LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL SENADO MEXICANO

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UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA PUEBLA

TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS PARA EL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA

LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN

EL SENADO MEXICANO

DR. ARTURO GARITA

ENERO 28, 2010.

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Introducción

La principal virtud de la democracia es que permite cambiar de gobernantes sin violencia, y ofrece además esa posibilidad en plazos razonables y regulares. Sin embargo, no es tan evidente que la democracia permita que los electores impongan sus necesidades y sus exigencias a los gobernantes, y que éstos actúen como representantes de los gobernados, en vez de dejarse llevar por sus propios intereses, ambiciones o por otros fines distintos de los que desean los electores.1 En este contexto, los gobernantes deben abrirse a la inspección pública, explicar y justificar sus actos, y estar supeditados a las sanciones en caso de incurrir en falta o ilegalidad.

La rendición de cuentas es un elemento central de las democracias representativas contemporáneas y es uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan con transparencia, honestidad y eficiencia el mandato hecho por la ciudadanía, que a través de un ejercicio democrático los ha elegido como sus representantes.

Retomando los planteamientos de Morlino,2 una democracia de calidad es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos.

En resumen, una buena democracia significa un régimen legitimado, que satisface a los ciudadanos. Asimismo, es aquella en la que los ciudadanos, asociaciones y comunidades que la integran disfrutan de libertad e igualdad. En una buena democracia los ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Dichos ciudadanos monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes, la eficiencia de las decisiones tomadas por el gobierno, la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes en relación con las demandas expresadas por la sociedad.

1 Existen diversas posiciones que plantean la necesidad de buscar, al menos, hacerlos coincidentes. 2 Morlino, Leonardo (2005). Calidad de la Democracia. Revista Megapolítica. No. 39. México.

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A partir de ello, existen cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias se mueven. La primera, es el gobierno de la ley; la segunda, es la rendición de cuentas; la tercera dimensión, concierne a la reciprocidad o correspondencia de las decisiones políticas a los deseo de los ciudadanos y la sociedad civil en general; la cuarta, es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades; y, la quinta, se refiere a la implementación progresiva de mayor igualdad política social y económica.3

En la actualidad existe una mayor demanda ciudadana por información precisa y comprobable de la administración pública, tanto de sus recursos como de los procesos de toma de decisiones y de los resultados de la gestión gubernamental. La responsabilidad de los votantes va más allá de emitir su voto; su participación al exigir cuentas es indispensable para que nuestra democracia electoral sea a la vez una democracia gobernable y que resuelva los problemas cotidianos de la población. Rendir cuentas implica la obligación de los gobernantes de informar sobre sus actos y decisiones.

Ante una efectiva competitividad electoral, presencia de gobiernos divididos4 y situaciones de alternancia en diversos ámbitos, rendir cuentas se ha vuelto una prioridad de los gobiernos, de los congresos y de amplios sectores de la sociedad. La democracia representativa es el tipo de régimen político que más obliga a los gobiernos a rendir cuentas de sus actos a los votantes, a las asambleas y a los poderes judiciales. Es elemento central y es uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan su mandato con transparencia, honestidad y eficacia.

La rendición de cuentas se basa en dos supuestos fundamentales: el primero de ellos, consiste en que si a los ciudadanos se les da la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de satisfacción de sus propias necesidades, son capaces de hacerlo. El segundo, consiste en que los ciudadanos, ya sea solos o como parte de un grupo, son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades.

3 Morlino, Leonardo (2005). Op. Cit. 4 Algunos autores prefieren referirse a la categoría “gobiernos compartidos” en lugar de “gobiernos divididos”.

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En México, el establecimiento de instituciones encargadas de garantizar la rendición de cuentas sobre las responsabilidades asumidas y las prácticas efectivas en la materia representa una de las primeras aspiraciones de la democracia; por lo que podemos afirmar, que existe un consenso notable acerca de la relevancia de la rendición de cuentas.

Para lograr una mejor rendición de cuentas en el ámbito gubernamental son necesarias las siguientes cuatro condiciones:

1.- El acceso a la información gubernamental;

2.- La remoción de los gobernantes a través del voto ciudadano;

3.- La implementación de contralorías administrativas; y,

4.- La posibilidad de corregir desviaciones por parte de otro poder (el judicial o el legislativo).

Para realizar este trabajo iniciamos con un acercamiento al concepto de la rendición de cuentas como algo intrínseco a los usos y ejercicios del poder, hacemos una revisión teórica a partir de autores como Andreas Schedler, Luis Carlos Ugalde, María Amparo Casar y Guillermo O´Donnell, entre otros. Asimismo, comentamos sobre un modelo teórico del tema; se mencionan los conceptos que complementan a la rendición de cuentas; los sujetos que participan en ella; se retoman los planteamientos de O´Donnell para ubicar lo que se considera como controles verticales y horizontales de la rendición de cuentas y lo ubicamos en el caso de México; finalmente, se mencionan las diversas acciones que en la materia ha implementado el Senado mexicano.

Podemos asegurar, con certeza, que el Senado mexicano, como cuerpo colegiado, ha hecho su parte al generar acciones internas e instrumentos normativos que propician la rendición de cuentas y el acceso a la información pública gubernamental; al asumir a cabalidad su función de control y contrapeso para con el Poder Ejecutivo; y, al mostrarse en todo momento respetuoso con las determinaciones que, en uso de sus facultades, ha dictado la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

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Concepto de Rendición de Cuentas.

El concepto “rendición de cuentas” tiene sus orígenes en el vocablo anglosajón “accountability”. Para una mejor explicación debe desenvolverse en diversos factores que se complementen e implementar una multitud de palancas que deben ponerse en marcha simultáneamente para acotar, moldear y domesticar la discrecionalidad del poder. No tiene equivalente preciso en castellano, ni una traducción estable. Se traduce como control, fiscalización o responsabilidad, la traducción más común y la más cercana es la rendición de cuentas.

La noción de rendición de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesión generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad. El concepto incluye la exigencia de cuentas (por derecho). En los controles al poder, las obligaciones de unos son los derechos de otros, la idea contempla de antemano a las dos partes involucradas, a los que rinden cuentas y a los que exigen cuentas.

Por otra parte, la noción de rendición de cuentas tiene dos aspectos básicos. Incluye, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público; e incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos. En este sentido, rendir cuentas es también establecer un diálogo plítico, abrir un puente de comunicación permanente, institucional y sin pretextos, entre funcionarios y ciudadanos.

La rendición de cuentas en el ámbito de una democracia de calidad, es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos institucionales.5

5 Schedler, A. (1999). Conceptualizing Accountability. Lynne Rienner Publishers, Boulder.

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La esencia de la Política

El poder es la variable clave de la política.6 En política, primero viene el poder, luego la necesidad de controlarlo. En consecuencia, hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego, obligarlo a que se regule a sí mismo.

Ante tal situación, es pertinente preguntarnos: ¿Cómo mantener el poder bajo control, cómo prevenir sus abusos, y cómo supeditarlo a procedimientos y reglas de conducta? El concepto de la rendición de cuentas denota preocupación continua por controles y contrapesos, por la supervisión y la restricción del poder. Entonces, la rendición de cuentas se ha vuelto una exigencia en el mundo de la política democrática, por lo que democracia implica rendición de cuentas.

Como veremos más adelante, la rendición de cuentas abarca tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos; y, lo supedita a la amenaza de sanciones. El concepto rendición de cuentas se relaciona con diversos términos afines, como la vigilancia, la auditoría, la fiscalización o la penalización, y todos ellos comparten la pretensión de controlar el ejercicio del poder y prevenir sus abusos.

En el caso de accountability, algunos autores (Hickok 1995) han llegado a definir el concepto de manera formal y lo vinculan con la noción de answerability. Según ellos, representa el sinónimo más cercano a la rendición de cuentas, ya que nos lleva a la capacidad de asegurar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones.

Aceptamos entonces la “responsabilidad” como punto de partida. Rendir cuentas implica la obligación de responder a preguntas incómodas y la oportunidad de hacer preguntas incómodas. Pueden pedirles a los funcionarios públicos que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus decisiones. La rendición de cuentas involucra por tanto el derecho a recibir

6 Entendido a partir de la definición weberiana del término como la probabilidad de obtener obediencia a un mandato determinado, aun acosta de toda resistencia y cualquiera que sea su fundamento.

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información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios. Implica el derecho a recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio del poder (pasado y futuro). Dicho poder debe estar atado a restricciones legales y debe estar orientado por la lógica del razonamiento y la supervisión pública.7

La rendición de cuentas no es un acto unilateral del soberano que los súbditos debieran aceptar contentos, callados y agradecidos. Por el contrario, establece una relación de diálogo político entre los actores que exigen y los que rinden cuentas. No es un derecho de petición, es un derecho a la crítica y al diálogo. Con frecuencia se piensa que “rendir cuentas” es “contar cuentos”, ya que los dos conceptos están anclados en las cuentas. Rendimos cuentas (proporcionando y exponiendo información) y rendimos cuentos (exponiendo razones). Bajo la perspectiva inversa: exigimos cuentas (claras) y exigimos cuentos (convincentes). La rendición de cuentas evoca tanto al contador público y sus libros contables como al contador de historias y sus relatos narrativos.8

Rendición de cuentas significa la obligación de todos los servidores públicos de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al público, que es el último depositario de la soberanía en una democracia.Para Malean (1996), la rendición de cuentas es “el requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades, actúen como respuesta a las críticas o requerimientos que les son señalados, y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engaño”.

Para Schedler (1999), la rendición de cuentas en el ámbito político es un concepto de dos dimensiones que denota la obligación de los políticos y funcionarios públicos de informar y justificar sus actos (answerability); y, la capacidad para imponer sanciones negativas a los funcionarios y representantes que violen ciertas normas de conducta (enforcement). Answerability implica el derecho ciudadano de recibir información y la obligación de los funcionarios de proveerla, pero de manera paralela, implica también, contar con los mecanismos para supervisar los actos de gobierno. El concepto enforcement, implica hacer cumplir la ley y sancionar a los gobernantes y representantes que incumplen su mandato a fin de

7 Idem.8 Idem.

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que paguen las consecuencias de sus actos y se active un mecanismo de control preventivo que disuada a potenciales infractores de la ley.

Para Aguilar Villanueva, rendir cuentas significa responsabilidad en el sentido social-jurídico de ser responsable de algo ante alguien; implica el sentido de información obligada (no opcional) y de información sobre el cumplimiento o incumplimiento de la responsabilidad adquirida. Por ello, hablar de rendición de cuentas desvinculada de obligatoriedad es un enfoque parcial. Rendircuentas es estar por obligación disponible a ser requerido a informar el cumplimento de responsabilidades. 9

En política, la rendición de cuentas involucra más que la generación de datos y el intercambio de argumentos, guiados por “la coacción sin coacciones que ejerce el mejor argumento” (Habermas, 1987). Los actores que exigen cuentas no solamente “cuestionan”, “eventualmente” también “castigan” el comportamiento impropio de servidores públicos (O’Donnell, 1994).

La faceta obligatoria de la rendición de cuentas implica que quienes rinden cuentas no solamente nos expliquen qué es lo que han hecho y por qué, sino que también asuman las consecuencias de sus actos, incluyendo posibles sanciones. Los ejercicios de rendición de cuentas que nada más exponen una conducta inapropiada, sin imponer los castigos correspondientes, frecuentemente se ven como manifestaciones débiles de dicha actividad. Si camina de la mano con impunidad, la rendición de cuentas aparece más como un acto de simulación que una restricción real al poder.

9 Ugalde, Luis Carlos (2002). Rendición de Cuentas y Democracia. IFE. México.

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Marco teórico para el análisis del Concepto.

Según los postulados de la teoría institucionalista,10 para que sean efectivas las reglas formales (esencia de toda sociedad) deben estar acompañadas de mecanismos de monitoreo, a fin de que no pase por desapercibido cuando alguien viola una norma (la función informativa de la rendición de cuentas). Pero las reglas (normas o instituciones públicas)11 también deben contar con mecanismos de sanción, para que no quede sin castigo quien viole la norma (la dimensión punitiva de la rendición de cuentas). La supervisión y la sanción son esenciales para contar con una “estructura de incentivos”12 compatible con el mantenimiento de la norma, en este contexto, las sanciones cumplen funciones disuasorias importantes.13

En la ciencia política de corte neoinstitucional se ha desarrollado un marco analítico denominado Modelo de principal-agente14 que explica el proceso de delegación y la rendición de cuentas que lo acompaña. Una relación principal-agente se da cuando un sujeto (llamado mandante o principal) delega a otro sujeto (llamado mandatario o agente) autoridad para ejecutar actos en su nombre. A cambio de esta delegación, el agente se compromete a rendirle cuentas al principal, quien cuenta con la facultad para sancionarlo en caso de incumplimiento. Sin embargo, en la mayoría de los casos el principal y el agente tienen preferencias e intereses diferentes y hay asimetría de información: el agente en ocasiones tiene más información que su principal.

10 March y Olsen (1984). New Institucionalism: Organizational Factorss in Political Life, en American Political Science Review, no. 78. 11 Se entiende por Institución política o estatal a la suma de los modelos de conducta tendientes a la creación y preservación de orden público, al equilibrio de intereses, básicamente económicos, en el interior, y a la defensa de la sociedad contra peligros del exterior. 12 Se entiende por “incentivo” a todos aquellos estímulos que se dan a una persona, grupo de personas o sociedad para lograr un determinado fin. Es un tipo de persuasión o apoyo. 13 Sobre este planteamiento, es pertinente revisar la conceptualización de Chomsky (2007) sobre EstadosFallidos, a los cuales les asigna las siguientes características: 1) Falta de capacidad o voluntad para proteger a sus ciudadanos de la violencia y tal vez incluso de la destrucción; 2) Tendencia a considerarse más allá del alcance del derecho nacional o internacional, y por tanto libres para perpetrar agresiones y violencia; y, 3) Padecen un grave déficit democrático que priva a sus instituciones formales de auténtica sustancia.14 Los modelos Principal-Agente fueron desarrollados por A. Alchian y H. Demsetz en “Production, Information Costs an Economic Organization”, y Joseph E. Stiglitz en nt“Principal and Agent”.

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El agente es el sujeto que ejecuta las sanciones y cuenta con toda la información sobre las características de sus actos. Aplicando este modelo de análisis al caso mexicano, el Congreso delega al Ejecutivo la autoridad para ejercer el presupuesto anual de egresos, pero una vez que dicha delegación se ha realizado y el gasto se ha ejercido, el Ejecutivo cuenta con todos los detalles del ejercicio de ese presupuesto,15 mientras que el Congreso en su carácter de principal sólo dispone de información parcial y limitada.16 En el caso de la relación entre los votantes y sus representantes legislativos, los primeros como principales cuentan con información limitada sobre las leyes y las consecuencias futuras de la actuación de los legisladores, los cuales, a su vez, deberían estar obligados a informar sobre las razones de sus decisiones.17

Los principales suelen incluir en sus contratos de delegación un premio en caso de que los agentes desempeñen eficaz y honestamente su mandato, en los países donde se permite, la reelección es un incentivo muy poderoso para que los representantes actúen en beneficio de sus representados por la posibilidad de reelegirse en el período siguiente.18

Por ello, es preciso contar con sistemas de rendición de cuentas que obliguen al agente a reportar detalladamente al principal de sus actos y resultados, y que doten al principal de mecanismos para monitorear el desempeño del agente. El principal debe contar con castigos para sancionar a los agentes que no cumplieron adecuadamente su mandato. Sin sanciones, los principales son impotentes frente a sus agentes. En materia política, los castigos incluyen sanciones penales, administrativas, desafuero y el castigo electoral en las urnas durante la siguiente elección.

15 Suponemos que cuenta con todos los detalles porque al fin y al cabo es el principal ejecutor de las diversas acciones que se realizan con el gasto público. 16 Ugalde, Luis Carlos (2002). Op. Cit.17 La obligación de los legisladores a informar a sus electores sobre sus trabajos legislativos se contempla en sus estatutos al constituirse como grupos parlamentarios dentro de las cámaras del Congreso y en los documentos internos de los partidos políticos. 18 Ugalde, Luis Carlos (2002). Op. Cit

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La disponibilidad de sanciones efectivas es vital para que las instancias de rendición de cuentas puedan actuar de manera firme y efectiva. En el mundo de la política, la imposición de sanciones administrativas, civiles o penales es muy excepcional, las herramientas más comunes de castigo a malas conductas son la exposición política y la remoción del cargo. Sin embargo, tan pronto como los funcionarios incurran en actos ilícitos de cierta gravedad, ni la crítica pública ni la pérdida del empleo parecen ser castigos suficientes. El comportamiento ilegal, tal como la corrupción o la violación de los derechos humanos, exige la aplicación de sanciones legales apropiadas.

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Modelo de la Rendición de Cuentas

Para explicar el modelo de la rendición de cuentas se puede plantear el siguiente ejemplo: “A” rinde cuentas a “B” cuando está obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones, a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta.19

Las sanciones conforman un aspecto de la rendición de cuentas que es estrictamente indispensable. En la actualidad, se denotan considerables esfuerzos de “rendición de cuentas” de parte de gobiernos y entidades públicas. En nombre de la rendición de cuentas, se exponen metas y programas; estadísticas y regulaciones; gastos y organigramas; direcciones postales y correos electrónicos.20 Muchas veces, la rendición de cuentas se agota en eso: en la producción de montones de papel en forma de informes regulares y tediosos; y en la colocación de montones de información, no siempre relevante, ni comprensible, ni bien estructurada, en el espacio público. En México muchas veces la rendición de cuentas se vierte, con profundo espíritu burocrático, hacia los informes y las estadísticas.21

En otros casos, la rendición de cuentas está anclada de manera angosta en la dimensión argumentativa de responsabilidad. Cabe destacar que las discusiones contemporáneas sobre la tensión entre autonomía y rendición de cuentas que enfrentan los bancos centrales, se apoyan en nociones de rendición de cuentas que están enteramente separadas de la demanda por sanciones.22 Las exigencias “sociales” de cuentas en la que los medios de comunicación, las asociaciones civiles y los movimientos sociales actúan como agencias de rendición de cuentas, generalmente tienen formas puramente discursivas de respuesta. Carentes de recursos para aplicar sanciones materiales efectivas, por lo que

19 Ugalde, Luis Carlos (2002). Op. Cit.20 Ver: Poder Ejecutivo Federal. Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción. 2008-2012. México. 21 Para mayores datos al respecto ver las cifras y estadísticas que cita el Secretario de la Función Pública en la presentación del Programa Nacional de Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción. 2008-2012. 22 Según Luis Miguel Gonzalez, director editorial de El Financiero, seis de cada 10 bancos centrales, entre ellos, la Reserva Federal de Estados Unidos, que divulga las minutas detalladas de sus reuniones desde 1933; Gran Bretaña, Canadá, la Unión Europea y Chile han creado legislaciones que garantizan la transparencia de sus bancos centrales. Sin embargo, el Banco de México tiene una larga lista de pendientes en materia de transparencia.

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muchas veces se tienen que limitar a la mera ventilación pública de sus acusaciones.23

La rendición de cuentas en lo electoral se basa eminentemente en la posibilidad de castigo. Entre elección y elección, los políticos pueden continuamente estar revelando “los hechos y las razones” de su gestión. En el momento de las elecciones, cuando los ciudadanos llaman a cuentas a los políticos por medio del voto, su amenaza fundamental es el despido o el hecho de separar a los corruptos o ineptos de sus cargos. En el caso de los controles electorales, las asimetrías de comunicación entre políticos y ciudadanos hacen que los aspectos dialogantes de la rendición de cuentas se vuelvan imprácticos.

La rendición de cuentas puede estar desprovista de elementos informativos, argumentativos o punitivos, sin que necesariamente hablemos de expresiones deficientes de rendición de cuentas. La categoría prototípica incluye tres dimensiones: información, justificación y sanción, en sus expresiones empíricas; en la practica, una de estas tres puede estar ausente. Sin embargo, reconocemos como prácticas de rendición de cuentas a tales acciones, aunque les falte una de sus tres dimensiones, cualquiera que sea. La información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (gobierno, parlamento, corte, etc.), es indispensable para atribuir responsabilidad. La justificación se refiere a las razones suministradas por los gobernantes por sus acciones y decisiones. Finalmente, el castigo/recompensa, es la consecuencia diseñada por el elector u órgano que realiza una evaluación de la información, las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político.

La rendición de cuentas asume, en principio, la opacidad del poder. La idea rectora de la rendición de cuentas es controlar el poder político, no eliminarlo, ya que tratan de impedir que éste se vaya “por la libre”. Su misión está en reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas y procedimientos preestablecidos. Asimismo, implica la responsabilidad ante alguien y al revés, ser responsable ante alguien conlleva la obligación de rendirle cuentas. En este sentido, los portadores de poder son responsables ante quienes se vean

23 Gran parte de las solicitudes de información que recibe la Unidad de Transparencia del Senado de la República son planteadas por representantes de medios de comunicación.

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afectados por sus decisiones; por tanto están obligados a rendirles cuentas. Se fundamenta en la idea moderna de que el poder y el conocimiento son bienes separados, la noción de la responsabilidad permite a los poderes reclamar por sí mismos monopolios de racionalidad (en la concepción weberiana);24 y les permite defender la idea de que ellos saben lo que están haciendo.25 Les permite rechazar las preguntas irritantes que nada más generan ruidos innecesarios para el solemne y responsable ejercicio del poder.

La rendición de cuentas presupone responsabilidad y se dirige a portadores de poder que gozan de ciertos márgenes de discreción, pero no hay que confundirla con empresas más estrechas, como la regulación y el control, que pretenden eliminar o minimizar los márgenes de decisión de funcionarios y políticos. Exigir cuentas al poder no es lo mismo que encerrarlo en una jaula de regulación burocrática. Es un proyecto más modesto que admite, que la política es una empresa humana y como tal se caracteriza ineludiblemente por elementos de libertad, indeterminación y es altamente impredecible, por lo que debe apoyarse en un andamiaje cuidadosamente construido de reglas.26

La rendición de cuentas acepta que el poder no puede estar nunca sujeto a un control absoluto en el sentido estricto y técnico de la palabra. Pretende alcanzar solamente un control parcial sobre quienes toman las decisiones públicas. Si asumiera el control absoluto sobre ellos, su misión ya no tendría sentido. Se dirige a quienes cargan con la responsabilidad. Sus destinatarios son los actores decisorios, no los súbitos pasivos. Concierne a quienes ejercen el poder, con un mínimo de libertad y autonomía, no a quienes están subordinados al poder. En su dimensión de responsabilidad, apunta a la creación de transparencia (aunque siempre relativa, nunca absoluta). Su exigencia de información y justificación aspira a iluminar la caja negra27 de la política. La transparencia, por más que se haga realidad, es una aspiración que siempre encontrará obstáculos que no se pueden franquear y límites que no se quieren traspasar. Las exigencias de cuentas se ocupan y preocupan precisamente por todo lo que no observamos ni podemos observar en política.

24 Weber, Max. (1901). Economía y sociedad. Fondo de Cultura Económica. México. 25 Dominación de tipo racional en lenguaje weberiano. 26 Reglas que al fin y al cabo se transforman en instituciones, como normas de convivencia para resolver los conflictos entre los diversos actores sociales y políticos. 27 Concepto tomado de la Teoría General de Sistemas. Se refiere al proceso de toma de decisiones, que no siempre es transparente y con acceso para todos los ciudadanos.

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Si la información fuera perfecta y el ejercicio del poder transparente, no habría necesidad de exigir cuentas a nadie. La demanda por la rendición de cuentas, la demanda por hacer transparentes hechos y razones, surge por la opacidad del poder.

En el mundo real de la política, la mayoría de las cosas no están accesibles a la observación directa. Existen esferas legítimas de confidencialidad dentro de las cuales los políticos y funcionarios pueden deliberar y decidir a puertas cerradas. De manera recurrente, la lucha por la rendición cuentas es una lucha por redefinir y reducir las zonas legítimas de la información confidencial. Sin embargo, no conviene convertir al Estado en una caja de cristal, desnudo y transparente, no es pertinente ni prudente extender cheques en blanco.28 Implica la obligación mínima de parte de las autoridades a que expliquen sus decisiones, a que revelen y defiendan sus decisiones en público y de cara a la sociedad.

La transparencia no es sinónimo de rendición de cuentas, sino que es un instrumento para alcanzarla. Garantizar el acceso a la información pública es el punto de partida del ejercicio de una rendición de cuentas efectiva en la democracia contemporánea.

La exigencia de publicidad no sólo se dirige a los actores que rinden cuentas sino también a quienes exigen cuentas.29 En democracia, la rendición de cuentas no solamente aspira a sacar al ejercicio del poder a la luz pública. Ella misma, si quiere ser efectiva, tiene que ser pública. Los ejercicios confidenciales de rendición de cuentas, realizados a puertas cerradas, generalmente carecen de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en intentos inconclusos de rendición de cuentas. Operando bajo el principio de publicidad, la rendición de cuentas se distingue de ciertas prácticas de supervisión. El agente de rendición de cuentas tiene que salir ante el público y exponerse a la observación crítica de los demás.

28 Hay un sinfín de decisiones sobre temas de seguridad nacional o sobre sectores estratégicos que ameritan confidencialidad. 29 El principio de publicidad es una de las de premisas fundamentales en la actuación del poder legislativo a lo largo de su historia. Casi la totalidad de sus sesiones son públicas; tiene registro publicado de sus debates desde 1857; y, fue el primero de los poderes de la Unión que transmitió en vivo sus sesiones. Es decir, siempre ha abierto a la sociedad sus procesos de toma de decisiones.

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La rendición de cuentas en política, comprende todas las demandas por rendición de cuentas que se dirigen hacia los profesionales de la política. Esta categoría incluye al personal empleado por el Estado moderno; a los funcionarios de los partidos políticos; y, a las personas que operan las organizaciones de la llamada sociedad civil, como sindicatos, asociaciones empresariales y organizaciones de defensa de los derechos humanos, entre otros. En un sentido menos incluyente, la rendición de cuentas se dirige a un grupo más reducido: a los altos funcionarios públicos; por lo que es pertinente plantearnos las siguientes interrogantes: ¿Quiénes deben rendir cuentas? ¿Por qué deben rendir cuentas? ¿Ante quién deben rendir cuentas? Una manera convencional de cortar analíticamente la esfera del aparato estatal produciría las siguientes categorías de rendición de cuentas: gubernamental, legislativa, administrativa, militar y judicial.

En este contexto, es importante distinguir por lo menos las siguientes variantes de rendición de cuentas:

� Bajo criterios políticos, evalúa los procesos de toma de decisión y los resultados sustantivos de las políticas públicas; valora las cualidades y capacidades personales de políticos y funcionarios cuya actividad principal se realiza en la esfera pública.

� Bajo criterios administrativos, la rendición de cuentas pregunta si los actos burocráticos se apegan a los procedimientos establecidos; si llevan a los resultados esperados; y, si lo hacen con eficiencia razonable, a partir de ciertos estándares en la materia.

� Bajo criterios profesionales, la rendición de cuentas vigila la aplicación de normas de profesionalismo, en ámbitos como el médico, académico y judicial.

� Bajo criterios financieros, la rendición de cuentas sujeta el uso del dinero público a las disposiciones legales vigentes, pero también a estándares nacionales e internacionales de transparencia, austeridad y eficiencia.

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� Bajo criterios legales, la rendición de cuentas monitorea el grado de cumplimiento de la ley.

� Bajo criterios constitucionales, evalúa si los actos legislativos están acordes con disposiciones constitucionales.

� Bajo criterios morales, se preocupa si los políticos y funcionarios actúan de manera apropiada en términos de las normas sociales prevalecientes, independientemente de las normas legales vigentes.

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Elementos de la Rendición de Cuentas.

Para clarificar el contenido de la rendición de cuentas se mencionarán los siguientes elementos que la integran, lo cual nos permitirá una mejor ubicación del concepto:

1.- Delegación. La rendición de cuentas implica delegación de autoridad y responsabilidad de un sujeto “A” llamado mandante o principal a otro sujeto “B” llamado mandatario o agente.

2.- Representación. La delegación de autoridad significa que el agente (sujeto B) representa al principal (sujeto A) y actúa en su nombre, por lo que debe rendirle cuentas de todo lo que decide y hace en su nombre.

3.- Responsabilidad mutua. Implica una responsabilidad dual. Por un lado, la obligación permanente del agente (B) para ofrecer información detallada de sus actos a su principal (A); y por el otro, la capacidad y derecho del principal para monitorear las acciones del agente, detectar posible incumplimiento y sancionarlo.

4.- Sanciones. Cuando la rendición de cuentas muestra que el agente (B) incumplió sus responsabilidades, el principal (A) tiene mecanismos para imponerle castigos y sanciones.

5.- Contrato. La delegación de autoridad del principal al agente implica algún tipo de contrato, ya sea de carácter informal a través de acuerdos verbales o sociales, o de carácter formal a través de leyes y reglas escritas. El contrato puede implicar sanciones informales tales como el rechazo comunitario, la pérdida de confianza, el destierro social, entre otras. Entre las sanciones formales destacan el desafuero, penas administrativas y/o penales, entre otras.30

En conclusión: la rendición de cuentas es la obligación permanente de los mandatarios para informar a sus mandantes de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza a través de un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso incumplimiento. Los mandantes supervisan también a los mandatarios para garantizar que la información proporcionada sea fidedigna.

30 Ugalde, Luis Carlos (2002). Op. Cit

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Conceptos con los que se confunde la Rendición de Cuentas.

1. Responsabilidad política

Se puede ser responsable sin necesidad de dar cuenta de ello a nadie. La rendición de cuentas presupone responsabilidad personal, pero esta última puede existir sin rendición de cuentas. Se puede ser responsable por algo sin ser responsable frente a alguien. Un monarca puede ser responsable en términos políticos y no tener la obligación de dar cuenta de sus actos a nadie. Un legislador puede ser responsable políticamente porque analiza la legislación que vota, atiende las sesiones de la asamblea y, sin embargo, no estar sujeto a la obligación de reportar sus actos. La responsabilidad política no implica necesariamente obligación de dar cuentas ni tampoco la existencia de mecanismos de vigilancia y sanción en caso de incumplimiento.

2. Sensibilidad política

Se refiere a la sensibilidad de un gobierno para reaccionar oportunamente a las preferencias, críticas o demandas de la sociedad; se da cuando el gobierno adopta políticas señaladas por los ciudadanos como “preferidas”. Para Aguilar Villanueva, es “la disposición de responder apropiadamente (mediante el discurso y la acción) a las demandas y planteamientos de problemas de los ciudadanos es una suerte de estado de alerta para responder con oportunidad”.31 Rendir cuentas es una obligación genérica que no aborda el asunto de la oportunidad y calidad de la respuesta de los gobiernos. Para Ferejohn (1999), la rendición de cuentas es un medio para estimular la sensibilidad política del gobierno. Pero un gobierno puede ser sensible sin estar obligado a rendir cuentas de sus actos.


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3. Control y fiscalización

Ambos son términos que también se usan como sinónimos de rendición de cuentas, a pesar de no serlo. Control y fiscalización son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, pero no siempre implican la obligación de los gobernantes para informar de manera periódica sobre sus decisiones y acciones. Por ello, el control y la fiscalización deben ser vislumbrados como unos de los mecanismos de un sistema de rendición de cuentas, mismo que abarca, además, otros instrumentos y obligaciones que nacen de los propios gobernantes.

4. Transparencia

La transparencia es una característica que abre la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público, mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de acceso a la información del gobierno. También se usa en ocasiones como sinónimo de rendición de cuentas. La transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la información en la “vitrina pública” para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalías en su interior. La transparencia es un instrumento de un sistema global de rendición de cuentas, pero sería impreciso usarlo como sinónimo de aquél.

5. Derecho a la Información

El derecho a la información puede definirse como el conjunto de las normas jurídicas que regulan el acceso ciudadano a la información de interés público, particularmente la que generan los órganos del Estado. El derecho a la información sólo debe tutelar el acceso de los gobernados a las fuentes de información de dichos órganos. No obstante, no es una potestad ilimitada de los gobernados. Por razones de seguridad nacional o para proteger el derecho a la privacidad de particulares, debe haber áreas reservadas al escrutinio público. En consecuencia, rendición de cuentas es un concepto distinto.

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Tipos de Rendición de Cuentas.

Retomando los planteamientos del politólogo argentino Guillermo O’Donnell (1994), se ha llegado al consenso de que existen dos tipos de rendición de cuentas: la vertical y la horizontal.

La primera de ellas resulta crucial para toda democracia representativa debido a la exigencia de un proceso electoral justo, donde los electores, en ejercicio libre de su derecho político, sancionan o premian a sus representantes o partidos políticos que los postulan, por lo que supone que, mediante el voto, los gobernados pueden cambiar a los gobiernos.

La rendición de cuentas horizontal se refiere a la existencia de instituciones estatales que tienen el derecho y el poder legal, y que están dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta las sanciones legales, en relación con actuaciones u omisiones de otras instituciones del Estado. Este tipo es efectivo cuando distintos órganos del Estado actúan simultáneamente para balancear el poder de los otros y permite el ejercicio de frenos y contrapesos institucionales.

Lo horizontal se refiere a relaciones de control entre oficinas de Estado; lo vertical, a exigencias de rendición de cuenta de la sociedad civil hacia el Estado. No obstante esto último, encontramos prácticas de control de tipo vertical entre el Poder Legislativo (como un conjunto de representantes populares a quienes la sociedad les delegó un mandato a través del voto y a quienes exigirá cuentas de su actuación) el cual realizan para con el Poder Ejecutivo (quien también recibió un mandato del electorado).

Sin embargo, la idea de controles “verticales” y “horizontales” no debe aplicarse de manera literal ni tan amplia, mucho menos en el sentido “puro”, ya que en ocasiones se presentan los mismos actores dentro de uno y otro modelo.32

32 Ver cuadro final.

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1. Rendición de cuentas de tipo Vertical.

En las democracias representativas, encuentra sus dos expresiones cardinales en los controles electorales y sociales. La rendición de cuentas electoral descansa en la capacidad de los votantes para premiar o castigar el desempeño de sus representantes a través de elecciones periódicas. La rendición de cuentas social se basa en la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cívicas y medios de comunicación para vigilar, interpelar y sancionar a políticos y funcionarios. El concepto de controles verticales no define, de antemano, la dirección de control.

Todas las cúpulas burocráticas, cuenten o no con legitimación democrática, batallan por asegurar el control de sus aparatos administrativos por medio de cadenas de rendición de cuentas que corren desde los niveles inferiores hacia los superiores. Utilizan la idea de los mecanismos verticales únicamente para analizar los controles “electorales” y “sociales” que ejerce la sociedad civil hacia el Estado (lo que también excluye las exigencias de cuentas que formula el Estado hacia miembros de la sociedad civil).

Para el caso de México, la rendición de cuentas vertical describe una relación entre desiguales (rendición burocrática en la que un superior jerárquico trata de controlar a sus subordinados, o bien, la rendición electoral en la cual los votantes juzgan y vigilan a los representantes).

Se refiere a las elecciones como mecanismo para estimular la responsabilidad de los gobiernos. Sirve para advertir a los gobernantes y legisladores que un ejercicio incorrecto de la función pública tiene consecuencias y ello tiende a estimular la responsabilidad del gobierno. Los electores pueden ejercer sanciones al no reelegir al partido en el gobierno o castigar a un representante negándole un nuevo período. En esta situación, quien desafía al elector puede comprometer su futuro. Ese mecanismo lo constituyen los comicios electorales regulares, universales, imparciales, creíbles y competitivos.

La respuesta, además de los pesos y contrapesos de la separación de poderes, descansa en el voto ciudadano. Por lo que si la reelección al frente del gobierno es una posibilidad constitucional, el

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voto se fortalece como incentivo negativo para obligar al gobierno a sujetarse al marco legal. En consecuencia, el elector es el vigilante último.

Otra vertiente de la rendición de cuentas vertical está conformada por las agrupaciones ciudadanas y los medios de comunicación. Descansa en medidas basadas en la crítica moral y pública. Exhibir y descalificar al gobierno por determinadas acciones constituye el cuerpo de la sanción. Esas sanciones se pueden transformar en un castigo en las urnas. O bien, pueden detonar procesos de fiscalización por el Congreso o el Poder Judicial hasta concluir incluso en una sanción penal o administrativa, propia de la rendición de cuentas horizontal. La rendición de cuentas social vertical incluye diversas acciones dirigidas a exhibir el mal manejo del gobierno, introducir nuevos temas a la agenda pública, o bien influir o revertir ciertas decisiones de política pública. Para la promoción de estas acciones, los medios de comunicación, las organizaciones y movimientos sociales promueven la activación de mecanismos legales para la vigilancia de la política pública. Los mecanismos de rendición de cuentas vertical pueden estimular la ulterior activación de mecanismos de rendición de cuentas horizontal.33

A diferencia de la rendición de cuentas horizontal, en la cual la fiscalización tiene sanciones vinculantes penal o administrativamente, la rendición de cuentas vertical sólo cuenta con sanciones morales o simbólicas. Ambos sistemas de rendición de cuentas, el horizontal y el vertical, son complementarios, por lo que las acciones de rendición de cuentas vertical pueden detonar en un período ulterior la vigilancia horizontal.

De conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el análisis neoinstitucionalista, el principal del sistema político mexicano es la ciudadanía (o el electorado). Como el electorado es un principal colectivo, heterogéneo y de tamaño muy grande, enfrenta “problemas de acción colectiva” para proveerse de bienes y satisfactores.34

33 Para plantear un ejemplo, podría decirse que los medios de comunicación son agentes de rendición de cuentas verticales que, en opinión de muchos, deberían estar sujetos a vigilancia. Su único contrapeso lo constituye la decisión del público de cambiar de medio. Su única regulación está dada por la libre competencia. Las fuerzas del mercado terminan por marginar a las opciones costosas o de baja calidad. 34 Un problema de acción colectiva existe cuando la sumatoria de los comportamientos racionales y estratégicos de los miembros de un grupo en lo individual conduce a un resultado adverso para el grupo en su conjunto.

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Para solucionar los problemas de acción colectiva que enfrenta, el electorado mexicano delega la autoridad y la responsabilidad de proveer bienes públicos, a diversos agentes políticos. Los agentes directos del electorado son el presidente de la República, los gobernadores, los presidentes municipales y los legisladores. Los electores escogen al titular del Ejecutivo, en sus diversos niveles, a quien le delegan las funciones ejecutivas de gobierno. El electorado, como principal colectivo, enfrenta una segunda ronda de problemas de acción colectiva, esta vez para supervisar que ese agente realice sus funciones con honestidad y cumpliendo su mandato. Para ello, el electorado delega a un segundo agente (Congreso) la autoridad para fiscalizar y exigir cuentas al primer agente (Poder Ejecutivo). De esa forma, el electorado como principal colectivo desarrolla dos cadenas de delegación directa, una con el Ejecutivo y la otra con el Legislativo.

Los votantes pueden sancionar a sus agentes a través del voto, pero esa rendición vertical es muy débil en México por la prohibición de la reelección absoluta en el caso del Ejecutivo y de la reelección inmediata en el caso del Legislativo. El electorado mexicano ha sido tradicionalmente débil frente a sus agentes políticos, y el espacio para que éstos se desvíen de su mandato original es mayor que en otras democracias que sí cuentan con una conexión electoral más estrecha entre gobernados y gobernantes.

En México, para supervisar de manera más eficaz al presidente de la República, y sancionarlo jurídicamente en caso de incumplimiento, los electores delegan esa tarea a los diputados federales y senadores de la República. La Cámara de Diputados cuenta con atribuciones formales que derivan de la Constitución y de otras leyes secundarias para vigilar y sancionar al presidente de la República. Entre las labores de vigilancia destacan la facultad para revisar la cuenta pública y el ejercicio del gasto público (art. 74 CPEUM); también, en concurrencia con el Senado, para llamar a cuentas a los servidores públicos, en presencia y a través de preguntas por escrito (artículos 69 y 93 CPEUM); y, para formar comisiones de investigación sobre diversos asuntos de la administración pública (art. 93). El presidente y sus agentes están obligados a informar a la ciudadanía de sus actos (informes de gobierno y publicación anual de la cuenta pública). 35


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Entre las facultades de sanción jurídica que puede ejecutar la Cámara de Diputados en caso de detectar incumplimiento del Ejecutivo, a veces en concurrencia con el Senado cuando realiza funciones de jurado de sentencia, destacan la de iniciar juicio político a los servidores públicos (art. 110), e imponer sanciones administrativas y penales a los funcionarios que incurran en enriquecimiento ilícito o realicen actos u omisiones que vayan en perjuicio del interés general (art. 74 y Título Cuarto de la CPEUM).

En una primera instancia la Cámara de Diputados actúa como agente del electorado con el mandato de exigir cuentas al Ejecutivo, dicha función se ejerce a partir de que el electorado eligió y mandató a un conjunto de representantes para que actuaran en su nombre. El Congreso se convierte, en una segunda instancia, en principal del Ejecutivo al actuar como supervisor, y éste, a su vez, se convierte en agente del Congreso. Como fiscalizador, el Legislativo cuenta con las atribuciones jurídicas para vigilar y sancionar; sin embargo, el propio Congreso es un principal colectivo grande y heterogéneo que enfrenta problemas de acción colectiva en su interior para realizar dicha responsabilidad adecuadamente. Está integrado por miembros provenientes de diferentes partidos políticos, cada uno representando a regiones y electorados diferentes. La experiencia legislativa, los antecedentes profesionales y la preparación académica de los legisladores son diversos, como también lo son sus preferencias e intereses políticos.

Las Cámaras del Congreso delegan atribuciones en diversos agentes (comisiones y organismos auxiliares) que se especializan en labores legislativas y de supervisión específicas. En el área del gasto público, por ejemplo, la Cámara de Diputados delega su vigilancia y control a dos agentes. El primero es la Auditoría Superior de la Federación, organismo técnico dependiente del Poder Legislativo, cuya función es revisar que el ejercicio del gasto público se lleve a cabo de acuerdo al presupuesto original, a la normatividad vigente y a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Este agente revisa la cuenta pública anual del gobierno federal, realiza auditorías y detecta desviaciones que, de no ser justificadas, dan lugar a sanciones administrativas, civiles y penales.36

36 Facultades contenidas en el artículo 74 constitucional, en la Ley Orgánica y Reglamento Interior de la Contaduría Mayor de Hacienda, y en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público.

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La Cámara de Diputados también enfrenta problemas de acción colectiva para supervisar que la Auditoría Superior de la Federación cumpla sus atribuciones en tiempo y en forma, delega esa facultad al segundo agente, la Comisión de Vigilancia, integrada por diputados de diversos partidos, cuya función es cuidar que dicho órgano realice sus atribuciones de acuerdo al mandato que le ha sido encomendado por las leyes.37

Las cadenas de principal-agente son múltiples y dan lugar a mecanismos de rendición de cuentas en diferentes etapas y niveles. Existen cadenas de principal-agente entre el electorado y el presidente de la República, y entre el electorado, la Cámara de Diputados, la Auditoría Superior de la Federación y la Comisión de Vigilancia.

Hay dos soluciones teóricas para evitar una cadena interminable de supervisores vigilando a otros supervisores que vigilan a su vez a otros supervisores. Una es la vigilancia mutua de pesos y contrapesos. Si el Congreso se sobrepasa en sus funciones y facultades, el Ejecutivo puede recurrir a la Suprema Corte de Justicia para solucionar el conflicto y llamar a cuentas al Legislativo.38 La otra solución es que la cadena siempre se vuelva al principal último del sistema político que es el electorado a fin de que todos los agentes de rendición de cuentas actúen a favor del interés colectivo de los votantes.

37 Artículo 40.4 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. 38 Artículo 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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2. Rendición de cuentas de tipo Horizontal.

La rendición de cuentas horizontal, describe una relación entre iguales. Sugiere que el actor que exige cuentas está al mismo nivel jerárquico de quien rinde cuentas, que los dos están en posiciones de poder equiparables. En la teoría democrática, la expresión paradigmática de una relación horizontal de este tipo es la clásica división de poderes. En teoría, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se limitan y controlan mutuamente en un sistema balanceado de pesos y contrapesos.

Las oficinas de rendición de cuentas deben contar con la autonomía y autoridad suficientes para investigar sospechas, exigir justificaciones e imponer sanciones, en donde sea necesario. Si concebimos la idea de los controles “horizontales” de manera literal, las relaciones inevitablemente asimétricas entre agentes y sujetos de control, aparecen como excepcionales.

Para el caso de México, la rendición de cuentas horizontal se refiere a la existencia de agencias estatales con autoridad legal para comprender acciones que van de la supervisión rutinaria hasta sanciones penales y desafuero en relación con actos u omisiones ilegales de otros agentes o agencias del Estado. Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los diferentes ámbitos de gobierno, deben rendirse cuentas entre sí y frente a otras instituciones autónomas cuya tarea es revisar una acción o un determinado comportamiento.39 La rendición es horizontal en tanto se desarrolla entre instituciones del mismo nivel jerárquico, pero independientes entre sí. En este modelo, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además de cumplir sus funciones propias (ejecutar las leyes y llevar a cabo un programa de gobierno; crear y modificar las leyes; y, velar por la legalidad de los actos y el cumplimiento de las leyes, respectivamente), tienen la responsabilidad de fiscalizarse mutuamente. En tal virtud, se forma un círculo en el cual nadie logra imponerse sobre los demás.

Un arreglo de separación de poderes con instituciones de rendición de cuentas puede ser insuficiente para prevenir y evitar desviaciones si el poder está concentrado. Para un ejercicio efectivo 39 En el caso de México la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado B, párrafo cuarto de la Constitución, cuenta con autonomía. Es el órgano constitucional autónomo por excelencia. Asimismo, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º , fracción IV de la Constitución, es un órgano especializado e imparcial, sin embargo, no es un órgano constitucional autónomo.

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de rendición de cuentas horizontal es necesario compartir el poder de modo que ningún actor sea tan poderoso como para decidir por sí mismo el proceso político de principio a fin.

Como ya se mencionó, la vigilancia mutua entre los poderes Ejecutivo y Legislativo requiere, en ocasiones, la intervención del Poder Judicial, el cual está facultado constitucionalmente para interceder cuando surgen conflictos entre poderes.

Los recursos de que dispone el Poder Judicial en México son dos: las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. El primero consiste en resolver conflictos suscitados entre diferentes instituciones públicas (poderes Ejecutivo y Legislativo, entre la Federación y los estados o municipios).40 El segundo recurso, es una forma de revisión judicial, se trata de un instrumento promovido por alguna de las cámaras del Congreso en contra de leyes federales o tratados internacionales.41 A través de ambos recursos el Poder Judicial contribuye a la protección de la soberanía de las diferentes instituciones del Estado, la salvaguarda del Estado de Derecho y la rendición de cuentas.

Muchas veces, la democracia horizontal es insuficiente para asegurar transparencia, responsabilidad y legalidad en las acciones de gobierno. En ese contexto, el voto de los electores, así como la labor de las agrupaciones ciudadanas, de los medios de comunicación y de diversas organizaciones de la sociedad civil son instrumentos que complementan la rendición de cuentas.42

40 Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 41 Artículo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 42 Para mayor información ver los informes de la Unidad de Transparencia del Senado, correspondientes al periodo 2003 a 2009 en el cual destacan más de 10 mil solicitudes de información planteadas por diversas organizaciones y ciudadanos, mismas que fueron atendidas.

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3. Controles extraterritoriales.

Las prácticas de rendición de cuentas se han globalizado. Ha surgido una gama diversa y variada de agentes de rendición de cuentas que actúan a través de las fronteras de los estados nacionales. La lista es tan larga como variada: Amnistía Internacional, Corte Penal Internacional, Fondo Mundial Social, Protocolo de Kyoto y Greenpeace. Señalar el estatus “extraterritorial” que ocupa la rendición de cuentas transnacional con respecto a la distinción entre lo vertical y lo horizontal, es oportuno ya que es innegable la influencia que tienen estas organizaciones en el ámbito nacional, por lo que se les puede considerar como una dimensión adicional en el esquema vertical-horizontal de la rendición de cuentas.

Incluso, se puede afirmar que a muchos gobiernos nacionales les preocupa más la opinión internacional y el juicio que de ellos puedan hacer las grandes calificadoras financieras que las opiniones emitidas por agentes internos.

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Costos económicos de la Rendición de Cuentas en México.

Cualquier sistema de rendición de cuentas enfrenta un problema derivado de los altos costos que implica su funcionamiento. La vigilancia implica costos de tiempo y dinero: adquirir información, procesarla y corroborarla. En México, el Ejecutivo canaliza dichos recursos a través de diferentes áreas administrativas y de control encabezadas por la Secretaría de la Función Pública43.

La Cámara de Diputados también invierte cantidades extraordinarias de tiempo en comparecencias, investigaciones, auditorías y discusiones para vigilar al Ejecutivo. El presupuesto de la Auditoría Superior de la Federación44 es el reflejo más fiel de los costos de información que asume el Congreso para llamar a cuentas al Ejecutivo quien, a su vez, también invierte recursos humanos y financieros para informar al Congreso y a la opinión pública de sus actos a través de informes de gobierno, informes periódicos y elaboración de la cuenta pública, entre otros.

Cabe mencionar que un diseño institucional deficiente de rendición de cuentas puede volver demasiado oneroso controlar el abuso del poder y llamar a cuentas a los gobernantes. Las leyes pueden obligar a los gobernantes a informar de sus actos, pero si resulta difícil comprobar esa información o si las sanciones en caso de incumplimiento son de difícil aplicación, el sistema de rendición de cuentas resultará ineficaz.

Se han creado innumerables controles administrativos para limitar la corrupción, pero esos controles internos sólo han dado lugar a altos costos burocráticos y administrativos. En consecuencia, se debe descentralizar la rendición de cuentas para disminuir su costo y elevar su eficiencia, por ello la ruta de solución se encuentra en descentralizar la vigilancia y el sistema de rendición de cuentas. Por ello, si la sociedad pretende detectar malos manejos y activar la alarma del Congreso y de otros entes de fiscalización, es necesario que los gobiernos sean trasparentes, que la información sea de acceso libre y público, a fin de que cualquier ciudadano, organización o partido político pueda detectar irregularidades e iniciar el proceso de rendición de cuentas.

43 En 2009 ascendió a $1´568´055,793.00. Presupuesto de Egresos de la Federación 2009. México. 44 En 2009 ascendió a $1´027´700,000.00. Presupuesto de Egresos de la Federación 2009. México.

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La Rendición de Cuentas en el Senado Mexicano.

Como ya se mencionó, existen diversas acciones que el Senado mexicano ha implementado en materia de rendición de cuentas a partir de sus obligaciones constitucionales y legales, y otras que ha realizado para transparentar sus actividades. Entre las obligaciones derivadas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) encontramos: El derecho a la información como garantía del Estado (art. 6º); la posibilidad de plantear preguntas al Ejecutivo derivadas de sus informes (art. 69); el apego fiel al procedimiento legislativo (art. 72), mismo que puede ser revisado por la Suprema Corte de Justicia; el apego a legislar sólo en los temas que son competencia del Congreso (art. 73); el cumplimiento de sus facultades exclusivas (art. 76); la convocatoria a secretarios de despacho para que informen sobre los asuntos de su competencia, la integración de comisiones investigadoras, y la posibilidad de plantear preguntas (art. 93); finalmente, su participación (cualquiera que sea su función) en las controversias constitucionales y los juicios de inconstitucionalidad (artículos 103, 104, 105 y 107).

1. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

El 11 de junio de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En su contenido se mencionan los sujetos obligados; las obligaciones de transparencia; la posibilidad de clasificar información; la posibilidad de protección de datos personales; las características de las Unidades de Enlace y los Comités de Información; la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública; y las responsabilidades y sanciones en la materia.

Como acción complementaria, el 30 de abril de 2003 el Senado de la República aprobó el Acuerdo Parlamentario para la Aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en la Cámara de Senadores, mismo que ha estado vigente hasta la fecha.

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2. Comité de Garantía de Acceso y Transparencia de la Información.

A partir del Acuerdo Parlamentario de abril de 2003, el Senado de la República ha integrado en tres ocasiones el Comité de Garantía de Acceso y Transparencia de la Información. La integración de dicho Comité es plural y ha sido renovado en cada legislatura. Desde su creación y hasta la fecha el Comité ha realizado diversas reuniones.

Dentro de las atribuciones con las que cuenta este Comité destacan:

� Conocer y resolver los recursos de revisión interpuestos por los solicitantes;

� Establecer los criterios de clasificación, desclasificación y custodia de la información reservada y confidencial del Senado; y,

� Hacer del conocimiento de la Contraloría Interna las presentas infracciones a la Ley de Transparencia.

A fin de dar cumplimiento al artículo 7 de la Ley de Transparencia, el Senado puso a disposición del público, a través de los diferentes medios de comunicación electrónica, la siguiente información:

� La estructura orgánica del Senado de la República;

� Las facultades de cada una de las unidades legislativas, técnicas, administrativas y parlamentarias;

� El directorio completo de servidores públicos que prestan sus servicios en el Senado;

� El orden del día de las sesiones de Cámara; � Las iniciativas y proyectos de decreto presentados para su

dictamen y discusión;

� El registro de asistencia de los legisladores a las sesiones plenarias y a las sesiones de trabajo de las comisiones;

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� El sentido del voto de cada senador en los casos de creación de nuevas leyes y reformas a las ya existentes, así como en la elección o ratificación de nombramientos en los que participa el Senado;

� La remuneración mensual de senadores y servidores públicos, incluyendo el sistema de compensación, bonos o cualquier otra percepción extraordinaria;

� El domicilio de la Unidad de Enlace, además de la dirección electrónica donde podrán recibirse solicitudes de información;

� Las metas y objetivos de las áreas legislativas, técnicas, administrativas y parlamentarias;

� Las asignaciones presupuestales y el detalle de su ejercicio debidamente desglosado por partidas, montos y fechas;

� Los resultados de las auditorías del ejercicio presupuestal;

� Las contrataciones de obras y servicios que se hayan celebrado, con información detallada sobre sus características;

� Los informes que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley Orgánica del Congreso, genere la Cámara;

� Los mecanismos de participación ciudadana que establezca el Senado;

� Los informes de viajes oficiales que realizan los senadores con recursos de la Cámara; y

� La información semestral del ejercicio presupuestal y del uso y destino de los recursos que la Cámara otorgue a los grupos parlamentarios;

El 12 de junio de ese mismo año se crea la Unidad de Enlace para el Acceso y Transparencia de la Información de la Cámara de Senadores. A partir de esa fecha y hasta diciembre de 2009, se han recibido más de 15 mil solicitudes de información sobre las diversas

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actividades que realiza el Senado, las cuales se han atendido en su totalidad. Sobre este particular, se han substanciado diversos recursos de inconformidad, todos los cuales se han declarado improcedentes.

Asimismo, se han presentado 77 informes mensuales y 9 informes anuales los cuales se han hecho llegar al Pleno de la Asamblea y al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.45

3. Reformas al Artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En cumplimiento a su compromiso con la transparencia, el 20 de julio de 2007 se publicó una modificación al artículo 6º de CPEUM, a fin de plasmar el derecho a la información pública como garantía del Estado; se estableció la posibilidad de clasificar la información y que sus reservas fueran temporales; se integró el principio de la máxima publicidad y el acceso gratuito a la información pública; se definieron a los órganos encargados de proporcionarla; se estableció la obligación de publicar indicadores de gestión y ejercicio de los recursos públicos; y se fijaron las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento.

4. La pregunta Parlamentaria como mecanismo de Rendición de Cuentas.

A partir de las reformas a los artículos 69 y 93 de la CPEUM, publicadas el 15 de agosto de 2008, han sido citados diversos secretarios de Despacho, al Procurador General de la República y a directores de entidades paraestatales.

Normado por Acuerdos Parlamentarios, el Senado ha ejercido dos veces su derecho a la pregunta parlamentaria, enviando sendas listas de 50 preguntas al titular del Poder Ejecutivo Federal, durante 2008 y 2009, obteniendo las correspondientes respuestas en tiempo y forma, las cuales fueron publicadas en la Gaceta. Dichas preguntas son aprobadas por el pleno y las respuestas correspondientes se han turnado a las comisiones respectivas y se han difundido a través de los medios internos.

45 Información proporcionada por la Secretaría General de Servicios Administrativos del Senado de la República.

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5. Observaciones del Titular del Poder Ejecutivo Federal a Leyes o Decretos aprobados por el Congreso.

Una vez que la Cámara revisora envía un proyecto de decreto al titular del Poder Ejecutivo, éste un uso de las facultades que le otorga el artículo 72 de la CPEUM, puede realizarle observaciones, en cuyo caso las remite, dentro de los siguientes diez días hábiles, de manera directa a la Cámara de origen para su estudio, a no ser que el Congreso hubiera cerrado o suspendido sesiones, en cuyo caso la devolución debe hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.

En el supuesto de que el proyecto no sea devuelto por el Poder Ejecutivo a la Cámara de origen dentro de dicho plazo, éste se entiende como aprobado.

En ejercicio de dicha facultad constitucional, de 2006 a la fecha, el titular del Poder Ejecutivo ha observado cinco decretos aprobados por el Congreso. Observaciones que han sido atendidas conforme al mismo precepto constitucional.

6. Leyes y Decretos aprobados por el Congreso en materia de Fiscalización y Rendición de Cuentas.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (1 de abril de 2009)

Establece criterios generales que rigen la contabilidad gubernamental y la emisión de información financiera de entes públicos. Es de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la federación, estados, Distrito Federal, municipios, demarcaciones territoriales del Distrito Federal, entidades paraestatales e instituciones con autonomía constitucional. En su interior, destaca que la contabilidad gubernamental, primero, servirá como herramienta de decisiones sobre las finanzas públicas para lograr una mejor aplicación de los recursos públicos en beneficio de la sociedad. Establece principios comunes en los tres órdenes de gobierno para una mejor administración de los recursos de la nación.

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Impulsa la transparencia y la rendición de cuentas para que los mexicanos conozcan el destino y la forma en que se gastan los recursos de nuestro país.

Finalmente, la ley requiere que la federación, las entidades federativas y los municipios se sumen hacia una contabilidad, bajo los estándares más actuales a nivel nacional e internacional.

Ley de Fiscalización y Rendición de cuentas de la Federación (30 de mayo de 2009)

Regula la facultad de la Auditoría Superior de la Federación para realizar auditorías sobre:

� El desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales;

� La emisión de las recomendaciones que considere pertinentes para promover mejoras en dichos programas;

� La fiscalización directa de los recursos federales que ejerza cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otro acto jurídico, así como los recursos públicos que se transfieran a fideicomisos, fondos o cualquier otro acto jurídico;

� Las revisiones de situaciones excepcionales durante el ejercicio fiscal en curso; y

� El procedimiento relativo al informe preliminar sobre el resultado de la revisión de la cuenta pública, así como respecto de la obligación de las entidades federativas y las demás entidades fiscalizadas.

Establece que los servidores públicos federales y locales que reciban o ejerzan recursos públicos federales, y cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso o fondo, que reciba o ejerza recursos de la federación, deberán proporcionar la información y documentación que solicite la entidad de fiscalización superior de la federación.

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Finalmente, se incorpora el programa para la fiscalización del gasto federalizado y faculta a la Auditoría Superior de la Federación a realizar un análisis del informe trimestral sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública.

7. Ejercicio de las facultades exclusivas del Senado.

A efecto de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 76 de la CPEUM, durante la LX Legislatura se ha llamado en diversas ocasiones a comparecer al Titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Asimismo, cuando ha sido necesario se han aprobado o ratificado, entre otros, los nombramientos de:

� Procurador General de la República;

� Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Nombramientos de los empleados superiores de hacienda;

� Personal diplomático;

� Los ascensos de jefes del Ejército y de la Armada de México;

� Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y a los integrantes de su Consejo Consultivo; e

� Integrantes de la Junta de Gobierno del Banco de México.

8.- Acciones de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación en el Senado.

En cumplimiento de sus atribuciones, la Entidad de Fiscalización Superior de la federación revisa anualmente la Cuenta Pública de los tres poderes de la Unión y de los órganos constitucionales autónomos.

Al Senado de la República le ha realizado auditorías del ejercicio presupuestal durante los años que van de 2001 a 2008, con excepción del año 2007. Asimismo, ha realizado evaluaciones de

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las percepciones ordinarias y extraordinarias de los mandos medios y superiores durante los años de 2003, 2004 y 2005.46

9. Contraloría Interna del Senado

Hacia su interior y en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley Orgánica del Congreso, el Senado cuenta con una Contraloría Interna, entre cuyas funciones está la de realizar auditorías internas del ejercicio del presupuesto de egresos de la Cámara. También audita a los grupos parlamentarios respecto del ejercicio de los recursos que les sean asignados y tiene la obligación de presentar informes semestrales. Dichos informes se hacen del conocimiento del Pleno por conducto de la Mesa Directiva, y una vez aprobados, se remiten a la Auditoría Superior de la Federación.

En resumen, la Contraloría Interna es el órgano que fiscaliza el ejercicio presupuestal anual del Senado y de velar por el correcto funcionamiento de los procesos administrativos, técnicos y parlamentarios, y el aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y financieros al interior de la Cámara.

10. Informes de los Secretarios de Despacho.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 93 de la CPEUM, Los Secretarios del Despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del estado que guardan sus respectivos ramos. En este contexto, año con año se reciben los informes provenientes de todas las secretarias y entidades de la administración pública federal, mismos que se turnan para su estudio a las comisiones correspondientes.

11.- Controversias Constitucionales y Juicios de Inconstitucionalidad.

En materia de controversias constitucionales a que hace referencia el artículo 103 de la CPEUM, desde el año de 2000 a la fecha, el


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Senado de la República ha participado en un casi quinientas controversias.

En materia de Juicios de inconstitucionalidad a que se refiere la fracción II del artículo 105 de la CPEUM, el Senado ha participado en un total de 42, desde el año de 2000 y hasta la fecha.47

12. Declaración de situación patrimonial de los Senadores y de los Servidores Públicos.

Los senadores de la República y los servidores públicos que laboran en la institución tienen la obligación legal de presentar una declaración inicial de situación patrimonial al inicio de su encargo ante la Autoría Superior de la Federación y, anualmente, en el mes de mayo, se presenta una Declaración de Modificación Patrimonial.

13. Iniciativas de ley o decreto presentadas por Senadores en materia de Rendición de cuentas.

Durante la LX Legislatura del Senado se han presentado 16 iniciativas en materia de transparencia y rendición de cuentas, correspondiendo 7 al grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, 4 al grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, 2 al grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática y 2 a los grupos parlamentarios del Partido Verde y Convergencia, una a un legislador sin grupo parlamentario, y una al titular del Poder Ejecutivo.

14. Instrumentos del Senado para difundir sus trabajos legislativos.

El Senado cuenta con diversos instrumentos para difundir sus trabajos legislativos entre los que destacan: la Gaceta del Senado; el Diario de los Debates, el sitio WEB y el Canal del Congreso. Dichos instrumentos cumplen la función de mantener informada a la ciudadanía y a los grupos interesados, sobre las funciones que realiza en su interior el Senado y les permiten el acceso a sus principales procesos de toma de decisiones.


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En este punto, es pertinente destacar que el Congreso es el único órgano del Estado que tiene registro público de todos los debates ocurridos en su interior desde el año de 1857. Asimismo, fue el primero de los poderes de la Unión en contar con un canal de televisión para difundir sus trabajos y debates internos.

15.- Informes de los Órganos que integran el Senado.

Los órganos de gobierno y las comisiones del Senado presentan informes anuales, los cuales se hacen del conocimiento del pleno y quedan a disposición de los senadores. Dichos órganos cuentan con una sección en el sitio oficial del Senado que les permite difundir sus principales actividades.

Por su parte, los grupos parlamentarios tienen la obligación estatutaria de presentar informes de sus actividades legislativas ante sus órganos de dirigencia partidista. Asimismo, los recursos que reciben de la Cámara son sujetos de auditorías por parte de la Contraloría Interna del Senado.

Finalmente, los senadores en lo individual presentan informes de actividades ante sus electores en sus respectivas entidades federativas.

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Comentario final.

Actualmente, rendición de cuentas es un término escuchado en cualquier discurso político o programa de gobierno. Rendir cuentas se ha convertido en prioridad de los gobernantes, al menos en el discurso. Muchas secretarías de Estado y organismos descentralizados han diseñado programas de transparencia y rendición de cuentas, y el Congreso aprobó la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, y recientemente, reformas al artículo 6º de la CPEUM para garantizar la transparencia de sus acciones, y permitir así, la vigilancia de la sociedad y de los sectores interesados.

Rendir cuentas se ha vuelto una prioridad, pero no siempre se entiende el significado global del concepto ni los mecanismos adecuados para diseñar un sistema eficaz y eficiente. Para mayor ejemplo, en el gobierno del presidente Calderón se estableció, dentro del Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012.

El Senado mexicano ha cumplido a cabalidad su parte en la nueva cultura de la rendición de cuentas realizando sus funciones en apego a las normas constitucionales y legales, y creando nuevas leyes que permiten transparentar el ejercicio del poder público y proporcionar mayores elementos informativos a la sociedad. Sin embargo, para elevar la eficacia y la eficiencia del gobierno en México se requiere diseñar un sistema de rendición de cuentas en dos vertientes. Por un lado, promover la transparencia de las instituciones de gobierno, establecer incentivos adecuados para limitar el oportunismo de los agentes políticos, aumentar la responsabilidad política de los legisladores mediante la reelección inmediata, mejorar los sistemas de supervisión del Ejecutivo y hacer efectivas las sanciones en casos de incumplimiento.

Es preciso que la sociedad en su conjunto se involucre en el sistema de rendición de cuentas y asuma parte del costo de su operación. Un sistema ágil y ligero de vigilancia política implica ciudadanos con poder para denotar mecanismos legales de rendición de cuentas. La responsabilidad de los votantes va más allá de emitir su voto cada tres o seis años. Su participación es indispensable para que nuestra democracia redunde en gobernabilidad y que resuelva los problemas cotidianos de la población.

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Tipos de rendición de cuentas, sujetos, instrumentos y destinatarios

Fuente: Adaptado de O’Donnell, 2003: 34-53 y Peruzzotti y Smulovitz, 2002:27

Social

a. Libertad de expresión: Deliberación pública

b. Libertad de asociación: Denuncia pública.

c. Derecho de petición

a. Veto presidencial, decretos, control administrativo, acción penal.

b.- Fiscalización, Juicio político, comisiones de investigación, comparecencias, solicitudes de información, acuerdos parlamentarios, sanción de nombramientos.

c. Revisión judicial, facultad de investigación, resolución de controversias, acción jurisdiccional.

Vertical

Electoral Voto

Capacidad de investigación y sanción, autonomía parcial, especialización, facultad de denuncia penal.

Rendiciónde

cuentas

Balancey

Equilibriode

Poderes

Asignada

Horizonta

a. Medios de comunicación

b. ONG’S

c. Sociedad civil organizada

Ciudadano(individual)

a. Poder Ejecutivo

b. Poder Legislativo

c. Poder Judicial

Órganos constitucionalesAgencias

Sujetos Instrumentos Destinatario

Representantes Populares

Titular delPoder Ejecutivo Federal

Poder Ejecutivo

Poder Legislativo

Poder Judicial

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BIBLIOGRAFÍA

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LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL SENADO MEXICANO

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