Sistemas de Protección Social

LA REFORMA DEL SISTEMA

PREVISIONAL EN LA ARGENTINA

Dr. C. E. Filgueira LimaBuenos Aires, Junio de 2005

REGÍMENES PREVISIONALES

Se conceptualiza la seguridad social en un sentido amplio, como “el

conjunto de recursos de distinta naturaleza, organizados por el Estado y que

tienen como fin satisfacer distintas necesidades que se les generan a las

personas en una sociedad, como consecuencia de la serie de contingencias

sociales que las afectan”.

Sin duda existe una zona fronteriza entre lo jurídico y lo sociológico, con las

dificultades lógicas y razonables derivadas de la complejidad de las funciones

requeridas para dar satisfacción a la multiplicidad de necesidades posibles.

Alemania introduce por primera vez, en 1883, el concepto de “seguro de

salud” con inscripción compulsiva y que tiene como antecedente las leyes de

seguros sociales de Bismarck, como el seguro legal de enfermedad para los

trabajadores (1883), el seguro de accidentes (1884) y el de invalidez y

jubilaciones (1889), a los cuales se agrega el seguro de desempleo (1927).

Los mismos se financiaban con aportes obligatorios de empleadores y

empleados.

De esta forma se intentó así dar alguna respuesta para paliar la

multiplicidad de problemas surgidos de la miseria y la explotación de los

obreros industriales, cuya vida social se desarrollaba en condiciones de

gravedad e indigencia.

En Francia (1894) se dicta la ley de jubilación para mineros, en 1895 la

ley de asistencia a ancianos inválidos y en 1910 la ley de jubilaciones de

obreros y agricultores.

En Estados Unidos se sanciona en 1935 la ley de Seguridad Social que cubría

riesgos de vejez, muerte, invalidez y desempleo.

El término Seguridad Social fue luego tomado por la Organización

Internacional del Trabajo (O.I.T.) y difundido mundialmente.

En Gran Bretaña, luego de financiada la Segunda Guerra Mundial los

problemas surgidos de la misma referidos a la invalidez de los excombatientes,

los inconvenientes de un sistema de salud con grandes limitaciones en su

capacidad de respuesta, otros problemas sociales como viudez,

discapacidades y los derivados de los problemas sociales en un país

devastado por la guerra, se elabora el informe de Beveridge.

En el mismo, se plantea que todo miembro de una sociedad tiene

derecho legal a estar cubierto por los beneficios de la Seguridad Social y el

Estado, mediante una adecuada asignación de los recursos, con la pretensión

de impedir – o en su caso morigerar - que alguno de sus ciudadanos se viera

limitado en su accesibilidad a los servicios de salud por situaciones de

pobreza, desempleo, enfermedad o vejez.

En el mismo se planteó la financiación en forma básica, a través de

rentas generales mediante el aporte de impuestos, bajo los principios de:

Comprensibilidad: Con lo que se pretendía la proporcionalidad en los

aportes obviamente en función de los ingresos, mientras que las prestaciones

se brindarían en función de las necesidades.

Adecuación: Se estableció un nivel básico de servicios, sin restringir la

voluntad de aquellos que pretendieran un nivel mayor de servicios, por los

cuales debían hacer otros aportes adicionales o pagarlos con sus ahorros.

Universalidad: Con este principio se incorporó a todo el universo

poblacional con iguales derechos para todos.

Todas estas ideas que luego se extendieron a otros campos, aportaron

basamento para lo que luego se desarrolló adoptando las características de lo

que fuera conocido como : “Estado de Bienestar”.

REGIMEN NACIONAL DE PREVISION.

Si bien la Seguridad Social, como quedó dicho, abarca situaciones más

amplias y complejas en las que intervienen una multiplicidad de factores,

trataré de abordar aquellas relacionadas a la vejez, invalidez, muerte y

sobrevivencia de las personas, tal como ha sido encarado en nuestro país.

En la Argentina coexisten el Régimen Nacional (Sistema Integrado de

Jubilaciones y Pensiones - S.I.J.P.), con regimenes provinciales ( para agentes

y empleados provinciales ), municipales, profesionales, policiales, de las

fuerzas armadas y de seguridad, regímenes especiales, etc...

En el caso específico de los regimenes provinciales, es importante

señalar que en agosto de 1993 se firmó entre el Estado Nacional y las

Provincias el “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”,

que además de otras cuestiones establece que el estado Nacional acepta la

transferencia de las Cajas Provinciales ( no incluye las cajas Profesionales )

en la medida que las provincias adhieran al nuevo régimen previsional que

adopte la Nación.

En este sentido es importante señalar que fueron transferidas las cajas

de Jubilaciones y Pensiones de San Juan, Santiago del Estero, Salta,

Tucumán, Río Negro, San Luis, La Rioja, Catamarca, Jujuy, Mendoza y la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El concepto general de los regimenes previsionales en nuestro país, fue

prácticamente desde sus orígenes sustentado sobre la base de la relación

laboral.

Además, tiene como fundamento el restar una parte del consumo

corriente para destinarlo como ahorro al consumo futuro. Un porcentaje del

salario pasa al fondo de pensión o jubilación para ser utilizado en el futuro

cuando las personas dejen la actividad laboral, por vejez, invalidez o muerte.

Aunque existieron regimenes provisionales anteriores, (en 1867-Caja

para Empleados Públicos de Santa Fe, por ejemplo) la primera caja de tipo

contributivo es la Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles que fue creada

en 1904 para los empleados estatales.

En el ámbito privado, se crea en 1915 la Caja de Trabajadores

Ferroviarios.

Luego de ésta, la creación de cajas sectoriales se multiplica (bancarios,

seguros, periodistas, gráficos, marina mercante, etc.) dando como

característica hacia la mitad del siglo XX, una gran atomización institucional,

organizada por sectores laborales, de naturaleza contributiva, y en general

estructurada sobre el método de capitalización colectiva.

Este hecho trajo aparejado una gran heterogeneidad (en lo referente a

edades y años de servicios, tasas, beneficiarios de supervivencia, etc.) y baja

cobertura poblacional.

Hasta el año 1943, se cubrían cuatrocientos treinta mil (430 mil)

afiliados, que representaban el 7 % de la población económicamente activa.

En 1944 se crea la Caja de Empleados de Comercio, y en 1945, la del

Personal de la Industria y se da un gran impulso por esos años a la política

provisional, alcanzando en 1949, a cubrir dos millones trescientos mil

(2.300.00) afiliados que significaba el 35% de la PEA.

En 1954 1955 se crean, respectivamente, las Cajas de Trabajadores

Rurales y para Trabajadores Independientes, Profesionales y Empresarios.

En general, para la financiación de los distintos regimenes provisionales

sectoriales se propiciaba una combinación de capitalización y reparto, con

fuerte presencia del principio de solidaridad intergeneracional.

A pesar de su estructura una multiplicidad de factores posibilitan que a

partir del año 1954, los beneficios superen la posibilidades financieras, con

prescindencia del esfuerzo contributivo y además disminuyen las reservas

provisionales por efecto de la inflación.

Esta situación trae como resultado, la imposibilidad de sostener un

sistema de capitalización y se acelera el paso hacia uno de reparto, y a

mediados de la década del sesenta el déficit de las cajas de jubilaciones y

pensiones resulta imposible de sostener.

Sin democracia, ya en 1955 y roto el orden constitucional, los pasos

instituidos no consolidaron un sistema basado en los principios que lo

fundamentaron, pero fundamentalmente ninguno de los cambios propuestos y

llevados adelante previeron la sustentabilidad del sistema.

En 1966 se aceleran los cambios y se modifica el esquema previsional

argentino a través de la Ley 18.037, para trabajadores en relación de

dependencia, agrupándolos en: Estado por un lado y Comercio, Industria y

Actividades Civiles, por el otro y se sanciona la ley 18.038, para los

denominados trabajadores autónomos.

La característica fundamental fue la unificación de aportes,

contribuciones, edades y era exclusivamente de reparto.

Esta transformación, posibilitó la subsistencia del sistema durante la

década del setenta, pero indudablemente, al seguir conceptualizando el haber

provisional como un remuneración sustitutiva del salario, tomar el salario de la

última etapa de al vida laboral activa y estructurar el sistema para garantizar la

cúspide del status laboral en la vida pasiva, sin vincularlo con la viabilidad para

llevarlo a cabo, no se posibilitó generar una solución estructural definitiva.

En la década del ochenta se ensayaron distintas alternativas para

incrementar los recursos del sistema previsional, ya que vale como ejemplo

que en 1979 era necesario menos del 5% como aporte financiero por parte del

Estado para solventarlo y ya en 1987 fue necesario más del 25%.

En 1990 la crisis de financiamiento se agrava, con la eliminación de

algunos impuestos que tenían empresas luego privatizadas ( pulsos telefónicos

y consumo de gas ), con el objetivo de presentar una situación mas favorable

para concretar las privatizaciones de las empresas estatales.

En 1992, el poder ejecutivo Nacional presenta en el Congreso un

proyecto para la creación de un nuevo Sistema Integrado de Jubilaciones y

Pensiones.

Este proyecto, aprobado con algunas modificaciones no tuvo en cuenta

proyecciones financieras y se desnaturaliza con la asignación compulsiva -

ante la “no opción” – al sistema de capitalización, lo que desfigura aún más el

discutible sistema propuesto y convertido finalmente en la ley 24.241.

Lo anterior culmina en parte un proceso de deterioro del sistema

provisional vigente hasta 1993 y que finalmente conlleva a la crisis del sistema

provisional argentino.

De todos modos, es importante tratar de analizar los factores que

determinaron la crisis provisional hasta 1994, para luego cotejar si el nuevo

sistema soluciona u origina situaciones de crisis, similares o de nuevo origen.

Las causas más importantes - entre otras - fueron los bajos niveles

prestacionales, otorgamientos no totalmente transparentes, endeudamiento

con beneficiarios que traía aparejado un alto y profuso grado de litigios no

resueltos, además de la alta evasión, la importante cantidad de trabajadores

informales, los incumplimientos del Estado, las jubilaciones de privilegio y el

aumento de la inflación, todo lo cual hizo su aporte para que la deuda

previsional consolidada – a 1994 - llegara a ocho millones (u$s 8.000.000) de

dólares.

Toda esta situación fue conduciendo a que el Poder Ejecutivo Nacional

planteara la modificación del sistema, como un recurso supuestamente

ineludible para su solución.

El envejecimiento poblacional es otro de los aspectos importantes a

considerar, no solo en nuestro país, con una población mayor de sesenta y

cinco años que en 1970 era el 7,6%; en 1990 llegó al 9,4% y hoy alcanza al

12.6%.

Este hecho encuentra fundamento en la disminución de la tasa de

natalidad por una parte y en un aumento de la expectativa de vida por otro.

Las proyecciones estimadas por el INDEC son que para el año 2050

tendremos cuarenta cuarenta y siete mayores de sesenta años cada cien

adultos de veinte a sesenta años.

También la relación “años de aporte - edad cronológica”, se manejó con

conceptos permisivos y flexibles, como así también los medios probatorios de

servicios, las moratorias, etc.

La metodología del anticipo jubilatorio para concretar supuestas y

discutibles “reformas del Estado”, fue un elemento presente en las políticas de

reducción de empleos públicos.

La evasión previsional, nunca eficazmente combatida, fue la constante a

través de los años, que además de verse potenciada por la no declaración

laboral (empleo “en negro” ) o por la actividad autónoma, fue también producto

del mal funcionamiento de los entes otorgantes de beneficios, muchas veces

no transparentes en los casos de invalidez y con las jubilaciones de privilegio.

Estos temas, son de gran importancia, pues muy pocos de los que han

actuado, legislado, dictado políticas o sentencias previsionales se encuentran

exentos, personal o familiarmente, de no haberse beneficiado con esa

situación.

Parecía así evidente que el funcionamiento como tal del sistema

operado hasta 1993, no podía seguir. En el imaginario colectivo se instaló el

sustento del pensamiento hegemónico del momento: la ineficacia del Estado y

la necesidad de introducir reformas privatizadoras en el sistema provisional.

Se planteó entonces como necesario avanzar en este sentido para

atender factores críticos, como por ejemplo solucionar la evasión y lograr el

equilibrio del sistema, un digno nivel de prestaciones con equidad horizontal,

otorgar beneficios con transparencia, eliminar los privilegios y estructurar una

gestión calificada desde el punto de vista profesional, moderno y acorde a las

nuevas tendencias.

Lamentablemente, luego de diez años de vigencia de la ley 24.241, no

se produjeron avances significativos dada la posición de los organismos

financieros internacionales – que sostuvieron las reformas en función de una

sustitución radical del Sistema Público – lo que agravó además las inequidades

existentes y no resolvió ninguno de sus problemas.

Resulta preocupante además que, a partir de la nueva legislación e

implementación del sistema previsional surgieron nuevos vicios que lo ponen

en serios riesgos.

El sistema integrado de jubilaciones y Pensiones es de naturaleza mixta,

no solamente por la existencia de los regimenes de reparto y capitalización,

sino también porque a los afiliados de ambos regimenes del Sistema

Previsional Público les otorga y abona la Prestación básica Universal (PBU) y

la Prestación Compensatoria (PC)

El régimen de reparto es administrado por el Estado a través de la

Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), y el de

capitalización, por las Administraciones de Fondos de jubilaciones y Pensiones

(AFJP).

Es decir, la naturaleza mixta del sistema es doble, por el método y por la

naturaleza jurídica de los entes, y ofrece una relativa posibilidad de opción por

parte de los afiliados.

La recaudación del sistema es unificada y a cargo de la Administración

Federal de Ingresos públicos (AFIP), quien separa los aportes con destino al

régimen de capitalización y los entrega a las AFJP y a la ANSES los que

corresponden al régimen previsional público.

El sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones comprende en forma

obligatoria, a los trabajadores mayores de dieciocho años que se desempeñen

como trabajadores independientes o trabajadores en relación de dependencia

del sector público o privado.

Su financiación tiene como base los aportes personales obligatorios, a

cargo de los trabajadores y opera con descuentos del 11% de los salarios, y

las contribuciones patronales, que en un principio fueron fijadas en el orden del

16% y luego reducidas, con el supuesto objetivo de favorecer el empleo, (lo

cual como se sabe, no respondió a las supuestas expectativas), a un promedio

del 11%.

En el caso de los trabajadores independientes existe un sistema tarifado

de aportes.

A estos aportes y contribuciones se agregan los aportes del Estado

Nacional en base a impuestos que, si bien son tomados en forma parcial,

suman una considerable e importante masa del financiamiento. (Como por

ejemplo: impuesto a las ganancias, impuesto a los bienes personales,

impuesto a los combustibles, impuesto al valor agregado (IVA) e, impuesto a

los cigarrillos, la mayoría en su peso relativo con importantes características

regresivas).

De todos modos, con ese importante aporte se alcanza a cubrir el total

de los fondos que demanda la Seguridad Social y se recurre hasta la

actualidad, a aportes del Tesoro Nacional y al endeudamiento, para el

sostenimiento del sistema.

Además de los aspectos antes señalados como deficitarios del sistema

previsional, debemos agregar un aspecto fundamental que implica atravesar la

etapa de transición entre el anterior y el actual en vigencia.

El anterior sistema de reparto, permanece endeudado pues debe abonar

a la población que cubría al momento de la reforma, pero contando ahora con

menos recursos, pues del total de aportes y contribuciones la mayor parte va al

sistema de capitalización, o sea a las AFJP (75% aproximadamente).

Este es uno de los problemas importantes a considerar, pues en

definitiva el Estado se quedó con el pago de los haberes a los pasivos y las

AFJP con el cobro de los aportes y contribuciones de los activos.

El costo de transición es y ha sido muy elevado, y se necesitan en

mayor medida recursos (además de los aportes y contribuciones) como los

mencionados, u otros.

En ese sentido se tomaron colocaciones de las AFJP en forma de

títulos que endeudaron aún más al Estado; títulos que ahora están en default y

que constituyen un grave problema también a resolver.

Cuando nos referimos a la “limitada opción” de elección, es que quienes

no expresaron en forma fehaciente su preferencia por quedar dentro del

sistema de reparto, fueron pasados compulsivamente al de capitalización y

adjudicados a alguna de las AFJP.

En este aspecto, muy importante por cierto, el objetivo fue favorecer a

las AFJP y engrosar gratuitamente el número de cotizantes, algunos de los

cuales se enteraron de su paso al sistema de capitalización, al cabo de varios

años, cuando la AFJP a la que habían sido adjudicados en 1994, le comunica

sus saldos y aportes, claro que luego de la finalización de la opción de regreso

al sistema de reparto operado en julio de 1996.

Esto, de por si, constituye de alguna manera un avance sobre la

voluntad de las personas, que fruto de una información defectuosa, no

conocían los plazos ni el alcance que tenían estas medidas para su futuro, la

no jerarquización de la toma de decisión en tiempo y forma.

Incluso, gran cantidad de aportantes preexistentes a la reforma de 1994,

entendían erróneamente el mecanismo de opciones y suponían que si no

comunicaban en forma expresa su deseo de incorporarse al sistema de

capitalización quedaban automáticamente en el de reparto.

Esta forma de analizar y entender el mecanismo, sería desde un punto

de vista lógico el adecuado, es decir, la persona que expresa fehacientemente

su voluntad de cambio, será respetada en su decisión y no a la inversa,

incorporando masivamente a los que no tenían suficiente información y no

comprendieron correctamente o incluso, olvidaron realizar la comunicación de

que deseaban continuar.

Todo lo anterior resultó finalmente una maniobra, instalada por grupos

de interés que se vieron beneficiados de acuerdo al pensamiento imperante: el

retiro del Estado (su papel subsidiario) y por lo mismo las privatizaciones con

sus consecuencias en un tema de alta sensibilidad.

El sistema además de agravar el endeudamiento del Estado, no resolvió

problemas de equidad - en especial “vertical” – ni la redistribución

intergeneracional, ni las inequidades de los regímenes especiales, la

legislación vigente sostiene estas situaciones, se sostiene el privilegio de los

grupos de altos ingresos y por lo mismo no ha existido – como se expresó para

justificar las reformas – un adecuado equilibrio entre eficiencia y equidad.

El modelo actual así planteado no resulta totalmente eficiente y mucho

menos equitativo. Es seguro que el régimen anterior ha tenido graves

ineficiencias e inequidades, pero el actual no las ha corregido en gran medida

y por el contrario debe contabilizarse que si favoreció grandes grupos

financieros.

Seguramente hubieran sido posibles reformas de otra naturaleza que

corrigieran las distorsiones del régimen anterior, pero ello hubiera requerido

claras posiciones ideológicas y resistir el discurso circunstancialmente

hegemónico sostenido por diversos grupos de interés – políticos y económicos

-, que maniobraron a su favor, posibilitando una legislación acorde.

Desde otro análisis el fondo es “propiedad” de los afiliados y está

separado del patrimonio de la empresa gestora, con el objetivo de obtener una

situación económico-financiera independiente, de tal manera que la quiebra de

la misma no implica la quiebra del fondo.

Es decir que las AFJP son entes públicos o privados cuya función es

administrar los fondos previsionales y otorgar los beneficios. Pero en realidad

desde el punto de vista jurídico son Sociedades Anónimas y sus accionistas

pueden ser privados (bancos, compañías de seguros, sindicatos) o públicos

(bancos provinciales, y el Banco de la Nación Argentina).

El fondo previsional de toda AFJP conformado por aportes, depósitos

convenidos y capitales integrados por las compañías de seguros de vida, debe

ser invertido y garantizar rentabilidad a sus afiliados, que pueden cambiar dos

veces por año de ente administrador.

La inversión de las AFJP debe darse en un marco normativo que

incluye: títulos públicos, obligaciones negociables, depósitos a plazo fijo,

acciones, títulos, valores, cédulas hipotecarias, etc., en proporciones y

requisitos que deberían lograr una adecuada combinación de rentabilidad y

seguridad.

Cuestión esta no garantizada en lo que se refiere a inversión en títulos

públicos defaulteados en la crisis del 2001. En este punto la responsabilidad de

las Administradoras es evidente por un lado, dados los riesgos de la situación

económica y financiera del país. Pero por otro, no queda exenta la

responsabilidad del Estado Nacional, por cuanto desde el Gobierno, se impulsó

y casi obligó a la AFJP a invertir en títulos públicos.

Todas las previsiones en materia de rentabilidad no pudieron sostenerse

ante la magnitud de la crisis, que algunos economistas indican como la mas

importante de la historia argentina. Hoy, esos títulos representan una gran

parte de la deuda del Estado Nacional. En la actualidad el Gobierno propone

una quita, también importante, y efectuar el pago con nuevos bonos y a largo

plazo.

Los títulos defaulteados son el ahorro capitalizado por los afiliados de

las AFJP a lo largo de los años desde 1994 y constituyen la base de su

remuneración previsional.

La mala inversión de los Administradores, la responsabilidad del Estado

en los aspectos antes señalados, configuran un cuadro que da un resultado

lamentable, dónde los perdedores son – como siempre - los afiliados del

sistema de capitalización previsional.

Es importante recordar aquí, las influencias ejercidas casi en forma

explicita por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para que se

implemente la reforma previsional de 1994, lo que se condice con su postura

posterior de falta de involucramiento ante las pérdidas operadas a futuro para

los cotizantes por capitalización provisional, ante las quitas que seguramente

se darán.

De alguna manera, es aún más criticable esta actitud, basando el

razonamiento en un dato objetivo de la realidad: el FMI y el BM no tendrán

pérdidas en sus capitales por cuanto cobrarán sin quitas sus acreencias y las

AFJP trasladarán las pérdidas a sus afiliados cotizantes (finalmente los únicos

perdedores).

También, creo necesario deslizar algunas opiniones, en este punto

sobre la propuesta del Poder Ejecutivo Nacional que otorga un status intocable

a la deuda con los organismos multilaterales de crédito y otro distinto y oneroso

para los aportantes de las AFJP.

El Congreso Nacional pareciera no estar tampoco a la altura de las

circunstancias en una cuestión que tiene que ver con el futuro de cientos de

miles de argentinos que, con gran desesperanza ven como nuevamente se

encuentra comprometido su futuro jubilatorio.

Indudablemente, y si se continúa en este sentido, la disminución en el

monto de las prestaciones, la visualización de la continuidad de las

ineficiencias e inequidades, conducirá a una pérdida de confianza en el

sistema y a la necesidad de implementar nuevas reformas que constituyan

reales soluciones.

Prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

En general, podemos dividir a las prestaciones en contributivas y no

contributivas. Éstas, a cargo del Estado, se otorgan a personas que alcanzaron

una edad avanzada y no realizaron aportes suficientes.

Las contributivas se otorgan en ambos sistemas a quienes cumplen

requisitos de edad y aportes regulares durante una cantidad establecida de

años de servicios. Cubren las situaciones de vejez, invalidez, fallecimientos y

sobrevivencia.

a) Vejez : son prestaciones integradas por distintos componentes, dos

de ellos comunes a los regimenes de reparto y capitalización, son a

cargo del Estado y se denominan Prestación Básica Universal (PBU)

y Prestación Compensatoria (PC). El tercer componente es distinto

en cada uno de los regimenes y son: la Prestación Adicional por

Permanencia en el sistemas de reparto y la Jubilación Ordinaria (JO)

en el sistema de capitalización.

- Prestación Básica Universal (PBU): Es un prestación mínima,

universal y de un monto único que otorga el Estado a las mujeres de

sesenta años y a los varones de sesenta y cinco años que acrediten

haber realizado aportes previsionales durante treinta años. Es para

ambos sistemas.

- Prestación Compensatoria (PC): También la otorga el Estado a todos

lo afiliados de cualquier régimen, que hubieran hecho aportes

previsionales al antiguo sistema por un período de hasta treinta y

cinco años. En lo demás, los requisitos son iguales que en las PBU.

Comprende solamente a quienes aportaron, como se ha dicho, al

antiguo sistema y desaparecerá al final de la transición.

- Prestación Adicional por Permanencia (PAP): La otorga el Estado a

los afiliados del régimen de reparto que reúnen las condiciones para

obtener la PBU. Se calcula igual que la anterior por un porcentaje del

promedio de remuneraciones y rentas en los últimos diez años.

- Jubilación Ordinaria (JO): Además de la PBU y la PC los afiliados del

régimen de capitalización, obtienen una prestación llamada jubilación

Ordinaria, que se determina por el saldo acumulado en la cuenta

individual al momento de acceder al beneficio y de acuerdo a la

expectativa de sobrevida del beneficiario y su grupo familiar.

Acceden los varones a los sesenta y cinco años y las mujeres a los

sesenta años sin límite de años de aporte.

b) Invalidez : Acceden los que se incapacitan totalmente en su etapa

laboral. La incapacidad es total si supera el 66% la capacidad para

realizar tareas. Para determinar el grado de incapacidad están las

comisiones médicas dependientes de la Superintendencia de

Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. Los

dictámenes son de carácter transitorio y definitivo so es ratificado

luego de un período de tres años. El haber es del 70% del promedio

de las remuneraciones durante los cinco años previos a la

declaración de invalidez, y si no es aportante regular que conserva

derecho se le reconoce el 50%.

c) Fallecimiento-sobrevivientes : Son indistintas las prestaciones tanto

se traten de afiliados a uno u otro régimen (reparto o capitalización).

La pensión por fallecimiento del trabajador en actividad se calcula

por el promedio de las remuneraciones de hasta los cinco años

anteriores, y es del 70% para los aportantes regulares y del 50%

para los aportantes irregulares que conserven derechos.

Los sobrevivientes reciben porcentajes diferentes, según la relación

que los unía al beneficiario. La escala es: 70% para el cónyuge

supérstite o conviviente cuando no hay hijos con derecho a pensión,

y del 50% para cuando los haya, y en este caso se otorga el 20%

para cada hijo. Los porcentajes aludidos se otorgan sobre el 70% o

el 50% antes mencionado y la suma de todos los beneficiarios no

podrá exceder el 100% de la prestación total.

A.N.S.E.S.

Tiene a su cargo la administración del Régimen Previsional Público y el

manejo de los juicios del sistema. Su origen es la fusión de distintos

organismos de Previsión Social y de subsidios u Asignaciones Familiares

(Instituto Nacional de Previsión Social, Casfec, Casfpi, Caspymar) y desde el

inicio de sus actividades (01/01/92) ha visto modificar sus funciones en

distintas oportunidades, por incorporación de nuevas tareas y transferencia de

otras.

Opera como organismo descentralizado dentro de la órbita del Ministerio

de Trabajo, Empleo y Formación Profesional y tiene a su cargo a la

administración del Sistema Único de Seguridad Social (SUSS).

No es, en definitiva, un organismo sólo previsional, sino que actúa como

ente que provee Seguridad Social, ya que no atiende solamente lo relativo a

las prestaciones de vejez, invalidez y muerte (jubilaciones y pensiones) sino

que brinda además prestaciones de Desempleo y del Sistema de Asignaciones

Familiares. Participa también, en el pago de los Programas de Empleo (Jefes y

Jefas de Hogar), abona Pensiones No Contributivas e interviene en el cambio

de las Obras Sociales Nacionales.

En la República Argentina el Sistemas Integrado de Jubilaciones y

Pensiones es mixto, no solamente por la presencia de dos regimenes (reparto

y capitalización) sino porque a los afiliados de ambos, el Sistema Previsional

Público les otorga y abona la Prestación Básica Universal (PBU) y la

Prestación Compensatoria (PC). La primera no solo a los antiguos afiliados,

sino también a los que paulatinamente ingresan al Sistema. Ello continúa de

esta manera, pues en el decreto de necesidad y urgencia numero 1306/00 se

mantiene la opción que pueden realizar los trabajadores por el Régimen

Previsional Público y la PBU sustituida por la prestación Suplementaria a cargo

del Sistema Previsional Público.

La ANSES tiene además del otorgamiento de las prestaciones a quienes

optaron u opten en el futuro por el régimen de reparto, el pago de jubilaciones

y pensiones pre-existentes a la reforma, que son aproximadamente 3.200.000

beneficiarios.

La creación de la Administración Nacional de Seguridad Social,

unificando en un solo organismo la administración de gran parte de los

servicios que brinda la Seguridad Social, es una posición aceptada como

positiva por numerosos países.

De cualquier manera, esto no significa que sea necesario un importante

mejoramiento en su funcionamiento. Fundamentalmente en lo que hace a

mecanismos de control, profesionalizar con criterios de especialización su

personal, aplicación de normativas de modernización en materia de gestión y

capacitación, y actualización de los sistemas utilizados.

La ANSES, como toda organización, para poder funcionar

correctamente en las múltiples tareas que desempeña, requiere una

modernización de sus estructuras, el logro de compromisos y capacitación en

todos los niveles de gestión. Ello posibilitará cohesionar los equipos de trabajo,

eliminar la corrupción y lograr que todos los esfuerzos se orienten hacia los

mismos objetivos.

CONCLUSIONES

Al cabo de diez años, el nuevo sistema y su funcionamiento brindan

información suficiente como para realizar un análisis de la situación tal como lo

expresara antes.

Quienes observan desde un óptica crítica, entienden que es

insatisfactorio el nivel de las prestaciones previsionales, que es muy elevado el

endeudamiento por juicios con sentencia y juicios en trámite, que es reducida

la cobertura poblacional alcanzada, que el déficit previsional se ha

incrementado, que importantes recursos son llevados por las AFJP y que éstas

cobran además comisiones de elevadas.

Con respecto al nivel insatisfactorio de las prestaciones previsionales,

éste es indudablemente bajo, por cuanto sobre un total de casi 3.200.000

beneficiarios (jubilados y pensionados), cerca del 85% de los mismos perciben

menos de quinientos pesos ($ 500.- ) lo que evidencia las distorsiones e

inequidades del sistema (en la actualidad ese importe no alcanza a cubrir la

denominada “canasta básica de alimentos”).

Es cierto también que uno de los problemas de mayor entidad es la

reducida cobertura poblacional que abarca el sistema. Esto, tiene una

asociación muy estrecha con la evasión.

Según estudios de los últimos años, sólo tendrá cobertura en vejez,

invalidez y muerte por el Sistema integrado de Jubilaciones y Pensiones, el

40% de la población en condiciones de cotizar, el resto no aporta regularmente

o se encuentra en condiciones de evasor.

Por supuesto que los índices de desocupación elevados, que conviven

con nuestra realidad social, agravan aún más la situación antes mencionada.

Esta realidad, tiene en la actualidad, pocas perspectivas de cambio en lo

inmediato, aún con un crecimiento del PBI mayor al 5% anual acumulativo

deberíamos esperar hasta el 2010 para que la desocupación real (sin contar

los programas de subsidio por desempleo) disminuya a niveles razonables

(aproximadamente un 6%).

Finalmente las políticas económicas terminan resultando políticas

sociales.

En el caso de los trabajadores autónomos es más importante aún el

nivel de incumplimiento de pago. En ese sentido, las últimas modificaciones

posibilitando la incorporación como monotributistas con distintas categorías,

apunta entre otras cosas a reducir la evasión y a la falta de pago en esta

franja.

De cualquier modo, se bien la inscripción espontánea realizada fue

importante, la experiencia indica que al cabo de un lapso de tiempo, vuelven a

caer los niveles de cumplimiento, máxime si el crecimiento económico se

ameseta o declina.

Otro aspecto que evidencia las inequidades del sistema es el referido a

que los aportes de esta franja de aportantes es uniforme (de igual manera que

para la Obra Social de elección) e independiente de la categoría de revista,

mientras que son diferentes los pagos impositivos según el nivel declarado de

ingresos.

En la actualidad el promedio de cumplimiento de aportes al sistema

jubilatorio es del 45%, lo que pondrá a futuro en nuevas dificultades al sistema.

Es evidente que la evasión previsional no es un fenómeno nuevo en la

Argentina, pero tiene que ver con la crisis económica general y la poca

confianza en la administración del sistema, entre otros aspectos menos.

De cualquier manera, la evasión es uno de los aspectos que aporta al

déficit del sistema previsional, y en los últimos años se financió en forma

creciente con recursos que no provienen del sistema previsional. Los recursos

propios provenientes de aportes y contribuciones laborales, eran en 1993

cerca del 70% del total necesario para pagar beneficios y ya en 1999 se

redujeron al 35%.

La participación de los impuestos tributarios (aportes del Estado) pasó

en el mismo lapso de 20% a 41% y los aportes del Tesoro nacional, de 6% al

22%. O sea, que si bien desde un punto de vista estricto, si hubiera habido

déficit, no se podrían haber pagado los beneficios, lo que sucede en realidad

es que existe una necesidad de financiamiento del sistema con recursos extra-

previsionales.

También contribuyó a la disminución de los recursos propios, la decisión

de bajar las contribuciones patronales como supuesto e interesado instrumento

de política de empleo. Si tomamos datos del año 1997, podemos verificar que

la pérdida de recursos por rebaja de contribuciones patronales llegó a ser de

1.347,5 millones de pesos.

Otra de las críticas más escuchadas es la que se hace en función de la

cantidad de millones de pesos desviados hacia la AFJP desde la

implementación del nuevo sistema.

Quienes defiendan la reforma, y fundamentalmente, el régimen de

capitalización, aseguraban que ese formidable fondo, posibilitaría, vía

inversiones financieras, promover el desarrollo económico público y privado.

No imaginaban quizá, que gran parte de esos recursos irían a financiar el

déficit del Estado Nacional. En definitiva, no sólo no se cumplió la afirmación

antes enunciada, sino que como ya se ha dicho, la imposibilidad de devolución

por parte del Estado luego de la crisis de 2001, produjo importantes pérdidas a

los fondos previsionales.

Las comisiones de las AFJP constituyen un elemento importante a

considerar, pues se destina una parte significativa de los fondos para pagar la

llamadas “comisiones brutas”, que incluyen además de los gastos propios de

las gestoras, del costo del seguro de invalidez y muerte.

Volviendo a datos del año 1997, según estudios realizados por la

Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social, los datos son

los siguientes:

Recaudación: 3.721,6 millones de pesos

Seguro: 338,3 millones de pesos

Comisión neta AFJP: 812,0 millones de pesos

Capitalización: 2.571,3 millones de pesos

Resulta evidente entonces, que es elevada la incidencia de estos gastos

sobre los ahorros de los afiliados. Este es un aspecto que deberá estudiarse y

modificarse en lo inmediato, si existe una real vocación de cambio.

La disminución de los costos administrativos, la disminución de las

comisiones cobradas y la necesidad de que las AFJP cuenten con propietarios

y cuerpos gerenciales cuyos marcos referenciales deben ser claros y estar en

manos de profesionales honestos que cumplan con seriedad y compromiso

social las funciones delegadas, deben ser aspectos a modificar en forma

perentoria.

Por último, es necesario lograr en un tema importante y sensible para la

mayoría de la población, como el que he tratado en este trabajo, dos

elementos esenciales: a) el compromiso de la sociedad, a través de caminos

con mayor participación comunitaria; b) el cambio de actitud por parte de los

representantes de los tres poderes del Estado Nacional, orientados por valores

de honestidad, servicio a la sociedad y defensa del futuro de la sociedad con

criterios de equidad y solidaridad, con bases en la lógica sustentabilidad del

sistema.

Bibliografía:

• VAN CAUWLAERT, FELIPPONE, Jorge, “El concepto de

Seguridad Social. Necesidades económicas de la vejez”

• Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social

(FAISS), “El sistema de previsión social argentino: problemas y

soluciones”, “Acerca de los costos de la transición por la reformas

de previsión social argentina”, El sistema de los costos de la

transición por la reforma del sistema de Previsión social

Argentino”.