La Ruta por la Autonomía de la Ciudad de México
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Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Porfirio Muñoz Ledo, S.C. Estudio sobre los Proyectos de Constitución para la Ciudad de México Ciudad de México 2 de mayo de 2012
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La Ruta por la Autonomía de la Ciudad de México por Porfirio Muñoz Ledo
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Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Porfirio Muñoz Ledo, S.C.
Estudio sobre los Proyectos de
Constitución para la Ciudad de México
Ciudad de México
2 de mayo de 2012
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Porfirio Muñoz Ledo, S.C.
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LA RUTA POR LA AUTONOMÍA DE LA CIUDAD
La ciudad de México-Tenochtitlán fue fundada en el Valle de Anáhuac por los
mexicas hacia el año de 1325. Contaba con una estructura política vertical y
centralizada: el gobierno del imperio era detentado por el tlatoani (máximo
legislador, juez y jefe militar), a la vez que la ciudad fue el centro político y social
más poderoso de Mesoamérica.
Hernán Cortés fundó en la capital del imperio azteca el segundo ayuntamiento de
la Nueva España en Coyoacán hacia 1522. El ayuntamiento fue una institución de
la baja Edad Media europea que aseguró un espacio político a los conquistadores
ante la llegada de los poderes virreinales.
El Virreinato recibió noticias de la instauración oficial del Cabildo de la Ciudad de
México el 8 de marzo de 1524. Se otorgó a la Ciudad de México el rango oficial
de ciudad capital y residencia del Virrey, del Gobierno y de la Audiencia de la
Nueva España.
El modelo municipal español prevaleció en Nueva España durante los trescientos
años que duró la época colonial. Sus bases legales pueden encontrarse en las
ordenanzas de Hernán Cortés de 1525 y las de Felipe II de 1573 en las que se
establecía un alcalde mayor, dos alcaldes comunes y varios ediles como
miembros del ayuntamiento.
Las ordenanzas de Carlos III en 1776 modificaron la estructura municipal al crear
intendencias, divididas en partidos y estos, a su vez, en municipios presididos por
un corregidor (representante directo del rey ante el cabildo), dos alcaldes
ordinarios, regidores, un alférez real, un procurador general, un alguacil mayor y
un síndico.
Francisco Primo de Verdad y Juan Francisco Azcárate –integrantes del
Ayuntamiento de la Ciudad de México– fueron los precursores de las ideas
independentistas. En 1808, en el contexto de la invasión napoleónica a España y
la ausencia del Rey en Madrid, propusieron que el Ayuntamiento de la Ciudad
asumiera la soberanía popular y formara un gobierno provisional que la ejerciera.
Primo de Verdad clamó: “dos son las autoridades legítimas que reconocemos, la
primera es de nuestro soberano y la segunda de los ayuntamientos, aprobada y
confirmada por aquél. La primera puede faltar faltando los reyes (sic)… la segunda
es indefectible, por ser inmortal, el pueblo”.
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La Constitución de Cádiz reestructuró el poder al crear la figura de Jefe Político,
éste reemplazó al virrey pero carecía de jurisdicción sobre los jefes políticos de
Guadalajara, Mérida, San Luis Potosí, Monterrey o Durango. Cada provincia
gozaba de una independencia completa con respecto a las demás.
La lucha independentista devino, en primera instancia, en el Imperio de Agustín
de Iturbide, quien estableció la capital en la Ciudad de México y se coronó en su
catedral el 21 de julio de 1822. Once meses después cayó el efímero primer
Imperio Mexicano.
El “Acta Constitutiva de la Federación” del 31 de enero de 1824, conformó
diecinueve estados. El Estado de México consideró a la Ciudad de México como
parte de su territorio y la declaró su capital. El gobierno también pretendió erigir
para sí la Ciudad como Distrito Federal a fin de tener poder y recursos.
El 18 de noviembre de 1824 se expidió el Decreto que creaba el Distrito Federal
en un área de dos leguas contadas a partir de la Plaza Mayor de la Ciudad y el
gobierno nacional nombró a José María de Tornel y Mendivil como primer
gobernador interino. Junto a él coexistió el Ayuntamiento de la Ciudad de México,
cuyo presidente municipal, Don Francisco Fagoaga, fue electo popularmente el 24
de noviembre de 1824.
Con las disposiciones de 1824 los capitalinos pudieron elegir diputados al
Congreso Federal pero no senadores. La Ciudad de México fue, además, sede de
los poderes del Estado de México hasta que se trasladaron a Texcoco el 1 de
febrero de 1827.
Las “Bases Constitucionales de 1835” decretaron provisionalmente el
centralismo. Posteriormente, las “Siete Leyes” constitucionales lo consolidaron y
la Ciudad de México dejó der ser Distrito Federal, se convirtió en capital del
Departamento de México, asiento de los poderes del gobierno nacional y un
ayuntamiento popularmente electo. Las Bases Orgánicas de 1843 no
modificaron, en absoluto, la situación jurídica de la Ciudad de México pues se
mantuvo como capital nacional y del departamento de México.
El 21 de mayo de 1847 se expidió el “Acta Constitutiva y de Reformas
Constitucionales” que declaró la vigencia de la Constitución de 1824 y modificó
la naturaleza jurídica de la Ciudad de México: se le declaró entidad federativa y
sede del Distrito Federal, sus ciudadanos pudieron elegir dos senadores y se
conservó al ayuntamiento pero el Presidente designaba directamente al
gobernador de la Ciudad.
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Santa Anna emitió las “Bases para la Administración de la República hasta la
promulgación de la Constitución” el 23 de abril de 1853, mediante las cuales
gobierna sin convocar a un Constituyente. Se creó el Distrito de México: capital
nacional y sede de los poderes centrales, pero no de los del departamento de
México los cuales permanecieron en la ciudad de Toluca. El territorio del Distrito
de México incluyó a San Cristóbal Ecatepec, Tlalnepantla, Los Remedios, San
Bartolo, Santa Fe, Huixquilucan, el Lago de Texcoco y Tlalpan.
El Congreso Constituyente de 1856-1857 estableció la República federal y
desapareció al Senado. Esto afectó a los ciudadanos del Distrito Federal pues
legalmente podían elegir senadores (aunque en realidad no ejercieron este
derecho debido a la inestabilidad política en el país). Se debatió la posibilidad de
cambiar el asiento de los poderes federales y convertir a la Ciudad de México en
el Estado del Valle de México.
El diputado Francisco Zarco defendió la coexistencia de poderes federales y
locales en el Distrito Federal a través de la delimitación de sus ámbitos
competenciales para evitar intromisiones en la autonomía local y reconocer los
derechos políticos de los habitantes de la Ciudad, sin embargo, prevaleció la idea
generalizada sobre la incompatibilidad de las soberanías nacional y local, por lo
cual sólo sobrevivió la elección popular de los Ayuntamientos del Distrito Federal.
La Constitución del 5 de febrero de 1857 mantuvo la facultad del Presidente
pudo nombrar y remover libremente al gobernador del Distrito Federal, otorgó
facultades al Congreso General para “el arreglo interior del Distrito Federal…”, sin
embargo respetó la elección popular de las autoridades municipales.
Maximiliano de Habsburgo dividió al territorio en departamentos compuestos por
distritos y estos, a su vez, por municipalidades. Se erigió el departamento del
Valle de México, cuya capital –la Ciudad de México– volvió a ser sede de poderes
locales e imperiales.
Con el triunfo liberal, el Presidente Juárez instaló, de manera provisional, el
Ayuntamiento de la Ciudad de México el 13 de agosto de 1867 en tanto se
celebraban las elecciones que le permitieron retomar el control político de la
capital y del país. A su muerte, Sebastián Lerdo de Tejada asumió la presidencia y
reinstauró el Senado, lo que permitió a la capital tener nuevamente representantes
como el resto de las entidades federativas.
Durante el Porfiriato, la política de centralización y control territorial terminó
paulatinamente con la libertad municipal. En 1899 se dividió al Distrito Federal en
22 municipalidades, con sus prefecturas; en 1900 desapareció la facultad
municipal para recaudar impuestos; en 1901 se suprimió el derecho de los
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capitalinos para elegir sus autoridades locales; en 1903 la Ley de Organización
Política y Municipal del Distrito Federal lo dividió en 13 municipalidades y
facultó al Ejecutivo para gobernar la Ciudad (a través de la Secretaría de
Gobernación y el Consejo Superior de Gobierno), así como al Congreso para
legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal.
El proyecto de Constitución de Venustiano Carranza pretendió la supresión de
los municipios en la Ciudad de México para centralizar el poder e incluyó al Distrito
Federal (y no al Estado del Valle) como parte integrante de la Federación, sin
embargo este proyecto fue rechazado por el Constituyente de 1916-1917.
La Constitución de 1917 conservó la posibilidad de erigir el Estado del Valle y la
de mudar los poderes federales a otro lugar. Estableció mediante la Ley de
Organización del Distrito Federal y los Territorios Federales que se dividiría
en municipios con ayuntamientos popularmente electos, pero con un gobernador
designado directamente por el Presidente de la República.
En 1928 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma que suprimió
los municipios y convirtió al Distrito Federal en una dependencia administrativa. A
partir de entonces su gobierno se denominó Departamento Central y la ley
estableció la creación de trece zonas delegacionales, que fueron: Azcapotzalco,
Coyoacán, Cuajimalpa, General Anaya, Guadalupe Hidalgo, Iztacalco, Iztapalapa,
Magdalena Contreras, Milpa Alta, San Ángel, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco.
El Distrito Federal estaría, por medio de este mandato, a cargo del Presidente de
la República, quien lo ejercería por conducto del órgano u órganos que
determinara la ley respectiva. Surgió entonces la figura de Regente de la Ciudad.
En 1941, el territorio se le asignó el nombre de Departamento de la Ciudad de
México, desapareció la delegación General Anaya y el Distrito Federal se quedó
con doce delegaciones.
La lucha democrática de 1968 influyó para que el partido hegemónico iniciara una
serie de reformas de impacto nacional: la reforma político-electoral y la reforma al
Distrito Federal.
En 1970 se modificó la división territorial establecida en la ley orgánica de 1941.
Las delegaciones aumentaron a dieciséis: Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito
Juárez, Coyoacán, Cuahutémoc, Cuajimalpa, Gustavo A. Madero, Ixtacalco,
Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan,
Venustiano Carranza y Xochimilco. Además hubo cambios en el ámbito
administrativo y gubernamental: el Departamento Central pasó a ser
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Departamento del Distrito Federal, y el Gobernador se convirtió en Jefe del
Departamento del Distrito Federal con delegados en cada zona.
Los trágicos acontecimientos de 1985, con la movilización social que esto produjo,
marcaron la ruta de las subsecuentes reformas sobre la Ciudad de México. En
1986 se determinó la creación de un órgano de representación ciudadana llamado
Asamblea de Representantes integrada por 66 miembros que durarían tres años,
de los cuales 40 eran electos por mayoría relativa en igual número de distritos
uninominales y 26 electos por el principio de representación proporcional.
En 1992 continuó el diálogo de los partidos políticos en torno a la condición
político-jurídica del Distrito Federal que culminó con la reforma al artículo 122 de la
Constitución el 25 de octubre de 1993. Ésta colocó al gobierno del Distrito Federal
a cargo de los Poderes de la Unión y de los órganos de Gobierno del Distrito
Federal –de carácter representativo y democrático–, que estableciera la
Constitución.
En 1994, el Congreso de la Unión expidió el Estatuto de Gobierno del Distrito
Federal instauró una Asamblea de Representantes, un Jefe del Distrito Federal y
un Tribunal Superior de Justicia.
LAS NEGOCIACIONES POLÍTICAS PARA LA DEMOCRATIZACIÓN DE
LA CIUDAD
El Compromiso para un Acuerdo Político Nacional del 17 de enero de 1995, en
los que participaron Alberto Anaya, Felipe Calderón, Porfirio Muñoz Ledo y
Santiago Oñate Laborde, dirigentes de los partidos políticos nacionales, y el
Presidente de la República, propuso una agenda inicial con los siguientes puntos:
1. El Distrito Federal como sede de los Poderes de la Unión con las
atribuciones constitucionales específicas de estos y el establecimiento de
un gobierno local con poderes legislativo, ejecutivo y judicial.
2. Elección directa del titular del Ejecutivo del Distrito Federal denominado
“gobernador”,
3. Establecimiento del principio de no reelección y requisitos de elegibilidad
equivalentes al de los gobernadores de los Estados.
4. Periodo de gobierno sería de 6 años, excepto el de 1997, que sería de 3.
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5. Causas de remoción de las autoridades del Distrito Federal de conformidad
al Título Cuarto de la Constitución y supuestos para la desaparición de
poderes locales equivalentes a los de los Estados.
6. Facultar al órgano legislativo local para promover juicio político y
declaración de procedencia contra el gobernador y los servidores públicos
del Distrito Federal previstos en el Título Cuarto constitucional.
7. Facultar al Congreso de la Unión para legislar en materia de competencias
de los poderes federales en el Distrito Federal.
8. Reconocimiento de la condición de “diputado” a los miembros de la
Asamblea Legislativa con facultades para legislar en todo lo relativo a la
entidad, excepto en lo que correspondiera a la Federación.
9. Facultar a la Asamblea Legislativa para expedir ordenamientos de carácter
local, el Estatuto de Gobierno y su Ley Electoral, para ratificar los
nombramientos hechos por el gobernador del Procurador de Justicia del DF
y magistrados de lo contencioso administrativo y para designar, a partir de
una terna formulada por el gobernador, a los magistrados del Tribunal
Superior de Justicia.
10. Incorporar mecanismos de participación ciudadana como el referéndum,
plebiscito e iniciativa popular.
11. Revisar el sistema de coordinación de zonas conurbadas para adoptar un
régimen constitucional obligatorio relativo a la planeación y regulación de
acciones conjuntas que pudieran realizarse bajo la celebración de
convenios sobre ejecución de obras y prestación de servicios públicos. En
caso de conflicto, se resolvería mediante controversia constitucional.
De la discusión de los once puntos anteriores sólo se incorporaron, en la Reforma
Política de 1996, los siguientes:
1. La sustitución de la Asamblea de Representantes por una Asamblea
Legislativa.
2. El reconocimiento de la calidad de Diputados a los miembros de la
Asamblea, así como la ampliación de sus facultades.
3. La elección directa del Jefe de Gobierno y, hasta el año 2000, la elección
de los titulares de las demarcaciones territoriales mediante voto universal,
libre y secreto.
En el año 2000, la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado planteó
un marco integral de propuestas para la modificación sustancial de la situación
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jurídico-política del Distrito Federal encaminadas a impulsar una Constitución
Política de la Ciudad que consolidara su autonomía, estableciera su calidad de
albergue de los Poderes de la Unión, le diera el carácter de Estado de la Unión y
reconociera plenamente los derechos políticos de sus habitantes, así como una
declaración de derechos y principios de la ciudad.
También se consideraron los temas relativos a la remunicipalización del Distrito
Federal con órganos colegiados de gobierno encabezados por un Alcalde, la
creación de un Estatuto de Capitalidad y la incorporación de diversos mecanismos
de participación ciudadana que permitieran la inserción de los ciudadanos en la
toma de decisiones públicas. Esta agenda fue avalada por el entonces Presidente
de la República, sin embargo, nunca se materializó.
En 2001, José Agustín Ortiz Pinchetti presentó, ante la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, un proyecto de reforma constitucional para la Ciudad. El proyecto
fue aprobado por unanimidad en la Asamblea y por el 97% de la Cámara de
Diputados; sin embargo, fue frenado en la Cámara de Senadores.
En 2007, la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos
(CENCA), presentó un proyecto de reforma al artículo 122 constitucional que
eliminaba el estatuto de excepción de la Ciudad y propuso la creación de una
Constitución de la Ciudad que estableciera un marco más amplio de acción en su
calidad de Estado de la Unión y como Capital federal. Las propuestas que
resultaron de dicha Comisión fueron:
a) Reconocer a la Ciudad de México como Estado y distinguir su categoría de
albergue de los Poderes de la Unión y capital federal.
b) Instituir como autoridades locales a un Alcalde Mayor, Congreso local y
Tribunal Superior de Justicia. Facultar al Congreso local para votar las
reformas constitucionales federales y derogar la atribución del Senado para
nombrar y remover al titular del Ejecutivo del Distrito Federal.
c) Incorporar, en el artículo 115, las municipalidades de la Ciudad de México
regidas por cabildos de elección popular.
d) Crear un cabildo en el gobierno de la ciudad, integrado por los presidentes
municipales de cada una de las demarcaciones territoriales.
e) Organizar al gobierno de la Ciudad conforme a su Constitución y posibilitar
el ejercicio de las facultades residuales respecto de la federación y las
concurrentes con la federación, estados y municipios.
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f) Comprometer a las autoridades locales y federales a la suscripción de un
“Estatuto de capitalidad” que garantice y delimite el ejercicio de sus
respectivas competencias.
g) Planear y ejecutar acciones conjuntas en las zonas metropolitanas en
materia de: asentamientos humanos, protección del ambiente, prestación
de servicios públicos, preservación y restauración del equilibrio ecológico,
transporte, agua potable, recolección, tratamiento y disposición de
desechos públicos y seguridad pública por parte de las autoridades
federales, locales y municipales.
En 2008, Alejandro Rojas Díaz Durán elaboró una propuesta de Carta de
Derechos para la Ciudad publicada en su libro La Constitución de la Ciudad de
México, lo cual contribuyó a este debate.
La coincidencia fundamental de los mencionados proyectos y propuestas es que la
Ciudad de México tiene derecho a ser reconocida como un Estado de la Unión y,
en consecuencia, a establecer su propia Constitución.
Este proceso histórico motivó a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
para la elaboración de un nuevo proyecto de reforma al artículo 122
constitucional, el cual se entregó al Senado de la República el 11 de agosto de
2010, quien lo convirtió en iniciativa propia y lo presentó el 14 de septiembre del
mismo año. Este proyecto sintetiza los esfuerzos y propuestas de las fuerzas
políticas locales y nacionales e incluye las siguientes figuras:
1. Reconocer la autonomía del régimen interior del DF, como Estado de la
Unión, con Constitución propia y facultades residuales para los poderes
locales.
2. Establecer derechos fundamentales para los habitantes del DF en su
Constitución y consolidar un régimen local de responsabilidad de los
servidores públicos.
3. Integrar al órgano legislativo local a la discusión y votación de reformas
constitucionales federales, legitimarlo para presentar iniciativas de ley y
reformas constitucionales ante el Congreso de la Unión, facultarlo para
aprobar la deuda pública del DF y emitir una ley propia en la materia.
4. Equiparar el procesamiento de desaparición de poderes constitucionales en
la Ciudad de México con el que se sigue en las demás entidades, así como
los mecanismos de sustitución del titular del Ejecutivo en caso de falta
absoluta.
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5. Establecer la ratificación por parte del legislativo local sobre el
nombramiento que haga el Ejecutivo local del Procurador de Justicia del
Distrito Federal.
6. Instituir nuevas demarcaciones territoriales con Concejos de Gobierno
colegiados, integrados de acuerdo al número de población, electos por voto
libre sin posibilidad de reelección y con una duración de 3 años en su
encargo.
7. Delimitar la jurisdicción de los poderes federales a los recintos que tienen
por sede. Las autoridades locales deberán coadyuvar para que la Ciudad
funja como capital respecto a la residencia y funcionamiento de sedes
diplomáticas, poderes y organismos federales, infraestructura y
monumentos nacionales. Asimismo, la Federación deberá contribuir al
gasto de estas actividades.
UNA CONSTITUCIÓN PARA LA CIUDAD
La Ciudad de México posee, al igual que otras en el mundo, dos características
distintivas: es el mayor núcleo social, político y económico del país y, además, es
la capital nacional. Tiene por eso una calidad dicotómica: el sometimiento histórico
de los ciudadanos a los poderes nacionales y el carácter plural, cosmopolita y, en
ocasiones, libertario de su población.
La autonomía que se ha alcanzado en la Ciudad de México es parte esencial del
proceso inconcluso de transición democrática que se inició en 1988. El antiguo
régimen tuvo como pilares fundamentales un presidencialismo exacerbado, un
sistema de partido hegemónico y el control político, económico, militar y territorial
de la capital. Las tres piezas de ese régimen han sido desmontadas básicamente
durante los últimos 25 años, pero aún falta la reconstrucción de un Estado
democrático en todos los ámbitos.
La historia reciente de la Ciudad prueba, con creces, la creatividad de la que son
capaces la ciudadanía y el gobierno locales en materia de renovación jurídica,
derechos sociales y vanguardia de propuestas nacionales. Sin embargo, este
proceso tiene que culminar en aras de alcanzar la plenitud de los derechos de sus
habitantes y de un equilibrio constitucional entre la federación y su capital.
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La Constitución de la Ciudad de México será el avance indispensable y
consecuente que permitirá reencauzar el proceso democratizador de la Ciudad y
consolidar las conquistas alcanzadas hasta nuestros días.
Otras capitales del mundo han superado esquemas de subordinación al poder
nacional mediante el establecimiento de estatutos jurídicos que les permiten gozar
de plena autonomía. La ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, es ciudad
autónoma y capital federal, “situación institucional que la asemeja a una ciudad-
estado alemana” y que le otorga amplios márgenes de autonomía con respecto del
poder federal.
Por otra parte, con las reformas a la Constitución venezolana de 1999, la ciudad
de Caracas se constituyó como un distrito metropolitano integrado por municipios
libres y autónomos en sus competencias con respecto del alcalde metropolitano.
En Alemania, las ciudades de Berlín, Bremen y Hamburgo gozan de un estatuto
de ciudad-estado, con la particularidad de que Berlín es además la capital federal.
Ésta posee un gobierno parlamentario y un órgano judicial local (que incluye una
Corte Constitucional local) y “como ciudad-estado es un Land con los mismos
derechos de autonomía que los demás estados alemanes”.
Las ciudades portuarias de Hamburgo y Bremen gozan también de la condición de
Länder. Se les reconoce como partes integrantes de la República alemana con el
mismo estatus y grado de autonomía política que el resto de los estados.
El establecimiento de un Estatuto de Capitalidad para la Ciudad de México
garantizaría su autonomía interior y salvaguardaría los derechos políticos de sus
habitantes. El nuevo federalismo mexicano debe reconocer a la Ciudad de México
como un Estado de la Unión, que es capital nacional y albergue de los poderes
federales.
Los esfuerzos por emancipar la Ciudad se materializarán cuando la Ciudad de
México esté facultada para crear una Constitución propia. Ése ha sido el debate
fundamental de los últimos años, al punto que no solamente existe un poderoso
movimiento ciudadano en ese sentido, sino que hemos registrado al menos cinco
proyectos distintos de reforma política para el Distrito Federal provenientes de
especialistas y destacados militantes de partidos políticos, todos los cuales van
dirigidos a la expedición de una nueva constitución.
Conforme a este análisis, consideramos que los ejes temáticos de una Carta
Magna de la Libre y Soberana Ciudad de México podrían ser los siguientes:
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I. Carta de derechos
Es indispensable instituir un catálogo integral de derechos humanos para los
habitantes de la Ciudad y los principios para su aplicación e interpretación que
sean compatibles con los tratados y convenios internacionales que ya son parte
del orden jurídico mexicano. Debe reconocerse el amplio espectro de derechos
civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales que el derecho
internacional ha desarrollado, así como la especificación de los derechos
emergentes en la Ciudad sin soslayar los mecanismos eficaces para su
exigibilidad y justiciabilidad ante las autoridades locales.
Si bien se han multiplicado programas sociales y políticas públicas en la Ciudad,
estos deben tener cobertura y alcance universal, lo que será posible sólo si son
sistematizados como derechos en una carta fundamental.
Entre los avances de los gobiernos de izquierda se encuentra el traslado de
numerosos derechos de la familia del ámbito del derecho privado al del derecho
social. Sin embargo, también se requiere de un fundamento constitucional
específico que establezca el principio de progresividad para todos los derechos.
Esta carta de derechos debe contemplar el derecho a la ciudad, a los espacios
públicos, a la movilidad y accesibilidad metropolitana, entre otros.
Es imperativo establecer la protección constitucional a los distintos grupos
sociales, en particular a los que se encuentran en situación de vulnerabilidad
social, mediante la incorporación de derechos específicos y la sanción a prácticas
discriminatorias, así como derechos de seguridad ciudadana para toda la
población que tomen en cuenta la capacitación, evaluación ciudadana,
transparencia, aplicación de nuevas tecnologías, intercambio de información y los
derechos humanos como la mejor forma de combate a la delincuencia.
II. Ciudadanía y régimen de gobierno
Una Constitución es la concreción de la soberanía y la autodeterminación de los
pueblos, en este caso, el de la Ciudad de México. Por ello –y por razones de
técnica constitucional– corresponde definir, a partir de los derechos políticos, la
forma de gobierno que dicha Constitución establecerá.
Los temas a debatir son: el equilibrio entre la democracia representativa y la
democracia participativa; el régimen electoral y el de los partidos políticos; los
sistemas de representación y la ciudadanización de los procesos políticos.
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Este eje deberá atender el tema del desarrollo de la sociedad civil y de sus
organizaciones, así como el de la interacción orgánica entre los ciudadanos y sus
representantes, en todos los niveles y órganos de la ciudad.
Es indispensable definir los términos y alcances de las formas de democracia
directa para posibilitar su acceso y viabilidad: referéndum, plebiscito, iniciativa
ciudadana o popular, revocación de mandato, remoción de las autoridades y
candidaturas ciudadanas.
Una Constitución democrática debería contemplar también las modalidades de
inserción de la ciudadanía en el diseño, gestión y evaluación de las funciones y
servicios públicos, incluyendo la formación y aprobación de los presupuestos.
III. Poderes Públicos y control ciudadano
Debe revisarse la relación entre los poderes públicos y sus equilibrios, atendiendo
las tendencias contemporáneas hacia la descentralización del poder.
Una nueva relación orgánica entre los poderes debe tomar en cuenta: la iniciativa
preferente, la ratificación del Gabinete, las responsabilidades políticas del
Secretario de Gobierno frente de la Asamblea Legislativa y las comparecencias de
los funcionarios públicos ante la Legislatura.
La especialización de las funciones públicas exige el fortalecimiento de los
organismos autónomos existentes y el establecimiento de otros, como el Consejo
Ciudadano de Medios de Comunicación de la Ciudad de México.
También es necesaria la creación de lo que las nuevas corrientes del pensamiento
jurídico denominan órganos de Estado, como una Corte Constitucional y un
Organismo Fiscalizador, además del marco jurídico que garantice la plena
autonomía del Ministerio Público y la imprescindible reforma en materia de justicia
que tome en cuenta la accesibilidad, el combate a la impunidad, el papel y
composición del Consejo de la Judicatura y formas alternativas de justicia que son
fundamentales en esta discusión.
En la integración y designación de los cuerpos directivos de los organismos
autónomos y órganos de Estado deberá garantizarse la participación de la
ciudadanía.
IV. Estatuto de capitalidad
La definición de la naturaleza jurídica de la Ciudad en su carácter de Ciudad
soberana, parte integrante de la Federación y albergue de los Poderes de la
Unión, implicará que la Constitución de la Ciudad desarrolle en su articulado las
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decisiones fundamentales que se adopten conforme al proyecto de reforma al
artículo 122 de la Constitución de la República.
Es necesario delimitar el marco competencial de las autoridades locales y
federales en la Ciudad a fin de evitar toda injerencia o intromisión indebida de los
Poderes Federales sobre el ámbito jurídico-político de la capital en cada uno de
sus poderes y funciones.
En atención al espíritu del proyecto de reforma al artículo 122 de la Constitución
Federal, los Poderes de la Unión serían huéspedes de la ciudad y, por lo tanto,
responsables de administrar sus propios establecimientos y de proporcionar
contraprestaciones económicas por los servicios que la Ciudad suministre a las
instituciones federales y al cuidado de las sedes diplomáticas.
V. Remunicipalización de la Ciudad de México
La descentralización del poder en la Ciudad y el pleno ejercicio de los derechos
políticos de sus ciudadanos implican, necesariamente, el restablecimiento de los
municipios bajo esquemas modernos de gobierno de proximidad con autonomía
hacendaria.
Este es el tema político de mayor relevancia y controversia respecto del futuro
político de la Ciudad. Si bien existe consenso respecto a que la privación de los
derechos ciudadanos de los habitantes de la Ciudad fue la consecuencia de
suprimir el régimen municipal en 1928, también existen dudas sobre su
restablecimiento por razones de diversa índole, entre ellas, las de carácter fiscal.
Hay una opinión cada vez más extendida en el sentido de que las delegaciones
actuales son formas centralizadas que corresponden a un régimen ya claramente
rebasado. Aunque las jefaturas delegacionales sean electas, no representan una
forma democrática de gobierno, debido a que son unipersonales.
El proyecto de reforma a la Constitución Federal posibilita a la Ciudad para
establecer una nueva división territorial sin darle denominación específica alguna y
también la faculta para el establecimiento de órganos colegiados de gobierno, lo
que sugiere una forma de organización municipal o semejante a ésta.
El municipio es, según la regla general en el país, la célula básica de la sociedad
política y del federalismo mexicano, no hay razón para negarle este derecho al
Distrito Federal.
Deben discutirse las modalidades de la remunicipalización, su eventual número y
definición, que implica necesariamente la participación ciudadana bajo esquemas
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de gobierno de proximidad y, por lo tanto, su número sería ostensiblemente mayor
al de las actuales demarcaciones territoriales.
VI. Asociatividad municipal y zonas metropolitanas
La Ciudad de México posee una gran diversidad y asimetría en el desarrollo
económico y social de sus regiones. La inadecuada planeación de desarrollo
regional, derivada de su condición política, ha propiciado la desigualdad en la
prestación de servicios públicos y atención de necesidades en sus diversas
demarcaciones territoriales.
Las reformas constitucionales de 1976 en materia de asentamientos humanos y
zonas metropolitanas consolidaron una nueva distribución competencial entre la
Federación, Estados y Municipios respecto de las zonas conurbadas. El artículo
115 constitucional estableció su obligación para planear y regular, de manera
conjunta y coordinada, el desarrollo de aquellos territorios que formen o tiendan a
formar una continuidad demográfica. El Distrito Federal también se encuentra
obligado a ello según lo previsto en el artículo 122, apartado G de la Constitución
Federal.
Estas reformas reconocieron la disparidad en el nivel de desarrollo de las
demarcaciones territoriales, la cual no responde a límites político-administrativos,
sino que surge de vocaciones culturales, económicas, políticas e identidades
locales. No obstante, la constitución de zonas metropolitanas y el asociacionismo
municipal son prácticas poco frecuentes en México.
Por ello, la Constitución de la Ciudad debe reconocer el fenómeno metropolitano y
transitar de un diseño homogéneo de regiones, a otro que reconozca la asimetría
de esas entidades y la existencia de distintos niveles de desarrollo y marginación,
de lo urbano y de lo rural.
Debe incluir figuras asociativas e instituciones de carácter metropolitano en zonas
conurbadas que, sin constituirse en autoridades intermedias, incluyan y fomenten
la participación ciudadana, la movilidad política, la descentralización
administrativa, además que brinden soluciones para el suministro de agua, uso de
suelo, vialidad y transporte, contaminación ambiental, financiamiento,
administración urbana y seguridad ciudadana.
VII. Derecho de la ciudad: sustentabilidad
La Ciudad tiene el derecho a la preservación de condiciones idóneas que le
permitan ser el espacio de realización y convivencia social, política, económica y
cultural de sus habitantes.
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Porfirio Muñoz Ledo, S.C.
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Los residuos urbanos, el creciente deterioro ambiental y los obstáculos para el
abasto de alimentos son problemas que la ciudad enfrenta. Es necesario
revalorizar la importancia del espacio rural mediante mecanismos de auto-
sustentabilidad que incorporen la idea de lo agrícola en lo urbano para posicionar
a la Ciudad de México como una ciudad de vanguardia en esta materia nivel
mundial.
El derecho a la ciudad se ha convertido en uno de los temas centrales de la
comunidad internacional porque pretende garantizar una calidad de vida para las
personas mediante el acceso a viviendas dignas, ciudades y entornos ambientales
sanos, obtención de beneficios de la urbanización y realización de actividades
productivas autosustentables.
En consecuencia, la Ciudad debe contar con un marco jurídico adecuado que
proteja el desarrollo sostenible; garantice el derecho a la monumentalidad y a los
espacios públicos; reconozca el derecho a la tierra y la preservación de áreas
verdes productivas y asegure una correcta planeación urbana y un medio
ambiente equilibrado.
Para ello es necesario que la Constitución de la Ciudad contemple disposiciones
relativas a la vinculación de políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas
que consoliden un sistema integral de desarrollo social y humano, que fomente la
distribución equitativa del ingreso, reduzca la desigualdad y mejore la calidad de
vida de sus habitantes.
VIII. Pluriculturalidad y autonomías indígenas
La Ciudad de México posee una de las composiciones pluriculturales más amplias
nivel nacional. Los indígenas representan el 1.5% de su población y la mayoría
son migrantes, sin embargo, una capital cosmopolita que convive con toda
expresión étnica y cultural debe asumir, de igual manera, su obligación histórica
con los pueblos indígenas de la Ciudad.
La Carta Magna de la Ciudad debe reconocer las disposiciones del Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo y, en consecuencia: garantizar el
derecho a la identidad, el honor e imagen colectiva de los pueblos; al
establecimiento de sus autoridades y formas de integrarlas; a la autonomía
indígena y derechos a los beneficios de su especificidad cultural; a la información
individual, colectiva y de los pueblos; al uso y acceso de las tecnologías de
información y comunicación; a la comunicación individual y colectiva de los
pueblos y a la distribución de sus recursos y desarrollo propio.
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales Porfirio Muñoz Ledo, S.C.
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La dinámica social de la Ciudad ha provocado que los grupos indígenas que
radican en ella se sientan ajenos y sean objeto de violaciones a sus derechos. Se
ha documentado que el Distrito Federal es una de las entidades con un mayor
número de indígenas en prisión.
IX. Reforma institucional y transparencia
La Ciudad de México requiere una remodelación institucional que se desprenda
del nuevo marco constitucional y posibilite la creación y desarrollo de sus propios
órganos y servicios, que aumente y consolide los mecanismos transparencia y el
marco de responsabilidad de la función pública.
La presencia de los poderes federales en la capital de la República ha
determinado, desde el origen, que las más importantes instituciones en la Ciudad
sean nacionales y, por lo tanto, que haya una notable carencia o debilidad de las
instituciones capitalinas. Ejemplo de ello son las instituciones de educación
superior y el sistema educativo en su conjunto: temas torales del nuevo proyecto
de Ciudad.
La descentralización política que implica la eventual remunicipalización, significa
también una tendencia contra la feudalización de la autoridad política en las
delegaciones existentes. Es, además, una extraordinaria oportunidad para la
creación de instituciones que abarquen a la Ciudad en su conjunto y que respeten
el principio de subsidiariedad, como corresponde a un Estado de la Unión.
En este eje, destaca el servicio profesional de carrera que conlleve un sistema de
formación, actualización y capacitación de funcionarios públicos para reducir, en lo
posible, el clientelismo y la administración por cuotas.
El combate a la corrupción –bandera fundamental del movimiento de izquierda–
debe tener expresiones institucionales en la Ciudad. Su cumplimiento se facilitará
mediante mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que obedezcan a
los más altos estándares internacionales. Debe preverse, también, un régimen
patrimonial del Estado que determine sus responsabilidades frente a los
ciudadanos.
Sugerimos que a partir de la discusión de estos ejes –y de los que puedan surgir–,
se presenten los lineamientos fundamentales para una nueva Constitución de la
Ciudad, preferentemente antes del término de la campaña electoral.
