La política pública para los cerros orientales de Bogotá:

8/17/2019 La política pública para los cerros orientales de Bogotá:

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La política pública para los cerrosorientales de Bogotá:Una revisión en perspectiva y comentada *

The public policy for the hills of Bogotá’s cordillera oriental: a

review in perspective and with comments

Ivonne Alexandra Bohórquez Alfonso**

Territorios 18-19 / Bogotá 2008, pp. 229-242ISSN: 0123-8418

* Artículo basado en los resultados de la tesis de Maestría enPlanificación del DesarrolloRegional (CIDER-UNIAN- DES) “Cerros Orientales enla oscuridad, su población enla invisibilidad. Una revisión

crítica de la segregación socioespacial y las políticas públicas”.Dirigido por Adriana Parias,2005.

** Politóloga de la UniversidadNacional de Colombia. Espe- cialista y magíster en Plani-

ficación y Administración delDesarrollo Regional. Consulto- ra para la Unidad de Fortale- cimiento Local de la SecretaríaDistrital de Planeación. Tra- baja en desarrollo territorialdesde la administración pú- blica y el medio [email protected], ivonne- [email protected]

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Recibido el 20 de septiembre de 2007 Aprobado el 26 de agosto de 2008

Rev TERRITORIOS 18 19.indb 229Rev TERRITORIOS 18-19.indb 229 2/25/09 10:52:52 AM2/25/09 10:52:52 AM


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I VONNE A LEXANDRA BOHÓRQUEZ A LFONSO

territorios 18-19230

R ESUMEN

Desde los años setenta diferentes entidades dela administración pública han planteado inter-

venciones sobre el espacio natural denominadoReserva Forestal Protectora Bosque Oriental deBogotá, con la intención de preservarlo frentea las alteraciones de las que venía siendo ob-

jeto históricamente. Sin embargo, todas estasintervenciones fueron infructuosas debido aque nunca se integró la visión urbana de esteproblema ambiental. Las nuevas propuestas depolítica pública, reproducen dicha tendencia,

llevando irrefrenablemente al fracaso de la po-lítica pública y a perpetuar las tendencias delmercado inmobiliario.

A BSTRACT

Since the 70´s different entities of the publicadministration have outlined interventions onthe natural space compound Reserva ForestalProtectora Bosque Oriental de Bogotá, with theintention of preserving it from the alterationsthat leave being historically object. However allthese interventions were fruitless because theynever integrate the urban vision of this envi-ronmental problem. The new policies proposalsreproduce this tendency, taking uncontrollablyto the failure of the policy and to perpetuate thetendencies of the real estate market.

Palabras claveCerros Orientales de Bogo- tá, política pública, enfoques de política ambiental,

línea de política, intervenciones normativas, territorio producido.

Key wordsPublic Policy, appro- aches of environmental

policy, normative lineof policy, normative in-

terventions, producedterritory, Eastern hillsof Bogota.



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L A POLÍTICA PÚBLICA PARA LOS CERROS ORIENTALES DE BOGOTÁ

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Introducción

Desde hace algunos años, uno de los deba-

tes más concurridos desde la academia, laadministración pública y los profesionalesde la política en Bogotá, ha sido el de losCerros Orientales. No solamente porquese trata de un problema de política y deagenda pública sino porque involucra unamultiplicidad de enfoques en búsqueda desu posible solución y toca las fibras más pro-fundas del problema de la vivienda locali-

zación en la ciudad; sin embargo pocos sehan dado a la tarea de identificar la relaciónque existe entre las múltiples variables queinciden allí.Sin tener la pretensión de subsanar dichafalencia, este trabajo resume las conclusio-nes obtenidas a partir de la tesis de Maestríaen Planificación del Desarrollo Regional,donde se logró ordenar el panorama de lasintervenciones de política pública sobre losCerros desde una perspectiva que recogelos enfoques ambientales y urbanos, el vín-culo entre ambos y la forma como todo elloincide en las dinámicas y organización delas estructuras normativas y en la mismapolítica pública en la ciudad.Este debate se hace relevante en la medi-

da en que dentro de las temporalidadesde cambio y reacción ligadas a la ReservaForestal Protectora Bosque Oriental deBogotá, se acerca una nueva coyunturade revisión del tema no solamente por lainminencia de la revisión del POT sinoademás por su valor político electoral; así,emergen propuestas con miras a resolverdefinitivamente la problemática ambiental

y urbana que se presenta en este espacio, laefectividad o no de las mismas dependerádel enfoque que se retome para desatar

la intervenciones públicas en este territo-rio y por supuesto, que se defina cohe-rentemente un modelo de política parael mismo.

La política para los Cerros

¿Existe una política pública para los Cerros

Orientales de Bogotá? Podríamos decir fá-cilmente que no, pues desde que aparece enla agenda de la ciudad, la dualidad entre laprimacía de los elementos naturales y los ur-banos ha sido resuelta solamente a partir deintervenciones en su mayoría normativas, alparecer desestructuradas entre sí e inclusoen los últimos años de carácter impositivoal ser producto de fallos judiciales. Sin em-bargo, vale la pena hacer algunas salvedadesdesde el punto de vista conceptual.Si entendemos por política pública un pro-grama de acción gubernamental que tendríapor lo menos cinco fases –identificación deun problema, formulación de soluciones oacciones, toma de decisión, implementación

y evaluación (Meny & Thœnig, 1992)– en

sentido estricto desde este esquema, éstaaún no existe para los Cerros Orientales.Si la consideramos como una intervencióndesde el Estado hacia la sociedad, propiade sociedades reguladas –industrializadas– yque en su versión más dinámica se expre-sa como un proceso de mediación social(Muller, 2000), podríamos decir que paranuestro caso ha existido una serie de inter-



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venciones desde diferentes niveles y entida-des de la administración pública. Muchas deellas solamente se han expresado en normas,

que por definición implican un deber ser,es decir, lo jurídico como expresión de unaimagen deseada de la realidad, construida apartir de ella y que pretende transformarla.Esto no es otra cosa que un referencial depolítica pública. El mismo Muller lo defi-ne como: “Elaborar una política pública sereduce a construir una representación, unaimagen de la realidad sobre la cual se quiere

intervenir. Es, en referencia a esta imagencognitiva, que los actores van a organizarsu percepción del sistema, confrontar solu-ciones y definir sus propuestas de acción:llamaremos a este conjunto de imágenes ‘elreferencial de la política pública’” (2000,p. 34).¿Importa la forma en que se exprese esteproceso de intervención del Estado? Noexiste univocidad al respecto. Varios auto-res dejan de lado deliberadamente el debatede si basta con la norma para considerar laexistencia o no de una política pública, tal

vez precisamente por la imbricada red decomplejidades que implica la definiciónde lo que es la realidad social, desde el pun-to de vista de la organización y acción del

Estado y tal vez también, porque en la cul-tura política de varios países, incluido Co-lombia, el principal –casi el único– referentede política pública se encuentra formalmen-te escrito o descrito en normas de carácterpositivo. En este caso el sistema político estádiseñado para que la producción normativacuente con procesos de intermediación, dis-

cusión y arreglo por parte de una diversidadde agentes políticos.

Así pues, presentaremos un análisis de po-

lítica pública retomando todo tipo de in-tervención explícita sobre el territorio delos Cerros Orientales, no solamente por losargumentos expuestos, sino porque todaslas intervenciones han incidido sobre la for-ma como diferentes actores se apropiaronsocialmente del territorio, han sido deter-minantes en tanto las dinámicas de micro-segregación en la franja urbana de la reserva

forestal, han transformado la realidad poracción intencional de la administración, ynunca han sido inocuas.

Las raíces del problema

Que Bogotá se encuentre en medio de unescenario natural privilegiado no es en símismo un problema, sin embargo cuan-do se sobreponen intereses en torno de unespacio específico suelen surgir conflictos.En los Cerros Orientales están en pugnados posiciones que, sin ser antagónicaspor definición, chocan cuando se refierenal tratamiento a darle a esta zona; éstas seencuentran expuestas en las intervencionesde política que revisaremos. Cabe resaltar

que todas ellas produjeron efectos en el te-rritorio y sus habitantes… Solamente no seajustaron exactamente a los resultados de-seados aun cuando muchos hubieran que-rido que desde la verticalidad del Estadose adoctrinara una sociedad abarrotada denecesidades.

Varios estudios señalan como punto de par-tida de la problemática la Resolución 76 de



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1977 del Ministerio de Agricultura, dondese “alinda y declara la Reserva Forestal Pro-tectora Bosque Oriental de Bogotá”, que si

bien es el lugar formal donde se otorga unacategoría de protección a los Cerros Orien-tales, no es la primera acción que la adminis-tración desencadena. De hecho, años atráshabía surgido el conocido PIDUZOB oPlan Integral de Desarrollo Urbano de laZona Oriental de Bogotá, donde a travésde una estructura determinada por progra-mas, subprogramas y sectores, se proponía

una serie de intervenciones de construcciónde infraestructura y usos en la zona de lareserva. Incluso antes, en los años cuaren-ta, hubo una serie de intervenciones conlas que se trató de frenar la extracción demateriales –chirca y arena– debido a que seconsideraba que esta actividad era incompa-tible con la de la vivienda urbana.1

La característica permanente de las intervenciones que encontramos desde los añossetenta hasta nuestros días, es que éstas sehan representado en procesos de toma dedecisiones unidireccionales por parte de lasautoridades –nacionales, regionales y dis-tritales– que expidieron los lineamientosnormativos y la general dispersión de lasmismas. Nunca se tomó en cuenta la posi-

ción de la población que tenía algún tipode interés sobre los Cerros “no solamentela que se apropia de los terrenos altos de laciudad de manera ‘ilegal’, sino de los mis-mos propietarios de grandes extensiones detierra de los Cerros” (Bohórquez, 2005,p. 98) –la única excepción que confirma laregla es el caso de los denominados Pactosde Bordes– lo que explica a su vez la resis-

tencia que produce la conservación y finalalinderación de la reserva para diferentessectores sociales de la ciudad.

La raíz del problema entonces, en tantoa política pública se refiere, está relacio-nada directamente con una sobreproduc-ción normativa, constante variabilidad enlas posiciones respecto de los posibles usosde la reserva, señales difusas acerca de lapermisibilidad o prohibiciones en este es-pacio, vacíos jurídicos respaldados en la in-certidumbre sobre los límites de la reser-

va, inestabilidad de la política e inseguridad jurídica. En tanto la conservación, siendobreves: sobre un área que se declara ba-

jo alguna categoría de protección2 se han venido presentando a lo largo de muchosaños diferentes situaciones que ponen enpeligro sus valores ambientales y paisajís-ticos, buena parte de ellas derivadas de di-námicas urbanas.Hay varios asuntos en discusión: ¿qué tantoqueda por preservar de esos valores? ¿Cuá-les son las situaciones que van en detrimen-to del área natural, sus características espe-cíficas y, en esa medida, su impacto? Y porúltimo ¿cómo frenar el proceso y encontrarun punto intermedio de manejo teniendoen cuenta que se trata de una zona de bor-

de, de encuentro entre dos mundos? Todolo cual se traduce en lo que debe resolver lapolítica pública.Sin embargo, teniendo una larga historiacomo la que tienen las intervenciones sobrelos cerros, la pregunta obvia es, ¿por quéel tema no ha concluido y por el contrarioparece enmarañarse más con el paso deltiempo? La respuesta obvia sería que no se

1 No llegaremos a profun- dizar en lo que significa- ron, ni el sentido de lasintervenciones de los años

cuarenta debido a que las fuentes secundarias no sonespecíficas en la ubicaciónde los documentos origi- nales sobre el tema y a quetampoco hacen gran referencia a su contenido.

2 Como lo es el de ReservaForestal Protectora, que essolamente una de las va- rias categorías de protec- ción ambiental en Colom- bia definidas en el CódigoNacional de Recursos Na- turales.



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ha actuado directamente sobre el problema,o se ha hecho parcialmente. Por fortunala obviedad siempre abre paso al estudio

desde la ciencia.El territorio deseado vs. El territorioproducido

El territorio deseado, expresado en los ob- jetivos de la política pública, en sus referen-ciales, no se corresponde con el territorioproducido, fundamentalmente porque se

ha separado el proceso y las consecuenciasde la posición valorativa de la acción gu-bernamental de las realidades existentes,dinámicas y en reproducción de la socie-dad. A continuación exponemos una breverevisión al respecto a través de lo que hedenominado la línea de política sobre losCerros Orientales.3

El comportamiento en el tiempo de las in-tervenciones estatales respecto de los Ce-rros Orientales, se evidencia en el Tabla 1donde simplemente se muestra la aparición

3 Los siguientes resultadosse muestran con base enla metodología de DiegoEduardo López Medina so-

bre líneas jurisprudencia- les. Aunque en este caso re- visamos intervenciones de

política, la forma de pre- sentar resultados es bastan- te útil. Seguramente aúnhay mucho por construir ydebatir al respecto.

4 Incluimos algunos hitosrelacionados con deman- das de normas y consultasrealizadas a instancias del

poder judicial, no porque seconsideren parte de las intervenciones que analiza- remos, pero sí como marcode referencia para el lectorsobre la “historia” que ellashan tenido.

1972 1974 1976 1977 1978 1981 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1996 1997 1998 2000 2001 2004 2005 2006 2007

PI-DU-ZOB

Decr.Ley

2811Decr 877

Decr622

Decr1715

Acdo.53

CAR

Res.2337CAR

Acdo.01

Distrito

Acdo.59

CAR

Decr484

DistritoLey 9

Acdo.38 CAR

Decr320

Distrital

Ley99

Decr1791

Ley388

Decr1504

Consult.C. Edo.

Conv.12

DAMACAR

MAVDT

Fallo327Trib

Adm.C/marca

Res.463

MAVDT

Decr122

Distrito

Decr124

Distrito

Acdo.30

Inderena

Res. 76Min.

Agricul.

Acdo.6

Distrital

Res.2413CAR

Acdo.31

Distrital

Acdo.02

Distrital

Acdo.16

CAR

Decr619

Distrital

Conv. 13DAMA-

CAR

Decr190

Distrital

Fallo

945 Trib. Amd. C/

marca

Res.1141CAR

DecrLey133

Acdo.17

CAR

Acdo.19

Distrital

Pactode

bordes

ProyectoPOMCO

Res.1582

MAVDT

Fallo trib. Adm. C/

marca

Acdo.

18 CAR

Res.1043

DAMA

Concepto36 y 37

Sec. Gen.

Concepto29926

Sec. Gen.

Fallo2535

Consejode Estado

de intervenciones de política pública a lolargo de los años, de manera secuencial.Con base en esta simple presentación pode-

mos observar patrones en momentos his-tóricos de los Cerros Orientales, donde laimplementación de política coincide conreferentes urbanos respecto del espacio queestudiamos. Así, hay períodos de acrecen-tamiento de las situaciones que le afectan yotros de quietud, silencio. Solamente desdela observación señalamos los años de 1976,1990 y 2006 como puntos de “inflexión”

que precisamente se relacionan en su res-pectivo orden con la aparición en escena denuevas apuestas en tanto vivienda localiza-ción en Bogotá, relacionadas a su vez conel rápido crecimiento de la misma; con ladefinición del primer ejercicio formal deordenamiento físico de la ciudad y; con lacontroversia desatada a raíz de la preserva-ción de la reserva mientras crece la presiónpor su redensificación, que al final produceuno de los más interesantes contrapunteosentre los entes de control de la ciudad, sus

Tabla 14 Intervenciones de los cerros orientales, 2007:

Fuente: Producción de la autora



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autoridades ambientales y de planeación, yel poder judicial colombiano.

Adicionalmente, encontramos que el pro-

medio de variabilidad es de casi una inter- vención por año corriente.5 Este hecho porsí mismo no es un inconveniente pues lapolítica pública puede ser sucesiva y redefi-nirse de manera dinámica cuantas veces seanecesario para ajustarse a las necesidadessociales. Sin embargo, ¿dichas oscilacionesse mantienen bajo un único lineamiento?No. Cada una tiene un enfoque diferente.

Esto tiene como consecuencia que buenaparte de las veces no haya coherencia entreellas e incluso, sean contrarias entre sí.Entonces, para poder identificar el enfoqueal que se inscribe cada una de las interven-ciones señaladas consideramos la preguntasobre, ¿qué buscan producir en el territoriolas intervenciones sobre los Cerros Orien-tales? Creemos que solamente al identificarun referencial de política, un resultado pre-tendido en términos territoriales es posibleinscribir dichas intervenciones en ciertosparámetros que nos den luces sobre la for-ma como se ha abordado esta problemáticadesde el Estado. En esa medida6 definimosdos polos dentro de la posible respuesta: elprimero se corresponde con intervenciones

que privilegian una visión de preservaciónsobre los cerros, es decir que restringen enmayor medida los usos del suelo sobre elárea de la reserva y por lo mismo la presenciahumana en la zona; el segundo, se corres-ponde con intervenciones que privilegianuna visión de conservación sobre los cerros,es decir que restringen en menor medida losusos del suelo sobre el área de la reserva7 y

por lo tanto no separan el entorno naturaldel humano. El punto intermedio sería unapolítica en la que se traten de armonizar los

aspectos y necesidades ambientales con lasrealidades y necesidades urbanas. Al responder a la pregunta citada desde laperspectiva de cada una de las intervencio-nes contenidas en la Tabla 1, obtenemos unpanorama posible de graficar en la formade una “línea de política pública sobre losCerros Orientales” que se presenta a con-tinuación en la Tabla 2.

Hay tres elementos derivados de la ante-rior línea que saltan a la vista: primero, lamayoría de intervenciones se ubica en elpolo de las menos restrictivas en una pro-porción de 19 a 16; segundo, la relaciónse invierte si sólo se toman en cuenta lasintervenciones más cercanas a cada polo enuna proporción de 8 más restrictivas a 3 me-nos restrictivas; tercero, no existe ningunaintervención en el punto medio. Y aunqueexiste una mayor proporción de interven-ciones menos restrictivas, el universo nor-mativo ha pasado de un posicionamiento aotro, generando señales confusas sobre lasacciones a implementar y sobre todo, es-to ha sucedido en lapsos de tiempo cortosentre éstos. Por otra parte, la mayoría de

posiciones dirigidas a los extremos son decarácter restrictivo; esto se explica porquedesde la norma ambiental persiste la aspi-ración de transformar la realidad e inclusofrenar procesos degenerativos, solamentecon la expedición de limitantes impuestosa través de la ley positiva.

5 Es decir independiente- mente de los años en queno se presenta ningunaintervención.

6 Y con el fin de seguir lametodología del maestroDiego Eduardo LópezMedina.

7 Incluimos acá intervenciones surgidas desdeel plano urbano y menosambiental –por lo generaldel Distrito–.



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Tabla 2:8 Línea de política sobre los cerrosorientales

¿Qué buscan producir en el territorio las intervenciones sobre los cerrosOrientales

Equilibrio entre lo ambiental y lo urbano

Polo X - Polo Y

Intervenciones

que privilegianuna visión sobre

los cerros: masrestictivas

PIDUZOB

Intervenciones

que privilegianuna visión

sobre loscerros: menos

restictivas

2811/74

877/76

30/76

133/76

622/77

76/77

1715/78

53/81

2337/85

A01/86

59/87

484/88

9/89

6/90

38/90

17/90

18/90

320/92

2413/93

99/93

1791/96

31/96

19/96

02/97

388/97

Pactos bordes

1504/9816/98

619/00

12/01

13/01

POMCO

190/04

463/05

1582/05

1043/05

122/06

1141/06

124/07

Fuente: producción de la autora, 2007

Ahora bien, los hitos que acompañaron laproducción de política en diferentes pun-tos del tiempo –1976, 1990 y 2006– noson tan claros cuando de enfoques de in-tervención sobre la reserva se trata. Por elcontrario la aparente estabilidad de los añossetenta y el nuevo siglo se da en medio de

posiciones más o menos radicales y con-trarias entre ellas de principio a fin. Nótesecómo en un principio, consecuencia de la

declaración de la reserva forestal viene unasucesiva racha de normatividad asociadaa las restricciones de uso sobre la misma;hacia el final cambiamos por completo deextremo a raíz de expedición del POT dela ciudad, cuando tal vez la evidencia delas ocupaciones de hecho sobre la reservaobligaron a repensar el esquema restrictivo

y a reconocer su existencia y derecho de

inserción en las dinámicas urbanas. Haciael medio del cuadro observamos un “aquí y allá” del que solamente podríamos decir,refleja la inestabilidad de la política rela-cionada con este territorio en medio de laindefinición de responsabilidades públicassobre el mismo.Pero lo más importante de la línea es queprecisamente confirma el presupuesto ini-cial con el que comenzamos este texto: so-lamente hay una política que plantea unaposición integral entre lo ambiental y lourbano. A excepción de lo que trató de dar

vida a los Pactos de Bordes, todas tiendena privilegiar uno u otro punto de vista, ge-nerando desequilibrios en la posibilidad deacción del Estado, cuyos efectos son trans-

mitidos directamente hacia la sociedad.Pero, ¿cómo los diferentes enfoques de lasintervenciones sobre los Cerros Orientalesinciden sobre la realidad social? Comence-mos a explicar la historia relacionada conestos parámetros epistemológicos.Cuando en los años cuarenta se ordena de-tener las actividades productivas –canteras ychircales– los terrenos “improductivos” se

8 Solamente insertamos elnúmero de la intervención por problemas de espacio. Aconsejamos revisar simul-

táneamente la tabla 1 como guía de éste.



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usan para la construcción de vivienda po-pular como en el caso de Bosque Calderón

y los barrios aledaños a la localidad de Cha-

pinero; algunos de estos asentamientos vana estar presentes dentro de la Reserva una vez se produce su declaratoria y otros hancomenzado el camino de su inserción den-tro de este espacio natural como productode la explosión en la densidad poblacionalpara Bogotá. El resultado en este momentoes que, debido a la ocupación por poblaciónde bajos ingresos, estos suelos se desvalori-

zan y por lo mismo no entran en las dinámi-cas del mercado formal de la ciudad.De esta forma, cuando entra el PIDUZOBen los años setenta, es relativamente fácilproponer un plan de largo aliento con unfuerte esfuerzo de inversión estatal dado quela compra de terrenos no concentra la mayorparte de los recursos. El PIDUZOB atiendeen buena medida la necesidad de hacer usode zonas pericentrales que ya venían sien-do objeto de presión para su densificación,9 pero que sin dotación de ciertas calidades yservicios urbanísticos serían de difícil acceso. Aunque este plan no se implementó ente-ramente, se materializó una de sus princi-pales acciones: la avenida circunvalar como vía de rápida conexión entre el norte y el

sur –aunque solamente llegó al centro– yque se convierte en la puerta de entradaa lo que años después sería un aceleradoproceso de crecimiento urbano en el bor-de oriental de la ciudad; una vez suplidaslas barreras de la infraestructura de acceso,ahora es atraída una buena proporción depoblación de altos ingresos y por conse-cuencia, los precios del suelo suben en el

área colindante con dicha vía y, paulatina-mente en los sectores “colonizados”.Pocos años después, observamos una su-

cesión de intervenciones de carácter res-trictivo sobre el territorio por un períodode aproximadamente diez años. Comienzacon la declaratoria de la reserva y se extien-de en diferentes versiones de su reglamen-tación o acomodación dentro del panoramanormativo de la época.10 El efecto –dadassus amplias restricciones sobre uso del sue-lo– fue el de asimilar el referencial de estas

políticas públicas con antivalores del desa-rrollo, en donde la presencia de lo naturalfrente a lo humano era una amenaza para lacalidad de vida y la presencia de lo humanoen lo natural lo era en torno de la calidadambiental; pero sobre todo, aunque la po-blación que residía en los Cerros Orientalesera conciente de su importancia ambien-tal, no logró posicionarse favorablementefrente a una norma que desconocía los sis-temas de alteridad existentes previamente(Bohórquez, 2005). El resultado: la indi-ferencia hacia estos sectores. Sin embargo,limitante como era la apuesta de política,consiguió desacelerar ciertos procesos deconstrucción desde el mercado formal –al-tos ingresos– mientras que los demás –bajos

ingresos– comprenden que la Reserva lesimpone limitantes adicionales en la lógicade la formalidad.11

Ya para los años ochenta12 se observa unreferencial casi contradictorio con los an-teriores y que da inicio a la segunda granetapa de la política pública relacionada conlos cerros de Bogotá. Aparece la figura de lasustracción de la Reserva y con ella la iden-

9 Como sucedía en sectoresde Chapinero Alto y Ro- sales.

10

Sobre todo para las entidades en las que fue delega- da la vigilancia y control,en general la operatividadde la reserva.

11 Entiéndase principal- mente como establecimien- to de cotas para la provi- sión de servicios públicoscomo el de acueducto y al- cantarillado y, procesos delegalización.

12 Hacia la mitad de la- Tabla 2.



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tificación de que todas las limitantes quesurgen en el marco de la declaratoria de lareserva forestal, se pueden resolver estando“por fuera” de la misma. Por otra parte segenera un incentivo desde la administra-ción pública que moviliza una fuerte oladel mercado inmobiliario hacia los cerrosbajo la premisa que quedaba en el aire: laprobabilidad de ocurrencia de expediciónde un acto como éste era alta. La situaciónes aprovechada en sectores de altos y bajosingresos por todo tipo de promotores de

vivienda.13Esta tendencia es reforzada gracias a quela normatividad distrital de principios delos años noventa14 tiene el mismo corte: seincluyen franjas de transición e incorpora-ciones urbanas. Como señalamos antes, esen este punto en el que gracias a la línea depolítica se demuestra el paso de extremos enel enfoque y, tal y como venimos reseñando,en la realidad producida gracias a ellos.

… Nos muestra claramente la doble condiciónque existe para la configuración de la ciudad: ope- ran lógicas y estrategias diferentes para los sectores

sociales que se apropian del espacio . De un lado losproductores privados capitalistas cuyo principalinterés es la especulación con las rentas de segre-

gación producidas para la diferenciación social delas clases de altos ingresos; de otro lado, los pro-ductores en la autoconstrucción que se motivanpor efectos de oportunidades y acceso a la ciudaden función de la capacidad de pago que tienendentro del mercado… Hemos visto pues, cómolas políticas producidas para entonces, guarda-ban una profunda relación con la generación dehechos urbanos en los Cerros Orientales. Esta

tendencia se mantiene hasta hoy, pero con con-notaciones bien diferentes e incluso paradójicas(Bohórquez, 2005: 96).

Para la segunda mitad de los años noventahasta 2005 se plantea la necesidad de ade-lantar un Plan de Ordenamiento y Manejode los Cerros Orientales –POMCO– queincida en las múltiples realidades y nece-sidades tanto urbanas como ambientales.No obstante, las intervenciones diseñadasse alejan de dicho punto. La razón: persis-

te una indefinición sobre competencias deentidades “dolientes” y sobre la delimita-ción de la Reserva. Esto propició que en lapráctica toda la administración pública rela-cionada con el tema asumiera una pasmosaquietud acerca de las acciones concretas adesarrollar en este territorio. Una quietudque para los promotores de vivienda signi-fica incertidumbre, y ésta a su vez se tradu-

jo en redefinición o afianzamiento de con- venciones urbanas.15 Esto efectivamente fueaprovechado para desencadenar un rápidoproceso de alza en los precios del suelo y un inesperado aumento en la demanda

y oferta de vivienda en los Cerros Orien-tales. Entre tanto los “dolientes” no ejer-cieron ningún tipo de control, vigilancia o

incluso propuesta para frenar el proceso.Desde 2005 el distrito,16 la nación17 y laregión18 a través de intervenciones indepen-dientes, mejor, indiferentes unas respectode las otras –incluso cuando son conside-radas y señaladas como antecedente– hanprocurado dar orden a lo que se espera pue-da ser una política pública para este territo-rio. Su aparición no es fortuita, un fallo del

13 En este período aparecen por ejemplo barrios comoBuenavista, Los LaurelesSur Oriental, Montearro-

yo y Bosques Los Rosales.Otros se redensifican comoEl Cerrito.

14 Cuando comienza la ter- cera gran etapa de análisisde nuestra línea de políti- ca.

15 Tal y como venían, signi- ficaron la paulatina ocupa- ción de los terrenos de los cerros orientales por parte dediferentes sectores y su mayor valoración en el marcode la vivienda localización y de la calidad de vida aso- ciada al goce de un sanoambiente del entorno.

16 Secretaría Distrital de

Planeación y Secretaría Dis- trital de Ambiente, bajo laatenta y recién descubiertamirada de la Contraloríade Bogotá.

17 Ministerio de Ambiente,Vivienda y Desarrollo Te- rritorial.

18

Corporación AutónomaRegional de Cundinamar- ca.



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tribunal administrativo de Cundinamarcaordenó que se pusiera coto al período de ol-

vido y se ejecutaran las acciones definitivas ynecesarias para establecer un equilibrio en lazona. Este atisbe, por el contrario, no se hacomenzado a implementar en ningún caso,situación que es nuevamente aprovechadapor el mercado…

El futuro de política pública en losCerros Orientales

Aun cuando las tendencias puedan caer demanera inesperada en ciertos puntos de lahistoria universal, consideramos que si –co-mo fue señalado– durante los tres últimosaños las intervenciones se han planteadode manera independiente y descoordinada,en lo subsiguiente, a menos que se hagaun esfuerzo importante sobre este tema, el

panorama seguirá y se mantendrá.La falta de consenso nos hace preguntar, ¿esirreconciliable la defensa del medio ambien-te con los problemas y las políticas urbanas?

Así como los humedales de la ciudad ter-minan por ser construidos y el río Bogotádebe ser puesto en cuidados intensivos, ¿elfuturo de los Cerros Orientales dependerá

de su rareza dentro del espacio urbano? ¿Dela evocación de ancianos sobre las épocas enque se podían ver venados y armadillos?Si para encontrar el punto intermedio de-bemos pasar por el cedazo de un Ministeriodel Medio Ambiente que propone limar as-perezas solamente mediante la asignaciónde competencias respecto del área de re-serva; el de la CAR que expide un Plan de

Manejo Ambiental de la Zona de ReservaForestal Protectora Bosque Oriental de Bo-gotá definitivo19 y que contiene determi-nantes acerca del uso futuro de la Reservacon base en cálculos que atienden única-mente a los factores ambientales;20 o el delDistrito que se quiere ocupar de lo físicosin articular las problemáticas humanas yambientales existentes, posiblemente ten-gamos un problema de política pública quepersista otros treinta años.Mientras tanto, el Distrito se encuentra

diseñando una intervención que se ocupade un único problema que vuelve a lo bá-sico, al presupuesto inicial que da inicio ala discusión desde la política y que afecta larealidad social de los habitantes de los Ce-rros Orientales: si la Reserva se afecta por-que las realidades urbanas, asentamientosen los Cerros no se han podido controlar,delimitemos el borde urbano, cerremos la

frontera de expansión de la ciudad; cons-truyamos un parque lineal, un corredor alo largo de la franja de transición que enciertos tramos coincida con el trazado dellímite de la Reserva.Los principales postulados de la idea se ba-san en dotar de un escenario monumentala los Cerros Orientales, completamente co-

nectado con la ciudad y en armonía con laimagen de ciudad, es decir espacios amablesde convivencia. Aparentemente una pro-puesta como ésta integra ambos polos delproblema. Pero al observar todas sus va-riables, se identifica incluso mejor con elpolo X. Todo gira en torno a cómo dejarintocado lo intocable. Un sendero blando,con todas las adecuaciones necesarias que

19 Años atrás se había inte- rrumpido su concertacióncon el Distrito Capital; éstesería un plan expedido por

una entidad, pero modifi- cando lo relacionado con lacompetencia de las otras.

20 Si bien no desconoce lasrealidades existentes, dele-

ga el cumplimiento de varios asuntos relacionadoscon aspectos urbanos alDistrito siempre y cuandose ciña lo que la CAR ex-

puso en el Plan. Entonces,¿qué pasa con la políticaurbana de la ciudad, suautonomía y con la capacidad institucional de hacertodos los ajustes necesariosen ella, no solamente entérminos de formulación,sino de implementación dela política pública?



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se integren con el entorno, interconexionespor cable, campañas masivas de apropiaciónde los Cerros. El Distrito quiere reinau-gurar –por no decir reinventar– el mayorreferente paisajístico de la ciudad y unode los más importantes como patrimoniocultural. Alguien comentaba que sería algoasí como la segunda construcción huma-na visible desde el espacio… después de lamuralla china.Con todo y esto el problema es precisamen-te que la propuesta nunca hace referencia a

todo lo que quedará por fuera de la franjade transición, lo que se debe armonizar conella y aquello que quedará antes de ella,es decir el problema es lo que ignora. Eneste sentido no solamente desconoce loslineamientos dispuestos por la Resolución1141/06 de la CAR, sino que además de-

ja abierto el “piquete” a quienes de hechohan disfrutado de todos los beneficios de

la zona en mención.Esto además se hace de manera intencional:nunca se menciona la forma como se armo-nizará la norma de las UPZ, las densidadespermitidas en alrededores de la zona, la for-ma como se dará acceso –conectividad– alresto de la ciudad, a quienes no vivimos allí;lo único relevante para el distrito desde este

momento es que el problema de los Cerrostenga un punto final, independientementede cuál sea éste. Como si el resultado socialde la política pública, que ha sido tajante-mente evidente para este caso, no fuera deninguna importancia, es decir que, así se lo-gre establecer una intervención para la zo-na, las problemáticas a resolver persistan.

Así pues, el futuro de la política cuenta conmenores problemas político administrativoshoy en día que hace diez años, y con ma-

yores dificultades desde el punto de vistaético y técnico.Nuevamente se favorece la incertidumbreque genera expectativa, una expectativa quepara los estudiosos de la ciudad se traduceen el cómo estas políticas incidirán en laconformación de usos del suelo urbano –ysus consecuencias– para el borde oriental dela ciudad: para los promotores de vivienda,

una expectativa clara que se traduce en elmanejo del mercado del suelo urbano y,obviamente en sus precios.

Del punto medio o líneas de acción

Mayores conclusiones que la necesidad dereiterar que la técnica no puede olvidar su

responsabilidad ética frente a la sociedad;que lo electoral es importante en el marcode las decisiones sobre los beneficiarios perono debería caer el facilismo so pena de caeren la demagogia; y, que desde la creaciónmoderna de la ficción del Estado la sociedadse desarrolla a su ritmo mientras la admi-nistración incentiva o retrae sus dinámicas

y en esa medida, todo lo que se haga porparte de las autoridades estatales sobre al-gún asunto humano tendrá una inmensarepercusión en la forma como se construyeel futuro. No vale la pena señalar pues ellector en este punto tiene claro el panoramade lo que ha significado la política públicapara la Reserva Forestal Protectora BosqueOriental de Bogotá.



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Por lo demás, debemos considerar que entanto las líneas de acción hacia el futuro elcamino es largo y pedregoso. Por lo quehemos expuesto a lo largo de esta revisión,existe una clara necesidad de aplicar meca-nismos de gestión del suelo que integrenlos diferentes enfoques relacionados con losproblemas de la ciudad y los espacios pro-tegidos colindantes o incluidos en ella. Sialgunos instrumentos desarrollados desdela gestión del suelo urbano encontraran sí-miles en la gestión ambiental, éstos podrían

tener un umbral de efectividad mayor quelas actuales restricciones que determinan lalínea de política, que el cobro de multas, la fi-

jación de tasas por uso o las expropiacionescomo única salida de conservación.Pero incluso, si no es posible desarrollar fi-guras en este sentido, por lo menos se debepensar a ciencia cierta qué se quiere con elterritorio de los cerros, no solamente con

lo que puede llegar a ser sino con todo loexistente y, esto implica obligatoriamentepensar en las situaciones de hecho consti-tuidas sobre ellos y que presentan diferentescaracterísticas. Pensar además en cómo fre-nar las dinámicas que han sido promovidaspor tanto tiempo gracias a la indiferencia delas autoridades públicas y con ello integrar

a quienes finalmente recibirán el peso de laejecución de estas decisiones.El punto medio no tiene mayor aspiraciónque la de poder hacer una distribuciónequitativa de los derechos colectivos pre-sentes en los Cerros. No prevalecen paraquienes viven en ellos sobre quienes valo-ramos este espacio desde otros sectores dela ciudad; tampoco prevalece el criterio

de un mercado inmobiliario en el que sec-tores de altos ingresos generan dinámicasde microsegregación sobre los de bajos in-gresos, para que la zona de los Cerros puedaser edificada y aprovechada por unos pocos.Pero sobre todo, no prevalece el descono-cimiento de quien está “dentro o fuera”de una línea; no se identifica a unos comoresponsables de la pérdida de valores am-bientales y a otros como salvadores; no divi-dimos lo que significa la ciudad en funciónde quienes quedan excluidos de ella. Por

el contrario integramos a la ciudad a quie-nes fueron ignorados por cuenta de la ino-perancia deliberada de la administración.Fundamentalmente, el punto medio de lapolítica pública debe reconocer los factoresurbanos que han determinado a lo largode historia el proceso de poblamiento delos Cerros Orientales con el fin de que nose reproduzcan las tendencias que hemos

expuesto en este breve artículo.

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La política pública para los cerros orientales de Bogotá:

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