noreste para aplicarel procedimiento en las instalaciones dela Sonda de Campeche; se aplicaría también en pozos, baterías de recolección yestaciones de compresión de esta subsidiaria.

En materia de contaminación atmosférica se tiene publicado el reglamentoen la materia y las normas y criterios paramedir y evaluar la calidad del aire, asícomo diversas normas oficiales mexicanas que regulan las emisiones provenientes de fuentes fijas y de fuentesmóviles.

La industria petrolera, debido al altocontenido de azufre en los crudos pesados mexicanos, es una de las más grandes emisoras a la atmósfera de óxidosde este elemento, causantes junto conlos óxidos de nitrógeno, de la lluvia odeposición ácida. Por esta razón, se estátrabajando estrechamente con PEMEX enla elaboración de una norma de eficiencia de reducción de emisiones debióxido de azufre proveniente de lasplantas recuperadoras de azufre, asociadas al proceso de endulzamiento degas natural amargo; se pretende extenderla aplicación de esta norma, o elaborarnormas semejantes para otras instalaciones que manejan hidrocarburos conalto contenido de azufre, tales como refinerías y plantas petroquímicas, con el finde reducir las emisiones a la atmósfera.

Programas voluntarios

Como complemento al Programa deAuditorías Ambientales a cargo de laPROFEPA, cada una de las subsidiariasde PEMEX está instrumentando su propioSistema de Administraciónde Seguridad,Salud y Protección Ambiental, (SIAS

SPA), como un reflejo de la política deprotección ambiental dictada por laDirección General de la empresa.


Al respecto, el Programa Voluntario deGestión Ambiental que promueve el INEprevé la incorporación de los Sistemasde Administración Ambiental, que sebasan en la definición de la políticaambiental para una organización y en elcompromiso de establecer y seguir unplan y programas para cumplir losobjetivos en materia ambiental, revisarlos avances y mejorar de maneracontinua. Con este fin se identifican todoslos aspectos ambientales de las operaciones, productos y servicios de laorganización, se definen objetivos y seinstrumentan programas para alcanzarlos. En este esquema, el nivel mínimoaceptable de desempeño es el cumplimiento estricto de todos los requerimientos legales y normativos, pero lasempresas van más allá del simplecumplimiento.

Acciones dirigidas hacia el desarrollode alternativas más sustentables enmateria de energía

Hasta aquí se han comentado en términos generales las acciones desarrolladas en relación con los impactosambientales que derivan de la producciónde combustibles por PEMEX, sin mencionar los impactos derivados de su usoen la generación de electricidad, en laindustria y en el sector transporte. Resumimos a continuación los principalesavances observados durante el periodo1995-2000 en estos campos y su impactoen la calidad del aire.

Calidad de combustibles y calidad delaire

El gran reto que tiene PEMEX, ademásde reducir sus impactos, es producir loscombustibles limpios que requiere el paíspara su desarrollo. Con este fin y comoparte muy importante del Programaintegral contra la contaminaciónatmosférica de la ZMVM, PEMEX inicióen 1990 un ambicioso programa deinversiones para mejorar la calidad delos combustibles, que contemplaba laconstrucción de diversas plantas que seintegraron en lo que se denominó"Paquete Ecológico". Gracias a eseprograma se logró la producción de gasolina de calidad ecológica internacionalpara las zonas críticas, la producción dediesel de bajo azufre para automotores,la producción de gasolina sin plomo paravehículos con convertidor catalítico y elsuministro de gasolinas oxigenadas en laZMVM, entre otras acciones.

Con estos avances, en diciembre de 1994se publicó la NOM-086-ECOL, queestablece las especificaciones sobreprotección ambiental que deben reunirlos combustibles fósiles líquidos ygaseosos que se usan en fuentes fijas ymóviles. Su elaboración fue producto delos trabajos del llamado Grupo de Políticade Combustibles, en el que participarondiversas dependencias junto con el INE.

Uno de los lineamientos de estrategia delos programas que el INE elaboróconjuntamente con las autoridadeslocales, para mejorar la calidad del aire


en varias zonas metropolitanas del país(las del valle de México, Guadalajara,Monterrey y Toluca, Ciudad Juárez,Mexicali y Tijuana), se basa también enel uso de combustibles más limpios paratener un transporte limpio y una industrialimpia. Lo anterior motivó que, prácticamente al día siguiente de lapublicación de la norma NOM-086, sehaya iniciado su revisión y que, comoresultado de acuerdos con PEMEX sehayan hecho más estrictos varios de losparámetros especificados. ActualmentePEMEX produce gasolina y diesel decalidad ecológica reconocida para automotores, para uso principalmente enzonas críticas, así como turbosina paraaviones con especificaciones internacionales de calidad.

La disponibilidad de gasolina sin plomo,utilizada inicialmente en vehículos conconvertidorcatalítico,permitióreducirlosniveles de emisión de contaminantes devehículos de aproximadamente 27 g/kmen 1988 a unos 3 g1km a partir de 1993.Además, permitió reducir los niveles deplomo en la atmósfera de los grandescentros de población por debajo de lanorma de calidad del aire correspondiente. Como resultado de la concertación entre la autoridad ambiental yPEMEX, desde septiembre de 1997 ya nose utiliza gasolina con plomo en el vallede México y desde finales de ese año.dejó de comercializarse en el resto delpaís.

Para las fuentes fijas, PEMEX produce gasnatural y gas LP, además de volúmenes

considerables de un combustible residual(combust6leo)que tieneun altocontenidode azufre. La disponibilidad de estecombustible se reducirá aproximadamente a la mitad al terminar el proyecto de reconfiguraci6n de refinerías afinales del año 2002, y será sustituidogradualmente por gas natural, confonnese amplía la infraestructura de compresión y transporte por dueto para esecombustible o por combustóleo importado. En las zonas críticas, la CFE hadejado de utilizar combustóleo y ahorautiliza gas natural.

El uso de combustibles menos contaminantes, aunado a la mejora de los procesos de combustión en la industria yservicios,en la generaci6nde electricidady en el transporte, ha permitido reducirlas emisiones y constituye, como se hamencionado, la estrategia principalde losprogramas contra la contaminaci6natmosférica en las zonas urbanas queestá instrumentando el INE junto con lasautoridades estatales y municipales.

Hacia delante: los efectos regionalesy globales del uso de combustibles

Además de los efectos locales asociadoscon el uso de los combustibles como lacontaminación del aire en los grandescentros urbano industriales, existenproblemas de carácter regional y global,que reflejan la capacidad finita de losecosistemas para restablecerse de losimpactos de las actividades humanas.Como ejemplos tenemos la lluvia odeposici6n ácida -generalmentede efecto


regional y producida por las emisionesde óxidos de azufre y de nitrógeno- y elcambio climático en el planeta debido ala emisión de gases de efecto invernadero provenientes en su mayor proporción de los procesos de combustión enfuentes fijas y móviles. Es obvio que ladisminución de emisiones a la atmósferaresultará en una disminución de estosefectos.

Un análisis somero del balance deenergía en México nos muestra que 36%de la energía de los combustibles fósileses utilizada para la generación de electricidad y por el mismo sector energía;31% es utilizada por el transporte; 22%por el sector industria!, en el que se incluyea la industria petroquímica que es unagran consumidora de hidrocarburos comomateria prima y cerno fuente de energía;la fracción restante, 11%,es utilizada porlas fuentes fijas de los sectores comercial,doméstico y agropecuario. Lo anteriormuestra que el sector energía es, sin duda el mayor consumidor de los combustibles fósiles que produce y por tanto esuno de los mayores emisores de contaminantes y de gases de efecto invernadero en el país.

En la Estrategia Nacional de AcciónClimática se han definido tres grandeslíneas de política energética para conservar los recursos y proteger el ambiente:

Mayor producción y consumo de gasnaturalAhorro y uso eficiente de la energíaMayor aprovechamiento de fuentes

renovables económicamente atractivas.

La mayor disponibilidad de gas naturalpodría permitir a!sector eléctrico aumentar su capacidad de generación conplantas de ciclo combinado operadas coneste combustible, que además son máseficientes que las termoeléctricas convencionales y por lo tanto consumenmenos combustible. Además, el uso degas natural en las termoeléctricas en vezde combustóleo permitiría reducir lasemisiones de SO, a prácticamente ceroy las de CO" gas de efecto invernadero,en una tercera parte. PEMEX estárealizando las inversiones necesariaspara poder surtir a tiempo los mayoresvolúmenes de gas natural necesarios.

El ahorro y uso eficiente de la energíatanto en el mismo sector energía comoen la industria, el transporte y nuestroshogares, representa la piedra angular decualquier estrategia de conservación yde energía sostenible, que debe tomar encuenta el control de los impactos ambientales, de su producción y uso. Esto hacenecesario disminuir en lo posible laintensidad energética del desarrollo, asícomo definir e instrumentar normas deconservación y eficiencia energéticatanto para construcciones y equipos, como para el suministro de energía; mientras menos energía se utilice, menor seráel impacto ambiental.

El sector ambiental debe jugar un papelpreponderante en la promoción del ahorroenergético. Se ha avanzado en la de-


finición de parámetros o normas de eficiencia en luminarias o en sistemas derefrigeración y aire acondicionado peropoco en la definición de parámetros onormas para el sector transporte. No obstante que los fabricantes de automóvilestienen la tecnología necesaria para producir motores eficientes y de alto rendimiento, en el país no se fabrican yademás se da preferencia a la comercialización de vehículos grandes, de granpotencia. En este rubro, el sector ambiental debe promover la eficienciaenergética en el transporte mediante laaplicación de instrumentos económicos,por ejemplo, impuestos a motores menoseficientes o impuestos en la gasolina paraelevar su precio e inducir al ahorro.

La cogeneración eléctrica es, sin duda,el renglón en que se tienen las mejoresoportunidades de ahorro de energía enel sector eléctrico y en el sector energíaen general, ya que es una tecnología disponible y accesible, que además es económicamente costeable. En esta área elsector ambiental debería sumar esfuerzos con la Comisión Nacional para elAhorro de Energía (CONAE) parapromover la realización de proyectos decogeneración en PEMEX y CFE, con el finde atender con estos sistemas sustentables, el máximo posible de las necesidades de ampliación en la generaciónde electricidad, ya que todo ahorro deenergía implica una reducción en laemisión de gases de efecto invernadero.

La CONAE elaboró un estudio deno-

minado Potencial Nacional de Cogeneración en el que identifica un potencialtécnico aprovechable de entre 7 y 14,000MW considerando sólo el sector industrial y la parte de petroquímica dePEMEX, sin las otras subsidiarias; segúnCONAE, para el año 2007 se tendrá unacapacidad instalada de 3,800 MW. Esnecesario desde el punto de vista ambiental construir esta capacidad instalada en el menor tiempo posible, toda vezque estos proyectos son ambientalmentemuy benignos y además son económicamente rentables.

Las medidas mencionadas deben sercomplementadas con una disminución enel uso de hidrocarburos en la generaciónde energía eléctrica y por su sustitucióncon otras fuentes primarias alternas,renovables, con el fin de contribuir a reducir la emisión de gases invernadero.Para esto es necesario promover másactivamente esas otras fuentes de energía ambientalmente atractivas, como lageneración hidroeléctrica, el uso de labiomasa y de la basura con los controlesadecuados, la energía solar y la eólica,entre otras.

El aprovechamiento de la biomasa comofuente de energía se puede dar mediantela combustión directa o mediante laconversión de la biomasa en diferentescombustibles; en el medio rural, una parteconsiderable del consumo de energía sesatisface con leña y bagazo de caña parala cocción de alimentos y calentamientode agua. El bagazo en los ingenios se hasustitutido por combustóleo en función


de su precio accesible; actualmente sebuscan procesos más eficientes de producción de azucar, incluyendo políticasde ahorro de energía y mejoras tecnológicas para recuperar el bagazo comocombustible y para aplicar esquemas decogeneración para satisfacer las necesidades de energía eléctrica y de energíatérmica en cada ingenio.

En el caso de la energía solar,el potencialde aprovechamiento de esa forma deenergía en México es uno de los másaltos del mundo, debido a su ubicación.La generación de electricidad a partir dela energía solar se logra con dos tipos desistemas: fotovoltaicos, en los que segenera una corriente eléctrica al serexpuestos a la luz solar, y fototérmicos,en los que se calienta un fluido por mediode concentradores solares para producirvapor. En México se tiene una capacidadinstalada de sistemas fotovoltaicos de IlMW., con la que se generan unos 19GWh al año, para uso en viviendas, albergues, clínicas y escuelas para iluminación, bombeo de agua y electrodomésticos en el medio rural. Aún cuandosu empleo se encuentra restringido en laactualidad por su alto costo relativofrente a la generación convencional, enalgunos casos no tiene sustituto comofuente de energía, por ejemplo en lastelecomunicaciones, telefonía rural,telemetría en redes meteorológicas ycomunicaciones satelitales.

La energía cinética del viento puede

utilizarse para realizar trabajo mecánico,como en los molinos y pozos, o para generar electricidad. Se han hecho algunasestimaciones preliminares del potencialeólico del país y se ha encontrado la existencia de vientos técnicamente aprovechables en el Istmo de Tehuantepec, enlas penínsulas de Baja California y deYucatán y en las costas; en la actualidadexisten aerogeneradores comerciales deI a 5 MW y se estima un potencial degeneración de más de 3,000 MW.

Respecto a estas formas de energía, muchas de ellas hoy en día ya son económicamente atractivas para su utilizaciónen gran escala, otras aún no lo son, peroes necesario seguir de cerca todos losavances tecnológicos que puedan aproximamos al desarrollo sustentable y a laenergía que buscamos para el futuro.Mención especial merece el caso de lasceldas de combustible, con las que no seproduce ningún contaminante en lageneración de energía, y en las que seestán teniendo fuertes reducciones encosto; actualmente, celdas de tamañointermedio para generar electricidad parauso residencial o comercial en lugaresremotos, pueden competir económicamente en algunos casos, por ejemplo,en lugares en los que aún no se tieneacceso a las redes de distribución deelectricidad. Algunos expertos consideran que en unos cinco años su uso envehículos será una realidad.


Ambiente y ciencia y tecnología

Durante las últimas décadas los diferentes sectores que integran la sociedadmexicana han mostrado preocupacióncreciente por atender los problemasrelacionados con la disponibilidad ycalidad de los recursos naturales.

En esa dirección, el sector productivo haemprendido los primeros pasos hacianuevos esquemas de desarrollo considerando los impactos generados en cadauna de las actividades no sólo como garantía de la continuidad sino como unfactor de competitividad. El sector público, por su parte, ha venido impulsando lamodernización y efectividad de los mecanismos de regulación para dar respuesta a la problemática a nivel local,estatal, regional, nacional e internacional.Como resultado de estas acciones se hancreado nuevas instancias de gestión,mejorando la capacidad de atención y lacontribución institucionalal tránsitohaciael desarrollo sustentable.

En ese proceso, la participación del sector académico y de la investigación hasido fundamental. Gracias a sus aportesen el campo de la educación y delconocimiento científico y tecnológico seha logrado integrar información y aplicarconocimientos en las diferentes disciplinas, lo que ha permitido una mejorcomprensión, interpretación y argumentación sólida a las estrategias y planesdiseñados para frenar las tendencias dedeterioro ambiental.

Estos aportes han sido fundamentalespara la elaboración de los diagnósticos einventarios de modelos de distribución,potenciales y límitesde aprovechamientode recursos naturales en general, entremuchos otros. Actualmente podemosaseverar que todas las disciplinas de laeducación y de la investigación hanestado implicadas en la realización deproyectos relacionados con el desarrollosustentable en nuestro país.

Una de las principales plataformas queha permitido la incorporación de lostemas ambientales dentro de las estrategias científicas y tecnológicas nacionales ha sido construida gracias a laestrecha colaboración de la SEMARNAP yen especial, del tNE, con las diferentesinstancias públicas y privadas de investigación nacionales e internacionales,en particular, con el Consejo Nacionalde Ciencia y Tecnología (CONACYT) ylas diversas universidades y centros deinvestigación del país que forman elsistema SEP-CONACYT.

A continuación se documenta brevemente la evolución y avances alcanzados en este terreno por el INE en arasde favorecer y enriquecerse a su vezcon los beneficios de la ciencia y latecnología en sus diferentes campos deacción institucional.

La ciencia y la tecnología en laevolución institucional

Desde su creación, el INE ha realizado


importantes esfuerzos para incorporarestrategias científicas y tecnológicas ala planeación, diseño e instrumentaciónde políticas ambientales. En 1992,cuando el INE era parte de la SEDESOL,con el objetivo de impulsar la colaboración con las diversas instituciones deinvestigación y de educación superior, seestableció la Dirección General deInvestigación y Desarrollo Tecnológico(DGIDT). SUS acciones estuvierondirigidas a fortalecer cuatro líneas deacción principales: Salud-Ambiente,Economía-Ambiente, Tecnología eInformación.

A través de la DGIDT se establecieronconvenios con instituciones de investigación y enseñanza superior para larealización de proyectos en temasrelacionados con el cambio climático, losindicadores de salud para la vigilanciaambiental, la evaluación de la problemática ambiental de CoatzacoalcosMinatitlán, la evaluación económica delos manglares y su importancia en actividades productivas como la agricultura,la industria y el turismo, el sistema decobro de derechos por descarga de aguasresiduales dirigido a las industriascontaminantes, el diseño de modelos deequilibrio para analizar las relacionesentre la política ambiental y la actividadeconómica, y los estudios prospectivossobre el medio ambiente en México.

Esta información sirvió de base para laelaboración del Informe de la Situación

General en Materia de EquilibrioEcológico y Protección al Ambiente 9394, el cual incluye datos precisos sobreel estado de los recursos naturales, eldesempeño ambiental de algunas ramasproductivas y, en particular, un capítulodedicado a las aplicaciones científicas ytecnológicas.

En ese mismo periodo, el INE inicióactividades de colaboración con elCONACYT, destacando su participaciónen la creación del Sistema de Investigación del Mar de Cortés (SIMAC), cuyoobjetivo principal fue el aprovechamiento del potencial pesquero, agrícola,ntinero, silvícola, industrial y turístico dela región. El SIMAC constituye un precedente para el establecimiento de lossistemas regionales de investigación enel que participan universidades, centrosde investigación e instituciones delSistema SEP-CONACYT de todo el país.

Otra de las acciones de gran importanciarealizada por elINE-sEDESoL fue el iniciode la negociación con la Agencia deCooperación Internacional del Japón(JICA) para la creación del CentroNacional de Investigación y CapacitaciónAmbiental, que se constituyera como unaunidad de investigación y apoyo técnicodel INE para generar y proporcionarinformación científica y técnica enmateria de calidad del aire y manejo deresiduos peligrosos.

Al pasar a formar parte de la SEMARNAP,


el INE continuó vinculándose y estrechando relaciones con instituciones deeducación superior e investigación parala realización de estudios en materia deordenamiento territorial y zonas costeras,riesgo ambiental,regulaciónambientalenel sector industrial, especies endémicaso en peligro de extinción, inventarios deflora y fauna, manejo y disposición deresiduos sólidos y peligrosos, creación denuevas áreas naturales protegidas y susprogramas de manejo, entre otras.

Aunque al inicio de sus acciones comoórgano desconcentrado de SEMARNAP

(1995) las actividades científicas ytecnológicas del INE no quedaronsistematizadas en un área específica delInstituto sino que se desarrollaban encada una de sus diferentes áreastécnicas. En 1998, la Dirección Generalde Regulación Ambiental creó laDirección de Ciencia y Tecnología parala Regulación Ambiental (DCTRA)

encargada de impulsar un nuevo enfoquetecnológico en el marco de la regulaciónambiental, de crear esquemas de enlacey coordinación entre diferentes direcciones generales del INE y de apoyar en lasimplicaciones tecnológico-ambientalesderivadas de las actividades de otrasáreas de la SEMARNAP, así como paradar cabal cumplimiento a la función deenlace con investigadores, institucionesde investigación superior y organismosinternacionales relacionados con estasmaterias.

Este último proceso ha permitido la construcción institucional de mejores basespara el seguimiento de la reflexión y laincorporación de los avances científicosy tecnológicos en materia ambiental,constituyéndose en elemento sustantivode los programas de conservación delmedio ambiente y aprovechamientosustentable de los recursos naturales acargo del Instituto. Bajo estas condiciones la presente administración del INE

ha definido entre sus principalesobjetivos:

Fortalecer la difusión de criterios desustentabilidaden el sector académicoy fomentar investigación científica ytecnológica en los temas ambientalesque son de competencia del INE'

particularmente en materia de manejosustentable de los recursos naturales,ordenamiento e impacto ambiental ydesarrollo y aplicación de tecnologíasde prevención y remediación de lacontaminación.Promover e impulsar el aprovechamiento del potencial científico ytecnológico y articularlo con lanecesidad de fortalecer los sistemasde regulación ambiental y con laspreocupaciones del sector productivoen materia de desarrollo, competitividad y modernización tecnológicade la planta industrial.Promover y fomentar la aplicación dela ciencia y la tecnología en lasactividades del sector industrial, con

216 I!'l<TIGRANDO LAS POLtrlCAS

la finalidad de induciry fomentarel usode tecnologías más limpias. prevenir lacontaminación atmosférica. de agua ysuelos e impulsar su desarrollo conroses competitivas y ambientalmenteamigables.Generar información científica y tecnológica por conduelo del CENICA. parucontrolar y prevenir los impactos amobientales derivados de la disposicióninadecuada de I~ residuos peligrosos yde la contaminación atmosférica. usfcomo para fundamentar técnicamentela elaboración de normas oficiales ynormas mexicanas.Contribuir a la elaboraci ón de programa" de capacitación para formar recurosos humanos especializados y de altonivelen temasde interés para la gestiónambiental.Articular las pelucas nacionales. amobientales y energéticas. orientadas a lamitigación y reducción de emisionesdegases de efecto invernadero y sus impactos. directos e indirectos. sobre elcambio climático global (ecocficicnciay usode fuentes alternativasde energíaen las actividades productivas).

La vínculacl én y el inter cam bio comosustento de las líneas de tra baj o

El enlace y la eolaboracién interinetitucional

El encuentro con in...titucioncs académicas y de investigación nacionales einternacionales constituye un soporte defundamental importancia en el desempeñode la gestión ambiental que realiza c1 1 ~E ytamo en lo que refierea incorporar los aportes que realizan las instituciones especializada.. en el desarrollocientífico y técnico a los campos de su competenciainstitucional como 1,.'11 cuantoal compromisomismo dell;'l.:Econel impulsoy promocióndelestudioYlageneracióndelconocimientosobre el desarrollo sustentable.

En esa direcci ón. desde su creación. elrxaha formal izado una importante cantidaddeconvenios marco con destacadas instituciones académicas del país. siendo especialmente representativos los establecidoscon loscentrosregionalesde investigación.

Como puede observarse en la gráfica. elcontenido temático de estos convenioscorresponde con las principales dreas detrabajo del ¡SE. constituyendo con susaportaciones factores sustantivos de laconsolidación de la gestión ambientaldesarrollada.

Conventos de colaboración delll\'E m o las instituciones a('ad~mit'as. 1995-2tH )()'"~

i ~U------l~

• - --- - --..- ,... - .--.-• Com prende el conjunlo de conve nios firmado, ad como aquello, en pf()Ce~o de formaliuión al

.10 de ·ulio del 2000


En esa misma línea. se han fomentadolos lazos de relación e intercambio conimportantes instituciones internacionalesentre I<\.<; que destacan las siguientes.

Programa de las Naciones Unida'para el DesarrolloBanco MundialAgencia de Desarrollo Internacionalde los Estados UnidosFon do para el Medio Amb ie nteMundialInstituto Interamericano para laInvestigación del Cambio GlobalInstituto para la lnvestigución lnternacionalGobierno de NoruegaUniversidad de Edimburgo

Comisión de Cooperación AmbientalConvenci ón sobre Humedales deImportancia lmemacional Especialmente como Hábitat de Aves AcuáticasComit é Trilateral Canad á- MéxicoEstados Unidos de Xorteam éncupara la Conservación y Manejo de laVida Silvestre y sus EcosistemasConsejo de Conservación de Humedales de Norteurnér icaConvención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas deFauna y Flora SilvestresAgencia Española de CooperaciónInternacionalAgencia Japonesa para la Cooperación Internacional

•Relaciones tntemecíonates ISE-SE.\ lA R."iAP

sobre ctencta y tecoctogía


Sin lugar a dudas, la atención a los forosde discusión y compromisos inIernacionales, tanto en los espacios de vinculación multilaIeral como regionales ybilaterales han constituido un importantebastión para documentar, actualizar ypromover la innovación tecnológica ycientífica en las materias de gestiónambiental a cargo del INE.

En el marco de los convenios establecidos con organizaciones e institucionesinternacionales, los proyectos de investigación impulsados por el INE han estadoenfocados principalmente al aprovechamiento sustentable de la faunasilvestre; la conservación y manejo delas áreas naturales protegidas; la regulación, gestión y oferta tecnológica ambiental para la industria; el desarrollo detecnologías limpias; la calidad del aire;el manejo de residuos peligrosos; losaspectos oceanográficos y atmosféricosrelacionados con el fenómeno de "ElNiño"; la captura de carbono; lospronósticos y escenarios climáticos enactividades agrícolas; la mitigación yadaptación al cambio climático y eldesarrollo de energías renovables.

El hecho es que en cuanto al intercambiocientífico y tecnológico con institucionesnacionales internacionales, el INEpromueve el desarrolloconjunto de líneasde investigación, la formulación de proyectos específicos sobre temas, recursosy regiones de su interés, la apertura deespacios calificados para la capacitación

de sus funcionarios y la asesoría especializada y de punta hacia sus diferentesmaterias de trabajo.

En ese mismo espíritu el INE busca a suvez contribuir al desarrollo de otrossectores e instituciones del país y delexterior, proporcionando regularmentecapacitación y asesoría a los sectorespúblico, social, privado y académico delpaís para la elaboración de términos dereferencia y la gestión de recursos parael financiamiento de proyectos quecontribuyen a la conservación, manejo yaprovechamiento de especies de flora yfauna silvestre. Destaca en ese sentidoel trabajo desarrollado con CONACyT através de los Sistemas de InvestigaciónRegionales (SIRs) y las instituciones delsistema SEP-CONACyT. A nivel internacional cabría destacar el soportetécnico que proporcionan funcionariosdel Instituto en la modalidad de asesoríay capacitación de manera regular especialmente a los países de la regióncentroamericana.

El enlace y coordinación institucionalcon expertos

De manera paralela a la intensificaciónde sus vínculos con instituciones técnicasy científicas, el INE ha sostenido demanera directa una permanente interacción con prestigiados académicos yexpertos para la elaboración de instrumentos de gestión (como los relacionados con el ordenamiento ecológico


de l territorio, Jos programas de recuperación de especies prioritarias y losprogramas de manejo de áreas naturalesproteg idas), así como en una diversidadde temas con el propósito de que el INEcuente con el mayor respaldo técnico enel diseño de sus instrumentos de gestiónambiental y en el mismo proceso de tomade decisiones.

La riqueza temática y la intensidad deesta participación de expertos en losprocesos de la institución se aprecia enlas siguientes dos gráficas, que sintetizanla información de la Base de Datos sobreExpertos de l Instituto.

De acuerdo con esa misma base dedatos, se han identificado los principalestemas en los que el INE ha contado conla colaboración de expertos (un total de18). Estos son: ordenamiento ecológicode l terri torio (DE), áreas naturale sprotegidas (ANP), vida silvestre (VS),ca lidad ambienta l (CA), materiale s,residuos y actividades riesgosas (MRA),impacto y riesgo ambiental (lA), industriay medio ambiente (IMA), tecnologíasambientales (TA), energía (00), cambioclimático (ce), b ioseguridad (BS),legislación y normatividad (LN), econo mía a mbie ntal (EA), desarro llo

Partlelpaclón de expertos por áreas del IHE•

Materialesy Residuos

6%Vida SUmlre "'"

8% -c:::::::::"II!

Regulación Ambienta!36%

Gestión e Part1cipacl6nInformación Social

2% / 2% Áreas Naturales1 __ Protegidas 6%

OrdenamientoEcológico

39%

Intensidad de II par1lclpaclón

Media 26%

Al"23%

Con potenclal 41%

Escasa10%

220 I~TEGRANDO LAS POLÍTICAS

insti tucional (DI). educación ambiental(ED). comunicación social (eS). información ambiental (lA ) y temas deintersección con el medio amb ie nte(TM ).

Los resultados de la gestión 19952000

La vínculacl én de la políticaambiental con la política tecnológica

Distribución de expertos por temática

La colaboraci ón con los expertos se haefec tuado de manera regular aunque laintensidadcéncada uno de ellos ha variadoa lo largo del tiempo. Deun total de 3 14expertos identificados. la mayor parte (60 IX)ha panicipado en aspectos técnicosv científicos; una quinta parte en el desa-•rrollo de metodologías y en menor proporción en formulaci ón de políticas y enaspectos económicos. legales y jurídicos,

A través de su participación en el diseñode pol íticas. programas y lineamientospara el uso y manejo sustentable de losrecursos naturales de instituciones querealizan investigaciones en temas ambientales. se ha logrado la colaboraciónde un número importante de universidades y centros de investigación delpaís en los diferentes temas que le hansido confe ridos.

Tipo de interacción con el INEro

so

1..-. ..J:..

•


En este sentido. el l/'lOE ha elaborado undiagnóstico de los proyectos realizadosen los nueve S IR~ durante el periodo 19951999. en el área de recursos naturales ymedio ambiente con el propó sito deidentificar proyectos de investigación queo frezcan alte rnat ivas de re gul ac iónambiental para las actividades productivas en temas co mo: atmósfera. fuentesalternas de energía. impacto ambiental.control y manejo de contaminantes (residuos. descargas y emisiones). generacióny transferencia de tecnología. entre otros,De esta manera. se ha vinculado el marco normativo ambiental con las acu vidades científicas tecnológicas desarrolladas por los SIRs.

como criterio de selección de los proyectos propuestos para las seis áreas principales de las convocatorias de los SlRslo que enfatiza la importancia de la identificación de impactos ambientales y defonaler el desarrollo económi co y el bienestar social.

•Esta retroali mentación institucional hapermi tido reorientar las prioridades deinvestigación regional. generándose unbeneficio agregado tanto para la políticaambiental como para la impulsada por Entre los resultados más sobresalienteslas universidades y centros de investí - del diagnóstico. se obse rvó que la Olagacl ón. Asimismo. se ha realizado una yoría de proyecto s aprobado s e n laslabor relevante de difusión del desarrollo diferentes regiones del país corresponde nsustentable dentro del diseño de po líticas al área de recursos naturales y mediode investigación logrando su inclusión ambiente. seguida por alimentos y salud.

Distribución por áreas de los proyectos aprobados por los SIRs (1995· 1999)

Es importante señalar que , a través delas acciones inscritas en el marco de losSistemas de Investi gación Regionales(SIRs). se han apoyado propuestas deinvestigación q ue fona lecen la agendade prioridades amb ientales nacional yregionales.

Oc manera pan icular. el INE ha man

tenido estrecha comunicación y panicipación permanente en las actividadesrealizadas por el COS ACyT. apoyando lacoordinación de reuniones regionales yestatales de planeación para jerarquizarternas ambientales y de manejo sustentahle de los recursos naturales. la formación de recu rsos humanos de excelencia.el impu lso de proyectos de investigacióny desarro llo científico y tecnológico. asícomo de Incubadoras de Empresas deBase Tecnológica (PIEBT) ,

..1.. 1)--- - - -

J ~

•

ISTEGRA.xOO LAS POLfTICAS

Es importante señalar que las temáticasen e l área am bie nta l han sido establecidas en las reuniones de planeaciónrealizadas en cada SIR. surgiendo unaamplia gama de temas q ue para fi nesprácticos de clasificación y comparaciónco n las prioridade s defin idas por laSEM ARNAP. han sido reagrupadas engrandes líneas de investigació n. abordando temas como. ordenamiento territorial y costero. contaminación atmosférica. manejo de agua. suelos y bosques.biodiversidad . pesca y acuacultura. sistemas de informaci ón. indicadores socioeconómico-a mbientales. atmósfera ydesarrollo tecnológico .

El incremento observado en esta áreadurante el periodo reportado se debe.entre otros factores a que las universidades y ce ntros de inve stigación estándesarrollando una mayor cantidad de

•investigaciones; que han concluido pro-yectos fi nanciados en las convocatoriasanteriores: que los temas abordados hantenido seguimiento: que ha habido mejo-

ras en la presentación de propuestas deinvestigación o bien. a la obtención defondos concurrentes.

A través de los StRs se han financiadoaprox imadame nte 547 proyectos deinvestigación en el área de medio ambiente y recursos naturales en las convoca torias 1995-1999 y se han definidolíneas de invest igación prioritarias enmateria de : ordenamiento territorial.contaminació n atmosférica. manejo deagua. suelos, bosq ues, biodi versidad,pesca. acuacultura. s istemas de información. ind icado res socio-econ émicoam bienta le s. c li ma y t ra nsfere nciatecnológica.

Con base en el análisis de las investigaciones desarrolladas en el periodo1995-1999. los proyectos se clasificaronde acuerdo co n los principales temasabordados. dentro de las que destacan:bosques (%). suelos (93). biodiversidad(9 2) y contaminación (80).

l'rOl l.'CÍOS linanciados por los SIR..en el área de Medio Ambientel Recursos Naturales

160140

~

120ou• 100~- 80~

E 60o 40z

zoO.

1995 1996 1997 1998 1999

E=>

Z


Proyectos apoyados en el área de Medio Ambiente y Recnrsos Naturalesen los SIRs (1994-1999)

100908070605040302010O

223

Es interesante observar la evolución delos temas que integran el área de recursosnaturales y medio ambiente. En el añode 1995, las más importantes líneas deinvestigación fueron: contaminación yconservación de suelos. A pesar de queel número de proyectos disminuyó demanera considerable en 1996, el temade suelos continuó destacando, y los demás temas mantuvieron una participaciónmarginal. En 1997 adquieren una mayorrelevancia los temas de contaminacióny conservación de la biodiversidad y enmenor medida el de acuacultura.

En 1998, las tendencias de investigaciónregional se enfocaron principalmente al

manejo sustentable de los bosques, y seobserva un ligero incremento en agua ydesarrollo tecnológico.

Finalmente, para la convocatoria de1999, aunque el tema de bosques sigueteniendo un desarrollo considerable, eltema de biodiversidad alcanza una mayorconsolidación. Adicionalmente, el temade contaminación muestra una mayorrelevancia como problema prioritario aresolver mientras que los temas de agua,pesca y acuicultura manifiestan unascenso en cuanto al número deproyectos desarrollados.

Cabe señalar por último que adicionalmente, y en cumplimiento de la Ley


para el Fom ento de la Investi gaciónCientífica y Tecnológica (publicada enD.O.F el 21 de mayo de 1999). el INEcontribuyó a la elaboración del ProgramaEs pecia l de Ciencia y Tecno logía .coord inado por el CONACyT y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público(SHCP). En este Programa se integraronlas políticas y objetivos del INEen materiade ciencia y tecnol ogía. así como lasacciones específicas y recursos económicos de stinados para proyectos deinvestigación para el año 2000.Asimismo.se es tablec ió una ag enda de investi gación con los tema s de mayor importancia en materia de medio ambiente; sefund ament ó la nece sidad de recursoshumanos para atender las líneas depolítica; se definieron los principalesrequerim ientos para im pulsa r lasactividades científi cas y tecnológicas. yse especificaron las acciones a realizaren el ámbito de la cooperación internacional. Adicionalmente. se ha elaboradoun co nvenio de colaboración con elCONACyT para el fin an ciamiento deproyectos de investigación en temas deinterés de la SE~ARNA P. part icularmente con el manej o de recursosnaturales y el cambio climático.

Innovación tecnológica y gestiónambiental

Las actividades del INE han estad o enplena concordancia con la política tecnológica, en particu lar en lo que refiereal cambio tecnológico en relación al uso

eficiente de los recursos naturales y lacompe titividad del sector productivo. Elimpulso de estas actividades requiere dela inserción eficaz de las políticas ambientales dentro de las políticas industriales donde la ciencia y la tecnologíaconstituyen el principal eslabón para laincorporación de criterios de calidadambiental en los conceptos de eficienciatec nológ ica y la modificación de losprocesos de producción que favorezcanel desar rollo de una plant a industrialcompetitiva y ambientalmente sustentable.

Parte fundamental del andamiaje que hapermitido la construcción de este cambioes el establecimiento del Programa deProtección Ambiental y CompetitividadIndustrial. en co laboración con la SECOFIy la Confederación de Cámaras Industriales (CONCAMIN). Este programa comprende acuerdos en materi a de reconversión tecnológica-ambiental para laindustria. infraestructura, investigación ydesarrollo industrial.

La instrumentación de este programa dioim pul so a la c reaci ón del Cen troMexicano de Produc ción Más Limpia(CMPL) -org anismo apoyado por laONUDI y el Instituto Polit écnico Nacional- y los Centros Regionales de Apoyo a la Gestión Ambiental (eRAs). ElCMPL constituye el eje rector a partir delcual elINEinició la inducción, promocióny difusión de mecani smos de regulaciónamb iental, ya que este centro pro-


porciona información sobre las ventajasy beneficios de adoptar tecno-logíaslimpias, en términos de oportu-nidadesde mercados y mayores ingresos en elsector productivo.

Por su parte, los CRAs constituyeniniciativas de largo alcance con el objetode elevar la eficiencia de los mecanismos de regulación existentes a nivel regional, apoyar a las empresas en sudesempeño ambiental, desarrollar sistemas de información y de infraestructuraambiental, promover el desarrollo y adopción de tecnologías limpias y fomentarel desarrollo de esquemas eficaces decoordinación y vinculación entre lossectores público, privado, social y académico en la solución de la problemáticaambiental del sector empresarial eimpulsar ventajas competitivas.

En cuanto a la regulación de las actividades productivas, se ha promovido elcambio tecnológico con un enfoquepreventivo a través de mecanismos einstrumentos económicos tales como ladepreciación acelerada y arancel cero,los cuales impulsan procesos productivosmás limpios y competitivos y generanoportunidades de adaptación tecnológicacon bajo impacto ambiental.

Por otra parte, se ha buscado aplicar losconocimientos científicos y tecnológicosa la minimización de los residuos peligrosos, la sustitución de sustanciastóxicas y la utilización de tecnologías detratamiento y reciclaje.

Investigación científica

Uno de los logros más importantes delINE en materia de investigación científica fue la consolidación del CENICA,resultado de las negociaciones, que sevenían afinando desde 1994, entre losgobiernos de México y de Japón con elapoyo de la Universidad AutónomaMetropolitana.

Este centro de investigación y apoyotécnico dellNE tiene como objetivo fundamental apoyar la toma de decisionesde la autoridad ambiental a través de lainvestigación aplicada y la capacitaciónde cuadros técnicos en áreas de contaminación atmosférica y residuos peligrosos. Para dar respuesta a sus objetivosy compromisos adquiridos, el CENICA seha organizado fundamentalmente encuatro áreas de trabajo: calidad del aire,residuospeligrosos,laboratorioambiental,y capacitación y difusión ambiental.

Además durante el periodo 1995-1999el INE desarrolló 37 proyectosfinanciados con recursos fiscales destinados a la planeación, diseño, instrumentación y seguimiento de proyectosde investigación; el monto total destinadoa estos proyectos fue de $6,989,000pesos.

Sistematización de infonnación

Con el propósito de dar adecuadaatención a las líneas de trabajo señaladas,


el INE ha realizado importantes esfuerzospara la sistematización de informaciónsobre expertos, investigadores, proyectosy estudios en materia ambiental querepresenten una solución a las necesidades del sector productivo.

Para la creación, planeación y ejecuciónde sus programas e instrumentos, el INEha debido recurrir a la colaboración deespecialistas en distintas materias. Lainformación de estos colaboradores externos se ha concentrado en una basede datos de expertos la cual fue creada,entro otros propósitos, para identificar demanera ágil y rápida a los especialistasde los sectores académico, privado,público y social, que hayan participadode manera frecuente en actividades conel INE, así como a todos aquellos queposean un alto potencial de participaciónen la resolución de problemas ambientales emergentes, de gestión y protecciónambiental así como en el manejo sustentable de los recursos naturales.

Asimismo, y como un esfuerzo más paraimpulsar la vinculación del sector académico con las necesidades del sectorproductivo así como para identificaráreas que aún requieran fortalecimientoen investigación, se está conformando elSistema de Información de Investígaciones en Medio Ambiente (SUMA)que contiene los proyectos desarrolladospor diversas instituciones, en las mismas18 temáticas identificadas para la basede datos de expertos.

El SUMA permite apoyar al público y enparticular al sector privado que busca

aplicar adecuadamente los resultados delas investigaciones del sector académicopara conjuntar esfuerzos y diseñarnuevas líneas de investigación. El SUMAse mantiene en actualización permanentemente a fin de alcanzar una mayorespecialización en temas ambientales.

Por su parte, el programa BRISA-Méxicoes una base de datos relacionaldesarrollada por el INE y orientada alsector industrial que, una vez consolidado, permitirá fortalecer el cumplimiento de la normatividad vigente, elmejoramiento de los sistemas de gestiónambiental, la modernización tecnológicay los mecanismos de información y vinculación con el sector industrial. Asimismo,recopila información multidisciplinaria einterrelacionada sobre la conservacióndel medio ambiente, de tipo legal, tecnológico y comercial, de interés para unagran variedad de profesionales e instituciones, tanto públicas como privadas.También cabe destacar la participacióndel INE en las negociaciones delMecanismo de Cooperación EconómicaAsia-Pacífico, para sentar las bases ycriterios del establecimiento de un nododel Centro Virtual para el intercambio detecnologías ambientales, el cual tendrael propósito de favorecer la transferenciade tecnologías ambientales entre lospaíses miembros, a través de Internet.

Finalmente, el INE ha participado activamente con el Instituto Interamericanopara la Investigación del Cambio Global(IAl),una iniciativa regional que permiteavanzar en la comprensión de las trans-


formaciones climáticas a nivel global ypara genera r info rmación científicadirigida a los responsables de la toma dedecisiones políticas.

Perspectivas

Los resultados de las acciones descritasanteriormente se han aplicado a la elaboración de diagnósticos sobre el estadoactual de los recursos natural es y lacalidad del medio ambiente. Además.deberán ser retomados para la planeación y el diseño de políticas y estrategiasambiental es y para avan zar en laelaboración de indicadores ambientales.en la identificación de vacíos de información técnica y en el diseño de nuevosdiagnósticos. Sin embargo, la diversidadde tem as actuale s y emergentes , elrezago en la recuperación de equilibriosecosistémicos, la necesidad de fonnarcuadros especializados en la materia ylos niveles de deteri oro de los recursosnaturales, entre otros. imponen la actualización y priorización permanente de laagenda de investigación como condiciónineludible para sentar las bases de unapolítica ambiental eficaz.

Establecer una agenda de investigaciónserá un elemento fund amental en eldiseño de una política científico-tecnológica orientada al manejo sustentable delos recursos naturales y a la protecciónambiental. Entre los temas que requierende grandes esfuerzos para consolidar lasbases científicas y tecnológicas de la

política ambiental del país se encuentranaquellos que competen al área de trabajodel ¡NE. De manera específica. estaagenda deberá contemplar los siguientespuntos:

Consolidar la participación del sectoracadémico en los programas institucionales encaminados a monitorearla calidad de los recursos natura lesen las zonas de mayor riesgo ambiental, el ordenamiento terr itorial ycostero, así como a la evaluación delimpacto ambiental ocasionado por lasacti vidad es productivas y por larealización de proyectos de infraestructura. Asimi smo. es necesarioconso lidar investigaciones para lacreación y diseño de programas demanejo en ANPs.

Impul sar a la planeación e instrumentación de acciones orientadas ala consolidación de inventarios quepermitan de fini r con precisión elestado actual de los recursos naturalesy establecer estrategias efectivas demanejo sustentable como alternativasde conservación y desarrollo regional.Fortalecer la moderniza ción, transferencia e innovación de tecnol ogíaslimpias en Jos procesos industriales ,particularmente de las micro, pequeñay mediana empresas, para elevar sudesempeño ambiental; el desarrollo detecnologías limpias para el reciclaje,reuso y reducción de subproductos deprocesos industriales; la generación detecnologías encaminadas a la restau-


ración de suelos contaminados, asícomo la caracterización y el manejoambientalmente segurode los residuospeligrosos.Dar seguimiento y profundizar elconocimiento sobre cambio climáticoy bioseguridad, dos temas emergentesque asumen creciente importanciaestratégica a nivel nacional e internacional.

La urgencia de contar con informaciónprecisa para la toma de decisiones alrespecto, llevan a insistir en la necesariaincorporación de la experiencia científicay tecnológica desarrollada por losinvestigadores mexicanos y fortalecer laparticipación de universidades y centrosde investigación en el diseño deestrategias y políticas públicas.

El reto de la regulación ambiental parael desarrollo sustentable es propiciar quelos intereses de corto, mediano y largoplazo y el conocimiento científico y técnico converjan y se orienten en una misma dirección caracterizada por la minimización de desechos, el aprovechamiento óptimo de insumos renovables yno renovables y una producción cada vezmás ordenada y limpia que genereempleos.

El gran potencial que tienen las instituciones de investigación y desarrollotecnológico para contribuir al tránsitohacia el desarrollo sustentable, al mejoramiento ambiental y al uso adecuado de

los recursos naturales, hace necesariodesplegar mayores esfuerzos para difundir los avances logrados y establecermecanismos de vinculación que abran labrecha a nuevas ramas de desarrollotecnológico, al apoyo al sector público,social y productivo, y en particular, aldesempeño ambiental de empresas yramas industriales altamente contaminantes.

De ahí que la visión del proyecto nacionala corto, mediano y largo plazos debecontemplar el carácter eminentementeestratégico que tienen en la actualidadla educación, la ciencia y la tecnología.Dicho esfuerzo deberá permear a todoslos sectores de la sociedad para modificar, en algunos casos, estructuras yformas de actuar y,para en otros, ampliary acelerar acciones a ritmos significativamente superiores a las tendenciasobservadas en las últimas décadas.

Gestión integrada de la zona costera

México cuenta con 11 ,592.77 km. delitoral, en donde existen numerosos eimportantes ecosistemas como playas dearena, manglares, pantanos, marismas,humedales, bahías, estuarios, lagunas,praderas de pastos marinos, arrecifes decoral; cada uno de ellos con dinámicasecológicas y socioeconómicas particulares.

Esta diversa franja del territorio nacionalha mantenido un crecimiento poblacional


acelerado y en buena medida desordenado tanto en los asentamientos humanoscomo en las actividades productivas queen ella se realizan, impactando, en muchos de los casos, negativamente losrecursos naturales costeros.

Para atender este tipo de circunstancias,la gestión realizada hasta la actualidadha dependido de una gran variedad deprogramas e instrumentos de instituciones del sector público que, desafortunadamente. no en todos los casos hanfuncionado con la coordinación que serequiere para manejar una zona comoésta, Este tipo de circunstancias ha hechoque la atención de las zonas costeras sevisualice como un tema emergente tantoen el ámbito mundial como nacional,debido a cuestiones como:

¡;.. las altas tasas de crecimiento de lapoblación en las zonas costeras

¡;.. la importancia que viene tomando enla economía del país, como espacioturístico y de producción

¡;.. el decaimiento de diversos recursosmarinos

¡;.. la cada vez mayor claridad de unainterrelación entre los procesos queocurren en tierra con los que sesuceden en el mar

¡;.. los problemas previstos en términosde los pronósticos del cambioclimático global

Los problemas ambientales de esta zonadel país son de diverso tipo, aquellos

relacionados con los procesos de contaminaciónydeterioro de los recursos naturales, la eliminación o disminución deespecies conspicuas o de interés económico y los asociados con la alteraciónfísica de ecosistemas o la línea de costa.

Las razones o causas de estos problemasson también diversas y complejas ya queinvolucran una enorme cantidad deactores y actividades fuertemente interrelacionados, desde aquello que sucedeen lo que tradicionalmente ha sido entendido como costa (la línea litoral) o marino, hasta lo que sucede cuenca arriba,como son los procesos de deforestacióny la contaminación de los escurrimientos.

En esta complejidad se encuentran porsupuesto inmersas causas derivadas deconflictos en la aplicación del marco jurídico y normativo existente; de ausencias importantes en la legislación; de unadesvinculación entre los distintos sectores y actores involucrados y a debilidadesparticulares en las estrategias de planificación nacional.

El conjunto de dificultades que actualmente enfrenta la zona costera de México repercuten en un punto de gransensibilidad social relacionado con lasalud pública que, aunque aún se encuentra poco documentado, las tendencias de contaminación que semuestran en diversos sitios de esta zonadel país, permiten visualizarlo como unproblema creciente. De igual forma las


implicaciones que pueden aparecer porestos procesos de contaminación, podránverse reflejadas en las distintas actividades productivas, inicialmente la pesquera, la acuícola y la turística afectandosegmentos importantes de la economíadel país.

Los esfuerzos en materia de políticapública que inciden en la zona costerade México son diversos y se encuentrandispersos en distintas instituciones, unabuena parte de ellos insertos en laSEMARNAP. Aunque cada uno de ellosrepresenta un avance importante para eluso de los recursos de la zona costeramexicana mantienen en conjunto ladificultad asociada a una escasa vinculación y a que pocos mantienen unaperspectiva territorial que permita unaplaneación integrada de estos ecosistemas.

En este sentido, es importante resaltaraquellos esfuerzos impulsados desde elINE, así como en otras dependencias dela SEMARNAP cuyos impactos, entérminos de manejo, son muy positivosya que corresponden con instrumentosque sí mantienen una perspectiva territorialpermitiendoel acoplamientocon lasnecesidades de planificación que requiere la zona costera.

Entre ellos destaca el impulso a laformulación, decreto e instrumentaciónde diversos ordenamientos ecológicosterritoriales para regiones o estados cos-

teros 15, los cuales permiten ordenar yplanear el conjunto de actividades quese realizan en tierra y que tambiéninciden en la dinámica costera y marina.De igual manera se ha venido avanzandoen el primer ordenamiento marino en laregión del Mar de Cortés que permitiráun avance importante en cuanto aplaneación regional, de una zonaconsiderada nacional e internacionalmente, de las más ricas biológica yproductivamente.

Al respecto en los apartados sobre turismo sustentable, así como en el de ordenamiento se presentan, de forma másespecífica, los logros alcanzados con esteinstrumento y que inciden, en muchos delos casos, en la planeación y uso de lazona costera.

En este mismo contexto, el InstitutoNacional de la Pesca (INP) impulsó unaserie de esfuerzos para ordenar laspesquerías del país, entre los que destacala Carta Nacional Pesquera y que sinduda, significará un gran avance para laregulación y el manejo de los recursospesqueros.

Por otra parte la Dirección de Zona Federal Marítimo-Terrestre de la SEMAR

NAP impulsa el Programa Especial deAprovechamiento Sustentable de lasPlayas con el propóosito de iniciar unproceso de ordenamiento de las ocupaciones y actividades que se desarrollanen la zona federal marítimo terrestre,


zonificandolos usos de suelocon criteriosambientales y urbanos. Este programatiene la virtud de haber creado un espaciode participación interinstitucional para latoma de decisiones sobre el uso de lazona federal y de haber generado unfondo financiero (Fondo para la Vigilancia, Administración, Man-tenimiento,Preservación y Limpieza de la ZonaFederal Marítimo Terrestre) que permitecontar con recursos económicos aplicables a proyectos ambientales en las zonascosteras.

En términos de instrumentos diseñadospara objetivos puntuales o particularesse encuentran algunas de las normas emitidas en materia ambiental como las quese señalan en el apartado de turismosustentable, relacionadas a las descargasde aguas residuales o la protección deespecies de particular interés por suestatus de protección." En este mismogrupo podemos mencionar a los Programas Nacionales de Protección y Conservación de Tortugas Marinas o deConservación de Mamíferos Marinos.

Vale la pena mencionar que en esteesfuerzo por conciliar la conservación yel desarrollo, la SEMARNAP impulsótrabajos de coordinación con distintossectores productivos con la idea deplantear agendas sectoriales para lasustentabilidad, entre estas, destaca ladesarrollada con la Secretaríade Turismoquien en conjunto con el INE, otrasdependencias de la SEMARNAP y otros

sectores sociales formularon laEstrategia Nacional para el DesarrolloTurístico Sustentable. Esta iniciativa sevuelve de gran relevancia para las costasya que el 65% del turismo mundial serealiza en las playas y, al menos en suforma tradicional, con impactos negativos considerables para los ecosistemasy las poblaciones humanas nativas.

Por su parte, la Estrategia Nacional deAcción Climática reconoce a la protección de la cobertura vegetal ubicada enla zona costera, especialmente, los manglares, por su aporte a la política demitigación de los posibles efectos delfenómeno de cambio climático. Y en unescenario de mediano y largo plazo, lamisma estrategia marca la mayorvulnerabilidad de zonas costeras del paísante el probable fenómeno de cambioclimático, especialmente en la región delGolfo; y perfila una vertiente de medidasde prevención y adaptación. De talforma, que la agenda de cambio climático tenderá rápidamente a vincularsecon las iniciativas de gestión sustentablede la zona costera.

Todos estos esfuerzos, sumados a otroscomo los programas de reforestación, lacreación de áreas naturales protegidasy las unidades de manejo y aprovechamiento de la vida silvestre, entre otros,han permitido avances importantes parala gestión costera. Sin embargo, creemosque los trabajos y la organización que serequiere para el logro de una gestión inte-

232 I!'JTEGRANDO LAS pOLíTICAS

grada de la zona costera de México.demandan un replanteamiento de laspolít icas ambienta les y sec torialesasociadas a estos ecosistemas. .

Con esta idea. e l INE, e l IN P y laZOFEMAT convocaron a diversos actoresde la sociedad (acadé micos. organizaciones sociales y gubernamentales) aplantear y analizar el tipo de gestión quese necesitaría pa ra mejorar e l uso yaprovechamiento de la zona costera delpaís."

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Los sectores gubernamentales. académicos y sociales involucrad os en lageneración de este esfuerzo, visualizaronde alta prioridad, el desarrollo de unapropuesta de este tipo debido a los impactos sociales, económicos y ambientales que se evidencian y perfilan en unfuturo cercano para estos ecosistemas,dada la alta vulnerabilidad a fenómenosnaturales de México, así como a lascondiciones de planeación y desarrolloque se viven en el país.


Hacia una gestión futura

La propuesta que busca orientar el INE

en correspondencia con los objetivos dela SEMARNAP mantiene como principiobásico la sustentabilidad de las zonascosteras mexicanas, fundamentando, porlo tanto la conservación de los ecosistemas y sus recursos naturales, asícomo el desarrollo de los asentamientoshumanos y de las actividades productivas.

El conjunto de propuestas institucionales,administrativas, jurídicas, económicas,sociales y académicas que emanaron delos expertos para lograr la integración delmanejo con un esquema de alta descentralización y con importantes consideraciones regionales plantea:

Diseñar un programa ambiental especialde gestión integrada de la zona costeraque sea transversal y determine contenidos de los programas sectoriales respectivos, desde una perspectiva territorial de sustentabilidad de las costas. Enel mismo sentido se plantea la realización de un esfuerzo similar y complementario en los ámbitos estatal y municipal, vinculando su operación a travésde los instrumentos de planeación,programáticos y legales.

Mediante este programa se plantea realizar un diagnóstico general de la zonacostera, hasta ahora inexistente, en el quese presente una visión de conjunto y delargo plazo sobre la zona costera del paísque integre, oriente o defina los rnecanis-

mos administrativos e institucionales quepermitan la integración de políticas, asícomo la coordinación y concertaciónentre los sectores involucrados (gubernamentales, productivos y académicos),la participación social y los mecanismosde evaluación del mismo programa.

A partir de este programa especial sevisualiza la necesidad de crear programas regionales (v. gr. Programa de Gestión Integral para la Zona Costera delGolfoy Caribe,del PacíficoSur,del Golfode California y del Pacífico Norte) querespondan a las especificidades de cadaregión, atendiendo eficientemente lasnecesidades y los problemas económicos, sociales y ambientales regionalesde la zona costera del país.

De igual manera se ha planteado lanecesidad de generar un esquema dedesconcentración y descentralización, demanera que las atribuciones legalesoperativas, las decisiones que atiendana situaciones locales, ocurran localmente, con procesos y mecanismos transparentes y con capacidad legal para resolver los conflictos. La descentralizacióndebe diseñarse de modo tal que secompartan atribuciones y obliguen a laparticipación social de los diferentesactores sociales y económicos en lastareas de evaluación.

En lo referente a la concurrencia de lostres órdenes de gobierno es necesariocrear estructuras orgánicas de coordinación y vinculación sectorial a nivelfederal, estatal y municipal. Su conformación es el complemento del esquema


de descentralización y es la garantía deque los sectores de fomento y regulaciónintervengan directamente en la planeación, regulación y evaluación de lasacciones de gobierno en las zonascosteras, y que además tengan ligasinstitucionales entre sí, que obliguen a lainterrelación. El diseño de estasestructuras debe valorar la incorporaciónde figuras como es el caso del gabinetepresidencial, comisión intersecretarial ofideicomiso público, entre otros.

Este conjunto de propuestas tienen yaun instrumentocentral para la planeacióndel país que es el ordenamientoecológicoterritorial, que constituye uno de los ejesde las políticas sectoriales y es transversal gubernamentalmente, incluyendolo natural, social y productivo, así comosus interacciones.

Para llevar a cabo cualquiera de estosesfuerzos un elemento fundamental loconstituye la creación de espaciosinstitucionales de participación socialorientados hacia las zonas costeras quepermitan fortalecer los procesos departicipación social para que, a su vez,se fortalezca la planeación y evaluacióna través de mecanismos institucionaleslocales, teniendo como premisa la conciliación y la concertación de intereses.

Para lograr generar certidumbre yseguridad jurídica en el largo plazo esindispensable contar con instrumentoseconómicos, financieros y fiscales, cuyaaplicación deberá primordialmentedestinarse al proceso de desarrollo

sustentablede dichas regiones. Y, aunquees importante que la asignación derecursos a los estados se haga con baseen su propia captación fiscal, la federación no deberá poner en un segundoplano la transferencia de recursos azonas deprimidas económicamente parano acentuar los desequilibrios regionalesdel desarrollo.

Entre los vínculos indispensables deestrechar, se encuentran los de cooperación intemacional ya que algunos delos problemas que se generan en la zonacostera tienen origen en otros países obien, los problemas que esos paísespadecen tienen su origen en el nuestro.

Este conjunto de necesidades requieren,además, la integración de un marcojurídico para la zona costera que integrey vincule las distintas políticas e instrumentos ya existentes que inciden en lagestión de la zona costera y que favorecen la gestión integral. Esto exige a nivellocal y federal, reformas fiscales y decódigos civiles, a través de reformasconstitucionales para establecer jurídicamente, conceptos, estrategias e instrumentos específicos para darle sustentolegal, en materia de planeación nacional,propiedad y competencia, en donde eltértnino de sustentabilidad se inserte ysirva de punto de partida para el andamiaje jurídico en los tres ordenes de gobierno y en sus diferentes temassectoriales.

Para ello se plantea la creación de:~ Figuras jurídicas orientadas a la


gestión de las zonas costeras querepresenten modificaciones estructurales a los instrumentos de coordinación, concurrencia y colaboraciónentre la federación, estados y municipios.

~ Reformas a las leyes reglamentariaspara incorporar el concepto de manejo integral de zonas costeras comoestrategia transversal y establecerdisposiciones normativas específicas.

~ Reforma de códigos fiscales para quesean las regiones costeras las que sebeneficien directamente de larecaudación de impuestos.

~ Conjunto de reformas legalesorientadas a un mejoramiento de laaplicación de la ley. En materia deconservación y aprovechamientosustentable de las zonas costeras,todos los esfuerzos hechos en materiadel mejoramiento del marco jurídicoserán insuficientes si no se mejoranlas acciones de aplicación de la ley.Esto es indispensable para no continuar con los vacíos de ejecución ylas constantes violaciones al estadode derecho en materia de la zonacostera.

La búsqueda de un equilibrio entredesarrollo y conservación en las zonascosteras requiere, además, de la búsqueda y desarrollo de instrumentos quepermitan la valoración de impactos económicos, sociales y ambientales derivados del deterioro de los ecosistemascosteros, así como del capital natural yde los servicios ambientales. Todo ellocon la idea de poder evaluar apropiadamente opciones específicas de solución

en términos de costo-beneficio.

Estos instrumentos de fomento económico que deberán desarrollarse bajocriterios de sustentabilidad, tendrán quedelimitar responsabilidades y esquemasde concurrencia de los tres ordenes degobierno para el respaldo presupuestal yel proceso de instrumentación. Estasposibilidades incluyen el diseño de incentivos e instrumentos económicos parala conservación, para la diversificaciónde productos, para el incremento delvalor agregado, para el uso de tecnologías alternativas y mejores prácticas demercado para la planificación y manejosustentable del desarrollo urbano y ruralcostero. Impulsar la inclusión de mecanismos de certificación que impulsen elconsumo de productos o servicios ajustados al cumplimiento de factores que aseguren la "sustentabilidad"de la actividad.

En conjunto con lo anterior, se consideraimportante establecer mecanismos paraasignar presupuestos a regiones ylocalidades que garanticen el regreso deun importante porcentaje de los recursosderivados del pago de impuestos,derechos, aprovechamiento o productosfiscales a la región de origen, orientandosu aplicación a proyectos de manejointegral de la zona costera. Otra partepuede ser destinada a incentivar programas de protección en otros municipios, mediante el establecimiento deinstrumentos económicos.

Otro de los sectores fundamentales parala creación y fortalecimiento de unagestión integrada de la zona costera es


el académico, con el cual se vuelve necesario mantener un estrecho vínculo alinteriorde la políticaacadémica,paraabrirlíneas de investigación que mejorenycreenmetodologías más reales de valoracióneconómica de los recursos costeros. Estaincidencia debe buscar el fortalecimientode programas de investigación y deposgrado para la zona costera, que a suvez permitan la creación, actualización yacceso a bases de datos e inventarios.

Sin duda lograr la participación activa dela sociedad encaminada a obtener unequilibrioentre losbeneficioseconómicos,sociales y ambientales en la zona costeraconstituye uno de los retos más importantes de la política ambiental de México.

Para ello es fundamental reforzar losmecanismos que garanticen la participación ciudadana en la elaboración ypuesta en marcha de los instrumentos deplaneación y regulación, a través de lapromoción de reformas que amplíen yfortalezcan la participación pública, losprocesos democráticos para la toma dedecisiones y la cultura del derecho a lainformación. Esta línea permitirá laelaboración de políticas con el consensosocial que se requiere, reconociendo lasdiferencias en usos y costumbres de laspoblaciones locales para el aprovechamiento sustentable de los recursosnaturales.

Por último, cabe enfatizar que la vinculación intersectorial que la dinámica dela zona costera demanda permitiríaestablecer y reforzar los canales decomunicación con toda la sociedad.

Turismo sustentable

En México, el turismo se ha consolidadocomo uno de los ejes de la economíanacional. El sector está integrado pormás de 30,000 empresas, de las cualesalrededor de 10,000 son establecimientos de hospedaje con más de 419,000habitaciones, 15,600 restaurantes decalidad turística, 54 aeropuertos internacionales y 30 nacionales, cerca de 4,000agencias de viajes y 628 arrendadorasde vehículos, entre otros.

Los ingresos por turismo captados eni 999 sumaron 7,223 millones de dólares,con lo que México se ubica en el décimotercer lugar mundial en ingresosturísticos.

No obstante su gran impacto económico,esta actividad provoca también, tanto anivel nacional como internacional,impactos negativos en los ámbitos social,cultural y ambiental. Este hecho, aunadoa las cambiantes condiciones del turismomundial de intensa competencia, elacceso del turista a una mayor y mejorinformación y los cambios en los canalesde distribución de los productos turísticos, han generado un nuevo enfoquede las políticas turísticas que oblige a laplaneación y desarrollo sustentable de laactividad en función, entre otros aspectos, de las necesidades y preferenciasdel turista por un ambiente más sano ymejor conservado, auténtico y natural,además de un alto nivel de calidad en losserVICIOS.

Tercera Parte. Inlegrando las políticasT urismo sustentableAgendas conj untas iruersectorialesLa agenda ambiental internacional

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el académico, con el cual se vuelve necesario mantener un estrecho vínculo alinteriorde la políticaacadémica,paraabrirlíneas de investigación que mejorenycreenmetodologías más reales de valoracióneconómica de los recursos costeros. Estaincidencia debe buscar el fortalecimientode programas de investigación y deposgrado para la zona costera, que a suvez permitan la creación, actualización yacceso a bases de datos e inventarios.

Sin duda lograr la participación activa dela sociedad encaminada a obtener unequilibrioentre losbeneficioseconómicos,sociales y ambientales en la zona costeraconstituye uno de los retos más importantes de la política ambiental de México.

Para ello es fundamental reforzar losmecanismos que garanticen la participación ciudadana en la elaboración ypuesta en marcha de los instrumentos deplaneación y regulación, a través de lapromoción de reformas que amplíen yfortalezcan la participación pública, losprocesos democráticos para la toma dedecisiones y la cultura del derecho a lainformación. Esta línea permitirá laelaboración de políticas con el consensosocial que se requiere, reconociendo lasdiferencias en usos y costumbres de laspoblaciones locales para el aprovechamiento sustentable de los recursosnaturales.

Por último, cabe enfatizar que la vinculación intersectorial que la dinámica dela zona costera demanda permitiríaestablecer y reforzar los canales decomunicación con toda la sociedad.

Turismo sustentable

En México, el turismo se ha consolidadocomo uno de los ejes de la economíanacional. El sector está integrado pormás de 30,000 empresas, de las cualesalrededor de 10,000 son establecimientos de hospedaje con más de 419,000habitaciones, 15,600 restaurantes decalidad turística, 54 aeropuertos internacionales y 30 nacionales, cerca de 4,000agencias de viajes y 628 arrendadorasde vehículos, entre otros.

Los ingresos por turismo captados eni 999 sumaron 7,223 millones de dólares,con lo que México se ubica en el décimotercer lugar mundial en ingresosturísticos.

No obstante su gran impacto económico,esta actividad provoca también, tanto anivel nacional como internacional,impactos negativos en los ámbitos social,cultural y ambiental. Este hecho, aunadoa las cambiantes condiciones del turismomundial de intensa competencia, elacceso del turista a una mayor y mejorinformación y los cambios en los canalesde distribución de los productos turísticos, han generado un nuevo enfoquede las políticas turísticas que oblige a laplaneación y desarrollo sustentable de laactividad en función, entre otros aspectos, de las necesidades y preferenciasdel turista por un ambiente más sano ymejor conservado, auténtico y natural,además de un alto nivel de calidad en losserVICIOS.


La sustentabilidad del desarrollo y específicamente del desarrollo turístico, requiere por tanto, de establecer nuevoscriterios y líneas de acción claras queprovoquen cambios en los patrones deproducción y consumo y que permitanaprovechar adecuadamente los recursosnaturales y culturales, con la participación activa de las comunidades locales,las autoridades públicas, las organizaciones no gubernamentales y la empresaprivada, en un marco de vinculaciónintersectorial y de integración de políticas. La promoción de estos principioses necesaria, no sólo en el caso de nuevos desarrollos turísticos, sino tambiénen los centros tradicionales que acumulan ya un alto nivel de deterioro y cuyacondición demanda acciones de restauración y recuperación de ambientes.

La preocupación por el medio ambientey los recursos naturales, y la necesidadde cumplir con ciertos lineamientos normativos para su conservación y aprovechamiento, constituyen una oportunidadpara lograr competitividad en el mercado. El turismo, al ofertar el paisajecomo condición primaria, puede ser unfactor favorable para la protección de labiodiversidad y el uso sustentable de losrecursos naturales, así como para lapreservación de los patrones culturales.Por lo antes dicho, en los últimos añosse ha generado en México una conciencia sobre la necesidad de articularlas políticas ambientales con las políticasgenerales de desarrollo turístico. Por esto

la SEMARNAP y la SECTUR hanimpulsado un esfuerzo de colaboraciónpara la promoción de una EstrategiaNacional de Turismo Sustentable, quebusca cambiar la política turística del paíspromoviendo los nuevos enfoques sobreconservación y aprovechamiento y losdiversos instrumentos de política ambiental que se han desarrollado en laSEMARNAP y de manera particular en elINE.

Los logros alcanzados

El conocimiento, impulso y observanciade este conjunto de instrumentos permitirá que la actividad turística seencamine gradual y progresivamentehacia la sustentabilidad.Aunque la mayorparte de ellos se promueven desde el INE,

todos mantienen una estrecha vinculacióncon otros instrumentos manejados endistintas dependencias de la SEMARNAP

o incluso en otras secretarías y que, enconjunto, ofrecen bondades considerables para la actividad turística. Entrelos instrumentos mencionados seencuentran ZOFEMAT, Programa de 100ciudades, Carta nacional pesquera y lospermisos de pesca deportiva, entre otras.Los manejados a través del INE son:

~ El Ordenamiento ecológico delterritorio

~ La evaluación de impacto ambiental~ La normatividad ambiental.~ El Programa de Conservación de la

238 INTEGRANDO LAS POLíTICAS

Vida Silvestre y DiversificaciónProductiva en el Sector Rural

Ordenamiento Ecológico

El ordenamiento ecológico del territorioes reconocido como un instrumento deplaneación de gran importancia, cuyoobjetivo es inducir y regular el uso delsuelo y las actividades productivas, en elmarcode la políticade desarrolloregional,por lo cual resulta de mucha utilidad parael desarrollo de la actividad turística.

A través del ordenamiento se definenmecanismos de planeación, preservacióny restauración del equilibrio ecológico sinperder de vista que existen otra serie denecesidades básicas como son eldesarrollo económico y la satisfacción delas necesidades de la población, tanto encentros urbanos como rurales.

A la fecha se han instrumentado diversosprogramas de ordenamiento ecológico enregiones turísticas o potencialmenteturísticas que son en: Bahía de Banderas,Nayarit; corredor de Los Cabos, BajaCalifornia Sur; corredor Cancún-Tulúmy Sistema Lagunar Nichupté, QuintanaRoo.

A nivel estatal, se han realizado losordenamientos de Guanajuato, BajaCalifornia, Hidalgo, Tlaxcala, Sinaloa yQuerétaro. Por lo que toca a las regionescosteras, se están realizando estudiospara nueve regiones en los estados deSonora, Sinaloa, Nayarit, Michoacán,Oaxaca y Chiapas en la costa delPacífico; y Campeche, Veracruz yTamaulipas en la costa del Golfo deMéxico y se encuentra también endesarrollo el ordenamiento marino delMar de Cortés.

Ordenamientos decretados en zonas turísticas opotencialmente turísticas

Ordenamiento ecológico

Estatal de BElja California

Estatal de Coñrra

Estatal ce Gucnajuato

Estatal ce rv1éxico

Corra:::br costero Sa1 Felipe- Puertecitos.Baja califomia

Correcor Tijl.lala- Ensenada. Baja Caitomia

tv\.Jnicipal los Catos, Baja California Sur

Correcbr LosCebos.Baja California Sur

OJatrodénegas, Coahuila

Costa de Jalisco. Jalisco

l3ctlía (É BrlOOras. N.:lfcrit

CorrecbrCa1cún- Tulurn Qolnteoa Roo

Sstere l<[email protected] Nctuoté. Q,Jinta"la Roo


El ordenamiento ecológico del territorioofrece una serie de beneficios centralespara una mejor evolución del sectorturístico. Algunos de los más importantesson:

Al determinar densidades y formasde uso del suelo en unidades territoriales específicas, ofrece reglas claras para el desarrollo regional y aportaelementos técnicos y de gestión ambiental que dan certidumbre a lossectores productivos e inversionistas.Las entidades y municipios puedenplanear su desarrollo con mayoresmárgenes de certidumbre y valoraciónde potencialidades, definiendo dóndeimpulsar, restringir o prohibir eldesarrollo de comunidades, carreteras, obras, actividades productivasy/o turísticas.Proporciona elementos para la detección de zonas de riesgo, lo quecontribuye en forma importante a laprevención de desastres y a la reducción de las consecuencias de losfenómenos meteorológicos y sísmicos.Facilita la coordinaciónde laspolíticasinstitucionales para la administracióny gestión del territorio, ya que buscacompatibilizar los programas federales, las políticas estatales y lasnecesidades de los municipios ylocalidades.

Evaluación de Impacto Ambiental

Dentro del proceso de planeación yregulación, la evaluación del impacto

ambiental (E1A) se ha consolidado comoun importante instrumento preventivo dela política ambiental. Mantiene un fuertevínculo con otros instrumentos como elordenamiento, los planes de desarrolloregional y municipal, y los normativos, ypromueve además la participación de losdistintos sectores de la sociedad.

Entre el tipo de proyectos turísticos querequieren realizar una evaluación deimpacto ambiental son:

Los desarrollos inmobiliarios queafecten los ecosistemas costeros.Las obras y actividades en humedales,manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así comoen sus litorales y zonas federales.Las obras en Áreas Naturales Protegidas competencia de la Federación.Las obras o actividades que requierandel cambio de uso del suelo de áreasforestales, así como en selvas y zonasáridas.

Desde su creación, este instrumento haevolucionado positivamente, en buenamedida por la experiencia y el conocimiento adquiridos a través de los añosde evaluación. En particular en el casode la actividad turística se tienen registrosque muestran que de 1985 a 1999 se hanevaluado 1,780 proyectos turísticos,donde el estado que ha presentado mássolicitudes de autorización ha sido Quintana Roo, con 422 proyectos, seguido porGuerrero con 70 proyectos.


No obstante, la experiencia en el uso deeste instrumento ha quedado clara ladificultad de explicar la manera en quela realización de un proyecto particularcontribuye en los patrones y tendenciasde desarrollo y deterioro de una región.Ello es evidente en zonas como elcorredor Cancún-Tulúm, donde a pesarde contar con instrumentos de planeación, así como evaluaciones de impactoambiental de la mayoría de la infraestructura turística de manera particular,se han observado fenómenos de acumulación de impactos y sinergias que muestran tendencias de deterioro ambiental,que pudieron evitarse realizandoevaluaciones de impacto ambiental detipo regional.

Para dar solución a este tipo de dificultades se realizaron reformas a laLGEEPA y al Reglamento en Materia deEvaluación del Impacto Ambiental.Actualmente es posible analizar losefectos de grupos de proyectos, lo queabre la posibilidad de prever los impactosacumulativos y sinergicos, como es elcaso de los planes maestros de desarrolloturístico.

En esta nueva perspectiva, estos planesmaestros tienen que desarrollar estudiosambientales que permitan identificar laproblemática ambiental de la región, loselementos, componentes y áreas consideradas críticas por sus atributos, funciones, servicios o problemática ambiental, su capacidad de carga y las

necesidades de equipamiento e infraestructura para cubrir las demandas en elcorto, mediano y largo plazos. Estos proyectos tendrán que coincidir con laspropuestas que se hayan establecido enotros instrumentos de planeación, comoel Ordenamiento Ecológico y los Planesde Desarrollo Urbano y Sectorial.

Normatividad ambiental

La LGEEPA prevé la expedición denormas oficiales mexicanas (NOMs) conel objeto de establecer requisitos ycondiciones para el desarrollo de actividades económicas, cualquiera que seasu naturaleza y para estimular e inducirla reordenación de las mismas a favordel desarrollo sustentable y la protecciónal ambiente.

Además de la normatividad obligatoria,existen normas de carácter voluntarioque pueden constituirse en instrumentosde autorregulación. Estas puedencontribuir a resolver ciertos problemasde manera eficiente y son apropiadaspara una gran variedad de situaciones,desde el desarrollo de sistemas de administración ambiental, hasta la difusión debuenas prácticas. Las ventajas de estasnormas, especialmente desde laperspectiva del sector turístico son quepromueven la corresponsabilidad de lossectores económicos en el cumplimientode los objetivos sociales y ambientales,fomentan un enfoque de calidad total enlos procesos, conducen a las empresas


a un mejoramiento continuo de su desempeño ambiental, y son el fundamentopara la implantación de sistemas decertificación yeco-etiquetado, que hoyen día constituyen un valor agregado alos productos y servicios que se ofrecena los consumidores.

En este sentido, la certificación ambientalde las actividades e instalaciones turísticas constituye una oportunidad parapromover la realización de programas yacciones de mejoramiento ambiental enel sector, y encauzan futuros desarrollosturísticos en una dirección sustentable.

En materiade normalización que impactala actividad turística, existen NOMs cuyopropósito es la conservación de losrecursos de flora y fauna silvestres.Entre éstas destacan la Norma OficialMexicana NOM-059-ECOL-I994 que determina las especies de flora y faunasilvestre en peligro de extinción, amenazadas, raras o sujetas a protecciónespecial; la Norma Oficial MexicanaNOM-13 I-ECOL-1999, que establece especificaciones y restricciones relativas aldesarrollo de las actividades de observación de ballenas con fines recreativos,aplicables a los particulares y prestadoresde servicios; la Norma Oficial MexicanaNOM-OI5-SEMARNAP/SAGAR-1997 queregula el uso del fuego en el medio ruraly es aplicable a las actividades como elcampismo y la Norma Oficial MexicanaNOM-017-PESC-1994 que establece especificaciones a las cuales debe apegarse

la pesca deportiva en las aguas dejurisdicción nacional.

Por otro lado, existen normas que si bienno están dirigidas a la industria turísticaen particular, deben ser aplicadas portodos los agentes económicos para elcontrol de la contaminación. Entre éstasdestacan las relativas a las descargas deaguas residuales, emisiones a la atmósfera y residuos sólidos municipales:

Respecto a las descargas de aguasresiduales se tiene:

NOM-OOI -ECOL-1996 establece los límites permisibles de contaminantes delas descargas de aguas residuales enaguas y bienes nacionales.NOM-002-ECOL-1996, establece los límites máximos permisibles de contaminantes de las descargas de aguasresiduales a los sistemas de alcantarillado urbano o municipalNOM-003-ECOL- I997 fija los nivelespermisibles de contaminantes de lasaguas residuales tratadas que seutilicen en servicios públicos comoriego de parques, jardines y áreasverdes, llenado de lagos y canalesartificiales recreativos con paseos enlancha, canotaje y esquí, remo, yfuentes de ornato, entre otros.

Con relación a las emisiones a la atmósfera, las instalaciones y serviciosturísticos deben cumplir con las normasoficialesmexicanas relativas aemisionesde fuentes fijas (NOM-085-ECOL-1994) y,


en su caso, con aquellas relativas a losvehículos automotores (NOM-041-ECOL

1999).

Dentro de los instrumentos específicospara la actividad turística que se tieneprevisto desarrollar se encuentran dosnormas oficiales mexicanas, una para eldiseño, construcción y operación demarinas turísticas y otra para campos degolf.

Como parte del desarrollo de instrumentos para prevenir la contaminacióndel aire, agua y suelo, y con el objeto decontribuir a desarrollar la infraestructuray el cuidado del medio ambiente en losdestinos turísticos, se tiene prevista laactualización de la norma oficial mexicana para la construcción y operaciónde sitios destinados a la disposición finalde los residuos sólidos municipales, laexpedición de un instrumento que conbase en consideraciones de protecciónambiental y de la salud pública, permitaque los lodos generados en las plantasde tratamiento de aguas residuales seanaprovechados para el mantenimiento deáreas verdes, como mejoradores del sueloo bien como materiales para la restauración del paisaje.

Por otro lado, con la idea de consolidarel esfuerzo nacional realizado durante losúltimos diez años en la protección de lacapa de ozono, se expedirá una normaoficial mexicana que promueve la eliminación de las substancias agotadoras, en

los casos en que existen sustancias alternativas disponibles y económicamenteviables. Este es el caso de los sistemasde aire acondicionado y los equipos contra incendios, de uso común en lasinstalaciones turísticas.

En términos de normalización, el vínculoturismo-medio ambiente presenta variosretos que constituyen a la vez oportunidades para orientar el crecimiento ydesarrollo de las actividades hacia la sustentabilidad. Entre ellos se encuentra laregulación de actividades asociadas a lavida silvestre que deberían acompañar asegmentos de mercado temáticos (comopuede ser el turismo cinegético, la observación de aves, entre otros).

En cuanto a la normalización voluntaria,una perspectiva interesante de explorarentre las empresas del sector turísticoes la adopción de sistemas de administración ambiental; la elaboración y eldesarrollo de Códigos de Conducta oBuenas Prácticas, y el diseño de esquemas de certificación ambiental yeco-etiquetado que cumplan con los requerimientos de transparencia y confiabilidadexigidos a nivel internacional y que lepermitan mantenerse en los esquemasde competitividad que la actividad requiera, entre ellas se vuelve fundamental,el relativo a la calidad ambiental de lasplayas, el principal atractor de uno de lossegmentos más importantes del mercadoturístico en México.


Normatividad ambiental aplicable a lasactividades tnrísticas

NOM-001-ECOL-1996, descarga de aguas residuales a aguas ybienes nacionales.

NOM-002-ECOL-1996, descarga de aguas residuales alalcantarillado urbano o municipal.

Aguas residuales NOM-003-ECOL-1997, reuso de aguas residuales tratadas enservicios públicos.

NOM-004-ECOL-2000, aprovechamiento o disposición final delodos de plantas de tratamiento de aguas, de plantaspotabilizadoras y desazolves. Proyecto.

NOM-085-ECOL-1994, emisiones de fuentes fijas

Emisiones a la atmósfera NOM-041-ECOL-1999, emisiones de vehiculos en circulación.

NOM-125-ECOL-2000, sustancias agotadoras de la capa de ozono,Proyecto en proceso de publicación.

NOM-083-ECOL-1996, sitios para ladisposición final de residuos

Residuos sólidos sólidos municipales.

municipales NOM-084-ECOL-2000, diseño, construcción y operación de sitiospara ladisposición finai de residuos sólidos municipales. Proyecto.

NOM-059-ECOL-1994, protección de especies en peligro deextinción, amenazadas, raras y sujetas a protección especial.

NOM-13HCOL-1998, observación de ballenas.

NOM-015-SEMARNAP/SAGAR-1997, que regula ei uso del fuegoRecursos naturales en terrenos forestales y agropecuarios, y que establece las

especificaciones, criterios y procedimientos para promover yordenar la participación social y de gobierno en la detección y elcombate de los incendios forestales.

NOM-017-PESC-1994, sobre pesca deportiva en las aguas dejurisdicción nacional.

Ruido NOM-081-ECOL-1994, limites de ruido.

Oragados de mantenimiento en desarrollo marltimo-portuarios.

Actividades a normalizar Marinas turísticas.

Campos de golf.


Áreas naturales protegidas

La política de áreas naturales protegidas(ANP) co ns tri buye a conservar lo simportantes recursos bióticos del país,incluyendo los aspectos relativos a sudiversidad genética. de especies y hábitat. mediante la aplicación de un estatutode protección legal a determinadas áreas,consideradas particularmente representativas. La declaración de una zona comoANP constituye un instrumento centralpara proteger un sistema natural, conservar su biodiversidad y mantener losservicios ambientales que presta el área.Para ello. es necesario involucrar a lospropietarios y pobladores locales enactividades de manejo sustentable de losrecursos naturales y lograr su participación en la gestión.

El programa de manejo que se diseñapara cada área natural protegidadepende de las condiciones panicularesde cada área, de manera que incluyadeci sione s y estrategias tendientes acombinar las funciones de conservación,investigación, desarrollo económico yrecreación asignadas a estas áreas, conciliando de forma equilibrada el aprovechamiento y la conservación.

El turismo es una de las actividades quese consideran en la elaboración de losprogramas de manejo. La administracióndel uso recreativo (turístico) permite elacceso controlado a las áreas naturalesprotegidas con base en la capacidad de

carga, siempre y cuando no se generenconflictos con las comunidades asentadasen la zona.

Las Áreas Naturales Protegidas representan un recurso turístico de gran valorpara México ya que existe una importante tendencia en el mercado turísticointernacional que se aleja de los destinostrad icionales en busca de vivenciassilvestres que sean soc ial y ambientalmente responsables.

Este sector del turismo ve positivamentela aplicac ión de normas y reglas queaseguren la conservación de las áreasvisi tadas . así como la parti cipaciónequitativa de los pobladores de la región.Lo que en tiempos no muy lejanos erauna actividad reservada para aventurerosy naturalistas, hoy se ofrece a un mercado diverso en cuanto a edad, nivel económico e incluso habilidad física. Paraestas nuevas modalidades de turismo, lasÁreas Naturales Protegidas son la basefundamental para su desarrollo.

El desarrollo del turismo sustentable enáreas naturales puede ser una herramienta que proporcione una alternativaeconómica para las comunidades locales,para promover la concie ncia públicasobre as pec tos amb ient ales e incrementar los fondos para la conservaciónde estas áreas.

Actualmente, en numerosas áreas naturales protegidas se realizan actividadesturísti cas. no todas ell as. desafor-


tunadamente, con el control y vigilenciaque necesitarían para mantener elatractivo por el que son visitadas. Sinduda esto constituye una de las tareas aresolver, a través de educación y concienciación del turista, así como devigilancia e infraestructura regulada quepermita recorrerlas sin transgredir losespacios y las acciones restringidos.

Aprovechamiento sustentable de lavida silvestre

Con el propósito de contribuir acompatibilizar y a reforzar mutuamentelas acciones de conservación de la biodiversidad y las necesidades de producción y desarrollo socioeconómico en elsector rural, se estableció en 1997 elSistema de Unidades para la Conservación, Manejo y AprovechamientoSustentable de la Vida Silvestre (SUMA).

Este sistema busca una nueva alternativade actividades de producción sustentable, así como lograr en los propietariosy legítimos poseedores de tierras, unapercepción clara en cuanto a losbeneficios derivados de la conservaciónde la biodiversidad.

A pesar de ser una estrategia muy joven(3 años), el SUMA ha logrado una ampliaparticipación de diferentes sectores.

Entre las actividades económicas actuales, ligadas a la vida silvestre y el turismoen el país y que cuentan con mercadosestablecidos están:

~ Actividades cinegéticas o caceríadeportiva

~ Exhibición (zoológicos, circos, espectáculos, jardines botánicos, museosnaturales, colecciones, acervos fotográficos, videotecas, etcétera)

~ Ecoturismo

En el conjunto del SUMA se han identificado tres circuitos básicos que eslabonan a consumidores y productores queson:

Circuito 1: aprovechamiento cinegético,pies de cría, mascotas y aves canoras yde ornato.Circuito 2: actividades industriales yartesanales (incluye cultivo de plantas).Circuito 3: ecoturismo, espectáculos yexhibición (incluye investigación,educación ambiental y capacitación).

En la vinculación turismo-ustxs, lasexperiencias muestran que tienen unenorme potencial, no sólo en el espaciocinegético, que ha sido un elementocentral en muchos de los proyectos, sinotambién en la exploración de los nuevosnichos de mercado que se están abriendoa partir del turismo temático. Este tipode segmento que atiende gustos y exigencias de turistas especializados quecombinan placer con algún interésparticular, como la observación de avesu otros organismos en su ambientenatural puede constituirse en un incentivomás para el fortalecimiento de programasde reproducción y recuperación de espe-


cies consideradas en algún estatus deriesgo como el oso negro, las cactaceas,las y orquídeas, entre otras.

Otra de las ventajas de este tipo deinstumento, es que las UMAs eliminanincentivos del tráfico ilícito de especies,con el apoyo de los instrumentos deinspección y vigilancia que ofrece laPROFEPA.

Los retos

En los análisis prospectivos planteadospor FONATUR el número de visitantes quellegará a México en los próximos veinteaños será cercano a los 40 millones. Seespera también que el turismo nacionalque se hospeda en hoteles clasificadosse duplique. Y, para hospedar a esteconjunto de turistas prevén que senecesitarán cerca de 240,000 cuartos dehotel, que representan un incrementoanual promedio de 12,000 cuartos.

A la par de estas estimaciones, laSECTUR y el Centro de Estudios Turísticos de México (CESTUR) han identificado dos tipos de escenarios para elturismo en México. El primero "planteala permanencia o evolución lenta de laspolíticas turísticas actuales, y la otra elcambio o reorientación de las mismas" .

En la primera se identifica "un crecientedeterioro ambiental no regulado produ-

cido por los megaproyectos turísticos,reacciones negativas de los grupos defensores del ambiente, puesta en riesgode la operación de los proyectos [y una]mala imagen internacional de México porsu desatención ecológica". Mientras queen el escenario de cambio se plantea eldesarrollo de "proyectos respetuosos delambiente. Ecoproyectos como parte delos destinos y actividades alternativas. Elturismo como coadyuvante de la políticaambiental, ayudando a preservar el ambiente en proyectos turísticos y crear unaconciencia ecológica; óptima imagen deMéxico como destino por su lucha afavor del ambiente desde el turismo"."

En la primera de estas opciones seidentifica una condición de gran fragilidad de la actividad turística, vulnerable,no sólo a los cambios que se están dandoen el plano internacional en términos delmercado, sino también en términos denuevas posibilidades de la subsistenciaexitosa de la actividad por el agotamientode la calidad ambiental y la bellezapaisajística, base esencial de su sustento.

Atender y transformar las inercias de 50años de la actividad no es, evidentemente, una tarea sencilla, y sin duda implicaun cambio progresivo de las lógicas dedesarrollo imperantes en muchas de lasempresas turísticas. Sin embargo, es unhecho alentador como la dimensión ambiental ha venido paulatinamenteincorporándose en el sector.


En este sentido cabe destacar los resultados y potencial de una aplicación a fondo de los instrumentos ambientales, delos ordenamientos ecológicos del territorio regionales, de la evaluación deimpacto ambiental, de las áreas naturalesprotegidas, de las unidades de manejo yaprovechamiento, así como de las normas y regulación.

De esta forma, estas políticas e instrumentos juegan el papel de catalizadorespara acelerar el giro que requiere laactividad turística y así transitar hacia lasustentabilidad.

Entre los retos que se plantean en relación a una plena incorporación de losinstrumentos ambientales con la estrategia de desarrollo del sector turístico seencuentran:

Lograr que el sector turístico seapropie de los enfoques e instrurnentos ambientales para conducir suplaneación.Que los planes de ordenamiento existentes y futuros sean acatados y manejados de forma comprometida porlos distintos actores involucrados enlas actividades y usos de cada zonaturística.Reforzar conjuntamente las accionesde difusión y capacitación que promuevan un mayor conocimiento de losinstrumentos entre las autoridadespúblicas y la sociedad en su conjunto.Sentar las bases de coordinación con

el sector turístico y demás dependencias involucradas para llevar acabo un trabajo conjunto en la materialización de políticas y en la difusiónde la información básica necesaria(imágenes de percepción remota, cartografía temática, estudios técnicos,trabajos de campo).

Sin duda, estos instrumentos, así comolas políticas ambientales del país deberánevolucionar hacia formas cada vez másintegradoras, donde la planeación intersectorial deberá ser el eje de las políticasque se planteen. Para ello, las siguientesadministraciones requerirán intensificarsus esfuerzos de coordinación, de maneraque se posibilitenlos mejores futuros parala actividad turística.

El trabajo de vinculación que se havenido realizando entre la SECTUR y laSEMARNAP para replantear los esquemas de desarrollo del turismo en el país,son un paso alentador, tanto para elturismo como para la conservación delos procesos ecológicos que mantienenel equilibrio de los ecosistemas y la baseproductiva. Resta, sin duda, mucho porhacer y la cooperación y coordinacióninterinstitucional requerirán continuidady una importante labor de concienciacióndel sector en su conjunto.

Agendas conjuntas intersectoriales

En los últimos seis años la dimensión am-


biental ha permeado en forma significativa las diversas políticas sectorialesdel gobierno federal. De ello dan cuentalas crecientes interacciones de laSEMARNAP con el resto de las entidadesde la administración pública federal, ydestaca cómo el INE ha fortalecidoprogresivamente sus lazos y campos deinterlocución transversal al interior delgobierno federal. De esta forma se vanconformando agendas comunes, con locual la dimensión ambiental va tomandoun creciente papel en el diseño e instrumentación de las políticas, programas ydecisiones sectoriales.

A continuación, se presenta una brevedescripción de las principales líneas porlas que han evolucionado en los últimosseis años la relaciones intersectorialesdelINE. Cabe anotar que esta descripciónno explica ni entra a detalle en los temasintersectoriales se centra en brindar unaapreciación general de las dimensiones,contenido y perspectivas de las agendasconjuntas dellNE con otras entidades delgobierno federal.

Energía

Con la Secretaría de Energía, Pemex,CFE, IMP y Conae (en adelante, Sectorenergía) se han consolidado esfuerzos defundamental importancia en atención ala problemática ambiental del país y suinterrelación con las prioridades de laagenda ambiental global de los últimosaños.

A través del Comité Consultivo Nacionalde Normalización para la ProtecciónAmbiental así como de otros comités denormalización, el INE ha trabajado enestrecha vinculación con el sectorenergía en la elaboración, actualizacióny revisión de las Normas Oficiales Mexicanas. Muestra de ello son los avancesalcanzados en el conjunto de normasemitidas y revisadas en relación con laindustria petrolera y el sector eléctricodurante el periodo.

Paralelamente a los esfuerzos compartidosen tornoa laexpediciónde un mayornúmero de normas, especialmente deaquellas que abarcan de manera generallas actividades más repetitivas y frecuentes que se llevan a cabo en el Sector,resulta fundamental señalar los convenios de colaboración interinstitucionalsuscritos con PEMEX para la concerta-ciónde acciones dirigidas a la protecciónambiental a través del ordenamientoecológico, particularmente, en regionesy áreas del país cuya conservación esresponsabilidad compartida, como en loscasos del Área Natural Protegida Laguna de Términos, el ordenamiento de laCuenca Baja del Río Coatzacoalcos y laReserva de la Biosfera Pantanos deCentla.

De la mayor importancia han sidotambién en esa dirección los progresosregistrados en torno al procedimiento deManifestación de Impacto Ambiental


(MIA). Con el desarrollo de nuevas normas y en específico con el nuevo Reglamento de Impacto Ambiental y lasguías técnicas que ha elaborado el INE

para la presentación del InformePreventivo y la MIA, se tendrán mayoresseguridades ambientales y menorescostos y tiempos para los proyectos delsector energía.

En materia de estudios de riesgo y zonasintermedias de salvaguarda, también setiene una rica agenda conjunta -especialmente con PEMEX 19 - y se ha avanzadoen la consecución de mejores indicadoresde control y/o previsión por daño ambiental y a la salud en el país. Destacaen ese sentido el análisis y aprobaciónde los Programas para la Prevención deAccidentes (PPAs) en instalaciones querealizan actividades altamente riesgosas,cuya aprobación pasa por el trabajoconjunto que realizan instituciones comoSEMARNAP-INE, SE, SEGOB, SECOFl Y STPS,

de acuerdo con el comité correspondiente.

Al respecto, cabe mencionar tambiénque se ha puesto especial énfasis en lastareas del Registro Nacional de Empresas Generadoras de Residuos Peligrosos. Sin duda, con el próximo Reglamento de Materiales y Residuos Peligrososy Actividades consideradas como Altamente Riesgosas (se estima su aprobación final para el último trimestre de esteaño 2000), se inducirá mayor eficienciay eficacia a estos instrumentos ambientales.

Por su parte, a través del Sistema Integrado de Regulación de la Gestión Industrial y sus diferentes instrumentos, comoson, la Licencia Ambiental Única, la Cédula de Operación Anual y los Programas Voluntarios de Gestión, a lo largode los últimos años PEMEX, CFE y el lNE

han logrado una creciente regularizaciónde trámites relativos al cumplimiento dela normatividad ambiental. En el marcode los Programa de Calidad del Aire, sehan gestionado asimismo acciones decolaboración dirigidas a generar condiciones para el cumplimiento de dichanormatividad, como las relacionadas conla implementación de un programa derecuperación de vapores en terminalesde almacenamiento y estaciones deservicio de combustibles de la ZMVM yla instalación de sistemas complementarios de recuperación de S02 en loscomplejos procesadores de PEMEX Gas yPetroquímica Básica en un mayor número de instalaciones.

Adicionalmente a las acciones arribaseñaladas, relacionadas directamente conlas responsabilidades que la LGEEPA

plantea a todos los procesos productivos,en especial, al Sector energía, el INE

trabaja estrechamente con estas instituciones en el análisis y la determinaciónde criterios y medidas de control de lacontaminación y prevención de riesgosa la salud y al medio ambiente provenientes del manejo y uso de combustiblescunvencionales.


Por medio de convenios y acuerdos decolaboración se ha impulsado el desarrollo de proyectos conjuntos relacionados con una mayor eficiencia vehiculary el desarrollo de combustibles menoscontaminantes. Asimismo, la selecciónde tecnologías limpias, el desarrollo ypromoción de fuentes alternas de energíay el diseño de medidas administrativas ytécnicas para el mejoramiento en el usode los recursos han sido parte de losobjetivos compartidos.

Al respecto, se ha avanzado de manerasustantiva en la normalización y ladefinición de políticas y programas deahorro energético. En esa misma dirección, se han impulsado acciones específicas dirigidas a promover la eficienciaenergética en equipos de transporte,industriales y domésticos así como laeléctrica a través de la Subcomisión parala promoción de Proyectos de Cogeneración de la Conae.

En esta vertiente se encuentra asimismola labor intersectorial promovida desdeel INE durante la presente administraciónen tomo de la definición de la EstrategiaNacional de Acción Climática, así comode las responsabilidades compartidastanto en la Convención Marco de CambioClimático de Naciones Unidas como enel Panel Intergubernamental de CambioClimático, a partir de las cuales seperfilan decisiones de política energéticanacional y compromisos internacionalesen los que el tNE y la SE tienden a desplegar una creciente coordinación.

En esa línea de trabajo, particularmentecon la Secretaría de Energía, el INE hacoordinado y dado seguimiento a laelaboración y actualización del Inventario Nacional de Emisiones de Gasesde Efecto Invernadero por Fuentes ySumideros. El segundo inventarío estarálisto en el cuarto trimestre del año 2000,gracias a los trabajos desarrollados porvarias instituciones nacionales deinvestigación de primer nivel. Tambiénse trabaja conjuntamente en la generación de indicadores de cambio climático para el Sistema de Indicadores deDesempeño Ambiental y se ha colaborado igualmente en el diseño e impulsode proyectos de eficiencia energética.

La relevancia de los temas asociados conel cambio climático y la responsabilidadasignada en esa materia al Instituto,ponen en primer orden la profundizaciónde mecanismos de colaboración con laSecretaría de Energía. En especial, loscrecientes compromisos de la Convención Marco de Cambio Climático y sobretodo, la cristalización de la EstrategiaNacional de Cambio Climático obligan aprofundizar y ampliar las accionesnormativas y tecnológicas en materia deenergía y ambiente.

Hacienda y Crédito Público

La relación del INE con la SHCP constituye otro de los espacios de trabajoinsterinstitucional que reviste relevanciaestratégica para la política ambiental enel corto y mediano plazos. Por ella pasala construcción de decisiones inter-


sectoriales vinculadas al diseño y adecuación de instrumentos económicosfiscales, así como de regulacionesarancelarias aplicables en materia deprotección ambiental y de aprovechamiento de los recursos naturales.

A través de la revisión conjunta de laspropuestas que en ese terreno hapresentado regularmente el INE ante laSHCP, se ha logrado un mayor acercamiento entre las prioridades de lapolíticaeconómicay la toma de decisionesdirigidas a promover prácticas ambientales cada más limpias.

Reflejo de ello son los esfuerzos quevienen realizándose, junto con la SECOFI

y la SHCP, al interior de la ComisiónIntersecretarial de Política Industrial(CIPI) en relación con la promoción deuna nueva política ambiental para laindustria y el fomento a la introducciónde tecnologías limpias (de punta), entreotros.

Se pueden citar igualmente, como resultado concreto de la gestión desarrolladaentre el INE y la SHCP en relación con laReforma Ambiental Fiscal, la introducción de los mecanismos de Depreciación Acelerada en equipo destinadoa prevenir y controlar la contaminaciónambiental, el Arancel Cero para laimportación de equipo y maquinaria nocontaminante así como la deducibilidadde impuestos a donativos para el manejode Áreas Naturales Protegidas.

De igual manera, habría que mencionarlas modificacionesque se han introducidoen la Ley Federal de Derechos en apoyoa la inducción de conductas proambientaIesentre los productores y usuariosde los recursos y el medio ambientecomo el pago de derechos por serviciosprestados en materia de vida silvestre,el cobro de derechos y transferencia deingresos en Áreas Naturales Protegidasasí como las modificaciones a la Ley enmateria de residuos peligrosos y actividades altamente riesgosas recientementeaprobadas.

Finalmente habría que tener presenteque por conducto de la SHCP cursaasimismo la gestión del INE en tomo a lageneración de recursos financieros parala operación y desconcentración de funciones, como es el caso de los proyectosde conservación y aprovechamientosustentable de la vida silvestre quepromueve el Instituto. Actualmente sepromueve también la posibilidad decondicionar la importación de vehículosa la certificación de la verificación vehicular de su país de origen en el contextodel Programa de Calidad del Aire deMexicali así como la posibilidad dedesarrollar un programa de estímulosfiscales para las personas, institucionesy organismos que desarrollen programasde prevención y control de la contaminación, entre otros.

Aunque por el momento son relativamente pocos los instrumentos aprobados


por la SHCP y muchos de ellos,especialmente los que tienen que ver conel sector empresarial, son aún pocoutilizados, todo indica que hacia delantehabrá que profundizar el acercamientoentre la política económica y la políticaambiental, así como enfatizar que el papelgubernamental en la inducción deconductas cada vez más sustentables conapoyo en el diseño de instrumentos, seanéstos económicos, fiscales y financieros,que permitan dar mayor eficiencia yeficacia a los esfuerzos de la políticanormativa. La concurrencia del INE conla SHCP en foros como los que propiciala Comisión de Desarrollo Sustentable dela ONU representan espacios que nodeben descuidarse en aras de acercarconcepciones entre los sectores antedichas prioridades.

Comercio y Fomento Industrial

Con la SECOFI, el trabajo del INE requiere a su vez de una fuerte articulaciónpara la concreción de los propósitos dela denominada mejora regulatoria y eldiseñoe instrumentación de mecanismosde gestión directamente relacionados conla contaminación del medio ambiente yel aprovechamiento sustentable de losrecursos naturales y la biodiversidadligados con los procesos industriales y elcomercio exterior del país.

De acuerdo con ello, como hemos mencionado anteriormente, el INE ha promovido junto con SECOFI la construcción

de una nueva política ambiental para laindustria mexicana al interior de laComisión Intersecretarial de PolíticaIndustrial (CIPI). En esa misma dirección, conjuntamente con la Concamin, se ha impulsado desde 1995 elPrograma de Protección Ambiental yCompetitividad Industrial, apoyándosetambién de manera concurrente las actividades que en el espíritu de ese mismoPrograma viene desarrollando la Comisión Promotora de Inversiones Ambientales.

Por otra parte, siguiendo los lineamientosestablecidos en el Programa deNormalización AmbientalIndustrial 19972000, el INE ha participado junto conSecofi en el Comité Consultivo Nacionalde Normalización para la ProtecciónAmbiental a través de lo cual se avanzaen la elaboración y revisión de normasdirectamente relacionadas con el manejoy/o generación de los contaminantesindustriales en aire, agua, suelos, asícomo en la conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas yla biodiversidad. En relación particularmente con los Programas de Manejo delas ANPs se busca que no haya objeciónde la SECOFI a las acciones reguladorasestablecidas en ellos.

En particular, resulta de importancia laacción que de manera concertadadesarrollan ambas instituciones para lapromoción e instrumentacióndel SistemaIntegrado de Regulación Directa y


Gestión Ambiental de la Industria (SIRG)

a través del otorgamiento de la LicenciaAmbiental Única y la Cédula de Operación Anual. Así como de la promociónde los diferentes mecanismos voluntariosde gestión promovidos por el Instituto yel establecimiento de convenios deautorregulación con las empresas,cámaras y asociaciones industriales.

El INE, en coordinación con SECOFI, hafirmado trece convenios de autoregulación con empresas, cámaras yasociaciones industriales, en los que hanparticipado más de un millar de empresas. Estos convenios pueden haceruso de instrumentos no convencionalespara solucionar problemas sectoriales,sea al interior de la propia industria o parasolucionar problemas ajenos a estossectores, pero que por alguna razón lesinteresan. Así, se ha logrado llevar a caboprogramas para minimización y manejode residuos en curtiduría, para lautilización de residuos industriales comocombustibles alternos, para evitar el malmanejo de recipientes que contuvieronplaguicidas y para disminuir emisionesatmosféricas.

A propósito de esto último cabe mencionar que se impulsan conjuntamentecon SECOFI diferentes programas deautorregulación ambiental dirigidos amejorar el desempeño ambiental de lasempresas (industria automotriz, jabonesy detergentes, entre otras) y se promueve la incorporación de Sistemas de

Administración Ambiental entre laindustria. Con estas iniciativas se favorece igualmente el interés del sector porsuscribir el Programa de AuditoríasAmbientales auspiciado por la PROFEPA

en el marco del Programa IndustriaLimpia.

Cabe insistir igualmente en la menciónde las tareas que el INE ha compartidocon la SHCP y la SECOFI en relación conla determinación conjunta y puesta enpráctica instrumentos económicosdirigidos a la inducción de patronestecnológicos más limpios, eficientes ycompetitivos en la industria.

Junto con la SHCP y la SECOFI, el INE

viene desarrollando asimismo el análisiscosto-beneficio del Manifiesto deImpacto Regulatorio (MIR) de lasNormas Oficiales Mexicanas, mismo quedurante los últimos años ha dado lugar, ala par de una mejora significativa en loscontenidos y alcances (efectividad yeficiencia) regulatorios de las NOMs, auna disminución sustantiva de su número.Ello, en aras de una mayor desregulacióny simplificación administrativa de losprocesos de control ambiental sobre laindustria y el uso de los recursos naturales, en concordancia con los propósitosdel Programa de Mejora Regulatoria acargo de la SECOFI. El Manifiesto deImpacto Regulatorio también se aplicóal nuevo Reglamento de Impacto Ambiental y está por aplicarse al proyectode Reglamento de Materiales y ResiduosPeligrosos y Actividades consideradascomo Altamente Riesgosas.


De manera más puntual, con SECOFI setrabaja especialmente en relación conestudios de riesgo e impacto ambientaldando especial impulso al análisis deImpacto Ambiental Transfronterizo, asícomo al análisis, aprobación e instrumentación de Programas para la Prevención de Accidentes (PPAs) en instalaciones industriales que realizan actividades altamente riesgosas y se daseguimiento al control de importaciones/exportaciones y demás controles queestén relacionadas con sustancias químicas dañinas a la salud y el medio ambiente a través de la Comisión Intersecre

tarial para el Control del Proceso y Usode Plaguicidas, Fertilizantes y Substancias Tóxicas (CICOPLAFEST).

Finalmente habría que señalar que laSECOFI contribuye con el lNE a la conformación de la Base de Datos de fuentes de contaminación no puntuales parael Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) y que,actualmente, junto con la SE (CFE), laSECOFI y el INE trabajan en la elaboración de la Norma Mexicana que regularáa dicho Registro.

No cabe duda que en el futuro mediato,losresultadosque se obtenganen relacióncon la calidad del medio ambiente y eldesarrollo nacional estarán estrechamente determinados por los progresosque se logren en la gestión de los temasque cruzan justamente por estas dosdependencias, SHCP y SECOFI, tanto en

lo que refiere a la concreción de losobjetivos de la sustentabilidad bajocriterios de competitividad económicacomo en lo que concierne al mejor costobeneficio que socialmente se logre através de ellos.

Desarrollo social y población

De una singular importanciaen la agendadel Instituto han sido los esfuerzosdesarrollados conjuntamente con SEDE

SOL y CONAPO en tomo a la instauracióndel Sistema Nacional de OrdenamientoTerritorial (Sustentable). En este propósito, resulta igualmente significativoelcompromiso adquirido por el INEGI enrelación con esta iniciativa que buscaconvocar una adecuada articulaciónentre la política económica, las políticassocial, regional y urbana (SEDESOL), lapolítica de población (CONAPO) y la política ambiental (SEMARNAP). Los avances obtenidos en esta dirección, traducidos en acuerdos de carácter interinstitucional, ofrecen ya las condiciones básicas para la concreción de esta estrategia.

Paralelamente, con respecto al ordenamiento ecológico que realiza regularmente el INE, destaca la contribución deSEDESOLen la promoción, gestión y asignación de recursos para los Programasde DesarrolloRegionalSustentablecomolos relacionados con las RegionesPrioritarias y de Atención Inmediata, elPrograma de Consolidación de Zonas


Metropolitanas, Trópico Húmedo Mexicano, Protección y AprovechamientoSustentable en la ZOFEMAT, las playasmarítimas, los terrenos ganados al mar,etcétera. Con esta Secretaría se impulsanasimismo acciones de conservación yaprovechamiento sustentable a través delos programas de empleo temporal y elotorgamiento de becas para serviciosocial en DMAs y ANPs.

En relación con el desarrollo y revisiónde NOMs, con SEDESOL se compartentambién esfuerzos, especialmente en laelaboración de los anteproyectostécnicos correspondientes a las normassobre sitios e instalaciones de rellenossanitarios y, se impulsa el Programa deManejo de Residuos Sólidos.

Sin duda, la necesidad de consolidarcondiciones de desarrollo nacional yregional que permitan elevar la calidadde la vida de la población en concordancia con una distribución equilibrada de los asentamientos humanos yel aprovechamiento sustentable delterritorio obliga a definir una perspectivaintersectorial consistente y de medianoy largo plazos, loque coloca en un primerorden de importancia la continuación delos esfuerzos dirigidos a la conformacióndel Sistema Nacional de OrdenamientoTerritorial (Sustentable) en el que sonfundamentales las voluntades institucionales de SEDESOL y CONAPO queacompañan al ¡NE. Ello, sin menoscabode la profundización y mejoramiento del

conjunto de actividades específicas quehan compartido con estas instituciones.

Estadística, Geografía e Informática

Como hemos mencionado arriba, losvínculos interinstitucionales del INE contNEGI se relacionan con la informacióncartográfica y estadística que ésteproporciona para las tareas relacionadascon el ordenamiento sustentable delterritorio; contribución sustantiva para laconstitución del Sistema Nacional deOrdenamiento Territorial (Sustentable)en curso, iniciativa con la que el INEGIse ha comprometido desde su inicio.

Por otra parte, resulta de fundamentalimportancia el trabajo conjunto a travésdel cual ha venido constituyéndose elacervo de información que conforma elSistema de Indicadores del DesempeñoAmbiental así como la aportación delINEGI como fuente regular de información para la conformación de la basede datos de fuentes no puntuales delRegistro de Emisiones y Transferenciade Contaminantes (RETC).

En particular, con respecto al Sistema deIndicadores del Desempeño Ambientalcabe señalar que, como resultado de lainteracción iniciada con la prueba pilotoque a nivel mundial auspició la Comisiónde Desarrollo Sustentable de NacionesUnidas a propósito de los compromisossuscritos en tomo a la Agenda 21, entre1996 y 1999 ambas instituciones desa-


rrollaron el primer Informe del país sobreindicadores de sustentabilidad, mismoque ha sido ampliado y publicadorecientemente con el título de Indicadores de Desarrollo Sustentable enMéxico por INEGI y el INE. Este trabajoha dado lugar a la determinaciónconjuntade pautas conceptuales y metodológicaspara la elaboración de 113 de los 134indicadores propuestos en el seno de laCDS, constituyéndose en un valiosoacervo de información para el país y unreferente reconocido a nivel internacional.

Adicionalmente, el INE junto con INEGI,

ha formado un grupo permanente de trabajo, el Taller sobre Cuentas EconómicasEcológicas, que tiene como objetivomejorar las metodologías de incorporación de los valores económicos delmedio ambiente al Sistema de CuentasNacionales. También junto con INEGI yla Unidadde AnálisisEconómicoy Social(UAES) de SEMARNAP el INE ha trabajadoen la Encuesta sobre los gastos del sectorprivado en control, abatimientoy prevención de la contaminación.

Agricultura y Desarrollo Rural

El encuentro intersectorial entre SAGAR

y el INE está estrechamente relacionadoa su vez con varios de los más representativos espacios de gestión a cargodel Instituto. Además de la concurrenciaobligada en torno a la Estrategia Nacionalde Cambio Climático, son materia de esa

agenda común temas relacionados conla promoción de prácticas de conservacióny aprovechamientosustentabledelcampo y los Programas de Empleo eIngreso Rural.

Así tenemos que existe una permanentecoordinación con esta Secretaría y unacontinua asistencia técnica especializadadel INE hacia la misma en relación conlos asuntos vinculados con la diversificación y fortalecimiento del campo yla conservación de la biodiversidad.Derivadas de las estrategias impulsadasa través del Programa Nacional deConservación de la Vida Silvestre yDiversificación Productiva del SectorRural y el Programa Nacional de ÁreasNaturales Protegidas se concretanasimismo acciones a favor del empleo yel ingreso rural a través del Programade Empleo Temporal y la firma deconvenios para la capacitación deproductores.

Con la Sagar, se comparten tambiénacciones relacionadas con la protecciónambiental y el control de la contaminación. Por ejemplo, para el Programade Calidad del Aire de Mexicali se estábuscando junto con SAGAR estudiar yestablecer factores de emisión y opciones de control por prácticas y quemasagrícolas. En particular cabría señalar lasrelativas a los trabajos de la ComisiónIntersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantesy Sustancias Tóxicas (CICOPLAFEST), la


conceptualización, diseñoy desarrollodelSistema de Gestión de Nuevas Substancias Químicas, el seguimiento de lasacti vidades del Grupo Técnico deTrabajo sobre Plaguicidas del Tratado deLibre Comercio, los Grupos de trabajomultilaterales relacionados con substancias químicas en la OCDE y el ForoIntergubernamental de SeguridadQuímica (FISQ-ONU). A partir de ello,con SAGAR se trabaja en torno a laemisión de permisos para importacióndeplaguicidas, fertilizantes y sustanciastóxicas así como en la instrumentaciónde trámites fitozoosanitarios.

Más recientemente, se compartentambién responsabilidades al interior dela Comisión Intersecretarial de Bioseguridad y Organismos GenéticamenteModificados (CIBIOGEM), representandoa la Semarnap en el Subcomité deAgricultura y el Subcomité de medioambientede suComitéTécnico;se impulsan frentes como los que convoca elConvenio Internacional de Lucha contrala Desertificación y la Sequía y se participa en coordinación dentro del Grupode Trabajo sobre Planeación Integraday Manejo de Recursos Terrestres yAgricultura Sustentable de la CDS (ONU).

En particular, la SAGAR colabora con elInstituto en el desarrollo de indicadoresdel sector agropecuario para el Sistemade Indicadores del Desempeño Ambiental, en la base de datos de fuentes nopuntuales del Registro de Emisiones yTransferencias de Contaminantes(RETC) a cargo del INE y se comparten

esfuerzos durante el desarrollo y revisiónde las NOMs de incidencia en temas deinterés compartido.

El reto que plantea en México la erradicación de la pobreza obliga a contemplar el gran potencial que ofrece laincorporación de los mecanismos detrabajo interinstitucional descritos,sumando a los esfuerzos de la SEMARNAP

impulsados a través del INE, el mayornúmero y calidad de acuerdos intersectoriales con la SAGAR en tomo a lapromoción del desarrollo sustentable delas zonas y poblaciones rurales económicamente marginadas, frecuentemente poseedoras del patrimonio naturalcon la mayor riqueza ambiental denuestro país.

Turismo

Con la Secretaría de Turismo se hadelineando la Estrategia Nacional parael Turismo Sustentable y se ha dadoseguimiento regular a los temas que sonde interés compartido a través deinstancias como la Comisión Ejecutivade Turismo y el Consejo Mexicano dePromoción Turística. Más recientemente, también a través de la conformación del Grupo Interinstitucional sobreTurismo Sustentable.

En particular, con el propósito de dotaral desarrollo turístico de instrumentos depolítica ambiental que le permitan a esesector avanzar en la construcción demecanismos de protección y aprovechamiento sustentable de los recursos y


ecosistemas naturales de nuestro país,son de destacar los esfuerzos conjuntosque vienenrealizandoINE y sacrua.juntocon otras instituciones federales, enrelación con el Ordenamiento Ecológicodel Territorio.

Se vienen desarrollando asimismoacciones concertadas en torno a lapromoción e incorporación de loscriterios de la sustentabilidad en eldesempeño de las actividades económicas relacionadas con el sector. Enespecial, en soporte de las estrategiasrelacionadas con ecoturismo, turismo deaventura y turismo cinegético así comode las actividades turísticas en zonasarqueológicas, históricas o paleontológicas de interés ecológico; accionesestas últimas en las que participan también instituciones como CONACULTA, INAH

e INI.

En esa dirección, el Programa de Conservación de la Vida Silvestre y Diversificación Productiva del Sector Rural yel Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas de México, dan pauta altrabajo intersectorial a través de laparticipaciónde sscrua en laelaboracióne instrumentación de los Programas deManejo ecológico para zonas y recursosnaturales específicos vinculados a la actividad turística. Igualmente cabe mencionar la contribución de la Secretaríade Turismo en la construcción de loscriterios de evaluación que viene aplicando el Instituto en relación con los

Procedimientos y Manifiestosde ImpactoAmbiental de los proyectos quepresentan los desarrolladores turísticosy/o urbanos en el país; aportaciones quehan quedado incorporadas ya de manerasustantiva en el nuevo Reglamento deImpacto Ambiental.

La elaboración de normas ambientaleses también un ámbito de concurrenciarelevante. Así se han diseñado concolaboración de la Secretaríade Turismo,regulaciones que inciden de maneradirecta en la actividad turística como sonla NOM- I3I-ECOL- I999 en relación con laobservación de ballenas, la NOM-015

SEMARNAP-SAGAR-1997 que regula eluso de fuego y aplica al campismo y laNOM-OI7-PESC-1994 sobre pesca deportiva de jurisdicción nacional, sin dejar demencionar los esfuerzos del ProgramaNacional de Normalización en relacióncon las normas mexicanas (voluntarias)entre las que se perfila actualmente larelacionada con el diseño, construccióny operación de campos de golf.

Otros espacios de colaboración intersectorial son los trabajos que se realizanen relación con el impulso a programasde capacitación sobre turismo y desarrollo sustentable así como los conveniosde coordinación SECTUR-INE, dirigidos ala implementación de proyectosecoturísticos y de conservación enconcurrencia con los gobiernos estatalesy municipales.


El logro de los mayores avances en tomoa los objetivos del desarrollo sustentablerepresenta en la actualidad parte consustancial del fortalecimiento estratégicode este sector de la economía. Tanto anivel local como nacional, los programase instrumentos que ellNEha desarrolladoa favor de estos propósitos, así como lasacciones que se han concretado en lainteracción específica con SECTUR, ofrecen oportunidades sustantivas paracontinuar consolidando la políticanacional de desarrollo económico ysociocultural con base en la preservacióny protección de nuestras riquezasnaturales. En esa misma dirección, seencuentran buena parte de aquellos queconvocan a la concurrencia del INE conSAGAR y SEDESOL.

Comunicaciones y Transportes

La SCT es un interlocutor especial delINE porque por su ámbito de gestiónpasan temas de la relevancia para elcambio climático global y la calidad delaire, sin desestimar muchos otros más.

EllNE Yla SCT vienen trabajando juntosen el seno del Comité ConsultivoNacionalde la Normalización Ambiental,en el Subcomité de OrdenamientoEcológico e Impacto Ambiental y elSubcomité de Aire, en especial, en laelaboración de normas para el control deemisiones vehiculares así como en ladefinición de los criterios de manifestación de impacto ambiental corres-

pondientes a vías de comunicación; enel Subcomité de Temas Transversales,junto a la STPS, se ha revisado lanormalización relativa a envases yembalajes.

Ambas instituciones vienen impulsandoasimismo los trabajos relacionados conel Programa de Verificación Vehicular,particularmente en lo que refiere aacciones relacionadas con el diseño ypuesta en marcha de un programa dedetección y sanción de vehículos ostensiblemente contaminantes, un programaobligatorio de verificación de vehículosde pasaje y carga en caminos dejurisdicción federal y la modernizaciónde los esquemas de restricción vehicularHoy no circula y Doble no circula.Conjuntamente con la SE se viene trabajando asimismo en tomo al establecimiento de políticas y programas quefomenten el mejoramiento de la eficiencia energética en el traslado de bienes ypersonas.

Como parte de la Comisión Intersecretarial sobre Cambio Climático, la SCTha participado con el INE en los trabajosdirigidos a la articulación e implementación de la Estrategia Nacional deAcción Climática y contribuye con elInstituto en la conformación del Sistemade Indicadores de Desempeño Ambiental proporcionando estadísticas sobretransporte, energía y medio ambiente.

Por último, cabría mencionar en generalla concurrencia interinstitucional en la


realización de una serie de trámites comolos que tienen que ver con el Programade Vida Silvestre, como la internación ytránsito de vehículos y aeronaves utilizadas en monitoreos y prospección depoblaciones de vida silvestre.

La transversalidad de estos temas sugiere particularmente la necesidad defortalecer las medidas que convocan alencuentro de esta Secretaría y la SE conla SEMARNAP a través del INE. Lasfuentes de contaminantes más importantes ligadas a cambio climático, asícomo al deterioro de la salud humanaprovienen en buena medida de laexplosión vehicular, de las ineficienciasexistentes en transporte público, lasdeficiencias de la planeación vial y elordenamiento territorial, combinadas conla persistencia en el uso de combustiblesinadecuados y en aumento. Sólo conmedidas coherentes e integrales de control sumadas a una política concurrentede fomento al desarrollo tecnológico ycientífico en la industria del transporte yenergéticos se podrán obtener resultadosen la reversión y/o abatimiento de estosfenómenos.

Ciencia y Tecnología

El INE ha sostenido una crecientevinculación con el CONACvT para brindarapoyo y apoyarse a su vez, de lasactividades científicas y tecnológicas delas instituciones académicas y deinvestigación relacionadascon su materiade trabajo.

Destaca en esta dirección la convergencia interinstitucional que se hadesarrollado en el marco del Sistema SEPCONACvT, así como de los SistemasRegionales de Investigación (SIR,), sindejar de mencionar las oportunidades quese han abierto en este terreno a partirde la participación del INE en losProgramas Especiales de Ciencia y Tecnología que viene impulsandoel Consejo.

En particular, el INE ha colaborado demanera regular en los Comités deEvaluación de Proyectos, así como enlas Reuniones de Planeación dedicadasa la definición de las líneas regionales deinvestigación a través de las cuales losSIRs han atendido los temas ambientalesy el manejo sustentable de los recursosnaturales. En el contexto de los SIRs, seha apoyado asimismo la formación derecursos humanos de excelencia, elimpulso de proyectos específicos deinvestigación y el desarrollo científico ytecnológico.

Por otro lado, el INE ha incrementado suinteracción con las instituciones delsistema SEP-CONACYT participando enalgunas de las juntas de órganos deGobierno de las instituciones que lointegran, así como en la elaboración deplanes de trabajo y programas demaestría y doctorado relacionados contemas de la competencia del Instituto.

Al respecto cabría mencionar especialmente la relación sostenida con el


Instituto de Ecología (tNECOL), donde sellevan a cabo actividades de investigación y desarrollo tecnológicoestrechamente relacionadas con laprotección del medio ambiente, elordenamiento ecológico territorial, eldesarrollo de ANPs, la conservación dela biodiversidad, el uso racional de losrecursos naturales y el desarrollosustentable.

No cabe duda de la importancia decontinuar fortaleciendo los esfuerzoscientíficos y tecnológicos que realizannuestras instituciones académicas y deinvestigación a favor de la sustentabilidad, así como la difusión y elintercambio de los conocimientos que sevan generando y acumulando en tomo aella. La retroalimentación institucionaltendría que profundizarse y tomar unpapel cada vez más central en labúsqueda de resultados intersectorialessustantivos.

Trabajo, educación y prevención dedesastres

El tipo de relación que establece el INEcon estas Secretarías está cruzadogeneralmente por preocupaciones comunes en tomo a programas y acciones deprotección civil ante riesgos y emergencias ambientales, coincidiendo en responsabilidades como el análisis yaprobación de los Programas para laPrevención de Accidentes (PPAs) eninstalaciones que realizan actividades

altamente riesgosas de la SEGOB, STPS,SE, SECOFI, SS; el análisis, definición ypromoción del establecimiento de zonasintermedias de salvaguarda en tomo aactividades altamente riesgosas o laclasificación de actividades altamenteriesgosas de los materiales peligrosos yde las sustancias químicas previa opiniónde las autoridades competehtes.

En ese mismo sentido el INE colabora enel Comité Consultivo Nacional deNormalización de Seguridad, Higiene yMedio Ambiente Laboral, en los subcomités y grupos de trabajo coordinadospor la STPS. En particular, cabe mencionar al Grupo de trabajo SEMARNAPSTPS-SE-Dupont del Subcomité deNormas de Seguridad abocado a laintegración de los anteproyectos deNOM-OOS-STPS-I999 y NOM-I1 I-ECOL1996 en la revisión del proyecto de NOMsobre Administración en la Seguridad delos Procesos de Alto Riesgo.

Estos vínculos intersectoriales, estánrelacionados con las diferentes iniciativasde capacitación y educación ambientalque se promueven por parte del INE. Enese sentido se pueden mencionar enespecial las acciones desarrolladas conSEP en torno a la ampliación de la ofertacurricular para la formación profesionala nivel técnico de educación superior en"Manejo y administración de vidasilvestre" así como a la educación ycapacitación en materia de vida silvestrea todos los niveles en diversas univer-


sidades y los cursos para productores enmateria de vida silvestre.

En particular, con la SEGOB, se recibecolaboración en relación con la coordinación requeridapara la administracióndel territorio insular en los casos delPrograma de Vida Silvestre y Manejo deANP's, así como en el análisis del tipo depropiedad de las islas ubicadas dentro delas ANPs.

Defensa Nacional y Marina

Con la Secretaría de la Defensa Nacional(SEDENA) se coordinan accionesrelacionadas con el manejo de la vidasilvestre y actividades cinegéticas através de la suscripción de convenios decolaboración para la simplificaciónadministrativa en materia de cazadeportiva y el fortalecimiento de losProgramas de Recuperación de EspeciesPrioritarias en las UMA ubicadas encampos militares; la reforestación ypreservación de zonas arboladas y elcombate y control de incendiosforestales en ANP, tareas para las que serecibe apoyo de la planta de personalmilitar.

Con la Secretaría de Marina, asuntos quetienen relación con programas de manejoy supervisión técnica relacionados conmar territorial e islas, por tanto con elProgramade VidaSilvestrey ladefiniciónde las pautas normativas correspondientes. En particular, se establece

coordinación y se recibe apoyo en actividades de vigilancia para la conservación de tortugas y mamíferos marinos.

De hecho, ambas Secretarías formanparte del Comité Consultivo Intersecretarial para la Protección Ambiental yde su Subcomité de Ordenamientoecológico e impacto ambiental.

Relaciones Exteriores

La activa participación del INE en múltiples foros internacionales confieren ala SRE un papel de enlace diplomáticoimprescindible para la adecuada yoportuna gestión y seguimiento de estetipo de compromisos, así como para laconcreción de iniciativas de cooperacióninternacional que se promueven en losprogramas específicos de trabajo delInstituto.

A través de esta Secretaría se llevan acabo también algunos trámites como losrelacionados con el manejo de lasactividades cinegéticas y la internaciónde extranjeros interesados en cazadeportiva.

En el siguiente apartado de agendainternacional ambiental, se ilustra adetalle la importante interrelación que elINE mantiene con esta Secretaria.

La agenda ambiental internacional

La atención a la agenda internacional delos asuntos ambientales, misma que se


realiza en estrecha vinculación y bajo lasdirectrices y orientaciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores, ocupa unlugar importante en la gestión de laSEMARNAP y en especial del INE, ya quela mayoría de los temas y atribucionesdel Instituto se relacionan de maneradirecta con temas estratégicos para laseguridad ambiental global.

La configuración de esta agenda internacional es expresión de la nueva dirección que han tomado las prioridadesambientales en México y su relación conlas grandes tendencias globales en curso.Prioridades y tendencias que a su vezhan conducido -aunque de manera incipiente aún- a profundizar los esfuerzosdedicados a la integración de políticasintersectoriales. De esta forma la atención a la agenda ambiental internacionalse entrelaza con los temas transversalesdel INE (cambio climático, economía ambiental, protección a la capa de ozono,bioseguridad, entre otros) y enriquece lasagendas intersectoriales ya comentadasdel INE con otras entidades de laadministración pública federal.

La dimensión global de la políticaambiental

La nueva gestión del cuidado y aprovechamiento del medio ambiente y losrecursos naturales para el desarrollosustentable constituye un desafío que nopuede ser adecuadamente abordado, oresuelto, sin considerar la escala global.La pérdida de biodiversidad y recursos

naturales, la deforestación, la desertificación, el cambio climático, la pérdidade suelos, la creciente escasez de suministros de agua limpia, por mencionarsólo algunos de los casos más notoriosde desequilibrio ambiental, tienen una dimensión que rebasa los ámbitos nacionales y constituyen hoy desafíos estratégicos a escala planetaria. Todos estosproblemas están relacionados con laviabilidad de los ecosistemas mundialesy por lo tanto, con la propia sobrevivenciade la especie humana.

El reconocimiento de lo anterior haceque la agenda internacional se tome enforma progresiva en una agenda muchomás compleja y con crecientes repercusiones en las políticas nacionales.

En ese sentido si bien, los países desarrollados han logrado resolver o se encuentran en vías de lograrlo, ciertos problemas ambientales como la deforestacióny desertificación, la calidad del agua y lacontaminación atmosférica a través depolíticas de control, minimización y prevención que tienen repercusionesinmediatas en el ámbito local, sobre todoen términos de calidad de vida de lapoblación, lo cierto es que mediante estaspolíticas no se pueden resolver las causas subyacentes a un número importantede los problemas globales que hoyamenazan tanto a los ecosistemas comoa las posibilidades de desarrollo de lasnaciones, como son el incremento aescala mundial de los desastres naturales


y la creciente vulnerabilidad de asentamientos humanos, cuestiones todasellas cada vez más relacionadas conriesgos a la salud, seguridad y resguardode los ecosistemas a escala mundial.

Posición de México en el ámbitointernacional

A lo largo de las últimas tres décadas seha conformado una globalidad ambientalque tiene como implicaciones formalesel establecimiento de importantesinstrumentos de vinculación internacional.

A través de estos nuevos acuerdos sehan venido consolidando modernosprincipios básicos para el logro de lasustentabilidadambiental global, como elprincipio precautorio y el de responsabilidad común pero diferenciada, entorno a los cuales se han alcanzado consensos básicos y que han sido plenamente incorporados por México en susplanteamientos y posturas.

En este contexto nuestro país ha tenidoque definir políticas acordes con sucondición de economía emergente conun grado de desarrollo intermedio, que ala vez sean congruentes con los compromisos adquiridos como país miembrode la OCDE e integrante de un bloquecomercial tan importante como es el deAmérica del Norte.

De manera prioritaria, la posición deMéxico acerca de la agenda internacionalha buscado la incorporación de unanueva generación de paradigmas ambientales,cuyo hilo conductor seael logrode una gestión y uso sustentable de ecosistemas regionales y zonas biogeográficas a nivel global. En consecuencia, hapuesto mayor énfasis en los temas"verdes" de la agenda del desarrollo.

Lo anterior presupone que los temas"verdes" constituyen un desafío estratégico para todos los países y busca rompercon la visión que plantea dos diferentesagendas ambientales en el mundo: una"gris", la de los países más desarrolladosy una "verde" de los países en vías dedesarrollo.

Lo que México propone es que se asumaplenamente a nivel internacional una solay misma agenda. Esta visión marca lasposibilidades de una mayor vinculaciónintersectorial en las estrategias ambientales nacionales, así como entre lospaíses.

La institucionalidad ambiental internacional

La Conferencia de Naciones Unidassobre Medio Ambiente y Desarrollo,celebrada en Río de Janeiro, Brasil en1992, fue crucial en el dinamismo queha adquirido la cooperación internacionalen relación con el medio ambiente. Deese encuentro derivaron lineamientos de

REVISTA DE AD\lIt\JSTRACIÓr\ PÚBLICA 265

visión global. como los que conformaronla declaración de Río y la Agenda 21 .

So bre est u base se han venido de sarr ollando compromisos e instrumentosde colaboración de los que antes no sedisponía y en los que nuestro país vieneparti c ipando de forma activa y pe rmanente, creándose dive rsas inst ituc iones e instru mentos jurídicos. Entree llos so bres ale n en e l ma rco de laOrgan ización de las Naciones Unidas ,alguno s tratados co mo so n: la Convención Maree de Cambio Climático. el

Conven io sobre Diversidad Bio lógica(CDB). la Convención Internacional delucha contra la Desertificación (Col. laConvención sobre el Comercio Internac iona l de Especies Amenazadas deFlora y Fauna (CITES). el Convenio deBasilea, el PCOIOCO!o de Montreal. Además de diversas agencias y programasmultilaterales como es la Comisión deDesarrollo Sustentable (CDS). encargadade la aplicación de la Agenda 21: elPrograma de Naciones Unidas para elMedio Ambiente (P~U~lAl, donde destaca e l Foro de Ministros de l MedioAmbiente.

DiflIrlll1tes bltos de Coa IllciiSn Internacional


México también participa en el ámbitointemacional a través de la atención deasuntos regionales tanto asociados alTratado de Libre Comercio en la Comisión para la Cooperación Ambiental(CCA), la Comisión de CooperaciónEcológica Fronteriza y el Banco deDesarrollo de América del Norte; comopor la atención a otros asuntos deimportancia ambiental nacional en laComisión Forestal de Nortearnérica, elAcuerdo Tripartito sobre la Conservación de Humedales y Aves Migratoriasy el Comité Trilateral para la Conservación y Manejo de la Vida Silvestre yEcosistemas. Así como, en el Foro Económico Asia-Pacífico (APEC), la Comisión Forestal Latinoamericana y del Caribe, la Asociación de Estados del Caribe,el Convenio sobre Medio Ambiente enel Gran Caribe y el Mecanismo deTuxtla.

Además, el ingreso de México a la OCDE

ha implicado una intensa labor decooperación en términos ambientales queincluye una evaluación conjunta denuestro desempeño.

En adelante, las diversas Convencionesdebieran establecer, como prioridadurgente y a escala planetaria: metasespecíficas, zonas y regiones prioritarias,identificar los principales "focos rojos",y buscar cómo desarrollar sinergias entre ellas. Por ejemplo, el reconocimientode la gestión de bosques en términos desumideros de carbono en el marco del

Protocolo de Kyoto, permitiría laarticulación entre varias Convenciones.Avances y resultados.

El INE ha participado en los espacios einstancias de trabajo que desde mediadosde los años setenta se han ocupado delos temas propiamente relacionados conla agenda "gris", como la contaminaciónde mares y océanos (con residuospeligrosos) a través del Convenio parala Prevención de la Contaminación delMar por Buques y su Protocolo, el Convenio de Basilea, el Protocolo de Montreal, la Convención de Rotterdam sobreSubstancias Químicas Peligrosas y Pesticidas sujetas a Comercio Internacional,el Comité Intergubernamental de Negociación sobre Contaminantes OrgánicosPersistentes, el Foro Intergubernamentalde Substancias Químicas, las accionesde colaboración bilateral contra la contaminación del aire, la salud y el manejode residuos tóxicos en el marco del Programa Frontera XXI, los grupos de trabajo sobre substancias químicas y prevención y control de la contaminacióncon la OCDE y la CCA, entre otros.

Estas acciones han permitido inducircambios e incorporar conocimientos depunta en el manejo y prevención de losimpactos asociados a actividades ambientalmente noci vas directamenterelacionadas con la industria, el transporte y la producción agrícola, así comocon las condiciones de higiene y losservicios de salubridad y asistencia en


las comunidades. La Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso yUso de Fertilizantes, Plaguicidas ySubstancias Tóxicas es un buen ejemplode ello.

Por otra parte, el Instituto ha sido copartícipe de la conformación y maduraciónde iniciativas internacionales que estánbuscando dar una jerarquía adecuada ala problemática asociada a la contenciónde la pérdida de la biodiversidad y lapreservación de los ecosistemas.

Tal es el caso de la labor desarrollada enespacios como la Convención sobre Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, la Convención sobre Comercio Internacional deEspecies Amenazadas de Flora y FaunaSilvestre, la Comisión de Desarrollo Sustentable, la Convención de RAMSAR

sobre Humedales, el Comité Trilateralpara la Conservación de Aves Migratorias y sus Habitats, la ConvenciónInternacional de Lucha contra la Desertificación, la Conformación del CorredorBiológico Mesoaméricano y el SistemaArrecifal del Caribe Mesoamericano.

Gracias a este tipo de interlocución seha logrado fortalecer la gestión del INE

en tomo a estos recursos, en particular,en lo que refiere al manejo y declaratoria de áreas naturales protegidas y deunidades para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre, DMA, los programas de recu-

peraciónde especies prioritariasy la regulación del comercio ilegal de especies,así como incorporar en el diseño depolíticas e instrumentos las recomendaciones que brindan la experiencia compartida y el desarrollo científico que enla materia propician este tipo de espacios.

En el ámbito del Instituto Nacional deEcología se parte del principio de que loscompromisos internacionales ligados atemas globales, como pueden ser elcambio climático que traen consigo unaserie de oportunidades, capaces degenerar puentes entre las agendas de losdistintos sectores de nuestra economía,por ejemplo entre energía y medioambiente, agricultura y medio ambiente,etcétera.

El trabajo dedicado a la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobreCambio Climático y el Protocolo deKioto, representa una muestra del tipode requerimientos que esta agendaplantea, así como de su potencial paraencauzar e implementar soluciones depunta en el conjunto de los sectores dela economía.

Por su parte, la creación de la ComisiónIntersecretarial de Bioseguridad yOrganismos Genéticamente Modificados, del que el INE es suplente y se hacecargo del Comité Técnico de MedioAmbiente, Recursos Naturales y Pesca,asume las iniciativas del Protocolo deCartagena sobre Bioseguridad en elmarco de la CDB.

268 I:-'TEGRA:O;:OO LAS POLITICAS

Haciendo una rev isión agregada de laestruct ura de los co mpromisos internacionales atendidos por las diferentesáreas del Instituto. se puede observar lavariedad temática de la agenda.

En conjunto estas acciones han dadolugar a la ratificación de compromisos.el establecimiento de un mayor númerode convenios jurídicamente vinculantesy la participación creciente en foros de

discusión e intercambio y encuentro deexperiencias y conocimientos. mismosq ue han resultado de espec ial valía parae l desempeño institucional del Instituto .En ese sentido. a lo largo de los últimosaños el txe ha desarrollado una intensaag enda de trabaj o. e n la que loscompromisos de carácter multilateral.regional y bilateral se han multiplicado ydivers ificado.

Cooperaci ón internacional multilateral

CITES

• ""'_ _ ""':"_ Protocolo" Montreal

C,M,N.U, CambioClimático

IAgenda 21

./"BamcoMundial

Convenio BasileaUICN \

RAMSAR

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Cooperacíén internacional reWtlRal

CCA

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APEC

TLC --":

Otros (Amerieadel norte) - 1'1<:=


En el ámbito regional son especialmenterepresentativos los trabajos desarrolladosen el marco de la OCDE, la CCA, laACCAN y más recientemente la APEe.

Por lo que respecta a las relacionesbilaterales, elINE mantiene una atenciónparticular sobre los asuntos relacionadoscon los Estados Unidos, pero ha venidobrindando un fuerte soporte técnico a unbuen número de países de América Central.

Considerando la naturaleza de la gestiónque aborda el INE, se puede concluir quepara la cabal atención a las prioridadesque marca la agenda ambiental, será fundamental consolidar este espacio detrabajo, brindándole la infraestructurahumana, financiera y material requeridapara garantizar que la calidad de losresultados obtenidos redunden en beneficio de los objetivos comunes del desarrollo nacional.

Bibliografía

, En coordinación con la SCT, Así In establece la Ley Federal sobre Metrología y Normallzacion'Este grupo fue creadoen 1995para respondera la creciente preocupación

que tienen losgobiernos,sobre 10\del'los que producenen [abiodiversidadlas tendencias actuales en la economía, Elaborada por la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso dela Biodiversidad, Independientemente de aguelitos anülis¡s sectoriales que son necesmiospara cada ,lnál¡,i, de costo-beneficio de las Manifes¡¡¡c;ones de ImpactoRegulatorio"Diana Liverman y Karen O'l3fien. E,lUdio sobre hs actividades deCambio Chnl'Íl;co en México 1970 '1 19'P, ~éxic(). 1994- El pleno de! Senado mexicanu ratificó el Prmoc'ulu de Kioto el 29 deabril del 2()()(), depositándose en manOs del Presidente en las :siacionesUnidas el 7 de septiembre del 2000. en Nueva York" Estados Unidos forma p¡¡rte del Anexo II de la Convención, el cua]comprende a lo' pal"e' del Anexo I (países desarrolladosj 'lue ademásfirmaron el compromiso de ayudar económicamente a lo, países endesarrollo para la realización de 'us respectivos e'ludios" Para tal efecto se siguió la metodología del P¡¡ne] lntcrgubemamernalsobre Cumb¡o Climático, (PICC). de la Organización Mundial de la Salud(OMS) y del P;'¡UMA

, El Inventario incluye los GEl directos: bióxido de carbono (CO),metano (CH_Iy óxido nitroso (N ,0): y lo, GEl indireuos que contribuyena la formación atmo,fériea de ozono (O): rnonóxido de <:arbono{COl.óxidos de nitrógeno (NOx) y compue,w, orgánicos volátiles no-metano

Este estudio. cuyo financiamiento provino del la Agencia para elDe snrrollo Internacional (USAlD). empezó en ]996 y terminó endrcrernbre de 1997" Para realizar actividades de educación y c'apacitación en lo, país'"del Contineme Americano

, Sin embargo. tal vez pueda forzarse alguna interpretación del Art. lófracción 11 de la Ley de Propiedad Industrial. favorable a] punto de viSlade protección del recurso

Por ejemplo. el Ar!. 1709. sobre b patenlabilidad de losmicroorganISmos" Como 1,,, CaSOS de lo' siguientes orden¡¡miento,: Bahía de 8¡¡ndera,en el estado de Nayarit: el corredor de Lo, Cabo" en Baja CaliforniaSur: el colTedorCancún-Tulúrn y el Sistema Lngunur de Nichupté. amilosen Quintana Roo.•1 nivel estatal en Baja California, Sinaloa: Sonora.Sinaloa. NayariL Michoacan. Ouxaca y Chiapas en la costa del Pacífico:y Campeche. Veracrtlz y Tarnauhpas en la costa del Golfo de México"'El detalle de las normas aplicables se encuentra en el apartado ,,,breturismo sustentableI'Reunión de experlos en la zonu co'tera de México, 2l\ y 29 de Junio del2000'SECTL:RICESTUR, 20ÜO. Encuentro Nacional de Turismo. La

perspectiva 2020. Do<:umenlObase de discusión. Septiembre 5-6 del2tK)O. México. D.F.'Un ejemplo de ello es el trabajo dedicado proyecto de NOM-114

ECOL-1999 l úrelnctcnado con las espel'ificacione' de protecciónambienta] para el di,eño. con~trul'l'ión, operación. seguridad ymantenimiento de los diferentes lipos de eswc'ione, de servicio a lravésdel Grupo de trabajo del Subcomité de Rie'gos de Comité N..cional deNormalización Ambienta]

Cuarta parte. Modernizando la gestiónUn contexto de cambio institucionalDesarrollo de capacidades localesParticipación de los temas INE en el Programade Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA)

Participación social

271271294

295298

Cuarta ParteModernizando la gestión

Para abordar este tema se parte deuna breve descripción de las ten

dencias de modernización de la administración pública federal y de la mismagestión ambiental, que configuran unmarco que permite ponderar la importancia de los resultados y avances en modernización de la gestión que ha realizado el¡NE. Esto último se describe con detal1een los subsecuentes apartados, conénfasis en los procesos de modernizaciónrelacionados con:

• Articulación de políticas, programas einstrumentos;

• Descentralización y desarrollo decapacidades locales

• Participación social• Desconcentración• Mejora regulatoria• Información y evaluación• Comunicación social y publicaciones• Consolidación básica de la institución:

plataforma presupuestal y estabilidaden los equipos de trabajo

Cabe señalar que toda la información quese presenta sobre resultados y avancesde estos procesos de modernización,tiene fecha de corte el mes de agosto

del 2000.

Un contexto de cambio institucional

Los gobiernos nacionales hoy enfrentanentornos dinámicos, integrados regionaly económicamente, polarizados socialmente; mientras que sus comunidadespolíticas se toman cada vez más plurales,politizadas e informadas como consecuencia de la democratización, la revolución de las telecomunicaciones y porla centralidad del conocimiento en lanueva economía global.

Dichas exigencias han alimentadocorrientes en distintos círculos de lapráctica y estudio de la disciplina administrativa,voces que presionan por la búsqueda y aplicaciónde nuevos paradigmasque se enfilan hacia la reorganización dela acción gubernamental, y que reclamanel diseño de organizaciones públicas másflexibles y efectivas, más económicas,menos controladoras y en cambio sí,orientadas por rendimientos positivos ydesempeños cualitativos.

En esta misma dirección han apuntadouna serie de iniciativas de modernización

272 MODERNIZANDO LA GESTIÓN

de la administración pública federal; a lapar, la gestión ambiental también seencuentra en un acelerado proceso demodernización cuyos ejes principales son:

• la evolución de nuevos enfoques delas políticas ambientales que exigenprofundos cambios en su gestión;

• los esfuerzos por inducir una alta articulación entre la amplia gama de políticas, programas e instrumentosambientales;

• el desarrollo de agendas intersectoriales que gradualmente incorporen ladimensión ambiental en todas las políticas sectoriales de la administraciónpública federal;

• y los aportes a la construcción de capacidades locales para acelerar y darviabilidad a las iniciati vas descentralizadoras.

El rumbo de la modernización administrativa exige como atributos esencialesla racionalidad económica (optimizacióndel gasto público) y el fortalecimiento dela capacidad de conducción: la legitimación y publicitación de decisiones;capacidad técnica en la formulación einstrumentación de políticas; así como lasatisfacción/respuesta inmediata a lasnecesidades del contribuyente/promovente de los servicios públicos.

La modernización administrativa sugiereen resumidas cuentas alcanzar en elmediano plazo instituciones confiables ycompetitivas; que generen valor público

con su gestión para provecho de la sociedad mexicana; que, no obstante la imprescindible regulación gubernamental,esta intervención no represente mayorescostos de transacción ni de oportunidadpara los agentes económicos y sociales;y finalmente, que asegure la provisión deservicios públicos con transparencia,eficiencia y facilitación de la participacióny fiscalización ciudadana.

El Programa de Modernización de laAPF 1995-2000 (PROMAP) ha constituidoun importante punto de referencia parapensar y articular las propuestas demodernización administrativa en México.Decretado en 1996 por el Presidente dela República, en su diagnóstico, el PRO

MAP detectó cuatro aspectos de rezagonotorio de la administración pública hastaese momento:

• Limitada capacidad de infraestructuraa las demandas crecientes del ciudadano frente a la gestión gubernamental;

• Centralismo;• Deficiencia en los mecanismos de me

dición y evaluación del desempeño enel gobierno; y

• Carencia de una administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los servidores públicos.

En respuesta, el PROMAP agrupa sus actividades en torno a cuatro subprogramaspara mejorar la eficacia y responsabilidad del gobierno a lo largo de estaadministración:


• Participación y Atención Ciudadana• Descentralización y/o Desconcen

tración Administrativa• Medición y Evaluación de la Gestión

Pública• Dignificación, Profesionalización y

Ética del Servidor Público

Estos cuatro subprogramas más queintegrar un conjunto de acciones prácticas a gran escala en todas las dependencias del gobierno federal, han invocado y procurado construir una nuevacultura administrativa que por un lado,busca restituir el carácter público de laadministración para que diluya sunaturaleza tutelar, prescriptiva, enquistada, y se transforme gradualmente enuna administración pública desdoblada,con capacidad de respuesta, promotoray dialogante mediante la incorporaciónde la voz del ciudadano usuario en losprocesos y actividades de la administración; al tiempo que se generen esquemas de seguimiento y evaluación parasometer al escrutinio ciudadano cada vezmás riguroso y permanente, el destino yuso de los recursos públicos.

Estos propósitos animaron la etapa deconsolidación del INE de los últimos seisaños, y han orientado las reformas a sugestión pública. En particular, en lo quese refiere a una revisión cuidadosa desus enfoques, políticas e instrumentos, aemprender activamente una mejoraregulatoria en todas sus áreas, a rediseñarprocesos y rutinas; a procurar identificar

con mayor claridad tareas centrales,recursos y áreas de oportunidad y vulnerabilidad que se presentan en el entornoy al interior de la institución.

En conexión el INE ha puesto el acentoen coadyuvar en la generación de capacidades a los órdenes de gobierno estataly municipal, y en la medida de lo posibletransferir recursos y delegar/facultarresponsabilidades.

De otra parte, el INE ensambla congruentemente lo anterior con el conceptode calidad en la AP, que consiste enorientar la actuación del gobierno por susresultados y no por sus actividades; porlos productos y servicios generados y nopor nivel de gasto registrado. De hecho,a pesar de importantes Iimitantespresupuestales el INE ha logrado ampliary consolidar toda una gama de productosy servicios, mismos que se documentana lo largo de esta publicación y en formacompacta en la publicación ¿Que es elINE?

Así mismo, en el INE bajo los criteriosdefinidos por SECODAM y SHCP en elmarco del PROMAP, ha convenido elestablecimiento de sistemas de medicióncon indicadores y estándares adecuadospara precisar y conocer el desempeño.

Este mecanismo de evaluación secomplementa con los esfuerzos del INE

por consolidar un sistema de indicadoresde sustentabilidad.


También se logró estabilidad en losgrupos de trabajo con la regularizaciónde la estructura orgánica del Instituto(más adelante, se documenta); lo cualen una perspectiva de profesionalizacióny dignificación del servicio público adquiere mayor relevancia cuando se tratade impregnar responsabilidad a las decisiones, aptitud en las tareas y formar"espíritu de cuerpo" en la integración deequipos de trabajo competentes.

En otro plano, los trazos y dirección delcambio de la gestión ambiental no sondisímbolos al movimiento de modernización administrativa, sin embargo porvarias razones asociadas a la complejanaturaleza de las cuestiones ambientales,la modernización del sector ambiental enocasiones se traslapa con la visión de modernización administrativa del PROMAP,

pero otras veces toma rasgos particularespropios de su esfera práctica y disciplinaria.

La gestión ambiental moderna se concibecomo el conjunto de acciones que buscanorientar y alentar cambios en nuestrasactividades sociales y económicas, comoproductores y consumidores, que noscoloque en la senda de un desarrollosustentable.

Una gestión ambiental moderna implicala búsqueda de un espacio administrativodesde el cual puedan realizarse coneficiencia las ampliadas funciones estatales relacionadas con el medio ambiente,

incluyendo la conservación y la utilizaciónsustentable de los recursos naturales. Laincorporación de la dimensión ambientalen la administración pública es muchomás compleja, e incide en los principiosconstitutivos de la organización administrativa tradicional, empezando por el principio de la sectorialidad que se encuentraen su base, y en virtud del cual losasuntos que conciernen al Estado sonsusceptibles de ser "departarnentalizados".

La modernización de la gestión ambientalmexicana tiene como referente -ademásdel citado PROMAP- los cambios habidosdurante los últimos seis años en lasestructuras orgánicas del sector públicoambiental y más notoriamente en las modificaciones a la normatividad ambientaly en los instrumentos de política.

En el primer conjunto se encuentran lastransformaciones a la Ley Orgánica dela APF que llevaron a la integración, enuna sola Secretaría (SEMARNAP), los recursos y las acciones de protección, conservación y aprovecbamiento sustentabledel medio ambiente y sus distintas áreas(agua, pesca, recursos forestales, controlde la contaminación, flora y faunasilvestre), cambios que han derivado enuna política ambiental más integrada, demayor alcance y visión.

Estos procesos de rediseño institucionalse han expresado de forma muy significativa en el ¡NE, de ello se da cuenta


en el apartado inicial sobre Irayectoriainstitucional y en las recientes publicaciones de balance de cada una de lasáreas sustantivas del Instituto.

Más allá de la referencia a un instrumento específico, se podría afirmar quela esfera de actuación de cualquiera delas dependencias que integran laSEMARNAP vería muy mermado supotencial si se descontextualizara y seaislara de las estrechas relaciones decolaboración intrasectorial que se hanconstituido y desarrollado en el seno dela SEMARNAP.

Toda distinción artificial entre las asíllamadas agendas ambientales "verde"(que atiende los asuntos de conservacióny aprovechamiento racional de losrecursos naturales) y "gris" (cuyo focose encuentra en la regulación industrialy el control de la contaminación) y porende toda segregación funcional oadministrativa entre las respectivas áreasde gestión, implicaría un paso atrás quenos alejaría todavía más del objetivo delograr una gestión sustentable de losecosistemas.

Se cuentan dentro de esta vertiente"orgánica" de transformaciones de igualforma, el reacomodo y reconfiguraciónde las unidades administrativas y órganosdesconcentrados; el análisis y reordenamiento pertinente de su integración poráreas y niveles administrativos, quepropician una mayor especialización y

pericia técnica en el desarrollo de lagestión; además de la regularización desu estructura orgánica y la normalizaciónde sus presupuestos. En estos aspectosel INE ha logrado avances sustancialesque culminan una etapa de consolidacióninstitucional, en términos de la conformación de una plataforma básica queabarca los aspectos presupuestales, estructura orgánica, estabilidad en losequipos de trabajo, entre otros. Estosavances se documentan en los siguientesapartados.

Ligadas a los cambios funcionales yestructurales, las reformas a la legislación ambiental han consistido enesencia en la revisión de atribuciones yen la reconsideración de las funcionessustantivas y prioritarias del sectorambiental.

De esta revisión se origmaron lasadiciones y enriquecimiento de laLGEEPA, que introdujo entre otras cosasun ambiente favorable a la descentralización y la participación de la sociedad civil, de las comunidades, productores y empresas en las medidas deprotección, conservación, restauración ymanejo sustentable de los ecosistemas.Aspectos que también son centrales enla recientemente aprobada Ley Generalde Vida Silvestre.

El INE, órgano des concentrado de laSEMARNAP, no ha sido ajeno al procesomodernizador,de hecho ha sido un activo


protagonista del mismo, tomando lospasos necesarios en el cumplimiento delPROMAP, pero ahondando por cuentapropia en la asimilación, ritmo y rumbode franca modernización de su gestión.

La escala de modernización del INE,

con sus particulares salvedades- puedeconsiderarse de vanguardia por lacomplejidad que advierte su función normativa y regulatoria de las cuestionesambientales. Los factores catalizadoresde esta modernización derivan de laubicación central del INE en la conformación de SEMARNAP, y de la evoluciónde las políticas del INE, en sus enfoquese instrumentos.

En apartados anteriores y sobre todo enlas recientes publicaciones de balance decada una de las áreas sustantivas del INE,

se da cuenta de esta evolución y decómo las nuevas políticas alientan yexigen cambios en la gestión ambiental.Asimismo. se documentan los avancesen materia de planeación que han cristalizado en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000 y en los programasespeciales de las áreas sustantivas del¡NE.

La modernización de la gestión ambientaltiene su columna vertebral en la evolución de las principales políticas del INE;

asimismo,juega un papel de primer ordenel desarrollo de agendas conjuntas conotras entidades de la administración

pública federal. y la mayor vinculaciónde la gestión ambiental con la generaciónde información y conocimiento (ambostemas abordados en los apartadosrespectivos).

También son esencia de la modernización de la gestión ambiental, losprocesos relacionados con:

Articulación de políticas, programas einstrumentos del INE con los del resto delas áreas de SEMARNAP.

a) Descentralización y generación decapacidades locales

b) Participación social

c) Desconcentración

d) Información y evaluación• Sistema Nacional de Información

Ambiental (SNIA)

e) Comunicación social y publicaciones

f) Mejora regulatoria

g) Consolidación básica de la institución• Plataforma presupuestal• Estructura orgánica y consolidación de

equipos de trabajo

Estos procesos de renovación de la gestión del INE empatan con los propósitosmodernizadores de la administración


pública. En los siguientes apartados sedocumentan sus avances y resultados.

Articulación de políticas, programase instrumentos del INE con los delresto de las áreas de SEMARNAP

Para este tema sólo se presenta una síntesis debido a que se aborda en los apartados referidos a cada una de las políticassustantivas del tNE, y en las respectivaspublicaciones de balance. También se documenta desde una visión de conjuntoen la publicación de balance de SEMARNAP: La Gestión Ambiental en México.

La constitución de la SEMARNAP con susórganos desconcentrados es consistentecon el enfoque de integralidad. Comoresultado de una compleja evoluciónhistórica, el diseño institucional de laSecretaría y sus órganos desconcentrados define un ámbito de competenciaen el que se incluyen, como objetos deuna misma gestión, elementos que formanparte esencial de los ecosistemas delpaís.

Mantener bajo una autoridad comúncomo la SEMARNAP, la gestión de elementos que interactúan de manera estrecha en los sistemas naturales permitecoordinar las acciones en diferentesáreas, armonizar políticas públicas sectoriales, lograr sinergias y unificar estrategias y criterios.

Por esto, el enfoque de integralidad tienecomo requisito fundamental la estrechacoordinación entre los distintos organismos y áreas de SEMARNAP, con el propósito de inducir diversas sinergias en lagestión del conjunto SEMARNAP, es decir,entre políticas, programas e instrumentosque atienden problemáticas ambientalescomúnes.

De esta forma, el trabajo articulado entrediversas áreas administrativas de laSEMARNAP y el INE ha venido potenciando la sinergia existente entre programas e instrumentos. La siguiente tablailustra, sin ser exhaustiva, la interacciónentre los temas sustantivos del INE conprogramas e instrumentos de SEMARNAPy el resto de sus órganos desconcentrados.'


Temas INE Programas e Instrumentos del resto de SEMARNAPNormatividad Programa hidráulico

Programa nacional contra incendiosPrograma forestal y desuelosRed Mexicana de Información sobre Biodiversidad (CONABIO)Programas de inspección y vigilancia forestal, deflora y fauna

silvestresPrograma de pesca y acuacuítura

Ordenamiento ecológico del Programas de desarrollo regional sustentable (Proders)territorio Ordenamiento pesquero

Ordenamiento acufcolaPrograma para ia conservación y manejo sustentable del trópico

húmedo mexicanoZona Federal Marftimo TerrestrePrevención de desastres porfenómenos hidrometeorológicosPrograma de atención a zonas prioritarias

IAreas naturales protegidas Programa de prevención y combate de incendios forestalesPrograma de desarrollo forestalProgramas de restauración de suelos y dereforestaciónDeclaratorias deáreas naturales protegidas en espacios deinterés

para la pescaEstudios científicos de CONABIO para ladefinición de zonas

prioritarias para la conservaciónConservación, manejo y Programas de Desarrollo Regional Sustentable (Proders)aprovechamiento sustentable Programa dedesarrollo forestalde lavida silvestre Programa deempleo temporalImpacto ambiental Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil

regeneraciónAtención coordinada a loscambios de uso del suelo deáreas

forestales, asi como en selvas y zonas áridasRegulación ambiental Programa nacional de auditorías ambientalesindustrial Sistemas de administración ambiental

Programa industria limpiaPrograma de verificación industrial

Materiales y residuos Programa de auditorias ambientalespeligrosos Programa de verificación industrial

Detección de sitios contaminadosPrograma forestal y de suelos

Calidad del aire Programas de inspección y vigilancia en aire

Esta malla de interacciones entre el INE

y el resto de SEMARNAP no es estática;la evolución de las políticas [NE, la nuevaLey General de Vida Silvestre y losnuevos reglamentos en materia de im-

pacto ambiental, áreas naturales protegidas, atmósfera, vida silvestre ymateriales y residuos industriales peligrosos y actividades riesgosas, facilitanla ampliación y profundización de estas


interacciones entre políticas, programase instrumentos de gestión ambiental.

Descentralización y desarrollo decapacidades locales

La esfera de la gestión ambiental y delos recursos naturales presenta unacomplejidad e incertidumbre inherente alos problemas y procesos que se atienden,lo que provoca en algunos casos mayorreticencia a las iniciativas de descentralización. En condiciones en que, porla novedad de su inserción en el marcode las competencias del Estado, lagestión ambiental ni siquiera ha podidoconsolidarse en ciertos niveles de laadministración pública, destaca la generalizada debilidad de las instanciaslocales, estatales y municipales, parahacerse cargo de las tareas de prevención, conservación, restauración yvigilancia sobre los recursos ambientalesy el fomento productivo sustentable.

Cabe señalar que el proceso de descentralización en materia de medio ambientey recursos naturales comenzó recientemente; por lo mismo, requiere un desarrollo gradual de maduración y consolidación,especialmenteen lo que respectaa sus instrumentos.

La SEMARNAP diseñó una estrategia parasu proyecto de descentralización, cuyaspautas están dadas por las directrices delPlan Nacional de Desarrollo 1995-2000.Estas directrices claramente marcan que

no se trata de un simple traslado delmayor número posible de atribuciones alosgobiernos estatales y municipales.Porel contrario, se plantea una profundadescentralización que consolide el pactofederal, que aporte a una nueva relaciónEstado-sociedad y siente las bases parauna gestión gubernamental basada enefectivas políticas públicas.

La instrumentación de la estrategia dedescentralización considera una serie decondiciones peculiares que incluyen unaelevada complejidad jurídica del sector;una gran heterogeneidad de situacionesen los estados en cuanto a problemasambientales dominantes, limitacionestécnicas, niveles de organización y experiencia en gestión, y en especial, seriaslimitacionesen la posibilidadde transferirmuy escasos recursos a los estados.

La estrategia general de descentralización de la SEMARNAP contemplatransferir atribuciones, funciones y recursos a los gobiernos estatales y municipales y a organismos del sector privadoy social, con base en los siguientescriterios rectores:

• Aumentar la eficiencia• Propiciar la participación y asegurar

la equidad• Fomentar relaciones interguberna

mentales corresponsables• Mantener la participación federal en

situaciones de alto riesgo o vulnerabilidad


• Impulsar una descentralización en red• Establecer convenios y salvaguardas• Promover la prestación de apoyos que

consoliden la capacidad de gestiónestatal

• Dar seguimiento y evaluar el proceso

El INE participa en el esquema definidopor SEMARNAP para conducir el procesode descentralización, basado en unacoordinación en formato de red en la queparticipan todas las áreas sustantivas dela Secretaría en el nivel central.

La Coordinación de Descentralización dela SEMARNAP ha concretado resultadosbásicos para orientar, iniciar e impulsarlas tareas de descentralización; asimismo,ha abierto una serie de vertientes paraprofundizar el proceso y resol ver laslimitantes. Cabe enumerar estos resultados:

• Formulación de una estrategia general de descentralización

• Estudios jurídicos y administrativoscorrespondientes

• Integración de la oferta de descentralización

• Determinación de mecanismos detransferencia

• Establecimiento de un sistema deinformación

• Diseño y promoción de organismosmixtos descentralizados como órganosauxiliares de la autoridad localambiental

• Diseño y difusión de una agenda municipal para la gestión ambiental

• Diseño y gestión de un sistema defondos ambientales

• Formulación de planes de acción entodos los estados que definen losprincipales problemas y oportunidadesambientales y la cartera de proyectosque los atiende

• Diseño y negociación de un Programade Desarrollo Institucional Ambiental(PDIA) para los estados

El INE ha participado activamente en lostemas de su competencia, y ha desplegado esfuerzos orientados al desarrollo de capacidades locales de gestiónambiental, vía el Programa AmbientalFrontera Norte.

El INE ha trabajado en conformar suoferta de descentralización en formaconjunta con la Coordinación General deDescentralización resultando en nuevafunciones que se considera posible y conveniente descentralizar, en congruenciacon el marco jurídico vigente.

Las áreas correspondientes del INE

formularon una descripción genérica, unaexplicación del carácter coadyuvante,concurrente o transferencia definitiva dela función, una explicación de lasecuencia que se pretende seguir, unadefinición de prioridades territoriales, unadescripción de las actividades másimportantes que se pretende realizar ysu secuencia lógica, una descripcióngenérica de los requerimientos paradescentralizar o realizar en concurrencia

REVISTA DE ADMINISTRACIÓ!\i PÚBLICA 28 1

la acción y una descripción genérica delos apoyos que se pueden ofrecer a losgobiernos estatales y municipales o a lasorganizaciones sociales y privadas. .

Ent re la oferta que e l INE considerasusce ptib le de ser descentral izada.todavía no ha sido posible consolidar latransferencia de dos fun ciones : laprimera relacionada con el manejo deresiduos de baja peligrosidad. porque nose ha defin ido la norma oficial mexicanarespectiva ; y la segunda con la prevención y control de la contaminación dela armósfcm proveniente de fuentes fij as

federales. por carencia de definición delo que implica jurídicamente esta función.

Con las 3 1 entidades federativas y elGobierno de l Distrito Federal se suscribieron acuerdos marco de coordinación que rigen el proceso de descentralizacíón, estableciendo las orientacionesy lineamientos generales. Con base enestos acuerdos gene ra les. en te mascompetencia del lNE se han suscrito 104acuerdos específi cos. hasta mayo del2000. que definen las acc io nes dedescentralización.

Funciones que se habrán de descentralizar del IHE

1. Inventario de emisiones a la atmósfera, de jurisdicción federal.•

2. Operación de equipo de monitoreo atmosférico en zonas metropolitanasprioritarias.

3. Autorización para el manejo de residuos de baja peligrosidad (NOM-ECOl-052).

4. Administración de áreas naturales protegidas de interés estatal.

5. licencia Ambiental Única.

6. Administración de centros integrales para la conservación. manejo yaprovechamiente sustentable de la vida silvestre .

7. Administración de campamentos tortugueros.

8. Promoción de unidades para la conservación. manejo y aprovechamientosustentable de vida silvestre.

9. Programas de fortalecimiento de la gestión ambiental estatal y municipal.

~ IODER:'-l IZANOO LA GESTIÓ:-':

Numero de acuerdes npecftlcos de desnntrlllzJCi6n (1994·2000)

Antes de 199419951996199719981999

Hasta mayo 2000Total

A co ntinuació n ..e presenta en formabreve y por áreas temáticas. los avancesen la descentralización de funciones. enel desarrollo de capacidades locales y enlos nuevos esquemas de concurrencia delo.. tres ordene.. de gobierno. Tambiénse apunta la part icipac ión del I:\E en elPrograma de Desarro llo Inst itucio nalAmbiental (PDli\) .

•E n materia de ordenamientoe(..ológicc del territorio

En el apa rtado correspond ie nte a lapolítica de ordenamiento ecológico delterri torio se de tall a e l e sq ue ma deco mpetenc ias de los tres ó rde nes degobierno y las acciones que realiza enxse n apoyo a los gobiernos estata les ymunicipales para el desarrollo de su gestió n e n ma teri a de o rdena m ie ntoecológico territorial .

En e..pecíal. se brinda as istencia técnicaa los gobiernos de los estados para laelaborac ión de su ordenamiento ecológ ico estatal. y se les otorga un valio..í.. imo ace rvo de info rmación refe -

913242511193

104

re nc iada geog rá f ic a me nte a esca laI :250,CX)() q ue es un insumo clave parala fase de diagnóstico del ordenamientoecológico a nivel estatal.

Además. vía el POIA. en el año 2CXlO secanalizaron recursos a varias entidadesfederati va s para apoyar tareas deordenamiento ecológico (más adelantese presenta la informaci ón específica).

Por otro lado. los procesos de elaboraciónde ordenamientos estatales y regionales'OC convierten en espacios privilegiadosde concurrencia de los tres órdenes degobierno. centros académicos regionales.represen taciones del sector privado yorganizaciones soc iales. para planear yregu lar con adec uados funda me ntostécnicos los usos del suelo y el potencialde la región ,

En materia de regulación ambientaldirecta de la industria

La regulación ambiental directa de losestab lecimientos industriales se caracteriza. desde la óptica de la distri buci ón


de competencias entre los distintosórdenes de gobierno, por ser un procesoque ha ido irradiándose del gobiernofederal hacia los gobiernos estatales yde éstos a los locales. La evolución delas licencias a la industria, los tiempos ylos criterios adoptados por las leyes yreglamentos ambientales locales, asícomo la redistribución de competenciasque se ha venido haciendo a partir de lasmodificaciones a la LGEEPA de diciembrede 1996 dan cuenta de ello.

Por otra parte, la distribución de competencias entre los distintos órdenes degobierno varia dependiendo del medio(aire, agua, suelo) y la problemática ambiental de que se trate (consumo de agua,residuos, emisiones liquidas y gaseosas,riesgo, ruido), de tal suerte que corresponde a los establecimientos industrialesser regulados en materia ambiental porel gobierno federal, estatal o muncípal,dependiendo de variables tales como elgiro al que pertenezcan, el volumen desus operaciones y el tipo de insumos yde residuos que genera, además de suubicación geográfica y las característicasfísicas y administrativas de su entorno.

Esta diferenciación en la jurisdicción delas obligaciones ambientales es en partenecesaria y conveniente, en virtud tantode las diferencias regionales, ecosistémicas y de las atribuciones diferenciadasde las distintas entidades federativas ymunicipios, como de la necesidad deaplicar un principio de subsidiariedad

regulatoria, dependiendo de la complejidad y severidad de los problemasambientales. No obstante, se ha generado una complejidad administrativa yregulatoria que en más de un caso hasido excesiva y frente a la cual la industria en más de una ocasión ha manifestado su inconfortnidad. Desde el puntode vista regulatorio, esto incrementa elriesgo de falta de coordinación interna yaumenta problemas de disparidad decriterios, además de las limitaciones queimplica la toma de decisiones sin unconocimiento directo de la problemáticalocal real.

Como respuesta a esa situación, en losúltimos años se ha avanzado en lassiguientes direcciones:

a) Desconcentración de funciones ytrámites al interior del gobierno federal,transmitiendo parcial o totalmentealgunas atribuciones del INE a lasDelegaciones Federales de SEMARNAP,

y de las oficinas centrales de PROFEPA asus respectivas delegaciones. Esto aplicaa la expedición de la LAU, la COA yalgunos trámites en materia de riesgo,impacto ambiental y residuos peligrosos.

b) Descentralización de algunascompetencias o actividades industrialessobre las que el gobierno federal teníajurisdicción. Esto es claro, por ejemplo,en la eliminación del texto del arto IIIbis de la LGEEPA -a raíz de las modificaciones a ésta en 1996- de algunos


giros industriales que eran de competencia federal en materia de emisionesa la atmósfera.

e) Exploración de canales de coordinación entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Esto se ha venidodandode manera notable, en el proyecto pilotopara la expedición de la LAU en CiudadJuárez, Chihuahua, que incorpora todoslos trámites ambientales exigidos por lostres ordenes de gobierno a la industriaubicada en ese municipio.

Un esquema semejante está porprobarse en la zona metropolitana deGuadalajara. También se han firmadoconvenios entre el INE y SEMARNAP condistintos gobiernos estatales paracoordinar esfuerzos. Tal es el caso delconvenio firmado con el Gobierno delDistrito Federal y el Estado de Méxicopara promover el trabajo conjuntorelacionado con la recepción de la COA

a la industria.

d) Diseño y puesta en práctica deinstrumentos regulatorios integradores ycompatibles por parte del gobiernofederal, que contribuyen a una simplificación administrativa. Esto ha sidomuy claro con el establecimiento de laLAU y la COA y, en general, en lacompatibilización de los trámitesaplicables a la industria que quedaronincluidos en el Registro de Trámites quela SEMARNAP firmó junto con SECOFI ySECODAM.

Se considera que las acciones arribaexpuestas contribuyen a una mejordistribución de competencias entre lostres órdenes de gobierno, a una mayoreficiencia regulatoria hacia la industria ya una mejor respuesta por parte de ésta.No obstante, quedan aún en esa dirección muchas acciones que se deberánemprender a mediano plazo.

En materia de evaluación de impactoambiental

Con las reformas a la LGEEPA dediciembre de 1996, dejaron de sercompetencia de la federación, una seriede obras y actividades en materia deimpacto ambiental, mismas que pordiversas razones no han sido incorporadasa las legislaciones ambientales estatalesy que consideramos importante noqueden desreguladas. Entre las queenlistamos:

Fabricación de bebidasFabricación de alimentosIndustria automotriz y de autopartesIndustria textilDesarrollos turísticos fuera deecosistemas costeros, humedales ycuerpos de agua de jurisdicción federalAprovechamientos forestales fuerade selvas tropicales y zonas áridasAprovechamientos forestales que noimpliquen la afectación de especiescon estatus de protecciónParques industriales que no prevean


acti vidades altamente riesgosasEstaciones de servicio de gasoli na.diesel y gas LP.

Por otro lado. todavía falta consolidarmecan ismos de concurrencia en doscasos : el primero referido a que existendiversas obras o actividades que no sonde competencia federal en materi a deimpacto ambiental aun cuando incluyenactividades altamente riesgosas, por loque implican una evaluación estatal enesta materia y federal e n materia deriesgo. Lo anterior ha causado confusiónrespecto a la competencia de los gobiernos estata les. llegando frecuentementea interpretar que todo proyecto o actividad que implique actividades altamenteriesgosas será competencia de la federación en ambas materias. En estos casoslo más conve niente es la de scentralización también en materia de riesgo, ode 10 contrario establecer procedimientos

estables y claros con los gobiernos estatales para una adecuada concurrencia.Una confusión similar ocurre en los casosde proyectos o actividades que sin sercompetencia de la federación en materia de impacto ambiental, implican elcambio de uso de suelo de áreas forestales. por lo que es necesaria la evaluación de ambos órdenes de gobierno: elfederal para el cambio de uso de suelo yel estatal para el desarrollo del proyectoo actividad en sí mismo, en materia deimpacto ambiental.

También existen posibilidades de unadescentralización cuidadosa para todauna gama de obras y actividades (verrecuadro), previa las correspondientesadecuaciones legales a nivel federa l yestatal, y el forta lecimiento de las capacidades locales. especialmente en recursos humanos debidamente capacitadospara la evaluación de impacto ambiental.

Obl'1ls hldr6ullcas• Obras de conducción para el abastecimiento de agua nacional que rebasen los

10 km de longitud.• Sistemas de abastecimiento múltiple de agua.• Plantas potabilizadoras para el abasto de redes de suministro acomunidades.

incluso cuando esté prevista Ia realización de actividades altamente riesgosas.• Plantas desatadoras.

Vías generales de comunicación• Puentes o túneles vehiculares o ferroviarios.• Helipuertos.• Aeródromos.• Infraestructura mayor para telecomunicaciones, como antenas y estaciones de

L_,-,re eticiÓn.

286 MODERl"IZAl'iDO LA GESTIÓ:-';

Ol.....ct... plo'udOl, carboductOI y poflduclos• Los que se ubiquen en zonas urbanas y dentro de parques industriales.

1_1. qulml••• Fabricación de hule, carbón y. colorantes y pigmentos sintéticos.

.....slrt. '1....,,1<1• Fabricación de partes mecánicas, autopartes yotros productos de acero yhierro,

siempreycuando no implique la producción básica de acero y hierro.

Industria papelera• Fabricación de papel. cartón y sus derivados. cuando ésta no esté ligada a la

producción de pasta de celulosa primaria o secundaria.

Indutria lzucarera• Producción de derivados del azúcar.

Actividades pesqueras• Actividades pesqueras de altamar, ribereñas o estuarlnas, con fines comercia

les o industriales que impliquen la captura. extracción o éotecta de especies queno estén sujetas a algún régimen de protección.

•ActtvIUUllelfcolal

• l a acuacultura rural de autoconsumo y subsistencia famil iar, siempre y cuando no implique la introducción de especies exóticas.

Actividades .groplcuarlas• l as que no impliquen el cambio de uso de suelo en áreas forestales.

En materia del registro de emisiones). transferencia de contaminantes

El Registro de Emisiones y Transferenciade Contaminantes (RETe) es una he rramienta de gestión ambiental de uso

desce ntra lizado. ya q ue representa uninstrumento fundamental para consolidarla capacidad de gestión ambiental de lasautoridades estatales, procurando unamejor atención a los problemas y


oportunidades en aspectos de regulación,organización, planeación, financiamientoe información relativa a emisión decontaminantes. Con el apoyo del POJA,

los estados de Aguascalientes, Durango,Guanajuato, Jalisco, Estado de México,Michoacán, Nuevo León, Querétaro,Tabasco,Tamaulipas,Tlaxcala, Veracruzy Zacatecas tienen programadas acciones relativas a la implantación del RETC

en el año 2000.

Los objetivos de la descentralización delRETC abarcan lo siguiente:

a) Coordinación efectiva entre INE

PROFEPA, delegaciones de SEMARNAP ygobiernos estatales sobre obligaciones delicenciamiento y reporte de emisionesatmosféricas, generación y manejo deresiduos peligrosos y emisión desustancias tóxicas.

b) Desarrollo de sistemas de información y bases de datos que permitanagregar información provista por la industria a través de mecanismos dereporte como la COA y la estimación deemisiones de fuentes no puntuales decontaminación (servicios, transporte,agricultura y otros).

e) Administración descentralizada yusos del RETC y su aplicación comoinstrumento de seguimiento a:

inventarios de emisiones atmosféricas

cumplimiento normativoseguimiento a programas de calidaddel aire

d) Capacitar al personal de los gobiernos estatales en las funciones legales,institucionales,administrativasy técnicas,implicadas en el manejo y operación deun sistema RETe.e) Proveer de la infraestructura necesaria (hardware, software, bases dedatos, instructivos,guías y manuales) parala operación adecuada del sistema RETe.

f) Optimizar el flujo de la informacióngenerada en los diversos organismosgubernamentales para que pueda serutilizada en el RETC y a su vez constituyaun elemento para la toma de decisionesgubernamentales y abastezca de información al SINIA.

g) Generar datos sobre emisión y transferencia de contaminantes que sirva parala elaboración de reportes con información accesible y disponible al públicoen general.

En materia de gestión de la calidaddel aire

La gestión de la calidad del aire en elpaís se ha desarrollado en coordinacióncon las autoridades locales, gracias alenorme esfuerzo de concurrencia en lossiete programas de mejoramiento de lacalidad del aire (PROAIRES), en las zonas metropolitanas de la Ciudad deMéxico, Guadalajara, Monterrey yToluca, y en las ciudades fronterizas deCiudad Juárez, Mexicali y Tijuana.


La LGEEPA señala que las autoridadesfederales deben establecer normas yejecutar programas de reducción deemisiones contaminantes a la atmósferaprovenientes de las fuentes de jurisdicción federal; esto es, por ejemplo, laSEMARNAP, en coordinación con otrasdependencias del gobierno federal, esresponsable de definir normas en materia de contaminación atmosférica y poneren marcha programas para disminuir lasemisiones de las industriasde jurisdicciónfederal y de los vehículos automotoresnuevos en planta. Así mismo, la Ley indica que corresponde a las autoridadeslocales elaborar programas para mejorarla calidad del aire en las entidades ysometerlos a la SEMARNAP para su aprobación, así como instrumentar programasde verificación de las emisiones vehiculares.

Este marco jurídico permite sustentar elenfoque de coordinación de los tresórdenes de gobierno para elaborar losPROAIRES ya que, si bien cada nivel degobierno tiene responsabilidades claramente definidas, es necesario concurrirpara establecer programas integrales conobjetivos comunes y congruentes.

Por otra parte, durante el periodo 19952000, el INE otorgó una alta prioridad alapoyo a las autoridades estatales ymunicipales para el establecimiento deestaciones de monitoreo de la calidad delaire, a través de la donación de anali-

zadores de gases y partículas y de laasesoría técnica para la instalación yoperación de los equipos de medición. Apesar de los elevados costos que implicaeste rnonitoreo, en los últimos años sehan logrado avances significativos, resultado del esfuerzo de las autoridadesfederales, estatales y municipales, empresas privadas y paraestatales, y apoyos de organismos internacionales comoel Banco Mundial y la EPA de los EstadosUnidos.

Hoy en día la mayoría de las redes estána cargo de las autoridades estatales omunicipales, aunque en algunos casospertenecen a empresas privadas. En elcaso de las ciudades de la frontera nortese recibe el apoyo de la EPA y de otrasautoridades norteamericanas de losestados y condados fronterizos. El EPA

ha aplicado recursos fiscales y del BancoMundial para la adquisición de equipos,partes y refacciones, lo que le ha permitido apoyar a las autoridades responsables de llevar a cabo la instalación yarranque de estaciones de monitoreo.

A principios de 1995 sólo las ciudadesde México, Guadalajara, Monterrey yToluca realizaban mediciones continuasde la calidad del aire de manera rutinaria.Para finales del 2000, la capacidad demonitoreo se habrá incrementado deforma significativa, como se muestra enla tabla siguiente.'


Localidades con Sistemas de Monitoreo Atmosférico Automático

1994 1995 1997 2000 EquipoMéxico, D.F. México, D.F. México. D.F. México, D.F. 25A 10MxGuadalalara, Jat. Guadalalara, Jal. Ouadaíalara, Jal. Guadalajara, Jal. BAMonterrey. N.L. Monterrey, N.L. Monterrey, NL Monterrey, N.L. 5AToluca, Edo. de México Toluca, Edo. de México Toluca, Edo. de México Toluca, Edo. de México lA

Ciudad Juárez, Chih. Ciudad Juárez, Chih. Ciudad Juárez, Chih. 3MxTijuana, B.C. Tijuana, B.C. 4MxMexicali, B.C. Mexicali, B.C. 4MxManzanillo, Col. Manzanillo, Col. 3A

Aguascalientes, Ags. 2MxSalamanca, Gto. 1MxSan Luis Potosi, SLP. 2A 10MxVillahermosa, Tab. 1MxZacatecas, Zac. 1MxCananea, Son. 5ANacozari, Son. 3A

Los PROAIRES son seguidos y evaluadosa través de grupos de coordinación, quetoman la figura de comisiones creadaspara atender asuntos ambientales, y secomponen generalmente por representantes de los grupos ambientalistas, académicos e industriales y de las autoridades de los tres ordenes de gobierno.Esto expresa una vertiente de descentralización y participación social de granpotencial a futuro, en función de la evolución de estas instancias, sobre todo, enlo que respecta a incidir en la conducciónde la gestión y en el direccionamiento afondos ambientales.

La experiencia alcanzada en la elaboración de los siete PROAIRES de lasprincipales zonas metropolitanas yciudades fronterizas del país demostró

que, a pesar de que existe interés de lasautoridades locales por mejorar la calidaddel aire, generalmente no se cuenta conrecursos financieros y técnicos suficientes para asumir completamente susresponsabilidades.

También debemos reconocer que losPROAIRES constituyen un proceso quepaulatinamente pondrá de manifiesto lascarencias que tendrán que irse cubriendoy que en la mayor parte de los programaslas instituciones participantes se encuentran en una curva de aprendizaje oen una etapa de consolidación. Por lotanto, es de la más alta prioridad que enla ulterior agenda de descentralizaciónse consideren recursos para apoyar a losestados y municipios para instalar yoperar redes de monitoreo de la calidad


del aire, elaborar sus inventarios deemisiones y elaborar, ejecutar ymantener sus PROAIRES.

En materia de residuos peligrosos yactividades riesgosas

De particular importancia ha sido lacreación de la Red Mexicana de ManejoAmbiental de Residuos (REMEXMAR),en 20 entidades federativas. Cada unade estas redes involucra a los gobiernosestatal y municipal, la industria, lasempresas de servicios, las institucionesacadémicas, las asociaciones profesionales y las organizaciones civiles en laelaboración de diagnósticos sobre lasituación al respecto en sus entidades,así como en el diseño e instrumentaciónde programas intersectoriales parapromover la minimización y el manejointegral y ambientalmente adecuado detodo tipo de residuos. Este mecanismose espera ayude a fortalecer la capacidad de gestión de las autoridadesestatales y municipales en la materia y apreparar la descentralización de lagestión de los residuos peligrosos.

En el POIAse contempla la posibilidad definanciar las actividades de las redes locales de la REMEXMAR, para que éstasapoyen en tareas de capacitación,asesoría técnica y otras modalidades deasistencia. Complementa este esfuerzola creación del Grupo de Manejo Integral de Residuos (MIRES), formado por

organizaciones civiles, incluyendo unaconstituida por grandes empresas, conamplia experiencia en el tema de lareducción de la generación de residuosy en su reciclado, así como por representantes de la SEDESOL y de BANDBRAS, además del INE.

Este tipo de organismos intersectoriales,aunados a los ya establecidos parapromover la instrumentación de losprogramas para la prevención de accidentes a nivel local y el desarrollo de losplanes de acción regional sobre sustancias tóxicas, deberán de ampliarse yfortalecerse para que sean sustentables.

Por otro lado, los "Listados de sustanciasque por sus características hacen unaactividad altamente riesgosa" se encuentran en revisión y de ellos se eliminarán algunas sustancias cuyo manejoadecuado, en adelante, será competencia de las entidades federativas; estoprácticamente constituirá una descentralización en la gestión ambientalreferida a una serie de actividades queactualmente se consideran como altamente riesgosas.

En materia de vida silvestre

Para mediados del año 2000 se handescentralizado seis centros integralespara la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vidasilvestre:


Centro Integral descentralizado EstadoParque Ecológico de laFlora y Fauna José N. Rovirosa (') TabascoCentro Reproductor de Cocodrilos La Camalota NayaritUnidad de Evaluación y Monitoreo de la Biodiversidad de Harnpolo' CampecheUnidad de Rescate de Especies en Peligro de Extinción de El Fénix CampecheUnidad de Evaluación y Monitoreo de la Biodiversidad de Laguna Bablcora ChihuahuaUnidad de Rescate de Especies en Riesgo San Bias Nayarit'Descentralizado en 1993.

Asimismo, se suscribió un convenio deconcertación para colaborar en accionesde investigación, conservación, desarrolloy fomento de la flora y fauna silvestre conla Promotora Xcaret, S.A. de c.v., enQuintana Roo.

Por otro lado, se transfirió la administración, conservación y desarrollo de seiscampamentos tortuguerosen cinco estados

de la República.

En otro plano, y de grandes perspectivaspara una gestión ambiental descentralizada, la nueva legislación abre un nuevoesquema de competencias referidas aconservación de la vida silvestre,hábitat yservicios ambientales, que respaldaráprocesos de descentralización de mayoralcance en estos temas.

Campamento tortuguero descentralizado EstadoChenkan CampecheBoca de Apiza El Chupadero ColimaMismaloya JaliscoChacaltepec JaliscoBarra de Tecol utla VeracruzPlatanitos Nayarit


Al gobierno lederala) Brindar capacitación, asesoría técnica yapoyo alas autoridades estalales.b) Promover la participación social comprometida. responsable. receptiva y abierta por parte

de productores, instituciones d~ investigación y de educación, organizaciones nogubernamentales y demás involucrados.

Alos gobiernos estalales, del Distrito federala) Ejercer cabalmentelas nuevas facultades. con especial énfasis en las cuatro medulares:

• Compilar la información sobre los usos y formas de aprovechamiento de ejemplares,partes y derivados de la vida silvestre.

• Promover laorganización de los distintos grupos y su integración a los procesos dedesarrollo sustentable.

• Apoyar y brindar asesoría técnica y capacitación a las comunidades rurales para eldesarrollo de actividades de conservación y aprovechamiento sustentable de la vidasilvestre, la elaboración de planes de manejo, el desarrollo de estudios de poblacionesy la solicitud de autorizaciones.

• Integrar, dar seguimiento y mantener actualizado el Sistema Estatal de Informaciónsobre la Vida Silvestre.

b) Promover la celebración de convenios o acuerdos de coordinación.cl Fomentar el establecimiento de las condiciones necesarias para el desarrollo de mercados

estatales para la vida silvestre, basados en criterios de sustentabiüdad.d) Aplicar los instrumentos de política ambiental para estimular el logro de los objetivos de

conservaciónyaprovechamiento sustentable de la misma. en el ámbito de su jurisdicciónterritorial.

el La promoción y registro del establecimiento de Unidades de Manejo para la ConservacióndeVidaSilvestre, en el ámbito de su jurisdicción territorial.

A10$ municlpklsLes corresponde participar responsablemente en la elaboración de las leyes locales y, enconsecuencia, asumir las atribuciones y responsabilidades que les otorgue el nuevo marcolega! estatal.

Para e l éxi to de un a gest ió n descentralizada de la vida silvestre, tambiénes de la mayor importancia la conformación de mecanismos proclives a unacla ra y eficiente re lació n in te t gubernamental, centrados en:

Asegurar la unidad de propósitos y laco ng rue nc ia en la acción de losdistintos órdenes de gobierno.

Elaborar conjuntamente los programas de transferencia de funciones.Prever mecanismos periódicos deevaluación. en los que confluya laparticipación de Jos diversos sectoresinvolucrados.

La cristalización de este nuevo arreglodependerá de los ritmos e intensidadescon que las autoridades locaJes con-


soliden su cabal ejercicio de las facultades medulares (ver recuadro), através de hacerse de los medios, el personal capacitado, los recursos materialesy financieros, y la estructura institucionalespecífica para el desarrollo de lasfunciones. Asimismo, requerirán de unarenovación de su legislación estatal enmateria de vida silvestre que establezcaatribuciones municipales y disposiciones

para la asunción de funciones que realizaactualmente la federación.

En materia de Áreas NaturalesProtegidas

A mediados del año 2000 sumaban 32las áreas naturales protegidas transferidas en quince estados de la Repúblicay el Distrito Federal.

Area Natural Protegida Estado1. P.N. Sierra de Sa1 Pecro Mártir Baja Caitomia2. R.B. Calakrrulo.:· Caf1lJ€Che3. PN El Triunfo-* Chiapas4 P.N. Currtres de Majalca Cñherua5. P.N. OJrrbres cel Ajusco DistritoFederal6. P.N. Desierto <.E los Leones DistritoFeceral7. P.N. LOrTBS de Padierna DistritoFecerala P.N. Cerro de la Estrella DistritoFederal9. P,N. Fuentes Brotantes de Tlalpan Distrito Federal10. P.N. Miguel Hidalgo y Costílla DistritoFederal11. P.N. ElTepeyec DistritoFecera12 R.B MapirTi* D..Jrango13. R.B. LaMichilia* Durango14. P.N. Secrorronte' Ecb. de Méxioo15. P,N. LosRerredos" Edo. de México16. P.N. N8va<b oe Ioluca' Ecb. de México

17. P.N. Molinode Flores" Eco. de Méxicola P.N. Insurgente Miguel Hcelgo' Eco. de México19. P,N. Desierto ~I Carrrerr" Eco. de México20. P.N. ElVeladero* Guerrero21. R.B. Cbarela-Cucrrala Jalisco

22 Volcán l'Jevacb reColirra Jalisco

23.. Sierra reQJila Jalisco24. Z.P.F. LaPrirreers' Jalisco25. P.N. El Chico Hidalgo

26 PN Los Mámoles Hidalgo27. P.N. La Mallnche' Puebla y Ttexcaazs P.N. Isla Isabel" Nayant29. P.N. El Ormtario Oerétero:n P.N. ElSebiral Nuevo León31. R.B. Pantano Centla Teoesco32. P.N. Dzibilchaltún Yucatán., Estas áreas trotesidasfuerontransferidas enel añore1935o antes.


Además, se creó un fideicomiso deadministración para el Parque NacionalEl Sabinal en Nuevo León, y se constituyeron los Comités Técnicos del Parque Nacional San Pedro Mártir en BajaCalifornia, y de la Zona de ProtecciónForestal y Fáunica La Primavera enJalisco.

En este año 2000 se suscribió un convenio de colaboración para sentar lasbases de descentralización de cinco ANPhacia el gobierno del estado de San LuisPotosí.

Desarrollo de capacidades locales

En una primera etapa, el INE con elrespaldo de recursos de crédito externovía el Programa Ambiental de México(vigente hasta 1997), se logró interactuarcon cinco estados de la República en loque se denominó Programa Piloto deDescentralización de la Gestión Ambiental,con la participaciónde losestadosde Jalisco, Tamaulipas, Aguascalientes,San Luis Potosí y Querétaro, estados quese vieron beneficiados con recursos frescos y a fondo perdido para estructurar,desarrollar, fortalecer y equipar sus oficinas e instituciones encargadas de lagestión ambiental. Particularmente loscasos de Jalisco y Tamaulipas tuvieronespecial relevancia pues logran construiry equipar laboratorios ambientales quehoy son ejemplo nacional en materia deinfraestructura y capacitación recibida,mismos que les han permitido atenderla demanda de servicios locales yregionales.

Posteriormente, en 1994, a raíz delTratado de Libre Comercio entreEstados Unidos, Canadá y México, seformalizó con el Banco Mundial elPrograma Ambientalde la Frontera Norte(PAFN). El propósito principal de esteprograma es el de mejorar las condiciones ambientales en el área fronterizanorte. Entre las actividades que le corresponde llevar a cabo al INE se encuentraapoyar el fortalecimiento de la capacidadde gestión ambiental de las autoridadesestatales y municipales de Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, NuevoLeón y Tamaulipas, mediante la capacitación de sus cuadros técnicos, laelaboración de estudios y el equipamiento; asimismo, el financiamiento deestudios, equipamiento y gastos deoperación de siete ANP de esa región.

Hasta 1994 Yanteriores, dichas oficinasestatales y municipales, sólo contabancon infraestructura modesta, incipientey con poca o nula capacidad de gestiónde los temas y problemas ambientalesde sus regiones. Esto contribuyó a queel PAFN tuviera una gran acogida comoun factor que detonarla el crecimientode las instituciones y de las oficinas demedio ambiente que tradicionalmentehabían estado sujetas a oficinas encargadas principalmente de temas urbanos.

Asimismo, el programa se convirtió enun fuerte elemento de negociación queha alentado el incremento en presupuestos estatales para los temas ambientales. Con base en lo que se denominó

REVISTA DE ADMINISTRAC¡ÓN PÚBLICA 295

"Planes de acción", los cuales fueronelaborados en estrecha coordinación conla Unidad de Crédito Externo del PNE,

se adquirieron compromisos bilateralespara la aportación de recursos de partede los estadosy municipiosy del gobiernofederal, a través del INE.

Esta evolución institucional se hizo añocon año durante la aplicación del PAFN ycomo ejemplo baste mencionar que lamayoría de las instituciones y oficinasencargadas de la gestión ambiental hancrecido tanto en sus presupuestos comoen el desarrollo de programas sustantivosque hoy tienen un verdadero impacto enla gestión ambiental.Por citar un ejemplo,en 1995 el gobierno de Chihuahua sólocontaba con un departamento deecología integrado por un jefe y dossubalternos para la atención del estadomás grande de la República. Hoy, conel apoyo del PAFN y con el incrementode presupuestos, de personal y de equipamiento, así como de capacitación integral, dicho estado cuenta con unaSubsecretaría de Ecología con aproximadamente 150 personas totalmentecapacitadas y con una infraestructuraque supera los 10 millones de pesos entre equipamiento de oficinas y equipo demonitoreo de diversa índole.

Igualmente ha sucedido con los otrosestados participantes que hoy seencuentran verdaderamente fortalecidos

a través del PAFN y que cuentan conmejores posibilidades de asumir lasresponsabilidades que la ley les confiereen materia de gestión ambiental.

Hoy por hoy se han llevado a caboaquellas acciones que estaban contempladas en los planes de acción originales,sin importar que ya, en la mayoría de losestados hayan cambiado de administración. La aplicación de los recursosha permitido generar una visión de continuidad, de planeación y de crecimientode las capacidades construidas, de talforma que los gobiernos estatales continúan solicitando el apoyo de la federación para el cabal logro de sus objetivosen materia de gestión ambiental.Asimismo, se ha logrado que los recursosaplicados no se hayan desperdiciado enacciones no prioritarias. En materia deequipamiento, los estados involucradosutilizan la totalidad de los equiposadquiridosy aplicanpresupuestospropiosen su mantenimiento.

Participación de los temas INE en elPrograma de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA)

En la vertiente de apoyo al desarrollo decapacidades institucionales, la Coordinación de Descentralización ha desplegado tres líneas de trabajo muy importantes que están generando mejorescondiciones para profundizar y extenderla descentralización en todos los temasde medio ambiente y recursos naturales.

296 ~IODER NIZA~DO LA GESTIÓ;>';

la primer línea de trabajo es el fomentoa la creación de Organismos MixtosDescent rali zados:

mayores ingresos para el sector, y crearmecanismos claros y transparentes parala asignación y utilización de los recursos.

Organismos Mixtos Descentralizados

Dellnlci6n• Orgamsmo auxiliar de la autoridad ambiental de la entidad• Conformado por alguna combinación de representantes delos tresórdenes de gobierno

y de grupos sociales y privados• Con patrimonio propio

Obj.Uv.s• Realizar funciones de desarrollo institucional, de transferencia de tecnologías '1 de

planeación. ejecución, seguimiento '1 evaluación de la gestión ambiental• Asumir parte de las funciones descentralizadas, que no constituyen actos de autoridad• captar recursos etiquetados al sector• Propiciar una continuidad en las acciones

Actualme nte . los estados de Sonora.Hidalgo. Guanajuato y Zacatecas yacuentan con un Organismo Mixto Descentralizado encargado de la gestiónambienta l. reportándose experienciasmuy satisfactorias en cuanto a la operación de las funciones que por Ley tienenasignadas y de aquellas que no son realizadas comúnmente por las instanciasgubernamentales de otros estados. peroque inciden positivamente en el desarrollode los programas que tienen como fin lapreservación y mejoramiento del medioambiente y los recursos naturales.

La segunda línea de trabajo es tá dedicada al tema del financiamiento local dela gestión ambiental. y ya se cuenta conuna propuesta muy acabada para establecer un Sistema de Fondos Ambientalesorientado a la captación y generación de

Esta propuesta está en proceso de gestión ante las autoridades hacendarias.

Paralelamente a la promoción del Sistemade Fondos Am bienta le s. se estárealizando el PDIA. que para el año 2000tiene asignado un monto de 3 1 millonesde pesos. que tiene como objetivo básicofortalecer la capacidad de gestión ambiental de las entidades federativas.

En este programa se cuenta con la participació n direc ta de 27 de las 32entidades federativas del país. lo q uehabla de su aceptación . además de quedos e ntidade s federativ as no fueronaceptadas por lo tardío de sus propuestas.El PoIA impl ica el financiamiento de unacartera de desarrollo institucional superior a los 50 millones de pesos. con unaaportaci ónestatal de casi 38% del montototal.


En lo que corresponde al INE, el programaestá respaldando tres lipos de proyectosestatales:

? En materia de regulación: Registro deEmisiones y Transferencia de Contaminantes en 14 estados;

? En materia de organización y parlicipación social: Red de geslión de

residuos peligrosos en ocho estados;? En materia de planeación regional:

Ordenamiento ecológico del territorioen 17 entidades federalivas

Además, con recursos del PDIA se llevarána cabo seis planes estatales sobre ANP ymedio ambiente.

PROYECTOS DELPoIA-INEAUTORIZADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA

Entidad federativa RETe REMEXMAR OrdenamientoAguascalientes ti' ti' ti'Baja California ti'Campeche le

Coahuila ti'Colima ti'

ChihuahuaDistrito Federal ti'Durango ti' le

Guanajuato ti' ti' ti'Guerrero ti'Hidalgo ti'

Jalisco ti' ti' ti'

México ti' le ti'Michoacán ti' ti'

Morelos ti'Nayarlt ti'

Nuevo León ti'Puebla le le

Querétaro ti' ti' ti'San Luis Potosí ti'

Sínaloa ti'

Sonora ti'

Tabasco ti'Tarnaulipas ti' le ti'Tlaxcala ti' ti'Varacruz ti' ti'

Zacatecas ti' ti' ti'

298 MODE RNIZANDO LA GES TIÓN

~ Proyect os aprobados y con finan ciamiento

~ Proyectos aprobados. pero sin financiamiento

El PDIA tiene un gran potencial a futuroal transferir recursos fiscales federale setiquetados por los mismos gobiernosestatales y con una contrapart ida estatal,destinados a atender directamente lascarencias principales de los estados enmateria de medio ambiente .

Limitantes al proceso de descentralización

A pesar de los avances logrados, existenuna serie de limitantes que han hechoque los esfuerzos de descentralizaciónaú n no se hayan consolidado. Estaslimitantes son comunes al conjunto deSE M AR NAP y están debidamenteexpuestas en el documento de balanceelabo ra do por la Coordinación deDescentrali zación de SEMARNAP. Cabemencionar las tres más importantes:~ Todavía existe una limitada capacidad

op era tiva y de rec ursos en losgobiernos estatales en materia ambiental, y las limitaciones son mayoresa nivel municipal.

~ En la participación soc ial local enasuntos relacionados co n el medioambie nte. tod avía predomina uncarácter reactivo, casi siempre deinco nformidad co n las accionesgubern amenta les ; es to impide la

evolución ha ci a esquemas departicipación corresponsable.

~ La falta de una mayor articulaciónoperativa entre acciones y programaslimita la aplicación de proyectosintegrales a complejas problemáticasambientales.

En el último capítulo se presenta unavisión prospectivade la descentralización.a parti r de una reflexión global deavances y limitantes.

Participación social

En los apartados relativos a la evoluciónde las políticas del INE se da breve cuentade los mecanismos de participación quese han desarrollado. Además. para cadapolítica sustantiva del ¡¡';E se ha elaboradouna publicación de balance de logros1995-2000 y retos a futuro. en la cual seabordan en detalle los avances en materia de participación social. Considerandolo anterior. a continuación sólo se brindauna visión general de la participaciónsocial en la gestión que despliega el INE.

La modernización de la gestión ambientalen México encabezada por la SEMAR

NAP privilegia la participación ciudadanacomo uno de los componentes esencialesde la estrategia de desarrollo sustentabledel país. Se reconoce su importancia enel diseño. aplicación y eva luación de laspolítica s públicas ambienta les y enmuchas ocasiones es garantía de su éxito.La opiniónpública nacional vaasimilandoco n mayor rapidez los problemasambientales.


La participación social en materia ambiental en México ha sido enriquecidapor:

:-- El surgimiento de diversos gruposambientales constituidos explícitamente para formular y llevar a caboprogramas de desarrollo, difusión,capacitación e investigación aplicada,así como para cuidar de ciertos asuntosambientales específicos.

:-- El proceso de democratización delpaís, que busca una mayor eficienciaen la gestión gubernamental y vaincorporando la participaciónsocial endiversas etapas del desarrollo de laspolíticas públicas.

:-- La influencia de una vigorosacorriente internacional que alienta lainclusión de los grupos sociales en laformulación y seguimiento de losacuerdos ambientales multilaterales.

La participación social es un proceso quese va desarrollando y consolidando a lolargo del tiempo, mediante la concurrencia de algunos factores que permitenese desarrollo y consolidación. Uno deéstos es la creación de nuevas instanciasde participación social o la ampliación delas ya existentes.

Durante la presente administración laSEMARNAP y en especial el ¡NE, hangenerado un amplio sistema de instanciasde participación que abarcan todos lostemas ambientales y de recursos naturales, que cruzan a lo largo y ancho delterritorio nacional y que incluyen representantes de organizaciones sociales,productores rurales, instituciones académicas, organismos empresariales, organizaciones no gubernamentales, representantes de todas las legislaturaslocales, de los gobiernos estatales y delCongreso de la Unión, además de diferentes dependencias de la administración pública federal.

Una gestión ambiental moderna como laque impulsa SEMARNAP con la ayuda delINE, requiere de la participación equilibrada de todos los sectores sociales paraalcanzar el éxito de la política ambiental.Lo anterior se manifiesta en la composición plural de las instancias que laSecretaría ha facilitado para ese propósito.' De estas instancias la de mayortrascendencia para la política ambientales el Consejo Consultivo Nacional parael Desarrollo Sustentable y sus cuatroconsejos regionales, los cuales han tenidouna rica agenda de trabajo y pesan demanera preponderante los temascompetencia del ¡NE.

JOO ~lODE Rl'\IZASOO LA GESTIÓS

Composlct ón del consejo eonsultoo para el desarrollo sustenta ble

Gobierno Federal•

4%

Sector académico ~"""''''''':;\22% .....

ONG22%

Congreso de laUnión10%

Organizacionessociales

10%

Gobiernosestatales

13%

sector empresarial19%

Enlos últimos años la participación socialcontribuyó al fortalecimiento de proyectos tan importantes como la modificacióna la LGEEPA. la Ley General de VidaSilvestre y el Reglamento en Materia deImpacto Ambiental: a la elaboración deestrategias y políticas de largo plazo: ala formulación de mecanismos normativos e institucionales. y al ejercicio delderecho de información en materia demedio ambiente y de recursos naturales.

Los diversos órganosde participación socia l enlazados con la gestión del INEperfi lan su consolidación como uno delos componentes permanentes de laspolíticas públicas ambientales tanto eneldesarrollo cotid iano de la gestión amobiental corno en la e valuación y consultade decisiones específicas.

¡,,: PRINCIPALES INSTANCIAS DEPARTICIPACiÓN SOCIAL, El Consejo Nacional de Areas Natu

ra le s Protegidas y los Con sejosTécnicos Asesores. una para cadaárea prioritaria.

:,... Las Comisiones de Ecología y deMejoramiento de la Calidad del Aire.Que como órganos de consulta. tienenuna función forma tiva . analítica.prepositiva y evaluatoria.

, La inte g ració n y O pe ración delComit éTécnico Consultivo Nacionalpara la Recuperaci ón de EspeciesPrioritarias.

,. La integ rac ió n de Su bcomit é sTécnicos Consultivos para especies ygrupos de especies prioritarias.

,. Dentro de la estrategia orientada a lagestió n adecuada de 10 <; residuos


peligrosos, se ha impulsado la creación de mecanismos de participacióne información y de instrumentos dedivulgación., Entre ellos destaca lacreación de la REMEXMAR, antescomentada.

y Los procesos de normalización enmateria ambiental se han hecho cadavez más participativos y abiertos através del Comité Consultivo Nacionalde Normalización para la ProtecciónAmbiental. Este comité cuenta con larepresentación de S4 cámaras yasociaciones del sector productivo, deprestadores de servicios, de instituciones de educación superior ycolegios de profesionistas, lo que hallevado a que muchas normas tardenmás en elaborarse, pero a la vez hagarantizado tanto un mejor sustentotécnico como una mayor legitimidadsocial.

Actualmente, cualquier norma ambientales sometida a un amplio proceso deconcertación con los agentes destinatarios de dicha norma, además de apegarse a un riguroso proceso de elaboración con bases técnicas y científicas paragarantizar su efectivo cumplimiento. Esdecir, las normas ya no se contituyen enun acto unilateral, lo cuál constituye unpaso decisivo hacia la modernización dela gestión ambiental.

Con la convicción de que la participaciónsocial es un componente básico de unapolíticaambientaleficaz,ellNE ha buscadollevar a cabo un amplio proceso de con-

sulta que permita recoger opiniones ynecesidades de los grupos privados yorganizaciones sociales para garantizarmejores resultados.

Lograr una mayor participación de laciudadanía en la gestión ambiental es unode los objetivos de la Dirección Ejecutivade Participación Social del ¡NE, que seencarga también de mantener unaintensa interacción con los medios masivos de comunicación y editar y difundirpublicaciones, a fin de que la poblacióntenga cada vez más amplio acceso a lainformación y a la educación relacionadacon el medio ambiente. Dentro de estaDirección se desarrolla también unaintensa labor de capacitación, para lo cualse impulsa la organización de talleresdirigidos a cuadros técnicos de los gobiernos federal y estatales y municipales.Asimismo, realizan una intensa labor decon las Subdelegaciones de Medio Ambiente de las Delegaciones Federales dela SEMARNAP y con el Poder Legislativo.

Desconcentración en el INE

En el marco del Programa de Modernización Administrativa 1994-2000 ydel reglamento interno de SEMARNAP, eltNE emprendió desde 1996 las accionesencaminadas a desconcentrar trámitesy servicios al público hacia las Delegaciones Federales.

Todas las áreas sustantivas del Institutose involucraron en el proceso desconcentración, dando como resultado:

Cuarta parte. Modernizando la gestión

Desconcentractán en el INEMejora regulatoriaInformación y evaluación

301305313


peligrosos, se ha impulsado la creación de mecanismos de participacióne información y de instrumentos dedivulgación., Entre ellos destaca lacreación de la REMEXMAR, antescomentada.

y Los procesos de normalización enmateria ambiental se han hecho cadavez más participativos y abiertos através del Comité Consultivo Nacionalde Normalización para la ProtecciónAmbiental. Este comité cuenta con larepresentación de S4 cámaras yasociaciones del sector productivo, deprestadores de servicios, de instituciones de educación superior ycolegios de profesionistas, lo que hallevado a que muchas normas tardenmás en elaborarse, pero a la vez hagarantizado tanto un mejor sustentotécnico como una mayor legitimidadsocial.

Actualmente, cualquier norma ambientales sometida a un amplio proceso deconcertación con los agentes destinatarios de dicha norma, además de apegarse a un riguroso proceso de elaboración con bases técnicas y científicas paragarantizar su efectivo cumplimiento. Esdecir, las normas ya no se contituyen enun acto unilateral, lo cuál constituye unpaso decisivo hacia la modernización dela gestión ambiental.

Con la convicción de que la participaciónsocial es un componente básico de unapolíticaambientaleficaz,ellNE ha buscadollevar a cabo un amplio proceso de con-

sulta que permita recoger opiniones ynecesidades de los grupos privados yorganizaciones sociales para garantizarmejores resultados.

Lograr una mayor participación de laciudadanía en la gestión ambiental es unode los objetivos de la Dirección Ejecutivade Participación Social del ¡NE, que seencarga también de mantener unaintensa interacción con los medios masivos de comunicación y editar y difundirpublicaciones, a fin de que la poblacióntenga cada vez más amplio acceso a lainformación y a la educación relacionadacon el medio ambiente. Dentro de estaDirección se desarrolla también unaintensa labor de capacitación, para lo cualse impulsa la organización de talleresdirigidos a cuadros técnicos de los gobiernos federal y estatales y municipales.Asimismo, realizan una intensa labor decon las Subdelegaciones de Medio Ambiente de las Delegaciones Federales dela SEMARNAP y con el Poder Legislativo.

Desconcentración en el INE

En el marco del Programa de Modernización Administrativa 1994-2000 ydel reglamento interno de SEMARNAP, eltNE emprendió desde 1996 las accionesencaminadas a desconcentrar trámitesy servicios al público hacia las Delegaciones Federales.

Todas las áreas sustantivas del Institutose involucraron en el proceso desconcentración, dando como resultado:


un paquete de 24 trámites totalmentedesconcentrados;39 trámites en los cuales las delegaciones participan como receptoras,integradoras de expedientes, o comovía de entrega de resoluciones, esdecir, de desconcentración parcial; yuno centralizado.

Este proceso se realizó mediante tresvías:

Se elaboran acuerdos delegatoriospara trámites, funciones o asuntosespecíficos, pasándose formalmentela responsabilidad a las DelegacionesFederales de SEMARNAP.

El Acuerdo de Mejora RegulatoriadelINE funciona como una especie deacuerdo delegatorio, los trámites lasDelegaciones están facultadas pararesolver en parte y aquellos en los queactúa como oficina receptora únicamente.

La tercer vía es la de adecuacionesya sea a una Ley o a un Reglamento,donde se estipulan qué funcionespuede desarrollar las DelegacionesFederales en cuanto a funcionesespecíficas, competencia de dichaLey o Reglamento.

Tnillllt8s lIlE

Conforme al Programa de MejoraReguJatoria fueron regi$lnldos ante laSEcoA 64lrámile'Sacargo del INE, los cuales comprenden:

20 trámites descencentrades IJasta 1998 (Jin considerar que la IiC8flCIa,lfl¡funcionamiento y la Ucencia ambiental QIlicaen la¡lrácti¡:ason un solo t!álniteJ,¡je •ellos 16 se desconcentraron totalmente y 4 Pllroialm8l1t8;·

5 trámites desconcentrados madiante el 8CuardIMlelegatorio.(1JoF.14.09-00)

35 con desconcentración parcial mediante un acuerdQ de mejora regulatoria (001' ~1·02·2000).*

3 deSconcentrados una vez que se publicó el reglamento en materia de Impactoambiental; y .

1 trámRe que permanece totalmente centralizado.

• Originalmente eraa 36, de estos 33 eorrespotlden-·aJa Dirección General. de Vida Silvestre. Alaprobarse la Ley. General de Vida Silvestre, -fue~ dcRQgadpsoc:ho-trámites. se conservaron 2S..y seadicionaron siete nuevos, quedando finaJmente 35.


En el anexo respectivo se presenta lalista detallada de los trámites INE a juliodel 2000.

Las subdelegaciones de medio ambientesurgen con la creación de la SEMARNAP,es decir, cuando se formalizan las

Trámites desconcentrados parcial y totalmente por Dirección General(julio, 2000)

Áreas Desconcenlracl6n Desconcenlracl6n Cenlrallzado Tolalparcial Tolal

Num. trámites Num. trámites Num. trámites Num.trámites

Areas Naturales Prolegidas 7 O O 7Vida silvestre 21 11 O 32Gestión e información ambiental O 2 O 2Materiales, residuos y 12 4 O 16actividades riesgosasOrdenamiento e impacto

1 3 O 4ambientalRegulación ambiental O 2 1 3Total 41 22 1 64

El proceso de desconcentración del tNEha tenido grandes avances, pero aúnfalta desconcentrar de manera total unnúmero importante de trámites, en dondelas delegaciones sólo sirven como receptoras y no se encargan verdaderamentede realizar el trámite.

El reto es lograr fortalecer plenamentelas capacidades de las delegaciones paraque se puedan hacer cargo correctamente de las funciones desconcentradas,una vez hecho eso, el INE podrá enriquecer su presencia local y especialmente,su gestión desconcentrada a favor delpúblico usuario.

En esta dirección se han logrado avances sustanciales, sobre todo si comparamos la situación prevaleciente a finales de 1994.

Delegaciones Federales de SEMARNAPen 1995. Sin embargo, el ReglamentoInterno de la SEMARNAP se publicó hastael 8 de julio de 1996; esto ocasionó queno se tuviera una estructura con reconocimiento oficial hasta esa fecha.

Además, la conformación real de las subdelegaciones ha sido un proceso lentoque arrancó de una situación en la quela mayoría de las delegaciones no contaban con un área de medio ambiente oesta función estaba inmersa en la de planeación. En un segundo momento lassubdelegaciones no contaban con equipode trabajo especializados ubicados en susrespectivas unidades administrativas.

Ante esta situación, SEMARNAP desarrolló una Estructura de Transición General que serviría de base para que cada


una de las Delegaciones Federales deSEMARNAP conformaran su estructuradefinitiva. En este marco las subdelegaciones de medio ambiente se integrarían de tres unidades administrativas:

Normatividady OperaciónAmbiental,Ordenamientoe Impacto Ambiental, yPrevención, Restauración y Aprovechamiento Ambiental.

En diciembre de 1998, se logró conformar esta estructura de transición general para las delegaciones, con algunasadecuaciones en su estructura deacuerdo a las características y necesidades de cada delegación acorde a laentidad federativa.

La Subdelegación de Medio Ambientetiene como objetivo: Instrumentar yejecutar los programas de la DelegaciónFederal en materia de ecología y protección del medio ambiente, promoviendo la conservación y restauración delos ecosistemas, así como su aprovechamiento y desarrollo sustentable, a finde contribuir al mejoramiento de lascondiciones de vida de los habitantes dela entidad federativa.

A manera de indicadores de equipamiento y recursos humanos, se tieneque en promedio las subdelegacionescuentan con once personas; un promediode cuatro computadoras, y a partir de1998 cuentan con un modesto presupuesto propio.

En forma complementaria y con lacreación de la Unidad de ParticipaciónSocial, Enlace y Comunicación (UPSEC),se inicia un esfuerzo por abordar demanera integral los aspectos de gestiónlNE-Subdelegaciones de Medio Ambiente. En esta dirección, a partir delmes de junio de 1999, operan tres mecanismos básicos de atención de carácterperiódico y permanente:

Reporte de asuntos delegacionalespendientes de desahogo de las unidades administrativas del INE;Detección de focos rojos regionales yReunión Nacional de subdelegados demedio ambiente.

La primer ocasión en que se reunió a los31 subdelegados con la finalidad deabordar de manera integral los aspectosde gestión y coordinación con las direcciones generales del lNE, fue durante laPrimera Reunión Nacional de Subdelegados de Medio Ambiente, los días 6,7 Y8 de septiembre de 1999, en Jiutepec,Morelos. Una segunda reunión se llevóa cabo los días 22, 23 Y24 de mayo del2000, en la ciudad de Cuernavaca,Morelos. De ésta se derivaron 56 acuerdos y compromisos específicos, cifra queda cuenta de la riqueza de las interacciones entre oficinas centrales del INE ysubdelegaciones de medio ambiente.

Es importante resaltar que, pese a todolo logrado hasta la fecha, las sub-


delegaciones de medio ambiente aúnrequieren de recursos financieros,materiales y humanos, para mejorar sucapacidad de respuesta.

Mejora regulatoria

La política federal

La mejora regulatoria es parte de unanueva forma de gobernar que logra elcambio de una cultura reguladora a unapromotora de las actividades de los particulares, al privilegiar el análisis, latransparencia y la participación ciudadana en las decisiones del Estado.

El gobierno federa! ha venido trabajandoen un programa de desregulación de lasactividades productivas desde 1989, através de la extinta Unidad de Desregulación Económica (convertida aboraenla Comisión Federal de Mejora Regulatoria--{:OFEMER) organismo dependiente de la SECOFI. Este proceso de desregulación conlleva cambios en el contextolegal, institucional y, por supuesto,regulatorio y se da dentro de un marcode apertura comercial, de tratados delibre comercio, privatizaciones y departicipación en organismos internacionales.

El ingreso de México a la OCDE, ha sidosin duda alguna, el catalizador principaldel proceso de reforma regulatoria de lasactividades económicas en nuestro país.La firma de acuerdos o tratados de libre

comercio bilaterales y regionales, laparticipación en la organización deCooperación Económica de la CuencaAsia Pacífico (APEC) y en la Organización Mundial del Comercio han alentado también los rápidos cambios queen materia regulatoria se han dado enMéxico.

Las políticas, instrumentos y herramientas principales que orientan estasreformas son: el Acuerdo Presidencialpara la Desregulación de las ActividadesEconómicas (noviembre de 1995), lamencionada COFEMER, el Consejo deMejora Regulatoria, y el Manifiesto deImpacto Regulatorio (MIR), el cual seaplica a todos los proyectos regulatoriosnuevos. Además, se aplican acuerdos dedesregulación, descentralización y desconcentración entre los tres ordenes degobiernoy a!establecimientodel RegistroFederal de Trámites Empresariales.

Lo que a fines de los años ochenta fueel programa para la desregulación de lasactividades productivas, evolucionó diezaños después para convertirse en elPrograma de Mejora Regulatoria (PMR)cuyo objetivo principal es crear y mantener un marco regulatorio transparentey eficiente que transforme a México enun país más atractivo para el crecimientode las empresas existentes y el establecimiento de nuevas empresas.

Al eliminar obstáculos y costos innecesarios impuestos por normatividad


federal anacrónica o inadecuada y, aldiseñar normatividad, servicios gubernamentales o promocionales efectivos,la mejora regulatoria propicia la competitividad de las empresas, alienta lainversión productiva y permite la creación de más y mejores empleos.

El PMR, diseñado,coordinadoy ejecutadopor la COFEMER, asegura el enlace entre los sectores público, social y privadopara recabar sus opiniones en materiade mejora regulatoria y dar seguimientoal PMR a través del Consejo de MejoraRegulatoria."

Las cuatro acciones principales del ?MRson:

Eliminar trámites empresarialesinnecesarios y simplificar los que sonnecesarios U otorgan servicios opromociones a las empresas.Revisar y mejorar proyectos dedisposiciones jurídicas que pudierantener impacto en la actividadeconómica nacional haciendo uso delas MIR que elaboren las dependencias.Elaborar proyectos de reformas adisposiciones jurídicas y administrativas con impacto general en laactividad empresarial.Apoyar a los estados y municipios ensus respectivos programas.

Cada dependencia instrumenta lasmejoras regulatorias en el ámbito de su

competencia tanto en trámites y serviciosvigentes como en proyectos y nuevasdisposiciones normativas. En el caso dela SEMARNAP, la Subsecretaría de Planeación es la oficina responsable deinstrumentar, coordinary dar seguimientoal proceso de mejora regulatoria.

Programa de mejora regulatoria

La SEMARNAP y el INE participan desdeel inicio de la administración en esteesfuerzo de desregulación y simplificación administrativa buscando llenarvacíos legales, modernizar los instrumentos regulatorios y simplificar los trámitesadministrativosa los que está sujetoel sector empresarial, en temas y asuntosrelacionados con la protección del medioambiente.

Entre las grandes estrategias SEMARNAP

hay dos que se relacionan directamentecon el programa de desregulación ysimplificación administrativa: modernización de la regulación ambiental ydescentralización de la gestiónambiental.

La base legal para lograr un avancesustancial en este proceso de modernización ha sido la reforma a la LGEEPA,

publicada en el Diario Oficial de laFederación el 13 de noviembre de 1996.A partir de las modificaciones a estemarco jurídico, el PMR del INE buscaalcanzar los siguientes objetivos:

Incrementar la eficiencia del sistema


regulatorio ambiental, ampliando susalcances, oportunidades y minimizando sus costos sociales.

• Diseñar y promover nuevos mecanismos de regulación que amplíenlos horizontes de gestión gubernamental y de participación social.

• Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que brindeseguridad a la inversión, promuevadecisiones a largo plazo en favor dela protección ambiental y suprimaelementos de discrecionalidad.

• Generar una atmósfera de confianzay cooperación entre la autoridadambiental y el sector privado, buscando convergencia y estrategias comunes.

• Eliminar aquellas regulaciones que norepresentan un beneficio para la conservación del medio ambiente.

La ejecución del PMR ha sido un procesolargo y minucioso que ha involucrado ala Comisión Federal de Mejora Regulatoria de la SECOFl, a la SECODAM y atodas las direcciones generales del INE.

En la integración de estas modificacionesreglamentarias se ha buscado llevar acabo un proceso amplio de consulta quepermita recoger opiniones, sugerenciasy necesidades de los grupos privados yorganizaciones sociales involucrados ocon competencia en la materia.

Resultados y avances

Las metas alcanzadas por el INE durante

el periodo 1994-2000 abarcan aspectoscomo la elaboración, revisión, modificación y/o eliminación de reglamentos,licencias y permisos, manuales,programas de manejo y normas.

Un resultado central de este cuidadosoproceso ha sidola publicaciónen el DiarioOficial de la Federación (el 19de febrerode 2000) del acuerdo por el que se dan aconocer los trámites inscritos en elRegistro Federal de Trámites Empresariales que aplica la SEMARNAP y susórganos administrativosdesconcentradosy donde se establecen diversas medidasde mejora regulatoria.

En el acuerdo se presentan todos lostrámites realizados por el INE que aplicanal sector productivo, derivados de unaminuciosa revisiónqueimplicómodificar,simplificar y eliminar trámites, asegurando una estricta congruencia entreéstos y lo establecido en leyes, acuerdos,reglamentos y normas. El Acuerdo establece además, en forma precisa, ladocumentación e información que lepueden ser solicitada al promovente porla autoridad marca los plazos derespuesta de cada trámite.

En el anexo respectivo se presenta eldetalle de todos los trámites INE a juliodeI200ü.

En este instrumento también se prevé unmecanismo para mantener actualizado ydisponible al público el Registro Federalde Trámites Empresariales en el que se

308 MODERNIZANDO LA GESTiÓN

dan a conocer, ya sea por medios electrónicos o en las ventanillas de recepcióndel INE y de las Delegaciones Federalesde la SEMARNAP toda la informaciónnecesaria para efectuar los trámites:normatividad aplicable, casos en los quedeben o pueden realizarse los trámites,lugar y horarios de atención, consulta yrecepción, costo, criterios y tiempos deresolución.

Mejora regulatoria en materia devida silvestre

:-- Revisión de las NOM relativas a laobservación de ballenas, especies deflora y fauna que requieren un estatusde protección, así como investigacióny colecta científica de flora y faunasilvestres.

:-- La publicación en el Diario Oficial dela Federación de manuales deprocedimientos sobre los trámites queatiende la Dirección General de VidaSilvestre (uno de ellos elaboradoconjuntamente con la PROFEPA) paradar certidumbre al promovente.

:-- Para un aprovechamiento sustentablede la vida silvestre se publicó el 3 dejulio de 2000 la Ley de Vida Silvestre,que en conjunto con las disposicionesrelativas de la LGEEPA y de otrasleyes afines, regula de manera eficiente las actividades productivas yde conservación relacionadas con dichos recursos, con el objeto de darseguridad jurídica a los particulares yfundamento legal a las autoridades.

:-- La nueva Ley de Vida Silvestre y sureglamento correspondiente (en preparación y programado para terminarse en el presente año) permitiránque todos los trámites previstosactualmente en el Acuerdo Secretarial de Mejora Regulatoria, por elcual se establece el calendario cinegético, tengan un sustento que brindecerteza jurídica a los particulares.

Mejora regulatoria en materia deÁreas Naturales Protegidas

:-- En el tercer trimestre del año 2000 laSECOF/ se encontraba evaluando enmateria de mejora regulatoria, elproyecto de Reglamento de ÁreasNaturales Protegidas. En el citadodocumento se determinan, entre otros:Los trámites, procedimientos, requisitos de información, documentos anexos, plazos oficiales de respuesta,procedimientos internos de desahogoy de vigencia de los permisos y autorizaciones, así como los lineamientosen cuanto a forma y contenido a quedeberán sujetarse los programas demanejo que se elaboren para las ANPy las actividades que en ellas serealicen. Se espera concluir el procesode aprobación y publicación en elDiario Oficial de la Federación en elpresente año.

:-- Con la finalidad de otorgar certezajurídica a los particulares que realizandiversas actividades en las áreas natu-


rales protegidas, se inscribieron en elRegistro Federal de Trámites Empresariales siete trámites, en los que seespecifican las actividades que requieren de una autorización o permisopara su ejecución en ANP, incluyendoprocedimientos y requisitos, Dichostrámites serán considerados por elreglamento referido en el punto anterior.

y Con el fin de preservar los hábitatsnaturales y los ecosistemas, asegurarel equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos, así como conservar la diversidad biológicaexistente y lograr el aprovechamientoracional y sostenido de los recursosnaturales, se han elaborado 23 Programas de Manejo de ANP prioritarias.

". A la fecha, se han obtenido de laCOFEMER, trece no objeciones a programas de manejo, mismos que ya sehan publicado.

Mejora regulatoria en materia deimpacto ambiental

". Se reviso y modificó el reglamento dela LGEEPA en materia de impactoambiental (RMIA), en el apartadocorrespondiente se documenta elenfoque y alcances de esta reforma.El reglamento, publícado el 30 demayo de 2000 en el Diario Oficial dela Federación, define el listado deobras o actividades específicas querequieren de Manifiesto de Impacto

Ambiental (MIA), así como de aquellas que, a pesar de aparecer en dichalista, quedan exentas presentarloconsiderando que en razón de su ubicación, dimensiones, alcances ti otrascaracterísticas, no causan impactosambientales significativos ni causandesequilibrios ecológicos ni rebasanlos límites establecidos en la normatividad.

". A fin de otorgar mayor certeza jurídica a los particulares y simplificar losprocedimientos para la obtención dela autorización en materia de impactoambiental, se acordó en el RMIA establecer una sola modalídad de MIApara proyectos individuales y una modalidad regional de MtA que contempla proyectos de índole regional, porejemplo, desarrollos turísticos yforestales

". Se elaboraron y están disponibles alpúblico las guías sectoriales para laelaboración del Informe Preventivo,MtA Particular y MIA Regional paralos proyectos de los sectores: energíaeléctrica, pesquero y subsector acuícola, hidráulico, turismo, agropecuario,industrial, petrolero, forestal, minero,vías de comunicación y residuos peligrosos.

'Ji' La MIA y el estudio de riesgo. en elcaso de actividades altamente riesgosas, se evalúan en un solo procedimiento integrado,

". En el RMIA se contempla el procedimiento por el cual la SEMARNAPhará uso de la facultad consistente en


solicitar M[A para aquellas obras oactividades que corresponden aasuntos de competencia federal distintas a las previstas en las fracciones1a Xll.del arto 28 de la LGEEPA, cuando se considere, en forma justificada,que pueden causar desequilibriosecológicos graves e irreparables,daños a la salud pública o a los ecosistemas o rebasar los límites y condiciones en la normatividad vigente.

;.. En relación con el trámite de informepreventivo, el RMIA establece loslineamientos necesarios para acelerarla definición de los ordenamientosecológicos territoriales, así como elestablecimiento de parques industriales y NOMs a fin de que las obrasy actividades que se realicen deconformidad con dichos instrumentosúnicamente requieran de la presentación del informe preventivo en lugarde la MIA.

Mejora regulatoria en materia deindustria y normas

;.. Conforme a lo dispuesto en la LGEEPAen cuanto al establecimiento de untrámite integral para la operación yfuncionamiento de industrias, comercios o servicios, que requieren obtenerdiversos permisos, licencias o autorizaciones competencia del INE, sesuscribió un acuerdo por el que seestablecen los procedimientos ymecanismos para que empresas queson fuentes fijas de jurisdicción

federal en materia de atmósfera,puedan obtener la LAV, mediante untrámite único, así como la actualización de la información de emisionesmediante la COA. En el apartadocorrespondiente se documentan lospropósitos y alcances de estos instrumentos de la gestión ambientalindustrial.

;.. A través de la LAU los establecimientos industriales podrán presentarsu MIA, estudios de riesgo y permisospara descarga de aguas residuales,antes de la fase constructiva, y lospermisos de residuos peligrosos,atmósfera yagua, en fases posteriores.

;.. Por lo que se refiere a la COA, se establecióque la informaciónde emisionesa la atmósfera será obligatoria.Además, el reporte de emisión ytransferencia de sustancias deprioridad ambiental es de caráctervoluntario en tanto se publique la NOMcorrespondiente.

;.. En lo referente al trámite para presentar procesos o tecnologías alternativas a las consideradas en las NOMS

en materia ambiental, en éste ya secontemplan los criterios establecidosen el reglamento de la Ley Federalsobre Metrología y Normalización(LFMN).

;.. En agosto del año 2000 el reglamentode la LGEEPA en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica seguía sometido a revisióny consulta entre grupos de interés con


el fin de proponer un nuevo proyectode reglamento.

Mejora regulatoria en materia deriesgo y residuos peligrosos

~ En apego a las reformas a la LGEEPA

en esta materia, en agosto del 2000estaba en su fase final la elaboracióndel reglamento de dicha ley en loreferente a materiales, residuos yactividades altamente riesgosas, porlo que el proyecto debe quedaraprobado durante el presente año.

~ En materia de riesgo se establecieronuna serie de acuerdos dentro del grupode trabajo de mejora regulatoria en elque participan INE-SEMARNAP,

SECOFI y SECODAM, algunos de ellosson los siguientes:

~ Para el caso de empresas en operación que realicen actividades altamente riesgosas y en tanto entre envigor el reglamento citado en el puntoanterior, se definió un trámite que define mecanismos para inducir a lasempresas a cumplir en forma voluntaria con la presentación del estudiode riesgo correspondiente.

~ En virtud de que adicionalmente estasempresas requieran presentar unprograma de prevención de accidentes, cuyo procedimiento de aprobación es complejo debido a la participación de varias dependencias, seacordó que en el reglamentocorrespondiente se propondrá un

procedimiento simplificado y queformalice la creación del Comité deAnálisis y Aprobación de los Programas para la Prevención de Accidentes, mediante un acuerdo de coordinación en el que se definan lasfunciones de cada una de las dependencias, en el ámbito de sus atribuciones, para resolver sobre la aprobación del programa respectivo.

~ En tanto se expidadicho ordenamientoreglamentario, se establecerán losmecanismos para inducir a los particulares a la presentación de dichoprograma, así como para definir procedimientos expeditos para la aprobación de los mismos, por las dependencias competentes, en el Comitéde Análisis para la Aprobación de losProgramas de Prevención de Accidentes.

~ También se llegaron a acuerdosespeciales en tomo a los trámites delas autorizaciones relacionadas conactividades de manejo de residuospeligrosos, en tanto entre en vigor elreglamento citado en el primer punto.

Hacia adelante

La mejora regulatoria en México ha permitido hacer más eficiente al gobierno,reducir los precios de productos yservicios, ampliar las opciones para losconsumidores y las empresas, adoptarnuevas tecnologías innovadoras en lasactividades productivas, incrementar lacompetitividad y crear nuevos empleos.En el sector ambiental y respaldados en


las modificaciones a la LGEEPA, sepresentan avances significativos en materia regulatoria respecto de otros sectores: una delimitación clara de lascompetencias de los tres órdenes de gobierno, la incorporación en la legislaciónde instrumentos económicos de políticaambiental, la autorregulación, el reconocimiento a las iniciativas voluntarias,modificaciones en el enfoque normativo,la apertura a la opinión pública a travésde los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable y los mecanismos deconsulta pública, entre otros.

Estas valoraciones han sido confirmadasen un estudio realizado por la OCDE,

cuyos resultados se publicaron en agostode 1999.

Los avances en mejora regulatoria de lagestión pública federal alentaron unamayor evolución en los mecanismosinstitucionales y sus instrumentos:

~ Mediante decreto emitido el 19 demayo del año 2000, se establece lacreación de la Comisión Federal deMejora Regulatoria y se modifica laLey Federal del ProcedimientoAdministrativo, con el propósito defortalecer un esquema moderno yefectivo para asegurar que lasregulaciones se elaboren con plenatransparencia, con la opinión de losafectados, y con base en el análisisque permita la selección de lasmejores alternativas regulatorias.

~ Ahora todo proyecto de ley, reglamento, acuerdo, decreto y,en general, cualquier disposición que afectea los particulares debe remitirse a laCOFEMER al menos treinta días hábiles antes de que se pretenda emitir.La Comisión hace públicos no sólo lostextos de estos proyectos, sino también las manifestaciones de impactoregulatorio correspondientes.

~ También se creó un Registro Federalde Trámites y Servicios que sustituyeal Registro Federal de Trámites Empresariales, que contiene los requisitos, documentos anexos y los formatos para presentar trámites, ya seanempresariales o ciudadanos. En unplazo menor a tres años, las autoridades no podrán exigir trámites queno estén inscritos en este registro.

~ Se establecieron las reglas generalesque deben observar las autoridadessobre la presentación y la resoluciónde trámites.

Así, la agenda del INE en materia demejora regulatoria deberá asegurar laplena concordancia y cumplimiento delos lineamientosdictados por la COFEMER

y alcanzar los objetivos particulares almedio ambiente ya definidos: incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental,ampliando sus alcancesy oportunidades, y minimizando suscostos sociales; diseñar y promover nuevos mecanismos de regulación queamplíen los horizontes de gestión gubernamental y de participación de la


sociedad; establecer un horizonte decertidumbre y de reglas claras que brindeseguridad a la inversión; promoverdecisiones a largo plazo en favor de laprotección ambiental; suprimir elementosde discrecionalidad y eliminar regulaciones que no representen un beneficiopara la conservación del medio ambiente.

Por lo tanto será necesario extender yprofundizar las líneas de trabajo:

Consolidar el marco regulatorio,iniciado con las reformas a la LGEEPA

y con las revisiones y modificacionesa los reglamentos en materia de atmósfera, impacto ambiental, vida silvestre, áreas naturales protegidas ymateriales, riesgo y residuos peligrosos.Inducir sinergia entre el programa demejora regulatoria y las acciones dedesconcentración y descentralización.Extender mecanismos de participación social en el proceso regulatorioy procurar el logro de consensos, sinapartarse de los objetivos de protección ambiental.Optimizar la calidad de la regulaciónambiental.Abatir el rezago en la resolución detrámites cumpliendo con los plazosresolutivos establecidos en la LFPA yen las fichas técnicas de los trámites.Reforzar las capacidades institucionales del INE en materia regulatoria parala aplicación de los MIR, la revisión y

mantenimiento de las fichas técnicasde los trámites en función de nuevosy más eficientes instrumentos regulatorios o de la modificación a losexistentes, y en la atención al público.Desarrollar el registro de personasacreditadas para realizar trámites,interconectado con las otras entidadesdel gobierno federal, y manteneractualizados todos los trámites del INE

para usuarios y promoventes en elRegistro Federal de Trámites y Servicios.

Todo esto aportará al propósito deconsolidar reglas claras y sencillas en lagestión ambiental, que alienten eficienciaen la economía, garanticen protección ala salud humana y el medio ambiente, almenor costo posible y con el máximobeneficio para la sociedad.

Información y evaluación

Para el INE la generación de informacióny conocimiento ambiental es un asuntocrucial y de la más alta prioridad para eldesarrollo de una política ambiental queresponda a las características del país,así como para fomentar la participaciónsocial y el desarrollo tecnológicomediante la continua provisión deelementos informativos coherentes yoportunos.

El libre acceso a la información ambiental es un requisito básico para la


participación social. Se requiere conocimiento, información y construcción deuna visión compartida de la situaciónsobre la que se quiere incidir, para actuarde la mejor manera posible.

Los alcances del Sistema Nacional deInformación Ambiental y de los RecursosNaturales están determinados por laLGEEPA, que regula el derecho a la información, y responden a los requerimientosde los programas sectoriales y losprogramas de trabajo anuales de laSEMARNAP y de otros organismos e instituciones que tienen como misión atenderasuntos relacionados al medio ambientey los recursos naturales. En este marcoel lNE ha desarrollado el Sistema Nacionalde Información Ambiental, cuyascaracterísticas y componentes abordantanto las fases de procesamiento comolos servicios de información.

Resulta útil distinguir entre los centrosde procesamiento (monitor) y los servicios de información (portavoz).Los primeros tienen la misión de generar, procesar y transmitir información comoinsumo elemental para la formulación yseguimiento de las políticas; los segundosponen la información existente al alcancede los usuarios y establecen los mecanismos para su utilización.

La calidad de la información se mide porsu pertinencia, precisión, oportunidad yacceso; de eso depende su utilidad. Elreto para los próximos años de lasinstituciones responsables de la gestiónambiental en general y del INE en par-

ticular consiste en lograr ofrecer los servicios de información que exige unagestión moderna, acordes con la visiónintegral, programática, temática, territorial e institucional de la gestión ambiental.Para impulsar esta transformación senecesita promover la "voz" de los usuarios, su percepción sobre la calidad ysuficiencia de los servicios, expandir lacobertura por tipo de usuario y descentralizar los servicios de información.

En el segundo semestre del 2000, el INE

edita y divulga su publicaciónInformación Ambiental para el Desarrollo Sustentable que contiene unavaliosa reflexión sobre el papel de lainformación y la evaluación en la gestiónambiental, y documenta ampliamente lostrabajos para la conformación deindicadores de desempeño ambiental.

En los siguientes apartados se describenbrevemente los resultados y avances enmateria de fijación de metas y evaluación, y del Sistema Nacional deInformación Ambiental, comenzando porsu componente de indicadores ambientales, y enseguida se abordan los resultados en sus componentes de infraestructura informática; desarrollo de sistemas;página INE en Internet y normatividad.

Fijación de metas y evaluación

El INE es consciente de la importanciade fijar metas que se traduzcan en valoragregado para los agentes económicosy la ciudadanía en general tanto comode los resultados de su gestión con base


en indicadores de desempeño. Por loanterior, en el INE se han desarrollado,en el marco del PROMAP, una serie deindicadores de desempeño, que podemosdividir en tres tipos: los indicadoresestratégicos que se refieren a la medicióndel cumplimiento de los objetivos estratégicos de los programas sectorialesy de las grandes actividades institucionales; los indicadores de gestión, queevalúan el desempeño de los procesosclave y son eminentemente operativos yse refieren al cumplimiento de las metasque se plantean de manera anual, y losindicadores de servicio, que miden elcumplimiento de los estándares (tiempo,cantidad, calidad) de los servicios queproporciona el INE al público en general.

Para poder evaluar los avances de lagestión del INE, se han realizado cadaaño ejercicios de planeación, mismos quehan derivado en la integración de losprogramas anuales de trabajo de SEMAR

NAP y sus órganos desconcentrados, yen éste año, se realizó el mismo ejercicioespecíficamente para el INE con la publicación del documento INE: metas 2000.

Adicionalmente se realiza trimestralmente el Reporte de avances del programa sectorial de medio ambiente1995-2000, en donde se revisan losavances de cada una de las accionesespecíficas que se desarrollan en el senodel INE para dar cumplimiento con losobjetivos estratégicos del PMA 19952000. Esta labor la coordina la SECODAM.

En cuanto a la aplicación de los indicadores en la evaluación del desempeño,los indicadoresestratégicos son utilizadospara revisar los avances de las actividades institucionales anualmente tantopara la cuenta pública, como para laformulación y aprobación del presupuesto del año siguiente.

Los indicadores de gestión y servicio, sonrevisados trimestralmente por la SECODAMque hace recomendaciones y proponeajustes para su cabal cumplimiento.

Adicionalmente a estos esfuerzos deevaluación, se han desarrollado en ellNElos trabajos de la denominada Matriz dePlaneación ZOOP, un instrumento quenos permite ir planeando y midiendo elcumplimiento de las metas en una baseregular. Este instrumento no sólo es muypoderoso, sino que ha tenido una granutilidad para la corrección de desviaciones de las metas programadas. Deigual forma se realiza la evaluacióndenominada SEMARNAP: Meta cumplidaen lo que corresponde al Instituto. Estaevaluación pretende establecer elcumplimiento de la organizacióncon baseen las metas de las estrategias, losprogramas y los proyectos específicosque se desprenden del Programa delMedio Ambiente 1995-2000, haciendouna evaluación sexenal de cuales son lametas cumplidas hasta el momento, y enqué etapa de avance se encuentran lasdemás.

316

Sistema de indicadoresambientales

MODERNIZANDO LA GESTiÓN

la ciudadanía, sino un acto democráticoque fortalece las instituciones nacionales.

A Iravés de su Dirección General deGestión e Información Ambiental, el ¡NE

ha realizado una serie de trabajos quehan derivado en la generación deindicadores que reflejan más allá deldesempeño institucional, los impactos ybeneficios de las actividades institucionales en la protección y cuidado delmedio ambiente nacional, puesto queevaluar lo realizado no es sólo una obligación de la autoridad y un derecho de

Los indicadores ambientales son unaherramienta estratégica para el diagnóstico de los fenómenos ambientales ypara la evaluación de las políticas aplicadas.

El INE ha desarrollado el Sistema deIndicadores Ambientales como uno delos componentes principales del SistemaNacional de Información Ambiental.

Conclusiones sobre las experiencias inlernacionalesen el desarrollo de indicadores

Los gobiernos han tomado como un asunto prioritario de política ambiental el desarrollode indicadores ambientales. La planeación, ejecución y evaluación de la polfticaambiental requiere del desarrollo de indicadores ambientales para su correcta aplicación.

Existe una necesidad cada vez mayor de coordinar las acciones de sistematización ydifusión de la información entre las agencias de estadística y las autoridadesambientales.

En la medida en que los indicadores ambientales se desarrollan, aumenta lanecesidadde su uso, asf como el interés y laparticipación en asuntos ambientales de distintasinstancias, gubernamentales y privadas, e incluso de la opíníón pública. Es un procesoque demanda cada vez mayor precisión, pero es también un ejercicio que ofrece m@iplesventajas para laplaneación y toma de decisiones del gobierno y un más amplio canalde información confiable al público.


, ,

El Sistema de Indicadores Ambientales, representa labase de lainformación ambientalpara la gestión pues convierte una grán caníldad de datos y estadistica en paradigmasde monitoreo y evaluación, alponer enfunclonamíento un mecanismo que combina yrelaciona acción humana, estado del medio ambiente y recursos naturales, y respuestade los agentes económicos yambientales (gobiernos, consumidores yONO'S, empresasy organisl11Os internacionales). Estos paradigmas cbnslíluyen así el fundamento nosólo para la evaluación y el monitoreo, como se ha mencionado, sino también paraidentificar tendencias ycambios significativos, insertándose al centro mismo del procesode la toma de decisiones.

La importancia de los indicadoresambientales deriva de la necesidad deproporcionar a los tomadores de decisiones y al público en general unaherramienta mediante la cual se presenteinformación concisa y sustentadacientíficamente, de manera que puedaser entendida y usada fácilmente.

En una breve descripción se puede decirque los primeros pasos hacia el desarrollode indicadores ambientales en el INE sedieron en 1993, a partir del TallerNorteamericano de Información Ambiental,celebrado en la Ciudad de Méxicoen octubre de ese año, Este taller contócon la participación del ¡NE, EnvironmentCanada y la EPA estadounidense, y tuvocomo objeti va generar una base deinformación para el reporte del estadodel ambiente de América del Norte. Apesar de que el establecimiento de indicadores fue inicialmente motivado por lanecesidad de atender compromisosinternacionales y generar indicadorescomparables internacionalmente, con la

creación de la SEMARNAP en 1994 setomó conciencia sobre la importancia deestos instrumentos en la planeación y lagestión de las políticas ambientales,haciéndose necesario plantear un conjunto de indicadores a nivel nacional queestuvieran enfocados a la toma de decisiones al interior del país, aunque sinexcluir, desde luego, las experienciasinternacionales y, en la medida de lo posible, incluyendo indicadores mundialmente comparables.

El desarrollo de indicadores pretendetambién ser una herramienta fundamental para:

Mejorar la base de información ambiental en MéxicoMejorar la percepción pública sobrelos problemas ambientalesEvaluar condiciones y tendenciasambientales a escalas regional, nacional o globalFavorecer la integración de losfactores ambientales en las políticaseconómicas


Cumplir con los compro misosinternacionales en materia ambientalRealizar anál isis comparativos entre. .paises y reglones

La informaci ón que se usa para construirindicadores ambientales es mucha y muydiversa, por esta razón. es necesariotener un marco conceptua l pa raestructurar tal informaci ón y hacerla másaccesible e inteligible. Se adoptó. paraes te fi n. e l es que ma de nominado"Presión-Estado-Respuesta" propuestopor la CXDE.

no sólo en la calidad de la informaciónque se presentó. sino también en laintegrac ión de di stintas variablessectoriales que hicieron más propositivala información de I~ indicadores. Conla publicación Indicadores de Desempeño Ambiental Evaluaci ón 2000. seactualizan los indicadores presentados enla primera ve rsi ó n y se inco rporanindicadores sectoriales sobre bosques.suelos. agua y pesca. logrando analizarlos fenómenos ambientales en relaciónd irecta con las políticas de aprovec hamiento de distintos sectores productivos.

Enfoque presión-estado-respuesta

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En 1997 la investigación dio frutos alpubl icarse el documento Al'tll lceS ('11 eldesa rrollo de indicadores para laevaluación del desempe ño ambiental('11 México, el cual presenta una seriede ind icadores para los temas de aire,residuos só lidos . residuos peligrosos.áreas naturales protegidas, vida silves tre.cambio clim ático y disminución del ozonocstratosférico.

El S is te ma de Ind ic adore s para laEvaluación del Desempeño Ambientalavanzó en el afio 2000 sustancialmente.

lo que efectivamente brinda la oportunidad de observar los fenómenos demanera más integral.

En una vertiente regional y a partir delacuerdo de La Paz de 1983 y el programa Frontera XXI de 1996 que sedesprende de él. se establece la cooperación entre México y Estados Unidospara la solución de los problemas ambientales en la frontera co mún entre los dospaíses. En especial. se conforma el grupode trabajo de Recursos de InformaciónAmbiental del prog rama Frontera XXI


a cargo de la DGGIA que, en coordinacióncon el resto de los grupos de trabajo, sedio a la tarea de organizar los trabajospara el diseño de los indicadores quemidieran el avance de las políticasbinacionales aplicadas en la regiónfronteriza.

Como resultado de tales esfuerzos, en1998 se dio a conocer el Reporte deindicadores ambientales de la regiónfronteriza, el cual presenta los indicadores seleccionados por los grupos detrabajo de aire, residuos peligrosos y sólidos, aplicación de la ley, prevención decontingencias, salud ambiental, prevención de la contaminación, recursos naturales, agua y recursos de informaciónambiental.

Como parte de los esfuerzos de evaluación de Frontera XXI, en el año 2000se publicó la actualización del primerreporte, seleccionando aquellos indicadores que se habían consolidado en cadagrupo de trabajo, y avanzando con ellosen la tarea de brindar a la comunidadfronteriza información oportuna quefavorezca su participación en el diseñoy evaluación de los programas ambientales que emprenden México y EstadosUnidos en su frontera compartida.

A la par, el Programa Ambiental deMéxico estableció como uno de sussubcomponentes, la realización de unestudio que diera cuenta de la situacióndel medio ambiente de la frontera norte

del país. La DGGIA fue la encargada decoordinar la investigación, la cual estuvoa cargo, en su versión de campo, por elInstituto Tecnológico de EstudiosSuperiores de Monterrey, campus CiudadJuárez y de INFOMEXUS, organizaciónfronteriza especializada en el temaambiental.

La investigación se extendió por un añoabarcando lo seis estados de la frontera,en especial de sus municipios fronterizos,y cristalizó en la publicación Reporte delestado ambiental y de los recursos naturales en la Frontera Norte de México.

Indicadores de desarrollo sustentable

En julio de 1995 SEMARNAP e INEGI

firmaron un convenio de colaboraciónpara desarrollar conjuntamente trabajosen materia de información ambiental,particularmente en la elaboración bianualde un compendio de estadísticasambientales e informe del estado delambiente.

En ese marco, en noviembre de 1998, seformalizó la creación del Comité Técnicode Información Ambiental, que buscaaglutinar a los diversos organismosNacionales que generan informaciónrelacionada con medio ambiente y losrecursos naturales, con el fin de coordinaresfuerzos de integración, producción, sistematización y difusión de la información


ambiental y de recursos naturales enbeneficio de la gestión del desarrollosustentable.

Ante la convocatoria en 1995 de laComisión para el Desarrollo Sustentable(CDS) de la ONU para llevar a cabo laprueba piloto mundial de elaboración deindicadores de desarrollo sustentable,México acogió con entusiasmo estainiciativa. Tanto el INE como el INEGI,

comenzaron por separado trabajos enesta dirección.

Los resultados conjuntos son muyalentadores: México ha logrado generar113indicadores de sustentabilidad de untotal de 134. De los 113 indicadoresgenerados, 39 son de presión, 43 deestado y 31 de respuesta. En los trescasos, los resultados obtenidos puedenconsiderarse altamente satisfactorios,según lo reflejan sus proporcionesrespecto al número de indicadorespropuestos por la CDS: 90.7%, 79.6% Y83.8%, respectivamente.

Se cuenta ya con una publicación conlos resultados de estos esfuerzosIndicadores de desarrollo sustentableen México.

El trabajo hacia delante consistirá en que,a partir de los indicadores reportados seinicie un proceso de discusión entredistintas instituciones gubernamentales,académicas y no gubernamentales a finde definir cuáles son los indicadoresprioritarios para México que reflejen el

interés nacional por la sustentabilidad, Esdecir establecer de manera clara losindicadores económicos, demográficos,ambientales e institucionales que reflejenlos esfuerzos nacionales a favor deldesarrollo sustentable.

Centro de Documentación eInformación Ambiental

Cabe resaltar que la misma DirecciónGeneral de Gestión e InformaciónAmbiental se encarga de coordinar elCentro de Documentación e InformaciónAmbiental (CEDIA), que cuenta con unode los acervos más completos sobre eltema, además de reunir todas las publicacionesy documentosque constituyenla historia de la gestión ambiental enMéxico. Este archivo es consultado porinvestigadores, académicos y poblaciónen generaL

El CEDIA tiene como objetivo principalpromover la información ambiental paradar cumplimiento al derecho del públicoa contar con información objetiva yoportuna, precepto consignado en laLGEEPA en su título V

El Centro cumple con la misión depreservar los productos institucionalesque se han generado que son parte dela historia de la gestión ambiental enMéxico. Así mismo, el Centro cuenta conuno de los mejores acervos ambientalessiendo requerido este por investigadores,académicos y organismos no guber-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 32 1

namentales de nuestro país. en dondedestaca de sde luego la colección deManifiestos de Impacto Ambiental encada una de sus distintas acepciones. lacual es de libre consulta para lodo elpúblico.

Realizando un balance de los logros yretos enfrentados en la presente administración con el fi n de brindar un eficienteservicio de información ambiental. ellose puede resumir en la siguiente tablacomparativa.

Madernizacion del Centro de tntormacton Ambiental del IHE

1994• Desde su creación en 1984 '1 hasta 1994, el Centro de Información Ambiental

del lNE tuvo como problemas: falta de planeaciQn de sus actividades: carenciade un manual de procedimientos; personal improvisado, espacio fisico reducido e inapropiado y falta de insumas materiales y financieros para operar deforma adecuada.

• Por otro lado el Centro siempre tuvo una baja prioridad en la agenda del INE;no contaba con un presupuesto para operac ión; el equipo de trabajo eraobsoleto e insuficiente; no existla coordinación entre la información Querequerían las~'eas y la existente en el Centro.

• En 1994 Canadá proporcionó equ ipamiento informático básico para iniciar laautomatización de la información con lo Que se formó un Centro de trabajo pilotopara consulta interna y se avanzó en la automatiZación del acervo.

1995 -1999

• Se elabora un plan de desarrollo del Centro de tntermacién con fundamento endirectrices y criterios que orientan, entreotras cosas, políticas de resguardo ypromoción de información. programas de adquisiciones. conformación de áreasdiferenciadas de resguardo según tipo de material (biblioteca, hemeroteca,macoteca. videoteca) estatutos de desempeño interno consignados en unmanual de procedmientos. reglamento interno y organigrama.

• Se atienden al rededor de 1,500 consultas mensuales. de las cuales el 40% sonde protesíonistas, 40% de investigadores y 12% de estudiantes.

• Se completó la creación de cuatro bases de datos especializadas Que son: colección general (13,000 títu los) la colección de manifiestos de impacto amblen-

322 ~IODERN IZANDO LA GESTIÓ'"

tal (5,000 titu las) base de datos de legislación ambiental (3.000 registros), yuna base de datos de la colección de publicaciones periódicas.

• El Centro es desde 1999 el representante de México como centro coordinadorante la Red Panamericana de Ingenierla sanitaria (REPIDISCA) y un nodo de laREMEXMAR.

2000• Instalación de sofware para la biblioteca Que facilite el análisis documental de

colecciones con el objeto de ofrecer mejor aprovechamiento del contenido delmaterial y tener alternativas para satisfacer con mayor eficacia y oportunidadlos requerimientos de nuestros investigadores, utilizando para ello código debarras para agilizar el proceso desde Que se adquiere el material. hasta el servicio que presta a usuarios. permitiendo hacer de manera automática reportesy estadísticas, as l como una biblioteca virtual con documentos en textocompleto. consulta de catálogo en linea a través de Internet

• Se obtiene la autorización de la SHCP para venta de servicios como: reproducción de documentos. búsquedas bibliográficas en Internet y bases de datosespecializadas que se adquieren por suscripción en toxicologla y salud. asícomo una base de datos a todas las publicaciones seriadas científicas y técni·cas internacionales, obtención de documentos internacionales y diseminaciónselectiva de información.

• la mapoteca obtieney procesa una coíeccón de 5.000 cartas topográficas, usode suelo, edafológicas. cümátlcas. uso potencial, geológicas y fisiográficas;aumenta la colección general a (15.000 títulos). colectión de manifiestos de impacto ambiental (9.000 títulos).

El Centro debe convertirse. a partir delas bases que se han logrado establecer,un lugar de referencia nacional en el uso,manejo y di fusión de la info rmaci ónambiental. para lo cual es importantereforzar las tareas de:

Mantener garan tizado el derecho delpúbli co a la información ambiental.

med iante el uso de nuevas técnicasde información.Actualizar constantemente el acervobibliográfico a fi n de dar respuestao po rtuna a la s dema ndas de in formación de los expertos y técnicosde la Institución y del público en general.Estab lecer un programa de c apa-


ciIación permanente dirigido al personal del Centro, así como establecersus perfiles técnicos requeridos paraofrecer un servicio de alta calidad,que propicie al mismo tiempo laelevación del servicio y del nivellaboral de sus trabajadores.Consolidar la modernización de losservicios mediante el cobro de aquellos que contengan un valor agregado,lo que repercutirá en beneficio de lacalidad del servicio y de las finanzasdel Centro, el cual tiene las altasposibilidades de contar con independencia de financiamiento.

Sistema Nacional de InformaciónAmbiental: desarrollo de sistemas einformática

La informática, entendida como unadisciplina abocada al manejo de información, es considerada ya como un factor estratégico para el desarrollo nacionalpor su valor como agente que incideprácticamente en todos los ámbitos deactividad y por el potencial que ésta genera cuando se utiliza de manera adecuada.El ejercicio apropiado y oportuno de estadisciplina conduce a una evolución continua de las organizaciones, hace máseficientes las estructuras, se modificany asignan nuevas responsabilidades yaparecen nuevos enfoques administrativos que incrementan la productividady mejoran la calidad de los servicios.

Por la complejidad de las labores propiasdel INE, ha sido indispensable contar conun conjunto de sistemas que brinden

información en forma oportuna tanto alos niveles directivos como a los operativos, según su ámbito de competencia.

El Sistema Nacional de InformaciónAmbiental (SNIA) abarca el conjunto desistemas de información del INEconcebidos como instrumentos de políticaambiental e identificados como unaestrategia para cumplir cabalmente conlos objetivos Institucionales en materiade gestión de la información ambiental ydel ejercicio del derecho a la información.

Entre las estrategias propuestas en elPrograma de Medio Ambiente 19952000, destaca la creación del SNIA, comouno de los mecanismos importantes enla planeación de la política ambiental delpaís.

Con fundamento en los principios,orientaciones y agenda de trabajo del INE,fue creada la Dirección Ejecutiva deSistemas e Informática (DESI); su funciónes esencialmente la de coordinar lafunción informática del INE tanto al interior como hacia el exterior del mismo yhacer cumplir los lineamientos definidospara la consecución del SNIA. En estecontexto, la DESI ha enfrentado con responsabilidad los retos que implica la consecución de dicho sistema y se haabocado a la instrumentación de las estrategias que aseguren el éxito del SNIA.

El diseño conceptual del SNIA ha sido laguía para dirigir la construcción de los


sistemas de información que demandael Instituto. El objetivo principal es desarrollar un sistema modular de información ambiental que contribuya avalorar de manera más integrada ycoherente las políticas adoptadas, asícomo a registrar el desenvolvimiento dela economía y el ascenso de los nivelesde bienestar asociados a la conservacióny al manejo adecuado de ecosistemas yrecursos.

Situación inicial

En enero de 1995, la situación del INE enmateria de infraestructura informáticaera sumamente pobre. No existía una redde cómputo y se contaba con 115computadoras y IIl impresoras independientes entre sí, lo cual significabaaproximadamente una computadora porcada ocho personas que desarrollanactividades técnicas dentro del Instituto.

No existía un plan estratégico deinformática ni de desarrollo de sistemasy los pocos sistemas que se encontrabanoperando eran cerrados o de tipo monousuario; era evidente la carencia denormatividad institucional en materia deequipamiento y programas de cómputo.Asimismo, no existían programas de capacitación informática para el personal.En general, no existía una estructurainformática especializada ni una funcióninformática institucional como tal, seutilizaban procesadores de palabras yhojas de cálculo para uso principalmente

secretarial y la mayor parte del tratamiento de información se llevaba a cabomanualmente. Existían pocas bases dedatos y éstas se encontraban aisladas;el intercambio de información se realizaba básicamente a través de documentos y disquetes. Los mecanismospara poner a disposición del público lainformación generada al interior del Ineeran nulos y estaban muy lejos deconsolidarse como una estrategiafuncional de gestión de la informaciónambiental.

Tomando como punto de partida elescenario anterior, ha sido un reto parala abora Dirección Ejecutiva de Sistemase Informática definir e implantar al interior del INE una infraestructura informática acorde con las tendencias tecnológicas actuales que permita cumplir, concriterios de calidad y eficiencia, losobjetivos del SNIA.

Resultados y avances

Para efectos de planeación, desarrollo,operación y mantenimiento, el SNtA estásubdividido en sistemas semiautónomoso modulares. Esta división obedece a laorganización técnica y administrativa delas áreas a cargo de la gestión ambiental.De acuerdo con esto, el SNtA presentacomo uno de sus componentes principales el Sistema de Indicadores Ambientales, comentado en el apartado anterior,y está integrado por los siguientescomponentes:


1. Infraestructura informática

El SNIA da soporte a una amplia gama deusuarios tanto internos como externos.Cada uno de ellos tiene una serie derequerimientos de información que varianen cuanto al detalle y al nivel deagregación (nacional, regional, estatal,municipal, local). En un principio, lademanda de información está definidapor los usuarios internos, sin embargo, elSNIA responde a distintos ámbitos deaplicación.

El SNIA está integrado modularmente através del desarrollo de sistemas particulares de tipo temático, regional y sectorial, lo que ha implicado el diseño deuna arquitectura informática que contemple una amplia compatibilidad e intercomunicación entre los diferentescomponentes.

Red de cómputo institucional

Se construyó la red de cómputo institucional conformada, por una parte, porservidores dedicados a la administraciónde sistemas de información geográfica,manejadores de bases de datos relacionales y servicios de correo electrónico eInternet, y por otra, por servidores deredes locales, estaciones de trabajo ycomputadoras personales distribuidos enlas diferentes áreas. En el mediano plazo,se deberá considerar la actualizaciónconstante del equipo de interconectividadpara dar cabida al equipo de cómputoque se vaya adquiriendo.

.. EL 100% del equipo de cómputo delInstituto que cuenta con tarjeta de redtiene acceso a la red interna y a todoslos servicios disponibles a través dela misma.Se han creado cuentas de correoelectrónico para todo el personal delInstituto.

.. Se cuenta con una base instalada de667 nodos de red, actualmenteutilizada al 100%.

Equipamiento

Para garantizar el ópti mo aprovechamiento de los recursos, tanto en materiade información como en materia derecursos humanos y financieros, uno delos principales objetivos ha sido lograr queel lNE cuente con equipo suficiente y a lavanguardia de la tecnología, de tal maneraque permita un confiable respaldo de lainformación, así como el eficiente manejoy la disposición oportuna de la mismapara apoyar la toma de decisiones. Conel Plan Institucional de DesarrolloInformático del INE se han logradoavances sustanciales:

.. A finales de 1999 el INE contaba con769 computadoras personales, quesumarán 1,030 equipos al terminar lapresente administración.

.. De 8.1 usuarios por computadora en1995, se pasó a 1.8 usuarios porcomputadora en 1999 y se llegará a1.3 usuarios por computadora a finalesde 2000.


.. Se pasará de 54% de equiposPentium o superior en 1997 a 80% en2000.

.. En 1999 se contaba con 263 equiposde impresión; para fines del año 2000se alcanzarán los 396 equipos.

.. Se cuenta con pólizas anuales demantenimiento (preventivo y correctivo) tanto para software como parahardware (Oracle, Novell, Sun y equipo de cómputo j.

Telecomunicaciones

.. Se instaló tecnología digital en el Instituto, coadyuvando a optimizar recursos tanto materiales como humanos,al mismo tiempo que se permitió lainstalación de redes internas deintercomunicación, logrando reducirconsiderablemente los gastos deutilización de telefonía pública local.

.. Asimismo, la integración del INE a laRed Institucional de Voz de laSEMARNAP ha permitido optimizar lacomunicacióny el flujode informacióndentro del sector. Lo anterior, debidoa la utilización de recursos físicos ytécnicos propios que permiten entablarcanales de comunicación con cadauna de las delegaciones y organismosdesconcentrados de la Secretaría,abatiendo así los gastos propios deservicio público de larga distancia.

2. Base de datos institucional

La información generada al interior delInstituto debe ser accesible para todoslos sistemas que están en operación encada una de las áreas del INE, lo cualdebe ser también tomado en cuenta paratodos los sistemas en desarrollo o pordesarrollar. Por eso se instrumentó ycreó la Base de Datos Institucional Básica que constituye un depósito centralde información confiable, definiendomecanismos de seguridad y de administración de la información.

Dicha base de datos es, por su naturaleza,de carácter dinámico. Es decir, continuará en elaboración y actualización ala par del desarrollo y uso de las aplicaciones que se generan en cada una delas áreas del Instituto.

Las bases de datos específicas que integran la base de datos institucional estánen proceso de consolidación. A la fechaproporcionan información suficiente queguía el proceso de toma de decisiones,sin embargo, dicho proceso de consolidación deberá ser constante a fin deincrementar la confiabilidad de las mismas y ofrecer un servicio continuo deinformación de calidad.

A mediados del año 2000, la base dedatos institucional estaba conformadapor 25 estructuras de bases de datos,mismas que se seguirán consolidando yextendiendo en número.


·liasei lie'tMós d8Slll'rollíldas y en operaClOn en el mE .(1_" eMe: junio 2000)

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~UIlciones sustantivas:Base de. oatos para la encuesta dec iPentiflcación de. proyectos clentlficos y tecnol6111cosen. materia UII regulación ambientalBase de datos del Sistema Convenios ~acionalas e InternaciOnalesBase de datos del Sistema Asuntos Prioritarios YGiras de TrabajoBase de datos del Sistema lndilre de DatosBase de Datos Institucional, incorpora tablas de uso comúnBase de datos llel Sistema de Registro de Emisión YTransferencia \le Contaminantes

Base de datos.del Sistema de ApOYO para eiManejo de Compromisos.Presidenclales Y Prioritarios .Base de datos del Sistema de Control de GestiónBase de datos del Sistema de Evaluación Cuantitativa YCualitativa de la COABase de datos dei Sistema de Información de Ordenamiento EcológicoBase de datos del Sistema de Rastreo ~e Residuos PeHgfOSll\lBase de datos del Sistema dEl A~lprnatiZ<l!:jqrJ del Piandll Ollsarrollo InformáticoBase de datos para el Sistema de Zonas CosterasBase de datos de sustancias químicas que comprende los módulos: CICOPLArEST,estudios de riesgo YplagulcidasBase de datos temporal para datos de prueba del Sistema Automatizado de Trámites

Atencl6n al público:

Base de datos del Sistema Automatizado de TrámitesBase de datos de los trámites de laDirección General de Ordenamiento Ecológico etmpactoAmbiental .Basé de datos de los trámites de la Dirección General de Vida SilvestreBase de datos de los trámites de la Dirección General de Materiales, Residuos YAotividadecsRiesgosasBase de datos del Sistema de servicios YAtención Ci udadana

Funciones admlnitlrallvas:

Base de datos del Sistema de control de Publicaciones deLlNEBase de datos del Sistema de Activo Fijo

Atenci6n a usuarios:

Base de datos del Sistema. de Atención a UsuariosBase de datos del Sistema de tntorrnaeíén para el Contrlllde Cursos YAluflll10SBase de datos de la Agenda Institucional


3. Desarrollo de sistemas

El Sistema Nacional de InformaciónAmbiental está integrado modularmentea través del desarrollo de sistemas particulares de tipo temático, regional y sectorial, lo que implica el diseño de unaarquitectura informática que contempleuna amplia compatibilidad e intercomunicación entre los diferentes componentes. Para cumplir con las estrategias queplantea el SNIA, ha sido de fundamentalimportancia fortalecer la infraestructura

informática del ¡NE, identificar claramente las necesidades en materia de informática, seleccionar las alternativas decómputo y comunicaciones que representen la mejor solución tecnológica y,con base en todo ello, incluir la infraestructura necesaria para establecercanales de intercambio electrónico deinformación entre las dependencias acargo de la gestión ambientalen el ámbitofederal, así como con sus delegacionesy las instancias estatales y municipalesde gobierno y de participación social.

Sistemas desarrollados por la DESI

...... _.Sistema de rastreo deresiduos peligrosos Generar información Que coadyu~ enelcontrol y rastreo delosmovimientos Iransfronterízos deresiduos

(SIRREP) peligrosos, as!como enla identificación delmanejo adecllido dediCtlos residllO$ y enel cumplimiento dela leyporpartede lasempresas invGlucradas.

Sistema deApoyo para el Manejo de CoIItrolar la recepción. clasificaekln y se(luimieoto. hasta su finiquito, delosasuntos planteados por losCompromisos PresidencialeS y Prioritarios ciudal!al1{ls al Presillentll de la República, as!como la atención decompromisos presidenciaJe5 enmateria de(SAMICOPP) medio ambiente.Sistema deInformación deAsuntos Proporcionar información sustantiva Que apoye coneficacia losasuntos priorigrios y girasdelrabajo dela TItularPrlorttarios y Giras deTrabajo delramo y delPresidente deIINE.Slster»a de lfllormaclón parJel seguimiento Inl$grl1lainformad6n sustantiva delosconvenios nacionales celebrados pore1INE y ponerta adisposici6n de105de losConvenios Nacionales (SISCON) usuarios potenciales deIt misma.Sister»a deInlormacl6n parJelSeguimiento lntfilrar laintormacl6n sustantiva delosconvenios internacionales celebrados porellNEconel fin dede losCompromisos Intemaciona:les proporcionar unavisi6n integral de loscompromisos internacionales delInstituto y darunadecuado seguimiento(SrSCIN) a la aoenda de trabajo corl1lSpondiente.Manitllreo de usuarios de la base dedatos Identilicar a los usuarios externos allNE quehaCen usode la infonnaci6fl relacionada conlas Zonas Costeras endeZonas Costeras M6lÓlX1.Slster»a Automatizado delPlan deDesarrollo COOtar coouninslrumentO de p1aneación quepermita dirigirlaseslratellias dedesarrollo informático al interiorInformético dellNE del Instituto. acortoy mediano plazosMonil(lreo delproceso de captura enelSiStell1i deCootrol deGestión Documental Sllpervisar y darseguimiento a las actividades de CCH'llrol de gesti6n docul'Mntal dellNE.(SCG)

Establecer unsistema consolidado detrámites y documentaci6n quecontribuya a la modernizaci6n delaSistema AutomatiZado de T~1tes (SAn reoulaclón ambiental para reducir costos, tiempos derespuesta y cargas admlnlstratlvas, simplificando el

procesamiento del trámite y suseguimiento.

Directorio delINE (DlRlne)Mantefltf actualizado eldirectorio Institucional a tm4s deunmecanismo eficiente debúsquedas quepermiteacceder a losdatos de identilicaci6n delosfuncionarios quelaboran enelINE.

Sistema deServicios y Atención Ciudadana Registrar loscomenlarios Ysugerencias relacionados con ifllormación Que segenera al interior dellNEparasu(SSAC) alenci6n y seguimiento

Sistema deAfenci6n aUsuarios (SAU) Alel'lder y darseguimiento a las peticloll8$, queenmateria de infraestructura ifllorm!lica,realiZa el personal quelabora enellnstllutoante la Dirección Ejecutiva de Sistemas e Infonnática.

Sistema deIfllonnación para el Controllle Registrar y darseguimiento al Programa de Capacitación IfllormAtica dellNECursos y Alumnos (SICCyA)

Sistema deActivo Filo(SISAf}MejOrI1 el esquema der89istro de inlormación quealimente al programa dedesarrollo informático &n erenrc deequipo decómputo, al mismo Ilempo quesecrea un InventariO único de mobiliario y equipo.

Sistema delaAgenda InstituCional Registrar losdatos de los interlocutores dellNE.

SIstema deGestión eleSustancias QuímicasIntegrar losdatos generados a partjrdelproceso degestión desustancias químicas conla finalidad desustenwdecisiOnes relacionadas conla ii~flCión v reducción de'rieSQos cueconlleva el mane-o de lasmismas.


Sistemasdesarrollados en coordinación con las áreas sistamtivas del INEsllteml Prop6l1lo

Sistema deTrámites dela DGOEIA (sr-PElA) Oar sllguimienlo a lostrámlles que enmateria de impacto ambiental sellevan a cabo al Interior dellnsñtuto y enlasDelegaciones Federales deSEMARNAP enlosestados.

Sistema detrámites dela OGV5 (ST-VS) Oar seguimiento a lostrámites Que enmateria devidasilvestre se llevan acabo al Interior dellnslltuto y enlasDelegaciones ~erales deSEMARNAP enlosestados.

Sistema detrámites de la DGMAyAR (ST- Darseguimiento a lostr.mitesqueenmateria da materiales, residuos y actividades rleS{losas sellevan a cabo alMRyAR) interior dellnstilulo y en lasDelegaciones reeeues de SEMARNAP en losestados.Sistema para el Control dePublicaciones del Administrar lasacllvídades relacionadas con lagestión depublicaciones delINE.INE (SICf'lne)Sistema para laidentificación deproyectos

Recopilar información deproyectos enmateria ambiental e intercambiar dk;!la tmormactón entre loscientificos y tecnoiógicos enmateriaInvestigadores Que lageneran.ambiental

Sistema deViáticos y Pasajes (VyP) Administrar y controlar lasactividades derecepcen, evalual:ión y aprobación delas solicitudes deviáticos ypasajes quesetramitan al interior dellNE

Sistema deOrdenamiento Ecológico (SIORE) Administrar la producción cartogr.tlica dellNESistema deApoyo a Decisiones (SAO) Facilitar elproceso deevaluación y sl!9uimiento delasmanifestaciones deImpacto ambientalSistema deInformación Nacional sobre ereas

Facilitar laconsulta. análisis y actualización delaInformación tabular y 'l8Qreferenciada sobre lasANPNaturales Protegidas (SI5ANP)

Sistema deRegistro deEmisiones y Recopilación. intllOración y difusión deinformación confiable y actualizllda sobre las descargas. emisiones otransferencia de178contaminantes alaire, agua y ecero. detallado portipodeestablecimientos, sectoresTransferencia deContaminantes (RETC)económicos v re iones geográficas

Sistemasdesarrollados por terceros e implantados en el INE

Slslema Prop6sRo~e Control deGesfión Documental Integrar mecanismos deorganlzaci6n, control, seguimiento y evaluaci6n delagestión documental Que selleva a(SCG) cabo al interior delInstitutoIndice deOatos delSNIA Integrar enuncafálogo sistematizado laclasmcaci6n completa dela información existente enel Instituto.Sistema IntllOral dePresupuesto y Integrar la informaci6n generada enel ejerCicio delasactividades delasáreas definanzas, programacHln.Contabiiidad (SIPREC) presupuesto y contabilidad delINE.sistema Integral deAdministración de Administraci6n deian6mina y recursos humanos delINE.Recursos Humanos (SIARH)Indicadores Ambientales (SIM) Generar Indicadores emtnentaas.Microlsis Consultar ei acervo documental a través deuncafálollo derelerencias bibliográficas.

4. Ventanilla de trámites

La ventanilla de trámites del INE es lapuerta de intercomunicación entre elpúblico en general y el Instituto, sirvecomo eje del control de trámites; recibe,canaliza. da seguimiento a los mismos yentrega al interesado las notificacionesy/o resoluciones correspondienIes. Suobjetivo principal es proporcionar unaatención adecuada a la ciudadanía alintegrar en un sólo proceso todos lostrámites que para el cumplimiento deobligaciones ambientales se realizan anteel Instituto. La ventanilla está ubicada

en las oficinas centrales del INE para losusuarios de la Zona Metropolitana de laCiudad de México y en las DelegacionesFederales de SEMARNAP para los usuarios del interior de la República Mexicana.

La ventanilla de trámites se encuentraestructurada por módulos según el áreade especialidad de cada trámite en estesentido. se identifica el Módulo deRegulación Industrial, el Módulo de VidaSilvestre y el Módulo de ImpactoAmbiental.

Los trámites que actualmente se realizan


en el INE se pueden clasificar en dosgrandes áreas: los relacionados con laprotección de los ecosistemas y recursosnaturales y los que están dirigidos a regular la actividad productiva, básicamentela industria.

Los trámites relacionados con la industria comprometen a cuatro DireccionesGenerales:

La Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental en cuanto al Manifiesto de ImpactoAmbiental y el Informe Preventivo.La Dirección General de RegulaciónAmbiental con relación a LicenciasAmbientales en materia de atmósferapara fuentes fijas de jurisdicción federal.La Dirección General de Gestión e Información Ambiental respecto a Cédulas de Operación Anual por emisiones a la atmósfera de dichasfuentes fijas.La Dirección General de Materiales,Residuos y Actividades Riesgosas, enlo que corresponde a la generaciónde residuos peligrosos, el manejo deresiduos y materiales peligrosos yactividades de alto riesgo.

Los trámites relacionados con la protección de los ecosistemas y recursos naturales comprometen a la Dirección General de Vida Silvestre en cuanto a autorizaciones para el aprovechamiento deflora y fauna silvestres, y el informe anualde actividades de las UMA, entre otros.

Para el año 2000, se estima consolidardos resultados básicos:

Integración del Sistema Automatizadode Trámites Institucionales.Implantación y seguimiento delSistema Automatizado de TrámitesInstitucionales en las Delegaciones deSEMARNAP en los estados.

El objetivo del SAT es instrumentar unsistema unificado de trámites al interiordel INE que habrá de ampliarse más adelante a las demás instancias de la SE

MARNAP, a fin de lograr mayor eficienciaen la gestión de trámites y en la ofertade los servicios gubernamentales correspondientes, así como proveer al personalde los organismos públicos con información oportuna y de alta calidad paraun desempeño eficiente de sus funcionesy con ello orientar de manera integral lapolítica en materia de medio ambiente.

Asimismo, con objeto de promover latransparencia del proceso de gestión delos trámites, se han adoptado medidasespecíficas para hacer eficientes los servicios que presta la ventanilla de trámites,básicamente: orientar sobre el llenado deformatos, guías o solicitudes de trámites;informar sobre los procedimientos derecepción, seguimiento y finiquito, asícomo los requerimientos de recepción deltrámite; proporcionar gratuitamente losformatos, instructivos e informacióncorrespondiente al gestor o promovente,entre otros.


También se ha otorgado mayor y mejoratención al público en general a! mejorarlos mecanismos de difusión de lainformación de los diversos servicios quepresta el Instituto. Dicha difusión se llevaa cabo a través del Diario Oficial de laFederación, de la Página del INE enInternet, del Registro Federa! de Trámites(RFT), así como a través de folletos yotros medios. Lo anterior ha permitido alos gestores y promoventes conocer conprecisión los requisitos correspondientes,el pago de derechos, los tiempos derespuesta y el lugar donde deben acudirpara efectuar cada trámite.

5. Página del INE en Internet

El Instituto cuenta, desde 1996, conacceso directo a Internet a través de laUniversidad Autónoma Metropolitana enuna primera fase y, actualmente, a travésde la Universidad Nacional Autónomade México. Desde entonces se cuentacon todos los servicios que la conexión aInternet permite.

La página dellNE en Internet, es una delas ventanas de la SEMARNAP al SNIA yresponde principalmente a las necesidades Institucionales de informar y depromover el ejercicio del derecho públicoa la información.

La información proporcionada a travésde la página del INE constituye un

elemento valioso del acervo informativodel Instituto. A través de la página selleva a cabo la difusión de toda lainformación de carácter público generadaal interior del mismo, estableciendovínculos con todas las dependencias deSEMARNAP, así como con otros muchosorganismos nacionales e internacionalesrelacionados con el tema. Por eso seconsidera una actividad permanente laactualización e instrumentación deaplicaciones en la página del INE enInternet.

,*' El correo ~'vf~ Internet. ~ e .~ol¡<;itudeS!le información de:~~~os 'delapáginadellNE~tláS v(;t correó electrónico.199~ -;tso:1999 -c- 2402000 -> 318 (bastad 18deagosio)

A continuación se muestra una tabla ylas gráficas correspondientes a las visitasy a los accesos que se han registrado enla página del INE en Internet desde elinicio de actividades en este rubro (abrilde 1997). Las visitas, como su nombrelo indica, se refieren al número de visitantes distintos que han tenido acceso anuestra página, mientras que los accesos se refieren al número de seccionesal que cada usuario ha tenido accesodurante su visita.


Ano Visitas Accesos Accesos f Visita1997 (*) 71,094 458,889 6.4

1998 346,185 2,059,299 6.01999 717,202 4,720,275 6.6

2000 (**) 531,242 8,918,071 16.8Totales: 1,665,723 16,156,534

(*) De abril a diciembre de 1997.(**) Hasta el 31 de agosro de 2000

Gráfica 1Visitas anuales abril 1997 - agosto 2000

800,000

700,000

&00,000

soo,OOO

"00,000

:100,000

200,000

100,000

Gráfica 2Accesos (Hits) anuales abril 1997 - agosto 2000

9.000,000

8,000,000

7,000,000

6,000,000

5,000,000

04,000,000

3,000,000

2.000,000

1,000,000

Como se puede observar. el número deaccesos ha tenido un crecimientoexponencial, mientras que el número devisitas ha crecido en forma aproxi-

madamente lineal. Esto se puedeinterpretar como un indicador delcrecimiento de la riqueza y utilidad de lainformación disponible a través de


nuestra página, lo cual ha provocado, asu vez, que el visitante promedio consultemás secciones de la misma en cada visita.

También se ha usado la página deinternet del INE como canal de información de la producción editorial institucional. La página de publicacionesincluye todos los materiales editados porel INE, desde 1989, buena parte de elloslistos para ser vistos con un navegador obajados al disco duro de la computadorade los interesados. Regularmente se envían correos electrónicos tanto a listasde correo elaboradas por la DEPSEC

como a list serv especializados en medioambiente (ELAN, por ejemplo) parainformar de novedades y materiales enproceso de producción. También se comparten archivos de materiales del INE conotros sitios en Internet como planeta.com(especializado en ecoturismo),rds.org.mxy redeco.org (Red Ecorregional paraAmérica Latina del Centro Internacionalde Agricultura Tropical).

6. Normatividad

De manera prioritaria la DES! establecióoportunamente los procedimientos,estándares, políticas y lineamientos parael adecuado uso y actualización delequipo de cómputo, software y, en general, de la infraestructura informática yde telecomunicaciones del Instituto.

Plan de Desarrollo Informático. Unelemento de importancia en la transición

hacia la implantación del SNIA ha sido laconsolidación, puesta en marcha, sistematización y mantenimiento continuodel Plan de Desarrollo Informático del!NE, el cual tiene como propósito principalidentificar y definir los esquemas deadministración y manejo de informaciónque apoyen con eficacia las funcionesdel Instituto.

Dentro de estos esquemas se han integrado y actualizado cada año las estrategias a mediano plazo que permiten definiry evaluar acciones en materia de equipamiento, programas de cómputo. sistemas,capacitación, cultura informática ymanejo de información en general. Elprograma de desarrollo informático constituye el principal instrumento de planeación que permite dirigir las actividadesen materia de infraestructura informáticaal interior del mismo incluyendo, porsupuesto, el desarrollo de sistemas.

Políticas y lineamientos generalespara el uso de la infraestructura. Losrecursos informáticos instalados en lasdiversas áreas del INE representan unfactor primordial para el desarrollo de susfunciones sustantivas y administrativas;por eso. ha sido de vital importancia instrumentar medidas que permitan el adecuado aprovechamiento de estos recursos a través de políticas y lineamientosinternos tendientes a salvaguardar la integridad no sólo de los recursos informáticos mismos, sino también de lainformación que en ellos se procesa.


Para esto, y como ya se mencionó, seha redactado y mantenido actualizado elmanual que establece las políticasy lineamientos generales para el uso de la infraestructura de cómputo y telecomunicaciones con que cuenta el Instituto

Estándares de equipo, programas decómputo y ambientación física. Laadopción adecuada de estos estándarespermite que todas las áreas que hacenuso o requieren la instalación de redeslocales de cómputo o bien de computadoras personales aisladas, tengan ambientes homogéneos de operación quefaciliten tanto su utilización como lastareas de mantenimiento y soportetécnico.

Es de gran importancia que los nuevosbienes informáticos que se incorporen alInstituto se ajusten a los lineamientos dedesarrollo informático, siendo estos decarácter obligatorio para el GobiernoFederal, a través del programa especialde mediano plazo denominado dedesarrollo informático' y, desde luego,que sean compatibles con los esquemasinformáticos que se encuentran instalados actualmente en el Instituto.

Se ha llevado a cabo, en forma continua,la actualización de estos estándares detal forma que sirvan como base para laelaboración de las especificacionestécnicas necesarias para realizarexitosamente los procesos de licitaciónde bienes informáticos. Esta última

aseveración, no puede dejar de insistirse,es de suma importancia, en virtud de queesto permite que los recursos financieroscon que cuenta cada año el Instituto parala adquisición de bienes informáticossean ejercidos de manera eficiente ytransparente,

Estándares de Análisis y Desarrollode Sistemas. El Instituto ha trabajadouna metodología de desarrollo desistemas que permite definir objetivos desistemas acordes a los propósitos de lapolítica de la organización que le proporcione los instrumentos adecuados deseguimiento y evaluación de estos sistemas. Para estos fines se han elaboradoguías con criterios metodológicos parael desarrollo de los sistemas de información al interior del Instituto.

Estándares para la inserción deinformación en la página del INE enInternet. Para cumplir con los requisitosindispensables para ofrecer un serviciohomogéneo de calidad, se han definidoestándares que dirigen las actividades deactualización de la página del INE con elfin de homologar criterios en la presentación de información ambiental pública generada al interior del Instituto.

7. Capacitación

La cultura informática del personal delINE ha ido en aumento en forma continua en los últimos cinco años. Actualmente nos encontramos en un punto


de la curva de aprendizaje en el cual losusuarios son capaces de solucionarproblemas sencillos relacionados con elfunciona-miento adecuado del equipo decómputo y servicios de red en general.

Para incrementar el nivel de desarrolloy cultura informática en el INE seinstrumentó un sistema de control de cursos de capacitación informática. Asimismo, se elaboraron manuales de capacitación de las siguientes herramientas yprocedimientos:

Introducción a la informáticaWindows básico y avanzadoWord básico y avanzadoExcel básico y avanzadoDelphiNetscapeAcceso a la red del INECorreo electrónico

En los cursos mencionados arriba se hacapacitado a un total de 1372 usuarios.

Hacia adelante

Los avances logrados desde 1995 a lafecha han permitido que el Institutocuente con los instrumentos de gestióninformática' necesarios para coadyuvaral cumplimiento cabal de la definición dela política ambiental en el ámbito de sucompetencia. Es necesario, sin embargo,redoblar esfuerzos en la definición eimplantación de estrategias que consoliden lo que ya se ba logrado.

Asimismo, es necesario definir instrumentos actualizados que fortalezcan cada

vez más los mecanismos de acceso ydisponibilidadde la información,principalinsumo para el logro de los objetivos delINE. Esto presupone la consolidación deuna política informática centrada en:

a) Mantener la infraestructura de cómputo y telecomunicaciones del Institutosiempre a la vanguardia tecnológica.

b) Actualizar la normatividad informáticacon base en los avances tecnológicos yrequerimientos específicos del Instituto.

c) Definir y dar seguimiento a esquemasde auditoría informática, en especial, enel rubro de base de datos.

d) Definir e instrumentar esquemas deintercambio de información con otrasinstancias de la Secretaría.

e) Asimismo, se requiere consolidar eldesarrollo de los siguientes sistemas:

Sistema Automatizado de Trámites.Sistemas de Trámites de cada unade las áreas sustantivas del INE.Índice de Datos del ¡NE.Sistema de Rastreo de ResiduosPeligrosos.Sistema de Gestión de SustanciasQuímicas.Sistema de Indicadores Ambientales.Sistema de Ordenamiento Ecológico.

Por último, a partir de los sustancialesavances con que se cuenta en materiade ordenamiento ecológico, se requiereun mayor desarrollo de sistemas deinformación geográfica que satisfagan


las necesidades propias de cada área yque permitan la retroalimentación ygeorreferenciación de información. Todoesto en una amplía colaboración conSEMARNAP.

Comunicación social y publicaciones

En 1995, al inicio de sus trabajos en lapresente administración, el Instituto nocontaba con un área que se encargarade forma específica de los asuntosvinculadoscon las laboresde informacióny difusión, lo que implicaba una fuertedescoordinación en la materia no sólohacia el interior de la Institución, sino anivel sectorial.

A la fecha se cuenta con una DirecciónEjecutiva de Participación Social, Enlacey Comunicación, que a través de suDirección de Comunicación Social trabaja con base en dos programas sustantivos: información y difusión. El primeroresponde a objetivos de corto plazo, queconsisten en la atención oportuna a cadauna de las solicitudes de informaciónplanteadas por los medios; y el segundo,a la difusión entre éstos de las actividadespúblicas, programas y resultados delInstituto.

Esta área ha logrado alentar el flujo delas relaciones de la Institución con losreporteros y representantes de los me-

dios a través de la concertación de 1156entrevistas directas con los funcionarios,elaboración de comunicados de prensay tarjetas informativas, aclaración dedistorsiones cuando éstas se presentan,convocatorias a conferencias de prensay giras de trabajo al interior de laRepública.

Asimismo, lleva a cabo la evaluación delas tendencias informativas que involucran al INE, sus responsabilidades yfuncionarios, a través del análisis cuantitativo y cualitativo de la presencia delINE, que apoya la toma de decisiones delos funcionarios y permite prever focosde conflicto. De este documento se hanelaborado un total de 36 ediciones y apartir de junio del 2000 se ha realiza deforma quincenal. Asimismo, se hanrealizado quince seguimientos específicos sobre temas coyunturales.

A su vez, en el área de difusión se hacontado con espacios radiofónicospropios, entre ellos el programa TierraXXI, que alcanzó 79 transmisionessemanales y que se mantuvo cada sábadopor espacio de un año ocho meses al aireen la estación radiofónica Ondas delLago. Asimismo, se llegó a un acuerdocon el Isssrs para contar con una secciónpermanente en su programa Vida Natural, que es transmitido por XEX, 730 deAM; desde el mes de junio de 1999.

Cuarta parte. Modernizando la gestión

Comunicación social )' publicacionesConsolidación básica de la instituciónCapacitación

336343351


las necesidades propias de cada área yque permitan la retroalimentación ygeorreferenciación de información. Todoesto en una amplía colaboración conSEMARNAP.

Comunicación social y publicaciones

En 1995, al inicio de sus trabajos en lapresente administración, el Instituto nocontaba con un área que se encargarade forma específica de los asuntosvinculadoscon las laboresde informacióny difusión, lo que implicaba una fuertedescoordinación en la materia no sólohacia el interior de la Institución, sino anivel sectorial.

A la fecha se cuenta con una DirecciónEjecutiva de Participación Social, Enlacey Comunicación, que a través de suDirección de Comunicación Social trabaja con base en dos programas sustantivos: información y difusión. El primeroresponde a objetivos de corto plazo, queconsisten en la atención oportuna a cadauna de las solicitudes de informaciónplanteadas por los medios; y el segundo,a la difusión entre éstos de las actividadespúblicas, programas y resultados delInstituto.

Esta área ha logrado alentar el flujo delas relaciones de la Institución con losreporteros y representantes de los me-

dios a través de la concertación de 1156entrevistas directas con los funcionarios,elaboración de comunicados de prensay tarjetas informativas, aclaración dedistorsiones cuando éstas se presentan,convocatorias a conferencias de prensay giras de trabajo al interior de laRepública.

Asimismo, lleva a cabo la evaluación delas tendencias informativas que involucran al INE, sus responsabilidades yfuncionarios, a través del análisis cuantitativo y cualitativo de la presencia delINE, que apoya la toma de decisiones delos funcionarios y permite prever focosde conflicto. De este documento se hanelaborado un total de 36 ediciones y apartir de junio del 2000 se ha realiza deforma quincenal. Asimismo, se hanrealizado quince seguimientos específicos sobre temas coyunturales.

A su vez, en el área de difusión se hacontado con espacios radiofónicospropios, entre ellos el programa TierraXXI, que alcanzó 79 transmisionessemanales y que se mantuvo cada sábadopor espacio de un año ocho meses al aireen la estación radiofónica Ondas delLago. Asimismo, se llegó a un acuerdocon el Isssrs para contar con una secciónpermanente en su programa Vida Natural, que es transmitido por XEX, 730 deAM; desde el mes de junio de 1999.


Otros productos de comun icación social

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• Se produjeron siete spots que fueron transmitidos en cadena nacional radiofónica y19 para televisión, cuya transmisiórl se llevó a cabo en las dos principales cadenastelevisivas nacionales,

• Se elaboraron cuatro videos (sobre las Áreas Naturales Protegidas tenuacan-cucan án.Cozumel, Cancún ySierra Gorda);

• 16 carteles sobre Vizcaíno,Tehuacan-Cuicatlán,Sierra Gorda, La Sepultura, Los Tuxtlas,El Triunfo , Cozumel, Cancún, La Encrucijada y Chiapas (dos versiones);

• Mapa de la biodiversidad, mapa de especies prioritarias, cocodrilo, tortuga, lobo yáguila real);

• Dos stickers (La Encrucijada y El Triunfo);• Cuatro folletos (¿Qué son las UMAS?, ¿Qué es un G/MARI?, Lo que los médicos y

maestros deben saber sobre los residuos peligrosos, y Reserva El Triunfo);• Tres calendarios (Sierra Gorda, El Triunfo, Cancún), yunaregleta sobre vida silvestre;• Se realizaron también cinco sistemas de exposiciones (residuos peligrosos, ANP,

mapa de la biodiversidad, cambio climático y vida silvestre).

Partiendo de la ap reciación de que enlasjefaturas de informaci ón de los mediosde comunicaci ón no ha logrado posi-

•cionarse el tema ambiental como unasunto prioritario, el Instituto ha impulsado en todo momento una política de acercamiento con los medios y ha realizadodos series de Talleres de ComunicaciónSocial sobre Temas Ambientales, una enmayo de 1995 y otra de abri l a mayo de1999 (las transcripciones textuales deambos eventos están disponibles para suconsulta públi ca a través de la páginaInternet del Instituto, en su apartado decomunicación soc ial).

El objetivo de dic hos talleres ha sidoprofesionalizar a los reporteros y represe ntan tes de medios q ue cubren lainformación ambiental, haciendo de su

co nocimiento la diversidad de temas,programas, acciones y responsabilidadesde cada una de las áreas téc nicas delInstituto.

A fin de co ntribuir a una adecuada tomade decisiones y para garantizar que losfuncionarios de l Instituto estén oportunay sufic ientemente bien documentados dela información vinculada a su campo deacción y asobre elmedio ambiente enge neral que difu nden los medios decomunicación, la Dirección de Comunicación Social proporciona diariamente enforma física o electrónica productos decomunicación que por su calidad y oportunidad son requeridos en DelegacionesFederales, Direcciones de Reservas deÁreas Naturales Protegidas y algunasáreas Staff de la 5EMARNAP. Entre ellosse encuentran:


• La carpeta ejecutiva de información,• El resumen informativo diario y el

monitoreo de medios electrónicos,• Análisis cuantitativo y cualitativo de

la presencia del INE (versión impresaque incluye los medios de coberturanacional y los de alcance local enregiones en los que se registran temascoyunturales).

Por otra parte, se ha venido apoyando atodas las áreas técnicas en la organización de conferencias y eventos deprensa, coberturas informativas, asesoríaen manejo de conflictos en medios,aclaraciones y difusión de la informaciónque se genera en ellas. Se participó enmás de 300 eventos de este tipo.

Publicaciones del INE

El trabajo editorial en las dependenciaspúblicas en México ha sido consideradotradicionalmente como un aspectocomplementario, y más bien secundario,de su gestión. Más que una políticaeditorial, los organismos públicos delgobierno federal han producido materiales para ocasiones especiales, boletines internos y ciertas revistas deaparición irregular, amenazadas permanentemente por la desaparición. Noexistía, y en muchos casos aún hoy noexiste, una política editorial que fueramás allá de la mera coyuntura y se convirtiera en una herramienta para ladivulgación y un estímulo para la producción de materiales diversos.

La creación de la SEMARNAP y la integración del tNE en ella, permitió darleun giro a esta tendencia. Por un lado, segeneró una corriente de información tanvariada que, casi de manera natural,requirió de una política editorial integraly más agresiva que en el pasado. Ya nopodía pensarse en una producciónirregular y desarticulada (en donde laproducción y la distribución se encontraban divorciadas) sino en un trabajoconsistente que permitiera contar conmaterial necesario en formatos editorialesadecuados al perfil de los lectores identificadosutilizando múltiplescanales parallegar a ellos. Por otra parte, la demandade datos por parte de muy diversos usuarios y el posicionamiento, aunque aúndébil, de los materiales impresas yelectrónicos,en un nichode mercado muyespecífico del mundo editorial,permitieron que la labor editorial del INEgenerara sinergias con la propia labor deproducción de información por parte delas áreas especializadas que conformael tNE.

Como resultado de este trabajo, el INEes uno de los ámbitos de gestión públicaque mayor producción editorial concentra. Más allá de esto, es de las muycontadas instancias, inclusive dentro dela SEMARNAP, que cuenta con esquemasde comercialización para acercar susproductos a los usuarios de todo el país.

La política editorial se propuso dar aconocer la información de manera


auslera en formatos de fácil lectura yapropiados para el perfil del usuariomedio de este tipo de materiales y que,sin dejar de ser atractivos, no resultaranonerosos para poder lograr una mayorproducción con recursos limitados,

Las líneas de política editorial que sesiguieron -y construyeron, al mismotiempo- a lo largo del periodo 1994-2000para alcanzar dichas metas fueron:

a) Definición de series o coleccionescon características editoriales quepermitieran una fácil identificación por

parte del público interesado, Actualmente contamos con nueve series:

1, libros11, cuadernos de trabajo111, textos INE

IV programas de manejo de áreasnaturales protegidas

V Gaceta EcológicaVI, publicaciones electrónicas (incluye

disquetes y discos compactosinteractivos)

VIL folletosVIlLcartelesIX, programas sectoriales

El trabajo editorial anual en términos agregados se comportó como sigue. (intlúyendo libros, revistas, etc.):

• en 1995 aparecieron 13 textos:• en 1996, 35 textos;• en 1997¡ 42 textos;• en 1998, 24 textos:• en 1999, 31 textos;• y en el año 2000, 31 textos.

Se han editadoala fecha:• 4 tuildernos de trabajó• 50 ¡lbros• 6pt:óllrálllas de recuperación de especies prioritarias• 14progfamassectotiales• 26programas de manejo de áreas naturales• 9 folletos• 9 textos de laserie Lo que usted debe saber• 5. dípticos y tripticos• 25 números de lanueva época de la Gaceta Ecológica• 3¡úellOSde diskettes .• 8 carteles .• 9 cálendarios• y 8 informes.

MODERNIZANDO LA GESTIÓN

b¡ Integración del ciclo editorialcompleta. desde la definición de la obrahasta su llegada. vía venta o distribucióngratuita. al lec tor interesado. Con ello sein tenta ron resolver varios prob le mas.Prime ro . un divorcio comp leto entreproducción editorial y distribución y ventaqu e daba co mo resul tad o una situaciónparadój ica : bodegas saturadas de publicaciones a las que sólo tenían acceso.e n la práctic a. a lg unos funcio nariosexte rnos y el propio personal de tNE.

Para salvar este problema:• Se gestionaron ante la SHCP permisos

para vender todas nuestras publicaciones co n precio s q ue permitieranrecuperar los costos de producción sinsubsid ios (de 1998 a 1994 só lo sevendía la Gaceta Ecológica).

• Se firmaron conve nios con di stri buidores pri vados en seis estados paraqu e vendieran nuestros materiales.

• se planteó la presencia permanentede las publicaciones en los eventosambie ntal es d e re le vanc ia. tantodentro de la SEMARNAP como fuerade ella.

• Se atendieron de manera cotidianasolicitudes de muy d iversos usuarios(e l promedio d iario es de ocho solici tudes) para hacerles llegar materiales

y folletos con las novedades.• Se logró abrir un ca nal para sus

cripcio nes a la Gacela Ecológica(con casi un millar de suscriptoresactualme nte).

Los resultados en cuanto a ventas muestran que. a pesar de qu e el presupuestoasignado al área de publicaciones semantuv o constante o tendió a descenderlevemente durante el periodo. los ingresos por concepto de ve ntas y suscripciones han ido en aumento. A modo decomparación: durante 19 89-1995 el lNEcaptó por concepto de ventas poco másde $ 150 .000. En 1996 las ventas fueronsimilares a las de los siete añosanterioresy a partir de 1998 nos hallamos muy cercade obtener $ 300.000 cada añ o.

Por otra parte. prácticamente todos losmateri ales de distribución gratui ta hansido entregados.

~) Coedíciones, A fi n de co mpart irrecursos e informació n y ampliar e luniverso de usuarios de los materialesse planteó una estrategia de coedicionesque dio como resultado la producción demateriales con múltiples institucionesacadémicas. de gobierno federal y estatal.y organizaciones sociales y privadas.

Las instituciones con las Que hemos coeditado son: CoAAelO, se e. CUIAPflED. Ros. PNOO,Capacity 21, Dirección General de Culturas Populares, Instituto Nacional Indigenista,Instituto de Historia Natural del estado de Chiapas. ECOSUR. The Edinburgh Centre torTropical Forests de la Universidad de Edimburgo. IMERNAA. Española,Programa Universitario

REVJSTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 341

de níe<lio'Ambienle'.díllá UNAM, Instituto de EcoloQla,A.C., Universidad de Ciencias y Arteselelm;tado de CfliM>as, Institutooe tas Naciones Unitlaspara laformación e Investigación,USAfll, IJfIO, Centro Mexicano de Derecho Ambiental y Centro Internacional ele DerechoAmbiental, BAGAR, SecretariaeleSEcOFI, C!JNCAMIIl, Cooperación Salubridad yAsislenciay losgobiernos de tosestadbsde México, Nuevo león, Jalisco, BajaCalifornia, Chihuahua yDistrito Federal.

d) Replanteamiento de los objetivos A la fecha se han publicado 21de la Gaceta Ecológica, Creada por números de la Gaceta Ecolágica conacuerdo presidencial en 1989, la Gaceta alrededor de 200 artículos (cerca deEcológica funcionó hasta 1995 como un Ia mitad de sus autores no pertenecenórgano de divulgación de la normatividad a la SEMARNAP), así como normas yen materia de protección ambiental bajo leyes, en unas 3,OOOpiíginas y con unun formato de diario oficial, con un tiraje tiraje global de 63,000 ejemplares. Tresde 4,000 ejemplares y una periodicidad de estas revistas están agotadas.trimestral.

Ante la nueva oleada de necesidades deinformación que surgió como resultadode la creación de la SEMARNAP, se consideró necesario que el INE contara conun órgano que cumpliera con varios objetivos: a) dar cuenta de la labor institucional; b) poner a discusión en un formatolo menos oficial posible, los puntos devista que sustentan las decisionestomadas por la autoridad ambiental entorno a diversos asuntos de orden público, y c) presentar textos de reflexión yanálisis sobre temas novedosos delquehacer ambiental.

Para esto se rediseñó la Gaceta Ecológica y se la dotó de un Consejo editorialplural, a fin de que atendiera los puntosarriba mencionados, cubriera la necesidad de sistematizar la información enmateria legal y ampliara el universo desus lectores.

Por último, vale destacar que entre losmateriales que han tenido mayor demanda están los siguientes:• Los relacionados con sustancias peli

grosas, industria, conflictos ambientales y economía ambiental

• La serie México• Información ambiental (que com

pendia la normatividad vigente enmateria de protección del medioambiente así como los programassectoriales)

• La Gaceta Ecológica, La defensade la tierra del jaguar

• Una historia de la conservación enMéxico de Lane Simonian, y

• Los carteles sobre áreas naturalesprotegidas.

También han sido importantes lascompilaciones sobre decretos federalesy estatales de áreas naturales protegidasy los discos compactos:


• Áreas natura/es protegidas deMéxico: una guía interactiva que compendia información actualizada sobrelISANP.

• lNE: Información ambiental 1994-2000

Los pasos siguientes

Una evaluación rápida del trabajorealizado hasta hoy permite reconocerque hemos transitado hacia la integraciónde la labor editorial y logrado ciertapresencia en nichos de mercado editoriales sobre medio ambiente. generandoal mismo tiempo un proceso frágil peropermanente de sinergias entre la laboreditorial y la producción de informaciónde las diversas áreas que conforman elINE, conformando líneas de trabajonovedosas que deben fortalecerse demanera puntual. Por esto, consideramosnecesario revisar, fortalecer y en su casoreplantear los aspectos editoriales del INE

relacionados con las siguientes propuestas.

Primera. Desarrollar una políticaconstante de obtención de fondos paraampliar tirajes, reimprimir y desarrollaruna amplia gama de materiales interactivos dirigidos a públicos más ampliosy en formación,

Segunda. Una línea que deberíaabordarse de manera constante e integral es la de empresas de riesgocompartido, ya sea con sectores puntuales de la iniciativa privada o con

editoriales interesadas en el tema unalabor en la que ya tiene avances el Centrode Capacitación y Desarrollo Sustentable, Para esto sería de utilidad retomarla idea de un fondo editorial creado víael FONCA que brinda recursos para unapolíticaeditorial amplia, de corte nacional,con varios frentes nuevos, en donde elde divulgación hacia niños y jóvenes nofuera secundario.

Tercera. Se requiere también acordaresquemas hacendarios más flexibles,aunque transparentes y apegados a lanorrnatividad, que permitan que una producción como la del INE impacte engrupos más amplios que el mercado casicautivo al que hoy llega. Para ello la labor de negociación con la SHCP de estospuntos deberá ser considerada de perfilmayor.

Cuarta. Otra opción es analizar concuidado la posibilidad de que buena partedel trabajo editorial se acuerde directamente con editoriales comerciales,retirando del INE los gastos fijos queimplica una plantilla de personal, controlde inventarios, bodega, participación eneventos, etcétera, labores que, si bien serealizan regularmente y con profesionalismo, no pueden sustituir las posibilidades de presencia que logra unaempresa dedicada de tiempo completo atales menesteres.

Quinta. En materia de produccióneditorial, se requiere definir con mayor


claridad y fortalecer el papel del área depublicaciones al interior delINEasí comolograr una programación y coordinaciónadecuada con las áreas que generan lainformación, para lograr formas deproducción más integradas que signifiquen ahorros considerables en los costosde publicar, y una mejor integración delos materiales y líneas editoriales.

Sexta. Respecto al futuro de la GacetaEcológica, es conveniente proponersela producción de una publicación mensual sobre medio ambiente bajo unesquema similar al de ArqueologíaMexicana (INAH-Ediciones Jilguero) odel proyecto inconcluso de MéxicoIndígena (del INI), es decir, un esquemade financiamiento privado con inclusiónde propaganda pagada para convertirlaen una revista autofinanciable.

Consolidación básica de la institución

Conformación de una plataformapresupuestal

En 1993 el INE tuvo su primer presupuesto formal asignado equivalente apoco más de 86 millones de pesos, delos cuales cerca de tres cuartas partesprovenía de fuentes externas definanciamiento y líneas de créditootorgadas por organismos internacionales, principalmente del Banco Mundiala través de varios convenios y mecanismos de cooperación firmados desde1992, como el PAM, el Global Envi-

ronmental Fund y el Programa Ambientalde la Frontera Norte, recursos que hansido administrados por una Unidad deCrédito Externo. Más adelante, en unapartado específico se comenta el aportedel crédito externo a la consolidación delInstituto.

El riesgo que significaba esta marcadadependencia de recursos externos' parala viabilidad y evolución institucional delINE, condujo a un proceso gradual deincremento de recursos fiscales, sin queesto significara una cancelación de losflujos externos de financiamiento.

Además, los recursos externos se fueroncanalizando en proporción creciente hacia el desarrollo de capacidades locales,bajo una doble perspectiva: garantizarque la operación del INE descansaraesencialmente en recursos fiscales, ysentar bases en las entidades federativaspara profundizar el proceso de descentralización, descargando gradualmentefunciones y cargas de trabajo delInstituto.

En cuanto al destino de los recursoscrediticios, las cuentas finales del PAM(vigente hasta 1997), apuntan que cercade 64% de los recursos ejercidos sedestinó a las entidades federativas, loscuales se orientaron particularmente ala adquisición de equipo de laboratorio,así como para acciones de ordenamientoecológico y descentralización de lagestión ambiental. Por lo que toca al

MODERNIZA~ [)(} LA GESTIÓS

Programa Ambiental de la Frontera Norte(1995-2000), a la fecha la proporción queha s ido eje rc ida e n las e nti dadesfederativas que integran el programa esde 90% mientras que el 10% restante seaplica a nivel central para la componentereferida a l fo rtale c imien to de lacapacidad institucional del I~E.

En síntesis, este cambio en las fuentespresupuestules ha sido una reforma dela mayor importancia para la conso lidación del Instituto (ver gráfica), y hapermitido garanti zar una plataformapresupuestal para la gesti ón ambiental

federal. sin dejar de destinar recursosimportantes al desarrollo de las capacidades de los estados.

Cabe destacar que este fortalecimientopresupues ta! ocurrió en una etapa defuerte contracción de! gasto público y aunasí se lograron mantener los nive lespresupuestales del Instituto. De hecho,esto significó fuertes incrementos en losdenominados recursos fi scales asignadosal Instituto (estos recursos no incluyengasto comente, que en todo el sexenioestuvo sometido a estrictas medidas deausteridad) .

INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGIAo:NfWIl,motESl.6f\INIB PIIB.JllJBTALB!l_.-

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Incremento del P re>UPUt'SIOtotal original del h E 1995·2000(Miles de pesos reales base 1995)

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A la par de estas reformas presupuestales, de ejercicio del gasto (ver recuadro) parael lNE se esmeró en lograr buenos niveles la consecución de sus metas anuales.

EJERCICIO DEL PRESUPUES10199lt· 2000

La aplicación del presupuesto del INE muestra un creciente buen desempeño:el nivel de ejercicio ha pasado de 82% en 1995 a85% en 1999*, Yse'estimaen 92% para el presente año .2000. En otras palabras, los recursos noejercidos por fallas o limitaciones en la gestiÓIÍ han bajado del 15% al 8°/0,

Lo anterior a primera vista no es un resultado atractivo; Sinel)1bargo, es unbuen ejerCicio del gasto si consideramos las complicadas gestiones inherentesal uso de recursos externos (originadas por la necesidad de dar cumplimientoa una doble norrnatlvidad, la de Banco Mundial ylade las autoridadeshacendarias); y los recurrentes rezagos durante el sexenio en la liberaciónde recursos tanto de parte de SHcpcomode Banco Mundial. ..

Esta creciente eficiencia en el ejercicio del gasto también refleja lapaUlatinaconsolidación de la institución, y se manifiesta en altos niveles decumplimiento de las metas establecidas. Cabe entatlzar que no sólo. es unacuestión de eficiencia en ct¡l prQce~ Ae prOQramación-presupuestaclón,también expresa la eficacia de la institución para utilizar sOs recursos deinversión en ordenamientos, planes de rnanejQ, Inventarios, eSWdi~depoblaciones de especies en rIesgo, .. entre otros, que finalmente le permitenexpander los alcances de su gestión.

* Cabe notar que durante 1998 se registró un efercicio de 79% motiva~Q'(lorel imprevisto y severo recorte-presucuestal y la cancelación decornlÍl'llOtiSils,efectuados por la SHCP.


El papel del crédito externo en laconsolidación del Ine

En vista de los escasos recursos fiscalescon los que contaban las institucionesambientales, se planteó la necesidad derecurrir al financiamiento externo proveniente principalmente del Banco Mundial. Así, a raíz de la creación del tNE en1992, se comienza a negociar con elBanco Mundial, la primera operación decrédito para el sector ambiental enMéxico.

Dicha operación fue el Programa Ambiental de México (ver recuadro) conlo cual el ¡NE,en su fase inicial, pudo allegarse recursos adicionales al presupuestofiscal hasta en un 80% con lo cual sepudo plantear el desarrollo de numerososproyectos fundamentales para la integración y operación de la agenda ambiental, en cada una de las áreas técnicas.

De igual forma, con los recursos decrédito externo se pudo financiar unaimportante plantilla de personal quereforzó el desarrollo de las tareassustantivas de la institución.

Este proyecto incluye una donación aMéxico por parte del GEF que permitiódotar por primera vez en la historia, derecursos financieros, humanos y técnicosa las primeras diez ANP que fueron seleccionadas en ese momento por ser las máscarismáticas por sus característicasindividuales (ver recuadro). Esto sentólas bases de las negociaciones con laSHCP para el logro de lo que hoyes unapolítica integral de financiamiento de lasactividades básicas de todas las ANP queatiende el [NE. Los recursos externospermitieron integrar la agenda de asuntosque en materia de conservación hoy serealizan en las ANP de México.

B 28de abril de 1992 se firmó elcnldito 3461-ME con elBanco MUIIdial porun1ll000kNlei$88millOnes dedólares, de loscuales $50 millOnes fueron apor1ados porelBaAco Mundial, con oIlIModemejorat lacapacidadpara llevaracabo funCio-nes regúfalOIias, de protecciónilrnbléidily'd8~recursos naturales, yalargo plazo promover e1lolt11eCimienlo inslIlucIonaI; .

Inicialmente elPAMtenfa un periododeduracióndecuaIro altOs: sinernIJalOo, debid9alPI'OI;e~P;dereéstnlCluración institUcional, se negoció ante elBanco Mundial una extensión defmlsmO porunplazo adlclOllal de dos años.

Mediante este crédito, el IHE através dela Unidad de Crédito EXterno apoyó elfortalIcill1ientoInstitucional de cinco estados de la RepObliCa con rectIISOS'invertidos al fond& perdldo: \lalisCO,Tamautipas, San Luis Potosi, Aguascalientes ylluerélaro.


G/obal Envlronmen/a/ Fund

El 28~abrd de 1992 el gobierna lederallirmó con el Banco Mundial un Acuerdo de Donaciónprovenlenté del GEF, con una duri!Ción de siete años, mismo que lueejecutado por la Unidad de CréditoExterno, por un montototal de $25 millones de dólares, con objeto de contribuir alaprotección de ladiversidoobiaJógica en diez AN!'. Esta donación se ejerció de 1993 a1997, año en el cual se gestionóanta el:BaMoMundlal ertraspaso del saldO de 16mlllones de dólares, al Fondo Mexicano para laConservi!CiÓll de laNaturaleza.

La$l\oillÍJe se vleron favorecidas conlaaplldación de los recursos de ladonación hecha aMéxico paraeS!~PIQpósito fueron;

~ fle$ervadJ! la Bioslera elVizcaíno~, ReSehia'Especiaí de laBioslera Islas del Gollo»' Reseívade laBioslera de Calakmul~ l'\eservade laBloslera Montes Azules~ Re~ervaEspecial de la Blostera Mariposa Monarca~ Reserva de laBioslera Sian Ka'an~. fleservaEspecial de la Bioslera Isla Contoy~ Reserva Especial de la Bioslera Rla Lagartos~' 'RMerla'de laBioslera Sierra de Manantlán~ Reserva de laBioslera El Triunfo

Programa Amblen/al de /a Fron/era Norle

En 1994 se firmó con elBanco Mundial elcrédito 3750-ME que linancia el PAFN, con una duración deseis años y un monto de 25 millones de dólares que lueron asignados al INE para el mencionadoproyecto.

Este programa está operando através de tres componentes lundamentales:~ Fortalecimiento de la gestión ambiental anivel estatal y municipal~ Residuos peligrosos y,~ Biodiversidad aáreas naturales protegidas

Este proyecto tiene como área para su desarrollo, los estados de Baja Calitornia, Sonora, Chihuahua,Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas y los principales municipios de estos estados.

En 1998, se solicitó al Banco Mundial, la incorporación de una nueva componente que permitieraincorporar allNE como sector central para darle continuidad al tortaíeclmiento institucional que sehabía logrado mediante el PAM. Dicha componente luedenominada: Forla/eelmiento de fa Capacidad/nstitueional delfNEo

Durante el año 2000 se lormaliza lasolicitud de extensión del PAFN ya que debido al deslizamiento enel tipode cambio yalas restricciones presupuestaies, aun continúan existiendo recursos que no hansido ejercidos por lo que también han quedado acciones pendientes de cubrirse y que estándocumentadas en los correspondientes planes de acción de cada estado participante.


En materia de inversión, los recursos decrédito externo permitieron la capitalización del INE a través de la compra debienes y servicios que eran necesariospara el desempeño de las tareas encomendadas por la política sectorial. Conel financiamiento se sentaron buenaparte de las bases operativas con las quehoy cuenta el ¡NE.

Es indudable que los recursos provenientes del crédito externo y particularmente de las operaciones que se hansuscrito con el Banco Mundial para elsector ambiental de México, han contribuido de manera puntual a permitir eldesarrollo de acciones y el cumplimientode objetivos que de otra manera, exclusivamente con los recursos fiscales asignados anualmente no se hubieran podidorealizar.

Derivado de lo anterior, es necesarioplantear a futuro nuevas operaciones decrédito que permitan darle continuidad alos trabajos emprendidos con estados ymunicipios de la República mexicana afin de lograr un efecto multiplicador quecapitalice las experiencias adquiridas yque contribuya puntualmente al logro delos objetivos que plantean, tanto losprogramas de mediano plazo como lasagendas temáticas particulares.

Asimismo, es necesario negociar con laSHCP la aprobación de presupuestos quesean acordes con las capacidades degasto de los ejecutores involucrados y

que se restablezca la adicionalidad de losrecursos provenientes de las líneas decrédito a fin de que estos se sumen a lospresupuestos fiscales.

Si bien al principio de la administraciónno se tenía experiencia en la ejecuciónde este tipo de recursos, hoyes indudable que la operación práctica de losmismos ha generado una especializacióny capacitación de recursos humanos enla materia que no es conveniente desperdiciar. Esta experiencia ha tenido uncosto para el país y como tal debe capitalizarse en la ejecución de nuevas operaciones que permitan financiar accionesen el ámbito nacional en beneficio delmedio ambiente.

Estructura orgánica del INE y consoIidacióu de los equipos de trabajo

Para satisfacer las expectativas de producción y provisión de todos estos bienespúblicos, la estructura orgánica del INE

demandaba un aumento sustantivo depersonal especializado, garantías laborales y una asignación presupuestal fluiday normalizada; sin embargo, las medidasde financiamiento y regularizaciónpresupuestal no se equipararon instantáneamente con los nuevos requerimientos operativos del ¡NE.

La naturaleza normativa y regulatoria delINE, su función crucial de generación deinformación y conocimiento especializadosobre el medio ambiente, y las nuevas


tendencias descentralizadoras de lagestión ambiental, hacen del capitalintelectual y humano del INE un recursomás valioso. Por esto, durante 1999 y2000, en coordinación con las autoridadeshacendarias se avanzó en la regularización de la estructura básica y nobásica" del Instituto (que entre otrascosas, significó pasar de régimen dehonorarios a plaza presupuestal a cercadel 70% del personal del Instituto). Deesta forma la Institución consolidó suforma de organización y garantizó estabilidad en sus equipos de trabajo,cuestiones primordiales para sostener ymejorar la gestión ambiental.

Cabe hacer una breve crónica de esteenorme avance en la consolidación institucional.

Al inicio de la presente administración,al integrarse el INE a la SEMARNAP laestructura orgánica básica y no básicatransferida de la SEDESOL era mínima,ya que sólo constaba de 122 plazas demando, y la mayoría del personal semantenían en unacontratación irregular.

De inmediato y de acuerdo con lasnuevas funciones del Instituto, semodifica la estructura básica, lo cual dacoherencia a las funciones de lasdirecciones generales; sin embargo, nose conforma la estructura no básica(esencialmente, abarca los niveles dedirección de área, subdirección y jefaturade departamento), ya que no se cuenta

con el respaldo presupuestal y lasautorizaciones de SHCP y Contraloríapara generar las plazas y los puestos consus respectivas funciones.

En estas condiciones y para mantener lagestión pública del INE, fue necesariorecurrir a una distribución casuística yfragmentada de los escasos puestos demando entre las diferentes direccionesgenerales y respaldar a los equipos víacontrataciones de asesorías.

Al disponerse desde 1992 de recursosimportantes en el rubro de asesorías, porla vía de crédito externo (PAM y GEF) Yposteriormente en 1994 también enrecursos fiscales, se fue creando unaestructura de soporte de mandos mediosy operativos de casi 600 personas quecumplían las funciones de la estructurabásica faltante e incluso de funcionesoperativas.

El acomodo e integración de esas estructuras no contempló en sentidoestricto un orden funcional tal y como loseñalan los cánones establecidos, másbien se fue dando de acuerdo con lasprioridades y emergencias que se presentaban en las direcciones generales.

A la par, el INE realizó una permanentegestión ante la SHCP y la Secretaría dela Contraloría para regularizar estasituación. Esta gestión se encontró conobstáculos en todos los niveles, que sevolvieron casi insalvables por las


restricciones presupuestales dominantesdurante todo el sexenio. De hecho, cadaaño las dependencias globalizadorasdictaban normas presupuéstales querepresentaban nuevos candados para laregularización de la estructura del Instituto, como son: la obligación de transferir a todo este personal de asesorías apartidas de honorarios y de gasto deinversión a gasto comente; y en consecuencia, obligando al cumplimiento detoda la normatividad que al respectoexiste en servicios personales, destacando la imposibilidad de incrementaranualmenteel montoasignado a la partidade honorarios; y la limitante de conversión de plazas de honorarios a estructuracon recursos a la par.

La primera dificultad señalada provocóque desde 1996 hasta diciembre de 1999el personal de honorarios sufriera uncongelamiento en sus ingresos, el cualfue superado por el personal -en nivelessimilares- con plaza de estructura, hastaen más del doble del ingreso, inequidadque generaba una gran inestabilidadlaboral, no sólo por la gran disparidad enlos ingresos mensuales, sino también porcarecer de todo tipo de prestaciones yde seguridad social y laboral. Gracias agestiones del más alto nivel con el programa de estímulos a los mandos mediosy superiores, aunque en fechas muytardías se les igualaba parcialmente elingreso global anual.

Congelar la partida de honorarios

generaba anualmente un creciente déficitpara la conversión de puestos de honorarios a plazas de estructura. Durantecuatro años este déficit significó unobligado e importante recorte de personalpor razones presupuestarias, y no porcuestiones de eficiencia en la gestión.

En paralelo a estas gestiones y parabrindarles mayor sustento, el INE realizóun enorme esfuerzo de racionalizaciónde su plantilla de personal. Para lo cual,se aplicaron revisiones y ajustes en losprocesos de trabajo, se rediseñaronestructuras, se prescindió de lo no absolutamente prioritario y se compactarontodas las áreas de servicios, en especial,el área administrativa.

Estas reformas en la estructura del INE

significaron:

los mandos medios y superioresdisminuyeron de 462 a 378.63 plazas de subdirector y jefe dedepartamento fueran reducidas aniveles operativos.El personal operativo existente enhonorariosdisminuyóde 388 personasa 250;

Finalmente se logra regularizar laestructura orgánica a finales de 1999 (enel anexo B se presenta los organigramasde las direcciones generales y direcciones ejecutivas, sólo hasta nivel de directorde área). Ahora la institución estáestructurada en todos sus niveles, tiene


garantizadas sus áreas encargadas detareas transversales (formalizadas encuatro direcciones ejecutivas: Asuntosjurídicos, Sistemas e informática,Administración y de Participación social,enlace y comunicación). Además, y dela mayor importancia, es la garantía enla permanencia y mejoramiento de losequipos de trabajo, en un clima laboralequitativo y de alto compromiso con lagestión pública.

Posteriormente, el 6 de junio se crea unnuevo órgano desconcentrado en laSEMARNAP que se desprende de la UnidadCoordinadora de Áreas NaturalesProtegidas del INE: la Comisión Nacionalde Áreas Naturales Protegidas. Entérminos de organización administrativa,esta reforma institucional generó unareducción en la estructura ocupacionaldel INE en 154 plazas de mandos mediosy superiores,de tal forma que, a mediadosdel año 2000, el INE queda con 361 plazas de mando medio y superior. Con esterecurso se respaldan los equipos detrabajo de las cinco direcciones generales dellNE y de las mencionadas cuatrodirecciones ejecutivas con tareas transversales. Estos equipos son losencargados del diseño y conducción detoda la amplia gama de políticas,programas e instrumentos que opera ellNE.

Cabe mencionar que lNE cuenta actualmente con 579 plazas de base y 271operativas de confianza lo que hace un

total de 850 plazas operativas (sinmando). La absoluta mayoría de estasplazas son de muy baja remuneración yescasa capacitación. A futuro, este esuno de los grandes retos del Instituto:lograr incorporar plenamente a este personal a tareas de mayor contenido, apartir de mejoras en ingreso y capacitación.

Capacitación

México necesita invertir recursos en laformación de cuadros técnicos y científicos, que coadyuven en la instrumentación de las políticas ambientales yen la atención de problemas específicos.Esto queda asentado en el Programa deMedio Ambiente 1995-2000, el cualestablece como una de las metas de laEstrategia 12: "fortalecer la capacidadinstitucionalpara laatencióndeproblemasambientales", así como "capacitar y actualizar al personal técnico, tanto de lasdependencias del sector público relacionadas con la operación de la políticaambiental, como de los sectores privadoy social para la vigilancia y el cumplimiento de la normatividad ambiental".

Más aún, la consolidación de equipos detrabajo basada en la capacitación es uninstrumento importante en el proceso demejora continua. La capacitación encalidad proporciona las herramientasnecesarias a los servidores públicos paraun mejor desempeñoen su trabajo, lo cualel incrementa la calidad de los serviciosofrecidos por el ¡NE.


Por eso el INE ha impulsadoun importanteproceso de capacitación permanentepara profesionalizar a los cuadros técnicos, que incluye tanto al personal delasdistintas unidadesadministrativasadscritas a oficinas centrales, como aladscrito a las ANP y Subdelegaciones deMedio Ambiente, destacando lasacciones con estos últimos.

Es así como la realización de talleres ycursos dirigidos a cuadros técnicos delINE y de la Delegaciones de la SEMAR

NAP, se orientan en tareas clave como:~ Ordenamiento ecológico~ Nuevo reglamento de impacto

ambiental~ Manejo y aprovechamiento de la vida

silvestre~ Ecoturismo~ Cartografía digital y percepción re

mota~ Valuación económica del medio am

biente y los recursos naturales~ Análisis técnico para la evaluación de

licencias~ Aplicaciones científicas y tecnoló

gicas del marco regulatorio~ Cambio climático~ Resolución de conflictos ambientales

Las áreas sustantivas del INE hanpromovido esfuerzos especiales decapacitación. Así por ejemplo: En el casode áreas naturales protegidas, actualmente de responsabilidad de la ComisiónNacional de Áreas Naturales Protegidas,han realizado:

a) Cursos al personal operativo e integrantes de comunidades sobre aspectos de manejo y aprovechamiento derecursos naturales, educación ambiental,ecoturismo, elaboración de programas demanejo, entre otros;b) En el marco del compromiso internacional para la creación del CorredorBiológico Mesoarnericano, se ha promovido un programa de capacitación quepermita proporcionar una visión integralde la protección, conservación y aprovechamiento de la biodiversidad en laregión. Así como sobre y de la participación coordinada de los diferentes órdenes de gobierno y sectores involucrados como el académico, productivo,y social.

En materia de ordenamiento e impactoambiental, los esfuerzos se han centradoen:

a) Fortalecer la capacidad técnica delpersonal que conforma la direccióngeneral, así como de las delegacionesfederales involucrados en la evaluaciónde impacto ambiental;b) Asesoría técnica en la elaboraciónde los ordenamientos ecológicosestatales, regionales y locales.

En cuanto a la gestión de materiales,residuos y actividades riesgosas, laDirección General diseñó e instrumentóun programa de capacitación parapromover el establecimiento de estasredes estatales o regionales que impulsen


la minimización y el manejo integral deresiduos. Para estos fines se diseño yeditó el manual denominado "Promociónde la Minimización y Manejo Integral deResiduos" .

En el caso del tema calidad del aire. laDirección General de Gestión e Información Ambiental, ha realizado cursospara capacitar al personal operativa y demandos medios y superiores, por partedel Centro Nacional de Investigación yCapacitación Ambiental (CENICA),

además de participar en curso ofrecidospor el CECADESU y otras instancias.

En el INE y las subdelegaciones de medioambiente, en promedio se efectuaron porlo menos seis actividades mayores decapacitación anuales enfocadas a laactualizaciónde los funcionarios públicosresponsables de atender las solicitudesy demandas que ingresan a esta dependencia por conducto de sus ventanillas,sobre las modificaciones a los procedimiento administrativoslegales vigentes,así como acerca de los nuevos instrumentos de política y gestión ambientalplaneados para la ejecución y cumplimiento de lo establecido en los programas y subprogramas sectoriales, comofueron en su momento: COA, LAU, RETC,

PGV, MIA, UMA, y ANP, entre otras.

También se realizaron 60 cursos decapacitación para más de 800 técnicosdel INE en materia de informática ycomunicación.

Esta capacitación sustenta además, losprogramas de desconcentración dealgunos trámites a los estados, eficientando su ejecución, facilitando su transferencia y consolidando así a las subdelegaciones de medio ambiente comooficinas representativas de las atribuciones del Instituto en los estados.

De igual manera, algunas de estasactividades de formación, han ido másallá del ámbito institucional, incluyendoa representantes de los tres ordenes degobierno. Cabe destacar la componentede capacitación en los programas de fortalecimiento de la gestión ambiental enla frontera norte, así como los de impactoambiental y el programa piloto para laLAU en el municipio de Ciudad Juárez,Chihuahua, entre otros.

Con una visión retrospectiva de las actividades de capacitación en materia ambiental en el ¡NE, y en el marco delPrograma de Medio Ambiente 19952000, a partir de 1996 se estableció uncomité de capacitación integrado por unrepresentante de cada área sustantiva,fungiendo como enlaces al interior de lamisma y un coordinador que tambiénparticipaba como enlace con el Centrode Educación y Capacitación para elDesarrollo Sustentable de la SEMARNAP.

Con este comité se llevaron a cabo ydifundieron diversos eventos de formación y actualización ofrecidos con el


apoyo de las diversas áreas técnicas ypor otras instituciones nacionales einternacionales. Asimismo, se realizó unseminario de actualización para el personal del INE sobre la funciones yprogramas de cada unidad administrativa, y un Diplomado sobre GestiónAmbiental impartido por el CentroInterdisciplinario de Investigaciones yEstudios sobre el Medio Ambiente yDesarrollo (CIlEMAD-IPN) el cual sellevó a cabo durante de 1997.

Es hasta 1998 que se crea la Unidad deParticipación Social, Enlace y Comunicación, actualmente Dirección Ejecutiva(DEPSEC), como el área responsable dediseñar, coordinar y sistematizar lasacciones de capacitación en el Instituto,entre otras de sus funciones. Con el propósito de dar seguimiento a las actividades,se retomala organizacióninternaestablecida a través de los enlaces de

capacitación. Durante 1999 y 2000 seconsideró pertinente la formalizacióninstitucional de un programa de actualización y capacitación.

Bibliografía

I Una documentación argumentada y detallada de estas interaccionesse encuentra en las recientes publicaciones de balance de cada una delas áreas sustantiva, del INE., Se nene programado iniciar la instalación de algunos equipos en otras16 ciudades más, La información detallada de estas instancias se encuentra en lapublicación "La participación sodal en la SDo/ARNAP: un" I'-t/Jeriencin encuno".

, El Consejo de Mejon\ Regulatona esta conformado por los Se<;retariosde SECOH , SI'K'P. SECOO"~, STPs. y el Consejero Jurídico del EjecutivoFederal. Como invitados permanentes: el Gobernador del Banco deMéxico. el Presidente de la Comisión Federal de Competencia, elProcurador Federal del Consumidor, al menos cinco representantes delsector empresarial, Consejo Coordinador Empresarial, ConsejoMexicano de Hombres de Negocio, CA~¡\CJM1<A, COPA.RMEX y Cm,cAMI";representantes en el ámbito nacional de los sectores académico. U"AM.[p'" ITAM Y A.~uIES: laboral. Congreso del Trabajo. CTM, y CROe,Confederación Nacional Campesina y el Consejo NacionalAgropecuario., Además. la gestión y administración de recursos de crédito externopresiona en exceso el ejercicio presupuestal porque requiere delcumplimiento de una doble normanvidad. Gobierno Mexicano y BancoMundial, y los consecuentes controles administrativos., La estructura orgánica básica e" la conformada por áreas con niveljerárquico-organilacional desde presidente dellNE hasta director generalo sus equivalente". La estructura orgánica no básica e" la integrada porunidades administrativas cuyo nivel jerárquico-organizacional es menora director general y depende invariablemente de alguna unidad ubicadaen la estructura orgánica básica.


Anexo A

Relación de Trámites del INEJunio del 2000

Conforme al Acuerdo de MejoraRegulatoria, fueron registrados ante laSECOFI, 65 trámites a cargo del INE,que finalmente quedaron en 64, los cualescomprenden:

20 desconcentrados hasta 1998, (Sinconsiderar que la licencia defuncionamientoy la licenciaambientalúnica en la práctica son un solotrámite), 16 totalmente y 4parcialmente.5 que se desconcentran mediante elacuerdo delegatorio del DOFI4-09OO.

35 que presentan desconcentraciónparcial mediante el acuerdo de mejoraregulatoria, publicado en el DOF del21-02-2000. Originalmente eran 36trámites; de éstos, 33 corresponden ala Dirección General de VidaSilvestre,y dado que se acaba de aprobar laLey General de Vida Silvestre, fueronderogados 8, se conservaron 25 y seadicionaron 7 nuevos, quedandofinalmente 35.3 que se desconcentraron una vez quese publicó el reglamento en materiade Impacto ambiental yI que permanecerá centralizado.

Desglose por Unidad Administrativa:

Trámites desconcentrados parcial y totalmente por Dirección General del INE

Direcciones Desconcentración DesconcentraciónGenerales Parcial Total Central TOTAL

UCANP 7 O O 7

PGVS 21 11 O 32bGGIA O 2 O 2DGMRAR 12 4 O 16PGOEIA 1 3 O 4

PGRA O 2 1 3TOTAL 41 22 1 64

UCANP: Unidad Coordinadora de Áreas Naturales Protegidas

DGVS: Dirección General de Vida SilvestreDGGIA: Dirección General de Gestión e Información AmbientalDGMRAR: Dirección General de Materiales, Residuos y Actividades RiesgosasDGOEIA: Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto AmbientalDGRA: Dirección General de Regulación Ambiental

356

No.

INE-01-001

11. INE-01-002

111. INE-01-003IV INE-01-004

V NE-01-005

VI. INE-01-006

VII. INE-01-007

MODERNIZANDO LA GESTIÓN

Permiso para observación de ballenagrisen la Reservade la biosfera"El Vizcaíno", B.C.S. A. Permiso B. RefrendoPermiso para la realización de pesca deportíva, buceo deportivo yvisita exclusivamente en el área marina de la reserva de la biosfera"archi iéla o de Revilla i edo". A. Permiso B. RefrendoPermiso ara filmaciones acto de fot rafia en ANP.Permiso y autorizaciones en el Parque Marino Nacional "CostaOccidental de Isla Mujeres, Punta caneen y Punta Nízuc", enQuintana Roo. A. Permiso B. Refrendo.Permisos y autorizaciones en el Parque Marino Nacional"Arrecifes deCozumel", Quintana Roo. A. Permiso B. RefrendoPermisos y autorizaciones en el parque nacional"Arrecife de puertoMorelos", Quintana Roo. A. ermisos B. RefrendoPermisos y autorizaciones en ANP. A. Actividades acuáticas, B.Actividades Recreativas, C. Otras Actividades D. Refrendo

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBIJCA 357

...~1. lNE-02-001 Obtención de certificados de importaCión, exportación y reexportación

de la ~n(~enCi~~ sobre el comercio internacional de flora 'J faunasilvestre CITES .

11 lNE-02-002 Cartas de no inccovenienca para la importaCión, exportación 'Jreexportación de fauna 'J flora silvestre, sus productos 'J subproductosde esceces listadas en CITES

Ill. lNE-02-003 Autorización de importación, exportación o reexportación de fauna,flora 'J hongos silvestres . ejemplares, sus productos 'J subproductos

IV. INE-02.Q04 Registro de Unidades de Manejo para la Conservación de la VidaSilvestre ,UMA

V INE-02-OO5 Aviso de modificación de registro para el establecimiento y operaciónde unidades para la conservación, manejo y aprovechamientosustentable de la vida silvestre fUMA)

VI INE-02·006 Autorización de aprovechamiento extractivo~ manejo en vida libre~ martelo intensivo

VlI INE·02-007 Informe de actividades de las Unidades de Manejo para laConservación de Vida Silvestre (UMA)" manejo en vida libre7 maneto intensivo

VIII INE-02-010 Informe de aprovechamiento extractivo..,.. cinegético..,.. comercial

IX. INE-ONI12 Informe de actividades de prestadores de servicio de

X. INE-02-014~rovacham ientoRe rstrc de aves de resa

XI INE·02-015 Registro de organ izaciones relacionadas con la conservación yaorovechamiento sustentable de vida silvestre

XII. INE-02-016 Registro de prestadores de servicios vinculados a la transformación,tratamiento 'J prepa ración de ejemplares, partes y derivados de lavida silvestre

XIII INE·02·021 Autorización para el maneto, control y remediación de ejemplares yccbracicnes Que se tomen Periudiciales

XIV INE-02-022 Inscripción o actualización en el padrón de colecciones científicas 'Jmuseo rences cuencas o rivadas de esoecimenes silvestres

XV. INE-02·023 " istro de colecciones de es ecimenes de vida silvestreXVI INE-02-024 Autorización ara traslado de es d es silvestresXVI , INE·02·025 Informe de actividades sobre traslado de e~íes silvestresXVI UNE-02-026 Registro de prestadores de servccs vinculados a la comercialización

de eiem ares, artes v delivados de la vida silvestreXIX INE-02-027 Informe de prestadores de servicios vinculados a la ccmercieaeeccn

de elemolares. oartes v derivados de la vida silvestreXX INE-02-026 ~stro de e -e~ares de fauna silvestre como mascotasXXI INE-02-029 Autorización de colecta de e¡emplares, partes y derivados de vida

silvestre con fines de ínvestigación cenunce• Permiso especial de colecta científica

358 MOOFRNIZANDO LA GESTI ÓS

L INE-<l3-001 Cédula de~raQOn anualti. INE-03-002 Permiso de combustiOn a cielo abierto

1. INE-04-001

11. INE-01-Q02

111. INE-01-003IV. INE-01.004

v. INE·01·00SVI. INE·01·006

•

VII. INE-Q1·007

VlII INE-01-008

IX. INE·01·009

X INE-D1-Q10

XI INE-04-011

XII. INE-04-012XUl INE.04·013

XIV INE-04-014

xv. INE-04-Q15

XVI

Estudio de riesgo ambiental para empresas en operaci6n" General y<T Para duetos terrestresAutOfÍzaQ6n ra la im de materiales residuos en rososAutortzadón ara la e n de materiales residuos j rososAviso de insaipci6n como empresa generadora de residuospeligrosos. A) Manifiesto para el generador de bñennce polielOradOSBPe ' s .

Manifiesto de entre a, trans rte rece Ción de residuos eli rosos.Reporte semestral de residuos peligrosos.A) Reciclados o tratados poi" el generador.B) Transportados para su reck:laje. tratamiento o d isposición final.C) Recibidos para su recidate o tratamiento.D) Enviados para su recidaje tratamiento o disposición final.E Confinados en sitios de dis sición final.Constancia de no Ij rosidad de residuos.

Autorización para empresas prestadores de servicio para laconstrucci6n y operación de confinamientos de residuos industriales

li rosos .Autorización para empresas prestadoras de servicio para eltratamiento de residuos ~r~"'~SO$~.~_~_~~_~ ---1Autorización para empresas prestadofas de servido para laincineración de residuos ~ rosos.AnáliSIS Y aprobaó6n de los programas para la prevención deaccidentes


1. INE-05-00111. INE-05-00211 1. IINE-OS-OO3IV. INE·OS-004

Evaluación y resolución del Informe PreventivoEvaluación Resolución de la MIA' modalida~neralEvaluación Resolución de la MIA modalidad intermediaEvaluación Resolución de la Mlk modalidad e~cifica

1. INE.Q6-Q()1 licencia de funcionamiento11. INE-Cl6-OO2 Licencia Ambiental Uniea111. INE-0l5-003 Aprobación y registro para el uso de equipos, procesos, métodos de

prueba, mecanismos, procedimientos o tecnologías alternativas a lasestablecidas en las NOM en materia ambiental

Anexo B

Publicaciones editadas por el lNEentre 1995·2000

CUADERNOS DE TRABAJO•

l. Cuaderno No. 1: Principios, orientacio ne s y agenda de trabaj o delInstituto Nac ional de Ecología.

2. C uaderno No. 2: Programa deProtecci ón Ambien tal y Co mpetitividad Industrial.

3. Cuaderno No. 3: Áreas natura le sprotegidas. Economía e Instituciones.

4 . Cuaderno No. 4: Desarrollo forestalsustentable: captura de carbono en laszonas tzel tal y tojolabal de l estado deChiapas.

LIBROS5. Á reas nat ura le s pro te g idas de

México con decretos federales 18992000.

6. Áre as natu rale s p ro tegidas deMéxico con decretos estatales.

7. Aspe ctos e conómicos so bre labiodiversidad de México.

8. Avances e n e l desarrollo de in di cado res para la e valuac ión delde sempeño a mbiental en México1997.

9 . Bases para un política nacional deresiduos peligrosos (Primerareimpresión).

IO.Captura de carbo no en un bosquetemplado: el caso de San Juan Nuevo,Michoacán.

11. C omercio y medio ambiente .Derecho. Economía y Política.

12.Comisión Promotora de InversionesAmbientales.

13.Compendio de árboles históricos ynotables de México.

14.Conservación y Uso Sustentable delos Arrecifes en México: Logros yCompromisos.


15.Economía ambiental: Lecciones deAmérica Latina.

16.Economía de la biodiversidad/Economics of Biodiversity.

17.Elementos estratégicos para eldesarrollo de la educación ambientalen México.

18.Estaciones de transferencia deresiduos sólidos en áreas urbanas.

19.Estrategia Nacional de AcciónClimática.

20.Estadísticas e indicadores deinversión sobre residuos sólidosmunicipales en los principales centrosurbanos de México.

21.Estudio de caso del Registro de Emisiones y Transferencia de contaminantes en el estado de Querétaro.

22.Foro Nacional sobre gestión ambiental en municipios metropolitanos.

23.Guía de aves canoras y de ornato.24.Guía de identificación para las aves

y mamíferos silvestres de mayorcomercio en México protegidos porla CITES.

25.Indicadoresambientalespara la regiónfronteriza 1997.

26.Indicadores de desarrollo sustentableen México (INE-INEGI)

27.Instituto Nacional de Ecología: Metas2000.

28.Instructivo de la Cédula deOperación Anual 1998.

29.Instructivo de la Cédula de Operación Anual 1999-2000.

30.Instructivo General de la LicenciaAmbiental Única y la Cédula deOperación Anual 1997.

3i.Instructivo General LicenciaAmbiental Única 1999.

32.Instrumentos económicos y medioambiente.

33.La defensa de la tierra del jaguar. Unahistoria de la conservación en México. Lane Simonian (Coedición lNE.

CONABIO-IMERNAR).

34.Lineamientos para la elaboración ydesarrollo del programa voluntario deGestión ambiental de la Industria enMéxico. (INE-PUMA)

35.Los coras: plantas alimentarias ymedicinales de su ambiente natural(coedición INE-DGCP-INI).

36.Manejo de medicamentos y fármacoscaducos (coedición con CENAPRED).

37.Manual de procedimientos para elmanejo adecuado de los residuos dela curtiduría.

38.Manual para el cultivo y propagaciónde cycadas (coedición INE-IHN

UACH-IE, A.e.).

39.Memoria.PrimerColoquioBinacionalMéxico-Japón sobre gestión ambiental y Contaminación Atmosférica.

40.Memoria institucional. Vida silvestre41.Memoria institucional. Registro de

emisiones y transferencia de contaminantes.

42.México ante el Cambio Climático.43.México ante el Cambio Climático.

Memorias. Primer Taller de EstudioPaís México.

44.Minimización y manejo ambiental deresiduos sólidos.

45.Para comprender la migración de la


mariposa Monarca 1857-1995.46.Parques nacionales de México (3

vols.).47. Primera Comunicación Nacional ante

la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

48.Programa Nacional de Protección yConservación de Tortugas Marinas

49.Promoción de la minimización ymanejo integral de residuos peligrosos.

50.Promoción de la prevención de accidentes químicos.

51.Promoción de la prevención y reducción de riesgos químicos ambientales.

52.Proyecto para la conservación,manejo y aprovechamiento sustentable del Borrego Cimarrón (Oviscanadensis) en México

53.Proyecto de conservación, manejo yaprovechamiento sustentable de losCrocodrylia en México (COMA

CROM)

54.Proyecto de conservación, manejo yaprovechamiento sustentable delLobo Mexicano.

55.Proyecto para la conservación ymanejo del Oso Negro (Ursus americanus) en México

56.Proyecto de Protección, Conservación y Recuperación del ÁguilaReal.

57. Proyectos de Inversión y conflictosambientales.

58.¿Qué es el INE?

59.Registro de Emisiones y Trans-

ferencia de Contaminantes. Propuesta Ejecutiva Nacional.

60.Reporte del Estado Ambiental y delos Recursos Naturales en la FronteraNorte de México.

61. Residuos peligrosos en México.62.Sistema Integrado de Regulación y

Gestión Ambiental de la Industria.

PROGRAMAS SECTORIALES

63. ¡Claro! Con tu participación AireLimpio. Programa para el Valle deToluca 1997-2000.

64.Gestión ambientalmente racional delas sustancias químicas desde laperspectiva de la industria.

65.Programa de Áreas NaturalesProtegidas de México 1995-2000.

66. Programa de Conservación de la VidaSilvestre y Diversificación Productivaen el Sector Rural 1997-2000.

67.Programa de gestión ambiental desustancias tóxicas de atención prioritaria 1997-2000.

68.Programa de gestión de la calidad delaire de Ciudad Juárez 1998-2002.

69.Programa de la administración de laCalidad del Aire del Área Metropolitana de Monterrey 1997-2000.

70.Programa de Medio Ambiente 19952000.

71.Programa de Normalización Ambiental Industrial 1997-2000 . (agotado)

72.Programa para el mejoramiento de laCalidad del Aire en la Zona Metropolitana de Guadalajara 19972001.


73.Programa para la Minimización yManejo Integral de Residuos Industriales Peligrosos en México 19962000.

74.Programa para mejorar la calidad delaire de Mexicali 2000-2005

75.Programa para mejorar la calidad delaire de Tijuana-Rosarito 2000-2005

76.Programa para mejorar la Calidad delAire en el Valle de México 19952000. (Segunda reimpresión).

PROGRAMAS DE MANEJO DEÁREAS NATURALES PROTEGIDAS

n.Programa de manejo de la Reservade la Biosfera de El Pinacate y GranDesierto de Altar.

78.Programa de manejo. Normas de Usoy Zonificación Reserva de la BiosferaSian Kaan.

79.Programa de manejo 3 áreasNaturales Protegidas. Reserva de laBiosfera Sian Ka' ano

80.Programa de manejo de la ReservaBiosfera Calakmul, Campeche.

81.Programa de manejo de la ReservaBiosfera La Encrucijada, Chiapas.

82.Programa de manejo de la ReservaBiosfera La Sepultura, Chiapas.

83.Programa de manejo de la ReservaBiosfera Ría Lagartos, Yucatán.

84.Programa de manejo de la ReservaBiosfera Sierra de Manantlán, Jalisco.

85.Programa de manejo de la Reservade la Biosfera Sierra Gorda, Querétaro.

86.Programa de manejo de la Zona deProtección de Flora y Fauna

Cuatrociénegas, Coahuila.87.Programa de manejo del Área de

Protección de Flora y Fauna Cañónde Santa Elena.

88.Programa de manejo del Área deprotección de Flora y Fauna Lagunade Términos.

89.Programa de manejo del Área deprotección de Flora y Fauna Maderasdel Carmen.

90.Programa de manejo del ParqueNacional Isla Contoy.

91.Programa de manejo del Reserva dela Biosfera Alto Golfo de Californiay Delta del Río Colorado.

92.Programa de manejo Parque marinonacional Arrecifes de Cozumel.

93.Programa de manejo Parque marinonacional Costa Occidental de islaMujeres, Punta Cancún y PuntaNizuc.

94.Programa de manejo de la Reservade la Biosfera El Triunfo.

95.Programa de manejo Reserva de laBiosfera Pantanos de Centla.

96.Programa de manejo de la Reservade la Biosfera de El Pinacate y GranDesierto de Altar.

97.programa de manejo del ParqueNacional Puerto Morelos

98.Programa de manejo de la Reservade la Biosfera El Vizcaíno

99. Programa de manejo de la Reservade la Biosfera Montes Azules.

100. Programa de manejo de la Reservade la Biosfera Banco Chinchorro

101. Programa de manejo de la Reservade la Biosfera islas del Golfo


102. Programa de manejo del ParqueNacional Bahía de Loreto

FOLLETOS

103. Catálogo de Publicaciones del INE1996.

104.0rdenamiento Ecológico Generaldel Territorio 2000

105. Página INE en Internet106. Reunión Plenaria del Panel Interna

cional sobre cambio climático.107. Seminario de Economía Ambiental.108. Siete folletos sobre: biodiversidad;

flora y fauna silvestre y acuática;parques nacionales; reservas de laBiosfera; parques marinos y monumentos naturales y ¿Qué es el INE?

109. Sistema Arrecifal del Caribe Mesoamericano.

110. Taller internacional sobre prácticasde regulación directa y certificaciónambiental. Memorias.

111. Costa de Jalisco. Ordenamientoecológico del territorio 1997.

112. Ordenamiento General del Territorio

SERIE: LOQUEUSTED DEBESABERSOBRE...

113. No. I Lo que usted debe saber sobrelos plaguicidas.

114. No. 2 Por qué, para qué y cómo seevalúan los riesgos para la salud yel ambiente de los plaguicidas.

115. No. 3 Lo que usted debe saber sobreel Código Internacional de Conducta para la Distribución y

Utilización de Plaguicidas.116. No. 4 Lo que usted debe saber sobre

la gestión de los plaguicidas enMéxico.

117. Lo que usted debe saber sobre elD.D.T. y su uso en el combate alpaludismo en México.

118. Lo que usted debe saber sobre elClordano y su situación en Américadel Norte.

119. Lo que usted debe saber sobre elMercurio y su situación en Américadel Norte.

120. Lo que usted debe saber sobre elPlomo.

121. Lo que a usted le conviene saber,sobre los residuos y su legislaciónambiental.

DÍPTICOSY TRÍPTICOS

122. Áreas de Protección de Flora y Fauna, Parques Nacionales, Reservasde la Biosfera, MonumentosNaturales y Santuarios, otras ÁreasNaturales Protegidas, Áreas deProtección de Recursos Naturales.

123. Opciones de participación privadaen la conservación del patrimonioecológico de México en áreasnaturales protegidas (ANP).

124. Prevención de la Contaminación.125. Programa para el manejo integral y

aprovechamiento de los residuosindustriales en la región central deMéxico 1996-2000.

126. Reserva de la BiosferaEI Vizcaino.


GACETA ECOLÓGICA (produccióndesde 1995)

127. Gaceta Ecológica No. 33-35128. Gaceta Ecológica Nueva Época.

No. 36-57

MÉXICO. INFORMACIÓN AMBIENTAL (Disquetes)

129. Normas oficiales mexicanas (4diskettes y estuche)

130. Programas de medio ambiente (4diskettes y estuche)

131. Información ambiental paramunicipios urbanos de México (3diskettes y estuche)

CARTELES

132. Alto Golfo de California y Delta delRío Colorado

133. Arrecifes de Cozumel134. Calakmul135. El Ocote136. El Triunfo137. Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta

Nizuc138. Vaquita marina139. Programa de Medio Ambiente

CALENDARIOS

140. Calendario para la captura, transporte y aprovechamiento de avescanoras y de ornato para la temporada 1997-1998.

141. Calendario cinegético 1996-1997.142. Calendario cinegético 1997-1998.143. Calendario cinegético 1998-1999.144. Calendario 1998. Aves canoras y

de ornato de México.145. Calendario año 2000 Aves y Rep

tiles de México.146. Calendario año 2000 Insectos de

México.147. Calendario año 2001. Reptiles148. Calendario año 2001. Retratos

INFORMES

149. Informe Nacional de Emisiones yTransferencia de Contaminantes1997-1998.

ISO. Primer informe sobre la calidad delaire en ciudades mexicanas 1996.

151. Segundo informe sobre la calidaddel aire en ciudades mexicanas1997.

152. Segundo informe sobre la calidaddel aire en ciudades mexicanas1998. Discos compactos interactivos

153. Áreas naturales protegidas de México. Una guía interactiva INE. Información ambiental 1994-2000


Anexo C

ESTRUCTURA ORGÁNICA INE

365

DlRECCION GENERAL DEORDENAMIENTO ECOLOGICC

E IMPACTO AMBlENTAL

II I I

DllDE

8·towig1fo ORDENAMIENTO otR.DE IMPACTCEOO!.OGIoo

~~~AMBIENTAL

DIRECCION GENERAL DEREGULACION AMBIENTAL

D1RECCION GENERAL DEVIDASILVESTR.E

DIR. DEOESTlON y

ATENCiON A USUARt08

DIR. DEPROMOCION,

DESARROLLO REGIONAL

OPEAACIONa DEcAMP

DlR. DE! MANEJO,

MONlTOREO

YPROYEC1'OS

OIR.DEUSO&TRADICIONAlESy

ALTERNAnvos De FLOy FAUNA 8lLVESTRE


IlIRECCION GENERAL DEMATERIALES. RESIDUOS YACTMDADES RIESGOSAS

I

DIR. DE PlR. DE DIR. DEDI". DE DESECHOS

aoUDOIYRESIDUOS RIESGOS MATEUALea RESTAURACION DE

TOXICOS SUELOSPBJOROSOS AMBIENTALESCONTAMINADOS

D1RECCION GENERAL DEGESTION E INFORMACION

AMBIENTAL

I IDIR. DECALIDAD

DIR. DEDIR. DE GES110N

INFORMACIONDEL AIRE AMBIENTAL AMBIENTAL

DIRECCION EJECUTIVA DE

PARTlCIPACION SOCIAL,

ENLACE Y COMUNICACION

DIR. DE PUBL~6NESY DIR. DECOMUNICACION FORTALECIMIENTO PARTlCIPACION

SOCIAL INSllTUCIONAL SOCIAL


D1RECCION EJECUTIVA DESISTEMAS E INFORMATICA

367

DIR. DE SISTEMAS YMANEJO

DE INFORMACION

DIRECCION EJECUTIVA DEADMINISTRACION

DIR. DE ACMON. DERECURSOS

INFORMAllCOS

OIR. DERECURSOSHUMANOS

DIR.DE RECURSOSFINANCIEROS

Quinta parte. Mirando el futuroCapacidades y limitaciones institucionalesVertientes de fortalecimiento institucionaly evolución de la política ambiental

Integración de políticasArticulación de políticas e instrumentos: al inferior del INEy con la gestión de los recursos naturales renovables(agua, bosques, suelos, pesca)

Fortalecimiento del papel del INE como autoridad normativa.v de sus funciones de promociónDescentralización e involucramiento ciudadano en la gestión INEEstabilidad institucional lNE: certidumbre y consolidaciónen las políticas e instrumentos

369369

372373

374

375375

376

Quinta ParteMirando el futuro

U na visión prospectiva del Instituto Nacional de Ecología tiene

que considerar primero la valoraciónglobal de la evolución de su gestión enlos últimos años, Esta valoración decapacidades y limitaciones, sintetizada enel siguiente apartado, está enmarcadapor las nuevas tendencias en los procesosde tensión y deterioro ambiental, y en lamisma agenda ambiental nacional yglobal.

A partir de este contexto, en un segundoapartado se presentan las principalesvertientes de fortalecimiento institucionaly de evolución de la política ambiental,que se considera le permitirán al INE

responder eficazmente a los retos marcados y estar en plena sintonía con lastendencias nacionales favorables a unagestión ambiental más descentralizada,integral y corresponsable.

Capacidades y limitaciones institucionales

La gestión ambiental en México cuentaya con una base organizativa, presupuestal, legal y programática que permite

hablar plenamente en términos deconsolidaciónbásica institucional.No porello, sin embargo, pueden pasarse por altopuntos endebles de su arquitecturanormativa, orgánica y funcional quetodavía deben ser remodelados y apuntalados.

En este sentido, es importante destacarlos aspectos que constituyen las principales fortalezas y ventajas competitivasde este nuevo arreglo administrativo delcual el INE forma parte, puntos sólidosque constituyen los puentes desde los quela gestión ambiental mexicana habrá deevolucionar procurando superar susdebilidades actuales.

La base legislativa y reglamentaria vigente conforma un sólido andamiajeinstitucional del INE y se expresa comola plataforma básica para desarrollar lanormatividad y estructura administrativade la gestión ambiental.

Hoy día, la atención de los intereses ambientales cuenta con una plataformaprogramática mucho más amplia eintegradora. El actual esquema de tra-

370 MIRANDO EL FUTURO

bajo con el que se atienden son laspolíticas públicas, no sólo en el sentidopolítico que incluye los atributosesenciales de transparencia, informaciónal público y participación social, sino queen la construcción de políticas públicases mucho más trascendente la vocaciónde tomar decisiones públicas sobre labase de criterios técnicos, en plenacorrespondencia con el contexto socialy político en términos democráticos ysobre todo con el intento de insertar lagestión pública en el proceso de transición que vive el país.

Este andamiaje institucional y estapráctica de construcción de políticasbasadas en criterios institucionales, sonfactores que destacan como clarascapacidades institucionales. Asimismo,entre las capacidades institucionales delINE también son relevantes las siguientes:

• El INE ha logrado un alto grado deasimilación del proyecto definido porla SEMARNAP, la misión de la políticaambiental y del concepto del desarrollo sustentable.

• El INE es hoy una organización flexible que cuenta con reconocidacapacidad para desarrollar normas,políticas y programas de alta calidady eficacia.

• El INE tiene una presencia institucionalante el Poder Legislativo, autoridadeslocales, empresarios, organismosciviles y entidades internacionales,respaldada en los valores que nutren

su gestión, principalmente en el apegoal derecho y en una aplicación técnicarigurosa en sus acciones.

• A lo largo de su actuación ha sidopatente la neutralidad política delinstituto, y como consecuencia se hafortalecido la legitimidad que haalcanzado como autoridad ambientaly la confianza que se le concede enla aplicación de los instrumentos dela política ambiental.

• El INE ha madurado una políticapermanente de puertas abiertas,atendiendo siempre con oportunidade interés las opiniones, solicitudes ydemandas de sus diferentes públicosusuarios, que aunque en términos dedeliberación implica costos, es sinlugar a dudas un avance significativodigno de consideración, que caracteriza al INE como una organizaciónaltamente sensible a la opinión pública.

• El INE es reconocido como unainstancia formadora de especialistasque produce y divulga buena parte delconocimiento e informaciónambiental del país. Se le reconoce su capacidad para construir relaciones simétricas y respetuosas no solamente concentros académicos, sino con organismos internacionales, empresas privadas, y contrapartes de inteligenciaambiental internacionales.

• El Instituto mantiene una presenciareconocida y activa en los principalesorganismos ambientales internacionales, permitiéndole una adecuadavinculación entre políticas ambien-


Ialesnacionales y compromisos internacionales. Esta vinculación se nutrede una importante vertiente de cooperación internacional; el tema decambio climático es un claro ejemplo.

En contraste y a pesar de los logrosalcanzados y de que en la actualidad elINE es una institución sólida, todavíapresenta algunas limitantes, que hacia elfuturo son de atención forzosa paraasegurar la consolidación institucionaldel rxu.

Entre las limitaciones institucionales mássensibles del rxs respecto a su entorno ylas insuficiencias internas se encuentranlos siguientes problemas:

• Las agendas intersectoriales del INEhan evolucionado rápidamente y sinembargo, resultan insuficientes; esnecesario que la dimensión ambientaltermine de permear e incorporarse alos programas y líneas de acción delas instancias de la administraciónpública federal que tienen una altainteracción con elINE por su involucramiento en asuntos medioambientales.

• Ante la creciente demanda social porla calidad ambiental, elINEopera conrecursos presupuestales insuficientespara desplegar adecuadamente susfunciones normativas, regulatorias yde promoción. Esta insuficienciatiende a volverse crítica ante la mayorcomplejidad y diversidad de la agenda

ambiental, la incorporación de nuevosinstrumentos y programas y laacelerada ampliación de la agendainternacional.

• En especial, el INE necesita desarrollar capacidades institucionales paraatender los temas emergentes, comoson cambio climático, bioseguridad,turismo sustentable, gestión integralde zonas costeras, entre otros. Se requieren recursos, personal especializado, desarrollar marcos normativosespecíficos, innovar instrumentos yfacilitar el acceso a información y conocimiento que oriente el diseño einstrumentaciónde políticaspara estostemas emergentes.

• El INE requiere de una mejor y másamplia articulación de sus políticas einstrumentos con la gestión derecursos naturales renovablesestratégicos (agua, bosques, suelos yrecursos pesqueros) y especialmente,con las tareas de inspección yvigilancia en materia ambiental.

• El grado de eficiencia y eficacia enla gestión todavía se ve significativamente afectado por los insuficientes avances en una adecuadaconcurrencia de los tres niveles degobierno en materia ambiental y porcierta inoperancia institucional en eltema de la corresponsabilidad con losactores clave. Se requieren mejoresy ampliados vínculos y canales queaseguren un trabajo conjunto y laatención compartida de los asuntosmedioambientales con los centros


educativos, organizaciones sociales,autoridades estatales y municipales,comunidades, empresas, etcétera,buscando que los distintos actoresconcurran libre y activamente en laatención de los asuntos medioambientales a efecto de lograr el equilibriotécnico-político de los programasy de la propia política ambiental.

• El INE dista de ser invulnerable antetensiones y conflictos relacionadoscon asuntos ambientales. Por esto esimportante que la expriencia institucional de los últimos años se concreteen mecanismos estables y norrnadosque faciliten la resolución de conflictos. Cabe destacar que los factoresexternos seguirán presentes por unbuen tiempo, entre ellos: el escasoinvolucramiento de las autoridadeslocales en la gestión ambiental; lainsuficiente consideración ambientalen programas y acciones de fomentoproductivo; y la diversidad de intereses legítimos en juego, que entranfrecuentemente en aparente contradicción. Esto útlimo sobre todo, en losámbitos donde prevalece la falsaapreciación de que el cuidado ambiental es una carga al fomento productivo o a las acciones de bienestarsocial.

• La complejidad de los asuntosambientales y la misma evolución delaspolíticasy sus instrumentos,exigenmejoras e innovaciones en sus sistemas de coordinación interna, respaldados en mecanismos transversales

a las áreas sustantivas del INE quepermitan compartir decisiones,información y evaluaciones.

• Asociado a lo anterior, se presentanlimitaciones en la política de comunicación social, en buena medidaderivadas de las dificultades inherentes a una adecuada comunicaciónde riesgos ambientales y de losbeneficios no tangibles generados pormedidas protectoras de recursosnaturales y sobre todo, de susservicios ambientales.

También en lo interno, el INE requiereconsolidar sus equipos de trabajo, madurar los procesos de evaluación de suspolíticas y ampliar sus márgenes deautonomía administrativa y manejo derecursos financieros.

Vertientes de fortalecimiento institucional y evolución de la políticaambiental

El balance de capacidades y limitacionesinstitucionales muestra que existenamplias potencialidades de cambio parasustentar, extender y consolidar hacia elfuturo la imagen y el trabajo del INE comouna institución especializada, moderna,de reconocida autoridad, totalmentearticulada con la gestión de los recursosnaturales renovables (agua, bosques,suelos, pesca), y con fuertes y dinámicasvinculaciones intersectoriales.

Además, y no de menor importancia, el


INE se perfila como un catalizador de unacreciente movilización de esfuerzos yrecursos a favor del medio ambiente; unamovilización basada en una gestión másdescentralizada y corresponsable, queacelera el desarrollo de capacidades locales e involucra a la ciudadanía y susorganizaciones.

Considerando lo anterior y pasando a lasrecomendaciones a futuro, a continuación se presentan en forma puntualy esquemática, una serie de vertientesde fortalecimiento institucional y deevolución de la política ambiental. Estasíntesis brinda una mirada panorámicade un futuro deseable para ellNE, y facilita la revisión de las reflexiones yrecomendaciones, que se exponen másadelante, en torno a cada vertiente,marcando contenidos y alcances.

Las vertientes de fortalecimiento ycambio se pueden agrupar en cinco:

l. Integración de políticas.2. Articulación de políticas e instrumentos: al interior dellNEy con la gestiónde los recursos naturales renovables(agua, bosques, suelos, pesca).3. Fortalecimiento del papel del INEcomo autoridad normativa y de susfunciones de promoción.4. Descentralización e involucramientociudadano en la gestión INE.S. Estabilidad institucional del INE:certidumbre y consolidación en laspolíticas e instrumentos.

La integración de políticas es la vía demayores alcances para orientar el desarrollo en una dirección de sustentabilidad;asimismo, lograr mayores niveles dearticulación con la gestión de los recursosnaturales renovables (agua, bosques,suelos, pesca) deriva en sinergias invaluables para la protección ambiental. Sinembargo, también es impostergable fortalecer la capacidad estratégica y normativa de la federación y profundizar unadescentralización y participación quesignifique una enorme movilización deesfuerzos y recursos a favor de la gestiónambiental. Todo lo anterior requiere necesariamente de estabilidad y certidumbre en las políticas ambientales. Por esto,el orden de estas cinco grandes vertientes de fortalecimiento y cambio no necesariamente expresa jerarquías o prioridades.

Con el fin de brindar una visión completay sintética, a continuación se desglosanestas cinco vertientes de fortalecimientoinstitucionalen sus principales temas parailustrar contenidos y alcances de las recomendaciones. Más adelante se comentacada una de las vertientes incorporandoargumentaciones y especificando lasrecomendaciones de fortalecimíento ycambio.

Síntesis de las vertientes de fortalecimiento y cambio

1. Integración de políticas• Consolidar la coordinación intersec

torial.


o Me can ismo de integración transversal.Creación de un grupo de trabajo mixtoen cada Secretaría: interacciones entre su campo específico de competencias y el medio ambienteElaboración de agendas específicas(ej: SHCP: reforma fiscal y ambiente,cobro de derechos y servicios ambientales . SE: normatividad ambiental ypolítica energética, política energéticay cambio climático, etcétera)Seguimiento y coordinación de losgrupos de trabajo en Instanciasintersectoriales para evaluación deresultados y toma de decisiones

o Incorporar la evalu ación ambientalestratégica (EAE) .

o Enfatizar las áreas y sectores conmayor potenci al de integ rac i én depolüicas.Ambiente e instrumentos económicos.

o Dimensión ambiental de la reformafiscal

Ambiente e industria.o Enfatizar la gestión ambiental hacia

la pequeña y mediana industriao Incorporar el fomento a la infraes

tructura ambiental en la nuevapolítica industrial.

Ambi ente y energíaAmbiente y desarrollo rural.

o Establecer una estrecha vinculaciónentre el combate a la pobreza ruraly la protec ción a la biod iversidad.

o Hacer de la agenda de cambio climático un puente entre sectores.

o Priorizar el tema emergente de bio-

seg uridad y su potencial de vinculación intersectorial.

o Conformar un arreglo institucional querespalde el ordenamiento territorialcon carácter de política de estado.Primera fa se : consolida r agendacomún SEDESOL-INE-CONAPO-INEGI

en materia de ordenamiento.Segunda fase: compartir la tarea conuna entidad nacional responsable decoordinar las tareas de normar, regular y fomentar el ordenamiento territorial.

o Fortalecer en la gestión ambiental laatenci ón a de sastres ( ta nt o lo sderivados de fenómenos climatológicos como los tecnológicos).

2, Articulación de políticas e instrumentos: al interior del INE y con lagestión de los recursos naturalesrenovables (agua, bosques, suelos,pesca):

o Consolidar y ampliar vinculacionescon la inspección y vigilancia y conlas auditorías ambientalesUtilizar la información del sistemaRETe y la licencia LAU para orientartareas de inspecc ión y vigilancia y deauditorías .A la par, retroalimenrar resultados alINE para fines de evaluación y ajustede sus instrumentos.Buscar una mayor convergencia enmateri a de ordenamiento, evaluacióny mapas de riesgo, sitios contaminados, entre otros.


• Establecer vinculación en el ámbitode los Consejos de Cuenca, con baseen las políticas de ordenamiento territorial, normas y diseño de instrumentos económicos.

• Fortalecer las articulaciones de losprincipales instrumentos INE con lagestión de ANPs.

• Inducir un mayor enlace entre la conducción de las políticas forestales ypesqueras con las tareas de normalización.

• Fortalecer al interior dellNE los mecanismos y las tareas de articulación ytrabajo compartido entre las áreas de:estudios de riesgo y evaluación demanifestaciones de impacto ambiental.elaboración de normas y definición depolíticas y programas.ordenamiento ecológico del territorioy evaluación de impacto ambiental(especialmente en su nueva modalidad regional).ordenamiento y focalización territorialdel fomento a las UMAS.análisis de la información del RETC yorientación de las políticas de calidaddel aire y de materiales y residuospeligrosos y actividades riesgosas:entre otros.

3. Fortalecimiento del papel del INE

como autoridad normativa y de susfunciones de promoción.

• Consolidar la actual imagen públicareconocida como autoridad normativay reguladora:

apuntalar su capacidad como entidadreguladoraacrecentar la confianza en la calidadde sus decisiones y reglamentacioneseficientar los procesos de generaciónde normas;reforzar también su capacidad paradiseñar regulaciones más precisas,elevando su calidad y pertinencia.

• Mejorar el diseño y precisión de lasfunciones de promociónpermitirán corresponsabilizar adiferentes actoresdeberán ser prescriptivamente de unaescala mayor, acercándose más alpapel de una entidad de "segundopiso" que procure la transferencia deconocimiento, asistencia técnica y elaprovisionamiento para que agentessociales y privados conduzcan acciones de índole ambiental autorizadas ysupervisadas por el INE.en especial, promover entidadespromotoras no necesariamentegubernamentales.

• Establecer mecanismos eficientespara la aplicación del conocimientocientífico y técnico en las decisiones.en particular, fortalecer y consolidaral Centro Nacional de Investigacióny Capacitación Ambiental.

4. Descentralización e involucramiento ciudadano en la gestión INE

• Orientar las medidas descentralizadoras y participativas hacia unacreciente movilización de capaci-


dades y recursos a favor de la gestiónambiental:Aplicar la propuesta de Sistema deFondos Ambientales sustentados encapacidad local para recaudarrecursos;Establecer convenios con Cámarasindustriales para desplegar unapolíticade administraciónambientalenlas medianas y pequeñas industrias;

• Fortalecer y extender el Programa deDesarrollo Institucional Ambientalpara acelerar el desarrollo de capacidades locales y facilitar la descentralización de funciones;

• Extender las acciones descentralizadoras en tres ámbitos:Agenda municipalAgenda estatalAgenda regional

• Concentrar esfuerzos en la descentralización de funciones clave (con lasdebidas reformas legales en los casospertinentes), como son:Facultades de regulación ambientalindustrial en municipios y estados conalta actividad industrial.Algunas autorizaciones en materia deriesgo e impacto ambientalEstablecmiento de zonas de salvaguarda;Elaboración y conducción de PRO

AIRES.

Cristalización del esquema de concurrencias que establece la nueva LeyGeneral de Vida Silvestre.Articulación de ordenamientosecológicos en todas sus modalidades

y vinculación con los planes dedesarrollo urbano.

• Enfatizar formas de concurrencias dealta sinergia (ej. nueva Ley Generalde Vida Silvestre), que vayan más alláde una simple distribución tajante decompetencias entre niveles degobierno

• Consolidar esquemas de participaciónsocial:fomentar los espacios locales para laciudadaníaestablecer centros públicos de información ambientalhabilitar infraestructura comunicativay tecnologías de información quepropicien la constitución de redesciudadanasinnovar mecanismos más eficientesde intervención pública

5. Estabilidad institucional del INE:certidnmbre y y consolidación en laspolíticas e instrumentos.

• Lograr que la gestión públicaambiental cuente con un soportefinanciero suficiente, en el ámbito federal y en el de los gobiernos locales.recurrir a fuentes fiscales y no fiscales

• Mantener programas y políticas conuna base jurídico/normativa reconocida y plasmada en diversosinstrumentos legales

• Dotar de mayores capacidades yrecursos institucionales para:atender los temas transversales(cambio climático, bioseguridad, zonacostera, turismo sustentable, entreotros);


desplegar tareas de planeación;fortalecer vínculos entre agendainternacional y políticas internas

• Profesionalizarel serviciopúblicoparala gestión ambiental.

• Fortalecer la gestión con apoyo deexpertos externos debidamenteacreditados y certificados.

• Ampliar los sistemas y servicios deinformación y las prácticas deevaluación.

A partir de esta síntesis del planteamientoprospectivo para el INE y siguiendo elmismo orden, a continuación se presentan breves argumentaciones yelementos complementarios a favor deestas cinco vertientes de fortalecimientoinstitucional del INE y de evolución de lapolítica ambiental.

Integración de políticas

Muy a pesar de los grandes esfuerzosque se han realizado y aun cuando laspreocupaciones ecológicas han adquiridomayor jerarquía en el conjunto de lasprioridades nacionales, institucionalizándose planes y programas específicospara la protección del medio ambiente,el tema y la gestión ambiental se encuentran todavía en franca desventajarespecto a otros aspectos del desarrollo,los cuales paradójicamente imponenriesgos y amenazas al medio ambiente.

Coordinación intersectorial

Es urgente una mayor consideración derazones ambientales en la política fiscal

y en la comercial, y mayor condicionalidad ambiental en la política agropecuaria, industrial,energética y turística.Es en estos campos donde se requieremayor coordinación interinstitucional,grupos ad-hoc de atención a agendascompartidas, y a partir de ello, másarticulación de alto nivel.

Por esto se insiste en la necesidad deconformar y formalizar equipos detrabajo mixtos especializados, queretomen y enriquezcan las actualesagendas interinstitucionales y que seinstitucionaliceun trabajo de seguimientoy coordinación de estos equipos a travésde instancias intersectoriales estables ynormadas, dedicadas a las tareas deevaluación de resultados y toma dedecisiones.

El INEdebe asignar la mayor prioridad aestas tareas. Cabe recordar que en latercera parte de este libro se documentanlas agendas conjuntas que el INE ha .impulsado con los principales sectores dela administración pública federal. Asimismo, se abordan los temas especialesdel INE (ambiente y energía, cambioclimático, protección de la capa deozono, bioseguridad, ambiente, ciencia ytecnología, turismo sustentable, y gestiónintegrada de la zona costera) caracterizados por su transversalidad al interiordel mismo ¡NE, y sobre todo, por su altainteracción con otros sectores que detentan mayores atribuciones y responsabilidades de conducción de las políticas,programas e instrumentos.


Este proceso de incorporación de la dimensión ambiental en las políticas sectoriales, no es una tarea exclusivamentegubernamental; de hecho, sólo a travésde acuerdos y de la generación de amplios consensos públicos, los sectoresclave del desarrollo nacional comenzarána internalizar en sus agendas los criteriosambientales como parte de sus prioridades.

En este sentido, la deliberación que selleve a cabo será cada vez más complejapero también cada vez más enriquecedora debido a la multiplicación ydiversificación de voces y opiniones, endonde ya no sólo el gobierno central, sinotambién los gobiernos estatales y sobretodo el Poder Legislati vo Federal, enconvergencia con los miles de ciudadanos y sus organizaciones sociales,inducirán el tipo y profundidad de lasacciones que se deben emprender.

La evaluación ambiental estratégica

La Evaluación Ambiental Estratégica(EAE) es un instrumento emergente quecomienza a aplicarse ya en diversospaíses como una forma complementariaa la tradicional evaluación de impactoambiental de proyectos. La EAE es elproceso de evaluación de políticas,planes y programas, llevado a cabo paraasegurar que sus consecuencias ambientales sean consideradas en el proceso dediseño y toma de decisiones, en conjuntocon las consideraciones de orden económico y social.

Por su naturaleza y la experiencia devarios paísesen su adopción, la EAE puedeconstituirse en un poderoso catalizadordel proceso de integración de políticasen nuestro país.

Aunque en teoría, la EAE es multi y transectorial, la experiencia internacional esmayor en sectores tales como energía,transporte e infraestructura. En el casode México, también habrá que privilegiarla incorporación de este instrumento enel ámbito de las políticas y los grandesprogramas rurales, como es el caso dela estrategia de producción y capitalización rural y de los programasPROCAMPO y PROCEDE.

Asimismo, es muy importante que laincorporación de la EAE logre complementarse en forma adecuada con elinstrumento de evaluación de impactoambiental, en especial, en su modalidadregional.

Áreas y sectores clave

El INEjunto con SEMARNAP, ha planteadouna gama de propuestas específicas,sobre todo en cuanto a los instrumentoseconómicos, que en conjunto prefigurantanto la componente ambiental de unafutura reforma fiscal de fondo, como unfuerte ensamble con la política comercial. Esta tarea todavía es incipiente yrequiere desplegarse a fondo, respaldadaen los mecanismos intersectoriales arribaapuntados.

También resaltan otros sectores clave


por sus implicaciones ambientales:industria, energía y desarrollo rural. Acontinuación se presentan una serie deelementos argumentativos y propositivosa favor de una mayor evolución de lasagendas intersectoriales en estas áreasy sectores.

Instrumentos económicos y ambiente

Una de las innovaciones de las reformasde 1996 a la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente,fue la incorporación explícita de losinstrumentos económicos para incentivarel cumplimiento de la política ambiental,promover cambios de las conductasambientales privadas, otorgar estímulosa la protección, preservación o restauración y para otros fines específicos.

De la experiencia de los países pionerosen el tema e incluso de la nuestra, deuna gran cantidad de estudios y de lasrecomendaciones de organismos que hanatendido el tema, se concluye claramenteque la política ambiental tiene que lograrmás equilibrio entre las medidas normativas, regulatorias o coercitivas, con lasde estímulo y fomento. En este libro yase ha aludido a ello. Sin embargo, la experiencia mexicana para aplicar instrumentos económicos y de mercado en lapolítica ambiental y de recursos naturaleshasta ahora es apenas incipiente, si bienha dejado lecciones muy importantes.

Habiendo consenso en la necesidad deavanzar en este tema, se abre una granoportunidad para que la reforma fiscalincorpore explícitamente la dimensiónambiental, en el impuesto sobre la renta,el cobro de derechos, los seguros, fianzasy los créditos, entre otros. Hay que destacar que la propia Ley prevee estosinstrumentos no sólo para la federación,sino también para estados y municipios.Su aplicación local podrá representar unabase de financiamiento para los fondoslocales que serán necesarios para aplicaruna política ambiental más concurrentey descentralizada.

Ambiente-industria

La inserción de la política ambiental parala industria en un marco más amplio decriterios de sustentabilidad, supone unaevolución institucional que abarca la estructura legal, y los aspectos tecnológicosasí como mejorar la capacidad administrativa y la información disponible.Esto asegura el reforzamiento de lasrelaciones con otros sectores gubernamentales (por ejemplo, autoridades fiscales, de industria y comercio, etcétera).

Asimismo, es necesario hacer explícitaslas prioridades de la política ambientalhacia la industria en términos de saludpública. La emergencia de una agendaambiental cada vez más compleja, conlleva el riesgo de soslayar la proteccióna la salud como el propósito fundamentalde la regulación ambiental de lasactividades industriales.


Es importante que las normas y estándares vayan más allá del enfoquelimitado hacia las emisiones y descargascontaminantes y que se enfoquen máshacia la productividad e intensidad conque se utilizan los recursos dentro de lossistemas de producción para establecerasí requerimientos mínimos de ecoeficiencia.

Resulta innegable que debe seguirprevaleciendo la adopción de un enfoquemultimedios, que prevenga la transferencia de contaminantes de un medio aotro, lo que lleva a reforzar la importanciade la adopción de métodos y tecnologíasde producción más limpias en el marcodel desarrollo industrial en México.

Gestión ambiental hacia la pequeñay mediana industria

En la actualidad aún predominan lasempresas que adolecen de problemas dedesempeño ambiental, si duda son lossectores de la pequeña y mediana empresa los que presentan mayores rezagosen el cumplimiento normativo. Sinembargo. muchas de ellas están interesadas en mejorar su desempeñoambiental y con ello mejorar su rendimiento económico general. de hecho enla actualidad se registran una serie decomportamientos ambientales muypositivos en varios segmentos de estasempresas en términos. por ejemplo, deaplicación de sistemas de administraciónambiental, de uso eficiente de materiales,manejo de desechos, entre otros.

De aquí el imperativo de alcanzar unamayor penetración de los instrumentosregulatorios y de promoción entre lamicro, pequeña y mediana empresas. EnMéxico existe una necesidad evidente dedesarrollar sistemas de promoción ypropagación del concepto de prevenciónde la contaminación. También serequieren paquetes financieros másatractivos, para estimular la asistenciatécnica, los programas de capacitacióny facilitar la adquisición de equipos y lamejora de procesos.

Por último, cabe remarcar que acrecentar y profundizar la plataforma deinformación y conocimiento sobre larelación industria y medio ambiente,proporcionará las condiciones necesariaspara dar una mayor dirección a losesfuerzos sectoriales e intersectorialesde la gestión ambiental para la industriaasí como a la conducción de los procesosde descentralización correspondientes.

Ambiente-energía

Con el sector de energía, especialmentecon PEMEX y CFE, se ha conformadouna muy amplia agenda de trabajoconjunto, basada en los instrumentos deimpacto ambiental, estudios de riesgo,ordenamiento, licenciamiento e instrumentos voluntarios. Esto junto con elpotencial de la agenda común en materiade cambio climático, arriba comentado,permiten abrir grandes posibilidades parauna interacción más fuerte en tresgrandes líneas de política para conservar


los recursos y proteger el ambiente:• Mayor producción y consumo de gas

natural• Ahorro y uso eficiente de la energía• Mayor aprovechamiento de fuentes

renovables económicamente atractivas.

En estos temas ya se perfilan estrategiasy medidas específicas, algunas de ellasapuntadas en la Estrategia Nacional deAcción Climática y otras en los programas de calidad del aire.

Ambiente-desarrollo rural

La incorporación de la dimensión ambiental representa un factor catalizadorpara la estrategia de desarrollo rural enuna perspectiva de mediano y largo plazo.

De hecho, los instrumentos de la políticaambiental representan amplias posibilidades para avanzar la institucionalidadrural en su sentido amplio y paraenriquecer sustancialmente la estrategiarural y brindarle una perspectiva de largoplazo. Baste mencionar los instrumentosque conduce el INE relativos al ordenamiento ecológico, el aprovechamientode la vida silvestre, la bioseguridad (enespecial, en lo concerniente a transgénicos), el cambio climático, y el controlde la contaminación de suelos yaguaspor agroquímicos.

En una perspectiva más amplia deincorporación de la dimensión ambiental

en la estrategia rural, un reto fundamentales encontrar formas institucionales paraque todas las tareas de conservación,restauración y resguardo del patrimonionatural, adquieran el status de actividadesde interés común, de servicios públicos.Esta es la vía para involucrar plenamentea los pobladores rurales, cuando lastareas directas e indirectas de conservación, restauración y resguardo del capitalnatural se reconozcan como actividadeseconómicas y servicios públicos. Soloentonces será más fácil idear y aplicarlos mecanismos fiscales y financierospara retribuidas.

Por otra parte, es necesario aprovecharel gran potencial que en esta integracíónrepresentan: los compromisos vinculantes que asume el país en las convencionesambientales de Naciones Unidas; lacomponente ambiental de los acuerdoscomerciales; las oportunidades y condicionantes ambientales en las negociaciones con los organismos financierosmultinacionales; y la inclusión deconsideraciones ambientales en loscriterios rectores para la asignación defondos en el marco de la cooperacióninternacional, e incluso en las donacionesde las grandes fundaciones.

Agenda de cambio climático: puenteentre sectores

Resulta muy importante reconocer yaprovechar el papel catalizador quepuede tener el tema de cambio climáticoen las comentadas agendas relativas a


economía, industria, energía y desarrollorural.

La Estrategia Nacional de AcciónClimática y el previsible nuevo arregloinstitucional (Comisión Intersecretarial,Oficina Nacional de Acción Climática yComité Asesor) crean un puente enormeentre las denominadas agendas café yverde; lo cual fortalecerá las articulacionesal interiordel conjuntoSEMARNAP.

También se expresa en vinculacionesentre las políticas de mitigación de lossectores de recursos naturales y energía,con énfasis en aprovechar el enormepotencial de mitigación de los ecosistemas forestales, y preparar el caminopara la incorporación masiva de fuentesalternas de energía renovable.

En una visión de mediano y largo plazo,es ineludible que la preocupación por elcambio climático se convertirá en el ejede cambios tecnológicos y de una normatividad más estricta que catalizaránlas políticas y acciones destinadas amejorar la calidad del aire en las ciudades. Posiblemente el avance será gradual y en el mediano plazo habrá queaspirar a ir mejorando los combustibleso substituirlos por otros menos contaminantes y de menor efecto nocivo en elclima, y trabajar intensamente para propiciar el ahorro en el consumo de losmismos.

Cada vez más se vislumbra la sustituciónde sistemas de combustión interna por

otras que no requieren el uso de combustibles fósiles, por lo que el desarrollode combustibles alternos más limpios yotras fuentes de energía como la solar,la eólica y otras, continuará siendo unade las prioridades que deberán incluirseexplícitamente en las agendas ambientaly energética.

Asimismo, la Estrategia Nacional deAcción Climática en un contexto demercados internacionales de bonos deemisiones, va a crear múltiples opcionesde ensambles entre la agenda rural y laagenda ambiental. En el plano de lamitigación y en un horizonte de medianoy largo plazo, la estrategia ya perfilafuertes vinculaciones con los esfuerzospor conformar una gestión integrada dela zona costera del país, y con la mismaagenda de seguridad nacional.

También los variados trabajos en materiade cambio climático conformarán uncircuito de generación de información yconocimiento del mayor valor para lasestrategias de atención a desastresnaturales.

Bioseguridad: tema emergenteintersectorial

En especial, deberán abordarse conprontitud, seriedad y profundidad lostemas de acceso a recursos genéticos,bioseguridad, bioprospección y usos enbiotecnología moderna, en el marco delos acuerdos internacionales de la


Convención de la Diversidad Biológicay el Protocolo de Cartagena. Temas porcierto, que tienen un fuerte carácterintersectorial para su atención.

Esto exigirá un desarrollo normativoespecífico. el fortalecimiento decapacidades reguladoras y más recursosfinancieros y humanos especializados.

El ordenamiento ecológico base paravinculaciones sectoriales

Para consolidar el papel que tiene el ordenamiento ecológico en las agendasintersectoriales y en los procesos deplaneación regional en una perspectivade sustentabilidad, será necesarioenriquecer el marco jurídico y estableceruna institución nacional responsable dela conducción estratégica del ordenamiento territorial, y de compartir con elINE y otras instituciones el diseño de lanormatividad y las funciones de promoción para garantizar que el ordenamiento se asuma plenamente por partede los gobiernos estatales y municipales,y de los sectores de la administraciónpública federal. Esto es una reforma degran envergadura, que debe comenzarpor conformar una agenda común y unmecanismo institucional que permitasinergias entre las atribuciones y trabajosque realizan el, lNE, SEDESOL, INEGI yCONAPO en materia de ordenamiento territorial.

Asimismo, se requiere instituir acuerdosintersectoriales orientados a que el

ordenamiento ecológico general delterritorio y en especial los criterios ecológicos, sean debidamente consideradosen el diseño de las políticas sectoriales yen las decisiones de fomento productivoe inversión pública. Esto facilitaráenormemente la incorporación de unavisión territorial en la gestión pública yen el mismo modelo de desarrollo.

Mayor Integración de la gestiónambiental con la atención a desastres

La SEMARNAP y ellNE han desarrolladoenfoques, políticas, programas e instrumentos muy valiosos para las cuatroetapas de la atención a los desastres:prevención, detección, respuesta yreconstrucción.

El INE es responsable de uno de losinstrumentos más importantes deprevención: el ordenamiento ecológicodel territorio. Una aplicación efectiva delordenamiento reduce la vulnerabilidad delos asentamientos humanos antedesastres naturales por varias vías, entreotras:• La definición de las zonas no aptas

para asentamientos.• La valoración de los beneficios

ambientales de los ecosistemas, queentre otras cosas marcan las zonasambientalmente críticas que son clavepara tareas de conservación, aprovechamiento restringido y restauración. La protección de estas zonasse traduce en menos inundaciones,


deslaves, azolve de presas (cuestiónclave ante desastres por sequías),acotamiento de variaciones en losmicroclimas, etcétera.

• La restricción de actividades económicas o prácticas productivas, comoes la agricultura de ladera que generamayor vulnerabilidad en la zona.

Este instrumento se ve fortalecido coninformación y conocimiento sobreincidencias de los fenómenos naturales,como son las cartas de comportamientohistórico de los huracanes.

Asimismo, el ordenamiento ecológico delterritorio ha mostrado aportacionesfundamentales en la fase de reconstrucción, al permitir definir criterios parala reubicación de la población y lainfraestructura y aportar elementostécnicos para el diseño de la nueva infraestructura y el restablecimiento adecuado de condiciones ambientales. Deaquí la importancia de establecer mecanismos intersectoriales con la SEGOB enel ámbito del Sistema Nacional de Protección Civil (StNAPROC), que permitanarticular plenamente el ordenamientoecológico en la estrategia nacional deatención a desastres, y otros instrumentospreventivos, de respuesta y de reconstrucción que conduce SEMARNAP.

Por otro lado tenemos la nueva estrategianacional de acción climática,que brindarámayores elementos para orientaracciones de prevención y adaptación.Por lo pronto, ya se cuenta con los pri-

meros estudios de vulnerabilidad dezonas costeras ante las variacionesclimáticas previstas.

y en materia de desastres tecnológicosel INE también cuenta con instrumentosclave como son los estudios de riesgo,las manifestaciones de impacto ambiental, las zonas de salvaguarda, losprogramas de prevención, reducción ymanejo de riesgo, los mapas de riesgo,entre otros; mismos que deben vincularsemayormente con el SINAPROC. y conSECOFI y STYPS en materia de seguridadindustrial.

Articulación de políticas e instrumentos: al interior del INE y con lagestión de los recursos naturales renovables (agua, bosques, suelos,pesca).

El INE debe consolidar e incrementar supresencia y jugar un papel de mayorimportancia en la incorporación de lasustentabilidad en el modelo de desarrollonacional. Esto presupone mayorarticulación interna entre sus políticas.programas e instrumentos y con lagestión de los recursos naturales renovables (agua, bosques, suelos, pesca).para lograr una mejor respuesta a todala gama de temas transversales a 10largodel sector ambiental.

El formato actual de su estructuraorganizacional deberá flexibilizarse a losnuevos campos de actuación y responderde manera más eficiente a las demandasy retos de la gestión, lo que reclama una


mayor y mejor coordinación intraorganizacional e interinstitucional con lasdiversas instancias administrativas encargadas de la gestión de los recursosnaturales renovables (agua, bosques,suelos, pesca), y en especial con aquellasinstancias encargadas en mate ria deinspección y vigilancia e instrumentosvoluntarios para inducir el cumplimientode la ley.

Sobre todo, deberán innovarse proyectosy procedimientos para una vinculaciónmás estrecha de las actividades deprevención de la contaminación conaquellas destinadas a proteger las áreasnaturales y la vida silvestre, pues una delas mayores amenazas que se ciernensobre ellas es la degradación de losestratos ambientales: aire, agua, suelos,y alimentos, provocada por la contaminación química, que puede causar demanera imperceptible la desaparición deespecies.

En este sentido , para la mejor instrumentación de políticas, la resoluciónde controversias y el aseguramientopleno del cumplimiento de la ley, urgereforzar las formas de interacción delINE, el cual atendiendo a su papelnormativo, deberá seguir asumiendo unrol vinculante y sinérgico.

En el amplio ámbito de la gestiónambiental y de los recursos naturales, elINE debe privilegi ar prácticas queinduzcan mayores niveles de cohesión yvisión de conjunto; buscar unaplaneación

menos segmentada, y aplicar reformasadministrativas que agilicen la convergencia de programas y proyectos.

La natura leza transversal de la problemática ambiental requiere en muchoscasos de que exista una mayor participación de las instancias que conducenlas políticas forestales y de pesca en lastareas de normalización. La estructuraorganizacional debe incorporar mecánicas transversales que facili ten laadopción de los criterios que sustentanel enfoque normativo y su vinculacióncon otros instrumentos de regulación; detal forma que tome may or fuer za elenfoque integrador de la regulaciónambiental y con ello a la orientaciónbásica de la política ambiental.

En particular, los trabajos de articulación,colaboración, trabajo compartido ycorresponsabilidad por parte del institutodeben ampliarse, especialmente en lasinteracciones entre:

• Los estudios de riesgo y los deimpacto.

• Los in strumentos del Si stemaIntegrado de Regulación Ambiental,especialmente, en el enorme aporteque significa la LAU y la informaciónemanada del RETC para el diseño yreorientación de políticas en el ámbitode materiales y residuos peligrosos yactividades riesgosas, de la gestiónatmosférica y de los instrumentos deauditorías ambientales, inspección y


vigilancia que conduce PROFEPA.• La información emanada de las

auditorías ambientales y de lainspección y vigilancia debe encontrarmejores canale s para retroalimentarlas acciones del INE, en especial, paraevaluar la efectividad y cumplimientode las condicionantes emanadas dedictámenes de evaluaciones deimpacto ambiental y estudios denesgo.

• Las mejores condiciones normativas,reglamentarias y de conocimiento delas regiones permiten alcanzar unafuerte vinculac ión en tre los ordenamientos ecológicos y las manifestaciones de impacto ambiental en sumodalidad regional.

• La in fo rmaci ón georeferenciadasobre cobertura vegetal. fragilidadecológica, población-ambiente yeconomía-ambiente que generan lostrabajos de ordenamiento ecológico,en sus diversas escalas y modalidades,es muy importante para una mayorfocalización del fomento al establecimiento de UMAS y de todas laspolíticas forestales, de conservaciónde sue los y de prom oci ón a laacuacultura.

Asimismo, una de las actividades quehabrá que desarrollar es la elaboraciónde los procedimientos y políticas deevaluación en conformidad con cadaN OM, así como promover la constitucióny operación de organismos acreditadosy aproba dos . coady uva ndo de es ta

manera a las actividades que hoy día sonrealizadas casi exclusivamente por laPROFEPA.

En otro plano, el INE puede aportar másal fortalecimiento de las capacidades deinformación, medición, tramitación yevaluación de las instancias gubern amentales locales, lo cual ayudaría a mejorar continuamente el desempeño de losdiversos actores regionales involucradosen la ate nción de los as untos medioambientales.

Fortalecimiento del papel del INE

como autoridad normativa y de susfunciones de promoción

En un escenario de crecie ntes capacidades locales para la gestión ambiental.será crucial para ellNE definir con mayorprecisión de acuerdo con su experiencia,cuáles han de ser sus obje tivos fundamentales, su papel sustantivo, su campode actuación, sus productos y servicios,sus competencias centrales,

La credibilidad ganada en la opiniónpública y en foros internacionales, laeficacia operativa y la eficiencia organizativa de su actuación. junto con elmandato público de protección del medioambiente que tiene conferido, acreditanel papel del INE como autoridad. Sinembargo, en la perspectiva de una agendaambiental más amplia y compleja y unacrec iente preoc upación ciudadana, esnecesario consolidar esta posición yreconocimiento institucional ante todos


los agentes sociales y económicos sujetosa sus regulaciones y disposiciones, especialmente, en lo que se refiere a reconocer y asumir que sus decisiones siempreson apegadas a la legalidad, transparencia, equidad y rigor técnico.

Para ello se requiere apuntalar su capacidad de entidad reguladora y en especial, comunicar socialmente la importancia de contar con una institución decalidad y efectividad en beneficio público,basada en reglas claras, transparentes,convincentes y equitativas de actuación.

EIINEdebe consolidar su imagen públicareconocida como autoridad para todos,acrecentar la confianza en la calidad desus decisiones y reglamentaciones, y diluir desacuerdos incorporando la visiónde los diferentes públicos e intereses.Esta es una tarea central que debe concentrar toda su atención, recursos yesfuerzos. En este sentido, elINE deberáconsolidarse como una instancia públicaestratégica en la elaboración de la política, la nonnatividad y la inteligencia ambiental en el país, de indiscutible neutralidad política y absoluta imparcialidad ensus decisiones.

Para lograrlo, en particular es indispensable aprovechar plenamente las ventajasque otorga su carácter de organismodesconcentrado y disponer de los mediossuficientes para definir y promover laspolíticas ambientales.

Política ambiental de Estado

Los amplios acuerdos legislativos de losúltimos años, traducidos en las actualesleyes ambientales, pueden ser el puntode partida hacia una política ambientalde Estado con normatividad jurídica ymedidas que aseguren que el objeti vo dela sustentabilidad se asuma como metairrenunciable del desarrollo nacional. Paraeso es necesario abrir un espacio permanente en la discusión política nacionalsobre el medio ambiente que aborde suscuestiones cruciales y cristalice en acuerdos sustantivos aquellos aspectos inobjetables de la política ambiental.

Sólo a través de la definición der una política ambiental de Estado, políticamenteconsensada y técnicamente prescripti va,podrá cimentarse un crecimiento económico sostenido que no altere el equilibrio ecológico ni sacrifique los objetivosde preservación del medio ambiente yque en cambio contribuya a alcanzar lasaspiraciones de desarrollo económico,bienestar, equidad, legalidad y justiciasocial. La conformación de un políticaambiental de estado brindará el sustentoidóneo para que el lNE desempeñe eficazmente el papel de autoridad normativa, estratégica y orientadora.

Las funciones de promoción

El análisis, la formulación y evaluaciónde políticas y estrategias de protecciónambiental constituirán el campo deespecialización del ¡NE, dando paso a


funciones directivas y de inteligenciaambiental a nivel global, desplegadas entodo el territorio nacional para descargarlas funciones operativas en otras instancias gubernamentales y no gubernamentales. En esta dirección, será más apropiado poner el mayor énfasis en el diseñoy aplicación de medidas normativas, yen las funciones de promoción más queen la ejecución. En conexión, el INEdeberá reforzar también su capacidadpara diseñar regulaciones más precisas,elevando su calidad y pertinencia.

Las funciones de promoción mejordiseñadas y precisadas, permitirántambién al INE corresponsabilizar adiferentes actores sociales y privados enlas tareas de gestión ambiental y decuidado y proteccióndel medio ambiente,desconcentrando las responsabilidadesestrictamente operativas que consumengran cantidad de recursos institucionales.

Las funciones de promoción que realiceelINE deberán ser prescriptivamente deuna escala mayor, acercándose más alpapel de una entidad de "segundo piso"que procure la transferencia de conocimiento, la asistencia técnica, financiera,la instrucción táctica y el aprovisionamiento para que grupos organizadosde la sociedad conduzcan responsablemente acciones de índole ambientalautorizadas y supervisadas por el INE.En este campo, habrá de promover también entidades certificadoras y promotoras no necesariamente gubernamentales.

Las sinergias que se construyan entrefunciones normativas y de promociónserán de gran valor para legitimar lapropia condición de autoridad del INE entanto sea la sociedad organizada la quecon sus propias acciones avale y respalde el deber y el derecho de participaren las decisiones y acciones de políticaambiental en un marco normativoconfiable y socialmente validado.

Con los avances previsibles en la regulación ambiental, la emisión de normasoficiales mexicanas y de criteriostécnicos, así como la capacitación y laconstante intercomunicación, se puedeesperar que la evaluación del impactoambiental se implante en la política deplaneación de los distintos sectoresproductivos, de modo que este procesoavance hacia formas más acabadas deautorregulación.

Normas para temas emergentes

Existen dos áreas temáticas que desdeel punto de vista regulatorio involucranel diseño de varios instrumentos: uno deellos es el cambio climático. Las normasoficiales mexicanas y las normas mexicanas, tienen la posibilidad de promoveracciones a favor de la reducción deemisiones de GEIS a través de esquemasde autorregulación y de implantaresquemas de certificados comerciables,entre otros.

El otro tema que día con día va cobrando


una importancia cada vez mayor es elrelativo a la utilización de la vida silvestreen biotecnología y el acceso a los recursos genéticos. En este sentido,también la normatividad puede contribuira que las acciones que realizan los particulares se lleven a cabo en un marcoque reconozca y fortalezca las prácticastradicionales de aprovechamiento yconservación y a la vez coadyuven paraque las comunidades participen de losbeneficios que genera la biotecnología.

Mecanismos eficientes para la aplicación del conocimiento científico ytécnico en el diseño de las políticasambientales y en las decisiones

Otra vertiente clave de fortalecimientoinstitucional se refiere a la estrechavinculación que debe producirse entre lageneración del conocimiento y la información ambiental y su uso como insumobásico para la formulación de políticasambientales técnica y científicamentepertinentes, además de operativamentefactibles.

El conocimiento es un componentecualitativo medular para moldear yestablecer con racionalidad la elecciónde políticas públicas de cualquier orden.En el campo de la política ambiental estecomponente adquiere un acento mayordebido a la multiplicidad de fenómenosambientales y la complejidad de susinterrelaciones, factores que dificultan elcálculo y la previsión de los cursoscorrectos de acción estatal para la preservación del ambiente, la calidad de vida

y la seguridad e integridad de las comunidades.

Por eso, acercar las instancias de tomade decisiones al circuito donde se generan ciencia y tecnología. es una iniciativa que ofrece incomparables ventajasy oportunidades para mejorar los instrumentos y los resultados de la gestiónambiental.

De acuerdo con lo anterior, será fundamental que elINE siga promoviendo unaestrecha vinculación y comunicaciónpermanente con organismos, colegios yasociaciones de profesionales de la investigación ambiental, para intercambiar información, conocimiento y experiencia en la materia.

Merece mención especial el fortalecimiento y consolidación del CENICA. Estecentro cuenta con la infraestructura ycapacidad necesaria para dar el sustentotécnico y científico a las tareas de gestiónde la calidad del aire del país.

También merece más atención la ampliación de programas y fondos especiales con CONACYT y otros organismospara responder con mayor eficiencia entemas prioritarios y emergentes querequieren la adopción o revisión depolíticas públicas.

Descentralización e involucramiento ciudadano en la gestión INE

A pesar de los avances alcanzados hastala fecha, se requiere acelerar el de-


sarrollo de capacidades en estados ymunicipios, mejorar los esquemas deconcurrencia y sus procesos de toma dedecisiones compartidas, introducirmasivamente mecanismos de gestiónbasados en las nuevas tecnologías decomunicación y en sistemas avanzadospara las evaluaciones ambientales y laefectiva aplicación de ordenamientosecológico. En esta tarea los organismossociales y las empresas tienen mucho quehacer, no es sólo responsabilidad delgobierno.

En las instituciones públicas federalesconviene mantener la organizaciónintegrada de ambiente y recursosnaturales, descentralizar más tareasoperativas y profesionalizar el serviciopúblico central al tiempo que se llenanvacíos en áreas nuevas y estratégicasde la gestión.

Una gestión descentralizada respaldadaen adecuadas capacidades locales debevisualizarse como el factor central y máspromisorio para desplegar iniciativas deprevención efectivas y de respuesta atiempo para la desactivación y adecuadoprocesamiento de conflictos socialesligados a la escasez y competencia porel acceso a los recursos naturales.Asimismo, facilitará una mejor definiciónde reglas locales para un pleno ejerciciode derechos de propiedad considerandocriterios ambientales. De esta forma secontará con mecanismos más seguros,ciertos y transparentes para el ejerciciode estos derechos y para fortalecer laaplicación de la ley.

Ahora, es necesario profundizar yextender la estrategia de descentralización. De hecho, en el ámbito del INE,

para varios temas existen pautas muyclaras por dónde avanzar, sobre todo losrelativos a la nueva Ley General de VidaSilvestre, los nuevos reglamentos, la concurrencia de los tres niveles de gobiernopara los programas de calidad del aire ylos instrumentos de gestión hacia laindustria, RETe y LAU, y las disposicionesde la LGEEPA que no han cristalizado enacciones descentralizadoras por falta decapacidades locales, especialmente enmateria de residuos peligrosos e impactoy riesgo ambiental.

Para estos fines se perciben y proyectantres agendas simultaneas, unidas por lospropósitos y metas del desarrollosustentable y del federalismo para ladescentralizaciónde la gestión ambiental:una municipal, otra estatal y una agendaambiental a nivel regional.

El hilo conductor de estas agendas es lageneración de capacidades locales ycondiciones institucionales y administrativas adecuadas como preámbulo a unasegunda etapa de descentralización dela gestión con mayores alcances.

Además, el proceso descentralizadortendrá que ser reforzado con una propuesta más amplia de cambios legalesque establezcan una nueva distribuciónde competencias entre los diferentesórdenes de gobierno, tomando enconsideración las solicitudes de nuevasfunciones que demandan los gobiernos


estatales y municipales. Además debeser reforzado con fondos presupuestalesespeciales, incluyendo los de créditoexterno.

Agenda municipal

A lo largo de los últimosaños, la crecientecompetencia electoral y la emergentevitalidad de la sociedad en el nivel municipal, han generado mayores presionesen favor de;• Una gestión pública local más

eficiente, más abierta y transparente.• Una más extensa agenda de asuntos

públicos competencia de las autoridades municipales.

• Una mayor diversidad de organizaciones sociales y espacios locales departicipación que, poco a poco, exigenmayor interlocuciónde las autoridadesmunicipales y que jueguen un papelcohesionador y de vinculación "haciaarriba" .

A la par de estas tendencias, la políticade descentralización, sobre todo enámbitos como la política social, comienzaa alentar un papel más protagónico departe de las autoridades municipales enla gestión pública. Esto ha multiplicadolasexperienciasde gobiernos municipalesorientadas a la modernización de lasestructuras administrativas para absorber recursos, funciones y responsabilidades, y al desarrollo incipiente decapacidades para la planeación.

La extensión de este proceso haciaformas de articulación territorial de

programas e instrumentos, respaldadasen vínculos intergubernamentalesampliados, va a establecer condicionespara mejorar la gestión pública, catalizarlas iniciativas localesy brindar legitimidada las propuestas de desarrollo regional.

Si bien la reforma municipal está enproceso de cristalización, se avanzóparcialmente con la reforma al artículo115 constitucional de 1999 que otorgamayores atribuciones a los municipios,en especial, reafirma las atribuciones delmunicipio para controlar, autorizar yvigilar la utilización del suelo en todo elterritorio bajo sujurisdicción. La reformaalienta que la gestión del uso del suelono se limite a los asentamientos humanosy el municipio valore y se involucre eniniciativas de ordenamiento territorial.Esto puede ser muy favorable para; laarticulación territorial de programas defomento productivo y programas deconservación; el aprovechamiento sustentable y diversificado de los recursosnaturales de la región; la detección depotenciales y ventajas derivadas de losrecursos; la valoración y resguardo deservicios ambientales asociados a losrecursos naturales, y la limitación yreconversión de actividades económicasque degraden la base natural del desarrollo regional.

Por otra parte, de gran valor para la saludy la calidad de vida de los ciudadanos alo largo y ancho del territorio nacional,será contar en un futuro inmediato con


instancias municipales capaces degestionar sus servicios públicos con criterios ambientales, pues este ámbito degobierno resulta el más cercano a lasnecesidades básicas de la ciudadanía yel que demanda con mayor urgenciaefectividad en las tareas de saneamientourbano que tiene constitucionalmenteencomendadas. Adicionalmente, laregulación ambiental de los asentamientos humanos es un aspecto de absoluta relevancia para la viabilidad futurade las ciudades con un ritmo de crecimiento considerable, que en consecuencia están generando mayores presionessobre los recursos naturales, allí dondeapenas se están comenzando a desarrollar capacidad institucional para frenary prevenir estos procesos.

En este sentido dos factores asociadosa la descentralización de facultades yrecursos al ámbito municipal puedenofrecer apalancamientos para la gestiónmunicipal. Primero será necesario dotarde infraestructura y capacitación ensistemas de información ambiental, parala recolección, análisis, procesamiento yutilización de datos ambientales localespara la toma de decisiones y la gestiónen materia de contaminación atmosférica, manejo y disposición de residuosy sustancias, ordenamiento territorial,entre otras. Segundo, para la gestiónambiental municipal será muy relevantela promoción de la participación comunitaria y la búsqueda de consensos sobreprioridades y acciones a través de me-

canismos abiertos, transparentes yordenados de deliberación pública.

Las nuevas facultades legales que seconcedan a los municipios para operarinstrumentosambientales,los espaciosdeconcurrencia con las autoridades estatales y federales, y la asistencia técnicadel INE, son una garantía para que losmunicipios desarrollen capacidadesinstitucionales que les permitan suscribiryoperarcon destreza la políticaambientaly gestionar efectivamente los bienes yservicios ambientales asentados en losespaciosde susjurisdicciones,mejorandoel alcance de la política ambiental alreducir vacíos y evitar duplicidades.

En el terreno político institucional, elimpacto político y administrativo de ladescentralizaciónde la gestión ambientalfederal hacia los ayuntamientos estambién de un valor incalculable para laconsolidación del municipio libre.

Agenda estatal

Por su parte, el desarrollo institucionalestatal, que comprende la creación yconsolidación de estructuras administrativas adecuadas, dotarlas de recursos,capacitar al personal y adquirir un mayorequipamiento informático y especializado, ha sido una de las premisas básicas del proceso de descentralización ambiental, y los avances son significativos,especialmente en estados fronterizos.

El apoyo hacia este proceso debe


mantenerse y ampliarse, sin dejar decontinuar y fortalecer la política orientadaa la operación de mecanismos detransición del personal (fideicomisos uorganismos descentralizados); reforzarlos esquemas y fondos que impliquen unamayor generación local de ingresoscomplementados con la transferencia derecursos fiscales federales a los gobiernos estatales; y consolidar el Programade desarrollo institucionalambiental PDIA

y el Sistema de Fondos Ambientales, queson herramientas indispensables paralograr los propósitos descentralizadores.En especial, el Sistema de Fondos Ambientales es un insumo indispensablepara apuntalar la gestión ambientalestatal, y presupone una reforma fiscalambiental que dedique ingresos etiquetados para este sistema.

Además, se requiere privilegiar esquemas esfuerzos concurrentes para unaefectiva aplicación y cumplimiento de losordenamientos ecológicos estatales, concriterios ambientales precisos que deberán ser observados en la planeación regional y en la gestión de los asentamientos humanos.

Agenda regional

A la par que se mejoren los actuales esquemas de concurrencia de autoridadesmunicipales, estatales y federales en eldiseño y operación de ordenamientosecológicos del territorio, es necesarioafianzar la política ambiental medianteplanes de acción "territorial" concebidosmás allá de los límites de cada estado o

municipio. Sobre todo, en la dimensiónespacial de los sistemas costeros y delas cuencas hidrográficas.

De hecho, en los últimos años hantomado fuerza diversas ideas e iniciativaspara llevar los Consejos de Cuenca a unesquema de gestión sustentable del agua,lo cual necesariamente requiere de unordenamiento territorial de la cuenca queexprese un conocimiento compartido yreglas concertadas sobre el uso del suelo,potencial de uso y aprovechamiento delos recursos naturales y límites de cargasobre los ecosistemas. El INE debeinvolucrarse a fondo con una política deordenamiento ecológico más intensa querecupere y proyecte lo avanzado en elordenamiento general del territorio, ensus dos escalas y en las modalidadesestatal, regional y local del ordenamiento.

Asimismo, los planteamientos deestrategia para una gestión integral de lazona costera apuntan al ordenamientoecológico regional como el instrumentocentral que establece la plataforma parauna evolución hacia una gestiónintegrada.

En esta agenda regional también puedejugar un importante papel el nuevoenfoque regional del instrumento demanifestación de impacto ambiental.

Descentralización de funciones clave

Es muy importante privilegiar cincolíneas de acción que atraviesan lascomentadas agendas municipal, estatal


y regional, y representan la Iransferenciade funciones clave; estas líneas son:a) La descentralización de facultades enmateria de regulación industrial, sobretodo en aquellos municipios o estadosque cuentan con una actividad industrialconsiderable como son los estadosfronterizos y los municipios que albergangrandes corredores industriales.

b) La descentralización cuidadosa departes del proceso de autorizaciones enmateria de riesgo e impacto ambiental.

e) La descentralización a fondo en lagestión de la calidad del aire, allegandolos apoyos necesarios para que lasautoridades locales ejecuten y dencontinuidad a sus programas de calidaddel aire.

d) La cristalización del esquema de competencias que establece la nueva LeyGeneral de Vida Silvestre, sustentada enel desarrollo de capacidades localesespecializadas en la materia.

e) La efectiva vinculación de las diferentes modalidades de ordenamientoecológico del territorio, a partir de unamejor concurrencia intergubemamentalen la aplicación de criterios ecológicos,en la articulación de los ordenamientoscon los planes de desarrollo urbano y enel cumplimiento de los ordenamientos, yla proyección de la política de ordenamiento hacia los territorios definidospor los Consejos de Cuenca y futuros

esquemas de gestión integral de zonascosteras.En algunas de ellas serán necesariasreformas legales y para todas jugará unpapel decisivo la continuación delPrograma de Desarrollo InstitucionalAmbiental (antes comentado) por suidoneidad para acelerar la conformaciónde capacidades locales.

Involucramiento ciudadano

Desde sus inicios la SEMARNAP y el INEhan emprendido decididamente medidaspara ampliar los espacios de deliberacióny consulta pública, labor que hoy harendido frutos por la gran concurrenciade diversos sujetos y actores de lasociedad civil, la iniciativa privada, losgobiernos federal, estatales y municipales,representantes de la academia y de lascomunidades, que encuentran en losdistintos consejos nacionales, regionalesy locales vías efectivas para manifestarsus posiciones y contribuir a la construcción de la agenda y la política ambiental nacional.

No obstante la participación social en laspolíticas ambientales puede ganar mayoreficacia. Para ello el INE deberá promover, entre otras cosas:

• El aseguramiento de la calidad yprofesionalismo de las entidades yorganizaciones de carácter social oprivado que se involucren en losprocesos de gestión ambiental.

• Mejorar los mecanismos partici-


pativos de formulación, seguimientoy evaluación de la nonnatividad.

• Habilitar infraestructuracomunicativay tecnologías de información quepropicien la constitución de redesciudadanas de investigacióny asesoríano subordinadas ni dependientes delas autoridades ambientales nacionales pero en estrecha colaboracióncon éstas y con asociaciones locales,regionales y organismos internacionales, que funjan como transmisoresde conocimiento e información ambiental.

Respecto a esto último, es importanteinnovar mecanismos más eficientes deintervención pública y establecer centrospúblicos de información ambientalregionales y locales.

Un nuevo arreglo institucional altamentedescentralizado facilitará enormementeabrir múltiples espacios locales para laparticipaciónpública y destrabar muchasde las posibilidades de intervención de lagente en la solución de problemas. Sobretodo, en el ámbito de las escuelas y delas mismas familias en cuanto a prácticasde ahorro en el consumo de agua y energía, reciclaje, cuidado de áreas verdes,entre otros temas de alta preocupaciónciudadana. Ahí está un gran espacio detrabajo entre autoridades locales y laciudadanía, que se puede arropar conmejor normati vidad nacional. Las yacomentadas REMEXMAR apuntan claramente en esta dirección. También sevislumbran nuevas formas de asociación

con base en las UMAS que entre otrascosas facilitarán extender rápidamenteestos esquemas de aprovechamientohacia regiones de economía campesina.

De esta manera, esquemas de concurrencia más avanzados, con el fortalecimiento del desarrollo institucionallocal para la consecución de la estrategiade desarrollo sustentable, y con la coadyuvancia de organizaciones confiables yciudadanos comprometidos en la fonnulación, instrumentación, evaluación yseguimiento de la política ambiental, seganará eficacia en la gestión ambiental,prevención y mayor precisión en laatención a problemas. Por estas vías, lagestión ambiental garantiza mayorcobertura, legitimidad y penetraciónentre la población.

Estabilidad institucional INE: certidumbre y consolidación en las políticas e instrumentos

Si algo requiere la gestión ambiental parasu consolidación, revaloración y efectividad es, en principio, mayor garantíade estabilidad y desarrollo de su plataforma institucional en el largo plazo. Yes que para lograr los objetivos de sustentabilidad, las instituciones que promueven estas metas y objetivos, debenser sostenibles en sí mismas.

Contrariamente, la inestabilidad odebilidad estructural de las instituciones


ambientales pueden condenar al fracasolos mandatos y cometidos de protecciónambiental que tienen a su cargo.

El concepto de sustentabilidad institucional es clave para el futuro de lagestión ambiental mexicana, pues a élestán asociadas cuestiones fundamentales para la viabilidad operativa yfuncional, en este caso del tNE. comoson la dotación fluida. suficiente y permanente de recursos financieros, humanos. materiales y técnicos que son elsoporte de su actividad cotidiana.

Mayor significado adquiere la premisade sustentabilidad institucional cuando seatestiguan la alta volatilidad tanto de losprogramas como del personal. sujetos ala estacionalidad político-administrativa,por lo que es urgente garantizar que eltrabajo tenga continuidad en función dela temporalidad y ciclos de los problemasambientales.

Por eso, es de alta prioridad entender queel ritmo y profundidad que requieren loscambios en el sector ambiental. debido asu estado de maduración, debe sergradual y no un cambio discontinuo. quetienda a desmantelar la joven memoriainstitucional que se está generando.

En adición. resulta improbable y hastariesgoso por los costos sociales, económicos y ambientales que tendría talmedida, pretender la suspensión de

programas y políticas con una basejurídica/normativa reconocida y plasmadaen diversos instrumentos legales. comoson las leyes y reglamentos federales enmateria de medio ambiente que hemospresentado en este documento. Laspolíticas ambientales en curso y con proyección de largo plazo son el resultadode amplios acuerdos legislativos asumidos responsablemente por las distintasexpresiones políticas y sociales del país.

En términos de continuidad y certidumbre. también es de la mayor importancia la asignación de mayores recursosy medidas para:

i) afianzar institucionalmente los temasemergentes (bioseguridad, cambioclimático, protección de la capa deozono, gestión integral de la zona costera,entre otros):

ii) desplegar máyores tareas deplaneación estratégica en el tNE: y

iii) dedicar mejores esfuerzos a lavinculación de la agenda internacionalcon los programas nacionales.

Paradójicamente las esfuerzos asociadosal proceso descentralizador deben concentrarse prioritariamente en el afianzamiento institucional de la gestión através de la ampliación de los márgenesde autonomía de la política ambiental ydel fortalecimiento de la autoridad


encargada; en la profesionalización delpersonal directivo y operativo, en labúsqueda para movilizar y canalizarmayores recursos públicos y privadoshacia actividades de protección ypreservación del medio ambiente, lo cualhace necesaria también una reforma fiscal y tributaria que dote a la políticaambiental con las bases económicas queaún no tiene. Sólo así se logrará laeliminación de incertidumbre en cuantoa la misma gestión ambiental, especialmente, en 10relativo a sus enfoques,esIrategias, políticas y programas. Sóloasegurando continuidad y consolidación,la gestión ambiental podrá alcanzar unmayor impacto en el mediano y largoplazo.

Profesionalización del serVICIOpúblico para la gestión ambiental

El capital intelectual es un bien críticode alta demanda pero de escasadisponibilidad para el desarrollo de lastareas públicas ambientales. Algunasexplicaciones se encuentran en la precaria formación de cuadros preparadosen áreas técnicas y científicas a causade limitaciones en la oferta educativa delpaís o en la baja competitividad de lossalarios y reducido prestigio del sectorpúblico que no atrae a especialistas enla materia.

Para ellNE, la producción de informacióny conocimiento y el fomento a la investigación es un asunto crucial para desenvolverse plenamente como la instanciade inteligencia estratégica que requiere

la gestión ambiental, para lo cual necesitanutrirse de hombres y mujeres altamentecalificados y con acreditada solvenciaprofesional.

Condición indispensable para la propiaestabilidad institucional del INE es laestabilidad laboral de su personal, quesimultáneamente debe estar sujeto aentornos competitivos y a evaluaciónconstante que, a la par que aseguren laestabilidad, garanticen un alto rendimiento. Por la complejidad de sus tareas,el INE debe avanzar en este punto diseñando y poniendo en práctica un sistemaintegral de profesionalización para elejercicio de la función pública en el sectorambiental.

Para disponer de capital humano competente es imprescindible concebir mecanismos transparentes, públicos y equitativos de reclutamiento y selección queatraigan a candidatos bien dotados parala función pública.

El mérito como principio universal deingreso, promoción, permanencia yretribución es la llave hacia un sistemade profesionalización efectivo que derespuesta a las necesidades de integración de equipos de trabajo multidisciplinarios para el desahogo de las complejas labores del INE y del sector ambiental.

La profesionalización del servicio públicoen el sector ambiental requiere especialmente del apoyo de tareas de entrenamiento y actualización permanente para


la formación del personal y su inducciónplena a la misión, visión, códigos yobjetivos del sector ambiental, con énfasisen la formación en el sector ambientalrequiere especialmente del apoyo detareas de entrenamiento y actualizaciónpermanente para la formación delpersonal y su inducción plena a la misión,visión, códigos yobjetivos del sector ambiental, con énfasis en la formacióntécnica y directiva para los mandos medios y superiores, siempre con criteriosde calidad y liderazgo.

Ampliar los sistemas y servicios deinformación y las prácticas deevaluación

Cualquier intento de fortalecimientoinstitucional para el sector públicoambiental quedaría incompleto sin unaampliación importante de sus sistemasde información que den apoyo a laformulación de políticas y a la mismagestión cotidiana; y sobre todo, de susservicios de información con unaorientación diferenciada según sea elpúblico destinatario, entre ellos:

• funcionarios, especialistas y técnicosde la administración pública federal yde las administraciones estatales ymunicipales;

• legisladores y especialmente lasdiferentes Comisiones de Senadoresy Diputados;

• empresarios y sus diversas representaciones y entidades especializadas;

• público directamente interesado en la

política ambiental por sus fines o susefectos, como las organizaciones civiles;

• público experto en temas ambientales,como centros académicos de investigación y docencia, empresas consultoras, agencias internacionales, organizaciones civiles; y

• público en general que, por razonesde vario tipo está atento a la cuestiónambiental.

Lo anterior va a exigir un mayor desarrollo del Sistema Nacional de Información Ambiental del INE (documentadoen el apartado respectivo), en sintoníacon las propuestas de mayor involucramiento ciudadano, como son: el establecimiento de centros públicos de información ambiental; y la habilitación deinfraestructura comunicativa y tecnologías de información que propicien laconstitución de redes ciudadanas, entreotras.

En forma complementaria y de ampliaretroalimentación con las tareas deinformación, están los esfuerzos deevaluación en dos planos: el primeroreferido a los indicadores de gestión; yel segundo a los indicadores ambientales.

Indicadores de desempeño

En los últimos años la administraciónpública federal y particularmente en el¡NE, ha trabajado con enfoque y


metodologías más modernas en tresdirecciones:

i) los denominados indicadores estratégicos que se refieren a la medición delcumplimiento de los objetivos estratégicos de los programas sectoriales yde las grandes actividades institucionales;ii) los indicadoresde gestión,que evalúanel desempeño de los procesos clave yson eminentemente operativos y serefieren al cumplimiento de las metas quese plantean de manera anual;iii) y los indicadores de servicio, quemiden el cumplimiento de los estándares(tiempo, cantidad, calidad) de losserviciosque proporcionael INE al públicoen general.

Estos trabajos todavía incipientes en todoel gobierno (los avances en el INE sedocumentan en el apartado respectivo),presentan un tema clave en la fijaciónde metas que se traduzcan en valoragregado para los agentes económicosy la ciudadanía en general.

Sin duda, es de primer orden continuar yprofundizar estas tareas que estándirectamente asociadas a la necesidadde mejorar prácticas de la gestión públicaen los siguientes aspectos:

• Aumentar responsabilidady disminuirla necesidad de control. La evaluaciónde la política ambiental no puedefincar sus expectativas de eficacia enmedidas de seguimiento pormenorizado de cada una de las unidades

operativas o controlando cada tramode los procesos de operación deinstrumentos específicos. A la vertiente de vigilancia y control se debeanteponer una política que distribuyaresponsabilidades de manera clara,estimulando la autoevaluación porcomisión de objetivos/metas en cadanivel de la cadena de responsabilidades.

• Separar las funciones de evaluaciónde los responsables de la operación.Un requisito clave para una evaluación objetiva es evitar la contaminación de los procesos de evaluacióndebido a que en ocasiones los dirigenquienes están encargados de operarlas políticas que serán evaluadas.Ciertas acciones tendientes ainvolucrar a los destinatarios de laspolíticas en los procesos de evaluación pueden ser muy útiles paramejorar la pertinencia de lasevaluaciones.

• Imputabilidad y rendición de cuentas.La consecuencia lógica de un mejorsistema de evaluación es el caucehacia el fortalecimiento de la culturade la rendición de cuentas y por endehacia la imputabilidad,para identificara qué o a quiénes les son atribuibleslas causas de fallas, retrasos, erroreso aciertos y en consecuencia, aplicarmedidas y ajustes.

Cabe destacar que estas prácticasadquieren un mayor valor en el ámbitode la gestión ambiental.


Indicadores ambientales

En otro plano complementario deevaluación. están los indicadoresambientales orientados a:• evaluar condiciones y tendencias

ambientales a escalas regional.nacional o global;

• mejorar la base de informaciónambiental en México;

• favorecer la integración de losfactores ambientales en la conduccióneconómica y en las políticas sectoriales;

• ampliar y documentar la percepciónpública sobre los problemas ambientales;

Para estos fines el lNE cuenta con unSistema de Indicadores Ambientalescomo uno de los componentes principalesdel Sistema Nacional de InformaciónAmbiental.

Hacia delante. el balance de este Sistema

apunta la imperiosa necesidad deprofundizar y extender avances yresultados; articular plenamente lageneración de indicadores ambientalescon las tareas de planeación; y mejorarlas vinculaciones con los sistemas deinformación y los servicios de información del ¡NE.

Al respecto cabe recordar que en lamedida en que los indicadores ambientales se desarrollan, aumenta la necesidad de su uso, así como el interés y laparticipación en asuntos ambientales dedisIintas instancias, gubernamentales yprivadas, e incluso de la opinión pública.

Finalmente, estas cinco grandes vertientes de fortalecimiento insIitucional yde evolución de la política ambiental nosbrindan una imagen futura de lo quepuede llegar a ser el Instituto Nacionalde Ecología: una insIitución clave parainducir sustentabilidad al desarrollonacional.

Primera ParteConstruyendo la Institucionalidad

En eva primera parte. se presenta una vivión de cómo a lo largo de Ias~\ últimas décadas se ha idocon-.tru)enJu la in\ titueiOllalidad ambiental mexicana. hao:;~ndo énfas is en la propia trayectoria delI ~ l. Se de-cnben la.. principales etapas del de~1I0 institucional y de la política ambiental del país.haciendo referenc ia a lo!. aspectos q ue han e~ado presentes en el debate de la agenda ambientalInlemao.:ional .

First SectionBuilding Istitutional Background

In ¡his liN secnon. n is presented lhe \\03) h<.l" dunng the la..t three tkcaJe, il ha, been boíl! lhemexican environmenral in-.tituliOllal ha.:;ks:round. emphasizmg (In lhe hislo!')' of I:-';E. The <.et.1.iOlldescribev lhe major steps of incrinnional and environmental policy developmem in this cocntry.rdatmg tbem to curre nt traits debated within lhe imemational environ ment communiry.

Segunda Parte

Consolidando las Políticas

En la segunda parte, se aborda la evolución reciente de las principales políticas ambientales y de susinstrumentos de gestión, con énfasis en los resultados más relevantes y en perspectivas y

recomendaciones de política en materia de: áreas naturales protegidas; vida silvestre; gestión de lacalidad del aire; regulación ambiental industrial; materiales peligrosos, residuos y actividades altamenteriesgosas y en cuanto a normalización. ordenamiento ecológico del territorio y evaluación del impactoambiental.

Para ello se consideran los aspectos relacionados con el desarrollo institucional y programático que seha logrado alcanzar para desplegar dichas políticas e instrumentos, así como los alcances de lastransformaciones que se han dado para favorecer la consolidación de la base jurídica y normativa en laque se sustentan. También se hace referencia a los aspectos relacionados con la participación social, enla que necesariamente se basa una adecuada gestión de la política ambiental.

Second SectionConsolidating Policy

In the second section, it is described thc recent evolution of major environmental policies and of theiroperative instruments, focusing on major achievements and on perspectíves and recommendationsfor policy on: protected natural areas, wildlife, management of air quality, industry environmentalregulation, hazardous materials. highly risky activines and residues and the legislation, territoryecological arrangement and ecological irnpact evaluation.

For this purposes, aspects related to institutional and program development are taken into accountand the goals achieved while implementing policy and instruments, as well as reaches of adjustmentsthat allow the consolidation of jurisdictional and norrnative backgrounds which sustain them. In thissection are also discussed aspects related to society involvement, which is a necessary bas¡s foradequately implementing environmental policy.

Tercera Parte

Integrando las Políticas

La tercera parle. reseña avances y pautas para una integración de políticas, dando cuenta de las agendasintersectoriales del INL y de sus temas especiales, como cambio climático, protección de la capa deozono, bioseguridad. energía y ambiente. ciencia y tecnología, turismo sustentable y gestión de la zonacostera, que presentan una intensa vinculación con otros sectores de la administración pública federal.También se aborda la agenda internacional, destacando su sinergia con las políticas nacionales y suefecto catalizador sobre las vinculaciones intersectoriales de la política ambiental.

Third SectionIntegrating Policy

The third section describes advnnces and srandards for policy intcgration, taking into account theintcraction of INE and other sectors and specific topics, such as chunge in weather, ozone luyerprotection, biosecurity, energy and environment, science and technology, sustainable tourisrn andmanagement of coustal rims, which are hcavily rclated to other offices 01' federal government. It is alsodescribed the relationship between national and international policy and the synergic effect of thelatter as a catalyzer for interaction among the offices responsible for environmentul policy planning.

Cuarta ParteModernizando la Gestión

El Programa de Modernización de la Administración Pública Federal 1995-2000 (PRüMAP) haconstituido un importante punto de referencia para pensar y articular las propuestas de modernizaciónadministrativa en México.

La modernización administrativa sugiere en resumidas cuentas alcanzar en el mediano plazoinstituciones confiables y competitivas; que generen valor público con su gestión para provecho de lasociedad mexicana; que, no obstante la imprescindible regulación gubernamental. esta intervención norepresente mayores costos de transacción ni de oportunidad para los agentes económicos y sociales;y finalmente, que asegure la provisión de servicios públicos con transparencia, eficiencia y facilitaciónde la participación y fiscalización ciudadana.

En paralelo, la gestión ambiental también se encuentra en un acelerado proceso de modernizacióncuyos ejes principales son: la evolución de nuevos enfoques de las políticas ambientales que exigenprofundos cambios en su gestión; los esfuerzos por inducir una alta articulación entre la amplia gamade políticas, programas e instrumentos ambientales; el desarrollo de agendas intersectoriales quegradualmente incorporen la dimensión ambiental en todas las políticas sectoriales de la administraciónpública federal; y los aportes a la construcción de capacidades locales para acelerar y dar viabilidad alas iniciativas descentralizadoras.

La escala de modernización del INE, -con sus particulares salvedades- puede considerarse de vanguardiapor la complejidad que advierte su función normativa y regulatoria de las cuestiones ambientales. Losfactores catalizadores de esta modernización derivan de la ubicación central del INE en la conformaciónde SEMARNAP, y de la evolución de las políticas del INE, en sus enfoques e instrumentos.

Estos propósitos animaron la etapa de consolidación del INE de los últimos seis años, y han orientadolas reformas a su gestión pública. En particular, en lo que se refiere a una revisión cuidadosa de susenfoques, políticas e instrumentos, a emprender activamente una mejora regulatoria en todas sus áreas,a rediseñar procesos y rutinas; a procurar identificar con mayor claridad tareas centrales, recursos yáreas de oportunidad y vulnerabilidad que se presentan en el entorno y al interior de la institución.

Los resultados y avances en el ámbito de Instituto Nacional de Ecología se presentan en los procesosrelacionados con: articulación de políticas, programas e instrumentos; descentralización y desarrollode capacidades locales; espacios institucionales de participación social; desconcentración de funcionesy recursos; acciones de mejora regulatoria; conformación de sistemas y servicios de información ynuevas prácticas de evaluación de políticas; y consolidación de la plataforma presupuestal y de laestructura orgánica de la institución.

Fourth SectionModernizing Management

The Program for Federal Public Administration Modernizatíon 1995-2000 (PRüMAP) has become animportant reference for designing and enforcement of udrninistrative rnodernization proposals inMexico.

The udrninistrative modcmization aims, in short. 10 develop al the middle run eompetitive andtrustworthy institutions, which generare public value in their administration for the mexican societywell being. which do n01 become a hindrance for the development of the different cconomical andsocial actors. notwithstanding Iheir indispensable role as government regulators. Finally, this modernization implies the reassurance of transparent and efficient public services purveying and the facilitation of citizenship participation ano accounting.

In parallel, environment managemcnt is also involved in an expedite modernizatian, which centersuround: cvolution of new points 01'visión for environmental policy. which dernand radical ehanges inmanagement. efforts tor a high integration ofthc diffcrent policies, programs and environrnent offices,development of a cooperation agenda for the different federal offices for the adequate integration ofcnvironmental policy in all the Federal Public Administration programs, and the building of localfacilities to accelerate and maintain decentrulizing initiativcs.

Modernization at INE can be considered as slate of the urt. although sorne remaining particular items,due to the complex functions related to a regulatory and normativc instirution for environmentalpolicies. The catalyzing fuctors for this modernization are derived from the central role of INE withinSEMARNAP ano the evoluuon of INE itself, in its instruments and focus.

This modernizing goals contributed ro INE's consolidation along the last six years and have guided thereform ro its public management. Particularly, in a careful assessrnent or it focus, policy and instruments. an irnprovernent in regulation of all its arcas and reengineering routines and processes, theidentification of mnjor tasks. resources and strengths and weaknesses around and in the institution.

Achievemcnts and advances within the National Ecology Institute (lNE) are related ro: policy, programs and instruments implementation, decentralization and developrnent of local facilities. institutional spaces for social participation. reassignment of functions and resources, improvement ofrcgulatory actions, creation 01' inforrnation systems ano services. new evaluution of policy schemesano consolidation of budget and structure of the institution.

Quinta ParteVertientes de Fortalecimiento Institucional

Una visión prospectiva del Instituto Nacional de Ecología tiene que considerar primero la valoraciónglobal de la evolución de su gestión en los últimos años. Esta valoración de capacidades y limitacionesestá enmarcada por las nuevas tendencias en los procesos de tensión y deterioro ambiental, y en lamisma agenda ambiental nacional y global.

El balance de capacidades y limitaciones institucionales muestra que existen amplias potencialidadesde cambio para sustentar, extender y consolidar hacia el futuro la imagen y el trabajo del INE como unainstitución especializada, moderna, de reconocida autoridad, totalmente articulada con la gestión de losrecursos naturales renovables (agua, bosques, suelos, pesca), y con fuertes y dinámicas vinculacionesintersectoriales.

Además. y no de menor importancia, el INE se perfila como un catalizador de una creciente movilizaciónde esfuerzos y recursos a favor del medio ambiente; una movilización basada en una gestión másdescentralizada y corresponsable, que acelera el desarrollo de capacidades locales e involucra a laciudadanía y sus organizaciones.

Considerando lo anterior, se plantean las cinco vertientes de fortalecimiento institucional y de evoluciónde la política ambiental: i) Integración de políticas; ii) Articulación de políticas e instrumentos: alinterior del INE y con la gestión de los recursos naturales renovables (agua, bosques, suelos, pesca); iii)Fortalecimiento del papel del INE como autoridad normativa y de sus funciones de promoción; iv)Descentralización e involucrarniento ciudadano en la gestión del IN E; v) Estabilidad institucional delINE: certidumbre y consolidación en las polñicas e instrumentos.

Fifth SectionLeads to Institutional Strengthening

A future view ofthe National Ecology Institute must take into account , first, a global evaluation oftheevolution of its management procedures in the last years. The evaluation of capabilities and inabilitiesshould be focused by current trends in environment deterioration and by national and global issues.

The assessment of institutional capabilities and inabilities shows that there is room to improve andexpand for the future the image and the work at IN E, as a specialized, modero institution, of recognized authority, totally integrated to natural resources management (water, woods, land and fisheries)and with strong dynamic relations to other offices.

Moreover, INE ís expected ro be the base for the increasing mobilizations of resources and effortsaimed to improve the environment. this role will arise from a more responsible and decentralizedmanagement, which speeds up the development of local facilities and involves the social organizationsparticipation.

For those reasons, this section proposes five ways which lead te institutional strengthening andenvironrnental policy evolution: i) integration of policy: ii) Integration of management of naturalresources (water, woods, land and fisheries) and policies and instrumenta within INE; iii) Stregtheningof INE's role as a normative authority and of its promotional functions: IV) Decentralization andcitizenship involvement in INE's management: v) Institutional stability of INE: certitude and consolidation of policies and instruments.

Revista de Administración Pública NQ 102

La gestión pública de las políticas ambientales

Se terminó de imprimir en noviembre del 2000.por Géminis Editores e Impresores, S.A. de CV. Emma No. 7S

Col. Nativitas. México, D.F.

La edición en tiro consta de 1000 ejemplares y estuvoal cuidado de la Subcoordinación de Difusión.

Distribución a cargo del lNAP.

LAGESTiÓN PÚBLICA AMBIENTALES - INAP

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