LA POLÍTICA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: UN … · (En caso de duda para designar estos...

Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales Carrera 7ª No. 40 –62 – Edificio 9 – PBX 320 83 20 Fax: (571) 288 08 30 – Bogotá, D.C., Colombia

Bogotá, 2 de abril de 2009 Señores BIBLIOTECA GENERAL Pontificia Universidad Javeriana Ciudad Respetados Señores, Me permito presentar el trabajo de grado titulado LA POLÍTICA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: UN NUEVO BALANCE ENTRE EL ESTAMENTO CIVIL Y MILITAR, elaborado por el estudiante Lina María Farfán Ospina, identificado con documento número 52.432.863 de Bgtá, de la Maestría en Estudios Políticos, con el fin de ser incluido dentro del catalogo de consulta. Atentamente, Luis Carlos Valencia Sarria Director Maestría en Estudios Políticos

Bogotá, D.C., dos de abril de 2009

Tesis doctoral Trabajo de Grado X Señores BIBLIOTECA GENERAL Cuidad Estimados Señores:

Los suscritos LINA MARÍA FARFÁN OSPINA , con C.C. No. 52432863, de Bogotá, autor(es) de la tesis trabajo de grado titulado LA POLÍTICA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: UN NUEVO BALANCE ENTRE EL ESTAMENTO CIVIL Y MILITAR presentado y aprobado en el año 2009 como requisito para optar al título de Magíster en Estudios Políticos; autorizo (amos) a la Biblioteca General de la Universidad Javeriana para que con fines académicos, muestre al mundo la producción intelectual de la Universidad Javeriana, a través de la visibilidad de su contenido de la siguiente manera: • Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos, en

los sitios web que administra la Universidad, en Bases de Datos, en otros Catálogos y en otros sitios web, Redes y Sistemas de Información nacionales e internacionales “Open Access” y en las redes de información del país y del exterior, con las cuales tenga convenio la Universidad Javeriana.

• Permita la consulta, la reproducción, a los usuarios interesados en el contenido de

este trabajo, para todos los usos que tengan finalidad académica, ya sea en formato CD-ROM o digital desde Internet, Intranet, etc., y en general para cualquier formato conocido o por conocer.

• Continúo conservando los correspondientes derechos sin modificación o restricción

alguna; puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación del derecho de autor y sus conexos.

De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. Firma, nombre completo y documento de identificación del estudiante Lina María Farfán Ospina NOTA IMPORTANTE: El autor y o autores certifican que conocen las derivadas jurídicas que se generan en aplicación de los principios del derecho de autor. C. C. 52432863 de Bogotá FACULTAD Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales PROGRAMA ACADÉMICO Maestría en Estudios Políticos

PUJ– BG Normas para la entrega de Tesis y Trabajos de grado a la Biblioteca General –Noviembre 14 de 2007

1

FORMULARIO DE LA DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL

TRABAJO DE GRADO

TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO:

LA POLÍTICA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: UN NUEVO BALANCE ENTRE EL ESTAMENTO CIVIL Y MILITAR

AUTOR O AUTORES

Apellidos Completos Nombres Completos FARFÁN OSPINA

LINA MARÍA

DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO

Apellidos Completos Nombres Completos GUERRRERO APRAEZ

VICTOR

ASESOR (ES) O CODIRECTOR

Apellidos Completos Nombres Completos

TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: MAGÍSTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS FACULTAD: CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES PROGRAMA: Carrera ___ Licenciatura ___ Especialización ____ Maestría _x_ Doctorado ____ NOMBRE DEL PROGRAMA: MAESTRIA ESTUDIOS POLÍTICOS NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA: LUIS CARLOS VALENCIA SARRIA CIUDAD: BOGOTA AÑO DE PRESENTACIÓN DEL TRABAJO DE GRADO: 2009 NÚMERO DE PÁGINAS 115 TIPO DE ILUSTRACIONES:


2

Mapas X Ilustraciones Retratos Láminas Fotografías Tablas, gráficos y diagramas X

SOFTWARE requerido y/o especializado para la lectura del documento Adobe Acrobat

Reader versión 7 en adelante

MATERIAL ANEXO (Vídeo, audio, multimedia o producción electrónica): Ninguno

Duración del audiovisual: ___________ minutos.

Número de casetes de vídeo: ______ Formato: VHS ___ Beta Max ___ ¾ ___ Beta

Cam ____ Mini DV ____ DV Cam ____ DVC Pro ____ Vídeo 8 ____ Hi 8 ____

Otro. Cual? _____

Sistema: Americano NTSC ______ Europeo PAL _____ SECAM ______

Número de casetes de audio: ________________

Número de archivos dentro del CD (En caso de incluirse un CD-ROM diferente al

trabajo de grado):

______________________________________________________________________

___

PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial): _________________________________________________________________________ DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVES EN ESPAÑOL E INGLÉS: Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Unidad de Procesos Técnicos de la Biblioteca General en el correo [email protected], donde se les orientará).

ESPAÑOL INGLÉS

Seguridad Democrática Democratic security Conflicto armado Armed conflict Derechos Humanos Human Rights

mailto:[email protected]�


3

Derecho internacional Humanitario International Humanitarian Law Consolidación territorial Territorial consolidation Estamento militar Military entity Acción Integral Integral action Neoinstitucional Neo-institutional Política Pública Public-policy RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS: (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres): El trabajo de grado busca identificar los presupuestos de la política de Seguridad Democrática, los cuales han implicado un modelo diferente en el establecimiento y desarrollo de la relaciones entre el estamento gubernamental y militar. De esta manera, la tesis es una investigación exploratoria de la mencionada política, en especial del tipo de articulación que se desarrolla entre el estamento civil o gubernamental y el militar, es decir, poder determinar las lógicas de equilibrio entre lo político y lo militar, en el marco de una situación de conflicto armado El análisis se realiza a partir de tres categorías: conflicto armado, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DIH) e instituciones democráticas. A partir de estas categorías se permite explorar el aspecto multidimensional de la seguridad, con el propósito de lograr variables de carácter analítico, algunas aproximaciones teóricas y recomendaciones de política pública. En conclusión el trabajo de grado pretende ser un aporte tanto a la academia como a la institución militar, pertinente y necesaria, en especial para la coyuntura política actual, en la que la que se hace imperativo revisar los avances, logros, falencias y vacíos presentes en la implementación de la política, la cual es analizada desde las herramientas teóricas derivadas del enfoque neoinstitucional y con énfasis en políticas públicas. Abstract This graduation thesis seeks to establish that the Democratic Security Policy budgets have implied a different model in establishing and developing relations between government and military entities, which have had clear implications for the balance of power and the offer the State makes to the Colombian people. From this point of view, the thesis is a research paper focusing on Colombia’s Democratic Security Policy, specifically on the type of articulation developed between the civil war government entities and the military; namely, the equilibrium between the political and military within the framework of armed conflict. The analysis is done parting from three categories: Armed conflict, Human Rights and International Humanitarian Law and our democratic institutions; from where we may


4

explore the multi-dimensional aspect of security, in order to establish inferences of an analytical nature, with theoretical approximations and recommendations for public policy. In conclusion, the thesis herein seeks to provide institutions such as the military, with pertinent and necessary issues especially for the current situation, where it is imperative to review progress, achievements, fallacies and gaps in the implementation of the policy, analyzed from the theoretical tools derived from a neo-institutional focus with emphasis on public policy.


TESIS PARA OBTENER EL TÍTULO DE:

MAGISTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

BOGOTÁ, ENERO 2009


LINA MARÍA FARFÁN OSPINA

TESIS PARA OBTENER EL TÍTULO DE:

MAGISTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS

DOCTOR VICTOR GUERRERO

DIRECTOR

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

BOGOTÁ, ENERO 2009

TABLA DE CONTENIDO

PÁGINA

CAPÍTULO 1: MARCOS METODOLÓGICOS Y CONCEPTUALES

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA………………………………………….. 1

2. METODOLOGÍA……………………………………………………………………4

3. OBJETIVOS

3.1 OBJETIVO GENERAL……………………………………….……………………5

3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS………………………………..………………….. 5

4. MARCO TEÓRICO…………………………………………………………………6

4.1EL ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL………………………………………….. 6

4.2ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS……………………………………….. 10

4.3 EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD……………………………………….. 15

4.3.1 El concepto……………………………………………………………………. 15

4.3.2 Seguridad en el conflicto armado y en el posconflicto……………………..17

5. CONCLUSIONES………………………………………………………………… 24

CAPÍTULO 2: EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN EL MARCO DEL

CONFLICTO COLOMBIANO: DESAFÍOS Y RESPUESTAS

GUBERNAMENTALES

INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………..26

1. CONTEXTO DEL CONFLICTO ARMADO……………………………………...26

1.1LA HISTORIA DEL CONFLICTO:

ESTRUCTURAS Y RACIONALIDADES …………………………………………26

1.2 TENDENCIAS DEL CONFLICTO ARMADO: DESAFÍOS PARA LA

SEGURIDAD…………………………………………………………………………30

2. ARTICULACIÓN DE ESTAMENTOS CIVILES Y MILITARES: OSCILACIONES,

PARALELISMOS Y DISONANCIAS………………………………………………34

2.1 ELEMENTOS GENERALES Y CONTEXTUALES………………………….34

2.2 EL GOBIERNO DE CÉSAR GAVIRIA (1990-1994):

LA LUCHA INTEGRAL…………………………………………………………….37

2.3 EL GOBIERNO DE ERNESTO SAMPER (1994-1998): LOS AVANCES

IRREMEDIABLES DEL CONFLICTO ARMADO………………………………...40

2.4 EL GOBIERNO DE ANDRÉS PASTRANA (1998-2002): PLAN COLOMBIA Y

PROCESO DE PAZ………………………………………………………………...45

3. ANÁLISIS Y CONCLUSIONES: HIPÓTESIS Y MODELOS………………...51

CAPÍTULO 3: POLÍTICA DE DEFENSA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: LÓGICAS,

ESQUEMAS Y PRESUPUESTOS

INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………56

1. CONTEXTO: ESCENARIO NACIONAL E

INTERNACIONAL PARA EL 2002………………………………………………..57

2. ESQUEMA GENERAL DE LA POLÍTICA……………………………………..60

2.1 AGENDACIÓN: DEFINICIÓN DEL PROBLEMA, PRIORIZACIÓN DE

COMPLEJIDADES…………………………………………………………………60

2.1.1 Un electorado expectante:

La elección de Álvaro Uribe en el 2002………………………………………….60

2.1 2 Reelección de la Política: Fase de Consolidación……………………….64

2.2FORMULACIÓN: DEFINICIÓN DE ESTRATEGIAS, PRINCIPIOS BÁSICOS Y

DOCTRINARIOS…………………………………………………………………...68

2.2.1 La Política de Defensa y Seguridad Democrática………………….........68

2.2.2 La Política de Consolidación de la Seguridad Democrática…………….76

3. ANÁLISIS: ARTICULACIÓN DE LO CIVIL Y LO MILITAR EN EL MARCO DE

UN NUEVO POSIBLE ESCENARIO DE EQUILIBRIO DINÁMICO ENTRE

AMBOS………………………………………………………………………………79

4. OBSERVACIONES CONCLUSIVAS…………………………………………..83

CAPÍTULO 4: SEIS AÑOS DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: BALANCE DE SU

IMPLEMENTACIÓN Y LINEAMIENTOS DE EVALUACIÓN

INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………85

1. BALANCE DE RESULTADOS………………………………………………….86

1.1 CONFLICTO ARMADO:

EL ÉXITO DE LA ESTRATEGIA MILITAR……………………………….………86

1.2 DERECHOS HUMANOS Y DIH: ASIGNATURAS PENDIENTES.………..91

1.2.1 La lectura gubernamental……………………………………………...........91

1.2.2 La otra cara de los éxitos militares: Violaciones por parte de la Fuerza

Pública………………………………………………………………………………..96

1.2.3 Violaciones al Derecho Internacional……………………………………….98

1.3 INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS: REELECCIÓN, PARAPOLÍTICA Y

CONFLICTOS CON LA JUSTICIA………………………………………………. 100

2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES…………………………………103

BIBLIOGRAFÍA

1

CAPÍTULO 1

MARCOS METODOLÓGICOS Y CONCEPTUALES

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El conflicto colombiano está caracterizado por un conjunto de dimensiones y

lógicas complejas que se articulan, recrean y adecúan alrededor de diferentes

estructuras de poder. Además de muchas otras problemáticas, implica un desafío

en términos de seguridad, frente a la necesidad del Estado de mantener el

monopolio de la violencia legítima y las constantes amenazas de otros actores

armados no sólo a la soberanía estatal sino también a la supervivencia de la

población civil. La necesidad de formular e implementar una política de seguridad

en un contexto de conflicto armado es entonces un imperativo primario de los

entes gubernamentales que representan el Estado.

El conflicto colombiano, en especial, cuenta con un conjunto de características,

como su extensa duración en el tiempo, la capacidad de los actores para

reproducir las lógicas de violencia en diferentes coyunturas y con diferentes

recursos, la infiltración del sistema político por parte de actores al margen de la

ley, los obstáculos que el conflicto presenta para el fortalecimiento del sistema

democrático colombiano y la creación de una cultura política, la problemática de

elementos como el narcotráfico, que además de ser un fenómeno económico es

de la misma forma social, empresarial, militar y político, entre muchas otras

complejidades. De esto se deriva que las estrategias para mitigar los efectos del

conflicto y orientar hacia su pacificación son respuestas a múltiples ecuaciones y

deben representar un esfuerzo tanto institucional como político.

A lo largo de su trayectoria, el conflicto colombiano ha sido enfrentado por medio

de diversos esquemas de política pública. Algunos orientados hacia una posición

conciliadora frente a los grupos armados, otros hacia la comprensión de las

causas objetivas de la violencia, otros hacia el fortalecimiento de la seguridad.

2

Todos han logrado de forma imperfecta avances progresivos que no han

conseguido desactivar de forma definitiva las dinámicas de la violencia ni las

estructuras de poder que las sustentan. Al contrario, estas se han fortalecido,

produciendo el escalamiento del conflicto y la degradación del mismo.

Paralelamente y de manera progresiva, el concepto de seguridad ha

experimentado un proceso de evolución a lo largo de la trayectoria de los Estados

Modernos. Lo que Hobbes tres siglos y medio atrás denominaba como seguridad,

en términos de salvaguardar la supervivencia de los miembros de un determinado

grupo social y como función fundacional de la idea de Estado, se ha

complementado con un conjunto de elementos que se alimentan de marcos

normativos como los derechos humanos (de primera, segunda y tercera

generación), modelos de desarrollo humano, requerimientos productivos, calidad

de vida, acceso a oportunidades, entre otros.

Actualmente, lo que se denomina como seguridad humana lleva consigo la

garantía de los derechos, la satisfacción de necesidades e implica un desafío cada

vez mayor para los Estados, especialmente para aquellos que no logran resolver

de forma definitiva el problema de la seguridad básica relacionada con la

supervivencia, como Colombia.

En el marco de esta realidad y teniendo en cuenta el conjunto de compromisos

internacionales, de mayor o menor fuerza vinculante, que constriñen el

funcionamiento de los Estados, los diferentes gobiernos colombianos se han visto

enfrentados a formular e implementar políticas públicas tendientes a garantizar

una seguridad integral en el marco de la defensa de los derechos, labor compleja

y difícil que no ha logrado responder de forma definitiva a las necesidades y

demandas de una población en conflicto.

En este escenario, la política de Seguridad Democrática, formulada en el primer

gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2006) intentó ser una respuesta

a la complejidad del conflicto y como toda agenda política, privilegió una

problemática por encima de otra y se orientó hacia la resolución de un conjunto de

3

ecuaciones, en este caso relacionadas con el tema de la recuperación de la

seguridad en términos militares. Su orientación no es gratuita, es la respuesta a

una situación específica en la que la lógica del conflicto hacía necesaria una

estrategia coherente del Estado en términos de recuperación de la soberanía,

además de otras problemáticas de urgente consideración como el problema del

narcotráfico, el desplazamiento forzado, y la falta de una presencia integral del

Estado en gran parte del territorio colombiano.

La política de Seguridad Democrática está basada entonces en un conjunto de

requerimientos contextuales del país. Así mismo, se concibe como un principio

rector de lo que el plan de desarrollo del presidente Uribe denominó como un

Estado Comunitario, por lo que determina de forma significativa la forma en que se

llevan a la agenda gubernamental los problemas de la población colombiana,

incluso aquellos que no se relacionan de forma directa con el conflicto armado.

Luego de la reelección del presidente Uribe en el 2006, se formuló una nueva

etapa de la política de Seguridad Democrática denominada como fase de

consolidación, la cual en términos normativos ha buscado el establecimiento de

condiciones para el restablecimiento de las instituciones y la integralidad de la

seguridad en el territorio colombiano.

Debido a la importancia del estamento militar en el desarrollo de la política y su

transversalidad en términos gubernamentales, ésta representa un tipo de

articulación específico entre lo militar y lo civil, que tiene implicaciones en diversos

ámbitos y representa un punto de inflexión en la historia colombiana de soluciones

para el conflicto. No obstante, esta articulación y el proceso de implementación de

la política debe ser observada por medio de un lente analítico, que permita

establecer los avances y retrocesos que han hecho parte de su desarrollo, en el

marco de los seis años de gestión del presidente Uribe.

Con base en el planteamiento anterior, la presente tesis se propone realizar una

investigación exploratoria a la política de Seguridad Democrática, en específico del

tipo de articulación que se desarrolla entre el estamento civil o gubernamental y el

4

militar, es decir, las lógicas de equilibrio entre lo político y lo militar en el marco de

una situación de conflicto armado. La tesis pretende ser un aporte tanto a la

academia como a la institución militar, un aporte significativamente pertinente y

necesario, en especial para la coyuntura política actual, en la que la que se hace

imperativo revisar los avances, logros, falencias y vacíos presentes en la

implementación de la política.

De esa forma, la pregunta que guiará el desarrollo de la investigación es la

siguiente: ¿Cuál es el modelo de articulación entre los estamentos civil y militar en

el marco de la política de Seguridad Democrática y qué implicaciones ha tenido

esta articulación en términos de pacificación, democratización y respeto a los

derechos humanos? De esta pregunta se deriva la siguiente hipótesis a

comprobar: Los presupuestos de la política de Seguridad Democrática

implican un modelo diferente en el establecimiento y desarrollo de la

relaciones entre el estamento gubernamental y militar, que tiene

implicaciones claras en el equilibrio de poder estatal y la oferta del Estado

hacia la sociedad colombiana.

El abordaje de la pregunta y la retroalimentación de la hipótesis se llevarán a cabo

utilizando las herramientas teóricas derivadas del enfoque neoinstitucional con

énfasis en política pública. Los elementos del policy making serán necesarios para

analizar el proceso de formulación e implementación de la política de Seguridad

Democrática y de la misma forma, para brindar luces con respecto a su

evaluación. Por otro lado, el enfoque neoinstitucional permite analizar el

funcionamiento de las organizaciones y los actores políticos en un determinado

contexto y explorar la forma en que se toman decisiones en el marco de

racionalidades específicas.

2. METODOLOGÍA

La presente investigación se desarrolla a partir de una revisión documental de

textos legales, programas gubernamentales, informes oficiales estadísticos,

informes de organizaciones internacionales y diferentes abordajes teórico-

5

analíticos. La metodología es de naturaleza cualitativa y se desarrolla como una

mezcla entre un componente documental y otro empírico, con el fin de plantear

inferencias de carácter analítico y con fuerza de aproximaciones teóricas y

recomendaciones de política pública.

Debido a que se pretende en el presente trabajo realizar una aproximación al

proceso de formulación, implementación y evaluación de la Política de Seguridad

Democrática fueron seleccionadas como herramienta de investigación fuentes

oficiales. No obstante son tomadas en cuenta otras fuentes alternas que son

consignadas en el capítulo final, con el propósito de ser referidas en cuanto a la

evaluación y los impactos de la Política de Seguridad Democrática bajo el análisis

de tres categorías: conflicto armado, Derechos Humanos y Derecho Internacional

Humanitario (DIH) e instituciones democráticas; las cuales permiten explorar el

aspecto multidimensional de la seguridad.

3. OBJETIVOS 3.1 OBJETIVO GENERAL

Explorar y definir el modelo de articulación entre los estamentos civil y militar en la

política de Seguridad Democrática y las implicaciones que ha tenido en términos

de pacificación del conflicto armado, democratización y respeto a los derechos

humanos

3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

• Presentar y operacionalizar los conceptos del enfoque neoinstitucional y el

análisis de política pública, con el fin de establecer un marco teórico que

brinde rigurosidad al análisis y permita construir un aporte válido para la

Ciencia Política y su quehacer disciplinar.

• Identificar los modelos de articulación de los estamentos civil y militar en los

últimos tres gobiernos (1991-1994; 1994-1998; 1998-2002), en contraste

con las tendencias y transformaciones del conflicto armado y los desafíos

que ha presentado en términos de seguridad.

6

• Presentar la lógica principal y los principios doctrinarios de la política de

Seguridad Democrática, identificar la articulación de lo civil y lo militar en el

marco de un nuevo posible escenario de equilibrio dinámico entre ambos.

• Explorar los resultados de la política de Seguridad Democrática, en especial

de su fase de consolidación en tres dimensiones: conflicto armado,

democracia y derechos humanos; con el fin de construir un balance entre

objetivos, resultados y falencias.

• Formular las conclusiones pertinentes con base en el balance de resultados

y presentar recomendaciones de política pública para el futuro.

4. MARCO TEÓRICO: INSTITUCIONES, POLÍTICAS Y SEGURIDAD

El objetivo del siguiente apartado es construir un marco teórico que permita

orientar la investigación y establecer un conjunto de categorías analíticas que

serán la estructura del análisis posterior. En un principio, se abordarán los

principales conceptos del enfoque neoinstitucional y el análisis de política pública.

Posteriormente, se presentarán el debate con respecto a la seguridad en el Estado

moderno y las políticas de seguridad en una situación de conflicto y posconflicto.

Finalmente se formularán las conclusiones pertinentes y se realizará una síntesis

de los componentes teóricos.

4.1 EL ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL

El enfoque Neoinstitucional es una construcción teórica dentro de la Ciencia

Política relativamente reciente. Se genera en la década de los ochenta como una

alternativa a los enfoques conductistas, racionalistas y al viejo institucionalismo,

que se identificaba más exactamente como un tipo de estructuralismo

determinista, que ignoraba el protagonismo del actor racional en la construcción

de órdenes sociales, desconocía la categoría del cambio social y orientaba su

énfasis hacia el análisis normativo.

7

Siguiendo a Peters1

En términos de elección racional, es importante tener en cuenta que pese a que

uno de los presupuestos esenciales de la misma es que todos los individuos son

actores que maximizan su utilidad por medio de decisiones, esa racionalidad es

limitada, como afirma Herbert Simon

, es la Teoría de Elección Racional, la que marca el proceso

de transición entre el viejo y el nuevo institucionalismo, ya que reivindica la

centralidad de los individuos como actores en los procesos políticos. Muchos de

los presupuestos del neoinstitucionalismo se derivan de los hallazgos de la teoría

de elección racional con respecto a la acción de los actores políticos.

2, y esto se debe a la ausencia de información

completa de las implicaciones, costos y efectos de sus decisiones, la existencia

del elemento irreductible de la incertidumbre y el efecto de las emociones, como

ha planteado ampliamente Jon Elster3

Son March y Olsen quienes, a mediados de la década de los ochenta, plantean los

principales fundamentos de un nuevo institucionalismo. Estos autores definen una

institución política como “un conjunto de reglas y rutinas interrelacionadas que

definen las acciones apropiadas en términos de la relación entre roles y

situaciones”

, afectan lo que podría denominarse como

una racionalidad pura, de forma que los individuos tienen preferencias cambiantes

y no tienen la capacidad para predecir con exactitud las consecuencias de sus

actos ni la utilidad a obtener en momentos futuros.

4

1 PETERS, Guy “Institutional theory in Political Science, the New Institutionalism”, Pinter London and New York, 1999, Cap. 1. 2 Ver: SIMON, Herbert “Models of Bounded Rationality : Empirically grounded economic reason” MIT Press, Michigan, 1997. 3 Ver: ELSTER, Jon “Ulises desatado: Estudios sobre racionalidad, precompromisos y restricciones” Editorial Gedisa, Barcelon, 2002. 4 MARCH, J. G y OLSEN, J. P. “Rediscovering Institutions”. Free Press, New York, 1989. Pág 21-6. (Traducción del autor). De igual forma, puede observarse el desarrollo de su trabajo aplicado en el desarrollo y funcionamiento de la democracia en: March J. g y Olsen J.P “Democratic governance” Free Press, New Cork, 1989.

. De esa forma, en tanto reglas y rutinas, las instituciones son

susceptibles a la transformación por parte de los individuos, quienes las crean y

las moldean para la consecución de diversos fines de forma intencional, aunque

no siempre voluntaria. Así, puede hablarse de un enfoque estratégico, que implica

el curso de acción de los individuos y el nivel de apropiación que establecen con

8

respecto a las instituciones, este carácter estratégico lleva consigo un componente

de empoderamiento, que le brinda al individuo la posibilidad (no necesariamente la

capacidad) de transformar la realidad circundante, es decir, lo dota del poder de

actuar de forma definitiva para la consecución de sus intereses o los del grupo al

que pertenece.

Por su parte, Douglas North, uno de los más importantes representantes del

enfoque, plantea que las instituciones son "las reglas del juego en una sociedad

o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la

interacción humana"5

No es posible hablar de un único neoinstitucionalismo dentro de la Ciencia

Política. Según Guy Peters, existen múltiples tipos de neoinstitucionalismo a

saber: Institucionalismo Normativo, el cual se centra en la forma de condicionar el

comportamiento de un grupo de individuos por medio de instituciones o normas;

Institucionalismo de la elección racional, que considera al individuo como un

maximizador de utilidad y a la institución como un principio regulador entre

intereses; Institucionalismo histórico, el cual considera el recorrido histórico como

un determinante de los comportamientos presentes, o lo que se puede denominar

como path dependence; Institucionalismo empírico, que cuenta con el componente

estructural del institucionalismo clásico; Institucionalismo Internacional, el cual

lleva la elección racional analógicamente al nivel de los Estados; y finalmente, el

Institucionalismo social, que explora los esquemas de articulación entre el Estado

y la sociedad

. La función principal de las instituciones en la sociedad es

reducir la incertidumbre en la interacción humana y, por consiguiente, deben

estructurar incentivos en el intercambio que tiendan a funcionar establemente.

Pero, hay que recordarlo, esa misma estabilidad de las instituciones no niega el

hecho de que estén en cambio permanente, es decir, en movimiento permanente

y, por lo tanto, en conflicto permanente.

6

5 NORTH, Douglas. “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”. México, Fondo de Cultura Económica, 1990. 6 En: PETERS, Op. Cit.

.

9

Una importante distinción analítica en los presupuestos básicos del

neoinstitucionalismo es la diferenciación entre una institución formal, que, según

Casas y Losada7

La institución en tanto norma o regla de juego, debe diferenciarse de la

organización, la cual corresponde a un conjunto de individuos constituidos como

grupo que tienen como función la implementación o materialización de las

instituciones en las realidades humanas. Un ejemplo de organización sería la

Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, que se encarga de llevar a

cabo la implementación de la Ley de Justicia y Paz, una institución formal creada

para constreñir un contexto de justicia transicional. La organización cuenta con un

se definen como “soluciones contractuales a problemas de

cooperación, que son resueltos a través de mecanismos (contratos positivos) que

incentiven el respeto de los acuerdos y el cumplimiento de las obligaciones

adquiridas”. Estos mismos autores, definen instituciones informales como

“soluciones convencionales a problemas de coordinación, que son enfrentados en

el marco de las convenciones sociales, el conocimiento común y por la

construcción social de rituales, la internalización de normas y parámetros de la

cultura a través de los procesos de socialización. Las formas de sanción social

como la sanción religiosa, el ostracismo, la marginación social son algunos

ejemplos del sistema de incentivos informales usados a través de los cuales los

grupos materializan las restricciones informales”.

De esa forma, los órdenes sociales están compuestos por normas formales y

contractuales y normas informales convencionales. Ambas determinan el

comportamiento de los individuos y permiten o impiden la convivencia y la

administración de la conflictividad social. En el caso colombiano, un ejemplo de

institución formal podría ser cualquier marco normativo, por excelencia la

Constitución Política; por otro lado, una institución informal podrían ser los

tradiciones culturales o valores adquiridos por medio de un proceso de

socialización, como la predilección de los valores judeo-cristianos, que determina

incluso la forma en que se legisla para muchos temas.

7 CASAS, Andrés y LOSADA, Rodrigo “Manual de Enfoques”, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, texto sin publicar.

10

conjunto de procedimientos establecidos y recursos disponibles para cumplir una

serie de metas señaladas previamente.

Por otro lado, es importante tener en cuenta el concepto de costo de transacción,

el cual se refiere a cualquier tipo de costo (económico, humano, en tiempo, etc)

derivado de la necesidad de proteger, crear o monitorear un intercambio ya sea

entre actores racionales o organizaciones. Este concepto es especialmente

importante en el ámbito de la práctica política formal, que está caracterizada por la

continua ocurrencia de transacciones, ya que se hace difícil en un entorno

decisional complejo seguir cursos de acción de forma unidimensional, sin requerir

la aprobación, tolerancia, aval o retroalimentación de otro actor. Los costos de

transacción pueden estar relacionados con la necesidad de establecer procesos

de comunicación, el requerimiento de la negociación y el consenso, entre otros.

Finalmente, es necesario rescatar el hecho de que las instituciones, tanto formales

como informales, con susceptibles de cambio y transformación por parte de

acciones individuales. Uno de los teóricos que más ha explorado los procesos de

creación y transformación de instituciones es Douglass North8

4.2 ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

, según este autor,

la transformación de instituciones puede deberse a procesos económicos,

procesos de emprendimiento de individuos u organizaciones o incluso procesos de

aprendizaje en el tiempo.

¿Qué es la política? Según Easton, la política corresponde al reparto terminante

de valores en una sociedad. Para efectos de esta investigación, el planteamiento

se centrará en lo que se denomina como política forma y coincide con la definición

de Easton, y se dejará de lado los fenómenos políticos que ocurren por fuera del

ámbito gubernamental y del Estado. El reparto terminante de valores puede

ponerse en términos neoinstitucionalistas, de forma que se hable de la política

8 Ver: NORTH, Douglass, “Institutions, Institutional Change and Economic Performance”, Cambridge University Press, New York, 1990.

11

como el ordenamiento institucional que determina el comportamiento de los

miembros de un determinado orden social. La política sería entonces una

determinada asignación de instituciones acompañadas de un esquema

organizacional. Las políticas públicas serían las acciones por medio de las cuales

los agentes gubernamentales definen órdenes institucionales en una determinada

sociedad.

Una política pública puede definirse como el “conjunto de respuestas sucesivas

del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas”9

En el ámbito de las construcciones teóricas alrededor del análisis de las políticas

públicas, una de las formas en las que su proceso se ha esquematizado es por

medio de un ciclo, o policy cycle. Esta construcción, en términos metodológicos,

permite desagregar el proceso inmerso en la creación e implementación de

políticas públicas, ofreciendo una serie de categorías de observación, referentes a

.

Este conjunto de respuestas sucesivas implican un determinado proceso, en el

cual intervienen múltiples actores y organizaciones. Siguiendo el esquema de

Easton de sistema político, las políticas públicas serían los outputs que responden

a las necesidades, expectativas y demandas de la población, las cuales serían los

inputs. Este sistema de entrada y salida implica un proceso extenso de

priorización y esquematización de las problemáticas sociales para responder a

ellas con programas, proyectos, normas o acuerdos.

La extensa conflictividad social, en la que confluyen múltiples intereses y

necesidades muchas veces excluyentes o en disputa, implica que el Estado debe

cumplir con la función de administrar la conflictividad social de forma que se

mantenga un determinado orden sin sacrificar la complejidad y especificidad de los

agentes sociales. Esta complicada función se desarrolla por medio de políticas

públicas, decisiones vinculantes en cuya aplicación se ven involucrados todos los

individuos de un determinado grupo social.

9 Salazar, C. , Las Políticas Públicas, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurídicas - Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas - Facultad de Administración de Empresas, 1999. p41

12

un conjunto de secuencias lógicas10. El ciclo se establecería de la siguiente

forma:

La agendación se refiere a un proceso en el cual se lleva a cabo una observación

e identificación de un conjunto de problemáticas. La agendación implica la

construcción de una lista de situaciones que requieren la acción del Estado y que

son consideradas socialmente como nocivas o problemáticas. No obstante, esta

configuración responde a una determinada racionalidad gubernamental, que

tiende a priorizar unas situaciones sobre otras. La priorización también depende

de un conjunto de recursos con los cuales cuentan las organizaciones

gubernamentales, de forma que no se puede resolver todas las problemáticas

simultáneamente e invertir el mismo número de recursos (humanos, económicos,

burocráticos, de tiempo) respondiendo a todas ellas11

El proceso por medio del cual las problemáticas intersubjetivamente concebidas

se transportan a la agenda gubernamental depende de múltiples factores: Por un

lado, por medio de grupos de poder con intereses específicos un determinado tipo

.

10 Al respecto se puede ver: Roth, A, Políticas públicas. Formulación implementación y evaluación, Bogotá, Aurora, 2002 11 Al respecto ver: Gerston, L., Public policy making: process and principles, New York, M.E. Sharpe, 2004.

13

de problemáticas, un ejemplo de esto podría ser un gremio económico que

presiona en la necesidad de firmar acuerdos arancelarios con otros países. Así

mismo, una problemática podría visibilizarse por medio de un hecho detonante o

un evento de expresión contundente de la población. Por otro lado, por medio de

una agendación heredada de previos programas gubernamentales o la

observación autónoma y el diagnóstico de entes gubernamentales12

Por otra parte, la formulación implica la traducción de problemáticas en

estrategias. Para la concepción de la estrategia es importante la definición del

problema, es decir, el establecimiento de sus causas, su dinámica y sus

consecuencias. No es lo mismo afirmar que la delincuencia es producida por la

pobreza a que delincuencia es una expresión de la pobreza y puede no

corresponder a ella. Posterior a la definición del problema, se requiere establecer

lineamientos para su solución, es decir, recursos, tiempo, herramientas,

lineamientos y regulaciones para su implementación. Nuevamente, en el proceso

de formulación están involucrados diversos actores con diferentes intereses. Es

. Finalmente,

la agendación puede estar sujeta a intereses particulares de agentes políticos

interesados en partidas del presupuesto gubernamental o con intereses

clientelistas.

En un sistema democrático, en términos normativos, se supone la existencia de

agentes intermediarios entre las necesidades y demandas de la población y las

instancias de toma de decisión, que serían por excelencia los partidos políticos.

No obstante, en términos reales es posible que se presente una atomización de

esa intermediación, de manera que múltiples actores intervienen en la agendación,

motivados por toda serie de intereses. También es importante descartar la

pertinencia de escenarios de oportunidad política, en los cuales se aumenta la

probabilidad de que se visibilicen un conjunto de problemas y se deje de lado

otros.

12 Al respecto se puede revisar: Kingdon, J., Agendas, Alternatives, and Public Policies, Boston, Little Brown, 1994; Cahn, M, “The Policy Game”, en Theodoulou, S. y Cahn, M. (edits.), Public Policy. The essential readings. New Jersey, Englewood Cliffs, 1995; Mueller, D., The public choice approach to politics, Londres, Edward Elgar, 1993.

14

necesario tener en cuenta, que pese a que se lleve a cabo un diagnóstico amplio y

riguroso, es inevitable la existencia de vacíos de información y la condición

continua de incertidumbre.

Por otro lado, es posible que el proceso de formulación se desarrolle de una forma

incremental, de manera que los agentes gubernamentales toman elementos ya

desarrollados y los complementan o transforman de forma incremental13

Posterior a la formulación, se desarrolla el proceso de implementación. Este se

refiere a la puesta en práctica de las estrategias formuladas, lo que implica un

contraste entre aquello que se concibe de forma prescriptiva y la dinámica de

transformación que la política es susceptible de conseguir en el manejo real de la

problemática. La diferencia entre la lógica del diseño y la lógica de la realidad se

denomina dentro de la literatura como implementation gap

para

responder a problemáticas que de la misma forma se transforman y readaptan,

utilizando la información y estrategias ya existentes.

14

Finalmente, se lleva a cabo el proceso de evaluación, la cual según Salazar, es el

proceso en el cual se compara “un determinado proceso o unos determinados

. De la misma forma,

la implementación debe jugar con un conjunto de actores, intereses, expectativas,

recursos, incertidumbre.

De la misma forma, el éxito de la implementación depende de la articulación entre

entes gubernamentales y distintos niveles de gobierno, de manera que requiere un

engranaje armónico de actores que trabajen para la realización del conjunto de

estrategias que configuran la política pública. Para ello se requieren mecanismos e

instituciones de regulación y control. La implementación también implica la

interconexión directa con los beneficiaros de la política, de forma que en su

desarrollo también están involucrados los niveles de aceptación y disposición de

los beneficiarios.

13 Revisar : Aguilar, L., “Estudio introductorio”, en Aguilar, L. (edit.), La hechura de las políticas, México, Miguel Ángel Porrua, 1992 14 Ver: Gerston, 2004, Op. Cit.

15

resultados con propósitos u objetivos previamente establecidos”15

4.3 EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD

. De esa forma,

la evaluación apuntaría a determinar hasta qué punto aquello que se concibió en

principios corresponde a un conjunto de realidades. No obstante, es necesario

aclarar que el proceso de evaluación es imprescindible en todas las etapas, ya

que asegura que la política pública esté orientada de forma satisfactoria a la

solución de la problemática y a la vez se respeten los marcos normativos

pertinentes.

En conclusión, el ciclo de la política pública se compone de un conjunto de

procesos que dan cuenta de la complejidad de la gestión gubernamental. Así

mismo, pueden convertirse en categorías que faciliten el análisis de políticas

públicas dentro de la Ciencia Política. En términos neoinstitucionales, las políticas

públicas serían decisiones gubernamentales que afectan una determinada

colectividad y que son susceptibles a un proceso progresivo de

institucionalización, es decir, de convertirse en patrones de comportamiento para

resolver problemas de cooperación y coordinación.

4.3.1 El concepto

La palabra seguridad proviene del latín securitas y se refiere a la ausencia de

riesgo, o la confianza en algo o alguien. El problema de la seguridad en términos

políticos se deriva de la necesidad misma de la supervivencia en un mundo de

amenazas inciertas, de forma que la seguridad ha sido una problemática para

todos los conglomerados humanos a lo largo de la historia. La existencia misma

del Estado Moderno se sustenta en la necesidad de salvaguardar la seguridad de

los miembros de un grupo, de forma que erige como un leviatán que establece

reglas y mecanismos para que los miembros del grupo no se aniquilen

mutuamente.

15 Salazar, 1999, p75 Op. Cit.

16

De este concepto básico de seguridad, se derivó una acepción netamente militar,

relacionada con conceptos como el de seguridad nacional16, que implicaba el

salvaguardar el territorio frente amenazas externas y el uso de la fuerza para

garantizar la defensa de un Estado. Esta perspectiva está enmarcada en un

enfoque realista de la seguridad, el cual lo reduce actualmente a “anything that

concerns the prevention of superpower nuclear war”17. El realismo implica que una

función imperativa del Estado es el mantenimiento del poder, para lo cual el medio

por excelencia es el uso de la fuerza en manos del estamento militar: “the

structuring element of strategic analysis must be the possible use of force… non-

military aspects of security may occupy more of the strategist’s time, but the need

for people, nations, states or alliances to procure, deploy, engage or withdraw

military forces most remain a primary purpose of the strategic analyst’s inquires”18

No obstante, como se señalaba en el planteamiento del problema, el concepto de

seguridad ha evolucionado, específicamente en el marco de regímenes

democráticos y abarca elementos como la seguridad social, la seguridad

ciudadana, seguridad de propiedad, alimentaria, entre otros. Todos estos

elementos implican una integralidad que responde a nuevas amenazas, más

extensas y complejas que el mantenimiento de la vida. De esa forma, las bases de

la seguridad en lo que se denominó como “la amenaza en el uso de la fuerza”

19

Esta perspectiva multidimensional de la seguridad se articula con lo que se podría

llamar como el enfoque crítico, el cual indaga en el impacto y el rol que juegan

elementos sociales, políticos, ambientales, culturales y económicos en la

teorización sobre la seguridad. De esa forma, no se deja de lado el componente

militar, sino que este hace parte de un engranaje integral en el que la seguridad

,

se han transformado para involucrar temas ambientales, culturales y de derechos.

16 Esta puede definirse como “protección de la soberanía o del territorio de un Estado ante amenazas externas o internas” En: Comisión sobre Seguridad Humana- Instituto Interamericano de Derechos Humanos. “Relación entre Derechos Humanos y Seguridad Humana”. Universidad para la Paz, San José de Costa Rica, 2001, p. 6 17 Buzan, Barry et al. “Security, a new framework for analysis”, Lynny Reinner Publishers, 1998, p. 215 18 Chipman, John. “The future of strategic studies: beyond grand strategy”. Survival, Washington, 1992, p. 36 19 Buzan, Barry, 1998, Op. cit. p.170

17

implica la defensa frente a múltiples amenazas de diferentes naturalezas. Un

elemento de diferenciación importante entre el enfoque realista y el crítico es que

en el primero los Estados son los sujetos de la seguridad, mientras que en el

segundo, el sujeto es el individuo.

Lo anterior no sólo se debe a la evolución del concepto de seguridad, sino también

al proceso de globalización en el cual se desdibujan las fronteras físicas y se

replantea la idea del Estado-Nación, de forma que el individuo se erige como un

sujeto de la normatividad internacional y como sujeto de derechos, más allá que

como ciudadano de un determinado Estado.

A partir de estos desarrollos críticos del concepto de seguridad, surgió en el plano

de la normativa internacional el concepto de seguridad humana, el cual es

introducido en el Informe sobre el Desarrollo Humano de 1994, por parte del

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el que se afirma:

“la seguridad humana se expresa en un niño que no muere, una enfermedad que

no se difunde, un empleo que no se elimina, una tensión étnica que no explota en

la violencia, un disidente que no es silenciado. La seguridad humana no es una

preocupación por las armas: es una preocupación por la vida y la dignidad

humanas”.

En suma, la seguridad se refiere a la administración del riesgo en cada una de las

esferas del individuo perteneciente a una determinada sociedad. La administración

del riesgo puede ser vista en términos reducidos, relativos únicamente al uso de la

fuerza y al componente militar, o en términos amplios, en los cuales se enfrentan

amenazas relativas a la dignidad, la libertad, la calidad de vida y las

oportunidades.

4.3.2 Seguridad en el conflicto armado y en el posconflicto

El concepto de conflicto armado interno según la jurisprudencia internacional se

denomina como una confrontación armada entre fuerzas gubernamentales y

grupos armados no gubernamentales o entre esos grupos únicamente, con cierto

grado mínimo de de intensidad, puede ser cuando “cuando las hostilidades son

18

de índole colectiva o cuando el Gobierno tiene que recurrir a la fuerza militar

contra los insurrectos, en lugar de recurrir únicamente a las fuerzas de policía”20;

así mismo, “los grupos no gubernamentales que participan en el conflicto deben

ser considerados partes en el conflicto, en el sentido de que disponen de fuerzas

organizadas (…) sometidas a cierta estructura de mando y tener la capacidad para

mantener operaciones militares”21

Con respecto a la evolución de los conflictos armados a lo largo de la historia

humana, se puede percibir una transformación de aquellos conflictos entre

ejércitos a lo que se ha denominado como las “nuevas guerras”, con base en la

construcción teórica de Mary Kaldor

.

Esta situación de conflicto implica una nueva fuente de incertidumbre y de riesgo,

en el que el mantenimiento de la seguridad se hace absolutamente imperativo. El

componente militar adquiere una importancia preponderante y las Fuerzas

Armadas se convierten en un actor dentro del conflicto, que pretende, en términos

normativos, la defensa de la población civil frente a la amenaza de otros actores

armados.

22, que se contrasta con la perspectiva

clausewitziana de la guerra, como una construcción política del Estado. Al

contrario, las nuevas guerras implican una “revolución en las relaciones sociales

de la guerra”23

Es importante mencionar de la misma forma la evolución de la normatividad que

intenta regular los comportamientos bélicos dentro de un conflicto armado, en

. Estos conflictos están caracterizados por la reivindicación de

identidades o intereses locales, se financia por medio de economías informales,

ilegales y de carácter global, y las operaciones militares utilizan la población civil

como un recurso, por lo que se incrementa el nivel de riesgo e incertidumbre.

20 En: Comité Internacional de la Cruz Roja, “¿Cuál es la definición del conflicto armado según el Derecho Internacional Humanitario? Documento disponible en línea en: http://www.mindefensa.gov.co/DH/b12/080410%20definicion%20conflicto%20armado%20CICR.pdf Ingreso: Noviembre 14 de 2008. 21 Schindler, V. D “The different types of Armed conflicts according to the Geneva Conventions and Protocols, RCADI, Vol.163, 1979-II, p.147. Citado en: Ibídem. 22 En Kaldor, Mary “Las Nuevas Guerra: Violencia organizada en la era global” Editorial Tusquets, Barcelona, 2001. 23 Ibídem. P.17

http://www.mindefensa.gov.co/DH/b12/080410%20definicion%20conflicto%20armado%20CICR.pdf�

19

virtud de la necesidad de proteger los la vida y los derechos de la población civil.

Lo que se denomina como el Derecho Internacional Humanitario (DIH) es el

resultado de un extenso proceso de jurisprudencia, alimentado por la conciencia

alrededor de las atrocidades cometidas en la primera y la segunda guerra mundial.

El DIH se sustenta en los conceptos de jus ad bellum y jus in bello, los cuales

suponen la existencia de un derecho que limita y regula el uso de la fuerza armada

en contextos de conflicto. Define de forma fundamental la distinción entre

población civil y combatientes, con el fin de constreñir lo que puede ser un

“objetivo militar”.

Así mismo, define el principio general de la proporcionalidad, el cual prohíbe a las

partes efectuar cualquier acción que vaya más allá de lo necesario para lograr el

resultado deseado. Según la formulación utilizada en el Protocolo adicional I de

1977, las partes deberán "abstenerse de decidir un ataque cuando sea de prever

que causará incidentalmente muertos o heridos en la población civil, daños a

bienes de carácter civil, o ambas cosas, que serían excesivos en relación con la

ventaja militar concreta y directa prevista. En el mismo Protocolo adicional I, se

establece que "las disposiciones de los Convenios de Ginebra (...) deben aplicarse

plenamente en toda circunstancia (...), sin distinción alguna de carácter

desfavorable basada en la naturaleza o el origen del conflicto armado".

De esa forma, las Fuerzas Armadas no sólo deben considerar una lógica militar,

también es imperativo responder a los compromisos adquiridos internacionalmente

relacionados con el DIH, pese al desafío que esto implica en conflictos complejos

y degradados, en los que la articulación entre lo militar y lo humano dificulta de

forma considerable.

Por su parte, el posconflicto puede definirse como el proceso posterior a la firma

de un acuerdo de paz u otro acontecimiento que señale el fin de una guerra o de

un conflicto. Sin embargo, no es necesariamente un momento de paz, ya que

pueden activarse y articularse nuevas formas de violencia, o pueden aparecer

restos de violencias pasadas. Las estrategias para su construcción y la

consecución de un feliz término pueden encaminarse tanto hacia el corto, como al

20

mediano y largo plazo y se focalizan hacia el campo de la seguridad militar, el

entorno socio-económico, político-constitucional y psico-social. Estas estrategias

tienen como fin los siguientes objetivos:

• Reconfiguración del sistema de poder

• Establecimiento de nuevas reglas de juego para todas las esferas de

la sociedad

• Establecimiento de normas e instituciones para la construcción y el

mantenimiento de la paz.

• Ayuda humanitaria y asistencia social.

• Reconstrucción económica y social

Sin embargo, las políticas a más corto plazo en este periodo están dirigidas a que

la violencia disminuya y a que se evidencie una muestra de la voluntad de paz de

las partes, para la creación de la confianza y legitimidad suficiente del proceso que

se llevó a cabo. En la actualidad, este proceso está igualmente caracterizado por

una fuerte presencia internacional a través de organismos bilaterales o

multilaterales que coadyuvan en la reconstrucción social y económica del país que

se encuentra en este proceso.

En el año 2002, un consorcio de actores internacionales que incluía al Centro para

Estudios Estratégicos e Internacionales, publicó el Marco de Reconstrucción para

el Posconflicto24

1. La respuesta inicial tiene lugar inmediatamente después del fin de la

violencia generalizada y se caracteriza por el suministro de servicios

humanitarios de emergencia, estabilidad e intervenciones militares para

, en el que se definen tres etapas de actividad entre “el cese del

conflicto violento y el retorno a la normalización.” Según este grupo, el posconflicto

se enmarca en las siguientes etapas:

24 Sanam Naraghi Anderlini y Judy El-bushra, Reconstrución en el Posconflicto, Inclusive Security: Women Waging Peace cannot vouch for the accuracy of this translation. Pág. 1

21

proporcionar seguridad básica. Desde el punto de vista internacional, tales

respuestas también incluyen el despliegue del personal de paz.

2. La etapa de transformación o transición constituye un período en el cual

emergen legítimas capacidades locales a las que debería apoyarse,

prestando especial atención a la reanudación de la economía, incluyendo la

reconstrucción física, garantizando estructuras funcionales para la

gobernabilidad y los procesos judiciales y sentando las bases para el

suministro de servicios básicos de bienestar social como educación y

asistencia sanitaria.

3. La etapa final o el período de promoción de la sostenibilidad es un

momento en que las acciones de recuperación deberían consolidarse para

ayudar a prevenir el resurgimiento del conflicto. Los actores militares,

particularmente las fuerzas de mantenimiento de la paz, se retiran y la

sociedad comienza a “normalizarse” durante esta etapa.

Este proceso de reconstrucción social implica varias tareas de fundamental

importancia que deben ser asumidas por el gobierno que tiene a cargo el

establecimiento de estas políticas. Entre las principales funciones en el marco del

posconflicto se encuentran25

• Restablecer la seguridad interna

:

• Reintegrar efectivamente a la sociedad y desmovilizar a los

combatientes

• Reintegrar socialmente a la población desplazada

• Efectuar una política adecuada de desarme

• Construir capacidades de gobernabilidad y administrativas

• Reestablecer la infraestructura física, especialmente la que tiene

que ver con la prestación de servicios públicos

25 Algunas de las funciones que se presentan fueron tomadas de: Sanam Naraghi Anderlini y Judy El-bushra, Reconstruction en el Posconflicto, Inclusive Security: Women Waging Peace cannot vouch for the accuracy of this translation.

22

• Establecer infraestructuras financieras que pretendan una

recuperación económica efectiva; por ejemplo creación de un sistema

bancario y financiero confiable.

• Establecimiento de un sistema judicial creíble y efectivo frente a las

políticas de impunidad que permanecen luego de los pactos o las

negociaciones

• Ocupación de asistencia sanitaria de la población.

• Establecimiento de una educación para la paz.

• Definición de políticas de reparación a las victimas o de manera

general, un espacio de tratamiento psicológico para estas.

En este marco hay que recordar que el fin del conflicto en términos legales o de

establecimiento de políticas de desarme y reincorporación, no coincide necesaria y

obligatoriamente con el establecimiento de la paz. La “construcción de paz” implica

un reto mayor que será entendiendo como “acciones dirigidas a identificar y

apoyar estructuras tendientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar una

recaída en el conflicto”26

Por otro lado se encuentra el enfoque maximalista, el cual propone que la

construcción de la paz tiene que ir más allá, debe estar orientada no sólo a la

.

Conforme lo anterior, alrededor de esta perspectiva se ha estructurado tres

lineamientos de estudio, que identifican aplicabilidad y objetivos a los cuales se

debe enmarcar el posconflicto. El primer enfoque es el minimalista, el cual

propone que la construcción de paz debe consistir en la superación de las

secuelas específicas del conflicto, es decir lograr en sentido estricto una ausencia

de la guerra y de la violación de los derechos humanos, sentido en el cual

podríamos entender que la paz empieza al momento de estructurar un cese de

hostilidades y un proceso de desmovilización o la reconstrucción de la

infraestructura destruida.

26 Rettberg, Angélica, Diseñar el futuro: una revisión de los dilemas de la construcción de paz para el posconflicto, Revista de Estudios Sociales No 15, junio 2003, Bogotá p.15-28.

23

terminación de la guerra, en términos de eliminar la violencia directa, sino también

pretende la generación de las condiciones propicias para fomentar el desarrollo

económico, político y social del país tratando aspectos como por ejemplo, la

pobreza e inequidad. Esto implica el transformar las bases de una violencia

estructural y cultural, y lleva consigo la necesidad de generar un proyecto de

construcción de sociedad.

El tercer enfoque se ubica en el centro o equilibrio de los dos anteriores. Según la

concepción minimalista al combinar agenda de paz y el desarrollo de un país se

genera un problema de eficacia, pues el segundo depende en estricto sentido del

primero, así como un problema de legitimidad, ya que los lineamientos del

desarrollo deben basarse en la culminación del conflicto. En tal sentido, el tercer

enfoque define a la paz como justicia y bienestar para todos, de tal forma que la

construcción de la paz se basa en la eliminación de los incentivos de bienestar y

riqueza que causa en algunos casos la perpetración de los conflictos27

En contra posición, el enfoque maximalista señala que una construcción de paz

para el posconflicto que no ataque problemas como la pobreza o la inequidad es

insuficiente; se requiere la identificación de las principales fuentes del conflicto

desde sus raíces históricas y estructurales hasta sus manifestaciones inmediatas,

para poder eliminarlo y construir la paz. Desde este enfoque la paz es “la

presencia de justicia y de todos los factores y fuerzas que impiden la realización

.

Finalmente, este enfoque señala el hecho que no todo lo que es esencial para el

desarrollo lo es para la construcción de la paz, ya que en algunos elementos son

convergentes y otros no lo son. Es necesario estructurar una forma adecuada de

proyecto político en el cual ambas finalidades confluyan, aun más cuando se trata

de países como Colombia, en el cual las estructuras no están completamente

destruidas como sí sucedió en Sudáfrica, Angola Sierra Leona o Timor Oriental.

En este sentido, la construcción de la paz desde una concepción minimalista se

enmarca únicamente en el desarrollo del corto plazo y en una separación de

políticas para la paz y las políticas para el desarrollo económico y social.

27 Ibid.

24

de todos los derechos humanos de todos los seres humanos”28

5. CONCLUSIONES

. Es decir, este

concepto maximalista se enfoca en el apoyo a largo plazo a las instituciones

políticas, socioeconómicas y culturales viables y capaces de solucionar las causas

estructurales del conflicto y establecer las condiciones necesarias para la paz y la

estabilidad.

El tercer enfoque entonces, establece que para lograr una paz duradera se

requiere en primer lugar un cese total de hostilidades, y en segundo lugar

suficientes bases sociales y económicas para evitar una recaída en la situación

anterior de conflicto y así, sentar las bases para un desarrollo posterior. De esta

manera, la forma de construir la paz es la reparación de las secuelas del conflicto

y de reformas estructurales estratégicas, de tal manera que se vaya solidificando

la paz; estas reformas estructurales pueden estar dirigidas al sistema electoral, a

la administración de justicia, y a unos mecanismos de resolución pacífica de

disputas.

Una breve presentación del conjunto de desafíos que implica la construcción del

posconflicto permite dimensionar la magnitud de ecuaciones políticas, económicas

y sociales que una política de seguridad debe enfrentar en este tipo de escenarios.

Se hace pertinente tener en cuenta el concepto antes presentado de “seguridad

humana”, en la que debe superarse el componente militar de la seguridad e

integrar todo lo que implica la construcción de una paz sostenible en un corto,

mediano y largo plazo.

El presente capítulo ha presentado un conjunto de elementos teórico-

metodológicos que permitirán el desarrollo de la presente investigación. Estos

serán una guía para el desarrollo de los planteamientos con respecto a la política

de Seguridad Democrática y una orientación para su balance y evaluación. Por un

lado, el neoinstitucionalismo ofrece un conjunto de categorías que permiten

abstraer las reglas inmersas en la política y los comportamientos que esta 28 Bendaña Alejandro, What kind of Peace is Being Built? Critical Assessments from the South, Ottawa, Canadá, Octubre 2002

25

estructura en la sociedad colombiana; así mismo, permite abordar el conjunto de

transacciones y relaciones de poder que se desarrollan alrededor de las

decisiones políticas que crearon la ley y que han establecido su proceso de

implementación.

Por otro lado, el análisis de políticas públicas permite estructurar una serie de

procesos por medio de los cuales se puede analizar la política de Seguridad

Democrática en términos de cómo define el problema de la seguridad, qué agenda

establece para su abordaje y qué estrategias concibe para su recuperación y

mantenimiento. Así mismo, permite establecer lineamientos para la evaluación de

la política.

Finalmente, los elementos referentes al concepto de seguridad y las situaciones

de conflicto y posconflicto abren el panorama a la complejidad del escenario en el

cual se crea y desarrolla la política de Seguridad Democrática y permite

contextualizar los desafíos y retos que ésta enfrenta, como un referente de aquello

que debe ser evaluado.

26

Capítulo 2:

EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN EL MARCO DEL CONFLICTO COLOMBIANO: DESAFÍOS Y RESPUESTAS GUBERNAMENTALES

INTRODUCCIÓN

El presente capítulo tiene como objetivo identificar los modelos de articulación de

los estamentos civil y militar en Colombia en los últimos tres gobiernos (1990-

1994; 1994-1998; 1998-2002), en contraste con las tendencias y transformaciones

del conflicto armado y los desafíos que ha presentado en términos de seguridad.

Para ello, se iniciará con una contextualización del conflicto armado colombiano en

el período a estudiar, de forma que se establezcan los desafíos y retos que este

presenta a las organizaciones gubernamentales y los formuladores de política

pública, específicamente en el ámbito de la seguridad.

Posteriormente, se realizará una exploración analítica a los esquemas de política

pública de seguridad en los gobiernos de César Gaviria, Ernesto Samper y Andrés

Pastrana, con el fin de identificar los modelos de articulación entre los estamentos

civil y militar, lo cual servirá como un referente contextual para el desarrollo del

análisis posterior alrededor de la política de la Seguridad Democrática.

1. CONTEXTO DEL CONFLICTO ARMADO 1.1 LA HISTORIA DEL CONFLICTO: ESTRUCTURAS Y RACIONALIDADES

La historia de Colombia desde su independencia como colonia española en 1810

ha estado enmarcada por una serie de guerras civiles que han desencadenado la

dinámica de un conflicto que llega hasta nuestros días. De igual forma, ha debido

llevar a cabo una inserción al sistema internacional caracterizada por una clara

27

dependencia a Norteamérica, especialmente a los intereses del gobierno

estadounidense.

En primera instancia, es preciso afirmar que lo que se denomina como conflicto

armado interno en Colombiano ha sido un proceso que se ha ido desarrollando a

través de aproximadamente cuarenta años. Se ha caracterizado por ser un

conflicto con un alto nivel de mutabilidad y adaptación, tanto con respecto a los

actores involucrados como a los escenarios en los cuales se desenvuelve. Esto

implica una primera dificultad cuando se intenta un acercamiento con pretensiones

analíticas frente a la dinámica del conflicto, ya que este puede ser caracterizado

desde diversas perspectivas y dando preponderancia a diferentes tendencias y

causalidades.

En un primer momento, el conflicto colombiano podría ser definido, en palabras de

Pizarro Leongómez como “un conflicto interno, irregular, prolongado y con raíces

históricas de índole ideológica”29

El conflicto colombiano tiene sus raíces en el periodo de La Violencia

. El mismo autor afirma que el concepto de guerra

civil no sería adecuado, ya que no se presenta la confrontación de dos o más

proyectos de sociedad antagónicos y así mismo, un proceso de polarización social

que los legitime. Por su parte, no se carece de una institucionalidad de carácter

democrático y no se podría hablar propiamente de una soberanía escindida.

30

29 Pizarro Leongómez, Eduardo “Una democracia asediada: balance y perspectivas del conflicto armado en Colombia” Norma, Bogotá, 2004, p. 49. 30 El período histórico denominado como “La Violencia” empieza el 9 de abril de 1948 con el asesinato del caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán, lo que desencadenó un crudo enfrentamiento entre los partidos tradiciones Liberal y Conservador, se extiende hasta principios de los años sesenta. Si bien este enfrentamiento tiene sus raíces en las guerras civiles del siglo XIX, es en este período en el que toma dimensiones nacionales y repercusiones tanto en el ámbito rural como urbano. De la misma forma, se configura como uno de las principales causas históricas que se atribuyen al surgimiento de los grupos guerrilleros en los años sesenta. Para mayor documentación sobre este período puede revisarse el trabajo de Gonzálo Sanchez Bandoleros, gamonales y campesinos: el caso de la violencia en Colombia (1983); Pasado y presente de la violencia en Colombia (1991)

de

mediados del siglo XX, en el que surgen los grupos de autodefensa campesina

impulsados por el partido comunista a finales de los años cuarenta.

28

Posteriormente, en 1964 se da el surgimiento de las Fuerzas Armadas

Revolucionarias de Colombia (FARC), en el mismo año surge también el Ejército

de Liberación Nacional (ELN). El conflicto perdura hasta la inclusión del

narcotráfico en la década de los ochenta, el cual actúa como un elemento que

sustenta, potencia y encrudece la violencia. Este fenómeno coincide con la

aparición de diversos grupos de autodefensa articulados posteriormente por las

Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) en 199731

El conflicto colombiano ha sido ampliamente analizado y su complejidad implica la

posibilidad de plantear múltiples causas. Los principales procesos que han sido

atribuidos a la activación del conflicto colombiano, pueden ser reunidos en dos

categorías: causas estructurales, relacionadas con elementos como la distribución

asimétrica de la tierra y el capital, el hermetismo del sistema político, la debilidad

del Estado en el ejercicio pleno de su soberanía y la precariedad en el ejercicio de

su función social, la pobreza y la ausencia de suficientes oportunidades de

empleo

.

32

Esta categoría de causas ha sido trabajada principalmente por los primeros

teóricos del conflicto colombiano

.

33, quienes presuponían que su solución dependía

de la transformación de condiciones estructurales por medio de una reforma

agraria y la implementación de políticas sociales relacionadas con la salud, la

educación y el empleo. Esto se tradujo en una postura estatal determinada34

31 Se puede revisar más ampliamente el proceso de formación y consolidación de los grupos paramilitares en perspectiva con las posibles salidas a su desarticulación en: Rangel, Alfredo (comp.) “El poder Paramilitar” Fundación Seguridad y Democracia, Editorial Planeta, Bogotá, 2005. 32 Estas características del Estado Colombiano han sido analizadas y categorizadas por diversos autores, que adjudican a las características estructurales del sistema económico y político una gran responsabilidad sobre la dinámica del conflicto. Para observar más detalladamente estas características puede revisarse: Contraloría General de la República “Colombia: entre la exclusión y el desarrollo”, Bogotá, 2002; Garay, Luis Jorge (coor.) “Repensar a Colombia:síntesis pragmática”AlfaOmega, 2002. 33 Estos primeros teóricos se han caracterizado por desarrollar un estudio polemológico del conflicto colombiano, es decir, se centraron especialmente en el estudio de las causas de la violencia y la dinámica de la misma, haciendo un especial énfasis en las condiciones estructurales. Al respecto puede revisarse principalemente la obra de Germán Guzmán Campos, Orlando Fals Borda y Eduardo Umaña Luna “La violencia en Colombia” (2005).

,

34 Esta posición se desarrolló principalmente en el gobierno de Belisario Betancourt ( 1982-1986) en el que el gobierno suponía que si se resolvían las condiciones estructurales de la violencia se podría llegar a un proceso de diálogo con los actores armados y de esa forma se

29

desarrollada principalmente a finales de los años ochenta y que no tuvo los

efectos deseados posiblemente por el control riguroso y cerrado de las elites

políticas sobre sus intereses.

Por otro lado y en especial frente al surgimiento del narcotráfico como actor y

motor de la dinámica conflictiva, puede presentarse una segunda categoría de

causas de tipo económico, es decir, relacionadas con la búsqueda de intereses

monetarios y la extracción de recursos por parte de los actores armados. Esto

corresponde a una segunda etapa del conflicto, en el que se evidencia un

abandono parcial a la práctica de los actores sustentada en una conciencia

discursiva relacionada con una ideología de tipo marxista-leninista que

reivindicaba diversas luchas sociales.

De esa forma, autores como Mauricio Rubio35, plantean una degradación del

conflicto colombiano hacia la búsqueda de recursos, de forma que los actores

armados desarrollan también una lógica económica y empresarial ligada

principalmente al elemento del narcotráfico. El estudio de las causas económicas

de la violencia ha sido presentado principalmente por el teórico estadounidense

Paul Collier, quien describe que la rebelión como “una depredación a gran escala

de las actividades económicas productivas”36

No obstante, no será posible percibir ambas categorías como excluyentes, ya que

puede darse una combinación entre un conjunto de condiciones estructurales y

unos actores que frente a ellas reaccionen en la búsqueda de sus intereses

particulares. De igual forma, no puede negarse la importancia de la ideología, que

sigue operando de forma desigual en las organizaciones de los grupos armados

ilegales, teniendo así un determinado impacto. Es importante visualizar ambos

tipos de causas de forma que se logre desarrollar un lente híbrido que permita

acabaría con el conflicto armado. Esta fue la política de los primeros años del gobierno de Betancourt, que luego fue modificada parcialmente en los últimos años adoptando una posición más beligerante frente a los grupos armados ilegales. 35 En: Rubio, Mauricio “Economía y Violencia”. Revista Cámara de Comercio de Bogotá, No.99, 1997. y Rubio, Mauricio “Crimen e impunidad: precisiones sobre la violencia” Tercer Mundo, Santa Fe de Bogotá, 1999. 36 Collier, Paul y Hoeffler, Anke “Greed and Grievance in civil war”, Oxford University Press, Oxford, 2004.

30

diferenciar los efectos de la estructura sobre la práctica de los actores y la forma

en que ellos actúan frente a los diversos escenarios del conflicto, defendiendo

también sus propios intereses.

1.2 TENDENCIAS DEL CONFLICTO ARMADO: DESAFÍOS PARA LA SEGURIDAD

Como se mencionaba anteriormente, la dinámica del conflicto armado colombiano

se ha caracterizado por su carácter mutable y adaptable. No obstante, su

trayectoria histórica ha reportado situaciones de un mayor escalamiento,

especialmente por la incursión de factores como el narcotráfico o la organización

de grupos de autodefensa a finales de los años noventa.

Como se muestra en la siguiente gráfica37

37 Extraída de: CERAC, “La hidra de Colombia: las múltiples caras de la violencia urbana”, Small Arms Survey, 2006.

:, el número de muertes de civiles

cometidos por grupos armados al margen de la ley experimenta una tendencia

creciente a principios de los noventa, lo cual podría estar relacionado con la

creación de carteles del narcotráfico y la posterior creación de grupos de

autodefensa para su protección; y posteriormente, una tendencia de crecimiento

exponencial a partir de 1995, que llega casi a los 1.200 muertes de civiles en el

año 2000, lo cual coincide con el mayor nivel de acción armada de los grupos

paramilitares, la finalización de su proceso organizativo y a la vez, el fallido

proceso de paz con las FARC en el gobierno de Andrés Pastrana.

31

Para revisar de forma más exhaustiva el notable proceso de escalamiento del

conflicto a finales de la década de los noventa, los siguientes mapas muestran la

intensidad geográfica del conflicto armado en 1998 y el proceso de transformación

que se evidenció en el período 1998-2002. Se puede notar una extensión territorial

de la confrontación armada, de la misma forma que un proceso de intensificación

en el número de acciones armadas, especialmente en el sur del país. Así mismo,

en el mapa referente al año 2002, se muestra aproximadamente un 99% del

territorio nacional con al menos de 1 a 5 acciones armadas.

32

Fuente: Vicepresidencia de la República, Observatorio de Derechos Humanos.

Se evidencia la transformación de un conflicto sectorizado y focalizado con base

en intereses geoestratégicos fijos y selectivos a un conflicto desbordado, de la

misma forma geoestratégico, pero en el cual la presencia del Estado es cada vez

más precaria y el nivel de vulnerabilidad de la población civil, cada vez más

urgente. Se presenta una mayor conflictividad en regiones como Arauca en

frontera con Venezuela, la región del Magdalena Medio, que comprende

municipios de Santander, Cesar, Norte de Santander, Bolívar y Antioquia; la región

de Montes de María, que comprende municipios de Sucre y Bolívar. De la misma

forma la región de Sierra Nevada, en Magdalena y La Guajira; y la región del

Urabá antioqueño. En el 2002, se intensifica el conflicto de forma significativa en

Meta, Putumayo, Guaviare, Caquetá y Huila, se toma el departamento de

Antioquia, y se presentan focos de intensidad geográfica en Vichada, Cauca, Valle

del Cauca, Chocó, Nariño, Caldas, Tolima, Casanare, además de los ya

mencionados anteriormente.

33

La anterior realidad implicó un conjunto de desafíos de alta complejidad para el

Estado colombiano, específicamente en términos de seguridad. Por un lado, se

había incrementado el número de actores dentro del conflicto, de manera que

además de la amenaza insurgente, también se presentaban los grupos

paramilitares y las organizaciones mafiosas, además de grupos de delincuencia

organizada en contextos urbanos. Por otro lado, el elemento del narcotráfico

implicaba una nueva conflictividad, la cual no sólo representaba el escalamiento

del conflicto armado, sino también la infiltración de las organizaciones políticas

gubernamentales, no sólo en el ámbito local y regional, sino también en términos

nacionales, en estrecha vinculación con los grupos paramilitares.

Su proceso de surgimiento y consolidación requiere una aproximación más

cercana. Siguiendo a Kalyvas y a Arjona, los paramilitares pueden definirse como

“grupos armados que están directa o indirectamente con el Estado y sus agentes

locales, conformados por el Estado o tolerados por éste, pero que se encuentran

por fuera de su estructura formal”38. Estos mismos autores proponen una

clasificación del paramilitarismo con base en las variables de tamaño y territorio,

como se muestra en la siguiente tabla39

Tamaño

:

Dimensión Territorial

Local Supralocal

Pequeño “Vigilantes” Escuadrones de la

muerte

Grande Guardianes locales Milicias y ejércitos

paramilitares

38 En: KALYVAS, Sthatis y ARJONA, Ana, “Paramilitarismo: Una perspectiva teórica” En: RANGEL, Alfredo (ed.) “El poder paramilitar” Fundación Seguridad & Democracia, Bogotá, 2005. p.29 39 Ibídem, p. 31

34

En Colombia, el surgimiento del paramilitarismo se presenta como un fenómeno

reactivo a la acción armada de los grupos guerrilleros, pero responde a un

conjunto multidimensional de elementos que trascienden las variables utilizadas

por Arjona y Kalyvas en su definición. Más allá de su paralelismo con el Estado y

sus fines, y el accionar de las Fuerzas Armadas legítimas, el paramilitarismo

colombiano es el resultado de un determinado estado de cosas, además de su

carácter reactivo, responde a la inclusión del fenómeno del narcotráfico dentro del

conflicto, como se mencionaba anteriormente, y a la rearticulación de las

falencias estructurales del estado frente a la amenaza reformista de los grupos

guerrilleros

Así mismo, puede afirmarse que, según la matriz de clasificación antes

presentada, el paramilitarismo colombiano ha experimentado un proceso de

transformación diagonal, de grupos pequeños en la dimensión local, que llevaban

a cabo una labor privada de vigilancia, a grupos grandes en el ámbito supralocal,

coincidente con la formación de bloques de autodefensa, identificables con la

categoría de milicias y ejércitos paramilitares.

Lo anterior, presenta una realidad compleja que da cuenta del nivel de

descomposición del conflicto con respecto a actores, fines y medios. De la misma

forma que le presenta al Estado legítimo democrático, que se consagra como un

Estado Social de Derecho, un conjunto de desafíos que requieren múltiples

esfuerzos articulados para lograr desactivar al menos alguno de los engranajes

militares, sociales y económicos que sustentan la reproducción continua del

conflicto armado.

2. ARTICULACIÓN DE ESTAMENTOS CIVILES Y MILITARES: OSCILACIONES, PARALELISMOS Y DISONANCIAS

2.1 ELEMENTOS GENERALES Y CONTEXTUALES Según Armando Borrero Mansilla, “las relaciones civiles-militares en Colombia han

estado marcadas tanto por la carga histórica que significa la larga tradición de

35

indefiniciones del Estado y la Sociedad acerca de la misión, la importancia y el

lugar de las Fuerzas Militares en el Estado, como por la existencia de un conflicto

interno prolongado que pone condiciones especiales para el desarrollo de las

relaciones civiles-militares”40

La articulación entre los estamentos civil y militar se ha caracterizado a lo largo de

la historia colombiana por una oscilación entre la subordinación y la autonomía

relativa

. De esa forma, el rol de las Fuerzas Militares en el

Estado colombiano responde a un conjunto de instituciones formales e informales

adquiridas y reproducidas históricamente, que se refieren, por un lado, al proceso

de consolidación de un régimen democrático y por otro lado, al conjunto de

desafíos y problemáticas que presenta la existencia de un conflicto armado

complejo y extendido en el tiempo.

41

El único momento en la historia en que el estamento militar tuvo un claro y

explícito poder político fue en el gobierno del General Rojas Pinilla, previo al

establecimiento del Frente Nacional, en el que lo que se dominó como un “golpe

militar” fue un arreglo de las élites políticas tradicionales, acompañado de un golpe

. Esta oscilación se determina con base en elementos coyunturales

relacionados con las estructuras de oportunidad política en cada uno de los

momentos históricos, de la misma forma como por las amenazas al orden público

que surgen de la condición de conflicto armado. En general, es posible afirmar que

en la historia colombiana se reporta una diferenciación clara entre el estamento

civil y militar, acompañado a un respeto relativo a los marcos institucionales que

controlan y restringen el poder militar. No obstante, estos constreñimientos se

relativizan por medio de niveles de autonomía que se derivan de las libertades del

estamento militar para decidir y manejar de forma autónoma la administración de

la seguridad y el mantenimiento del orden público, al menos hasta principios de los

años noventa.

40 Borrero Mansilla, Armando “Visión de las relaciones cívico-militares en el ámbito nacional” En: Cepeda Ulloa, Fernando, “Instituciones civiles y militares en la política de Seguridad Democrática” Proyecto Hudson, Embajada de los Estados Unidos, Bogotá, 2004. 41 Se sigue el planteamiento desarrollado por Andrés Dávila Ladrón de Guevara en: “El juego del poder: Historia, armas y votos” CEREC, Bogotá, 1998.

36

de opinión. No obstante, la complejidad del conflicto armado interno, cada vez más

intenso, extenso e inmune a las estrategias gubernamentales para aplacarlo,

hacían del problema del orden público una prioridad inaplazable en las agendas

políticas y para cuya solución sólo eran responsables las Fuerzas Armadas.

De lo anterior se deriva una postura militarista frente al conflicto armado, la cual se

caracteriza por abandonar el problema del orden público en manos del estamento

militar, de manera que el abordaje del conflicto armado no responde a una lectura

civil del mismo, lo que implica una versión reduccionista de la seguridad como

problema público42

Según Eduardo Pizarro, el gasto de defensa en el período comprendido entre

1985 y 1990 en Colombia experimenta una tendencia creciente del 282% que

coincide con un aumento del 105% en el personal de las Fuerzas Armadas

. Como se señalaba anteriormente, este fenómeno de

militarización de la seguridad es la fuente principal de autonomía relativa para el

estamento militar. Este esquema empieza a experimentar un proceso de

transformación en el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) en el que se

profundizan los mecanismos de subordinación con la ocurrencia de procesos de

paz con grupos guerrilleros y la existencia de una política gubernamental para la

solución del conflicto armado; mas paralelamente, se fortalecen esquemas de

autonomía subrepticia alrededor de factores como la aparición de grupos de

autodefensa contrainsurgentes y el aumento exponencial del gasto militar y el pie

de fuerza.

43

42 Esto se complementa con la condición establecida jurídicamente de “estado de sitio” casi permanente entre 1948 y 1991, lo cual limitaba de forma significativa las instituciones democráticas en términos de la regulación y el mantenimiento de orden público. Al respecto revisar: Esquivel, Ricardo “Colombia indefensa”, Editorial Espasa, Bogotá, 2001, p. 132. Según Dávila, la figura del “estado de sitio” no sólo fortalece la autonomía de las Fuerzas Armadas, sino también reproduce de forma contundente el presidencialismo colombiano y la debilidad de la rama judicial frente al ejecutivo. Dávila, Op. Cit, p. 122 43 Pizarro, Eduardo “Colombia: ¿Hacia una salida democrática a la crisis nacional?” en: Revista Análisis Político, No. 17, Bogotá, Septiembre- Diciembre 1992. P. 58.

. Esto

refuerza el esquema de militarización del conflicto armado, a la vez que vuelve

híbrida la estrategia de seguridad al involucrar elementos de procesos de paz y

nuevos mecanismos de control civil, cuya eficiencia se hace cada vez menor,

37

frente a las nuevas amenazas del conflicto armado (narcotráfico, grupos

paramilitares), su nivel de escalamiento, recrudecimiento y descomposición.

2.2 EL GOBIERNO DE CÉSAR GAVIRIA (1990-1994): LA LUCHA INTEGRAL

El esquema antes descrito experimenta un proceso relativo de transformación en

el gobierno de Gaviria44

Como antecedentes al gobierno de Gaviria, es importante notar el asesinato del

líder liberal Luis Carlos Galán, el cual fue la evidencia contundente del poder de

las organizaciones mafiosas y su nivel de injerencia dentro del gobierno y el

Estado colombiano. Por tanto, el presidente Virgilio Barco finaliza su gobierno

haciendo explícita la necesidad de establecer una “guerra abierta” contra el

narcotráfico. Siguiendo a Dávila, el narcotráfico se había intentado controlar de

forma esporádica y desarticulada, siendo responsabilidad del órgano policial

, en el que se intenta trasladar el problema del orden

público al estamento civil, con el nombramiento de un Ministro de Defensa civil y

de la misma forma, un civil en la Jefatura del Departamento Administrativo de

Seguridad (DAS).

45

Por otro lado, las repercusiones institucionales del nuevo marco normativo

construido a partir de la Constitución Política de 1991, en la que se consagra: “la

.

De esa forma, los siguientes elementos fueron decisivos en la articulación entre

los estamentos civil y militar en el gobierno de Gaviria: La guerra contra el

narcotráfico, relacionada directamente presión del gobierno estadounidense

(George H. W Bush- Bill Clinton) frente al tema, el creciente problema de los

grupos paramilitares, los diferentes procesos de paz que se habían llevado a cabo

en la década de los ochenta, y el progresivo protagonismo del estamento civil en

la planificación y la toma de decisiones con respecto a la administración de la

seguridad.

44 Leal Buitrago, Francisco “El gobierno de César Gaviria Trujillo” en: “El Oficio de la guerra: la seguridad nacional en Colombia”. Tercer Mundo Editores- Universidad Nacional, 1994. 45 Dávila, Op. Cit. P. 163

38

Fuerza Pública tiene la misión constitucional de defender la soberanía, la

independencia, la integridad del territorio nacional y el orden institucional, así

como de propender por el mantenimiento de las condiciones necesarias para el

ejercicio de las libertades públicas y la convivencia pacífica” (Artículos 217 y 218).

El artículo 221 consagra la existencia del fuero militar, que debe estar sometido a

los controles y reglas que regulan la Justicia Penal Ordinaria, de forma que se

garantizan un conjunto de obligaciones al accionar de las Fuerzas Militares, de la

misma forma que su subordinación a las instituciones democráticas del estamento

civil. No obstante, puede afirmarse que las funciones y la conformación de las

instituciones que conforman la Fuerza Pública se mantuvieron intactas.

En la misma línea, se llevaron a cabo un conjunto de reformas para modernizar las

organizaciones de la Fuerza Pública y Policía se llevó a cabo mediante los

Decretos 2162 y 2153 de 1992 que garantizó a reestructuración administrativa del

Ministerio y la Policía Nacional. En este marco, se creó el Viceministerio para

regular lo referente a la defensa nacional y se redefinieron las funciones de la

Oficina de Control Interno y la Dirección General de Vigilancia y Seguridad

Privada, en el mismo sentido se creó la ley 62 de 1993.

Estas reformas, además de otras orientadas a la modernización para la eficacia de

las Fuerzas Armadas, pretendían establecer un nuevo modelo de articulación

entre los estamentos civil y militar, el cual era nuevamente un balance híbrido que

implicaba el mantenimiento de los esquemas militaristas con respecto a la

seguridad y al conflicto armado, combinados con un mayor control del ejecutivo en

el manejo del orden público y un proceso de reforma y modernización de las

organizaciones militares, con el fin de hacerlas más eficientes en la lucha contra el

narcotráfico y los grupos guerrilleros.

Estos procesos estuvieron enmarcados en lo que se denominó como la Estrategia

Nacional contra la Violencia. En ella se desarrollaron proyectos como el Plan

Nacional de Rehabilitación y se intentó armonizar los objetivos nacionales con las

características regionales. La reforma militar tuvo diversos propósitos, a saber: la

unificación de las labores de inteligencia e información; definir y consolidar

39

esfuerzos antes ensayados en el gobierno de Barco, como el sistema de unidades

móviles contraguerrilleras; la renovación del equipo militar; entre otros46

A su vez, se intentó avanzar en la institucionalización de las relaciones entre

civiles y militares. Esto se llevó a cabo por medio de la creación de instancias

como la Consejería Presidencial para la Defensa y la Seguridad, mediante el

Decreto 1874 de 1990, a la cual se le asignaron funciones referentes a la

Secretaría Ejecutiva Permanente del Consejo Superior de Defensa Nacional, lo

que apuntaba a que la Presidencia llevara a cabo el “papel político” que siempre

había tenido el Ministerio de Defensa en manos de militares

.

47

No obstante, la relación entre ambos estamentos, distaba de ser armónica y

constructiva en términos bilaterales, siendo un reflejo casi idéntico de las

herencias históricas al respecto, pese a que se tratase de civiles tomando

decisiones relativas a los temas de seguridad. Según Leal, la relación entre ambos

se caracterizaba por cierta “reverencia” por parte del estamento civil frente a los

militares de forma que los primeros tratasen de “ganarse la confianza del

estamento militar” y apoyar “la visión militar tradicional en el manejo de los

problemas de orden público”

.

48

46 Revisar: Leal Buitrago, Francisco, “La Seguridad Nacional a la Deriva: Del Frente Nacional a la Posguerra Fría”, Editorial Alfaomega, Bogotá, 2002. P. 79 47 Al respecto, revisar: Leal, Ibídem, P. 77 48 Leal, 1994 Op. Cit. P. 133-134.

.

La postura frente a los grupos guerrilleros continuó siendo de corte militarista,

como se evidencia con la toma de Casa Verde, el Cuartel General de las FARC,

en 1990. No obstante, el gobierno de Gaviria realizó infructuosos intentos de

encuentro con la Coordinadora Guerrillera, especialmente en territorio venezolano.

La falta de compromiso de los grupos guerrilleros y sus continuas contraofensivas

provocaron la declaratoria del estado de conmoción interior por 90 días

prorrogables, lo cual puso nuevamente el tema de la seguridad en la palestra de

las Fuerzas Militares.

40

Lo anterior, en el marco de una “guerra integral” contra el narcotráfico y las

guerrillas, produjo, según Leal, la “militarización de la política y la bandolerización

de la guerra”49

2.3 EL GOBIERNO DE ERNESTO SAMPER (1994-1998): LOS AVANCES IRREMEDIABLES DEL CONFLICTO ARMADO.

. Lo que implicaba que pese a que se hubiese institucionalizado las

relaciones de subordinación del estamento civil con el militar, este contaba con

una absoluta autonomía en el campo operativo y seguía siendo el garante único

del orden público en el país.

Según Dávila, la articulación civil-militar en el gobierno de Gaviria puede

denominarse como una “subordinación objetiva y autonomía especializada”, lo

cual se refiere al proceso de burocratización civil del control militar y la

modernización de una organización autónoma pero constreñida por instituciones

legales que pueden ser o no vinculantes en el marco de un conflicto en creciente

escalamiento.

El gobierno de Ernesto Samper cuenta con el sello histórico de la injerencia de las

mafias narcotraficantes en el sistema político colombiano. Luego de haberse

comprobado la entrega de 5 millones de dólares por parte del Cartel de Cali a la

campaña política del candidato, su gobierno giró en torno a lo que se denominó

como el “Proceso ocho mil”, en el cual estuvo involucrada una gran parte de su

gobierno y dirigentes de su campaña, produciendo un significativo estado de crisis

política. Esta situación tuvo una repercusión contundente en términos de

relaciones internacionales, especialmente con Estados Unidos, en cuya agenda de

Seguridad Nacional, el problema del narcotráfico contaba con una alta

priorización50

49 Leal, 2002 Op. Cit. P. 92 50 El rechazo del gobierno estadounidense a la gestión de Samper se evidenció con la descertificación por dos años consecutivos del país, lo que implicaba la pérdida de beneficios arancelarios, entre otros castigos; y la cancelación de la Visa estadounidense al presidente Samper.

.

41

Desde inicios de su gobierno, el presidente Samper manifestó su intención de

promover acercamientos con las guerrillas. Para ello creó la oficina del Alto

Comisionado para la Paz, esfuerzos que no lograron concretarse en la práctica,

frente a la ausencia de una política de paz coherente y concreta.

Contrariamente, por su parte, el Ministerio de Defensa, encabezado por Fernando

Botero Zea, creó la estrategia de las Asociaciones Comunitarias de Vigilancia

Rural, denominadas como las “Convivir”. Su creación produjo fisuras con varios

sectores del gobierno y la sociedad civil. El ministro Botero renuncia a su cargo en

1995, al verse involucrado en las acusaciones del “Proceso ocho mil”. A su vez, la

estrategia de las Convivir se conoce como un insumo que contribuyó a la

consolidación y crecimiento de los grupos ´paramilitares´ en las zonas rurales

colombianas.

La aguda crisis política produjo también un recrudecimiento del conflicto armado,

se llevó a cabo el fortalecimiento de las FARC. Como señala Valencia, entre 1996

y 1998 se le propinaron 16 derrotas consecutivas al Ejército51. El general de las

Fuerzas Militares, Harold Bedoya, afirmó en repetidas ocasiones su descontento

con el gobierno de Samper y la forma con que intentaba manejar fallidamente el

problema del orden público 52

Paralelo a lo anterior y debido a la ineficacia del Estado para garantizar el

monopolio absoluto de la violencia legítima y al crecimiento hiperbólico de la

empresa del narcotráfico, los grupos ´paramilitares´ se fortalecieron de forma

significativa, creando formalmente las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), lo

cual fue decisivo para el escalamiento del conflicto, ya que éste pasó a un estado

de confrontación abierta entre varios actores armados, lo que incrementó la

crueldad en la infracción de la violencia, que pasó de una violencia en su mayoría

51 Valencia, León “Adiós a la Política, bienvenida la guerra. Secretos de un malogrado proceso de paz”, Intermedio, Bogotá, 2002. 52 Al respecto se puede revisar: IEPRI, “Nuestra Guerra sin nombre: Transformaciones del conflicto en Colombia”. Universidad Nacional de Colombia, Editorial Norma, Bogotá, 2005, p. 337.

42

selectiva a una violencia indiscriminada, caracterizada por masacres y formas

cada vez más sofisticadas de terrorismo contra la población civil; igualmente

fraguadas por los grupos guerrilleros.

No obstante lo anterior, el presidente Samper tenía como intención desarrollar una

agenda de acercamientos con los grupos guerrilleros con vista a un eventual

proceso de negociación, especialmente con el Ejército de Liberación Nacional

(ELN), la cual no tuvo ningún éxito notable y lo que produjo fue un proceso de

fortalecimiento de los grupos guerrilleros, los cuales llegaron a tener control total

de municipios enteros en zonas como el sur de Bolívar, la Serranía de Perijá o los

Montes de María, entre otros.

Frente a esta realidad, las Fuerzas Armadas tenían herramientas y recursos

significativamente limitados y se podría decir, en términos coloquiales, que

“estaban perdiendo la guerra”. Esta situación de desorientación e impotencia

produjo diversos conflictos entre los estamentos civil y militar, de forma que no se

lograron consensos ni articulaciones alrededor de conceptos similares o

estrategias comunes. Una evidencia de esta conflictividad fue la destitución del

General Harold Bedoya el 26 de julio de 1997 por parte del presidente Samper,

como una estrategia para acercar el Estado a los grupos guerrilleros, con el fin de

brindar las condiciones para negociar con ellos53

La relación entre el estamento civil y militar era entonces, de completa

controversia. Las Fuerzas Militares eran el único componente del poder ejecutivo

que no apoyaba el mantenimiento de Samper en el poder. Los niveles de

. Esta también es una muestra de

una ruptura entre el esquema militarista reproducido, desarrollado y modernizado

de manejo del conflicto armado frente a nuevas posturas más moderadas frente al

mismo.

53 Revisar prensa en: “Samper destituyó a jefe de las Fuerzas Armadas por decreto”, 26 de Julio de 2007, disponible en línea: https://www1.lanacion.com/nota.asp?nota_id=73574 Ingreso: Noviembre 28 de 2008.

https://www1.lanacion.com/nota.asp?nota_id=73574�

43

subordinación política ganados con el gobierno de Gaviria, sufrieron un retroceso

con la gestión del ministro Botero y la falta de gobernabilidad del ejecutivo, que dio

a las Fuerzas Armadas la capacidad de vetar y oponerse categóricamente a

decisiones tomadas por el presidente. La inestabilidad del sistema político, por su

parte, imposibilitó el mantenimiento de los canales institucionales de

relacionamiento civil-militar, de forma que mientras el estamento militar ganaba

una gran autonomía como interlocutor político, perdía capacidad y autonomía en el

campo operacional al ser cada vez más incapaz de mantener el orden público en

el país.

De la crisis política institucional también se deriva el poco control de la violación a

los Derechos Humanos sobre la actividad castrense. Según Leal, “el manejo de

este tema por parte del gobierno fue contradictorio y contraproducente, en buena

parte por causa de la crisis y de sus dificultades para ejercer autoridad sobre los

sectores militares”54

54 Leal, 2002, p. 118

.

Los siguientes mapas muestran la intensidad geográfica del control guerrillero en

Colombia al final del gobierno de Samper, lo cual muestra el estado de orden

público en el país, frente a la debilidad y desarticulación de las Fuerzas Armadas y

su situación de conflictividad con el gobierno civil:

44

Fuente: Vicepresidencia de la República, Observatorio de Derechos Humanos.

Como se muestra, gran porcentaje del territorio del país se halla en control de las

FARC o el ELN, especialmente la primera (mapa de la derecha). A continuación,

para mostrar el limitado alcance de las Fuerzas Militares, se muestra en el mapa la

intensidad geográfica de su acción en el territorio colombiano.

45

Fuente: Vicepresidencia de la República, Observatorio de Derechos Humanos

2.4 EL GOBIERNO DE ANDRÉS PASTRANA (1998-2002): PLAN COLOMBIA Y PROCESO DE PAZ

El gobierno de Pastrana se caracteriza en términos de relaciones internacionales

como una recuperación de la imagen del país y la urgencia de sus problemáticas

frente a la comunidad internacional, con el fin de adquirir crecientes recursos de

cooperación. La agenda de seguridad estadounidense priorizaba de forma

contundente el problema del narcotráfico y Colombia se convirtió en uno de los

mayores receptores de cooperación militar estadounidense en la lucha contra el

narcotráfico.

Lo que se denominó como el “Plan Colombia” fue un programa de cooperación

militar redactado por el Congreso estadounidense, en la que el gran porcentaje de

apoyo económico estaba orientado al fortalecimiento militar. De esa forma, las

46

Fuerzas Armadas recibieron un caudal de recursos, capacitaciones, equipos,

armas, etc.

Según Esquivel, el Plan Colombia se ampara en el artículo 2 de la Constitución

Política colombiana55. Los presupuestos para su creación e implementación

descansan sobre la profunda debilidad institucional del Estado, luego de la crisis

política y económica que experimentó el país en la gestión de Samper; a su vez,

también se justifica por la intensificación evidente del conflicto armado, agravada

de forma significativa por el elemento del narcotráfico. El Plan Colombia contaba

con las siguientes estrategias56

• Una estrategia económica: que genere empleo, que fortalezca la

capacidad del Estado para recaudar impuestos, y que ofrezca una fuerza

económica viable para contrarrestar el narcotráfico

:

• Una estrategia fiscal y financiera que adopte medidas severas de

austeridad y ajuste con el fin de fomentar la actividad económica, y de

recuperar el prestigio tradicional de Colombia en los mercados financieros

internacionales.

• Una estrategia de paz que apunte a unos acuerdos de paz negociados con

la guerrilla con base en la integridad territorial, la democracia y los derechos

humanos, que además deban fortalecer el estado de derecho y la lucha

contra el narcotráfico.

• Una estrategia para la defensa nacional, para reestructurar y modernizar

las Fuerzas Armadas y la Policía, para que éstos recuperen el estado de

derecho y proporcionen seguridad en todo el territorio nacional, en contra

del delito organizado y los grupos armados y para proteger y promover los

derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

• Una estrategia judicial y de derechos humanos, con el fin de reafirmar el

estado de derecho y para asegurar una justicia igualitaria e imparcial para 55 Esquivel, Ricardo. Op. Cit p. 192 56 Extraído de: Presidencia de la República, “Plan Colombia: Plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado”, Imprenta Nacional, 2000

47

todos, y al mismo tiempo que promueva las reformas ya iniciadas en las

Fuerzas Militares y la Policía para garantizar que éstas cumplan con su

papel.

• Una estrategia antinarcóticos, en asociación con los demás países

involucrados en algunos o todos los eslabones de la cadena: la producción,

distribución, comercialización, consumo, lavado de activos, de precursores

y de otros insumos, y el tráfico de armas.

• Una estrategia de desarrollo alternativo, que fomente esquemas

agropecuarios y otras actividades económicas rentables para los

campesinos y sus familias.

• Una estrategia de participación social que apunte a una concientización

colectiva. Esta estrategia busca desarrollar una mayor responsabilidad

dentro del gobierno local, el compromiso de la comunidad en los esfuerzos

anticorrupción y una presión constante sobre la guerrilla y sobre los demás

grupos armados, con el fin de eliminar los secuestros, la violencia y el

desplazamiento interno de individuos y comunidades.

• Una estrategia de desarrollo humano que garantice servicios de salud y

de educación adecuados para todos los grupos vulnerables de nuestra

sociedad durante los próximos años, especialmente incluidos no solamente

los desplazados o afectados por la violencia, sino también los sectores

sumergidos en condiciones de pobreza absoluta.

• Una estrategia de orientación internacional que confirme los principios

de corresponsabilidad, acción integrada y tratamiento equilibrado para el

problema de la droga.

No obstante la existencia de estrategias orientadas a la participación, el desarrollo,

la sostenibilidad ambiental, es preciso observar con precisión los rubros asignados

a cada una de estas estrategias:

“Destinados a operaciones militares, tenemos US $519,2 millones, el

60% del total asignado para el Plan, y con destino a acciones civiles

48

están US$341,1 millones, el 40% restante. Es decir, EEUU promueve

una acción represiva contra el narcotráfico, con énfasis en las acciones

militares en tres niveles: primero, una ofensiva en el sur de Colombia,

con un costo de US $416,9 millones, que es el principal rubro del Plan,

o sea el 48% del total del Plan y el 80% de las operaciones militares,

donde se incluye la activación de la Brigada Antidrogas del Ejército,

con tres batallones y un costo de US$ 91.8 millones a cargo del

Departamento de Defensa de EEUU, equivalente a poco más del 10%

del Plan y el 17% de las operaciones militares; por último el

fortalecimiento de la interdicción del narcotráfico, que compromete a la

Fuerza Aérea y la Infantería de Marina, con un costo de US $102,3

millones, el 12% del Plan y el 20% de operaciones militares57

En términos del estado de las Fuerzas Militares a principios del gobierno de

Pastrana, se podía evidenciar un conjunto de falencias relacionadas con errores

en los procedimientos operativos, descuidos en las actividades del combate,

ausencia de labores de inteligencia y deficiencias en los escalones de mando

”

58.

Frente a esta situación, el nuevo Ministro de Defensa, Rodrigo Lloreda, afirmó en

sus primeras intervenciones que “se trabajará en dos frentes: hacia adentro para

corregir errores, depurar, motivar y reorganizar. Y hacia afuera para mejorar la

imagen y la confiabilidad de la Fuerza Pública. En el campo operativo, es urgente

aumentar la capacidad de combate para mejorar la inteligencia militar”59

57 Esquivel, Op. Cit. P 196-198 58 Revisar: Leal, 2002, Op. Cit. P. 166 59 En: “Un civil de tres soles”, Revista Cambio, Num. 270, agosto 17-24 de 1998.

.

Se da un aumento de pie de fuerza en el 2000, en el marco de los recursos

obtenidos en el Plan Colombia. Así mismo, se mejoró la situación relacionada con

las infracciones a los derechos humanos, por la presión de EEUU y de ONG

internacionales, una evidencia de esto fue la destitución de oficiales de las

Fuerzas Militares relacionados con la presunta omisión en masacres como la de

Mapiripán y la ocurrida en la región del Catatumbo en Norte de Santander.

49

No obstante, era clara una conflictividad entre civiles y militares con respecto a la

ausencia de una política clara con el proceso de paz y las múltiples concesiones

oficiales a las FARC dentro del mismo, especialmente en términos de las

exigencias de las FARC para que el gobierno tomara medidas contra los grupos

paramilitares y explorara los posibles vínculos de estos con las Fuerzas Militares,

o cual produjo molestias en el estamento militar. Por su parte, el gobierno mantuvo

aislado al estamento militar de todas las decisiones relativas al proceso de paz y a

la zona de distención.

Mediante la ley 578 del 2000, el presidente se adjudicó facultades extraordinarias

para expedir normas relacionadas con la Fuerza Pública, como lo fueron el

Reglamento de Régimen Disciplinario, la modificación de la regulación de normas

de carrera y el estatuto de soldados profesionales60

Se presentaron también episodios de conflicto entre militares y miembros del

gobierno del presidente Pastrana. En un principio, luego de los niveles de

desánimo en el estamento militar durante el gobierno de Samper, se apoyó el

proceso de negociación con las FARC desde el estamento militar, pero conforme

fue evidente el fracaso del mismo, se presentó la crisis del 26 de Mayo del 2000,

en el que se presentó la renuncia del Ministro de Defensa Rodrigo LLoreda,

seguido por la renuncia masiva de numerosos oficiales, quienes expresaban su

. Así mismo, se creó la

Comisión de Reforma y Modernización de las Fuerzas Militares, por medio de la

cual se intentó formular un proyecto de Ley de Defensa y Seguridad, en donde se

mantuvo la postura militarista con respecto al conflicto armado y el rol del ejecutivo

dentro de la planificación y la administración de la seguridad seguía siendo

simbólico.

60 Ver: Leal, 2002. Op, cit. P. 173 En la aplicación de estas medidas se llevó a cabo la destitución de 388 militares de diversos grados.

50

inconformidad y rechazo con respecto al tiempo indefinido de las negociaciones y

en especial, la zona de despeje para las FARC en el municipio del El Caguán61.

Finalmente, el 21 de Febrero de 2002, se rompieron definitivamente las

conversaciones y culminó la zona de despeje. La ausencia de una política de

seguridad articulada y coherente, que combinaba la lógica militarista del Plan

Colombia con un Proceso de Paz aislado y sin reglas de juego claras, ocasionaba

una contradicción en la que ninguna de las dos estrategias surtió los resultados

deseados. En suma, el conflicto armado mantuvo su tendencia creciente.

Los siguientes mapas muestran la intensidad geográfica de las acciones armadas

de las FARC y las AUC para finales de la gestión de Pastrana, los cuales

muestran el escalamiento del conflicto, en el cual se involucra la presencia del

nuevo actor paramilitar consolidado:

61 Ver al respecto: Téllez, Edgar (et. Ol) “Diario íntimo de un fracaso. Historia no contada del proceso de paz con las FARC” Editorial Planeta, Bogotá, 2002.

51

Fuente: Vicepresidencia de la República, Observatorio de Derechos

Humanos

De la misma forma, se muestra la intensidad geográfica de la acción de las

Fuerzas Militares, la cual es significativamente más amplia en comparación con el

final de la gestión de Samper. No obstante, esto no sólo da cuenta del incremento

de la capacidad operacional de las Fuerzas Armadas, en especial por los recursos

obtenidos de la cooperación en el marco del Plan Colombia, sino también de la

intensificación del conflicto y su recrudecimiento en términos de que existen más

de dos actores armados ilegales en las regiones en una situación de confrontación

abierta, lo que implica un estado muy alto de vulnerabilidad de la población civil.


3. ANÁLISIS Y CONCLUSIONES: HIPÓTESIS Y MODELOS

Importancia del eje conceptual subordinación-autonomía relativa. Con base en la

exploración realizada por Dávila, se pueden sintetizar las siguientes características

52

generales en las dinámicas de relacionamiento entre el estamento civil y el

militar62

• Dinámica se desarrolla bajo los parámetros previstos por las normas

vigentes en el funcionamiento del régimen político

:

• Tienen una dirección clara los procesos de profesionalización y la

politización institucional, de forma que se afianza un espacio de poder

creciente

• Están sujetos a vaivenes y desarrollos desarticulados y contradictorios

• Existen límites máximos y mínimos de subordinación y autonomía,

imposiciones como la necesidad de proteger una sujeción mínima al poder

civil, el régimen democrático, la Constitución y las Leyes.

• El relacionamiento creciente y complejo entre ambos estamentos concuerda

con la convivencia entre permanencia y estabilidad del régimen

democrático y violencia política irresuelta, en donde las Fuerzas Armadas

son asumidos o percibidos como actores institucionales de la violencia.

• Existencia de un movimiento cíclico y pendular

Lo desarrollado anteriormente se puede analizar por medio de la siguiente matriz

comparativa, la cual permite establecer modelos específicos de articulación entre

los estamentos civil y militar alrededor de tres categorías, a saber: visión del

conflicto armado, nivel de autonomía del estamento militar y nivel de control civil

de la planificación y la toma de decisiones con respecto al problema de la

seguridad:

Categoría Gobiernos

Cesar Gaviria Ernesto Samper Andrés Pastrana

62 Dávila, Op. Cit. Pp. 172-173

53

Visión del Conflicto

Militarista.

Progresiva

despolitización de

actores armados.

Inicio de política

antinarcóticos

Moderada.

Privilegia la

necesidad de la

negociación.

Descuida opciones

militares.

Conciliatoria.

Combinación de

proceso de paz

con guerra policiva

y militarista contra

narcotráfico

Nivel de Autonomía de

FFAA

Media.

Extensión de

marco legal de

control civil.

Baja. No existen

recursos para

aumentar niveles

de autonomía.

Posible asociación

con grupos

paramilitares.

Media. Pese a

proceso de paz,

cuentan con

fortalecimiento por

parte de

cooperación de

EEUU.

Nivel de control civil de política de Seguridad

Alto en términos

formales y

burocráticos, pero

se mantienen

esquemas

pasados de

control civil bajo.

Alto, pero en

desequilibrio con

elemento militar

dentro del conflicto

Alto, sólo en

términos del

proceso de paz,

en términos de

lucha del

narcotráfico el

control es

estadounidense-

militar

Modelo de Articulación C-M

Subordinación

política relativa,

autonomía

operativa

Conflictividad

política profunda,

autonomía limitada

Conflictividad

política relativa,

autonomía limitada

54

En conclusión, se puede afirmar que el modelo de articulación entre los

estamentos civil y militar a lo largo de la historia colombiano no ha sufrido

transformaciones sustantivas y determinantes, de forma que se lograse cambiar la

forma de abordar el problema del orden público dentro del conflicto armado. En los

últimos dos gobiernos, la postura de Estados Unidos, su visión de las amenazas y

su definición de la Seguridad Nacional ha influenciado de forma significativa la

formulación de políticas públicas de seguridad en Colombia, además de las

características coyunturales de momentos específicos. Por tanto, no se puede

hablar de una planificación constante o una política de Estado basada en un

equilibrio entre lo militar y lo civil para resolver en un mediano y largo plazo el

problema de la seguridad en el país.

Por otro lado, instituciones como la defensa a los derechos humanos y el Derecho

Internacional Humanitario, legislaciones internacionales pertinentes y de urgente

cumplimiento en contextos de conflicto armado, no tienen la fuerza vinculante

suficiente para convertirse en normas de comportamiento militar, pese a que

hagan parte de la formación del personal vinculado con la organización militar.

Esto puede deberse a comportamientos ejecutados en el marco de autonomías

ocultas o clandestinas, en las que el respeto a los marcos legales son sólo

aparentes.

También puede plantearse que las posturas civiles moderadas o conciliatorias con

respecto al conflicto armado están acompañadas de un nivel considerado de

conflictividad con el estamento militar, que intenta mantener el statu quo de

mantenimiento del orden público y de militarización del conflicto armado.

De esa forma, al no haberse desarrollado coyunturas favorables y esquemas de

oportunidad suficientes para que se llevaran a cabo procesos de paz reales y

conclusivos, estos producen únicamente un escalamiento del conflicto,

disminución en el desarrollo operacional y por ende en la acción de las tropas en

los diferentes teatros de operaciones, al tiempo de vislumbrarse destituciones o

55

renuncias dentro del estamento castrense, y el desencanto con respecto a la

salida negociada, por parte de la opinión pública, que parece legitimar

progresivamente el uso de la fuerza para la resolución del conflicto.

De esa forma, las posturas no-militaristas del estamento civil no llegan a producir

una flexibilización de las posturas del estamento militar hacia una seguridad más

inclusiva y hacia la construcción de paz y desarrollo, sino que se desarrollan en

detrimento de la estabilidad y la unidad de la organización militar. Así, la única

forma de desarrollar y fortalecer las Fuerzas Armadas dentro del régimen político

colombiano parece ser la adopción de una postura militarista frente a los

problemas de orden público y frente a la seguridad como un bien público.

Este es el escenario previo a la formulación, adopción e implementación de la

política de Seguridad Democrática, de forma que se articulan diversos factores

contextuales que van a facilitar su acogida no sólo en la opinión pública, sino

también en la articulación entre el estamento militar y civil.

56

CAPÍTULO 3

POLÍTICA DE DEFENSA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: LÓGICAS,

ESQUEMAS Y PRESUPUESTOS

“Aclarar connotaciones o posibles diferencias entre el poder civil y militar no

parece un tema de la mayor relevancia en los actuales momentos coyunturales y

de trascendencia histórica, porque hoy más que en cualquier otro tiempo se

necesita de un Estado unido en el que los civiles y militares se confundan en un

mismo objetivo.”

General Jorge Enrique Mora Rangel, Comandante General de las Fuerzas

militares, 2002.

INTRODUCCIÓN

La Política de Seguridad Democrática ha sido, sin duda, un hito histórico que ha

marcado no solamente la trayectoria del conflicto armado en Colombia, sino

también, la ruta de transformaciones del sistema político del país, la opinión

pública, la imagen de Colombia ante la comunidad internacional y la idea misma

de nación. Con esta alusión al “cambio”, no se sugieren juicios de valor relativos a

posturas ideológicas específicas, sólo es un punto de partida para un posterior

análisis. En los seis años que lleva su proceso de implementación, la política de

Seguridad Democrática ha sido la principal bandera de un gobierno reelegido, que

cuenta con altos niveles de popularidad y que sin embargo, oscila en continuas

paradojas frente a fenómenos como la “parapolítica”, mencionadas infracciones a

los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario y la permanencia

57

de los factores, los actores y las motivaciones para la continuación del conflicto

armado.

En el presente capítulo se realizará un análisis de la Seguridad Democrática como

política pública, desde el esquema del ciclo de política pública presentado en el

primer capítulo, en la sección de marco teórico. Esto permitirá posteriormente

abordar el tipo de articulación entre los estamentos civil y militar que se presenta

dentro de la política, al menos en sus componentes de agendación y formulación,

para luego, evaluar el proceso de implementación en el capítulo siguiente. El

objetivo de este capítulo será entonces presentar la lógica principal y los principios

doctrinarios de la política de Seguridad Democrática, e identificar la articulación de

lo civil y lo militar en el marco de un nuevo posible escenario de equilibrio dinámico

entre ambos.

1. CONTEXTO: ESCENARIO NACIONAL E INTERNACIONAL PARA EL 2002

Retomando lo presentado en el capítulo anterior, la situación del país al final de la

gestión de Andrés Pastrana contaba con un conjunto de complejidades de difícil

solución. En primera instancia, la terminación de las negociaciones con las FARC

y la cancelación de la zona de despeje en el municipio de El Caguán, frente a los

continuos actos de terrorismo por parte de la guerrilla, ocasionaron una conciencia

colectiva, no sólo en términos de opinión pública sino también en el ámbito de los

escenarios gubernamentales, que desvaloraba de forma contundente la salida

negociada al conflicto armado. Frente a la expansión del control territorial

guerrillero en la trayectoria del proceso de negociación, se hizo cada vez más

evidente y urgente la necesidad de restablecer la presencia de un Estado que

estaba perdiendo la guerra frente a la insurgencia y el narcotráfico.

58

De esa forma, la elección del candidato Álvaro Uribe, cuya propuesta

gubernamental se centraba en la construcción de lo que se denominó como un

“estado comunitario”, y tenía una clara orientación militarista para la recuperación

de la soberanía Estatal y el restablecimiento de niveles mínimos de seguridad; fue

la expresión de un electorado que justificaba el uso sistemático de la fuerza militar

para la solución del conflicto armado y deslegitimaba cualquier dádiva que se

pudiera brindar a los grupos guerrilleros, que parecían no estar comprometidos

con la posibilidad de negociar con el gobierno.

En términos de la posición de la comunidad internacional frente a la situación

colombiana, el presidente Pastrana intentó a lo largo de su gobierno, restablecer

canales de cooperación internacional, en especial con Estados Unidos, de forma

que Colombia se posicionó como una prioridad dentro de la agenda internacional y

una importante receptora de cooperación, de la misma forma que el conflicto

llegaba a su mayor nivel de escalamiento histórico, representando una situación

crítica de emergencia humanitaria.

Así mismo, el concepto internacionalmente construido de “seguridad” había sufrido

una transformación clave a partir de los acontecimientos del 11 de septiembre de

2001 en Estados Unidos, los cuales ocasionaron el posicionamiento hegemónico

de una postura antiterrorista de corte intervencionista, denominada por Günter

Maihold como “Intermestic”63

63 Ver: Maihold, Günter, “La nueva doctrina Bush y la Seguridad en América Latina”, Revista Iberoamericana III, 9, 2003 disponible en línea:

, la cual, alimentada por las tendencias del fenómeno

de la globalización, generaliza la construcción de “enemigos comunes”

generalizados en el plano doméstico.

http://www.iai.spk-berlin.de/fileadmin/dokumentenbibliothek/Iberoamericana/09-maihold.pdf Ingreso: Diciembre 12 de 2008.

http://www.iai.spk-berlin.de/fileadmin/dokumentenbibliothek/Iberoamericana/09-maihold.pdf�


59

Lo anterior se complementaba con un progresivo proceso de securitización, el cual

se aplica a la lectura norteamericana del conflicto colombiano que gira alrededor

de la lucha contra el narcotráfico y luego del 11 de septiembre del terrorismo, y

que determina de forma contundente la manera en que se definen problemas y se

formulan políticas públicas en el ámbito doméstico colombiano:

“Según Olé Waever, la securitización da, en primera instancia, la

sensación de urgencia y, más importante aún, da al Estado el poder

de requerir de medios extraordinarios dentro de un marco de

legitimidad; de la misma forma, definir un asunto en términos de

seguridad tiende a implicar que el Estado debe defender a sus

ciudadanos de la amenaza; finalmente, la tendencia del concepto de

seguridad es hacia producir pensamiento en términos de nosotros

contra ellos, lo que a su vez reproduce las lógicas de confrontación y

enemistad propias del comportamiento inter-estatal” 64

También es pertinente tener en cuenta el fenómeno de internacionalización del

conflicto colombiano a partir de la expansión del narcotráfico y la débil presencia

del Estado en los territorios fronterizos

65, lo cual había empezado a ocasionar una

relación conflictiva de Colombia con los países vecinos, especialmente con el

gobierno venezolano66 y en menor medida con el ecuatoriano67

64 Sandra Borda, “La política exterior colombiana antidrogas o cómo se reproduce el ritual realista desde el tercer mundo”. En: Martha Ardila y otros (editores) Prioridades y desafíos de la política exterior colombiana, Fescol, 2002, pp 291-292 65 Se puede profundizar sobre este proceso en: Borda, Sandra “La Internacionalización del conflicto armado después del 11 de septiembre: ¿la ejecución de una estrategia diplomática hábil o la simple ocurrencia de lo inevitable?” Revista Colombia Internacional, Núm. 65, Enero- Junio de 2007, Bogotá. 66 Al respecto se puede revisar: Ramírez, Socorro y Hernández, Miguel Ángel, “Colombia y Venezuela: vecinos cercanos y distantes” En: Ramírez, Socorro y Cárdenas José María (comp.) La Vecindad Colombo-Venezolana: imágenes y realidades, IEPRI, Universidad Nacional Bogotá, 2003.

. Esta

67 Al respecto se puede revisar: Fundación Seguridad y Democracia, “Colombia y Ecuador: Dos visiones de Seguridad, una frontera”, Bogotá, 2006. Disponible en línea: http://www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/seguridadRegional/visionesSeguridadFrontera.pdf Consulta del 7 de Abril de 2008.

http://www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/seguridadRegional/visionesSeguridadFrontera.pdf�

60

regionalización de los efectos del conflicto implicaba la necesidad de establecer

esfuerzos para responder de forma multilateral las amenazas comunes, aunque la

política exterior colombiana se ha caracterizado históricamente responder de

forma reactiva a acontecimientos específicos, con una débil la voluntad de

continuidad suficiente para mantener esquemas bilaterales o multilaterales de

encuentro y discusión.

2. ESQUEMA GENERAL DE LA POLÍTICA

A continuación, con base en la los lineamientos generales de la política de

Defensa y Seguridad Democrática, se intentarán extraer elementos propios de los

procesos de agendación y formulación. Estos corresponden a la forma en la que

se definieron las problemáticas relativas a la seguridad y la manera en que se

establecieron lógicas causales para la formulación de estrategias y objetivos

dentro de la política. Si bien estos preconceptos y lógicas son susceptibles de

múltiples críticas alrededor de diversos criterios, se intentará presentar fielmente

los lineamientos de la política en una perspectiva analítica, con el fin de dilucidar

elementos que permitan establecer el esquema de articulación entre los

estamentos civil y militar, uno de los componentes centrales del objetivo general

de la presente investigación.

2.1 AGENDACIÓN: DEFINICIÓN DEL PROBLEMA, PRIORIZACIÓN DE COMPLEJIDADES

2.1.1 Un electorado expectante: La elección de Álvaro Uribe en el 2002

Según lo presentado anteriormente, el proceso de agendación implica la

construcción de una lista de situaciones que requieren la acción del Estado y que

son consideradas socialmente como nocivas o problemáticas. Como se señaló en

61

el capítulo anterior, el problema de la seguridad en Colombia, en el contexto del

conflicto armado y teniendo en cuenta los múltiples desafíos que se derivan de

este, no ha implicado, en la historia de la segunda mitad del siglo veinte, la

agendación automática del problema de la seguridad en las instancias

gubernamentales. De otra forma, la seguridad se ha concebido como una

problemática propia a las esferas de toma de decisiones en el ámbito militar,

esquema que empieza a transformarse en el gobierno de Belisario Betancur y

Virgilio Barco con la progresiva apropiación de las problemáticas de seguridad y

orden público por parte de los agentes gubernamentales.

Como se evidenció anteriormente, el tratamiento de los temas de seguridad

relativos al manejo del conflicto armado ha experimentado una continua oscilación

de autonomía y poder entre el estamento militar y el civil, enmarcado en dinámicas

de subordinación y autonomía relativa para ambos. De la misma forma, se pudo

esbozar la observación de que, al menos de forma medianamente generalizable,

las posturas de mano dura, que justificaban la respuesta bélica al conflicto,

parecían estar en manos del estamento militar y aquellas relativas al diálogo y la

negociación eran iniciativas netamente civiles, que recibían cierta oposición por

parte de las élites militares. Esto implicaba, como se señaló al final del capítulo

anterior, un carácter excluyente en el manejo de los temas de seguridad, en el que

parecía no ser posible concebir una política integrada entre ambos estamentos,

que fuera el resultado de una acción colectiva entre estamento civil y militar.

Teniendo en cuenta el contexto del país al iniciar el gobierno de Álvaro Uribe, es

importante notar el carácter absolutamente prioritario del issue de seguridad. Así

mismo, no sólo el problema de orden público y la ausencia del control territorial del

Estado eran evidentes, sino también lo era la percepción colectiva de un ejecutivo

débil, proveniente de la gestión de Pastrana, en la que la guerrilla de las FARC se

fortaleció de forma significativa en el período que duraron las negociaciones en el

62

Caguán. El slogan de campaña de Uribe, fue entonces “mano dura y corazón

grande”, lo cual intentaba aludir a la percepción generalizada de inseguridad, el

alto escalamiento del conflicto armado, la debilidad anterior del ejecutivo frente a

las guerrillas, y a su vez, la necesidad de tener en cuenta problemáticas

estructurales como la pobreza, la desigualdad y la atención al número alarmante

de víctimas del conflicto armado, que crecían de forma exponencial.

Frente a la anterior situación, parecía evidente la no consideración de la

alternativa del diálogo. Esto se sumó a la nueva percepción de la seguridad

nacional a partir de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001 y la

necesidad de adoptar el modelo hegemónico estadounidense de seguridad, que

influía la lectura de la seguridad en el hemisferio, como la expresión de una

“subordinación activa” y “estratégica”68

68 Tickner, Arlene, es Ph.D. en Estudios Internacionales de la Universidad de Miami y M.A. en Estudios Latinoamericanos de Georgetown University. Sus investigaciones más recientes han girado en torno a la política exterior colombiana, las relaciones de Colombia con los Estados Unidos, las dinámicas de seguridad en la región andina, la disciplina de los estudios internacionales en América Latina y la sociología del conocimiento en relaciones internacionales.

, que garantizaba la recepción de los

significativos capitales de cooperación provenientes del renovado Plan Colombia.

De la conjugación de estos factores, resultó una lectura del problema de la

seguridad en términos no sólo contrainsurgentes sino antiterroristas, enmarcados

en la herencia militarista de los últimos cuatro gobiernos e influenciados por la

perspectiva estadounidense.

La política de Defensa y Seguridad Democrática fue entonces la respuesta a la

situación del país en concordancia con las tendencias hegemónicas del escenario

internacional. Su proceso de agendación implicó la identificación de problemáticas,

en este caso relacionadas con la seguridad. Dentro de los lineamientos de la

política, las principales amenazas para el mantenimiento que se identifican como

prioritarias son:

63

• El terrorismo

• El negocio de las drogas ilícitas

• Las finanzas ilícitas

• El tráfico de armas, municiones y explosivos

• El secuestro y la extorsión

• El Homicidio

Estos fenómenos se identifican como “riesgos inmediatos para la Nación y las

instituciones democráticas”69

De esta lógica se deriva una definición del problema que rompe con la perspectiva

general de definición de la situación colombiana mediante la negación de la

existencia del conflicto: “En Colombia no hay un conflicto armado interno, lo que

hay es una lucha del estado legítimo contra un grupo de terroristas que mantienen

sus acciones porque se financian del narcotráfico”

. La identificación de estas amenazas pone en

evidencia el carácter militarista y antiterrorista en la definición de los problemas

para la formulación posterior de la política. También es importante tener en

cuenta las relaciones de causalidad que juegan el rol de preconceptos en la

agendación. En ellas, puede plantearse que elementos propios a la dinámica del

conflicto, como los homicidios, las extorsiones, el secuestro, el tráfico ilegal de

armas y estupefacientes, son las amenazas para la seguridad y no elementos

como la desigualdad, la pobreza, la debilidad de las instituciones judiciales, entre

otras, lo cual produce la priorización evidente de la estrategia militar para el

abordaje del conflicto armado.

70

69 Presidencia de la República, “Efectividad de la Política de Defensa y Seguridad Democrática”, Imprenta Nacional, Bogotá, 2006. 70 Discurso del Presidente de la República ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. San José de Costa Rica. 19 de Junio de 2003. Tomado de www.presidencia.gov.co.

. Esto no sólo implica una

perspectiva reduccionista frente a la complejidad y multidimensionalidad del

conflicto armado en Colombia, sino también “desconoce el derecho internacional

64

humanitario, profundiza la crisis de derechos humanos y aleja las posibilidades de

una solución política y negociada”71

En general, lo que se identifica como problemático es una acción terrorista sin

sustento político

72, que se alimenta de la empresa del narcotráfico para financiar

sus acciones. Leída de esta forma, la seguridad parecería ser enteramente una

problemática militar y policiva. La definición del problema de la seguridad dentro

de la política de Defensa y Seguridad Democrática tiene semejanzas con

esquemas antes desarrollados basados en el concepto de “seguridad nacional”,

como los planteados en los gobiernos de Guillermo León Valencia o Julio César

Turbay Ayala, con elementos propios a los autoritarismos de la segunda mitad del

siglo XX en América Latina73

La reelección del presidente Álvaro Uribe, significó, entre otras cosas, un

significativo espaldarazo público a su política de Seguridad Democrática. No

obstante, el conflicto distaba se haber disminuido de forma contundente su nivel

de confrontación, como se muestra en el mapa:

.

2.1.2 Reelección de la Política: Fase de Consolidación

71 En: CODHES, “Colombia, Plan Colombia y Migraciones Forzadas” Disponible en línea: BUSCAR OJO 72 Esta lectura coincide con lo anteriormente abordado relativo a “las nuevas guerras” y el planteamiento de Paul Collier y Anke Hoeffler con respecto a las causas económicas de las guerras civiles, en donde se asevera que los grupos al margen de la ley tienen únicamente un interés depredatorio y su acción armada busca la consecución de utilidades económicas, siendo las demandas sociales y el discurso reivindicatorio, sólo una retórica para justificar la ejecución de la violencia. 73 Esta semejanza ha ocasionado múltiples críticas por parte de sectores opositores, que consideran que el carácter “democrático” de la política de seguridad de Uribe es dudoso y no se evidencia en la implementación de la política. Al respecto se puede revisar: Otálora Montenegro, Sergio “Seguridad Democrática: Tan vieja como la aspirina” El Espectador, Septiembre 12, 2008; Said Sepúlveda, Renso “En el mismo hueco de 1978” La Opinión, Diciembre 27 de 2008. La semejanza con el Estatuto de Seguridad parece notoria, el Ministro de Gobierno del gobierno de Turbay señaló el 6 de septiembre de 1978: “Su propósito es defender las instituciones democráticas, hoy asediadas por serios peligros, y defender a los asociados de toda clase de asechanzas para lograr una patria donde se viva en paz, sin sobresaltos, con toda clase de seguridades para la vida y el trabajo”. En: “Del Estatuto de Seguridad a la Seguridad Democrática”, El Espectador, Septiembre 6 de 2008.

65


De esa forma, las amenazas para la seguridad de los colombianos se mantenían

constantes. Pese al proceso de desarme, desmovilización y reintegración de los

grupos de autodefensa en el 2005 a partir de las Negociaciones de Ralito, se

había empezado a evidenciar la presencia de grupos emergentes en los cuales

pertenecen desmovilizados o nuevos miembros, con el fin de mantener el control

en las regiones y continuar con la empresa del narcotráfico, como las “Águilas

Negras” o “Autodefensas Gaitanistas de Colombia”.

66

No obstante, con base en la lectura gubernamental, en el 2006 el problema del

paramilitarismo desaparece de la agenda: “con la desmovilización de los grupos

ilegales de autodefensa y el inicio de la aplicación de la llamada ley de justicia y

paz, terminó el fenómeno del paramilitarismo en el país”74

Según información de la Fundación Seguridad y Democracia, “en el año 2002

siete departamentos concentran el 52% del total de los hechos violentos

realizados por los grupos armados ilegales en todo el país. Estos departamentos

son Antioquia (537), Cundinamarca (254), Cesar (232), Meta (168), Magdalena

(158), Tolima (153) y Valle del Cauca (147) (…) para el año 2002 las FARC

reportaron acciones ofensivas en 28 de los 32 departamentos del país”

. De esta forma, la

amenaza de grupos emergentes es ajena al fenómeno del paramilitarismo y

requiere la formulación de nuevas estrategias.

75

En términos del narcotráfico, se identifica una transformación del problema sujeto

a un proceso de atomización, de forma que las grandes organizaciones mafiosas,

empiezan a sembrar pequeñas parcelas, camufladas con cultivos legales. Esto

.

Con respecto a las FARC, se evidencia una tendencia hacia el continuo repliegue,

especialmente en el sur del país, lo que implicó su movilización hacia el occidente,

esto implica que su accionar armado aún es una amenaza para la seguridad del

país.

74 Presidencia de la República, Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, Imprenta Nacional, Bogotá, 2007. P. 10 75 Al respecto se puede revisar: International Crisis Group. “Colombians new armed groups” Latin American Report No. 20, 2007. “Este proceso, generó un aumento de la violencia en las zonas de desmovilización donde se hicieron cada vez más comunes los casos de ajustes de cuentas entre excombatientes, el asesinato de aquellos que se negaban a la desmovilización y el aumento de los casos de delincuencia común a manos de estas bandas criminales. De otra parte, en las zonas cocaleras antiguamente controladas por los paramilitares comenzó una confrontación por el dominio del negocio, que incluyó en algunas de ellas (Pacífico caucano y nariñense, Nudo de Paramillo, entre otras) una alianza de las nuevas bandas criminales con frentes guerrilleros que también estaban dedicados al narcotráfico.” En: Seguridad y Democracia, “Balance de la confrontación armada en Colombia 2002-2008”, Disponible en línea en: www.seguridadydemocracia.org Ingreso diciembre 10 de 2008.

http://www.seguridadydemocracia.org/�

67

implica también la necesidad de ajustar la política antinarcóticos de fumigación

extensiva y en el marco de una política militarista.

En general, se identifica un nuevo “escenario estratégico”, que, en la lógica

gubernamental, es el resultado de los éxitos contundentes de la implementación

de la política se Seguridad Democrática en los 4 años anteriores. Este nuevo

escenario presenta las siguientes amenazas:

• Grupos Armados Ilegales (GAI): Es importante notar cómo se abandona

parcialmente la mención al terrorismo, a diferencia de los lineamientos

generales de la Seguridad Democrática en 1998. Se reconocen su

debilitamiento progresivo, pero se identifica que estos “persisten en su

intención de enfrentarse al Estado, retar su autoridad en algunas zonas del

país y atentar contra los ciudadanos”76

• Grupos emergentes y nuevas redes de delincuencia que surgen a partir del

proceso de desmovilización de los grupos paramilitares.

. En el caso de las FARC, se

identifica su interés en fortalecer su presencia internacional y la obtención

de apoyo por parte de otros gobiernos con los cuales comparten afinidades

políticas.

• Carteles de Narcotráfico: Han transportado los cultivos ilícitos a zonas de

frontera y parques naturales.

• Creciente participación de redes extranjeras en el tráfico de drogas

• Bandas de criminalidad común.

Nuevamente, se desconocen elementos estructurales como la pobreza y la

inequidad como amenazas a la seguridad. No obstante, la identificación de las

problemáticas parece mostrar un proceso de aprendizaje institucional que de

cierta forma, permite una mayor comprensión de la dinámica del conflicto. Lo

76 Ibídem, p. 23

68

anterior permite plantear la necesidad de pasar de una política cuyo objetivo

general fue la recuperación del control territorial, a la recuperación social del

Estado, por medio de una Acción Integral.

2.2 FORMULACIÓN: DEFINICIÓN DE ESTRATEGIAS, PRINCIPIOS BÁSICOS Y DOCTRINARIOS

2.2.1 La Política de Defensa y Seguridad Democrática

Según los lineamientos iniciales, el objetivo general de la política de Defensa y

Seguridad Democrática fue “reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el

territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática: del libre ejercicio

de la autoridad de las instituciones, del imperio de la ley y de la participación activa

de los ciudadanos en los asuntos de interés común”77

“Es un error suponer, como piensan algunos, que en Colombia existen sólo dos caminos: el de la paz, a cargo de la dirigencia política y el de la

. Partiendo anterior, se

formularon como pilares de la política: La protección de los derechos de todos los

ciudadanos, la protección de los valores, la pluralidad y las instituciones

democráticas; la solidaridad y la cooperación de toda la ciudadanía en la defensa

de los valores democráticos y la concepción de la seguridad como un resultado de

una acción colectiva de los entes gubernamentales, las Fuerzas Militares y la

sociedad civil.

Este último punto es significativo, ya que, al menos en términos normativos, se

presenta una concepción sui generis de la seguridad, la cual implica que aquellos

beneficiarios de ésta, es decir, la totalidad de la población, son al mismo tiempo

los responsables de la misma:

77 Presidencia de la República, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, Imprenta Nacional, Bogotá, 2003. P.12

69

guerra, a cargo de las Fuerzas Militares. De esta manera, se exime a los dirigentes civiles y a la sociedad en general de la responsabilidad que les cabe de contribuir a la seguridad de todos, abandonando a la población amenazada a su suerte y asignando a la Fuerza Pública una tarea que sola no puede cumplir. La seguridad no es principalmente coerción: es la presencia permanente y efectiva de la autoridad democrática en el territorio, producto de un esfuerzo de toda la sociedad78

Los principales objetivos estratégicos y específicos de la política se formularon de

la siguiente forma

.”

Lo anterior, en términos neoinstitucionales, implica que la garantía del bien de la

seguridad, el cual es un bien de uso común, es una responsabilidad adjudicada a

todos aquellos que se benefician del mismo y no sólo de agentes

institucionalizados para su garantía y regulación. Esto tiene una consecuencia en

términos de opinión pública e imaginarios colectivos, que es el establecimiento de

un “enemigo nacional”, en el marco de una relación dicotómica amigo-enemigo,

característica de regímenes autoritarios, pero enmarcada en el contexto de una

institucionalidad democrática legalmente instituida.

79

Objetivos Estratégicos

:

Tabla 1. Objetivos de la Política de Defensa y Seguridad Democrática

Objetivos Específicos

Fortalecer el control estatal en todo el territorio

Recuperación gradual de la presencia

de la Fuerza Pública en todos los

78 Ibídem, p. 14 79 Tabla construida con base en: Ibídem, p. 67

70

municipios

Zonas de rehabilitación y consolidación

Estrategia Integral de Seguridad en

Carreteras

Incremento de la judicialización de

delitos de alto impacto social

Extensión y fortalecimiento de la

administración de justicia

Disminución de las denuncias por

violación de Derechos Humanos

Protección de la Población

Desarticulación de las organizaciones

terroristas

Reducción del secuestro y la extorsión

Reducción del homicidio

Prevención del desplazamiento forzoso

y facilitación para retorno

Desmovilizados

Eliminación del negocio de las drogas ilícitas en Colombia

Interdicción aérea, marítima, fluvial y

terrestre del tráfico de drogas e

insumos

Erradicación de cultivos de coca y

amapola

Desarticulación de las redes de

narcotraficantes

71

Incautación de bienes y finanzas ilícitas

Mantenimiento de una capacidad disuasiva

Protección de las fronteras terrestres,

marítimas y fluviales

Eficiencia, transparencia y rendición de cuentas

Obtención de un mayor impacto

mediante la administración óptima de

recursos

Generación de ahorro mediante la

revisión de las estructuras y procesos

administrativos

Desarrollo de mecanismos de

transparencia y rendición de cuentas

La lógica subyacente en la formulación de la política podría ser la siguiente: La

seguridad se expresa en términos de protección a los ciudadanos, a lo cual se le

adjudica una relación causal con la participación ciudadana y la injerencia de la

sociedad civil en los ámbitos de decisión política. De la misma forma, la protección

a las instituciones democráticas permite la consolidación de un Estado de

Derecho, en el marco de una seguridad integral, como se muestra en la siguiente

gráfica:

72

Gráfico 1. Dinámica causal de formulación de la política

La protección sería entonces el elemento que dinamiza la formulación de la

política, la cual apuntaría a la construcción de una seguridad integral basada en el

restablecimiento de la soberanía del Estado, alrededor de éste, giraría el

desarrollo económico, el fortalecimiento de las instituciones democráticas, el

cumplimiento de los derechos humanos, la participación política y en suma, la

construcción del Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución Política

de 1991. Como señalan los lineamentos generales de la política: “la seguridad de

los colombianos se restablecerá de acuerdo con la ley y dentro del marco

democrático, que a su vez se fortalecerá en la medida en que haya mayor

seguridad80

Elementos relativos a otras dimensiones del conflicto armado, como la

reconciliación, aparecen en la formulación de la política de forma marginal y

”

80 Ibídem, p.15

73

desarticulada. Así mismo, con respecto a la posibilidad de ocurrencia de procesos

de negociación con los actores armados se establece:

“El Gobierno Nacional mantiene abierta la puerta a una negociación con

aquellos que se decidan a participar en la vida democrática, con la

condición de que cumplan un estricto cese de hostilidades. Así disminuirá

la violencia y se asegurará el respeto a los derechos humanos. Por ello,

la consigna del Gobierno es: urgencia para el cese de hostilidades,

paciencia para la negociación y el desarme. Quienes se reintegren a la

sociedad y la vida democrática tendrán todas las garantías para ejercer

la política que merece el disidente dentro de la democracia81

La estrategia de coordinar la acción del Estado implica el ejercicio de articular las

funciones de las diversas organizaciones estatales para lograr objetivos conjuntos,

esta responsabilidad se le adjudica al Consejo de Seguridad y Defensa Nacional,

la Junta de Inteligencia Conjunta, el Ministerio de Defensa y las estructuras de

”

Según la matriz de responsabilidades formulada en los lineamientos generales de

la política, el Ministerio de Defensa, que representa a la Fuerza Pública tiene

responsabilidad sobre el 100% de los objetivos estratégicos y específicos de la

política (Ver Tabla 1), de los cuales un 99% se les adjudica un grado alto de

compromiso.

Así mismo, se formularon un conjunto de líneas de acción orientadas a: coordinar,

fortalecer, consolidar, proteger, cooperar y comunicar. A continuación se explica

brevemente cada una de ellas:

81 Ibídem, p. 23

74

apoyo. Al respecto es importante el concepto de Elemento importante es la

“coordinación interagencial”82 como clave para la implementación de la Política de

Seguridad Democrática, en términos de implementar “acciones para fortalecer la

gobernabilidad, legitimidad y confianza de los ciudadanos en el Estado, en el

marco de la recuperación social y económica del territorio”83. En esta coordinación

interagencial se negocian, según Bardach, recursos como el dominio, la

autonomía o libertad, el capital financiero y humano, el posicionamiento político y

la información84

82 Esta se puede definir como “un proceso mediante el cual se concerta y se sincronizan medios y esfuerzos de dos o varias instituciones o agencias que buscan generar valor en la gestión pública, para lograr objetivos definidos” En: Molano, Andrés y Franco, Juan Pablo “La coordinación interagencial: el arma secreta de la Seguridad Democrática” En: Revista Estudios en Seguridad y Defensa, No. 3, Julio de 2007. P. 33 83 Ibídem, P. 33 84 Bardach, Eugene “Getting agencies to work together: the practice and theory of managerial craftsmanship”, Bookings Intitute; 1998; Pág. 164-199

.

Por otro lado, fortalecer las instituciones del Estado apunta al fortalecimiento del

sistema judicial, las Fuerzas Militares en términos de construcción de legitimidad y

profesionalización; la Policía Nacional, la cual también se compromete con la

lucha antiterrorista y la recuperación de la soberanía territorial; el fortalecimiento

de la inteligencia y de las finanzas del Estado.

Consolidar el control del territorio nacional implica un ciclo de recuperación,

mantenimiento y consolidación. Esta línea de acción se alimenta de estrategias

como las Zonas de rehabilitación y consolidación, el Plan de seguridad integral de

las fronteras, la recuperación de la seguridad en espacios urbanos, la eliminación

del negocio de las drogas ilícitas y la desarticulación de las finanzas de las

organizaciones terroristas y de narcotráfico.

75

Proteger a los ciudadanos y la infraestructura de la Nación, en donde se identifica

un mayor grado de prioridad la protección de personas en situación de riesgo, la

protección de las víctimas del desplazamiento forzoso, la protección contra el

terrorismo, contra el secuestro y la extorsión, el reclutamiento de niños y jóvenes,

protección de desmovilizados y de niños combatientes, de la infraestructura

económica, de la red vial.

Cooperar para la seguridad de todos implica lo que la política denomina como la

“seguridad de la solidaridad”: “El Gobierno promoverá la cooperación voluntaria y

patriótica de los ciudadanos, en cumplimiento de sus deberes constitucionales y

en aplicación del principio de solidaridad que exige el moderno Estado social de

Derecho, con el fin de que cada ciudadano contribuya a la prevención del

terrorismo y la delincuencia, proporcionando información relacionada con las

organizaciones armadas ilegales85

Finalmente, comunicar las políticas y acciones del Estado, se considera la

comunicación como una estrategia para desarticular el terrorismo, este se define

como “un método de violencia política que explota la comunicación para sembrar

el terror y el desconcierto, tanto en el campo como en la ciudad”

”. Esta estrategia se acompaña de la promoción

de redes de cooperantes, programa de recompensas. Así mismo, se plantea la

necesidad de fortalecer los escenarios internacionales de cooperación multilateral,

tanto en términos regionales, como hemisféricos y globales.

86

85 Ibídem, p. 61 86 Ibídem, p. 64. Es importante notar la forma como el terrorismo se define como un “método de violencia política”, lo cual le adjudica una dimensión política antes desconocida en las bases lógicas de la formulación de la política; esto da cuenta de una ambigüedad que puede ser la evidencia de un reduccionismo en el abordaje del concepto de terrorismo, sólo en términos episódicos y no como un resultado de un determinado contexto político y social.

. De esa forma,

el manejo de la información por parte del Estado, sería una estrategia importante a

la hora de desactivar los efectos del terrorismo en la sociedad, de la misma forma,

para generar legitimidad en las instituciones gubernamentales y la Fuerza Pública.

76

2.2.2 La Política de Consolidación de la Seguridad Democrática

En general, puede plantearse que en la formulación de la política de Consolidación

de la Seguridad Democrática, se mantienen las mismas lógicas y presupuestos

que sustentaron la formulación de la Seguridad Democrática, aunque se identifica

la necesidad de establecer ajustes y transformaciones estratégicas para atender a

lo que se describió anteriormente como el nuevo “escenario estratégico”.

La formulación de la política de Consolidación parte de los éxitos de la Seguridad

Democrática, la lógica se basa en lo que la política denomina como el “círculo

virtuoso” de la seguridad:

Gráfico 2. El “círculo virtuoso”

77

Fuente: Presidencia de la República, “Política de Consolidación de la Seguridad

Democrática”, Imprenta Nacional, Bogotá, 2007.

No obstante, se percibe la necesidad de trascender su lógica militarista y plantear

un “acción integral” de la Fuerza Pública, que contribuya al restablecimiento de las

instituciones democráticas en la totalidad del territorio nacional en una perspectiva

social. El concepto de acción integral se podría definir como “un nuevo tipo de

guerra, guerra integral; está encaminada a destruir la voluntad de combate del

enemigo mediante acciones políticas, económicas, sicosociales y militares,

orientadas a minar las estructuras básicas del Estado y a la toma violenta del

poder, apelando a la combinación de todas las formas de lucha”87

La Acción Integral implica funciones de integración, agilidad, sinergia, dinamismo,

puede definirse también como una “herramienta interactiva que integra los campos

de Acción para la consolidación del control territorial, mediante la intervención del

Estado, con el propósito de generar desarrollo económico e inversión social

.

Según este concepto, la acción integral tendría las siguientes tareas:

Pensamiento, organización, seguridad y servicio. Se articula por medio de: acción

de ideas, acción de inteligencia, acción sicológica, acción de organizaciones,

acción de estratagemas (jurídica, informática) y acción de masas.

88

87 Ejército Nacional, “Estrategia Nacional- Desarrollo de la Política de Seguridad Democrática- Acción Integral”, Documento interno, 2007 88 Ibídem, p 22.

”.

Esta representa la implementación de una coordinación interagencial altamente

eficiente, que permita coordinar la acción Estatal alrededor de objetivos comunes,

de los cuales es responsable más de una agencia estatal. Así mismo, le adjudica a

las Fuerzas Militares el compromiso de trascender la lógica militar para brindar

una protección integral, es decir, social, económica, sicosocial.

78

La política consagra un conjunto de principios de implementación:

• Conquistar la seguridad y la paz

• Actuar con legalidad

• Hacer presencia permanente

• Promover la seguridad como garante del funcionamiento de la justicia

• Promover la seguridad como garante del crecimiento económico y la

rentabilidad social

• Ser flexibles y adaptables

• Coordinar entre las fuerzas

• Coordinar con las demás entidades del Estado89

Así mismo, se formularon los siguientes objetivos estratégicos:

• Consolidar el control territorial y fortalecer el Estado del Derecho en todo el

Territorio Nacional: La estrategia de consolidación se basa en la articulación

de tres esfuerzos, un esfuerzo militar intensivo, un esfuerzo policial y militar

intensivo y un esfuerzo político y social intensivo. De esta forma, cuenta con

tres fases, control de área, estabilización y consolidación.

Se determina que “en el esfuerzo de consolidación del control territorial, la

coordinación interagencial y, en especial, la coordinación civil-militar

constituyen el eje fundamental del que depende el éxito o el fracaso de esta

estrategia”90

89 Presidencia de la República, 2007, p.29-30 90 Ibídem, p. 36

. Referente a esto, es imprescindible la aplicación de una

Doctrina de Acción Integral, como se señaló anteriormente, la cual deberá

aplicarse por medio del Centro de Coordinación de Acción Integral de la

Presidencia de la República, que articula el Ministerio de Defensa Nacional,

el Comando General de las Fuerzas Militares y la Dirección General de la

Policía Nacional.

79

• Proteger a la población, manteniendo la iniciativa estratégica en contra de

todas las amenazas a la seguridad de los ciudadanos.

• Elevar drásticamente los costos de desarrollar la actividad del narcotráfico

en Colombia

• Mantener una Fuerza Pública legítima, moderna y eficaz, que cuente con la

confianza y el apoyo de la población: Por medio del fortalecimiento de sus

capacidades y la ejecución de reformas estructurales relacionadas con la

juridicidad, la modernización, el fortalecimiento operacional y el bienestar

• Mantener la tendencia decreciente de todos los indicadores de criminalidad

en los centros urbanos del país: A lo cual se articula una Estrategia de

seguridad ciudadana, que se desarrolla por medio del incremento del pie de

fuerza, el fortalecimiento de la movilidad, la creación de nuevas unidades

judiciales, la adaptación al sistema penal acusatorio y el fortalecimiento de

la inteligencia y las comunicaciones.

3. ANÁLISIS: ARTICULACIÓN DE LO CIVIL Y LO MILITAR EN EL MARCO DE UN NUEVO POSIBLE ESCENARIO DE EQUILIBRIO DINÁMICO ENTRE AMBOS

Los esquemas de articulación entre los estamentos civil y militar se transforman en

el marco de la política de Defensa y Seguridad Democrática, tanto en su fase de

establecimiento como en su proceso de consolidación. El modelo oscilante entre

cooperación y conflicto que se había mantenido a lo largo de los últimos tres

gobiernos, como fue analizado en el capítulo anterior, no era eficiente a la hora de

responder de forma político-militar a la situación compleja del conflicto armado.

De esa forma, el cambio de visión con respecto a una seguridad que no se refería

únicamente al mantenimiento del orden público sino que estaba construida sobre

la lógica de una acción colectiva entre sociedad, gobierno y Fuerza Pública,

80

implicaba la necesidad de transformar las relaciones civiles y militares para

construir bases para una sinergia que permitiera la recuperación de la soberanía

en el territorio colombiano.

Por otro lado, la seguridad es definida políticamente, por medio del concepto de

Seguridad Democrática, de forma que el estamento civil define, implementa y

vigila los lineamientos y estrategias tendientes al mantenimiento del orden público;

y por otro lado, la política, aunque definida y regulada por el estamento

gubernamental, es profundamente militarista, de forma que pese a que no son las

Fuerzas Militares las que definen los lineamientos de su accionar, siguen siendo

los protagonistas principales del mantenimiento de la seguridad.

Este esquema representa un nuevo modelo de articulación entre ambos

estamentos, en el que también existen niveles de subordinación y autonomía

relativas, pero en un equilibrio dinámico en lo político y lo militar, en el que se

logran objetivos comunes en un marco de protagonismos compartidos y sinergia

interinstitucional.

Anteriormente se mencionó, al hablar de la coordinación como una línea de acción

estratégica en la formulación de la Política de Defensa y Seguridad Democrática,

la necesidad de establecer una articulación interagencial. Al respecto, en los

lineamientos de la política se afirma:

“La falta de coordinación efectiva entre las instituciones del Estado ha sido quizá una de las mayores deficiencias en la respuesta del Estado a la seguridad de los ciudadanos. Las entidades del Gobierno, en especial la Fuerza Pública, actuarán de manera coordinada y unificada, en armonía con los demás poderes del Estado. El Consejo de Seguridad y Defensa Nacional será la instancia en la que el Presidente

81

de la República coordinará con los ministros y la Fuerza Pública la ejecución de la Política de Defensa y Seguridad Democrática, expidiendo las directrices que asignen las funciones, responsabilidades y misiones correspondientes a cada institución, supervisando su desempeño y evaluando sus resultados”91

“Este nuevo contexto de seguridad establece una serie de retos institucionales que no dan espera y que es necesario afrontar como un aspecto prioritario. La legitimidad y credibilidad de la Fuerza Pública constituyen su centro de gravedad y son la base de todas sus acciones. Por ello, es necesario realizar reformas estructurales que apunten a fortalecer y elevar los estándares éticos y profesionales, y que redunden en un mayor respeto y protección de los derechos humanos y al mismo tiempo, mantengan el apego a la Constitución y las leyes en todas sus actuaciones”

.

Así mismo, con respecto al fortalecimiento de las Fuerzas Militares, se establece

que su autoridad se deriva de la legitimidad ante la población, por lo que están

comprometidos con la defensa de los Derechos Humanos. De la misma forma, se

disponen cinco aspectos que determinarán el proceso de profesionalización de las

Fuerzas Militares: Aumento de recursos para mejor entrenamiento y movilidad;

generación de esfuerzos para promover el capital humano; implementación de

mejoras de los sistemas de recolección, análisis y difusión de la inteligencia, en el

marco de un mejor nivel de coordinación; continuación de capacitaciones en

Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario; y finalmente, la

optimización del material estratégico, con el fin de mantener la capacidad

disuasiva y garantizar la defensa de la soberanía.

En la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática se identifica, con

respecto a las nuevas amenazas para la seguridad en el segundo gobierno:

92

Asimismo, sería traído a colación los mencionados incentivos ofrecidos por el

estamento civil para fortalecer y promover la eficacia de las Fuerzas Militares, a

91 Ibídem, p. 32 92 Presidencia de la República, 2007, p. 26

82

manera de recompensa frente a su desempeño en la lucha antiterrorista. El

acentuado contexto de guerra abierta con otros actores armados produjo una

tendencia hacia el recrudecimiento del conflicto y el incumplimiento de algunos

integrantes de la Fuerza Pública a los principios doctrinarios de respeto a los

derechos humanos y apego a la ley. Esto se evidenció en fenómenos como los

“falsos positivos”, y las bajas extrajudiciales, como una forma de inflar los

resultados de la seguridad democrática a cambio de beneficios.

Pese a que esta situación estaba siendo denunciada y documentada por

organismos defensores de Derechos Humanos, tanto internacionales como

nacionales, como se profundizará el siguiente capítulo, la situación se hizo de

apremiante observación en el 2008, después de 6 años de implementación de la

política, y produjo la destitución de 27 militares; entre ellos, tres generales, 17

oficiales y 7 suboficiales. Este fenómeno implicó una purga militar de grandes

proporciones, un verdadero escenario de subordinación del estamento militar ante

el ejecutivo, en virtud de la defensa de los Derechos Humanos y el DIH, principal

foco de crítica de la comunidad internacional frente a la gestión de Uribe93

.

Lo anterior implica que el equilibrio dinámico entre estamento civil y militar en el

marco de la Seguridad Democrática permite, de cierta forma, la oscilación entre la

subordinación y la autonomía, sin abandonar los parámetros de equilibrio. El

estamento militar, pese a ser el protagonista de los éxitos de la política, también

está sujeto a un ejercicio de control de cuentas por parte del ejecutivo.

93 Al respecto se puede revisar: Ochoa Luis, “La Barrida General” En: El Tiempo, Enero 1 de 2008, disponible en línea: http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/luisnoochoa/la-barrida-general_4637661-1Ingreso: Noviembre 10 de 2008. Esta destitución estuvo acompañada de otras, como la destitución de dos oficiales por parte de la Procuraduría. En: El Tiempo “Procuraduría destituye a dos oficiales del ejército por escándalo de falsos positivos en el 2006”, 25 de diciembre del 2008. Disponible en línea en: http://www.eltiempo.com/colombia/justicia/procuraduria-destituye-a-dos-oficiales-del-ejercito-por-escandalo-de-falsos-positivos-en-el-2006_4734156-1 Ingreso: Diciembre 20 de 2008

http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/luisnoochoa/la-barrida-general_4637661-1�


http://www.eltiempo.com/colombia/justicia/procuraduria-destituye-a-dos-oficiales-del-ejercito-por-escandalo-de-falsos-positivos-en-el-2006_4734156-1�


83

El siguiente capítulo permitirá explorar hasta qué punto este equilibrio dinámico es

funcional para la consecución de los objetivos con respecto a la seguridad, cuáles

son sus fortalezas y debilidades, y si es posible proponer un esquema similar para

la construcción posterior de posconflicto en Colombia o para el manejo de la crisis

humanitaria que ha producido y sigue produciendo el conflicto armado.

4. OBSERVACIONES CONCLUSIVAS

La siguiente tabla permite sintetizar lo planteado a lo largo del capítulo, será el

punto de partida para el posterior análisis del proceso de implementación de la

política y la formulación de lineamientos para su evaluación:

Fases de la Seguridad

Democrática

Fases de la Política Pública Tipo de articulación civil-

militar Agendación Formulación

Primera Fase: Establecimiento

Definición de

problemáticas

alrededor del

terrorismo,

desconocimiento

del conflicto

amado, amenazas

en relación causal

con terrorismo y

narcotráfico

Causalidad

protección-

democracia-

seguridad.

Definición de

estrategias con

base en nuevo

concepto de

seguridad

Equilibrio dinámico

con niveles

relativos de

autonomía y

subordinación.

Sinergia,

cooperación,

articulación

interagencial.

Segunda Fase: Consolidación

Definición de

nuevas amenazas,

bandas

emergentes,

delincuencia

Doctrina de Acción

Integral como

estrategia central

para lograr la

consolidación de

Equilibrio dinámico

con niveles

relativos de

autonomía y un

nivel más alto de

84

común, grupos

armados ilegales,

atomización de

narcotráfico

la presencia

Estatal.

subordinación.

Sinergia,

articulación

interagencial,

mayor regulación

del estamento

civil.

85

CAPÍTULO 4

SEIS AÑOS DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: BALANCE DE SU

IMPLEMENTACIÓN Y LINEAMIENTOS DE EVALUACIÓN

INTRODUCCIÓN

El presente capítulo pretende concluir el objetivo planteado en la presente

investigación. Previamente se desarrolló un recorrido por los últimos tres

gobiernos para dilucidar la forma en que se entendía el problema de la seguridad

en el contexto del conflicto armado colombiano y de qué manera se articulaban los

estamentos civil y militar para la implementación de políticas públicas de

seguridad. Acto seguido, se presentó el esquema general de la política de

Seguridad Democrática, tanto en su fase de establecimiento como en su fase de

consolidación, con el fin de explorar los presupuestos, hipótesis causales,

lineamientos, objetivos y estrategias concebidos en su proceso de agendación y

formulación. Este planteamiento estuvo acompañado de una serie de

exploraciones analíticas, tendientes a entender el esquema de articulación del

estamento civil y militar en el marco de la política de Seguridad Democrática.

Finalmente, es preciso revisar con un interés evaluativo el proceso de

implementación de la política, para intentar responder hasta qué punto se han

logrado, luego de seis años de implementación, los objetivos propuestos en cada

uno de los planes de gobierno (2002, 2006). Para ello se utilizarán tres categorías:

conflicto armado, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DIH) e

instituciones democráticas; las cuales permiten explorar el aspecto

multidimensional de la seguridad. Se intentará mostrar no solamente la

perspectiva oficial de los resultados de la política, sino también visiones

86

alternativas de diversas fuentes, que dan cuenta de los avances y retrocesos que

ha implicado su implementación.

En una última instancia, se formularán hipótesis reflexivas con respecto al tipo de

articulación y balance civil-militar inmerso en la Seguridad Democrática y de qué

forma este ha contribuido a la consecución de los objetivos planteados en la

política.

También se hará una breve referencia al debate actual acerca de la posibilidad de

convertir la Seguridad Democrática en una política de Estado o modificar el marco

legal para permitir nuevamente la reelección del presidente Álvaro Uribe. El

capítulo culminará con algunas recomendaciones pertinentes para el manejo del

tema de la seguridad en el contexto del conflicto armado colombiano y el equilibrio

civil-militar dentro de un régimen democrático.

1. BALANCE DE RESULTADOS 1.1 CONFLICTO ARMADO: EL ÉXITO DE LA ESTRATEGIA MILITAR

El aumento de la inversión militar para el aumento del pie de fuerza, la

profesionalización de la Fuerza Pública y el incremento de su capacidad

operacional ha producido cambios significativos en los patrones de confrontación

armada, de forma que mientras se presenta el fortalecimiento de las fuerzas

estatales, se evidencia el debilitamiento progresivo de los grupos armados

ilegales, en términos operativos y de control territorial. Este debilitamiento puede

verse en el número de acciones armadas por departamento:

87

Fuente: Seguridad y Democracia, “Balance de la confrontación armada en

Colombia”, Bogotá, 2008

Como se observa en la tabla, los seis años de implementación de la política de

Seguridad Democrática han producido una variación negativa del 83.48% del

número de acciones armadas. Estas se han eliminado totalmente en

departamentos como Vichada y de forma casi absoluta en Boyacá, Casanare,

Caldas y Sucre. La disminución no fue significativa en Norte de Santander,

Putumayo y Córdoba. La tendencia general de fortalecimiento de las Fuerzas

Militares y debilitamiento de los grupos armados ilegales se puede ver en la

siguiente gráfica, que muestra la relación entre los combates de las Fuerzas

Militares y las acciones de los grupos armados irregulares:

88

Fuente: Vicepresidencia de la República, Observatorio de Derechos Humanos,

2008.

De esa forma, podría plantearse que la implementación de la política de Seguridad

Democrática ha producido una disminución significativa de los niveles de

conflictividad relativos a la acción armada de grupos armados ilegales. Aunque

esto no abarca la complejidad absoluta del conflicto armado en Colombia, que

además de ser concebido como una amenaza de tipo terrorista, también implica

un conjunto de condiciones estructurales, tanto sociales como económicas y

políticas, y no sólo se refiere a la acción de grupos organizativamente

institucionalizados, sino también a múltiples tipos de delincuencia, motivada por

diversos elementos.

En términos del narcotráfico, por medio de las estratégicas de erradicación

manual, aspersión aérea e interdicción, se han logrado avances en términos de la

89

superficie cultivada y esfuerzos en las fumigaciones y erradicación manual, como

se muestra en la siguiente tabla:


Según la gráfica, la tendencia en el número de hectáreas cultivadas experimentó

un crecimiento exponencial en el período comprendido entre 1995 y 2000.

Aproximadamente en el 2001, con la implementación del Plan Colombia, se

experimentó una tendencia decreciente hasta el 2006. En el 2007 nuevamente se

presenta un incremento de las hectáreas cultivadas, pese a la intensificación de

las hectáreas fumigadas o erradicadas. Según fuentes oficiales, este fenómeno

puede deberse a la transformación de los patrones de siembra de cultivos ilícitos,

debido a la disminución de la productividad por hectárea, lo cual hace necesario el

90

uso de una mayor área de territorio para mantener los mismos niveles de

productividad94

Por otro lado, con respecto a las labores de interdicción, del 2003 a 2007, con

respecto al período entre 1998 y 2002, se han destruido un 209.5% más

laboratorios de base de coca y un 131.4% de coca y se han realizado 165.2% más

capturas de nacionales relacionados con el narcotráfico, 59% internacionales y

504% de capturas con fines de extradición

.

95

En general, los éxitos militares presentan los avances significativos en términos de

profesionalización de la Fuerza Pública y la inversión en seguridad. Así mismo,

dan cuenta del éxito en la articulación de los estamentos civil y militar para el logro

de objetivos comunes, sobre la base de una subordinación y autonomía relativas.

No obstante, es importante reconocer los nuevos retos y desafíos que se

presentan en términos de seguridad, como el rearme de algunas facciones de

grupos paramilitares

. No obstante, el reto del narcotráfico

se mantiene como un desafío para la seguridad, de la misma forma, lo siguen

siendo las organizaciones mafiosas alrededor del mismo y su carácter financiador

de los grupos armados ilegales.

96

94 Vicepresidencia de la República, Observatorio del Programa Presidencial de los Derechos Humanos y el DIH, “Impacto de la Política de Seguridad Democrática sobre la confrontación armada, el narcotráfico y los Derechos Humanos” Impresol, Bogotá, 2008.p 78. 95 Ibídem, p. 85 96 “La Misión MAPP/OEA identificó situaciones de rearme en los departamentos de Guajira, Cesar, Atlántico, Norte de Santander, Bolívar, Córdoba, Tolima, Casanare, Caquetá y Nariño. Además, ha alertado sobre situaciones de posibles rearmes en Cesar, Magdalena, Sucre, Antioquia, Meta, Nariño, y Putumayo. La Misión ha señalado la aparición de otros grupos armados que pretenden presentarse como la denominada “nueva generación del paramilitarismo”, especialmente en la zona de influencia del desmovilizado Bloque Norte, que se encontraba bajo el mando de “Jorge 40”. Asimismo, ha expresado preocupación por la situación en el Sur del Cesar y ha indicado que en zonas tales como Magdalena, Guajira, Atlántico y Cesar las AUC “mantienen su influencia, con una grave presunción de permeabilidad de algunas instituciones públicas.” Indica también que en el Putumayo, Arauca, Nariño, el Urabá chocoano, Norte de Santander, la costa pacífica valluna y el sur del Cesar, “..las poblaciones no perciben una mejoría en las condiciones de seguridad y la presencia de las instituciones del Estado continúa siendo débil, lo que posibilita la incursión de grupos armados ilegales, estructuras ilegales y la permanencia de economías ilícitas” En: Octavo Informe Trimestral del Secretario General al Consejo Permanente sobre la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (MAPP/OEA). OEA/Ser.G. CP/doc. 4176/07, 14 febrero 2007, p. 6.

, el mantenimiento de las empresas de narcotráfico y la

presencia, aunque debilitada, de grupos armados ilegales. De esa forma, las

91

amenazas a la seguridad, aunque en menor medida, se mantienen constantes en

el país.

1.2 DERECHOS HUMANOS Y DIH: ASIGNATURAS PENDIENTES 1.2.1 La lectura gubernamental

Según la lectura gubernamental, en la formulación de la política de Seguridad

Democrática y su consolidación, el respeto a los Derechos Humanos y el DIH

ocupa un lugar central, no sólo como un eje fundamental de las políticas, sino

también como la garantía central de legitimidad para la Fuerza Pública. Según la

evaluación gubernamental del impacto de la Seguridad Democrática, se ha

producido un avance significativo en la defensa de los Derechos Humanos,

expresado en términos de la disminución del número de homicidios, secuestros,

desplazamiento forzado y minas antipersonal.

Con respecto a la tendencia en el número de homicidios, como un índice de los

niveles de inseguridad y violencia, según fuentes de la Policía Nacional, se

evidencia una diminución importante especialmente en el período de 2003 a 2007

como lo muestra la siguiente tabla:

92

Fuente: Policía Nacional

En general, se presenta una disminución de 130.470 homicidios en el período de

1998 a 2002, a 96.521 homicidios, el cual es el índice más bajo en el país desde

199097

97 Ibídem p. 94

. El avance es significativo en departamentos como Antioquia, Cesar,

Córdoba, Magdalena, Norte de Santander, Santander y el Distrito Capital de

93

Bogotá. En otros el índice de homicidios se incrementa, como en Amazonas,

Arauca y Atlántico. Sigue siendo muy alarmante el caso del Valle del Cauca, que

presentó un índice de 19.870 homicidios en el período de 1998-2002 y

permanece con 18.450.

En términos de secuestros, las tasas han disminuido considerablemente, como se

muestra en la siguiente gráfica:

Fuente: Fondelibertad

El número de secuestros en 2002 llegaba a 2.882 y ha experimentado una

tendencia decreciente hasta llegar a 521 en el 2007, lo cual implica una diminución

del 81.7% Esto se debe al progresivo incremento del pie de fuerza, el

restablecimiento de la presencia policial en todos los municipios y la creación de

Escuadrones Móviles de Carabineros (Emcar), además de la presencia de las

Fuerzas Militares en las principales vías del país. El fenómeno del secuestro

además, se ha modificado con respecto a sus actores responsables, se

documenta un incremento en el número de secuestros cometidos por delincuencia

94

común, los cuales son mayores a los cometidos por los actores armados ilegales

(300 secuestros para 2007)98.

Por otro lado, en referencia al desplazamiento forzado, se ha presentado una

disminución, aunque la emergencia humanitaria que el desplazamiento

desencadena es aún un desafío gubernamental, en términos de asistencia y

brindar condiciones para el restablecimiento de las comunidades desplazadas. La

siguiente tabla muestra el número de expulsiones en los departamentos más

críticos según cifras gubernamentales, en los últimos cinco años:

Se presenta una tendencia decreciente de 2003 a 2005, que se mantiene o se

vuelve incremental de 2005 a 2007. En el caso de Antioquia, el más crítico del

98 Ibídem, p. 123

95

país, pasa de 25.738 expulsiones en 2003 a 22.513 en 2007, después de haber

pasado por 30.017 en el 2005, además también disminuyeron las expulsiones de

forma contundente en el Cesar, al pasar de 17.557 en 2003 a 9.480 en el 2007. Se

presentan, en la mayoría de los casos, el aumento del nivel de expulsiones, en

Caquetá, Bolívar, Tolima, Nariño, Magdalena, Valle del Cauca, Meta y Putumayo.

Con respecto a la atención gubernamental a la población en situación en

desplazamiento, el gobierno, por medio de Acción Social por medio de diversos

proyectos, como el Proyecto Tierras que ha protegido más de de 91 mil predios,

aproximadamente dos millones 976 mil hectáreas, que pertenecen a 84.340

personas99

• Prevención, emergencias y retornos

. Así mismo, se ha desarrollado el Programa de Atención a la Población

Desplazada, de acuerdo con lo contemplado en la Ley 387 de 1997, reglamentada

por el decreto 2569 de 2000 y por el decreto 250 de 2005. El programa intenta

producir un impacto en las siguientes estrategias:

• Atención humanitaria de emergencia

• Estabilización socioeconómica

• Atención territorial

Finalmente, con respecto a las minas antipersona no se reporta una tendencia

decreciente de las proporciones de los anteriores indicadores. La gráfica muestra

las cifras de accidentes e incidentes por Minas Antipersona (MAP) y municiones

abandonadas sin explotar (Muse):

99Información oficial disponible en línea en: www.accionsocial.gov.co Ingreso: Enero 1 de 2009

http://www.accionsocial.gov.co/�

96

Fuente: Observatorio del Programa Presidencial de Acción Integral contra

Minas Antipersona

Como se muestra en la gráfica, los accidentes e incidentes por Map y Muse

experimentaron un incremento significativo a partir de 2002, de 2003 a 2007, se

registra la mayoría de eventos relacionados con el desminado, según fuentes

oficiales, estas tendencias crecientes, el aumento (323%) de los accidentes

causados por este tipo de artefactos y (518%) en los incidentes entre los dos

quinquenios, se debe a la estrategia de repliegue utilizada por las guerrillas y una

siembra más sistemática a partir de 2003100

1.2.2 La otra cara de los éxitos militares: Violaciones por parte de la Fuerza Pública

.

Según los lineamientos generales de la política, la garantía de los Derechos

Humanos parece ser un resultado evidente de la protección a la población civil y a

las instituciones democráticas. No obstante, es clara una tendencia que privilegia

la estrategia bélica para ganar una guerra y que descuida, sin dejar de priorizar en

100 Vicepresidencia de la República, (2008) Op. Cit, p. 148.

97

la formulación, criterios de desempeño como el nivel de cumplimiento del Derecho

Internacional Humanitario y la defensa de los Derechos Humanos.

En la dinámica de la confrontación militar se han evidenciado niveles de

recrudecimiento del conflicto y patrones incontrolables en el ejercicio de la

violencia, que han filtrado la organización militar, en detrimento de su legitimidad

por parte de la población civil, su transparencia y su autonomía relativa frente al

estamento civil. El nivel de degradación del conflicto armado, sumado al conjunto

de incentivos ofrecidos a los militares por un desempeño eficiente en términos de

bajas de guerrilleros han producido algunas prácticas ilegales como ´falsos

positivos y ejecuciones extrajudiciales´, al tiempo que los miembros de las

organizaciones armadas ilegales emplean tácticas de engaño utilizando y

mezclándose entre la población civil.

Es así como se emiten apreciaciones como la del entes no gubernamentales como

Amnistía Internacional, que afirma que: el gobierno ha distorsionado la información

sobre la situación de Derechos Humanos en el país101 , para mostrar el éxito

contundente de las acciones militares como un éxito general del gobierno, sin

brindar la suficiente atención a la salvaguarda de los derechos de toda la

población colombiana. También es importante mencionar la falta de apoyo del

gobierno frente a los activistas de Derechos Humanos desde la sociedad civil, los

cuales tienden a convertirse en objetivos militares. En declaraciones del

presidente, éste los categoriza como “politiqueros al servicio del terrorismo […].

Cada vez que en Colombia aparece una política de seguridad para derrotar el

terrorismo, cuando los terroristas empiezan a sentirse débiles, inmediatamente

envían a sus voceros a que hablen de derechos humanos”102

101 Amnistía Internacional, “Colombia: el gobierno distorsiona la situación la de los Derechos Humanos en el país” disponible en línea:

; “Ahora la estrategia

http://www.amnesty.org/es/for-media/press-releases/colombia-gobierno-derechos-humanos-20081028 102 Aminstía Internacional, “¡Déjennos en paz! La población civil, víctima del conflicto armado interno en Colombia” Disponible en línea en:

http://www.amnesty.org/es/for-media/press-releases/colombia-gobierno-derechos-humanos-20081028�


98

guerrillera es otra: cada vez que se le da una baja a la guerrilla, ahí mismo

moviliza a sus corifeos en el país y en el extranjero para decir que fue una

ejecución extrajudicial”103

La persistencia de ejecuciones extrajudiciales atribuidas a miembros de la Fuerza Pública, fundamentalmente del Ejército, ha dado lugar a que el Gobierno fortalezca los mecanismos de control. La voluntad política de los funcionarios civiles y militares del más alto nivel para adoptar medidas para prevenir, investigar, sancionar y hacer públicas situaciones en las que se hubieren presentado hechos de esta naturaleza, ha sido manifiesta en la interlocución con la oficina en Colombia durante 2007. Las autoridades han reconocido que conductas tan graves como las ejecuciones extrajudiciales no proporcionan ventaja militar alguna.

. Esto evidencia una coyuntura que dificulta la creación

de una plataforma de oportunidades para el desarrollo de iniciativas de paz desde

la base, lo cual evidencia la ausencia de un escenario político propicio para la

defensa profunda y contundente de los Derechos Humanos.

Con respecto a las ejecuciones extrajudiciales, las cuales pueden documentarse

por medio de evidencias legales, la oficina de las Naciones Unidas en Colombia,

señala que:

104

1.2.3 Violaciones del Derecho Internacional:

• El Caso de Ecuador

La incursión de las fuerzas militares y policiales colombianas en territorio

ecuatoriano, sin consentimiento del gobierno de este país, con el fin de capturar a

Raúl Reyes, segundo al mando en las FARC, quien se encontraba en un

campamento ubicado a aproximadamente un kilómetro de la línea fronteriza. La

clara violación al principio de soberanía del Estado ecuatoriano por parte de

Colombia, que implicó el desconocimiento intencional de uno de los principales

pilares del derecho internacional hemisférico produjo la expulsión del embajador

colombiano en Quito, el congelamiento de las relaciones diplomáticas y la

http://www.amnesty.org/es/library/asset/AMR23/023/2008/es/6f073aec-a1b5-11dd-aa42-d973b735d92e/amr230232008spa.pdf Ingreso: Enero 1 de 2008, p. 19 Ibídem, p.19 104 “Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia” Febrero del 2008, disponible en línea en: http://www.hchr.org.co/ ingreso: Enero 1 de 2008.

http://www.amnesty.org/es/library/asset/AMR23/023/2008/es/6f073aec-a1b5-11dd-aa42-d973b735d92e/amr230232008spa.pdf�


http://www.hchr.org.co/�

99

militarización de las fronteras, reacción acompañada por el gobierno venezolano,

quien condenó el asesinato del líder guerrillero y acusó al presidente Uribe de

entorpecer de forma irremediable los procesos de negociación con las FARC para

un eventual acuerdo humanitario, proyecto en el cual también se involucró el

gobierno ecuatoriano.

La crisis diplomática desencadenada por la incursión de Colombia en territorio

ecuatoriano se convirtió en un intercambio de acusaciones, entre las cuales el

gobierno colombiano denunció los nexos de Ecuador y Venezuela con las FARC,

basados en información obtenida en computadores encontrados en el

campamento de Raúl Reyes. La situación se llevó al Consejo Permanente de la

Organización de los Estados Americanos (OEA) para su consideración, en donde

se convocó a la XXV Reunión de Consulta Ministros de Relaciones Exteriores y se

conformó una Comisión encabezada por el Secretario General de la Organización

que viajó a Ecuador a revisar el lugar donde se llevaron a cabo los sucesos. La

resolución aprobada en la Reunión de Consulta reiteró la defensa a los principios

de no intervención y el respeto a la soberanía territorial de los Estados y condenó

la acción de las fuerzas armadas y policiales de Colombia.

No obstante, el escenario verdaderamente conclusivo se llevó a cabo en el marco

de la XX Cumbre del Grupo de Río, realizada en Santo Domingo, República

Dominicana, en la que los primeros mandatarios lograron mantener un diálogo

medianamente constructivo y Ecuador aceptó las disculpas del gobierno

colombiano. No obstante, el nivel de conflictividad en la región andina no se

disminuyó, ya que por un lado, las condiciones estructurales se mantienen, y por

otro lado, se presentaron nuevos incidentes como el asesinato de un ciudadano

ecuatoriano en el operativo para capturar a Reyes, el presunto asesinato de

comerciantes colombianos en territorio ecuatoriano, de manera que la situación se

ha convertido en una discusión continuada.

100

• La Operación Jaque

Uno de los principales estandartes de la Política de Seguridad Democrática fue lo

que se denominó como la Operación ´Jaque´, un operativo de rescate de 15

secuestrados, entre ellos la ex candidata presidencial Ingrid Betancourt de

ciudadanía colombo-francesa, tres ciudadanos norteamericanos y 11 miembros de

la Fuerza Pública105. Pese a que la operación representó los significativos avances

en profesionalización de las Fuerzas Militares en términos de inteligencia y táctica,

se utilizaron de forma deliberada los símbolos del Comité Internacional de la Cruz

Roja (CICR) para simular una operación humanitaria ficticia, lo que a la luz de las

normas internacionales fue criticada como una violación a la norma del DIH

además de infracciones al Código Penal Colombiano. Según el comunicado de

reacción de la CICR “el uso del emblema de la Cruz Roja está específicamente

reglamentado por los convenios de Ginebra y sus protocolos adicionales. El

emblema de la Cruz Roja tiene que ser respetado en todas circunstancias y no

puede ser usado”106

1.3 INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS: REELECCIÓN, PARAPOLÍTICA Y CONFLICTOS CON LA JUSTICIA.

.

Según la formulación de la Política de Seguridad Democrática, la defensa,

protección y el fortalecimiento de las instituciones democráticas son un elemento

esencial de la misma. Es importante aducir que, la democracia responde a

múltiples factores pertenecientes a un determinado ordenamiento institucional,

entre ellos, además de la ocurrencia regular de elecciones para cargos públicos,

la existencia de una serie de frenos y contrapesos entre poderes, un balance y

105 Más información puede revisarse en: Ejército Nacional, “Operación Jaque”, Comunicado de Prensa, Julio 2 de 2008. Disponible en línea en: http://www.ejercito.mil.co/?idcategoria=204730 Ingreso: Diciembre 30 de 2008. 106 En: “Uso de emblemas de Cruz Roja en Operación Jaque abre debate público” Disponible en línea en: http://alainet.org/active/25285&lang=es Ingreso: Diciembre 30 de 2008

http://www.ejercito.mil.co/?idcategoria=204730�

http://alainet.org/active/25285&lang=es�

101

autonomía entre las ramas del poder público, un nivel significativo de participación

de la sociedad civil, partidos políticos medianamente representativos, entre otros

componentes.

Una Seguridad Democrática debería entonces garantizar la existencia de las

condiciones mínimas para el desempeño estable de las instituciones

democráticas, a riesgo de poner en peligro las libertades individuales, la defensa

de los derechos y la estabilidad del régimen.

La democracia colombiana ha sufrido episodios críticos a lo largo de ambas

gestiones del presidente Uribe. Por un lado, el fenómeno de la ´parapolítica´, el

cual se hizo público luego del inicio del proceso de desmovilización de los grupos

paramilitares, con el descubrimiento del computador del paramilitar Jorge 40, en el

que se reportaba información acerca de alianzas de paramilitares con políticos

regionales para la consecución de votos, el manejo de presupuestos públicos e

incluso el concierto para la comisión de delitos como asesinatos y secuestros107

Este fenómeno llegó a tan altas proporciones que, a mediados del 2008, el 20 por

ciento del Congreso investigado por vínculos con los paramilitares y 33

congresistas ya estaban presos, contando la institución con un índice de confianza

pública del 14,7 por ciento

.

108

Pese a que el fenómeno de la parapolítica no se deriva de forma directa de la

implementación de la Seguridad Democrática, supondría una acción inmediata de

ésta, para imputar de forma contundente justicia frente a aquellos funcionarios

públicos que tengan nexos con grupos paramilitares. No obstante, la aplicación de

la justicia ha sido lenta, lo cual ha dejado espacio para significativos niveles de

impunidad.

. Esto implicó un desprestigio y deslegitimación de la

rama judicial, mientras, se mantenían los altos niveles de popularidad del

ejecutivo.

107 Sobre el fenómeno de la parapolítica se puede revisar: Corporación Nuevo Arcoiris “Parapolítica: La ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos” ASDI, Bogotá. (2008).

108 “Cómo se juega el ajedrez de la Reforma Política”, Semana, 2 de junio de 2008, http://www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=112009 (consultado el 13 de junio de 2008).

102

Según un reciente informe de la Human Rights Watch, con respecto a las

investigaciones de la mafia paramilitar en el país, el gobierno ha ejercido acciones

que han entorpecido los procesos de la justicia:

• En reiteradas ocasiones, el gobierno de Uribe ha atacado a la Corte

Suprema y a sus miembros, en lo que cada vez más pareciera ser una

campaña dirigida a deslegitimar a la Corte.

• El gobierno de Uribe se ha opuesto a propuestas serias de reforma al

Congreso dirigidas a eliminar y sancionar la influencia paramilitar en el

Congreso.

• Ha propuesto reformas constitucionales que podrían sacar los procesos

de lo que se ha llamado la “parapolítica” de la competencia de la Corte

Suprema109

Por otro lado, también se denunciaron casos de corrupción en organismos de

seguridad del Estado, como el caso de Jorge Noguera, Caso Noguera, director

nacional del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), con el paramilitar

Jorge 40, que involucraba la campaña presidencial del presidente Uribe en

Magdalena en 2002 y la filtración de información sobre sincalistas y

representantes de la sociedad civil en el departamento

Esta relación conflictiva o choque de trenes como los medios de comunicación lo

han llamado entre la rama ejecutiva y la judicial implica un alto riesgo a las

instituciones democrática, si bien la rama judicial vigila y sanciona el seguimiento

a las reglas y normas consagradas en la Constitución Política.

110

109 Human Rights Watch, “Rompiendo el control: Obstáculos de la Justicia en las investigaciones de la mafia paramilitar en Colombia”, Octubre 2008, disponible en línea en:

.

www.hrw.org. Ingreso: Diciembre 22 de 2008. 110 En: Human Rights Watch, Op. cit. p. 118

http://www.hrw.org/�

103

Así mismo, debe tenerse en cuenta ciertas irregularidades que acompañaron la

aprobación del proyecto de reelección presidencial en el 2006, en el que dos

parlamentarios fueron acusados de cohecho por haber recibido dádivas de

representantes gubernamentales para votar favorablemente al proyecto de

reelección111

2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

. Este episodio debilita la función legislativa y pone en duda la

autonomía del poder legislativo frente al ejecutivo, así mismo, la función

representativa de los parlamentarios, elegidos por voto popular, que dentro de

una democracia deberían ser los canales de transmisión entre las demandas

sociales y los escenarios de toma de decisión política a nivel nacional.

La Política de Seguridad Democrática ha implicado un punto de inflexión en la

historia del conflicto armado colombiano y el sistema democrático. El punto de

inflexión no representa en sí mismo una mejoría con respecto a una serie de

criterios de seguridad, derechos humanos, inclusión social, entre otros, de forma

que su implementación ha producido resultados que pueden considerarse como

mejorías relativas, aunque no absolutas, que han generado tanto externalidades

positivas como negativas.

Desde la observación medianamente breve de los indicadores antes ilustrados, se

puede afirmar que el problema de la seguridad derivado de la existencia de un

conflicto armado en Colombia se mantiene constante e impone continuamente

nuevos desafíos para la formulación de políticas públicas de seguridad. Pese a

que se evidencia el debilitamiento significativo de los grupos armados ilegales, no

es posible afirmar que la amenaza de la violencia para la población colombiana se

haya reducido hasta no ser una apremiante problemática dentro de la agenda

gubernamental, debido al surgimiento de nuevas formas de delincuencia y de

grupos armados ilegales de carácter emergente, que mantienen las mismas

prácticas aprendidas de ejercicio de la violencia.

111 En el proceso fueron investigados los parlamentarios Yidis Medina y Teodolindo Avendaño. Se puede revisar en: “Corte acusó a Yidis Medina de cohecho propio” El Espectador, Junio 4 de 2008, disponible en línea en: http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-yidis-podria-pagar-entre-cinco-y-ocho-anos-de-prision Ingreso: Diciembre 30 de 2008.

http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-yidis-podria-pagar-entre-cinco-y-ocho-anos-de-prision�


104

El nuevo balance entre el estamento civil y el militar representa un conjunto de

ventajas para la coordinación y articulación entre diferentes agencias estatales, lo

cual garantiza un mayor nivel de efectividad en el cumplimiento de metas que

requieren de la Acción Integral de entes gubernamentales. Esto representa un

aprendizaje organizacional que eventualmente podría significar el mejoramiento

inter-gubernamental de las relaciones entre ambos estamentos, y no una

articulación coyuntural alrededor de una política específica.

Lo anterior podría ubicarse dentro del debate recientemente planteado por algunos

sectores pro-gobiernistas del Congreso de la República, acerca de establecer la

Política de Seguridad Democrática como una política de estado, a diferencia de

una política de gobierno. Esta posibilidad podría no ser adecuada para el

desarrollo equilibrado de un sistema democrático, en el que la agendación

gubernamental debe estar en concordancia con las demandas de la población y

las exigencias que sus problemáticas puntuales y contexto-dependientes plantean

a los entes gubernamentales. Por el contrario, podría ser más adecuado para la

estabilidad democrática la institucionalización de los aprendizajes que la

Seguridad Democrática ha producido en términos de articulación inter-agencial, de

forma que estas prácticas sean funcionales a nuevas políticas en nuevos

contextos del conflicto interno y las problemáticas de seguridad para la población

colombiana.

Con base en la observación de los indicadores antes revisados podrían plantearse

las siguientes recomendaciones de política pública:

• Implementar mecanismos eficaces y contundentes en la garantía de los

Derechos Humanos dentro de las Fuerzas Militares, de forma que se

mantengan los lineamientos iniciales de la Política de Seguridad

Democrática y se garantice una protección integral a la población sin

mantener las tendencias de recrudecimiento del conflicto interno y caer en

el ejercicio de los mismos patrones de victimización de los actores armados

ilegales. Esta recomendación se extiende también a garantizar el respeto

por las normas del Derecho Internacional.

105

• Formular modelos de seguridad que no sólo apunten a la construcción

colectiva de la seguridad en términos del involucramiento del ciudadano

como informante o denunciante, sino también como constructor (a) de paz

en ámbitos locales y cotidianos, es decir, expandir el concepto de

seguridad más allá de su definición militar y policiva y mantener la lectura

colectiva de la misma.

• Profundizar el concepto de coordinación inter-agencial para que éste pueda

ser aplicado también al equilibrio entre el poder ejecutivo y el judicial,

debido a los efectos que tiene para la estabilidad de la institucionalidad

democrática, el fortalecimiento del ejecutivo en detrimento de la autonomía

e independencia de los entes judiciales.

• Reconocer en términos de la formulación de políticas públicas de seguridad

para Colombia, la complejidad y multidimensionalidad del conflicto armado

interno, cuya lectura debería trascender el concepto de amenaza terrorista.

En tanto se pondrían dar lecturas reduccionistas que sólo podrían afrontar

algunas problemáticas y el abandono (o la débil priorización) de otras,

como la pobreza, la inequidad, el desempleo, la exclusión social, entre

otros, pueden producir el mantenimiento de las motivaciones para el

ejercicio de la violencia e impedirían la pacificación completa del conflicto.

• El debilitamiento de los grupos armados ilegales, especialmente de las

FARC y el ELN, podría considerarse como una ventana de oportunidad

que permita la eventual ocurrencia de procesos de negociación. El

aprovechamiento de esta oportunidad dependería de la formulación de una

política concreta, contundente, integral y políticamente viable que permita

el acercamiento con los grupos armados ilegales y pueda brindar

condiciones para una negociación que sea garantía para la construcción de

un posconflicto sobre la base del consenso político de los actores en

confrontación.

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