LA REFORMA JUDICIAL Y DE LAS POLICÍAS EN MÉXICO:

FUNDAMENTOS ESENCIALES PARA UNA SOCIEDAD LEGAL.

INFORME PREPARADO PARA EL COMITÉ DE ASUNTOS EXTERIORES

DEL SENADO DE LOS ESTADOS UNIDOS. 9 DE JULIO DE 2012.

PRESENTACIÓN. SENADO DE LOS ESTADOS UNIDOS, COMITÉ DE

ASUNTOS EXTERIORES.

Estimados colegas: México es uno de los socios más importantes de los

Estados Unidos. Recientemente, la cooperación bilateral en materia de

seguridad se ha profundizado y madurado, al tiempo que México y los Estados

Unidos hacen frente al tráfico de drogas ilícitas y la violencia que con ello viene

asociada.

En abril del presente año, despaché a la mayoría del personal de apoyo de

este comité a las ciudades de México y Monterrey, donde llevaron a cabo

extensas entrevistas con oficiales mexicanos y estadounidenses, con expertos

en políticas públicas y con promotores de los derechos humanos, quienes

examinan de manera cerca la cooperación de nuestros países en cuestiones

de la seguridad bilateral. Sus hallazgos son incluidos en este reporte. Espero

que estos hallazgos y recomendaciones informen las discusiones políticas en

el futuro periodo de transición política en los dos países.

Sinceramente, John F. Kerry, Senador.

CONTENIDO:

Introducción..................................................................................................... 2

Recomendaciones........................................................................................... 5

La iniciativa Mérida.......................................................................................... 4

Reforma a las policías mexicanas................................................................... 6

La reforma judicial en México.......................................................................... 9

El futuro de la cooperación bilateral en seguridad..........................................

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INTRODUCCIÓN.

El año 2012 es un año de elección presidencial en México y en los Estados

Unidos. El 1° de diciembre, el nuevo presidente de México, Enrique Peña Nieto,

asumirá el cargo y al siguiente mes lo hará a su vez el ganador de las

elecciones de los Estados Unidos. Los nuevos liderazgos conllevan cambios,

en el contexto de la relación México-Estados Unidos, un cambio de liderazgo

podría alterar la actual dinámica de cooperación en seguridad. En el medio de

este cambio potencial, este comité quiere ser enfático en recomendar que se

mantenga el robusto apoyo bilateral para la Iniciativa Mérida, y hace un llamado

a las entrantes administraciones de México y Estados Unidos para expandir su

apoyo para las reformas mexicanas de su sector judicial y policial, por ser los

mejores medios para reducir los altos niveles de crímenes violentos en México.

Los pasados cinco años y medio, la administración de Calderón ha sido el

arquitecto de la campaña de México contra el crimen organizado, cuyo enfoque

primario ha sido la eliminación de los jefes del crimen organizados (conocidos

popularmente como “capos”) y se ha desplegado un gran número de efectivos

militares en regiones y ciudades de alta incidencia delictiva. El Gobierno de los

Estados Unidos se ha unido con México en su esfuerzo de combatir el crimen

organizado dentro del marco de la Iniciativa Mérida. Para ponerlo claro, la

estrategia la dirige México, y la asistencia de los Estados Unidos es una

pequeña fracción del total de los gastos de México en su esfuerzo. Los oficiales

en México y en los Estados Unidos enfatizan que la Iniciativa Mérida ha servido

como un catalizador para un profundo esfuerzo compartido en el cumplimento

de la ley y sobre este entendimiento, los desafíos y las cargas son

compartidas.

La cooperación en seguridad entre México y los Estados Unidos durante el

siglo XX fue marcada por la mutua suspicacia; cuando esta ocurría, fue porque

generalmente los oficiales estaban dispuestos a superar la desconfianza que

prevalecía para resolver casos específicos y prioritarios. A pesar de estas

profundas sensibilidades, la administración de Calderón progresivamente abrió

la puerta para una mayor cooperación, al tiempo que se imponían las reglas

sobre el terreno para el apoyo de los Estados Unidos. Ansioso para

institucionalizar la cooperación en seguridad y aplicación de la ley en México,

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similar a la relación que se tiene con Canadá, el gobierno de los Estados

Unidos ha efectuado un gradual acercamiento y de largo plazo para construir

enlaces operacionales con las agencias mexicanas encargadas de la aplicación

de la ley y con los poderes judiciales de las entidades. De inicio, la

administración del Pdte. Calderón vio a la Iniciativa Mérida como una forma de

recibir información sensible de las agencias de seguridad de los Estados

Unidos para que las autoridades mexicanas tuvieran objetivos muy precisos

del crimen organizado, así como para obtener acceso al equipo y tecnología

antinarcóticos que se dispone en los Estados Unidos. Las autoridades

mexicanas fueron menos receptivas para que sus policías, el personal de las

procuradurías que investigan los delitos, así como los jueces y otros burócratas

que procesan y castigan a los delincuentes, recibieran capacitación y

entrenamiento de las contrapartes de Estados Unidos. Conforme se ensanchó

la confianza entre las partes, la cooperación bajo la iniciativa Mérida se

ensanchó y profundizó. Este facilitó para hacer progresos en otros asuntos

también importantes para la relación de ambos países, como el comercio, la

protección ambiental y la energía.

A pesar de que la administración del Pdte. Calderón mejoró de forma

progresiva para dar de baja a los jefes claves del crimen organizado, esta

estrategia "capo-centrista" ha sido muy criticada porque hizo de lado las

necesidades de seguridad diaria del mexicano promedio. Se le ha confiado al

ejército mexicano la mayor parte de la tarea de confrontación con los carteles

de narcotraficantes, lo que a la larga se ha notado inefectivo y en algunas

casos han exacerbado la violencia que sufren los civiles.

Aunque el presidente electo Peña Nieto, como los otros dos candidatos,

expresaron en su campaña el apoyo para mantener la cooperación de

seguridad entre los dos países, no hay duda que enfrentará una inmensa

presión pública para que de forma rápida y efectiva reduzca la violencia y la

inseguridad. Desde diciembre de 2006, cuando el Presidente Calderón lanzó

su campaña contra el crimen organizado, México alcanza más de 55,000

homicidios relacionados con las drogas ilícitas. Las tácticas horrorosas que

utilizan las organizaciones criminales para intimidar tanto a sus rivales como a

las autoridades han afectado de manera profunda la conciencia pública de

México. Los asesinatos en masa incluyen a mujeres y niños. Los cuerpos son

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mutilados y colgados de puentes, y las cabezas decapitadas son puestas en

lugares públicos. Al menos en una ocasión, una cabeza de puerco fue cosida a

un torso humano. Puestas así las cosas, se tiene una extendida convicción

entre los mexicanos que la cooperación en materia de seguridad entre los dos

países vecinos no sólo debe tener por objetivo el crimen organizado, sino que

se debe ayudar a México a reducir estos inaceptables niveles de hiperviolencia

criminal.

La campaña de la administración del Pdte. Calderón contra el crimen

organizado goza del apoyo mayoritario de los mexicanos, pero muchos dudan

de que el gobierno gane y prevalezca contra las organizaciones criminales. La

médula de estas dudas está en la incapacidad del gobierno para reducir y

aminorar la hiperviolencia que ocurre en ciertas regiones de México. En

términos simples, la mayoría de los mexicanos desconfían de las principales

herramientas de las autoridades federal y estatal para hacer frente al crimen: la

policía y el sistema judicial, dado su alto índice de corrupción a todos los

niveles y su inefectividad.

La administración del Pdte. Calderón concentró sus esfuerzos en las reformas

para fortalecer la capacidad de las instituciones federales para combatir al

crimen organizado, acompañado con un modesto esfuerzo para impulsar las

capacidades persecutorias de las autoridades para investigar y castigar a los

criminales. En comparación, el apoyo para la reforma y fortalecimiento del

poder judicial federal ha sido modesto y está casi detenida, y ha sido hasta el

fin del mandato de Calderón que se impulsa la necesidad de la reforma a las

fuerzas policiales de las entidades federativas.

Este reporte del comité enfatiza que es vitalmente importante para la

administración entrante que se modernice su sector judicial y se implemente

una profunda reforma de las policías, identificando los recursos para hacerlo

de manera efectiva, y asegurar el apoyo público para estas reformas. Los

Estados Unidos deben apoyar estos esfuerzos hasta su fin, así como promover

un combate efectivo contra los grupos del crimen organizado en México, así

como, igual de importante, avanzar en la seguridad de largo plazo y el

bienestar de todos los ciudadanos mexicanos.

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RECOMENDACIONES:

I. Este reporte del comité recomienda que el Congreso de los Estados Unidos

asegure un adecuado y sostenible fondo, idealmente de $1000 millones de

dólares para los siguientes cuatro años, para la Iniciativa Mérida, que ayuden a

México, entre otras cosas, acelerar el establecimiento de un sistema judicial

acusatorio tanto a nivel federal como estatal, y para asistir, en cooperación muy

cercana con las autoridades federales, para que las entidades federativas

reformen sus fuerzas policiales. Utilizando el modelo "entrena al entrenador",

los expertos de los Estados Unidos pueden ayudar en mejorar las capacidades

de los mexicanos, lo cual es importante tanto para la implementación primaria

como el esfuerzo sostenido a largo plazo.

II. Los oficiales de los Estados Unidos debe enfatizar la prioridad de las

reformas judiciales y policiales a la entrante administración mexicana, poniendo

en claro la alta importancia que tienen para el Gobierno de los Estados Unidos

que se hagan estas reformas. Estas reformas son de largo plazo, difíciles en lo

técnico, requieren cooperación a todos los niveles, así como entre las

autoridades federales y estatales, y no se debe permitir que se pierdan en un

concurso de relaciones públicas. El apoyo y presión de los Estados Unidos

puede jugar un rol importante para asegurar la continuación de las reformas, tal

vez acelerar su implementación, bajo la nueva administración en México.

III. El gobierno de los Estados Unidos deberá incrementar sus esfuerzos para

fortalecer la reforma de las policías en México, federal y estatales, bajo

mecanismos de rendición de cuentas, como son unidades investigación

internas efectivas y autónomas, y suspensiones preventivas, para controlar y

aminorar la corrupción y las violaciones a los derechos humanos que son

marca de las policías mexicanas. Estos mecanismos deben asegurar que los

policías respondan por sus crímenes y abusos que cometen, estos son

elementos esenciales para que los mexicanos confíen en sus policías.

IV. La reforma a la policía federal mexicana tiene mayores recursos y está más

avanzada que las policías estatales, a pesar de que la mayoría de los delitos

son los que deben ser investigados por los estados. El apoyo de los Estados

Unidos debe incrementarse para la reforma en este nivel.

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V. Aún si fue considerado como un paso previo dada la debilidad de las policías

y autoridades estatales, el uso de los militares para combatir el crimen

organizado ha tenido éxitos limitados y, en algunos casos, se tienen violaciones

a los derechos humanos. Incrementar las capacidades de las policías hará que

se deje de usar a los militares para estos asuntos de seguridad interna. El

esfuerzo para fortalecer a la policía mexicana podrá simultáneamente animar a

la reducción del rol de los militares en proveer la seguridad cotidiana y

doméstica.

VI. El gobierno de los Estados Unidos necesitar continuar fortaleciendo la

capacidad persecutoria de la Procuraduría General de Justicia y de las

procuradurías estatales. Con respeto a la separación de poderes, los Estados

Unidos debe trabajar junto con el gobierno mexicano para promover la reforma

judicial tanto a nivel federal como estatal.

VII. La embajada de los Estados Unidos debe trabajar con sus contrapartes

mexicanas y con la sociedad civil para promover un mayor apoyo para que el

público entienda los esfuerzos de la reforma judicial. La negativa percepción

pública y falta de entendimiento de las legislaturas locales, impiden de forma

innecesaria estas reformas. Los estudios evidencian el mejor desempeño de un

sistema judicial basado en la oralidad y acusatorio que se han implementado

en algunos estados, lo cual debería hacerse público.

VIII. Tanto en la reforma judicial como en la policial, México tiene la

oportunidad para incrementar la protección de los derechos humanos. Todos

los esfuerzos de los Estados Unidos al respecto deben incorporan la visión de

los derechos humanos. Los oficiales de Estados Unidos deben consultar a la

sociedad civil mexicana, y la Secretaría de Estado debe usar su mandato para

que se consolide el respeto sin restricciones de los derechos humanos,

condiciones necesarias de conformidad con la FY2012.

REFORMA POLICIAL.

El gobierno mexicano quiere recuperar la confianza de sus ciudadanos en la

policía, ya que su credibilidad quedó desecha por su corrupción en todos los

niveles y su inefectividad. Esto no es un asunto fácil, en una encuesta del año

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2010, solo el 8% de los mexicanos encuestados expresaron confianza en la

policía.

La administración del Pdte. Calderón ha invertido de manera significativa en el

fortalecimiento de las instituciones federales para ensanchar su capacidad para

combatir el crimen organizado. El principal beneficiario ha sido la Policía

Federal Mexicana, cuyos efectivos se han incrementado cinco veces, de 6,500

a cerca de 36,000, con un reclutamiento selectivo y con el ingreso de 7,000

egresados de educación de nivel superior. En comparación, la Procuraduría

General de la República, cuyo campo requiere de una menor fuerza policial,

pero especializada en la investigación de los delitos, ha recibido menos

recursos, y por ello ha realizado modestos avances para reforzar sus

capacidades. Ambas instituciones han implementado procedimientos para

combatir la corrupción interna, requiriendo que su personal apruebe exámenes

de confianza (incluye investigación de antecedentes personales, patrimonial,

toxicología, médico, sicológico y polígrafo).

Algunos analistas argumentan que la mayor efectividad de las instituciones

federales han puesto a la defensiva a las organizaciones y grupos criminales y

que estos carteles no representan una amenaza de seguridad nacional para el

gobierno mexicano. Apuntan que el gobierno mexicano ha eliminado o

capturado a varios líderes y cabecillas de estos grupos, y un buen número

fueron extraditados a los Estados Unidos, debilitando las redes de algunos

grupos delincuenciales y la fractura de otros. Sin embargo, es claro que dos

redes criminales, Sinaloa y los Zetas, y sus aliados locales, están enfrascados

en una agresiva batalla entre ellos y contra las fuerzas federales, para

recuperar el control de las actividades ilícitas en sus "territorios", lo cual

incluye el tráfico de armas, la extorsión, el tráfico de personas, y el lavado de

dinero. Estas organizaciones criminales tienen intimidados a los gobiernos de

ciertos estados y municipios, y no dudan en infligir horrorosos niveles de

violencia cuando se consideran amenazados en sus áreas de influencia.

México tiene una estructura de gobierno federal, la fuerza de policía federal y la

Procuraduría federal son, y serán, en número pequeño para someter a control

de los criminales y poder reducir los niveles de hiperviolencia que padecen

ciertos estados mexicanos. Como resultado, la fuerza federal quiere que los

estados asuman sus responsabilidades de manera efectiva. Sin embargo, hay

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un debate entre las autoridades persecutoras federal y las estatales sobre

cuestiones de competencia para la investigación y persecución de

determinados delitos, pero sobre todo, los homicidios relacionados con el

tráfico y venta de drogas. La Policía Federal y la Procuraduría General dicen

que no tienen jurisdicción, por la estructura federal, para perseguir los

homicidios perpetrados por los carteles criminales y sus filiales, apuntan que la

gran mayoría de los delitos cometidos en México, el 92%, incluyen muchos

delitos cometidos por estos carteles, lo que cae en la jurisdicción de las

autoridades de los estados y municipios. En la contraparte, los procuradores

locales alegan que estos homicidios están vinculados con el crimen organizado

de narcóticos, y por ley, deben ser investigados por el Procurador Federal. Una

posible solución a este embrollo de competencias legales podría ser que el

Congreso mexicano legisle para que más delitos sean considerados de índole

federal y sean investigados por la Policía Federal la Procuraduría General de la

República, las cuales tiene mayor capacidad. Pero, dada las limitadas fuerzas

federales, esta sería la segunda mejor solución.

Poniendo aparte el debate de competencias, este reporte hace suyo la opinión

de muchos expertos mexicanos de que una campaña federal de largo aliento

contra las organizaciones criminales solo puede triunfar si puede enlistar una

cooperación efectiva de las fuerzas policiales estatales y municipales. Hay más

de 350,000 policías poco entrenadas que se reparten entre el Distrito Federal,

31 estados y más de 2,500 municipios, y esto es un enorme desafío. La

administración Calderón intentó hacer algo, proponiendo un solo mando policial

en cada estado, pero fue rechazado por los legisladores mexicanos que lo ven

como una toma de poder por la federación y los estados. El gobierno de los

Estados Unidos está muy interesado en forjar una relación de cooperación con

las autoridades estatales y municipales, pero se topa con cuestiones de

soberanía, por lo cual el apoyo se canaliza a través del Sistema Nacional de

Seguridad Pública. Dentro del marco de la Iniciativa Mérida, ambos gobiernos

identificaron que tres estados, Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas,

fronterizos con Estados Unidos, con altos niveles de violencia, tiene la prioridad

para que reciban asistencia para profesionalizar sus policías. Por otro parte, se

ha cooperado con el gobierno del Estado de Nuevo León para establecer una

unidad de policía acreditada, que se busca replicar a otros estados. En este

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2012, el gobierno mexicano propuso expandir el programa de entrenamiento

para incluir a esta lista prioritaria a otros ocho estados. Para reforzar el

entrenamiento, ambos gobiernos acordaron establecer una academia para

entrenar a las policías locales, la cual abrió en mayo pasado en Puebla.

REFORMAS JUDICIALES.

El sistema de justicia en México es inquisitorial, opaco, lento, y alienta la

impunidad. Este sistema basado en papel es marcado por altos índices de

detenciones preventivas, sobrepoblación en prisiones, juicios conducidos con

poca o ninguna transparencia, y se usan evidencia contaminada o de plano

tramposa. Hay evidencia de que se usa la tortura para obtener confesiones en

delitos serios. Este tipo de sistema inquisitorial ha probado ser ineficiente y

proclive a la corrupción. El resultado de todo esto es que se tiene un alto nivel

de impunidad: solo el 2% de los delitos tienen una sentencia condenatoria del

delincuente.

Reconociendo que este sistema es inadecuado para hacer frente a las

demandas del México moderno, el Congreso mexicano lanzó una reforma

ambiciosa en 2008 para transformar su poder judicial. Las reformas

constitucionales requieren que en el año 2016, los poderes judiciales federal y

locales transiten de un sistema inquisitorial a una sistema acusatorio, que sea

ágil, transparente, y oral.

Las reformas federales y estatales para implementar al sistema acusatorio

pretenden mejorar la transparencia, la eficiencia y la calidad del sistema judicial

mexicano. Los juicios acusatorios tienen como características los argumentos

orales expresados en un juzgado abierto, oportunidad garantizada para la

participación de testigos, mejor protección de la evidencia, salvaguardas para

evitar obtener confesiones por tortura, el uso alternativo de medio para

solucionar litigios y la presunción de inocencia.

Muchos observaron una falla en la administración de Calderón para asignarle

a la reforma judicial federal la misma urgencia que la que dio para derribar a

los criminales clave de los carteles. Alegan que la efectividad de la policía

federal incrementó los arrestos de los delincuentes, pero no existió correlación

con el incremento de las sentencias condenatorias a estos delincuentes, lo que

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resultó en sobrepoblación carcelaria sin condenas y la "puerta giratoria" en las

prisiones para muchos delincuentes.

Inherente a un proceso largo, la reforma judicial probablemente requerirá una

generación para que se institucionalice. Los abogados instruidos en el nuevo

sistema requerirán nuevos libros, una currícula revisada y entrenar a los

profesores de las facultades y escuelas de derecho. Muchos abogados

acostumbrados al sistema inquisitorial son renuentes a cambiar al nuevo

sistema acusatorio. Los jueces federales representan un desafío particular,

porque son muy celosos de su independencia del poder ejecutivo. Los que

apoyan la reforma judicial también enfrentan una batalla cuesta arriba con la

opinión pública, ya que lo perciben consecuente con los delincuentes. En

Chihuahua, donde el sistema acusatorio se implementó de forma completa, en

un caso muy publicitado de sospecha de asesinato, el acusado fue liberado

por tres jueces que argumentaron que los fiscales no había expuesto una

investigación sólida con suficiente evidencia, por lo que se expidieron reformas

legales para debilitar las garantías de los acusados, por el clamor popular que

produjo este caso.

Tener la protección adecuada en lo físico como legal para los actores de un

proceso puede ser muy difícil para el sistema acusatorio, si no es que crítico.

Dado que el sistema acusatorio promueve la transparencia por los juzgados

abiertos, los testigos y jueces están expuestos a un elevado riesgo de ataques

a su persona. El nuevo sistema debe incorporar mecanismos de protección

adecuados, la intimidación para estos actores pueden minar de forma grave el

éxito de este modelo. Los acusados tienen disposición de mayor protección ya

que el sistema acusatorio asume su inocencia hasta que se pruebe su culpa.

Sin embargo, la reforma constitucional de 2008 permite la práctica mexicana

conocida como "arraigo", en el cual los individuos pueden ser detenidos hasta

por 80 días sin formularse cargos en su contra para ser investigados.

Técnicamente, el "arraigo" es legal solo en las situaciones en las que el

individuo es sospechoso de formar parte de la delincuencia organizada. Las

organizaciones de los derechos humanos en México y a nivel internacional

claman que estas detenciones son violaciones al derecho humano al debido

proceso legal, como la de presunción de inocencia, y expresan que los

detenidos en "arraigo" tienen gran riesgo para el abuso de la autoridad. Los

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programas de cooperación de los Estados Unidos necesitan apoyar los

esfuerzos para eliminar el uso del "arraigo" en México.

EL FUTURO DE LA COOPERACIÓN BILATERAL EN SEGURIDAD.

Los Estados Unidos debe continuar su fuerte apoyo para la reforma judicial y

policial de México en su nivel federal y estatales...

El gobierno de los Estados Unidos debe hace mucho más para los criminales

que se encuentran dentro de los Estados Unidos y que están asociados con la

violencia en México. Se tiene una responsabilidad para con sus propios

ciudadanos y con el gobierno de México, para reducir la demanda de

narcóticos. Las agencias de Estados Unidos deben incrementar su esfuerzo

para combatir el tráfico de armar hacia México y el uso de las instituciones

financieras para lavar las ganancias ilícitas de los carteles mexicanos.

Los Estados Unidos tiene una apuesta vital para un buen apoyo y una efectiva

gobernabilidad en nuestro vecino inmediato. La habilidad de México para

desmantelar las organizaciones criminales y reducir su hiperviolencia que

afecta a ciertas regiones depende en gran parte de su policía federal y su

sistema judicial, junto con las contrapartes de los estados, para poder arrestar y

procesar de forma efectiva a estos peligrosos delincuentes. La administración

del Pdte. Calderón lanzó el esfuerzo, pero la primera responsabilidad para

consolidar el esfuerzo recaerá en su sucesor y en los gobernadores.

El presidente electo Peña Nieto ha expresado su intención para continuar la

cooperación con los Estados Unidos. Con toda probabilidad, el nuevo

presidente reconfigurará algunos elementos de la actual estrategia criminal

contra los delincuentes, pero mantendrá la parte central de la cooperación de la

Iniciativa Mérida.

Este reporte del comité recomienda sostener, robustecer los fondos, y dar

apoyo político para los ladrillos de la Iniciativa Mérida, que son la reforma

policial y la reforma judicial, para asegurar el éxito de este vital esfuerzo

cooperativo de las dos naciones.

Disponible completo y en su idioma original en http://www.gpo.gov/fdsys/

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