La Primera Vez de Las Primarias Logros y Desafios-Pomares-Page-y-Scherlis2011

7/26/2019 La Primera Vez de Las Primarias Logros y Desafios-Pomares-Page-y-Scherlis2011

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Documento de Polticas Pblicas | Recomendacin N97

La primera vez de las primarias: logros y desafos

PROGRAMA DE POLTICA Y GESTIN DE GOBIERNO

REA DE GESTIN PBLICA

Septiembre de 2011

Julia Pomares Mara Page Gerardo Scherlis

La reforma electoral sancionada en 2009 (Ley 26.571) modific aspectos sustanciales de la legislacinelectoral y de los partidos polticos. Entre los principales cambios se encuentra la incorporacin de un nuevomecanismo de seleccin de los candidatos a cargos pblicos nacionales: las primarias abiertas, simult-neas y obligatorias (PASO), que se implementaron por primera vez el 14 de agosto de 2011.

Segn los impulsores de la reforma, los objetivos perseguidos al introducir las elecciones primariasfueron dos: alentar la democratizacin interna de los partidos polticos, y contribuir a la reestructuracin delsistema partidario y de la oferta electoral.

Este documento presenta una evaluacin preliminar de la implementacin de las PASO en el nivel nacio-nal, con atencin al caso de la provincia de Buenos Aires, donde se introdujo un mecanismo similar. Sobre

la base de datos electorales, y de percepciones y opiniones recogidas mediante entrevistas con actoresrelevantes del proceso eleccionario, se analiza en qu medida las PASO implicaron un avance en los obje-tivos planteados al momento de la reforma y qu impacto tienen sobre el proceso electoral 2011.

Las primeras PASO se desarrollaron con normalidad y contaron con un alto nivel de participacin de laciudadana (78,67%). Tambin cumplieron con el objetivo de lograr una oferta electoral menos volumino-sa: en las elecciones generales de octubre, la cantidad de listas en competencia para las categoras nacio-nales estar en los pisos histricos desde 1983. No obstante, las PASO no habilitaron una oferta electoralms ordenada, fundamentalmente debido a las alianzas cruzadas, las listas colectoras y los acuerdos deadhesin. En esta primera implementacin, el objetivo de someter la seleccin de candidaturas al voto ciu-dadano se logr en forma marginal, ya que slo hubo competencia en 18 de los 24 distritos para los car-

gos legislativos nacionales, y en algunas pocas agrupaciones. El documento incluye algunas hiptesisacerca de por qu hubo poca competencia y escasa competitividad.

Finalmente, se presentan algunas recomendaciones que podran contribuir al logro de los objetivos delas PASO: incentivar la competencia, fortalecer a los partidos nacionales y ordenar la oferta electoral. Entrelas propuestas se destacan la flexibilizacin del rgimen de eleccin de la frmula presidencial y la deter-minacin por ley de una frmula proporcional para la integracin de las listas definitivas de diputados; eltraspaso a la Justicia Electoral de la funcin de oficializacin de listas; el establecimiento de requisitos msexigentes para el reconocimiento de partidos de orden nacional -siguiendo el ejemplo de Brasil y Mxico,los otros grandes pases federales de la regin-; la definicin de un cronograma electoral ms holgado; laprohibicin de las listas colectoras, y la eliminacin de la posibilidad de establecer alianzas cruzadas.

Este documento fue elaborado en el marco del proyecto Monitoreo y evaluacin de la implementacinde la Reforma Poltica durante el proceso electoral 2011, desarrollado por el Observatorio Electoral

Argentino (OEAR), una iniciativa del Programa de Poltica y Gestin de Gobierno deCIPPEC para promo-ver la equidad y la transparencia en la competencia electoral.


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Introduccin

La reforma electoral aprobada a finesde 2009 (Ley 26.571) introdujo el sistema deprimarias abiertas, simultneas y obligatorias

(PASO) para la seleccin de los candidatos acargos electivos nacionales.

Las PASO son obligatorias tanto paralos electores como para los partidos, aun enaquellos casos en que estos presenten unanica lista. As, todos los ciudadanos quedanobligados a participar en elecciones simult-neas para definir los candidatos de todos lospartidos que aspiran a competir en las elec-ciones generales y, los partidos, a someter suscandidaturas a consideracin de todos loselectores (esto incluye a los independientes ytambin a los afiliados a otras agrupaciones).

De esta manera, la reforma retir la defi-nicin de las candidaturas de la esfera internade los partidos y la transform en una prime-ra instancia del proceso electoral nacional.

Esta importante modificacin del rgi-

men electoral nacional se justific sobre labase de dos objetivos: alentar la democrati-zacin de los partidos polticos y contribuira la reestructuracin del sistema partidario.

Si bien nuestro pas tuvo algunas expe-riencias previas de elecciones internas abier-tas en el nivel nacional, y recientemente enUruguay y en la provincia de Santa Fe seincorporaron regmenes similares, la intro-duccin de primarias obligatorias tanto para

los partidos como para los ciudadanos supo-ne una reforma sin precedentes en el derechoelectoral comparado.

En rigor, el antecedente ms cercano alde la actual reforma es el de la Ley 25.611,que en 2002 estableci en la Argentina el rgi-men de primarias abiertas obligatorias.Aquella ley fue suspendida para el procesoelectoral de 2003, y aplicada de manera acota-

da en 2005, al limitarse las primarias a aque-llos partidos que tuvieran ms de una lista, yluego, derogada.

Desde su sancin, la ley suscit contro-versias en torno al avance de los poderespblicos sobre la autonoma de los partidos.De hecho, la cuestin de la constitucionali-dad de las primarias obligatorias en relacin

con el derecho de libertad de asociacin delos partidos polticos fue llevada a la Justiciaen 2002. En esa oportunidad en primera ins-tancia se acept el reclamo por inconstitucio-nalidad en el fallo Salvatierra, pero laCmara Nacional Electoral (CNE) revoc ladecisin al resolver la ausencia de causa porfalta de legitimacin de los demandantes,aunque sin pronunciarse sobre la cuestin defondo (CNE, 3.060/2002). Si bien el fallo de laCmara sugiere que el mecanismo de prima-rias obligatorias podra en principio consti-tuir una reglamentacin razonable del dere-cho de asociacin poltica, lo cierto es que noha habido una resolucin sobre la cuestin.

En el marco de la reforma electoral queincorpor las PASO ningn partido reclampor la violacin del derecho de asociacin.Esto fue as pese a que el fallo Salvatierradejaba margen para este tipo de reclamos y a

que, poco antes, la Corte Suprema de losEstados Unidos haba declarado la inconsti-tucionalidad de las llamadas blanket prima-ries, en las que se pueden votar candidatos dedistintos partidos segn la categora a elegir(California Democratic Party vs. Jones, 2000).

Las PASO se implementaron por pri-mera vez el 14 de agosto de 2011 en todo elterritorio nacional para elegir candidatos apresidente y vicepresidente, diputados

nacionales en todas las provincias, y senado-res nacionales en ocho provincias1.

En este documento analizamos en qumedida la primera implementacin de lasPASO implic un avance hacia los objetivosplanteados por la reforma poltica y culesfueron sus efectos sobre el proceso electoral2011. La evaluacin se basa en el relevamien-to sistemtico de datos electorales, y de las

1 Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones,San Juan, San Luis y Santa Cruz.


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percepciones y opiniones de funcionarios,autoridades electorales, apoderados y diri-gentes de partidos nacionales recogidas a tra-vs de entrevistas en profundidad2.

La reforma y las PASO: los finesy los medios

La democratizacin de los partidospolticos

Segn los fundamentos del proyectoenviado por el Poder Ejecutivo al Congresode la Nacin, la adopcin de las primariastena por objeto profundizar la democraciaen el interior de los partidos. De hecho, elprincipal argumento esgrimido pblicamen-te para justificar este mecanismo residi pre-cisamente en que de este modo se dotara demayor legitimidad y representatividad a loscandidatos y a sus partidos, y se contribuiraa reforzar su vnculo con la ciudadana3.

La reestructuracin del sistema departidos y la simplificacin de laoferta electoral

El segundo objetivo de las PASO fuecontribuir a reestructurar el sistema de parti-dos argentino para reducir significativamen-te el nmero de partidos habilitados paracompetir en cada eleccin, y as volver msclara la oferta electoral.

El diagnstico de los impulsores de lareforma sealaba la existencia de un sistemapartidario atomizado, con partidos dbiles y

escasamente representativos, dominado porpersonalidades antes que por organizacionesestables. En este marco, se argument que laoferta electoral resultaba opaca y de difcilcomprensin para el votante, y que debilitaba

la funcin de rendicin de cuentas de losprocesos electorales.

Sobre la base de este diagnstico, lareforma incorpor una serie de medidas ten-

dientes a reestructurar el sistema partidario,entre las que se cuentan las PASO. Aunque elobjetivo ms promocionado en los medios decomunicacin fue el de democratizar a lospartidos, en los escritos y conferencias brin-dadas por quienes disearon la reforma lareestructuracin del sistema partidarioocup el primer lugar.

Esencialmente, la reforma buscordenar y consolidar un sistema de partidosconsistente y estructurado, para que fueracapaz de presentar una competencia orde-nada y previsible4.

Por este motivo, el criterio general de lareforma consisti en elevar los requisitospara crear y mantener un partido poltico ypara presentarse en elecciones generales5.As, se aumentaron las exigencias para obte-ner y conservar la personera partidaria con

el propsito de evitar la proliferacin de par-tidos como meros vehculos de candidatos yde reducir el nmero de partidos existente.La idea de la norma era tender a la consolida-cin de un grupo reducido de organizacionespartidarias, dentro de las cuales pudierancoexistir dirigentes y corrientes para los cua-les la opcin de salida y formacin de unnuevo partido tuviera costos muy superioresa los que venan teniendo en los ltimosaos.

Las PASO complementan estas medi-das, al garantizar a los dirigentes y corrientesinternas de cada partido que la definicin de

2 Se realizaron 15 entrevistas en profundidad entre julioy septiembre de 2011. Se omiten referencias especficasa los entrevistados por pedido de los mismos.

3 Al respecto, consultar las palabras de la PresidentaCristina Fernndez de Kirchner en la presentacin delproyecto de ley de Democratizacin de la representa-cin poltica, el 28-10-09.http://www.presidencia.gov.ar/discursos/3611.

4Jorge Landau, apoderado del Partido Justicialista eimpulsor de la reforma en la Cmara de Diputados dela Nacin, enhttp://www.argentinaelections.com/2010/08/diserta-cion_sobre_la_reforma_p.php. En la misma disertacin

Landau precis que la reforma buscaba finalizar con lamalformacin de los partidos polticos, es decir, conla existencia de partidos polticos que son cscarassin militantes, ni dirigentes.5 Abal Medina et al. (2009: 51, 53 y 55).


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las candidaturas ya no quedar ms enmanos de las cpulas, sino que sern resuel-tas con la participacin de todos los ciudada-nos. Entonces, ms all de democratizar laseleccin de candidatos, las PASO fueron

pensadas para actuar como una especie deyeso destinado a suturar la fractura clara-mente visible que se observa hoy en da en elsistema partidario argentino6.

La elevacin de los requisitos para for-mar nuevos partidos y la realizacin de lasPASO son entonces dos mecanismos comple-mentarios para lograr un mismo objetivo:frenar el drenaje de dirigentes de los partidosexistentes y la creacin constante de nuevasorganizaciones partidarias para competirpor afuera. Mientras, por un lado, se dificul-ta la salida del partido para crear uno nuevo,por el otro, se compensa esta mayor dificul-tad quitando la decisin de las candidaturasde las manos de las cpulas partidarias. Estosupone, al mismo tiempo, empoderar alciudadano y darle participacin directa en laseleccin de los candidatos.

A su vez, las PASO fueron diseadaspara contribuir con el objetivo de reducir elnmero de partidos y simplificar la ofertaelectoral de un modo ms directo. La reformaestableci que slo podrn participar en laselecciones generales aquellas agrupacionespolticas que obtengan como mnimo el 1,5%de los votos vlidamente emitidos en el dis-trito de que se trate para la respectiva catego-ra (Ley 26.571, art. 45). De esta forma, lasPASO operan como una ronda clasificatoria

que deja en condiciones de competir en laeleccin general slo a aquellas fuerzas pol-ticas que alcancen el umbral mnimo exigido.Este umbral, adems, tiende a incentivar laformacin de alianzas entre partidos comomedio de acceso a la eleccin general.

Por ltimo, y con el mismo fin de hacerms clara la oferta electoral, la Ley 26.571prohibi las listas espejo7 y las candidaturas

mltiples8

. En cambio, no prohibi la utiliza-

cin de las llamadas listas colectoras9, quefueron expresamente habilitadas para laselecciones generales en la reglamentacin dela reforma, mediante la figura de los acuer-dos de adhesin (Decreto 443/2011, art.

15)10. Estos acuerdos permiten que agrupa-ciones que hayan concurrido por separado alas elecciones primarias compartan unamisma boleta en las elecciones generales.

Cmo funcionaron y quimpacto tuvieron las primerasPASO?

El desarrollo del proceso electoral

Las PASO lograron un alto nivel departicipacin del electorado. La concurren-cia a las urnas fue del 78,67% de los electoresinscriptos en el padrn general. Esta cifra noslo est dentro de los parmetros habitualespara las elecciones generales sino que, inclu-sive, se ubica algo por encima del nivel departicipacin de las ltimas elecciones presi-denciales11.

6 Abal Medina et al. (2009: 52).

7 Las listas espejo son listas idnticas entre s, con losmismos candidatos pero presentadas por diferentespartidos o frentes electorales, que suman luego losvotos recibidos cada una.8 La candidatura mltiple se produce cuando unamisma persona se postula como candidato para varioscargos distintos en un mismo acto electoral.9 Las listas colectoras son el conjunto de listas de diver-sos partidos que presentan candidatos (diferentes) parauna cierta categora (por ejemplo, diputados naciona-

les) pero que adhieren a una misma lista de candidatospara otra categora (por ejemplo, presidente) en la queno presentan candidatos propios. As, es habitual, queuna misma candidatura presidencial aparezca envarias boletas distintas, acompaada por diferentes lis-tas de candidatos a diputados nacionales, presentadaspor diferentes partidos o alianzas.10 Sobre la definicin y efectos de las listas espejo, lascandidaturas mltiples y las listas colectoras verMustapic et al. (2011).11 Desde el gobierno y desde la Justicia Electoral seinsisti en la obligatoriedad del voto, probablementems que en elecciones precedentes. La decisin de la

jueza federal con competencia electoral de la Ciudadde Buenos Aires de no permitir a quienes no votaran enlas PASO a participar de las generales abri un debatesobre las penalidades correspondientes para quienesno concurrieran a votar.


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Los votos nulos y los votos en blancose mantuvieron en los niveles habituales. Altratarse de la primera experiencia de losvotantes con el nuevo mecanismo exista laposibilidad de que se diera un nivel de voto

nulo ms alto que el habitual, producto deldesconocimiento de los votantes sobre el sis-tema o de su rechazo o abstencin intencio-nal. No obstante, esto no sucedi. Los votosnulos se mantuvieron en una cifra similar a lade cualquier otro proceso electoral reciente(1,21% en la categora presidencial). Lomismo ocurri con el voto en blanco que,incluso, fue bastante inferior al registrado enla eleccin presidencial de 2007 (6,44% vs3,57%, respectivamente).

La conflictividad fue administrable.Jueces y observadores haban manifestadodesde la sancin de la reforma la posibilidadde que esta eleccin desencadenara una grancantidad de litigios que deberan ser resuel-tos en los tribunales. Sin embargo, los plante-os judiciales fueron escasos y los mismos jue-ces electorales manifestaron que, en general,los reclamos estuvieron lejos de sobrepasar la

capacidad de respuesta de los organismoscompetentes para resolverlos12.

Las PASO pusieron de manifiesto unade las principales falencias del sistema devotacin mediante boletas mltiples por parti-do: la dificultad de garantizar la oferta electo-ral completa en todos los centros de votacin.

En la prctica, es habitual que cada par-tido entregue sus boletas al juzgado del dis-

trito correspondiente para que su distribu-cin se haga conjuntamente con las urnas. Sinembargo, en la provincia de Buenos Aires,donde en las PASO se eligieron al mismotiempo los candidatos a los cargos electivosnacionales, provinciales y municipales, seprodujo una proliferacin de listas y boletassin precedentes. Frente a este escenario, el

juzgado federal con competencia electoraldel distrito manifest que no estaba en condi-

ciones de asumir la tarea de distribuir lasboletas correspondientes a cada uno de los135 municipios de la provincia para garanti-zar la existencia de la oferta electoral comple-ta en cada una de las ms de 30.000 mesas de

votacin habilitadas. Este incidente oblig ala Cmara Nacional Electoral a hacerse cargode la distribucin de las boletas para garanti-zar el normal funcionamiento de los comicios(CNE, 87/2011).

As, las PASO, que implican necesaria-mente una multiplicacin de competidores y,con ello, una mayor fragmentacin de la ofer-ta electoral, volvieron a advertir sobre lanecesidad de avanzar hacia un sistema devotacin en el que el Estado asuma la respon-sabilidad de garantizar la disponibilidad dela oferta electoral.

La evidencia muestra que las PASO sedesarrollaron con normalidad. No obstante,la evaluacin de su primera implementacinexige que nos preguntemos en qu medidacontribuyeron a alcanzar los objetivos plante-ados por la reforma: la democratizacin de

los partidos, y la reestructuracin del sistemapartidario y la oferta electoral. Con este fin sepresenta a continuacin un anlisis de lasoferta electoral y de los resultados electorales.

12 Los conflictos se vincularon fundamentalmente conlas primarias de la provincia de Buenos Aires y con lasdecisiones de las juntas electorales de las agrupacionesen materia de oficializacin de listas.

Las PASO se desarrollaron connormalidad:

El 78,67% de los electores inscriptos con-curri a votar.

Los votos nulos y en blanco se mantu-vieron en los niveles habituales, 1,21% y3,57%, respectivamente.

La conflictividad fue administrable.

La distribucin de las boletas se constituyen un desafo en la provincia de BuenosAires, donde se habilitaron ms de 30.000mesas y se celebraban en forma simultnea

las elecciones primarias provinciales.


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Las PASO y la democratizacinde los partidos polticos

Poca competencia. En su primera edicin, lasPASO no cumplieron cabalmente con la prin-

cipal expectativa que haban generado: pro-mover la eleccin de candidatos a cargosnacionales a travs de la competencia entrediversas opciones en elecciones abiertas atoda la ciudadana.

Las 10 agrupaciones polticas que seconstituyeron para competir por la presiden-cia de la nacin decidieron eludir la compe-tencia y presentar listas nicas. En conse-cuencia, ningn votante tuvo ocasin de par-ticipar en una primaria donde se dirimiera lacandidatura presidencial.

En lo que respecta a la seleccin de can-didatos a diputados nacionales tambin pre-dominaron las listas nicas. Si bien huboalgn tipo de competencia en 18 de los 24distritos, en 13 de estos apenas una agrupa-cin present ms de una lista y en los 5 res-tantes hubo competencia slo en dos agrupa-

ciones (Cuadro 1, Anexo).

En la categora senadores, de las 8 pro-vincias donde corresponda seleccionar can-didatos, hubo competencia en 4. De estas 4,en 2 se trat de una sola agrupacin(Misiones y San Juan) y en otras 2, de 2 agru-paciones (Formosa y San Luis).

En las provincias de Buenos Aires,Entre Ros, Jujuy, La Rioja, Neuqun y Ro

Negro todas las agrupaciones presentaronlistas nicas en las categoras legislativas endisputa.

Y menos competitividad. Si adems delnivel de competencia se considera la compe-titividad, el resultado de estas primerasPASO es an ms modesto13. Teniendo en

cuenta los 18 distritos en los que hubo com-petencia en alguna agrupacin, entre las 23agrupaciones que en total presentaron msde una lista para la categora diputados, sloen 9 casos hubo menos de 10 puntos por-centuales de diferencia entre la primera y lasegunda lista. Esto es, de las 23 primariasdonde hubo competencia slo 9 fueron com-petitivas.

Sobre el total de electores que concu-rrieron a votar en todo el pas, slo el 9,26%participaron de primarias en donde al menos2 listas competan, si se toman en cuenta lascifras para diputados nacionales. De modoque, aunque en 3 de cada 4 distritos existi laopcin de participar en una primaria con msde una lista, un nmero muy reducido devotantes opt por hacer uso de esta posibili-dad. Esto sugiere que la existencia de algunaforma de competencia en la categora dediputados nacionales no result un elementoque concitara la atraccin de los votantesfrente a las listas nicas.

Tampoco influy en el nivel de partici-

pacin la existencia o no de competitividad.Las primarias donde se registraron los nme-ros ms altos de votantes fueron, tomando encuenta tanto la categora presidente y vicecomo la de diputados nacionales, en cada unode los 24 distritos, elecciones con listas ni-cas.

En cuanto a la gobernacin de la pro-vincia de Buenos Aires, en la primaria conmayor nmero de votantes existi competen-

cia pero no competitividad. En este caso, eloficialista Frente para la Victoria (FPV) pre-sent dos listas de pre-candidatos, quienesobtuvieron, entre ambos, el 50,2% de losvotos. Pero los resultados de la disputa alinterior del FPV, que dieron un 93,4% paraDaniel Scioli y un 6,6% para Mario Ishii,demuestran que no se trataba de una eleccincompetitiva.

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La literatura especializada considera que una elec-cin es competitiva cuando la distancia entre los princi-pales competidores no supera el 5% de los votos. Eneste estudio, dado que la Ley 26.571 establece que laasignacin de los lugares en la lista definitiva se realiza-

r segn la frmula establecida por la carta orgnica decada partido o agrupacin, hemos adoptado de formagenrica el valor del 10% para las internas de todos lospartidos.


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En cambio, s hubo abundante compe-tencia en el nivel municipal de la provinciade Buenos Aires, donde diversas agrupacio-nes contaron con ms de una lista, dandolugar en muchos casos a elecciones altamen-

te competitivas. De modo que agrupacionesque en el nivel presidencial y de legisladoresnacionales presentaron listas nicas, tuvie-ron en muchos municipios elecciones compe-titivas. Esto fue frecuente tanto en el FPVcomo en el Frente Popular y en Unin para elDesarrollo Social (UDESO).

Quines y dnde compitieron? Con respec-to al comportamiento de las distintas fuerzaspolticas frente a la posibilidad de definir lascandidaturas a travs de las primarias, laUnin Cvica Radical (UCR) fue el partidoque ms apel a la competencia. La UCR,sola o con aliados, particip en primariaspara diputados nacionales con ms de unalista en 14 provincias14, el FPV lo hizo en 3(Corrientes, Formosa y San Luis) y el FrentePopular, en 2 (Corrientes y Santiago delEstero). Compromiso Federal, el PartidoDemcrata Cristiano, el PartidoIndependiente de Chubut y el Partido SocialPatagnico tuvieron una sola primaria concompetencia (Ciudad Autnoma de BuenosAires) (Cuadro 1, Anexo).

En el caso de las primarias para candi-datos a senadores nacionales, las nicas fuer-zas que presentaron ms de una lista fueronla UCR (Formosa, Misiones, San Juan y SanLuis) y el FPV (Formosa y San Luis).

Las otras agrupaciones nacionales quepresentaron candidatos presidenciales, comoel Frente Amplio Progresista (FAP), laCoalicin Cvica (CC), el Frente de Izquierday los Trabajadores (FIT), y Proyecto Sur, pre-sentaron listas nicas en cada distrito, auncuando en la mayora de los casos se trata dealianzas conformadas por dos o ms partidos.

Por ltimo, resulta interesante sealar

que en los distritos donde hubo alguna

competencia para la categora de diputadosnacionales, sta se produjo casi exclusiva-mente dentro de las agrupaciones que per-tenecen al campo de la oposicin local, yslo excepcionalmente en aquellas agrupa-

ciones que cuentan con el apoyo del goberna-dor del distrito (Formosa y Tierra del Fuego)(Cuadro 1, Anexo)15.

14 Catamarca, Crdoba, Chaco, Chubut, Formosa, LaPampa, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, San Luis,Santa Cruz, Santa Fe y Tucumn.

15 Estos datos confirman una tendencia ya identificadapor estudios previos. Ver por ejemplo De Luca, Jones yTula (2008), y Scherlis y Oliveros (2006).

En la primera implementacin de lasPASO hubo poca competencia y anmenos competitividad:

En la categora presidente y vicepresidente nohubo competencia: las 10 agrupaciones presen-

taron listas nicas. En la categora diputados nacionales hubocompetencia en 18 de los 24 distritos, pero esta selimit a una o dos agrupaciones. En total, se ce-lebraron 23 primarias con competencia. Slo 9fueron competitivas.

En las categoras presidente y diputadosnacionales, en cada uno de los 24 distritos, lasagrupaciones ms votadas presentaron listas

nicas.

La UCR tuvo 14 primarias con competencia, elFPV 3, y el Frente Unin Popular 2. CompromisoFederal, el Partido Demcrata Cristiano, elPartido Independiente de Chubut y el PartidoSocial Patagnico compitieron en un solo distri-to.

En la categora senadores nacionales hubocompetencia en 4 distritos, slo una agrupacin

en cada caso present ms de una lista.

En la provincia de Buenos Aires no huboninguna primaria competitiva para ninguno delos cargos del nivel nacional en disputa, aunques para las categoras provinciales y municipales.

El Frente Amplio Progresista (FAP), laCoalicin Cvica (CC), el Frente de Izquierda ylos Trabajadores (FIT), y Proyecto Sur presen-taron listas nicas en todos los distritos.


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Las PASO como eleccin generalanticipada

La escasa competencia en general y, enespecial, la ausencia de competencia en las

frmulas presidenciales llevaron a que lasprimarias adquirieran para los analistas, lospartidos y la ciudadana un sentido diferen-te al originalmente pensado.

Las PASO no funcionaron en esta pri-mera ocasin como un mecanismo de selec-cin de candidatos sino en forma muy mar-ginal. La expectativa de que distintas lneasdentro de cada partido presentaran listas deprecandidatos y, de este modo, fueran losciudadanos quienes finalmente eligieran alos candidatos, no se plasm en la realidad.A la hora de la oficializacin de las listas pre-domin la decisin unilateral del lder o, entodo caso, la negociacin entre las lites par-tidarias.

Como resultado, las PASO operaroncomo una instancia de competencia entre lasagrupaciones en lugar de funcionar como un

proceso de seleccin de candidatos. Dehecho, en virtud de la cantidad de votos reci-bidos por la lista presidencial del FPV y de ladistancia respecto del resto de los competi-dores, las primarias devinieron en una suer-te de eleccin anticipada.

En este contexto, las PASO tuvieronprofundos efectos polticos. Por un lado,cristalizaron la idea de que la presidentaCristina Fernndez de Kirchner ser reelecta.

Por el otro, modificaron las proyecciones delos partidos de la oposicin de cara a las elec-ciones de octubre e, inclusive, produjeronreposicionamientos al interior de cada unade las fuerzas y en los diferentes distritos.Como consecuencia no intencionada, lasPASO le restaron trascendencia a las eleccio-nes generales de octubre.

A continuacin, se presentan cuatro

postulados, a modo de hiptesis, paraintentar explicar por qu las PASO no fun-cionaron efectivamente como mecanismode seleccin de candidatos. Estas hiptesis,

vale aclarar, no son mutuamente excluyen-tes, sino que, por el contrario, es probableque hayan operado en forma concurrente.

1. Todava es fcil ir por afuera

Las reglas impuestas por la reforma nohabran constituido al menos hasta ahora unobstculo eficiente para la conservacin oincluso creacin de nuevos partidos comoinstrumento de candidatos con recursosmateriales y/o simblicos. En otras palabras,para los dirigentes que podran ser retadorescompetitivos frente a la conduccin de supartido, ir por afuera creando un nuevopartido o usando un sello preexistente siguesiendo una opcin accesible y una forma mssegura de llegar a las elecciones generales,pese a las mayores dificultades impuestaspor la reforma.

Esta alternativa se vuelve inclusive msatractiva en el caso de quienes aspiran a de-safiar a la conduccin dentro de los partidosque gobiernan, dado que les permite eludir lasituacin de desigualdad en trminos de

recursos materiales para competir. Este pare-ce haber sido el clculo detrs de la decisinde Duhalde y de Rodrguez Sa de presentar-se a las primarias por fuera de la alianzanacional constituida en torno al PJ.

2. Generan temor las posibles consecuen-cias de las primarias divisivas16

Varios de los dirigentes consultados,de partidos grandes y pequeos sin distin-

cin, mencionaron lo que diversos estudiososde los mecanismos de seleccin de candida-tos vienen advirtiendo en las ltimas dcadasrespecto de las consecuencias negativas delas primarias. En particular, sobre el impactonegativo que unas primarias competitivas pue-den tener sobre el desempeo electoral del par-tido en las elecciones generales17.

16 La literatura especializada denomina primarias divi-

sivas a aquellas que generan un alto nivel de compe-tencia intrapartidaria.17 Para experiencias latinoamericanas, ver Colomer(2002); sobre la Argentina hasta 2007, De Luca et al.(2008).


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Este efecto se dara por varios motivos.En primer lugar, porque quienes participanen la eleccin del candidato de un partidotienden a tener una posicin que no coincidecon la del votante promedio y, por lo tanto,

no elegirn al candidato con ms posibilida-des de ganar una eleccin general. Luego,porque la primaria divisiva lleva a exponerlas diferencias y los defectos de los competi-dores. Por ltimo, porque la disputa internadeja poco margen para recomponer las rela-ciones y articular una campaa conjuntapara la eleccin general, por lo cual se correun riesgo cierto de desercin del grupoderrotado.

Otro aspecto reiteradamente mencio-nado por los actores consultados es el hechode que, dado el breve lapso de tiempo entrelas elecciones primarias y las generales, pare-cera poco sensato dedicar esfuerzos y recur-sos de campaa a dar una disputa internaantes que a instalar al candidato de la agru-pacin frente al electorado general.

Por su parte, los partidos pequeos

expresaron temer adems que decisionestomadas por otras fuerzas pudieran definirla seleccin de sus propios candidatos, loque en la literatura se conoce como efectoinvasin. En este sentido, parece ms segu-ro presentar una lista nica.

3. Las PASO en la categora presidencialson un juego de suma cero

De acuerdo con la ley, en las PASO

compiten las frmulas presidenciales com-pletas, sin que stas puedan alterarse conposterioridad a la eleccin. Varios de losapoderados consultados mencionaron queesta regla opera como una limitacin para laformacin de coaliciones electorales, y difie-re de lo que ocurre en Estados Unidos yUruguay18, donde las primarias definen ni-camente al candidato presidencial, de talmodo que la seleccin del candidato a vice

permita recomponer o ampliar la coalicinluego de las primarias19.

El diseo elegido en el caso argentinopudo haber funcionado como un elemento

disuasorio para quien no contaba con laexpectativa cierta de imponerse en la elec-cin. El riesgo de desercin del derrotado enla primaria se exacerba si el candidato ogrupo derrotado no puede luego aspirar aformar parte de la frmula o a competir porotros cargos.

Esta hiptesis, sin embargo, tiene unlado dbil dado que el premio de la presi-dencia es indivisible y la vicepresidenciapuede no ser un incentivo suficiente paraalentar la competencia.

4. Percepcin de incertidumbre y erroresde clculo de los actores

Ms all de la incidencia que puedenhaber tenido las hiptesis 1 a 3, tambinpuede pensarse que en esta primera ocasinlos actores no supieron apreciar las potencia-

lidades que ofreca la ley. Por ejemplo, pocosdudan hoy, pasada la eleccin, que tantopara el sector del peronismo no oficialistacomo para el radicalismo habra resultadoconveniente competir con diversos candida-tos en las PASO antes que presentar candi-daturas separadas.

Ligada a esta falta de apreciacin delas oportunidades que brindaba la ley, tam-bin existi una cuota de desconfianza por

parte de las fuerzas de oposicin respecto dela implementacin de las primarias. Segnlos apoderados y dirigentes entrevistados,esta incertidumbre fue propiciada por lademora en la reglamentacin de la ley y porlos planteos de los juzgados electorales de laciudad y de la provincia de Buenos Aires res-pecto de la posibilidad de suspender su apli-cacin.

18 Constitucin de la Repblica del Uruguay, Ley17.063, Ley 18.476 y Reglamentacin de la CorteElectoral: Reglamento Internas 2009.

19 De hecho, esto mismo se realiz en las primarias dela Alianza en 1999 y en las del Frente Pas Solidario(FrePaSo) en 1995.


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Diversos lderes de la oposicin se refi-rieron reiteradamente a las PASO como unatrampa y destacaron especialmente la pro-ximidad de la fecha de las primarias respectode la eleccin general. En estas condiciones,

prefirieron definir sus candidaturas antes delas PASO, al punto de intentar, como ocurricon el radicalismo y el peronismo no oficia-lista, realizar pre internas para llegar almes de agosto con los candidatos definidos.Como es sabido, todas estas preinternas fra-casaron y las diferentes fuerzas decidieronsus candidatos sin elecciones.

En este clima de incertidumbre, diver-sos actores de la oposicin apostaron a la sus-pensin de las primarias. Desde el momentode aprobacin de la ley y hasta pocas sema-nas antes del 14 de agosto, con diferenteintensidad segn el momento, actores polti-cos relevantes continuaron solicitando la sus-pensin, pese a las constantes ratificacionespor parte del Gobierno y de la CmaraNacional Electoral20.

Una vez finalizado el proceso electoralde este ao, ser clave estudiar ms acabada-mente las razones por las cuales hubo pocacompetencia (y menos competitividad) en lasPASO, ya que de su existencia depender en

el futuro prximo la legitimidad de estemecanismo.

Las PASO y la reestructuracindel sistema de partidos y de laoferta electoral

El objetivo de reestructurar el sistemade partidos, y aun el ms modesto de hacerms clara la oferta electoral, no son suscepti-bles de ser alcanzados en una sola eleccin.

De todos modos, puede afirmarse quela primera edicin de las PASO contribuyen parte con el objetivo de simplificar laoferta electoral. En lo que sigue, se listan ele-mentos que sustentan esta afirmacin.

Menos partidos reconocidos y menoslistas oficializadas

Los datos. Desde la sancin de la reformahasta el momento de oficializacin de las lis-tas, la tendencia hacia el crecimiento en elnmero de partidos con capacidad para pre-sentar candidaturas se haba revertido, reg-istrndose una reduccin del 25%. La sumade los partidos de distrito y nacionales alcan-zaba en 2009 a 657, mientras que para 2011ese nmero se haba reducido a 457.

Es interesante notar que la reduccin

del nmero de partidos fue acompaada poruna similar disminucin de las listas presen-tadas. Las siete listas de presidente y vicepre-sidente que competirn en las eleccionesgenerales del 23 de octubre constituye elnmero ms bajo desde la recuperacindemocrtica.

Esta misma tendencia se verifica en lacategora de diputados nacionales (Cuadro 2,

Anexo). Especialmente desde 2001 la cifra delistas en competencia haba venido incre-mentndose, de tal modo que las 177 listasque compitieron en 1999 se duplicaron, lle-

20 Ver, por ejemplo, Margarita Stolbizer pidi la sus-pensin de las primarias en Perfil, 6/08/2011.

Por qu no hubo competencia en laPASO? Cuatro explicaciones posibles son:

1. Todava es posible, y ms seguro, presentarsepor afuera del partido (utilizando un sello) quedesafiar a la cpula partidaria en la primaria.

2. Las primarias con competencia generanfuertes divisiones internas que puedenmenoscabar el desempeo electoral del partidoen las elecciones generales.

3. Al elegirse la frmula presidencial completano hay posibilidad de recomponer las divisionesque genera la primaria competitiva incorporan-do a la candidatura a los vencidos.

4. Los partidos de oposicin dudaron de la apli-cacin de las PASO y no creyeron convenienteesperar hasta el da de la eleccin para definir suscandidaturas, convencidos de que el lapso entreste y la eleccin general era demasiado brevecomo para instalar una candidatura.


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gando a 356 en 2007. Tambin en este caso lareforma parece haber contribuido a revertir latendencia. En las PASO, si se suman las listaspresentadas en los 24 distritos del pas, elnmero baj a 250. Y, una vez unificadas las

listas que compitieron dentro de cada agru-pacin y descontadas las que no alcanzaron el1,5%, surge que se presentarn para competirpor cargos de diputados nacionales el 23 deoctubre de 2011 un total de 156 listas. Estascifras implican que de un promedio de 14,8listas por distrito en 2007 se pas a uno de 6,5listas en las elecciones generales de 2011. Esdecir, un descenso de ms de la mitad.

Las causas. Los datos previos sugieren quese cumpli el objetivo de reducir el nmerode opciones electorales, tal como fue plantea-do por los impulsores de la reforma.

Esta reduccin se produjo mediantecuatro mecanismos complementarios.

En primer lugar, la caducidad decretada aun buen nmero de partidos desde la entradaen vigencia de la ley contribuy a reducir el

nmero de competidores. En segundo lugar, las nuevas reglas estim-ularon la formacin de una coalicin de par-tidos pequeos (FIT), ante la perspectiva deno superar el umbral21.

En tercer lugar, partidos que optaron porno formar coaliciones quedaron excluidos delas elecciones generales, tanto en la categorapresidencial como en las legislativas. En la

categora presidencial 3 agrupacionesquedaron por abajo del umbral, mientras queen la categora de diputados nacionales estoocurri con 48 agrupaciones para el total delos 24 distritos. En la categora senadores, 11agrupaciones no lograron la cantidad devotos necesarios para competir en octubre.

En otro orden, tambin contribuy a lasimplificacin de la oferta electoral la pro-hibicin de las listas espejo, una prctica quese haba vuelto habitual en los ltimos tiem-pos. Por ejemplo, en 2007 la candidaturapresidencial de Sobisch-Ass fue oficializadapor 4 agrupaciones nacionales diferentes; ypara la categora de diputados nacionalesesta maniobra fue utilizada por 29 agrupa-ciones, sumados todos los distritos. Ningunasituacin de este tipo se produjo en lasPASO.

En definitiva, estos factores se presumeque contribuyeron a reducir, moderada, perode manera consistente, la oferta electoral,hasta lograr invertir la tendencia al creci-miento que se experimentaba desde 2001.

Colectoras y adhesiones: un paso atrs

La reforma electoral no prohibi el usode las llamadas listas colectoras. Esta omi-sin supuso un claro obstculo para el objeti-vo de ordenar y clarificar la oferta electoral22.Luego, esta maniobra fue expresamente

habilitada para las elecciones generalesmediante la reglamentacin, pero nunca sedefini la posibilidad de utilizarlas o no parala instancia de las PASO.

En este marco, la solucin dada por laCmara Nacional Electoral frente a los reite-rados casos en los que agrupaciones solicita-ron oficializar sus boletas de candidatospegadas a las boletas de otra agrupacin enotra categora consisti en mantener su crite-

rio basado en la doctrina del vnculo jurdico.De acuerdo con esta doctrina, la existencia deun vnculo jurdico entre las agrupaciones enalguna categora habilita el pegado de laboleta en los tramos donde se presentan can-

21 El FIT englob a tres partidos: el Partido Obrero, el

Partido de los trabajadores Socialistas e IzquierdaSocialista. Aunque otras razones pueden (y seguramen-te hayan) estimulado la conformacin de este frente, elumbral incentiv en este caso a unir a tres partidos quenunca antes haban tenido una estrategia frentista.

22 Sobre este punto, ampliar en Mustapic et al. (2009).23 Un ejemplo ilustrativo es el fallo 4597/2011 de laCmara Nacional Electoral (Gustavo A. Llaver -apo-derado nacional del Partido Autonomista- s/queja) enel cual se admite que el tramo de la boleta de diputadosnacionales del Partido Autonomista del distrito Ciudadde Buenos Aires vaya pegado al tramo presidencial dela boleta del Frente Popular, dado que el PartidoAutonomista es parte constitutiva de la alianza FrentePopular en el nivel nacional.


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didaturas en forma separada23. Como resulta-do, y ms all del vaco que dej en esteaspecto la Ley 26.571, se aceptaron para lasPASO numerosos casos de listas colectorasque al presentar listas de precandidatos a

diputados nacionales pegaron sus boletas a laprecandidatura presidencial de otra agrupa-cin24.

La aceptacin de las listas colectoras enlas PASO tambin gener una confusa situa-cin en el caso de la provincia de BuenosAires. En ese distrito, la pre-candidatura pre-sidencial del FPV era acompaada en eltramo de precandidatos a gobernador pro-vincial por tres listas. Dos de ellas, las encabe-zadas por Daniel Scioli y Mario Ishii, pertene-can al FPV y competan entre s en las PASO.La tercera, en cambio, encabezada por MartnSabbatella por Nuevo Encuentro, se presentcomo lista nica. La posibilidad de que estaboleta fuera pegada a la del FPV en el tramopresidencial recibi una impugnacin judi-cial y fue incluso rechazada en primera ins-tancia por el juez federal con competenciaelectoral Manuel Blanco. La Cmara

Nacional Electoral, finalmente, habilit estaposibilidad sobre la base de la doctrina delvnculo jurdico.

El futuro de las PASO:conclusiones y recomendaciones

Las consecuencias de la introduccindel rgimen de elecciones primarias abiertassimultneas y obligatorias no pueden seraprehendidas completamente antes de que

termine el proceso electoral ni a partir de unasola eleccin.

Sin embargo, con la aspiracin de mejo-rar la implementacin de las PASO en el futu-ro, a partir de la evidencia recolectada en estaprimera experiencia, pueden extraerse con-clusiones y recomendaciones preliminares.

La primera conclusin sugiere que las

PASO han sorteado con relativo xito su

debut, fundamentalmente debido al altogrado de participacin ciudadana y a laausencia de irregularidades significativasen el proceso electoral.

En definitiva, y luego de un procesocargado de incertidumbres y planteos, todoslos actores partidos, jueces, funcionarios, yciudadanos en general parecen haber acep-tado que las PASO son las reglas del juego, yque seguirn sindolo en los siguientes pro-cesos electorales. Esto permite avizorar quelas PASO se reiterarn, al menos en el proce-so electoral de 2013. Frente a este escenario,cobra mayor importancia considerar de qumodo pueden incorporarse mejoras al rgi-men existente.

De hecho, dada la ausencia de compe-tencia en las candidaturas relevantes, tam-bin es preciso reconocer que las PASO noprodujeron en su debut los resultados espera-dos. Si en el futuro se reiterara la situacinde ausencia de competencia, el sentido delas PASO podra ser seriamente cuestionado ysu continuidad probablemente puesta en duda.

Para incentivar mayores niveles decompetencia en el futuro y, al mismo tiempo,propiciar el fortalecimiento de los partidosnacionales y la conformacin de una ofertaelectoral ms ordenada, CIPPEC presentalas siguientes propuestas.

Recomendaciones sobre las reglaselectorales de las PASO

1. Romper la lgica de suma cero. A esteefecto, la reforma con mayores chances deprosperar es la flexibilizacin del rgimen deeleccin de la frmula presidencial, tal comoocurre en Uruguay. Esta alternativa suponemantener la eleccin por voto directo en pri-marias del candidato presidencial, pero dejarla decisin sobre el candidato a vicepresi-dente en manos de las agrupaciones o bien deun cuerpo de delegados elegido tambin enlas PASO.

Un esquema de este tipo podra contri-buir a recuperar la unidad partidaria despus24 Por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires, esto ocu-

rri en Unin Popular y UDESO.


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de una competencia divisiva y a alentar tam-bin la formacin de coaliciones interpartida-rias. En definitiva, permitir la integracin dela frmula podra generar mayores incenti-vos para la competencia, sobre todo cuando

se trata de frentes electorales entre diversospartidos. Una reforma de este tipo no parecetener efectos adversos importantes ni se advier-te que pueda suscitar fuertes oposiciones.

2. Definir por ley un sistema proporcionalpara la integracin de las listas definitivasen la categora diputados nacionales. Esdecir, fijar un criterio comn de reparto porel sistema DHont, con un piso mnimo del3% en la primaria respectiva. Este criterio,

que rige para las elecciones primarias de laprovincia de Santa Fe25, podra alentar la par-ticipacin de sectores minoritarios dentro delas agrupaciones.

Actualmente, la Ley 26.571 estableceque cada agrupacin debe definir la frmulaelectoral para la integracin de las listas decandidatos que surgen de las PASO. Estopermite que en algunos casos la conduccin

del partido fije mecanismos de mayora yminora con pisos muy exigentes, que tienenun efecto disuasorio para las minoras parti-darias al momento de decidir la formacin deuna lista para competir en las primarias.

3. Eliminar el voto por categora en lasPASO. Retomar la propuesta del proyectooriginal de la Ley 26.571, que estableca laindivisibilidad del voto en las PASO paratodas las categoras en disputa, podra con-

tribuir a afianzar el carcter nacional de lospartidos.

Las PASO suponen una limitacin alderecho de asociacin de los partidos, peroesa limitacin se justifica en la medida en queestimula a la ciudadana a participar en laeleccin de los candidatos de un partido. Sise permite que los candidatos de un partidosean elegidos por votantes que, simultnea-

mente, participan en la primaria de otro par-

tido para otra categora de cargos, la raciona-lidad de la limitacin del derecho de asocia-cin se ve acotada.

Esta modificacin resulta coherente con

la doble finalidad de las PASO: democratizary fortalecer a los partidos y, a la vez, garanti-zar a los ciudadanos el derecho a participaren la seleccin de los candidatos aunque limi-tando ese derecho a un solo partido o agru-pacin.

Recomendaciones sobre laadministracin electoral de las PASO

1. Fijar un cronograma electoral menos ajus-

tado. Una reforma importante para dotar demayores certidumbres a los diferentesactores exige modificar el cronograma elec-toral para que las PASO se realicen con tresmeses de antelacin a las elecciones generales(y no dos, como en esta ocasin).

De esta manera se ofreceran mejorescondiciones para la consolidacin de los can-didatos definitivos, una vez superada la ins-

tancia de las primarias. Y, a su vez, se conta-ra con mayores mrgenes de tiempo para laintervencin de la Justicia Electoral antehechos conflictivos que as lo requieran.

En esta primera edicin una serie decuestiones debieron ser tratadas con extremaceleridad. Esto favoreci resoluciones expe-ditivas fundadas en la necesidad de dar porterminado el escrutinio antes de la fecha lmi-te para la oficializacin de listas para la elec-

cin general26.

2. Proporcionar un rbitro imparcial para lasPASO. Traspasar a la Justicia Electoral la fun-cin de oficializacin de las listas de precan-didatos fortalecera la transparencia y laequidad de la competencia en las PASO. Laley de reforma dej esta funcin en manos delas juntas electorales de las agrupaciones, quede alguna manera son juez en primera instan-

25 Ley 12.367 y decretos reglamentarios 428/2005,1411/2005 y 0479/2007.

26 El juez electoral del distrito Buenos Aires anul 273mesas cuya documentacin era incompleta o inconsis-tente y aclar que decidi no abrirlas por falta de tiem-po material.


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cia y parte de la competencia. ste ha sido elprincipal motivo de conflictividad en lasPASO, sobre todo en el marco de la provinciade Buenos Aires. En diversas ocasiones lasdecisiones de las juntas referidas al cumpli-miento de los requisitos de avales y de condi-ciones de los candidatos fueron apeladas antela Justicia Electoral. Si en el futuro se producems competencia en las distintas categorases probable que esto resulte en mayor conflic-tividad. Traspasar la funcin de oficializacinde listas a la Justicia Electoral, como ocurrepor ejemplo en los regmenes de primarias deSanta Fe y Salta27, mejorara las garantaspara la participacin al generar mejorescondiciones para la conformacin de listas en

oposicin al oficialismo partidario.Recomendaciones sobre laestructuracin de la oferta electoral

1. Prohibir las listas colectoras y eliminarlos acuerdos de adhesin. Con relacin alobjetivo de hacer ms clara la oferta electoral,reestructurar el sistema de partidos y, enltima instancia, fortalecer la funcin de ren-dicin de cuentas del proceso electoral, resul-ta necesario limitar o, mejor an, eliminar laslistas colectoras.

Como medida de mnima, es precisoprohibir su utilizacin en las PASO. Si las pri-marias efectivamente apuntan a seleccionar alos candidatos de cada agrupacin no parecetener asidero que la boleta se pegue a la deotra agrupacin en otra categora, aunquehaya una alianza entre las partes. En otraspalabras, la ventaja que normalmente se

busca con las colectoras obtener ms votospor el arrastre de la lista de la otra categorano parece justificarse si lo que se busca esseleccionar candidatos (y no competir con lis-tas de otras agrupaciones, como ocurre enuna eleccin general).

De mxima, sera ideal prohibir expre-samente las colectoras para la instancia de lasgenerales. Esto dara lugar a una oferta elec-

toral ms cristalina para el elector, impidien-do que agrupaciones distintas aparezcan jun-

tas en una misma boleta. La medida tambindesincentivara la fragmentacin de la ofertaen las categoras inferiores, ya que reducirala viabilidad electoral de las agrupacionesque no puedan presentar candidaturas para

todas las categoras.

En el mismo sentido, es recomendabledar marcha atrs con las listas de adhesin.Esta figura desdibuja el efecto ordenador delas primarias ya que permite que agrupacio-nes que hayan concurrido a las eleccionesprimarias por separado compartan luegouna misma boleta en las elecciones generalessobre la base de un acuerdo de adhesin. Enla prctica, esto habilita una nueva ronda dealianzas posprimarias, que se materializa almomento de oficializar las boletas para laselecciones generales y con menos requisitosque una alianza electoral (Ley 23.298).

Al mismo tiempo, los acuerdos deadhesin (tanto como las listas colectoras)alientan la fragmentacin de la oferta en lascategoras inferiores, en tanto permiten quequienes decidan competir por afuera en las

primarias puedan luego compartir boletacon su partido de origen, y beneficiarse astodava del efecto arrastre. De esta forma, lospartidos que surgen o sobreviven como veh-culos de candidaturas tienen ms posibilida-des de subsistir.

2. Establecer requisitos ms estrictos para laobtencin del reconocimiento como partidonacional. Otro mecanismo que podra con-tribuir tambin a disuadir la proliferacin de

candidaturas en listas nicas, sera rigidizarlas condiciones para ir por afuera. En esteaspecto, elevar las condiciones para confor-mar un partido con carcter nacional, si-guiendo los pasos de los otros pases fe-derales latinoamericanos (Brasil y Mxico),parece ser un camino posible.

3. Eliminar la posibilidad de estableceralianzas cruzadas. En otro orden, esrecomendable estudiar la posibilidad deaprovechar la figura de las PASO como elec-cin previa a la general para promover unareforma que apunte a la conformacin de

27 Ley 7.335, modificada por la Ley 7.540.


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agrupaciones homogneas en todo el pas, esdecir, en los 24 distritos que lo componen.

La existencia de dos niveles de agru-paciones, las de carcter nacional y las de dis-trito, ha permitido hasta aqu que en cadauno de estos niveles se conformen alianzasdiversas mediante las cuales, por ejemplo,candidatos a legisladores nacionales de unmismo partido apoyan a candidatos presi-denciales diferentes segn el distrito de quese trate.

En las PASO, por citar un ejemplo, elpartido PRO conform una alianza en algu-nos distritos con el Frente Popular, en apoyoa la precandidatura presidencial de EduardoDuhalde, en otros con Compromiso Federal,apoyando a Alberto Rodrguez Sa, y enotros, como la Ciudad de Buenos Aires, ni-camente se ali con fuerzas distritales, sinapoyar candidatura presidencial alguna.

Ninguna concepcin del federalismoni por cierto ninguna otra razn parece jus-tificar que candidatos a legisladores naciona-

les de un mismo partido puedan conformaralianzas diversas apoyando a diferentes can-didatos presidenciales.

Esto no slo supone la presencia de unaoferta electoral catica, con su consecuentedebilitamiento de la funcin de rendicin de

cuentas, sino que tiende a tener consecuen-cias negativas para el comportamiento legis-lativo de los legisladores electos por estasfuerzas.

Frente a este fenmeno, en la ltimareforma electoral de la provincia de BuenosAires que incorpor el sistema de primariasobligatorias para los cargos provinciales ymunicipales, se dispuso que las agrupacionespodrn conformar alianzas electorales entanto stas se establezcan para todos los dis-tritos y todas las categoras (Ley provincial14.086, art. 22 modificatorio del art. 16 delDecreto-Ley 9.889/1982). Esta medida resul-t en una oferta electoral notablemente mshomognea y ordenada a travs del territorioprovincial.

En el mismo sentido, proponemos esta-blecer que las agrupaciones deban mantenerlas mismas alianzas en todas las categoras decargos nacionales y en todos los distritos enlos que presenten precandidaturas a cargosnacionales. As, los partidos que formanalianza para la categora presidente y vice-

presidente deberan mantener esa mismaalianza para las categoras de diputados ysenadores nacionales en todos los distritos enlos que se presenten, aunque podran incor-porar a dicha alianza en las distintas provin-cias a los partidos de distrito que no formenparte de un partido nacional.


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ANEXOCuadro 1. Competencia y competitividad en la categora diputados nacionales por distrito, elec-ciones primarias 2011

Distrito

% de

electores

sobre padrnnacional

Agrupaciones Total listas

Primarias

con

competencia

Agrupaciones

con

competencia

Oficialismo Primarias

competitivas

% devotos

obtenidos

por todas la s

listas delaagrupacin/

vlidos

% de votos en categora

presidente y Vice/

vlidos

CABA 8,6 12 15 1 Compromiso Federal NO 0 7,72 5,65

BUENOS AIRES 37,3 13 13 0 NC NC 0 NC NC

CATAMARCA 0,9 8 11 2 Alianza FrenteCvico y Social

Demcrata Cristiano

NO

NO

1

025,67

4,89

19,68( UDESO)

5,45 (Frente Popular)

CRDOBA 8,7 11 16 1 UCR NO 0 19,35 17,18(UDESO)

CORRIENTES 2,4 6 8 2 FPV

Alianza FrentePopular

NO

NO

0

0

64,26

7,12

60,66

9,62

CHACO 2,6 8 14 1 UDESO NO 0 23,39 21,11

CHUBUT 1,3 7 9 2 Independiente del Chubut

UCR

NO

NO

0

1

25,30

13,20

NC

9,57(UDESO)

ENTRE ROS 3,2 8 8 0 NC NC 0 NC NC

FORMOSA 1,3 7 9 2 FPV

UCR

SI

NO

0

0

72,09

19,96

66,83

14,38

JUJUY 1,5 8 8 0 NC NC 0 NC NC

LA PAMPA 0,9 6 10 1 FREPAM NO 1 29,4 NC

LA RIOJA 0,8 9 9 0 NC NC 0 NC NC

MENDOZA 4,3 9 10 1 Frente Cvi co Federa l UDESO NO 0 16,51 11,38(UDESO)

MISIONES 2,5 8 11 1 UCR NO 1 15,91 13,68(UDESO)

NEUQUN 1,4 8 8 0 NC NC 0 NC NC

RO NEGRO 1,5 6 6 0 NC NC 0 NC NC

SALTA 2,9 8 10 1 UDESO NO 0 15,49 13,19

SAN JUAN 1,6 7 8 1 UCR NO 0 7,82 6,72

SAN LUIS 1,1 6 8 2 FPV

UCR

NO

NO

0

1

25,47

12,68

24,75

9,79(UDESO)

SANTA CRUZ 0,7 6 9 1 UCR NO 1 21,96 13,98(UDESO)

SANTA FE 8,5 15 16 1 UCR NO 0 7 ,48 6,33 ( UDESO)

SANTIAGO DEL ESTERO 2,1 7 8 1 Alianza Frente Popular NO 1 6,01 NC

TUCUMN 3,6 10 15 1 UCR NO 1 19,03 13,68(UDESO)

TIERRA DEL FUEGO 0,3 10 12 1 Social Patagnico SI 1 9,7 NC

TOTAL 100,0 251 23 9

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de los resultados del escrutinio definitivo.

Cuadro 2. Cantidad de listas de diputados nacionales oficializadas por distrito (1983-2011)

Ao

PBA

CABA

Catamarca

Chaco

Chubut

Crdoba

Corrientes

EntreRos

Formosa

Jujuy

LaPampa

LaRioja

Mendoza

Misiones

Neuqun

RoNegro

Salta

SanJuan

SanLuis

SantaCruz

SantaFe

SantiagodelEstero

TierradelFuego

Tucumn

total

Promedio

1983 15 13 14 11 12 13 12 13 10 12 10 9 13 10 10 12 12 12 9 10 14 10 13 16 285 11,91985 12 14 8 10 8 10 8 9 11 12 11 10 11 11 12 10 10 9 8 10 12 7 12 15 250 10,4

1987 15 16 9 8 12 11 13 10 6 12 9 12 12 10 11 10 9 11 7 8 15 11 14 251 10,5

1989 11 10 10 9 10 8 10 11 9 12 8 9 11 9 8 8 11 9 9 9 14 10 11 14 240 10

1991 17 21 7 7 10 13 11 5 10 10 8 10 13 6 7 9 12 10 11 7 13 10 13 14 254 10,6

1993 19 19 7 10 5 11 9 6 4 6 8 5 9 6 8 7 9 8 8 5 12 6 10 8 205 8,54

1995 19 19 10 8 8 9 10 7 7 10 7 6 10 4 9 5 11 8 9 6 11 8 7 9 217 9,04

1997 10 15 5 5 5 8 5 3 3 5 6 4 8 7 9 3 6 7 5 5 10 4 4 6 148 6,17

1999 13 16 7 6 5 13 9 6 6 6 5 2 7 3 7 8 9 5 4 5 13 8 6 8 177 7,38

2001 18 19 6 6 8 22 6 9 11 8 7 4 10 7 9 9 8 10 5 5 13 7 10 10 227 9,46

2003 26 33 10 10 8 21 11 7 7 9 7 6 16 7 14 9 9 12 6 4 16 10 8 11 277 11,5

2005 26 29 6 9 7 14 31 8 7 10 6 5 16 10 6 7 14 10 11 4 19 7 8 14 284 11,8

2007 25 30 11 18 8 23 32 12 9 12 10 6 26 10 11 8 15 13 7 4 21 17 14 14 356 14,8

2009 18 23 6 7 7 23 30 10 2 8 7 7 17 9 10 7 12 7 6 5 14 10 12 13 270 11,3

PASO 2011 13 15 11 14 9 16 8 8 9 8 10 9 10 11 8 6 9 8 7 9 16 8 12 16 250 10,4

2011 7 11 5 6 6 8 6 7 4 7 5 4 8 7 8 6 7 5 3 6 9 5 9 7 156 6,5

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin publicada por la Cmara NacionalElectoral y en www.elecciones.gov.ar.


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Bibliografa

Abal Medina et al, Conferencia Sobre Reforma Poltica: En el marco del tratamiento del proyecto de leyy de democratizacin de la representacin poltica, la transparencia y la equidad electoral . DireccinNacional Electoral; Ministerio del Interior; Jefatura de Gabinete de Ministros Presidencia de la

Nacin. Buenos Aires, 2009.Mustapic, Ana Mara, Page, Mara y Scherlis, Gerardo De colectoras espejos y otras sutilezasDocumento de Polticas Pblicas / Recomendacin N90, CIPPEC, Buenos Aires, 2011.

Colomer, Joseph "Las elecciones primarias presidenciales en Amrica Latina y sus consecuenciaspolticas", en Marcelo Cavarozzi y Juan Manuel Abal Medina (eds.): El asedio a la poltica. Los par-tidos polticos en Amrica Latina en la era neoliberal. Gedisa, Buenos Aires, 2002.

De Luca, Miguel, Jones, Mark P. y Tula, Mara Ins Tula. De internas, aparatos y punteros. Laseleccin de candidatos a diputados nacionales en Argentina, 1983-2005. En: Freidenberg,Flavia y Alcntara Sez, Manuel. Eds. Seleccin de Candidatos, Poltica Partidista y RendimientoDemocrtico. Tribunal Electoral del Distrito Federal, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

Instituto de Iberoamrica de la Universidad de Salamanca, Mxico, D.F., 2009.De Luca, Miguel. Jones, Mark P.. Tula, Mara Ins (2008). "Revisando las consecuencias polticasde las primarias. Un estudio sobre las elecciones de gobernador en la Argentina.". En POSTData,13, Agosto de 2008. pp. 81-102.

Scherlis, Gerardo y Oliveros, Virginia. Reformas Polticas: internas abiertas obligatorias y unifi-cacin electoral en las elecciones de 2005. En: Cheresky, Isidoro (Comp), La Poltica despus de losPartidos. Prometeo, Buenos Aires, 2006.

Pginas y blogs consultados

http://www.argentinaelections.com/2010/08/disertacion_sobre_la_reforma_p.php

http://www.elecciones.gov.ar

http://www.presidencia.gov.ar/discursos

http://towsa.com/wordpress

Notas periodsticas

El riesgo de baja participacin y votos anulados, Diario Perfil, 7/08/2011.En las vsperas, Diario Pgina 12, 7/08/2011.

Un dique a la dispersin de los partidos, Diario Pgina 12, 14/08/2011.


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Acerca de los autores

Julia Pomares: directora del Programa de Poltica y Gestin de Gobierno de CIPPEC. Licenciadaen Ciencia Poltica, Universidad de Buenos Aires (UBA), Magster en Poltica Comparada y enMtodos de Investigacin, London School of Economics and Political Science (LSE), Candidata a

Doctora en Ciencia Poltica, LSE.

Mara Page: coordinadora del Programa de Poltica y Gestin de Gobierno de CIPPEC.Licenciada en Ciencia Poltica, Universidad de Buenos Aires (UBA).

Gerardo Scherlis: investigador asociado del Programa de Poltica y Gestin de Gobierno. PhDen Ciencia Poltica, la Universidad de Leiden (Holanda). Abogado y Licenciado en CienciaPoltica, Universidad de Buenos Aires (UBA).

Colaboraron en la elaboracin de este documento Anastasia Peralta Ramos, Luciana Polischuk,Paula Clerici y Magdalena del Rosal, integrantes del equipo del Programa de Poltica y Gestinde Gobierno de CIPPEC.

Este documento fue revisado y comentado por Ana Mara Mustapic, miembro del Consejo deAdministracin de CIPPEC y profesora de la Universidad Torcuato Di Tella.

Si desea citar este documento: Pomares, Julia; Page, Mara, y Scherlis, Gerardo: La primera vezde las primarias: logros y desafos, Documento de Polticas Pblicas / Recomendacin N97,CIPPEC, Buenos Aires, septiembre de 2011.

Las publicaciones de CIPPEC son de distribucin gratuita y se encuentran disponibles enwww.cippec.org. No est permitida su comercializacin.

La opinin de los autores no refleja necesariamente la posicin de

todos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.

Este documento se realiz gracias al apoyo brindado por la Embajadade la Repblica Federal de Alemania.


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Notas


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Av. Callao 25, 1A C1022AAA Buenos Aires, Argentina.Telfono: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4384-9009 interno 1213.info@cippec org www.cippec.org

Con los Documentos de Recomendacin de Polticas Pblicas, CIPPEC acerca a losfuncionarios, legisladores, periodistas, organizaciones no gubernamentales y a laciudadana en general un anlisis que sintetiza los principales diagnsticos y tomas deposicin pblica sobre un problema o una situacin que afecta al pas, y presenta unarecomendacin propia al respecto.

Estos documentos buscan enriquecer la discusin pblica y mejorar el proceso de toma dedecisiones en aquellos temas que ya forman parte de la agenda pblica, o bien lograr queproblemas hasta el momento olvidados sean considerados por los tomadores de decisiones.

Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer las discusiones de polticapblica de la Argentina con el objetivo de mejorar el diseo, la implementacin y elimpacto de las polticas, promover el dilogo democrtico y fortalecer las instituciones.

Documentos de Polticas Pblicas | Recomendacin

CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) esuna organizacin independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos enanalizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina.Su desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas deDesarrollo Social, Desarrollo Econmico, Fortalecimiento de las Instituciones, y GestinPblica, a travs de los programas de Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal,Integracin Global, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin de Gobierno.

Septiembre de 2011

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