La serie “Documentos Institucionales” del Ministerio de Seguridad … · 2020. 8. 21. · 2....

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La serie “Documentos Institucionales” del Ministerio de Seguridad comprende un conjunto de documentos de diagnóstico institucional orientados a dar cuenta del estadio de situación institucional del sistema de seguridad pública y policial de la provincia de Santa Fe, a los efectos de su conocimiento público y como aporte para iniciar un debate social y político sobre la modernización y el cambio institucional del mismo en todos sus aspectos

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La Policía de la Provincia de Santa Fe cuenta con bases doctrinarias vetustas y anacrónicas; una organización rígida y conformada por un conglomerado de piezas agregadas sin sentido organizacional integral; y modalidades de trabajo perimidas e ineficientes frente a la complejidad de las problemáticas criminales.

En este marco, un aspecto fundamental de la situación crítica del sistema policial provincial está dado por las deficiencias existentes en la policía santafecina en materia de recursos humanos. La merma paulatina de personal policial, así como la “administrativización” sistemática de la organización, ha hecho que en la actualidad se cuente con una escasa dotación de personal abocado a las labores básicas de control del crimen, es decir, de prevención, conjuración e investigación de los delitos. Como se verá posteriormente, esta dotación “corta” de personal policial impacta de manera notoria en las Unidades Operativas de la policía provincial.

Además, en los últimos años, la Policía de la Provincia de Santa Fe comenzó a funcionar como una especie de sistema carcelario paralelo al Servicio Penitenciario Federal, alojando a las personas privadas de la libertad en las distintas comisarías de la provincia. Este desfasaje institucional tiene dos efectos fundamentales. En primer lugar, atenta contra las personas privadas de la libertad, las cuales son encarceladas en instalaciones que no poseen las condiciones adecuadas, lo cual implica una vulneración de sus derechos. En segundo lugar, infringe la operatividad de la policía provincial, al desviar recursos policiales –que deberían estar abocados a las tareas de prevención de los delitos– al cuidado de las personas detenidas.

Por último, se advierte que la policía provincial santafecina se ha ido adaptando a una polifuncionalidad involuntaria, al canalizar las distintas demandas que la justicia provincial le impone, tal como el cumplimiento de los servicios de custodia de víctimas y testigos involucrados en causas sensibles o, también, al llevar adelante la realización de las notificaciones del Poder Judicial a los ciudadanos comprometidos con distintos procesos judiciales.

1. Una policía “corta”. Como consecuencia de la ausencia de una gestión integral de los recursos humanos,

en la Policía de la Provincia de Santa Fe no se dispone de información unificada, válida y confiable acerca de la distribución de policías en las diferentes unidades orgánicas componentes del sistema policial. Distintas dependencias dan cuenta de manera oficial de una dotación de personal policial diferente respecto de la brindada por sus departamentos superiores.

En diciembre de 2019, en el nivel de la jefatura policial existían fuentes diferentes y divergentes de información básica referida a los recursos humanos, los destinos y el estado de revista:

1. La planilla de personal suministrada por la Jefatura de la Policía de la Provincia de Santa Fe;

2. Los archivos de datos del “Departamento de Personal (D.1)”; y

3. Los informes elaborados por cada una de las Unidades Regionales y Direcciones Generales de la policía provincial.

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Respecto de la información agregada sobre el personal policial, la Jefatura de la Policía de la Provincia de Santa Fe informó que la institución contaba con 21.368 efectivos, de los cuales 20.182 prestaban servicios efectivos, lo que incluía también a los que lo hacían prestando “tareas diferentes”. Por su parte, el “Departamento de Personal (D.1)”, que dependía de esa misma jefatura, indicó que la dotación total del personal policial era de 21.431 efectivos, de los cuales 20.457 prestaban servicios efectivos. Entre una y otra fuente había una diferencia de 63 efectivos en un rubro y 275 en el otro, respectivamente.

Dotación total del personal policial

D.1 Jefatura Diferencias informadas por Jef. en relación a D.1

Policial Servicio Efectivo Policial Servicio

Efectivo Policial Servicio Efectivo

Total de personal 21.431 20.457 21.368 20.182 -63 -275 Unidad Regional 13.784 12.967 13.852 13.219 68 252

Policías especiales* 6.507 6.378 6.374 5.941 -133 -437

Jefatura ** 1.103 1.076 995 875 -108 -201

Otras dependencias *** 37 36 147 147 110 111

Total de personal 100% 100% 100% 100% - -

Unidad Regional 64,3% 63,4% 64,8% 65,5% 0,50% 2,1%

Policías especiales 30,4% 31,2% 29,8% 29,4% -0,6% -1,8%

Jefatura 5,1% 5,3% 4,7% 4,3% -0,4% -1,0%

Otras dependencias 0,2% 0,2% 0,7% 0,7% 0,5% 0,5%

* En esta categoría se incluyen a: Tropas de Operaciones Especiales (TOE), Dirección General Seguridad Rural, Unidad Especial Policía Casa de Gobierno, Dirección General de Servicios Sociales, Dirección Provincial Asuntos Internos, Dirección Provincial Control Agencias de Vigilancia, Unidad Especial de Protección a Testigos y Querellantes, Unidad Especial de Protección a Testigos y Víctimas de Vulnerabilidad, Dirección General de Policía de Seguridad Vial, Dirección General de Policía de Acción Comunitaria, Dirección General de Policía de Acción Táctica (PAT), Dirección General de Bomberos, Dirección General Policía de Investigación (PDI), Dirección General Central OJO e Instituto Superior de Seguridad Pública (I.SE.P.)

** En esta categoría se incluye a: Subjefatura, Departamento de Personal (D.1), Departamento de Informaciones (D.2), Departamento de Operaciones (D.3), Departamento de Logística (D.4), Departamento Judicial (D.5), Dirección General de Administración, Asesoría Letrada General, Secretaría General, Departamento de Relaciones Policiales, Dirección General Medicina Legal y Dirección General Coordinación de Gestión Judicial.

***En esta categoría se incluyen en el D.1 al personal Adscripto y de la Secretaría de Seguridad Pública y de la Dirección Provincial de Movilidad y Aeronáutica. En el informe de Jefatura, no se registran datos sobre estas dependencias. Por lo tanto, sólo se contabiliza al personal del Ministerio Público de la Acusación (MPA) dependiente del D.1.

Fuente: Jefatura de Policía de la Provincia de Santa Fe y “Departamento de Personal (D.1)” de la Plana Mayor Policial

Esta divergencia y las características de la información ofrecida por cada una de estas fuentes es, en sí mismo, una expresión del desatino institucional que signa la situación institucional del sistema policial provincial. En concreto, en el ámbito ministerial y policial, no había información unificada, válida y confiable acerca de la cantidad y distribución del personal policial.

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Asimismo, no se han establecido criterios institucionales uniformes y estandarizados -protocolizados- que orienten la asignación y distribución de los recursos humanos entre las diferentes unidades y dependencias de la institución policial, tales como la problemática criminal, la concentración de litigios y conflictos, la distribución poblacional, la complejidad o envergadura de la concentración policial derivada de eventos específicos, etc. La única acción que parece haber primado al respecto es el ingreso de una cantidad de nuevos policías más o menos equivalente a los que se iban retirando de la institución a los efectos de que no “caiga” la dotación total de la institución policial.

Todo esto fue conformando una institución policial “corta”, es decir, “pequeña” y con recursos insuficientes para afrontar los desafíos que impone la prestación de los servicios de seguridad preventiva ante el fenómeno delictivo existente en el ámbito provincial y, particularmente, en los complejos ámbitos urbanos que constituyen los escenarios principales de las tramas criminales más complejas y de las acciones delictivas más violentas.

De acuerdo con la información existente en el “Departamento Personal (D.1)” de la denominada “Plana Mayor Policial” que, como se dijo, funge como el “organismo de planeamiento, control y coordinación de todas las actividades policiales”, en enero de 2020, la policía santafecina contaba con una dotación total de 21.431 integrantes, de los cuales 13.786 (64,3%) eran hombres y 7.645 eran mujeres (35,7%), lo que mostraba una institución esencialmente “masculina”.

Total del personal policial según género

Fuente: “Departamento de Personal (D.1)” de la Jefatura de Policía de la Provincia de Santa Fe

En relación a los “escalafones” y “subescalafones” establecidos en la Ley Nº 12.521,1 el 90,7% de los efectivos policiales desarrollaban tareas en el “Escalafón General” de “Seguridad”, mientras que el 9,3% se repartía en las restantes categorías profesionales.

1 De acuerdo con el artículo 12 de la Ley Nº 12.521, el personal policial se agrupa en los siguientes “escalafones” y “subescalafones”: a) “Escalafón General”, con los subescalafones “Seguridad”; “Judicial”; y “Investigación Criminal”; b) “Escalafón Profesional”, con los subescalafones “Jurídico”; “Sanidad”; y “Administración; c) “Escalafón Técnico”, con los subescalafones “Criminalista”; “Comunicaciones e informática”; “Bombero”; “Músico”; “Administrativo”; y “Sanidad”; y d) “Escalafón de Servicios”, con los subescalafones: “Servicios especializados”; y “De mantenimiento”.

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Total del personal policial según escalafón

Cantidad Porcentaje

General Seguridad 19.445 90,7%

Técnico Administrativo 665 3,1%

Técnico Bombero 359 1,7%

Técnico Comunicaciones e Informática 239 1,1%

Profesional Jurídico 156 0,7%

Técnico Criminalística 142 0,7%

Profesional Sanidad 119 0,6%

General Investigación Criminal 80 0,4%

Técnico Música 75 0,3%

Servicios de Mantenimiento 73 0,3%

Servicios Especializados 47 0,2%

Profesional Administración 28 0,1%

Técnico Sanidad 3 0,0%

Total 21.431 100%


Total del personal policial según escalafón

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Más allá de los escalafones y subescalafones de pertenencia del personal policial, éste no determina el trabajo policial concreto que el personal efectivamente desarrolla a lo largo de su carrera. Como se verá más adelante, numerosos policías del escalafón “General” y subescalafón “Seguridad” desarrollan tareas administrativas en diferentes dependencias o labores de investigación en la Policía de Investigaciones. Ello indica que la pertenencia a un escalafón o subescalafón no tiene ninguna significación en la estructuración de la carrera profesional de los y las policías. La alta rotación del personal policial entre diferentes labores específicas a lo largo de sus trayectorias profesionales -muchas veces, entre diferentes escalafones o subescalafones- tiende a quebrar el precepto de la especialización policial y le otorga a la institución policial una marcada impronta de desprofesionalización.

Con relación a la jerarquía, 19.128 policías, esto es, casi el 90% del personal policial, se concentraban en los grados más bajos de la “escala jerárquica policial”:2 8.388 policías -el 39,1%- eran “Suboficial de Policía”, que es el grado jerárquico más bajo de la escala; 6.140 -el 28,7%- eran “Oficial de Policía”, el segundo grado jerárquico de la escala; y 4.600 -el 21,5%- eran “Subinspector”, el tercer grado jerárquico de la escala.

Total del personal policial según grado jerárquico

Cantidad Porcentaje

Suboficial de Policía 8.388 39,1%

Oficial de Policía 6.140 28,7%

Subinspector 4.600 21,5%

Subcomisario 863 4,0%

Comisario 433 2,0%

Comisario Superior 374 1,7%

Inspector 357 1,7%

Sub Director de Policía 186 0,9%

Director de Policía 63 0,3%

Director General de Policía 27 0,1%

Total 21.431 100%


2 Conforme el artículo 3º de la Ley Nº 12.521, la “escala jerárquica policial” se compone de un conjunto de “grados” que se agrupan en un “cuadro único” y son los siguientes: 1- Suboficial de Policía; 2. Oficial de Policía; 3. Subinspector; 4. Inspector; 5. Subcomisario; 6. Comisario; 7. Comisario Supervisor; 8. Subdirector de Policía; 9. Director de Policía; y 10. Director General de Policía.

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Total del personal policial según grado jerárquico


Es decir, existía una altísima concentración de policías en las jerarquías más bajas de la institución, lo que indicaba una notoria insuficiencia de policías en los escalones medios de supervisión y conducción operacional táctica, así como en la alta gerencia policial a cargo de la dirección estratégica de la institución.

Asimismo, el carácter “masculino” de la policía provincial, señalado más arriba también se reflejaba en la distribución del personal policial por grado jerárquico según género: a medida que se asciende en los grados, se desciende el número de mujeres que desempeñan funciones de mayor jerarquía. En este sentido, el cargo de Director General de Policía es ocupado en un 85,2% por personal masculino y el cargo de Director de Policía, en un 81%.

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Total del personal policial por grado jerárquico según género


En relación a la antigüedad del personal policial, existía una importante variedad de situaciones. El patrón de ingreso del personal policial indicó que, cada 5 años, casi un cuarto de la fuerza experimenta un movimiento. Un 25% del personal entró hace menos de 5 años; el 50,5% del personal lo hizo hace menos de 10 años; y casi el 75% en los últimos 15 años. En promedio, la cantidad de años del personal policial es de 11,58, lo que contornea una dotación mayormente joven y asentadas en escalas medias bajas y bajas.

Total del personal policial según antigüedad

0 años 8 0,0%

1-5 años 5450 25,4%

6-10 años 5382 25,1%

11-15 años 4940 23,1%

16-20 años 2307 10,8%

21-25 años 2238 10,4%

26-30 años 983 4,6%

31-35 años 82 0,4%

36-40 años 25 0,1%

41-45 años 16 0,1%

Total 21.431 100,0%

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Esta pronunciada falta de mandos superiores con capacidades de alta gerencia policial se reflejaba en dos aspectos fundamentales. En primer lugar, como se vio, en lo que refiere a la antigüedad del personal policial, sólo 1.106 efectivos tenían una antigüedad de entre 26 y 40 años de servicio, lo que equivalía al 5,2% de la dotación total del personal. Y, en segundo lugar, no se siguió una estrategia de promoción y capacitación de altos mandos policiales. Los ascensos a los grados superiores se lograron por antigüedad, “permanencia” en la institución e influencia política o institucional -aun con los “concursos”, tal como quedó evidenciado públicamente en numerosas ocasiones-, y no por mérito. Y no se instituyó ningún curso regular de alta gerencia policial cuya aprobación fuese obligatoria para ascender a las jerarquías superiores o para ocupar los cargos orgánicos correspondientes a los mandos superiores.

Ahora bien, una dimensión importante es la distribución del personal policial por funciones. Al respecto, el 70% del personal policial es “personal numerario”, es decir, “empleados polivalentes o «multifunción»”.

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Total del personal policial según funciones


Cuando se aborda con mayor detalle esta dimensión se da cuenta de un cuadro de situación crítico en materia de recursos humanos y del desempeño de las labores policiales fundamentales de “control de los delitos”, en particular, cuando se tiene en cuenta la “situación de revista” y los “destinos” del mismo, esto es, el carácter “activo” o “pasivo” del personal y la unidades de pertenencia del mismo, respectivamente.

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Total del personal policial según unidades de destino

Jefatura y Sub Jefatura Provincial 26 0,1%Dpto. Personal D.1 240 1,1%Dpto. Relaciones Policiales - D.2 103 0,5%Dpto. Operaciones Policiales - D.3 93 0,4%Dpto. Logística - D.4 54 0,3%Dpto. Judicial - D.5 46 0,2%Dirección Gral. Policía de Acción Táctica 869 4,1%Dirección Gral. Policía de Investigación 1.895 8,8%Dirección Gral. Policía de Seguridad Vial 492 2,3%Dirección Gral. de Seguridad Rural "Los Pumas" 659 3,1%Dirección Gral. de Policía Comunitaria 629 2,9%Dirección Prov. de Asuntos Internos 135 0,6%Dirección Gral. de Bomberos 439 2,0%Dirección Gral. de Servicios Sociales 20 0,1%Dirección Gral. de Coordinación de Gestión Judicial 460 2,1%Dirección Gral. I.SE.P. 199 0,9%Dirección Prov. de Control de Agencias de Vigilancia 27 0,1%Dirección Provincial de Movilidad y Aeronáutica 2 0,0%U.R. I La Capital 2.808 13,1%U.R. II Rosario 4.586 21,4%U.R. III Belgrano 213 1,0%U.R. IV Caseros 307 1,4%U.R. V Castellanos 655 3,1%U.R. VI Constitución 335 1,6%U.R. VII Garay 234 1,1%U.R. VIII Gral. López 715 3,3%U.R. IX Gral. Obligado 565 2,6%U.R. X Iriondo 270 1,3%U.R. XI Las Colonias 409 1,9%U.R. XII 9 de Julio 199 0,9%U.R. XIII San Cristóbal 278 1,3%U.R. XIV San Javier 270 1,3%U.R. XV San Jerónimo 417 1,9%U.R. XVI San Justo 289 1,3%U.R. XVII San Lorenzo 659 3,1%U.R. XVIII San Martín 235 1,1%U.R. XIX Vera 340 1,6%Tropa de Operaciones Especiales 99 0,5%Unidad Esp. Policial Casa de Gobierno 141 0,7%Unidad Esp. Prot. Testigos y Víctimas de Violencia 51 0,2%Unidad Esp. Protección de Testigos y Querellantes 59 0,3%Secretaría de Seguridad Pública 30 0,1%Asesoría Letrada General 25 0,1%Secretaría General 11 0,1%Adscriptos 5 0,0%Total 21.431 100,0%

Jefatura y Plana Mayor

Policial

Direcciones Generales

Unidades Regionales

Unidad Especiales

Secretarías Ministeriales


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Personal policial según unidades de destino

(Jefatura y Plana Mayor Policial)


Personal policial según unidades de destino (Servicios Centrales)


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Personal policial según unidades de destino (Unidades Regionales)


Personal policial según unidades de destino (Unidades Especiales)


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Personal policial según unidades de destino (Secretarías Ministeriales)


En diciembre de 2019, de los 21.431 integrantes de la institución policial existentes, 19.445 policías (90,7%) pertenecían al “Escalafón General Seguridad”. Este escalafón, que contaba con los subescalafones “Seguridad”, “Judicial” e “Investigación Criminal”, estaba abocado al desarrollo de las labores operacionales de prevención delictiva e investigación criminal. Sólo 1.986 policías (9,3%) reportaban en los escalafones restantes que estaban destinados al desempeño de tareas técnicas y de apoyo: “Escalafón Profesional”, con los subescalafones “Jurídico”, “Sanidad” y “Administración; el “Escalafón Técnico”, con los subescalafones “Criminalista”, “Comunicaciones e informática”, “Bombero”, “Músico”, “Administrativo” y “Sanidad”; y el “Escalafón de Servicios”, con los subescalafones “Servicios especializados” y “De mantenimiento”. Esto significaba que, “en los papeles”, la inmensa mayoría de los y las policías debían desarrollar labores operacionales de seguridad preventiva y de investigación, o sea, labores “de calle”.

Por cierto, la Ley de Personal Policial estableció que el Jefe de Policía podía “cambiar transitoriamente al personal de escalafón o subescalafón conforme necesidades del servicio de la repartición y la voluntad del interesado que lo requiera”. Sin embargo, la ausencia de reglamentación de esta facultad por parte del Poder Ejecutivo y el uso indiscriminado de la misma por parte de los sucesivos jefes policiales dio lugar, con los años, a una transferencia “de hecho” de personal policial desde el “Escalafón General Seguridad” a destinos dedicados al desarrollo de labores de apoyo o administrativas. Se trató de un flujo permanente de policías desde la “calle” a las “oficinas”.3

En efecto, de la dotación total de 21.431 policías, 18.895 (el 88,2%) estaban “activos”, es decir, desarrollaban “tareas específicas o habituales”. Y 2.538 policías (el 11,8%) se encontraban inactivos por diferentes razones, tales como la prestación de “servicio con tareas diferentes”; “con reducción horaria”; cumpliendo “prisión preventiva”; “suspendido por sumario administrativo”; cumpliendo “condena condicional”; y con “retiro voluntario”.

3 Se dio, así, un proceso de “administrativización policial” en Santa Fe mediante el cual la policía provincial se fue trasformando paulatinamente en una estructura marcadamente “administrativa” en la que se relativizaron las tareas operacionales, las que, poco a poco, dejaron de ser las labores esenciales de la organización.

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De entre los 18.895 policías activos, 3.962 efectivos (el 20,9%) se dedicaban a una gama de actividades de conducción, administración y operacionales diferentes de las labores de seguridad preventiva:

1. 1.129 efectivos (el 5,9%) se dedicaban a labores de conducción superior y a servicios no operacionales de carácter administrativos y de apoyo;4

2. 1.950 numerarios (el 10,3%) prestaban servicios de investigaciones criminales: 1.803 en la Dirección General de Policía de Investigaciones y 147 policías estaban destinados al Departamento de Personal Policial (D.1) pero se encontraban en “comisión de servicio” en el “Organismo de Investigaciones” del Ministerio Público de la Acusación;

3. 335 policías (el 1,87%) estaban destinados en unidades de servicios especializados: 97 en las Tropas de Operaciones Especiales; 129 en la Unidad Especial Policial Casa de Gobierno; 51 en la Unidad Especial Protección de Testigos y Víctimas de Violencia; y 58 en la Unidad Especial Protección de Testigos y Querellantes;

4. 415 policías (el 2,19%) reportaban en la Dirección General de Bomberos; y

5. 133 policías (el 0,7%) conformaban la Dirección Provincial de Asuntos Internos Policiales.

El resto del personal policial estaba abocado al desarrollo de tareas inscriptas en el amplio espectro de la seguridad preventiva, nucleando un total de 14.933 numerarios (el 79% del total de los policías activos):

1. 2.441 policías (12,91%) estaban destinados en las Direcciones Generales: 812 en la Dirección General de Policía de Acción Táctica; 611 en la Dirección General de Seguridad Rural; 464 en la Dirección General de Seguridad Vial; y 554 en la Dirección General de Policía Comunitaria.

2. 11.755 policías (62,21%) estaban destinados en las 19 Unidades Regionales; y

3. 737 policías (3,9%) reportaban en la Dirección General Central OJO.

Ahora bien, de forma estimativa, de estos 14.933 policías dedicados a labores de seguridad preventiva, un 20% aproximadamente -si no más- estaba abocado al desarrollo de tareas de apoyo y administrativas dentro de sus unidades operacionales, lo que significaba que sólo 12.402 policías estaban “en la calle” abocados a prestar servicio de patrullamiento, vigilancia preventiva y labores de control especializadas.

Si esta dotación de 12.402 policías es dividida en cuatro turnos (los “cuatro cuartos” de los servicios policiales ordinarios), quedaban sólo 3.100 policías por turno haciendo prevención policial para las 3.369.000 de personas que habitan en la provincia de Santa Fe.

Y si sólo se toma en consideración el personal de las Unidades Regionales y sus respectivas dependencias abocadas a las labores de seguridad preventiva -básicamente las Comisarías y Subcomisarías-, la dotación de personal policial es más reducida aún. De los 14.933 policías destinados a unidades abocadas a la prevención criminal, 11.755 estaban destinados a las 19 Unidades Regionales y, si un 20% de esa dotación estaba dedicado a

4 En este grupo se incluye al los mandos y personal que reporta en la Jefatura y Subjefatura de Policía, los departamentos de la Plana Mayor Policial, la Dirección General de Administración, la Asesoría Letrada General, la Secretaría General, el Departamento de Relaciones Policiales, la Dirección de Medicina Legal, la Dirección General de Servicios Sociales, la Dirección Provincial de Control de Agencias de Vigilancia, la Dirección General de Coordinación de Gestión Judicial, el Instituto de Seguridad de Pública, la Dirección Provincial Móvil y Aeronáutica y los adscriptos.

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labores administrativas y de apoyo en dichas unidades, quedaban apenas 9.404 uniformados. Divididos en cuatro turnos, solo había 2.351 policías por turno distribuidos en todas las Unidades Regionales cumpliendo labores de seguridad preventiva en toda la provincia de Santa Fe.

Asimismo, una porción considerable de policías de estas unidades operacionales debe “cuidar” personas detenidas en esas sedes. Según el “Departamento de Operaciones Policiales (D.3)” de la Plana Mayor Policial, en diciembre de 2019, 476 personas se encontraban privadas de la libertad en sedes policiales, es decir, en alcaidías (347) y en unidades de orden público (129). De ellas, 472 eran mayores de edad y 4 eran menores; 458 eran hombres y 18 eran mujeres; y 363 estaban a disposición de la justicia provincial (355 con prisión preventiva y 8 condenados) y 89 a disposición de la justicia federal (88 con prisión preventiva y 1 condenado). Ello demandaba un esfuerzo institucional significativo debido a que las labores penitenciarias son extrañas al personal policial y, además, en las sedes policiales existían -y existen- condiciones infraestructurales inadecuadas para esas labores. En el tercer capítulo del presente Documento Institucional se abordará integralmente este aspecto, con información actualizada al mes de julio del año 2020.

Pues bien, el anacronismo en materia de recursos humanos también ocurría con la prestación del servicio de investigación criminal brindado, hasta diciembre de 2019, por la Dirección General de la Policía de Investigaciones. En diciembre de 2019, ésta estaba conformada por 1.895 policías, de los cuales 92 no estaban activos (más de la mitad revistaban “con tareas diferenciadas”; y el resto estaba en disponibilidad, en pasiva; en trámite de baja y con licencias varias) y 1.803 prestaban servicio activo para toda la provincia de Santa Fe.

Pero de esa dotación, 642 policías dependían orgánicamente del Departamento Personal D.1 aunque trabajaban en la Policía de Investigaciones “en comisión de servicios”, debido a que no se contaba con los fondos para afrontar el pago de la “Asignación Especial Remunerativa no Bonificable” atribuido mediante el Decreto Nº 8/14 a todos los numerarios de dicha dependencia. Es decir, el 35,6% del personal activo de esta dependencia no sólo estaba en una situación laboral y profesional inestable, sino que trabajaba de manera precarizada en “comisión de servicio” desarrollando las mismas labores que el resto del personal, pero percibiendo un salario más bajo. Del total de esta dotación activa, el 31,9% desarrollaban labores forenses-criminalísticas y el 27,6% lo hacían en las unidades de investigación de todo tipo de delitos no complejos, es decir, que no implicaban investigaciones de organizaciones criminales, economías criminales o problemáticas que requerían intervenciones especiales.

En definitiva, en diciembre de 2019, la Policía de la Provincia de Santa Fe era una institución “corta” y pequeña, es decir, con recursos humanos insuficientes para cubrir las labores de seguridad básicas.

Otro aspecto significativo en materia de recursos humanos estaba dado por el despliegue territorial del personal policial, el que era anacrónico y desequilibrado entre las unidades orgánicas, si se tenían en cuenta las características demográficas, la extensión territorial y las tasas de criminalidad oficialmente registradas en el ámbito provincial, variables éstas que deberían ser tenidas en cuenta a la hora de distribuir orgánicamente la dotación de recursos humanos.

La configuración de la distribución de los recursos humanos en la policía provincial en el territorio santafecino no siguió un criterio uniforme e identificable. Se trató de un despliegue al “tum-tum”. Más de la mitad del personal policial activo desempeñaba sus funciones en dos departamentos (Rosario y Santa Fe); la quinta parte trabajaba en cuatro departamentos (General López, San Lorenzo, Castellanos y General Obligado); y un tercio se dividía entre los trece departamentos restantes (Las Colonias, San Jerónimo, San Justo, Vera, Constitución, Caseros, Iriondo, San Cristóbal, San Javier, Garay, San Martín, Belgrano y 9 de Julio).

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2. Una policía “administrativa”.

Las Unidades Regionales de la Policía de la Provincia de Santa Fe constituyen desde hace más de sesenta años el núcleo orgánico fundamental de la misma. Allí se llevan a cabo las labores de seguridad preventiva fundamentales o, al menos, eso es lo que indican sus normas y reglamentaciones.

En el “Reglamento Orgánico de las Unidades Regionales” aprobado mediante el Decreto N° 3.174/77 aún vigente, se estableció que la “Unidad Regional de Policía” era la “unidad operativa mayor de las fuerzas policiales, que planifica, conduce, ejecuta operaciones especiales y generales de seguridad pública, y provee de apoyo logístico y técnico a las unidades y subunidades dependientes”. Depende del Jefe de Policía por intermedio del Subjefe de la misma.

De acuerdo con este reglamento, cada Unidad Regional constituía una “organización total” que contaba con una relativa autonomía operacional. A los efectos de cumplir con sus funciones, la Jefatura de Policía debía proveerla con “la dotación, presupuesto y medios” indispensables y se las dotó con una compleja trama organizacional para llevar a cabo sus labores que era análoga a la que formaba parte de la Jefatura de la Policía de la Provincia de Santa Fe. Contaba con una Jefatura; una Subjefatura; una Plana Mayor; las Divisiones de Personal (D.1), de Informaciones (D.2), de Operaciones (D.3), de Logística (D.4) y Judicial (D.5); y la Asesoría Letrada, Administración y Finanzas, Secretaría General, Relaciones Policiales y la Ayudantía. En el plano operacional, poseía la “Agrupación Unidades Especiales”, de la que dependía la Brigada de Investigaciones, la Alcaidía y los grupos de Asuntos Juveniles y Cuatrerismo; la “Agrupación Cuerpos”, conformada por las Unidades de Infantería y Caballería, el Comando Radioeléctrico, la Brigada de Explosivos y la Sección Perros; la “Agrupación Bomberos”; y la “Agrupación Unidades de Orden Público”, de la que dependían las Inspecciones Zonales que tenían a su cargo las Comisarías, Subcomisarías, Destacamentos y Puestos.

De este modo, cada Unidad Regional estaba abocada a desarrollar de forma integral labores de seguridad preventiva, así como tareas de investigaciones y asistencia juidicial.

Pues bien, como ya se especificó, en diciembre de 2019, según el Departamento de Personal (D.1) de la Policía de la Provincia de Santa Fe, 13.784 efectivos policiales prestaban servicios en las Unidades Regionales, sin discriminar aquellos que se encontraban “inactivos”. De ese total, 7.394 efectivos (54%) estaban destinados a la Unidad Regional I - La Capital y la Unidad Regional II - Rosario, con 2.808 efectivos y 4.586 efectivos respectivamente. Las unidades regionales que seguían a estas últimas en cantidad de personal eran la Unidad Regional V – Castellanos, la Unidad Regional VIII – General López, la Unidad Regional IX – General Obligado y la Unidad Regional XVII – San Lorenzo, que poseían entre 600 y 700 efectivos. Las unidades regionales restantes tenían 400 efectivos o menos.

Pero la expresión más significativa de la “administrativización” de la policía santafecina residía en un hecho notable: el 53% del personal policial destinado en las 19 Unidades Regionales se dedicaba a la realización de tareas operativas, mientras que el 47% estaba abocado al desarrollo de labores “administrativas” en el interior de esas unidades. En un extremo, la Unidad Regional I – La Capital es la unidad que contaba con la menor proporción de efectivos policiales abocados a tareas operativas: el 39%. En el otro extremo, la Unidad Regional II – Rosario, la Unidad Regional VIII – General López, la Unidad Regional XIII – San Cristóbal y la Unidad Regional XIV – San Javier son las que destinaban la mayor cantidad de personal policial a tareas de seguridad y prevención: entre el 60% y el 63%. Veamos caso por caso.

En la Unidad Regional I – La Capital, solo el 39% de sus 2.808 efectivos se encontraba asignado a tareas operativas, en tanto que contaba con una numerosa dotación de efectivos policiales dedicada a tareas de administración y apoyo, y unos 245 policías estaban sin funciones asignadas.

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La Unidad Regional II – Rosario es una de las que poseía una mayor proporción de personal asignado a tareas de prevención y seguridad, contabilizando un total de 2.913 efectivos (64% del total) dedicados a esta labor. A su vez, tenía 403 policías sin una función asignada.


La Unidad Regional III – Belgrano es una de las unidades con menor cantidad de efectivos policiales. Contaba apenas con 213 numerarios, de entre los cuales 93 (44%) estaban abocados a tareas operativas, lo que estaba por debajo de la media de todas las unidades (53%).

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La Unidad Regional IV – Caseros contaba con un total de 307 efectivos, de entre los cuales 160 policías (52%) trabajaban en tareas operacionales.


La Unidad Regional V – Castellanos, con un total de 655 efectivos, era una de las unidades que tenía una menor proporción de personal asignado a tareas operativas, dado que solo 267 policías (41%) desarrollaban esas labores. Además, contaba con un elevado número de efectivos asignados a tareas administrativas (341 policías, 52%) y 44 policías estaban sin función. Dentro de esta Unidad Regional, había 9 unidades de orden público (Subcomisarías y Destacamentos) cada una de las cuales contaba solo con un funcionario policial asignado.

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La Unidad Regional V – Constitución, en tanto, tenía un total de 335 policías, de lo cuales 198 (59%) estaban afectados a tareas operativas, lo que la colocaba muy por encima de la media de todas las unidades. No obstante, poseía un 5% (16 policías) de su personal sin funciones asignadas.


La Unidad Regional VII – Garay era una de las unidades que menor cantidad de policías poseía, con un total de 234 efectivos. A su vez, 132 policías (56%) estaban dedicados al desarrollo de tareas operativas, también por encima de la media de 53% de las demás unidades.

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La Unidad Regional VIII – General López poseía un total de 715 efectivos, de entre los cuales 448 efectivos (63%) estaban dedicados al desarrollo de tareas operativas, convirtiendo a esta unidad en una de las de mayor perfil operacional. También contaba con 55 policías (8%) sin funciones asignadas.


La Unidad Regional IX – General Obligado tenía 565 policías, de los cuales 268 (48%) se encontraban abocados a tareas operativas, apareciendo por debajo de la media de todas las unidades regionales.

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La Unidad Regional X – Iriondo poseían 270 efectivos policiales, de los cuales 148 (55%) estaban dedicados a tareas operativas.


La Unidad Regional XI – Las Colonias detentaba un total de 409 policías. De estos, 239 (58%) se encontraban dedicados a tareas operativas.

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La Unidad Regional XII – 9 de Julio era la unidad con menor cantidad de efectivos policiales, detentando una dotación de 199 efectivos, de lo cuales 106 (53%) se encontraban dedicados a tareas operativas.


La Unidad Regional XIII – San Cristóbal contaba con 278 efectivos policiales, de los cuales 169 (61%) estaban abocados a tareas operativas, lo que implicaba que esta unidad se encontraba muy por encima del promedio de todas las unidades regionales en esta materia (53%).

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La Unidad Regional XIV – San Javier tenía un total de 270 efectivos policiales. De estos, 162 (60%) se dedicaban a tareas operativas, lo que también colocaba a esta unidad de entre las que poseía una cantidad numerosa de efectivos afectados a estas labores.


La Unidad Regional XV – San Jerónimo tenía un total de 417 efectivos policiales, de los cuales 210 (51%) se encontraban dedicados a tareas operativas.

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La Unidad Regional XVI – San Justo tenía un total de 289 efectivos policiales, de los cuales 153 (53%) realizaban tareas operativas.


La Unidad Regional XVII – San Lorenzo tenía una dotación total de 659 policías, de entre los cuales 382 (58%) se dedicaban a la realización de tareas operativas. Era, a su vez, una de las unidades regionales que poseía una numerosa cantidad de efectivos policiales sin funciones asignadas: 65 policías (10%). De entre ellos, 35 efectivos se encontraban en disponibilidad.

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La Unidad Regional XVIII – San Martín, en tanto, contaba con 235 efectivos policiales, de los cuales 101 efectivos (43%) estaban afectados a tareas operacionales.


Por último, la Unidad Regional XIX – Vera poseía 340 policías, de los cuales 160 (47%) efectivos estaban abocados a la realización de tareas operativas, encontrándose, de este modo, por debajo de la media de las demás unidades regionales (53%).

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En suma, una institución policial que sólo destina un poco más de la mitad de su personal a la realización de labores operacionales -que deberían constituir la tarea fundamental de la misma- constituye una policía “administrativizada” resultante de décadas de desidia política y comisarial en el manejo de los recursos humanos, lo que fue hábilmente encubierto por las sucesivas gestiones gubernamentales y por las cúpulas policiales que, con su silencio, hicieron posible este dislate organizacional.

Asimismo, existen Unidades Regionales que cuentan con una escasísima dotación de personal y, en particular, de efectivos abocados al desarrollo de labores operacionales, dotación que resulta insuficiente para cumplir labores básicas de seguridad preventiva. Dicho de otra manera: en Santa Fe, hay unidades “fantasmales”.

3. ¿Policía operativa? De acuerdo con el “Reglamento Orgánico de las Unidades Regionales” aprobado por

medio del Decreto N° 3.174/77, las unidades operativas básicas dedicadas a las tareas de seguridad preventiva son las Comisarías, Subcomisarías, Destacamentos y Puestos. Así está establecido desde 1977.

Unos años antes, mediante el “Reglamento Orgánico de las Comisarías y Subcomisarías”, instituido por el Decreto N° 3.119/72, aprobado en diciembre de 1972, se fijó la “organización interna” de las “Unidades y Subunidades de Orden Público”, esto es, las Comisarías, Subcomisarías, Destacamentos y Puestos de la Policía de la Provincia de Santa Fe, así como “la distribución de autoridad, responsabilidad de sus integrantes y normas básicas de funcionamiento”. Cuarenta y ocho años después, este reglamento sigue vigente.

Según este plexo reglamentario, las Unidades de Orden Público, es decir, las Comisarías y Subcomisarías, tienen a su cargo “el cumplimiento de las funciones de policía de seguridad y judicial”. Allí se indica que la “prevención” es el “principal objetivo” de dichas unidades y, para su concreción, “la mayor parte de sus efectivos de personal y otros medios

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se desempeñarán en el cumplimiento de [esa] misión mediante el patrullaje organizado y controlado adecuadamente”.5

Tal como lo analizó la “Unidad de Gestión de la Información y Estadística Policial” de la Secretaría de Seguridad Pública del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, en diciembre de 2019, la Policía de la Provincia de Santa Fe contaba con un un total de 492 Unidades y Subunidades de Orden Público distribuidas entre sus 19 Unidades Regionales, de las cuales 229 eran Comisarías, 147 Subcomisarías, 112 Destacamentos y 4 Puestos.

Fuente: “Unidad de Gestión de la Información y Estadística Policial”, Secretaría de Seguridad Pública, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe

De estas 492 unidades operativas, 274 (55,6%) contaban con una dotación de entre 1 y 10 policías asignados; 126 (25,6%) con una plantilla de entre 11 y 20 efectivos policiales; 60 (12,19%) con un conjunto de entre 21 y 30 efectivos; 22 (4,47%) una dotación de entre 31 y 40 efectivos; solo 1 (0,20%) con un plantel de entre 41 y 50 policías; y 9 (1,82%) con una dotación de más de 50 efectivos.

Cantidad de policías asignados por Unidades Operativas

Unidades Operativas (492) Policías asignados a cada unidad

274 unidades operativas (55,6%) Entre 1 y 10 policías




1 unidad operativa (0,20%) Entre 41 y 50 policías

9 unidades operativas (1,82%) Más de 50 policías


5 Las “Subunidades de Orden Público” son aquellas secciones operativas que tienen a su cargo exclusivamente el cumplimiento de las funciones de policía de seguridad, organizándose en Destacamentos o Puestos, que dependen siempre de una Comisaría o Subcomisaria, la que es responsable de su contralor.

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Por lo tanto, en diciembre de 2019, el sistema de seguridad preventivo de la Policía de la Provincia de Santa Fe era extremadamente escuálido y precario: el 93% de sus unidades operacionales de base contaba con una dotación de hasta 30 policías, es decir, no constituían verdaderos dispositivos operativos. Si en una unidad con 30 efectivos, se destina un 10% del mismo a labores administrativas y de apoyo, y los restantes numerarios se dividen en cuatro cuartos, resulta que cada turno operacional contaría con 7 efectivos, es decir, nada.

Aun teniendo en cuenta la dotación del Comando Radioeléctrico y de los servicios de las Direcciones Provinciales, las Unidades Regionales no contaban con dispositivos de seguridad preventiva a tono con los desafíos que se imponen en materia de control de los delitos.

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Cantidad de personal en Unidades de Orden Público Policía de la Provincia de Santa Fe

0-10 11-20 21-30 31-40 41-50 Más de 50 Total Total 271 124 60 22 1 9 487 UR 1 7 13 24 4 0 2 50 UR 2 7 23 14 9 1 7 61 UR 3 0 4 2 1 0 0 7 UR 4 8 6 0 0 0 0 14 UR 5 31 5 5 0 0 0 41 UR 6 16 3 0 0 0 0 19 UR 7 5 2 1 2 0 0 10 UR 8 20 14 0 1 0 0 35 UR 9 24 6 3 2 0 0 35

UR 10 9 6 0 0 0 0 15 UR 11 32 4 1 0 0 0 37 UR 12 15 3 0 0 0 0 18 UR 13 25 6 0 0 0 0 21 UR 14 10 2 1 0 0 0 13 UR 15 15 9 1 0 0 0 25 UR 16 16 3 2 0 0 0 21 UR 17 6 8 4 1 0 0 19 UR 18 12 3 2 0 0 0 17 UR 19 13 4 0 2 0 0 19


Estos desatinos institucionales adquieren mayor relevancia cuando los observamos en las dos mayores Unidades Regionales.

Por un lado, la Unidad Regional I – La Capital tiene jurisdicción sobre 26 municipios y comunas, abarcando una superficie total de 3.055 km² en la que habitan 490.171 personas, según el último censo. En diciembre de 2019, las 50 Unidades Operativas que la conforman contaban con 1.266 efectivos policiales. A su vez, esta unidad regional tenía 243 policías que no poseían funciones asignadas.

La distribución del personal policial entre las unidades operacionales era la siguiente:

1. Las 24 Comisarías estaban integradas por 653 policías. De entre estas unidades, 5 contaban con un promedio de entre 11 a 20 efectivos policiales; 13, entre 21 a 30 efectivos; 4, entre 31 a 40; y 2, con un promedio mayor a 50 efectivos.

2. Las 17 Subcomisarías estaban integradas por 359 policías, entre las cuales 7 contaban con un promedio de 11 a 20 efectivos policiales; y 10 con un promedio 21 a 30 efectivos.

3. Los 7 Destacamentos estaban integrados por 79 policías. De estos, 4 contaban con un promedio de efectivos policiales de entre 1 y 11; y 3 con un promedio de 11 a 20 efectivos.

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4. Los 2 Puestos estaban integrados por 9 efectivos, de los cuales 1 tenía 2 efectivos policiales y el otro contaba con 7 efectivos.


Por otro lado, la Unidad Regional II – Rosario, la más numerosa de la policía provincial, tiene jurisdicción sobre 24 municipios y comunas, comprendiendo una superficie total de 1.890 km² en la que habitan 1.199.364 personas. En diciembre de 2019, las 61 Unidades Operativas contaban con 1.719 efectivos policiales. Asimismo, había 394 policías que no poseían funciones asignadas.

La distribución del personal policial entre las unidades operacionales era la siguiente:

1. Las 24 Comisarías estaban integradas por 957 policías. De entre éstas, 2 contaban con un promedio de 11 a 20 efectivos policiales; 8, entre 21 a 30 efectivos; 8, entre 31 a 40 efectivos; y 6 con un promedio mayor a 50 efectivos.

2. Las 22 Subcomisarías estaban integradas por un total de 467 policías, de entre las cuales 13 contaban con un promedio de 11 a 20 efectivos policiales; 7 con un promedio de 21 a 30 efectivos; y 2 con un promedio de 31 a 40 efectivos.

3. Los 15 Destacamentos estaban integrados por 215 policías, de entre los cuales 9 contaban con un promedio de entre 1 y 11 efectivos policiales; 5 con un promedio de 11 a 20 efectivos; y solo 1 contaba con más de 40 efectivos.

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Pues bien: ¿Cuál es la clase de trabajo policial preventivo que se puede brindar en esas condiciones? ¿Qué utilidad puede tener una unidad operativa que cuenta con una dotación de efectivos que apenas la convierte en una oficina administrativa? ¿De qué manera puede garantizarse un esquema de seguridad preventivo eficaz para el territorio santafecino con el bajísimo grado de operatividad que puede brindar un establecimiento con esa cantidad de policías?

Entretanto, a comienzo de este año, la Subsecretaría de Prevención y Control Urbano del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, a través de un proceso de monitoreo, analizó las recorridas pedestres de efectivos de la policía provincial en sectores comerciales de 13 zonas de la ciudad de Rosario durante una semana. Los resultados de la evaluación fueron significativos en cuanto al desempeño policial en una labor preventiva rústica y de fácil cumplimiento:

1. En cuanto al presentismo de los efectivos afectados a las tareas de prevención pedestres encomendadas, se observó que sólo el 71% de efectivos se hicieron presentes para cumplir con la manda operacional; un 23% estuvieron ausentes en el lugar; un 5% de los efectivos no reportó; y un 1% estuvo fuera de la zona.

2. En relación al cumplimiento de las tareas, se indicó que un 56% de los numerarios cumplieron efectivamente el servicio ordenado, mientras que un 20% de los efectivos arribaron tarde al lugar del servicio (entre una hora y una hora y media tarde); un 17% se retiró antes de horario de finalización del mismo (entre media hora y cuarenta minutos antes de hora); y un 7% de efectivos llevaron a cabo labores

3. Finalmente, las trece zonas asignadas a los efectivos policiales de acuerdo a la orden de operaciones nunca fueron cumplimentadas de manera integral.

Este desapego al cumplimiento de las órdenes de servicio -en este caso, de una orden que suponía tareas operacionales simples- es una expresión directa del desorden operacional existente en la policía provincial.

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4. La policía como sistema carcelario y “apéndice administrativo” judicial.

Desde hace años, en numerosas dependencias policiales santafecinas se alojan personas privadas de la libertad durante largos períodos de tiempo, convirtiendo a la policía provincial en una suerte de sistema carcelario “paralelo” en el que se “depositan” las personas remanentes que, por diferentes razones, no son alojadas en las unidades penitenciarias provinciales. Esto tiene un impacto crítico en los derechos de las personas detenidas,6 así como en el funcionamiento de la policía. En las instituciones policiales, la custodia de detenidos es una tarea secundaria, meramente provisoria y se inscribe en el marco de una actividad de mayor envergadura que es la prevención de los delitos.

De acuerdo con el Código Procesal Penal de la Provincia de Santa Fe, la policía puede aprehender a cualquier persona que “sorprenda en flagrancia en la comisión de un delito de acción pública”, dando aviso “sin dilación alguna” al Ministerio Público Fiscal para que éste decida “el cese de la aprehensión o la detención”, si fuere procedente. Si se determinase la detención de la persona imputada, dentro de las veinticuatro horas del inicio de la detención, debe realizarse la audiencia imputativa ante el Juez competente para que éste controle la legalidad de la misma. Dicho plazo puede prorrogarse por otras venticuatro horas, siempre que el Fiscal interponga razones fundadas para ello. Realizada la audiencia, el imputado debe quedar en forma inmediata en libertad, salvo que el Fiscal considere procedente la aplicación de prisión preventiva, en cuyo caso debe solicitar en ese acto la audiencia correspondiente, continuando la detención hasta la realización de esa audiencia, la que debe ser convocada por el Tribunal en un plazo que no debe exceder las cuarenta y ocho horas. En la misma se determinará la libertad o prisión preventiva del imputado. Todo ese tiempo no va más allá de una semana. En caso de que el Fiscal dicte la prisión preventiva para el imputado, este debería pasar a depender del Servicio Penitenciario provincial. Sin embargo, esto no ocurre en la provincia de Santa Fe.

Según la Ley Nº 8.183 “Orgánica del Servicio Penitenciario”, sancionada el 10 de enero de 1978, durante la administración gubernamental del Vice Almirante (R), Jorge Aníbal Desimoni, y bajo el ejercicio de las facultades legislativas por parte del Ministerio de Gobierno conforme lo conferido por la Junta Militar en la Instrucción N° 1/77, es este servicio la “fuerza de seguridad” destinada “a la custodia y guardia de los procesados y a la ejecución de sanciones privativas de libertad” en la provincia de Santa Fe.

Pese a estos preceptos, la Policía de la Provincia de Santa Fe asumió facultades penitenciarias, construyendo numerosas Alcaidías en el seno de la mayoría de las Unidades Regionales, lo que contribuyó a que, ante la saturación de la capacidad de alojamiento de las unidades del Servicio Penitenciario, aquellos establecimientos policiales se convirtieran en verdaderas unidades penitenciarias “paralelas”. Y, con el tiempo, hasta las Comisarías se fueron transformando en ámbitos permanentes de privación de la libertad de personas, lo que insumió un gran número de efectivos policiales que, en función de ello, dejaron de llevar a cabo las labores propias de su función principal de seguridad y prevención.

En definitiva, los “usos y costumbres” que signaron la evolución de la institución policial santafecina en materia de alojamiento de detenidos llevaron a desdibujar la principal

6 Finalmente, de todo lo expuesto se desprende que los derechos con los que cuentan las personas transitoriamente privadas de la libertad en dependencias policiales se encuentran, desde una perspectiva de los derechos humanos, gravemente vulnerados, en particular, por las condiciones de hacinamiento a las que las mismas son sometidas, y a las que les son aplicables los principios y estándares establecidos por normativas internacionales, tales como la Resolución ONU Nº 45/90 del 14 de diciembre de 1990 que aprobó los “Principios básicos para el tratamiento de los reclusos” de las Naciones Unidas; el “Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”; la Resolución Nº 43/173 de la Asamblea General de las Naciones Unidas “Conjunto de Principios para la Protección de todas las Personas sometidas a cualquier forma de Detención o Prisión”; las “Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos” adoptadas durante el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente celebrada en Ginebra en 1955, entre otras.

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característica de la detención de personas en dependencias policiales: su transitoriedad. La permanencia de los detenidos en las unidades de orden público fue dejando de ser “temporaria” y se convirtió en permanente.

Los gobiernos anteriores dieron cuenta de este problema institucional. En 2015, el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe, mediante la Resolución Nº 209/15, estableció un protocolo en el que se establecieron las prácticas que debe cumplir el personal policial para administrar los espacios de las Comisarías y Alcaidías de la Provincia de Santa Fe destinados a alojar personas privadas de su libertad, de manera provisoria y por un periodo de tiempo limitado, a los que se denominó “Módulos Transitorios de Detención”. En la resolución se hace referencia a los espacios, la materialidad, la infraestructura y las instalaciones, el equipamiento, la capacidad de alojamiento, el uso de los espacios y actividades, las prohibiciones, las instalaciones y actividades programadas, el Libro de Guardia y Novedades, las medidas de higiene, los alimentos, la atención médica, el plan de evacuación, los planos, el mantenimiento, el control, las inspecciones, el plan de contingencia y el informe contra incendios de dichos establecimientos. Allí también, se aprobó la construcción de “Módulos Transitorios de Detención” en las Unidades Regionales de La Capital, Rosario, Villa Constitución y San Jerónimo, aunque en las restantes Unidades Regionales las personas detenidas seguirían alojadas en Unidades de Orden Público o Alcaidías, las que no cumplían con los requisitos básicos de higiene y seguridad tanto para las personas detenidas como para el personal policial que debió custodiarlas.

Asimismo, atendiendo a la naturaleza transitoria de la detención de las personas en sede policial, en 2017, se dictó la Resolución Ministerial N° 524/17, mediante la cual se aprobó el “Programa de Puntos de Ingreso” en el marco del “Plan de Refuncionalización Integral del Sistema de Comisarías de Rosario y Área Metropolitana”, disponiéndose en su Anexo I que “cuando los detenidos alojados en un Módulo Transitorio de Detención son trasladados a la correspondiente audiencia imputativa, no podrán regresar al mismo lugar en virtud de la naturaleza de los edificios y el normal funcionamiento del Sistema de Puntos de Ingreso”. Y, “dependiendo del resultado de la audiencia, las personas detenidas podrán recuperar la libertad ambulatoria o bien, ser alojados en el Servicio Penitenciario”. Por cierto, esta norma fue dictada a los efectos de ser aplicada en todo el ámbito provincial, pero sólo se efectivizó en las comisarías de la ciudad de Rosario y su área metropolitana.

En este marco, la sobrepoblación de personas detenidas en sedes policiales se fue incrementando con el correr del tiempo, particularmente en el período 2017-2020:

Evolución de la cantidad de personas detenidas período junio-diciembre (2017)

Nota: El índice figurante mensual corresponde al promedio de la totalidad de los días que componen el mes y que contaban con la correspondiente plantilla numérica, según informe procedente del Departamento Operaciones Policiales (D3).


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Evolución de la cantidad de personas detenidas período enero-diciembre (2018)



Evolución de la cantidad de personas detenidas período enero-diciembre (2019)



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Evolución del promedio mensual de personas detenidas período enero-mayo (2018-2020)



Entre los años 2017 y 2020, durante los meses de mayo, junio, julio y agosto de cada año se registraron los mayores niveles de personas detenidas alojadas en sedes policiales. Asimismo, en 2020, hubo un significativo incremento de personas detenidas en ámbitos policiales respecto de los años anteriores.

En este contexto, el 22 de mayo de 2020, a través de la Resolución Nº 665/20, el ministro de Seguridad de la provincia de Santa Fe declaró el “estado de emergencia de las condiciones de detención en dependencias policiales de ciudadanos y ciudadanas en todo el ámbito de la Provincia de Santa Fe”, y dispuso que, en el marco de tal estado de emergencia, y hasta que no se adecúe el número de personas detenidas a las capacidades de alojamiento de cada dependencia policial, “no se reciban más personas para ser alojadas como detenidas en dependencias policiales provinciales”.

Pero, ¿en qué consiste este “estado de emergencia” y cómo afecta a la Policía de la Provincia de Santa Fe?

En mayo del presente año, el Ministerio de Seguridad llevó a cabo un relevamiento entre las 19 Unidades Regionales de la Policía de la Provincia de Santa Fe respecto de la situación de las personas privadas de la libertad en dependencias policiales, así como del estado de la infraestructura edilicia de los espacios de detención, y los programas de salud y alimentación de las personas privadas de la libertad allí alojadas. Los resultados dieron cuenta

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de una situación crítica institucionalmente insostenible, que se fue ponderando en los últimos meses.

En julio de este año, la capacidad para alojar personas detenidas en dependencias policiales -Unidades de Orden Público, Alcaidías o Módulos Transitorios de Detención- en todo en todo el ámbito provincial era de 658 plazas.7 No obstante, había 811 personas detenidas. Es decir, había un total de 153 personas detenidas por encima del cupo existente, particularmente en las Unidades Regionales de La Capital, Belgrano, Castellanos, General López, San Jerónimo, San Justo y San Lorenzo. En concreto, el 36,84% de las Unidades Regionales se encuentran con sobrepoblación de personas detenidas.

Además, 57 personas estaban detenidas en sedes policiales cumpliendo una sentencia condenatoria y el 17% de las mismas estaban detenidas con prisión preventiva por la comisión de delitos federales, lo que representa una cifra de considerable magnitud.

Relación capacidad de alojamiento/detenidos según Unidad Regional


7 No existen criterios claros que establezcan con precisión la capacidad de alojamiento en cada sede policial. Los lugares de detención en sedes policiales y las Alcaidías son de antigua construcción y, en su mayoría, están en condiciones regulares o inadecuadas respecto de la habitabilidad, las medidas de seguridad e higiene y el cumplimiento integral con los estándares internacionales.

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Personas detenidas según tiempo de alojamiento en días


Personas detenidas según tiempo de alojamiento en meses


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Personas detenidas según su situación judicial


Personas detenidas según rango de edades


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Personas detenidas según tipos de delitos cometidos


Pues bien, las consecuencias de esta situación crítica en el ámbito policial son notables. En primer lugar, esto produce una desprofesionalización del personal policial afectado a las tareas de custodia y seguridad en Alcaidías y Unidades de Orden Público. Este personal pertenece, en su mayoría, al “Escalafón General, Subescalafón Seguridad” y, por lo tanto, debería estar dedicado al desarrollo de labores de seguridad preventiva. Hay 99 efectivos destinados en las Alcaidías provinciales. Ahora bien, en el caso de las Unidades de Orden Público con alojamiento de detenidos, las tareas de custodia y guardia son realizadas por todo el personal de la unidad, el que, a su vez, desarrolla otras labores, como el patrullaje o las tareas administrativas. Además, el personal policial que lleva a cabo estas actividades no ha sido capacitado específicamente para ello, lo que genera un profundo malestar ante situaciones críticas, como los motines o las fugas. Ante estos eventos, en general, el personal policial es pasible de sanciones administrativas e, inclusive, de sanciones penales, lo que representa un obstáculo en su carrera policial. Por lo tanto, es el mismo personal policial el que se muestra reticente y temeroso ante la necesidad de llevar a cabo estas tareas.

Todo esto se encuentra apuntalado por la notoria ausencia de estandarización en los procedimientos atinentes a la custodia de personas detenidas en sedes policiales. Cada Unidad Regional gestiona el alojamiento de estas personas privadas de la libertad de distinta manera y sin existir un procedimiento normalizado, lo que tiene como consecuencia que cada Unidad Regional se maneje con criterio propio y según sus posibilidades. Este “vacío” procedimental deja desguarnecido al personal policial a cargo del desarrollo de estas actividades.

En segundo lugar, la situación de salud de las personas detenidas en sedes policiales es precaria. En ningún establecimiento policial con personas detenidas se cumplen las prescripciones establecidas en la Resolución Ministerial Nº 2.209/16 “Uso de los Módulos Transitorios de Detención” referidas a la “Atención Médica” y que deberían ser aplicadas de manera general a todas esas personas privadas de la libertad. En esa resolución, se indica que “la atención médica de rutina de los alojados se encuentra a cargo del grupo de profesionales que integra el Dispositivo de Adscripción de Pacientes Privados de la Libertad, que depende de la Subsecretaria de Emergencia y Traslados del Ministerio de Salud de la Provincia de

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Santa Fe, quienes tienen a su cargo el control periódico de los alojados, así corno las actividades de promoción y prevención de la salud” de los mismos.

Al respecto, cada Unidad Regional se organiza según el criterio de la jefatura del momento mediante la atención de médicos policiales, o con traslados a hospitales públicos, utilizando, en casos de urgencias, el servicio 107 y, en otros casos, el propio traslado en móviles policiales hasta un centro de salud. Y las Unidades Regionales que no poseen médicos policiales coordinan la atención médica con el traslado de los detenidos hasta los hospitales públicos.

En tercer lugar, el programa de alimentación de las personas detenidas se encuentra, en todos los casos, a cargo de la División Logística de cada Unidad Regional, pero no existe un criterio unificado sobre planes alimenticios. A su vez, tampoco se cumple, a nivel provincial, lo establecido en la Resolución Nº 2.209/15 para detenidos en los Módulos Transitorios de Detención con respecto a la alimentación; ni existe un protocolo unificado con normas claras relativas a la cantidad de comidas, horarios, plan de alimentación según criterios profesionales de la nutrición, sin discriminar el lugar de alojamiento, o sea, un Módulo Transitorios de Detención, una Alcaidía o una Unidad de Orden Público, siendo extensivo para todas las personas detenidas en sedes policiales de la provincia.

Pues bien, como ya se indicó en este documento, la provincia de Santa Fe cuenta con una policía “corta” en materia de recursos humanos, lo que provoca que, en la mayoría de las unidades operativas de la policía provincial, se cuente con muy pocos efectivos policiales. Esto implica, a su vez, que la policía provincial no pueda garantizar de manera eficaz las funciones básicas en materias de seguridad y prevención, lo que fue apuntalado por el alojamiento de personas privadas de la libertad en distintas dependencias policiales durante períodos de tiempo prolongados. Ahora bien, si a este complejo entramado institucional, se le añade el hecho de que la policía provincial es empujada hacia la multifuncionalidad y el cumplimiento de labores que son ajenas al control de los delitos y propios del poder judicial, el panorama se vuelve aún más lúgubre.

Esto se puede apreciar respecto de las labores de custodias de personas y notificaciones ordenadas por autoridades judiciales.

Con relación a los servicios de custodia, la policía provincial posee dos unidades especiales que brindan estos servicios y que, si bien son actividades propias del sistema de persecución penal, son prestados por la institución policial. Por un lado, está la “Unidad Especial de Protección de Testigos y Víctimas Vulnerables”, que cuenta con apenas 51 efectivos y 8 móviles. Por otro lado, está la “Unidad Especial de Protección de Testigos y Querellantes”, que cuenta con 55 efectivos y 13 móviles de la policía provincial.

No obstante, numerosos servicios de custodia ordenados judicialmente son llevados a cabo por las Unidades Regionales de la policía provincial, que utilizan recursos humanos y móviles de las distintas Unidades de Orden Público para ello, así como algunas custodias realizadas por los servicios centrales, particularmente, por la Policía de Acción Táctica y por la Policía Comunitaria, así como también inclusive por la Agencia de Investigación Criminal.

Estos servicios de custodias son de tres tipos. Primero, están las “custodias fijas”, que suponen un servicio de vigilancia presencial junto a las personas u objetos a ser protegidos, y cuyos efectivos y móviles se encuentran afectados durante las 24 horas del día. Segundo, están las “custodias esporádicas”, que son aquellas efectuadas de un modo ocasional por efectivos que se encuentren prestando funciones en las Unidades de Orden Público.8 Y

8 Pese a que resulta difícil contabilizar con precisión los recursos afectados a las custodias esporádicas, ya que se prestan de manera puntual “a requerimiento” por las unidades abocadas al cumplimiento de tareas preventivas, investigativas y de conjuración del delito, estas actividades de custodia insumen numerosos recursos humanos y operacionales diarios, en particular, en las grandes unidades operacionales.

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tercero, están las “custodias mixtas”, que combinan labores de patrullamiento esporádico durante el día y patrullamiento fijo durante la noche.

En junio de 2020, en el ámbito provincial, se prestaban 694 servicios de custodias, de las cuáles 57 eran fijas, 607 eran de tipo esporádico y 30 eran custodias mixtas. Estos servicios afectaban 332 efectivos y 89 móviles que son dispuestos por las Unidades Regionales, los servicios centrales y las unidades especiales anteriormente mencionadas.9

Por cierto, la mayor parte de los servicios de custodias brindados por la policía son requeridos por distintos órganos del Poder Judicial y del Ministerio Público de la Acusación, sin tener en consideración la factibilidad policial para afrontar estas exigencias, lo que deriva, a su vez, en una marcada disminución de recursos que no pueden ser utilizados en la labor preventiva o investigativa.

Por su parte, la policía santafecina presta otro servicio totalmente ajeno a sus funciones esenciales: la realización de notificaciones judiciales.10 Ello la convierte en una suerte de “correo postal” del poder judicial.

Durante el primer semestre de 2010, la policía provincial ha realizado un promedio mensual de 19.432 citaciones en todo el ámbito provincial, aún en el contexto de la emergencia sanitaria dispuesta por el Decreto N°260/20, en cuyo marco el Poder Judicial y el Ministerio Público de la Acusación desarrollaron un esquema de reducido de trabajo.

5. Reflexiones finales. Desde hace una década y media, la Policía de la Provincia de Santa Fe está

atravesada por una serie de falencias y desatinos institucionales que han provocado la disminución de su capacidad para la realización de las labores que le son propias, es decir, la prevención, la conjuración y la investigación de los delitos.

Se trata de una policía “corta” en cuanto a la cantidad de personal policial, y signada por la ausencia de profesionalización y formación en la alta gerencia policial por parte de los mandos superiores; por la desequilibrada forma en la cual está distribuido el personal entre las diferentes unidades de la institución policial; por la administrativización de su organización básica, expresada en un hecho gravísimo: sólo el 53% del personal policial de las Unidades Regionales se encuentra abocado a la realización de tareas operativas de seguridad preventiva; y por el bajo nivel de operatividad indicado por otro hecho gravísimo: de las 492 unidades operativas de base distribuidas a lo largo de la provincia de Santa Fe, 274 cuentan con entre 1 y 10 policías asignados, mientras que tan solo 9 cuentan con más de 50 efectivos asignados.

Asimismo, a ello se agrega la perniciosa atribución a la policía provincial de responsabilidades carcelarias basadas en la custodia de personas detenidas en las dependencias policiales, lo que, sumado al deterioro de las condiciones edilicias y sociales de ese dispositivo de encierro, no sólo provoca una permanente violación de los derechos de esas personas, sino también de las condiciones laborales de los policías que deben afrontar estas tareas y de prestación del servicio de control del crimen que ello conlleva.

9 A los efectos del registro cuantitativo de los servicios de custodia efectuados por la policía provincial, las custodias mixtas del turno nocturno se incorporan al total de recursos fijos, mientras que las diurnas son consideradas como custodias esporádicas, ya que presentan las mismas dificultades que estas para llevar a cabo su registro estadístico.

10 Las citaciones son requeridas por los Tribunales Colegiados de Familias, el Ministerio Público de la Acusación, el Organismo de Gestión Judicial, las Defensorías Civiles y Zonales, los Juzgados de Menores, las Defensorías Penales, los Juzgados en lo Civil y Comercial, Juzgados Conclusionales de Causas, las Fiscalías Regionales, el Juzgado Comunitario de las Pequeñas Causas, las Oficinas de Mediación Penal y, por si fuera poco, los Juzgados Federales.

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Finalmente, las tareas que los efectivos policiales de la provincia de Santa Fe tienen que llevar a cabo por requerimiento de distintos órganos vinculados al Poder Judicial conducen a una merma de la cantidad de recursos humanos y materiales para la realización de labores policiales preventivos e investigativos.

Por lo tanto, la Policía de la Provincia de Santa Fe se encuentra en una situación institucional crítica: no cuenta con los recursos humanos, operacionales y doctrinarios indispensables para prestar mínimamente un servicio de seguridad preventiva básico.

Ahora bien, se llega a este estado de situación crítico como corolario de un largo proceso histórico de disgregación institucional derivado de la desidia, el desinterés y la pereza de los sucesivos gobiernos provinciales en la gestión de los asuntos de la seguridad pública y policiales, así como de las sucesivas cúpulas policiales que ejercieron la conducción directa de la institución policial al amparo de la delegación del mando por parte de los primeros.

En el plano político-institucional, el desgobierno político en la gestión de la seguridad pública fue ejercido por las sucesivas administraciones en manos de funcionarios incompetentes -por ignorancia y por su condición de timoratos- en estos asuntos o de políticos profesionales que utilizaron los puestos ministeriales como plataformas para sus carreras políticas o para afrontar y apuntalar las campañas electorales de sus partidos y frentes de pertenencias. Todo ello afianzado por una atmósfera de beneplácito mediático -hegemónico- adornado por la beneficencia oficial y por una oposición legislativa y partidaria que no fue más allá de proclamaciones altisonantes y de la manifestación de slogans de fuerte resonancia pública pero poca solidez institucional.

Esta “apatía” política al ejercicio del gobierno pleno de la seguridad y a la conducción política de la policía tuvo como necesaria contracara el autogobierno policial. Pero no se trató de un autogobierno impuesto por la policía sino otorgado por la política y los gobiernos que se sucedieron desde los noventa, es decir, se trató de un autogobierno policial por delegación política.

En el plano policial, las sucesivas cúpulas policiales hicieron la “vista gorda” a este paulatino deterioro institucional. Guardaron silencio ante las autoridades políticas y gestionaron el día a día bajo una perspectiva meramente reactiva y coyunturalista, desatendiendo la problemática criminal y la necesidad de controlarla mediante su prevención, conjuración e investigación. Les importó nada el creciente desvanecimiento de la institución policial, a la que decían amar y respetar. Muchos de esos jefes fueron toscos e ineptos y, por ende, no contaban con lustres intelectuales ni con destrezas institucionales para conducir una policía provincial. Otros lo hicieron allanándose a las amenidades de la corrupción y de los beneficios derivados del pacto con los criminales.

Nadie vio este paulatino proceso de pauperización institucional que padeció la policía provincial y, menos aún, que dicho proceso ocurrió en un contexto de fuerte aumento de las tasas criminales, de transformación del fenómeno criminal y surgimiento de grandes grupos delictivos dedicados al narcotráfico y de creciente corrupción policial vinculada a los negocios criminales de alta rentabilidad ilegal.

La serie “Documentos Institucionales” del Ministerio de Seguridad … · 2020. 8. 21. · 2....

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