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La niñez y La adoLescencia en eL saLvador frente a sus garantías sociales de ciudadaníaUn análisis multidimensional de sus privaciones

Secretaría técnica y de planificación de la preSidencia (Stpp)fondo de laS nacioneS unidaS para la infancia (unicef)San Salvador, agoSto de 2014

la niñez y la adoleScencia en el Salvador frente a sus garantías sociales de ciudadaníaun análisis multidimensional de sus privaciones

la niñez y la adoleScencia en el Salvador frente a SuS garantíaS SocialeS de ciudadanía

reconocimientoS y agradecimientosEste documento es resultado de la colaboración entre la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) en El Salvador, dentro del marco del Programa de Coope-ración con el Gobierno de El Salvador para el período 2012-2015. El desarrollo de los contenidos estuvo a cargo de los consultores Manuel Delgado (autor del capítulo 4), Angélica Jacome (aportes a los capítulos 2 y 5), Rocío Peinador (aportes al capítulos 2 y anexo 1), Marcela Pleitez y Adonay de Paz (aportes al capítulo 3 y anexos) y Claudia Robles (capítulo 1 y 5), quien actuó como coordinadora. El documento contó con la revisión técnica de Juan Meléndez, coordinador de la Unidad del Sistema de Protección Social Universal, y Gina Navas de Hernández, de la Unidad de Análisis Económico y Social, ambos de la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presencia, Gobierno de El Salvador; y de Rafael Ramírez, representante adjunto, y Claudia Robles, especialista en Políticas Sociales, ambos de UNICEF El Salvador.

Se agradece la revisión que realizaron del capítulo 4 del documento, Samuel Hernández y Francisco Mun-guía, de la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), Gobierno de El Salvador; Alberto Mi-nujin, director de Equity for Children y profesor del programa de postgrado en Asuntos Internacionales, The New School for Public Engagement, Nueva York, Estados Unidos; y William Lázaro, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en El Salvador. Ernesto Espíndola, de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), participó en discusiones que nutrieron la elaboración de este capítulo.

Se extiende un agradecimiento especial a los representantes de la sociedad civil, el sector público, la academia y organismos internacionales que participaron en las discusiones para definir y validar los indicadores y umbrales utilizados para la construcción de la medición exploratoria de las privaciones de derechos que afectan a niñas, niños y adolescentes en El Salvador y cuyos resultados se incluyen en este documento.

San Salvador, El Salvador, agosto de 2014

© Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (STPP) y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) El SalvadorSan Salvador, El Salvador, agosto de 2014

ISBN: 978-99961-937-1-2

Edición de textos: María TenorioDiseño gráfico: Contracorriente Editores

prólogoreconocimientoS y agradecimientos


Prólogo

La erradicación de la pobreza en y desde la infancia, y la equidad en el acceso a oportunidades y en el ejercicio de derechos desde los primeros meses de vida, son prerrequisitos para la construcción de una sociedad desarrollada, cohesionada y próspera. Existe evidencia consensuada en que el desarrollo económico y social no pueden ser vistos de forma separada sino como objetivos interdependientes para el progreso de los países y que, para su reali-zación, la inversión social en la infancia es impres-cindible. El logro de estos objetivos depende funda-mentalmente del liderazgo asumido por el Estado a través del diseño de políticas públicas redistribu-tivas, pertinentes y justas, y la incidencia que estas medidas puedan generar en la ciudadanía.

En los últimos años, el Estado salvadoreño ha avan-zado gradual y visiblemente en la implementación de acciones que reduzcan las tensiones sociales aso-ciadas a las profundas disparidades, mientras se con-solidan acciones que buscan construir un país más inclusivo e equitativo. El incremento en la inversión social experimentado en este período, la puesta en marcha del Plan Social Educativo Vamos a la Escue-la, la Reforma de Salud en curso, y singularmente, el conjunto de medidas que conforman el naciente Sistema de Protección Social Universal (SPSU) en El Salvador, evidencian estos esfuerzos, los cuales se-rán reforzados tal como se establece en el Programa de Gobierno El Salvador Adelante 2014-2019.

La implementación de las reformas en el sector de educación y salud, así como la mayoría de los pro-

gramas que componen el SPSU, posicionan a niñas, niños y adolescentes como destinatarios priorita-rios. La gradual implementación de la Ley de Pro-tección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA) y la aprobación de la Ley de Lactancia Materna son también acciones que testifican la atención crecien-te que tiene esta población para las políticas públi-cas y normativas del país. Finalmente, la atención de este grupo también se ha visto reforzada a tra-vés de la adopción de un enfoque de derechos y ciclo de vida en las políticas sociales diseñadas en años recientes. La puesta en marcha de la Ley de Desarrollo y Protección Social abrirá nuevas opor-tunidades para reforzar la prioridad estratégica de la infancia en el marco de un proyecto de desarrollo de largo aliento para El Salvador, con fortalecidos mecanismos de coordinación intra e inter sectorial.

La inversión social realizada para la sobrevivencia y el desarrollo integral de la niñez y la adolescencia tiene su expresión en la progresiva reducción de las privaciones que experimenta la infancia en el país, como se patenta en este documento. No obstante, se evidencia también el largo camino por recorrer, de manera de garantizar a cada niña y niño, inde-pendientemente de su condición social y cultural, la protección de todos sus derechos para el ejercicio de su ciudadanía en igualdad de condiciones.

Las cifras y mensajes plasmados en este documen-to llaman a la acción urgente por parte de los ga-rantes del bienestar y los derechos de la niñez. El Estado, la sociedad civil, las comunidades y fami-

prólogo

lias, y particularmente, niñas y niños, son actores protagónicos en la edificación de un gran acuerdo nacional social, fiscal y político que priorice a la ni-ñez y adolescencia al centro de las políticas sociales que se diseñen en la próxima década. Con ello, no sólo se dará cumplimiento al principio establecido en la LEPINA sobre la prioridad absoluta de la niñez en las políticas públicas y sobre el interés superior del niño en todas las decisiones tomadas por parte de los garantes de sus derechos; se estará también apostando por la consolidación de una sociedad in-clusiva desde sus bases.

Este documento entrega poderosas luces para la construcción de una metodología de medición y monitoreo de las privaciones y el diseño de polí-ticas sociales que incorporen un enfoque de niñez y derechos en su formulación. Abordar la multidi-mensionalidad del fenómeno de las privaciones e inequidades, el cual trasciende a la mera disposi-ción de ingresos y capacidad de consumo de los ho-gares, es especialmente relevante en el caso de la infancia. Podemos conocer todavía poco de cómo se distribuyen los recursos económicos al interior

de las familias y cómo estos llegan a niños y niñas, pero sabemos que sus necesidades son específicas frente a las de otros grupos y que no satisfacerlas tienen efectos en extremo severos para el conjunto de la población. Por ejemplo, no acceder a nutrición o condiciones de saneamiento adecuadas desde los primeros meses de vida, entre otros aspectos, ge-nera impactos irreversibles en el desarrollo físico y cognitivo de niños y niñas, y con ello, acarrean me-nores opciones para construir una sociedad compe-titiva y de alta productividad en el futuro.

El efectivo seguimiento de las múltiples privaciones y sus efectos en este grupo depende de la dispo-nibilidad de información específica y desagregada para esta población. No obstante las dificultades involucradas, la importancia del esfuerzo se vuelve prioritario y representa un elemento pivotal de una agenda para el desarrollo sustentable, paz y cohe-sión social, centrada en la eliminación de todas las privaciones que afectan a la ciudadanía desde su infancia temprana.

San Salvador, agosto de 2014

Secretario Técnico y de Planificación de la Presidencia Gobierno de El Salvador

Gordon Jonathan LewisRepresentante

UNICEF El Salvador


contenido

SIGLAS Y ACRóNIMOS/ Pág. 8

RESUMEN EjECUTIVO/ Pág. 10

01/ UN PACTO DE GARANTíAS DE DEREChOS SOCIALES Y ECONóMICOS PARA LA NIñEz Y LA ADOLESCENCIA: APOSTAR POR EL DESARROLLO Y LA ERRADICACIóN DE LA PObREzA/ Pág. 14Garantizar los derechos de la niñez y la adolescencia como base del pacto social entre ciudadanía y Estado/ Pág. 14La privación de derechos en la niñez y la adolescencia: el rol de las garantías sociales en la erradicación de la pobreza/ Pág. 17Los límites al desarrollo en sociedades tolerantes a las privaciones de derechos en la NNA: un llamado a la acción para El Salvador/ Pág. 18

02/ PRIVACIóN DE DEREChOS EN LA INFANCIA: FUNDAMENTOS Y ENFOqUES DE MEDICIóN/ Pág. 20El análisis multidimensional de las privaciones de derechos experimentadas en la NNA: fundamentos/ Pág. 20Enfoques para la medición de las privaciones en la NNA/ Pág. 23Aportes de las experiencias para la construcción de una medición de privaciones en la NNA/ Pág. 26

03/ ¿POR qUé ES RELEVANTE ANALIzAR LAS PRIVACIONES EN LA NIñEz Y ADOLESCENCIA EN EL SALVADOR? UN ANáLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PObREzA MONETARIA/ Pág. 32La incidencia de la pobreza infantil medida según ingresos de los hogares en El Salvador/ Pág. 35Algunas consideraciones para el análisis multidimensional de las privaciones que afectan a la infancia/ Pág. 38

04/ UN MAPA PRELIMINAR DE PRIVACIONES DE DEREChOS DE LA NIñEz Y LA ADOLESCENCIA EN EL SALVADOR/ Pág. 40Umbrales de privación multidimensional y su actualización para el caso de la niñez y la adolescencia en El Salvador/ Pág. 42Fuentes de información para este ejercicio/ Pág. 46

prólogo

Medición de las privaciones multidimensionales de derechos que aquejan a la NNA en El Salvador: un ejercicio preliminar (2004-2012)/ Pág. 47Interacciones entre dimensiones de privación de derechos/ Pág. 52Reflexiones a partir del ejercicio de medición multidimensional/ Pág. 55

05/ CONSTRUIR UN PACTO DE GARANTíAS SOCIALES DESDE LA NIñEz Y LA ADOLESCENCIA/ Pág. 58Garantías sociales de ciudadanía desde la primera infancia: la importancia de los consensos a través de un pacto social/ Pág. 60El monitoreo de las privaciones multidimensionales que afectan a la infancia: aportes para la construcción de una medición periódica/ Pág. 62Una agenda de políticas y programas para erradicar las privaciones en la infancia/ Pág. 64

bIbLIOGRAFíA/ Pág. 68ANEXOS/ Pág. 72

índice de cuadros

CUADRO 1. El Salvador: número y porcentaje de hogares en situación de pobreza extrema y total por área de residencia, en 2012/ Pág. 35CUADRO 2. Umbrales de privación de derechos en la infancia definidos en el estudio CEPAL-UNICEF, 2010/ Pág. 43CUADRO 3. Umbrales de privación definidos para el ejercicio preliminar de medición de las privacio-nes multidimensionales de derechos en la infancia en El Salvador/ Pág. 45CUADRO 4. Tasas de desnutrición imputadas en la EhPM a partir del modelo utilizado en el estudio CEPAL-UNICEF (2010)/ Pág. 47CUADRO 5. Correlaciones entre dimensiones cons-titutivas del análisis de privación multidimensional en la infancia en El Salvador/ Pág. 52CUADRO 6. Relación entre la severidad de las pri-vaciones de derechos y la incidencia de la pobreza medida por ingresos en El Salvador/ Pág. 54CUADRO 7. El Salvador: Relación entre el trabajo infantil y el acceso a la educación, en 2012/ Pág. 55

índice de diagramas

DIAGRAMA 1. Garantías sociales de ciudadanía y derechos sociales y económicos: umbrales de privación/ Pág. 16DIAGRAMA 2. Correlación entre la medición de pobreza por ingresos y la medición de pobreza por privaciones constitutivas de derechos, 2012/ Pág. 53DIAGRAMA 3. Una agenda de políticas sociales para consolidar garantías sociales de ciudadanía desde la infancia/ Pág. 65

índice de gráficos

GRÁFICO 1. América Latina (18 países): porcentaje de la población en situación de pobreza e indigen-cia en América Latina, alrededor de 2012/ Pág. 34GRÁFICO 2. El Salvador: porcentaje de hogares con NNA y sin NNA en situación de pobreza extrema y total, en 2012/ Pág. 36GRÁFICO 3. El Salvador: porcentaje de la población en situación de pobreza total según subgrupo de edad y área de residencia, en 2012/ Pág. 37GRÁFICO 4. El Salvador: porcentaje de hogares en situación de pobreza según número de NNA que habita en su interior, en 2012/ Pág. 37GRÁFICO 5. El Salvador: porcentaje de hogares con NNA en situación de pobreza y no pobres según sexo, ocupación y escolaridad del jefe de hogar, en 2012/ Pág. 38GRÁFICO 6. El Salvador: incidencia de las privacio-nes multidimensionales de derechos y la pobreza por ingresos en la infancia, 2004-2012/ Pág. 48GRÁFICO 7. El Salvador: evolución de la profundi-dad de las privaciones de derechos en la infancia, 2004-2012/ Pág. 48GRÁFICO 8. El Salvador: evolución de las privacio-nes de derechos en la infancia, 2004-2012/ Pág. 49GRÁFICO 9. El Salvador: evolución de la severidad de las privaciones de derechos en la infancia, 2004-2012/ Pág. 50GRÁFICO 10. El Salvador: porcentaje de NNA priva-da en dimensiones constitutivas de derechos (2012) y evolución años 2004-2012/ Pág. 51GRÁFICO 11. El Salvador: NNA privada en alguna dimensión de derechos y pobre por ingresos, en 2012/ Pág. 54

contenido


SiglaS y acrónimosAFORE Administradoras de Fondos para el Retiro (México)AMSS área Metropolitana de San SalvadorAUC Comisión de la Unión Africana (por sus siglas en inglés)CDN Convención de los Derechos del NiñoCEDAW Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (por sus siglas en inglés)CEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (México)DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Colombia)DDS Dirección de Desarrollo Social (Colombia)DIGESTYC Dirección General de Estadística y CensosDNP Departamento Nacional de Planeación (Colombia)ECA Comisión Económica de las Naciones Unidas para áfrica (por sus siglas en inglés)EhPM Encuesta de hogares de Propósitos MúltiplesFESAL Encuesta Nacional de Salud FamiliarFGT Foster, Greer y ThorbeckeIPC índice de Precios al ConsumidorIPM índice de Pobreza MultidimensionalIMSS Instituto Mexicano del Seguro SocialISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (México)LEPINA Ley de Protección Integral de la Niñez y AdolescenciaLSS Ley del Seguro Social (México)MMIP Método Integrado de Medición de la PobrezaNbI Necesidades básicas InsatisfechasNNA Niñez y adolescenciaOECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (por sus siglas en inglés)OhChR Oficina del Alto Comisionado para los Derechos humanos (por sus siglas en inglés)OIT Organización Internacional del TrabajoONU Organización de las Naciones UnidasPIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y CulturalesPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloSAR Sistema de Ahorro para el Retiro (México)SPSCV Subdirección de Promoción Social y Calidad de Vida (Colombia)STP Secretaría Técnica de la Presidencia (a partir de julio 2014 Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia, STPP)UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (por sus siglas en inglés)UPM Unidad Primaria de MuestreoUSM Unidad Secundaria de Muestreo

8 la niñez y la adoleScencia en el Salvador frente a SuS garantíaS SocialeS de ciudadanía

prólogo 9SiglaS y acrónimos 9


resumen ejecutivo

un pacto Social para garantizar el ejercicio de loS derechoS SocialeS y económicoS deSde la infancia

Los derechos sociales y económicos –conjunto de mínimos sociales considerados esenciales

para toda persona– abarcan múltiples dimensio-nes, incluido el nivel más alto posible de salud física y mental, la educación, el trabajo, la segu-ridad social, la vivienda y condiciones generales de vida, y la protección y asistencia a la familia y sus miembros. Estos derechos están consagrados por instrumentos internacionales de derechos humanos, ratificados por los Estados, y cimentan garantías sociales de ciudadanía en estos países. Las Naciones Unidas (1995) han definido a la po-breza en función de la carencia de elementos sus-tanciales para la vida y han determinado que su padecimiento implica una privación de derechos sociales y económicos.

En el caso de la niñez y la adolescencia (NNA), de-rechos como el acceso a la salud, a la alimentación nutritiva y adecuada, a la educación y al acceso a servicios básicos, así como a la protección, se vuel-ven fundamentales para garantizar su desarrollo integral a lo largo del ciclo de vida. Al no ser ejerci-dos, las privaciones en cualquiera de esos ámbitos generan impactos irreversibles que afectan al con-junto de la sociedad.

En El Salvador, es posible constatar un avance sig-nificativo en varias de las dimensiones de derechos examinadas para niñas, niños y adolescentes. No obstante, todavía se enfrentan importantes priva-ciones en su ejercicio, y con ello, se vulneran las garantías de ciudadanía desde los primeros años de vida. Aún más, los costos de no atender la po-breza infantil en edades tempranas derivarán en gastos remediales sustantivos, pues estos niños y niñas crecerán con problemas de salud, rezagos educativos y dificultades para conseguir un trabajo decente, entre otras dificultades que experimen-tarán en la adultez. Este potencial perdido solo se recupera con inversiones costosas y reactivas a lo largo del ciclo de vida de la niña o el niño.

Este documento analiza las privaciones de dere-chos que afectan a la NNA en El Salvador desde una óptica multidimensional y complementaria a los análisis tradicionales de pobreza por ingresos, proponiendo un ejercicio para su medición. Se exa-minan dichas privaciones desde la perspectiva de las garantías de ciudadanía, expresadas en los de-rechos sociales y económicos de la infancia, cuyo ejercicio se debe exigir al Estado. Se enfatiza que su cumplimiento debe estar garantizado para cada niña, niño y adolescente en el país, y figurar de manera prioritaria en las políticas públicas, según establece la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA). Asimismo, la realización progresiva de tales derechos debe ser planificada

11reSumen ejecutivo

con un enfoque de equidad y no discriminación, promoviendo la identificación de niñas y niños que experimentan mayor privación para que accedan de manera expedita a la atención estatal. La me-dición periódica de las privaciones que afectan a la infancia puede contribuir al seguimiento de los avances y al diseño de políticas públicas pertinen-tes, contribuyendo al desarrollo sustentable del país y a su mayor cohesión social, con base en un pacto social y fiscal que comprometa a la sociedad en su conjunto.

medición multidimenSional de laS privacioneS de derechoS en la niñez y la adoleScencia

Este documento explora diversos enfoques me-todológicos para construir una medición mul-

tidimensional de las privaciones de derechos que afectan a la NNA. Para ello, se asume que las niñas, niños y adolescentes enfrentan necesidades espe-cíficas y muy diferentes respecto de las de los adul-tos; que las privaciones experimentadas en la in-fancia son, muchas veces, irreversibles; y que no es posible asumir el hogar como una unidad que dis-tribuye equitativamente los recursos económicos y las oportunidades entre todos sus miembros.

La revisión expuesta en el capítulo 2 parte de la constatación de que una medición directa del ejer-

cicio de derechos de esta población puede arrojar información más precisa respecto de su pobreza y bienestar que una medición indirecta, como la que tradicionalmente se emplea en el caso de los in-gresos del hogar. Esta última considera como me-dida de privación el consumo potencial de bienes y servicios, pero no su satisfacción efectiva; ade-más, carece de información sobre cómo se toman las decisiones al interior del hogar, sin explicitar, entre otros aspectos, el impacto de las relaciones de género e intergeneracionales en la distribución y acceso a recursos, y cómo estas pueden afectar el ejercicio de derechos de la niñez. Asimismo, una medición centrada en los ingresos no considera la existencia de un conjunto de bienes esenciales que no necesariamente pueden adquirirse en el mercado y que dependen de la existencia de una oferta pública adecuada, por ejemplo, los servicios de agua y saneamiento, el acceso a la educación o a la salud. Por último, ese tipo de medición no vi-sibiliza adecuadamente la diferencia en los recur-sos requeridos por diversos miembros del hogar para satisfacer sus derechos. En atención a estos elementos, el enfoque adoptado en el documento busca complementar los enfoques de medición de pobreza por ingresos y medición multidimensional de privaciones de derechos.

Una medición multidimensional de las privaciones que afectan a la NNA puede ser generada a partir de, al menos, cinco enfoques distintos: el enfoque


de las necesidades básicas insatisfechas, el enfo-que de privación relativa, el método integrado de medición de la pobreza, el enfoque de capacidades y el enfoque de derechos. En todos los casos, se trata de enfoques multidimensionales, que buscan traducir a dimensiones concretas el concepto de un nivel de vida adecuado y que pueden conside-rar, con diversos énfasis, las necesidades diferen-ciadas de la NNA frente a las de otros miembros del hogar. Este documento adopta un enfoque de derechos, al ser el más cercano a la noción de ga-rantías de ciudadanía.

A la fecha solo dos países en América Latina han implementado de manera oficial una medición multidimensional de la pobreza en los hogares: Colombia y México. Ambas mediciones incorpo-ran indicadores específicos para la niñez. Adicio-nalmente, existen al menos tres experiencias de medición comparativa de las privaciones de dere-chos: el caso de la metodología desarrollada por la Universidad de Bristol con el apoyo del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF); su posterior adaptación para América Latina rea-lizada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y UNICEF; y la medición de pobreza en economías avanzadas construida por la Oficina de Investigación de UNICEF (Inno-centi). Estas experiencias constituyen importantes antecedentes técnicos para realizar una medición multidimensional de privaciones de derechos de la infancia en El Salvador.

laS privacioneS de derechoS que afectan a la niñez y la adoleScencia en el Salvador

Al examinar la situación de El Salvador, destaca una severa infantilización de la pobreza en el

país, debido a los ingresos limitados en los hogares donde habitan niñas, niños o adolescentes. Si bien esas cifras solo entregan una aproximación indirec-ta a las privaciones de derechos, como se muestra en el capítulo 3, más de la mitad de la población infantil habita en hogares donde no se cuenta con recursos para satisfacer mínimamente las necesi-

dades básicas alimentarias de sus miembros. La in-cidencia de la pobreza se eleva por sobre el 50 % en hogares donde habita NNA y es considerablemente mayor para la población menor de 18 años de edad que para los adultos. Por otra parte, son significa-tivamente más pobres aquellos hogares donde ha-bitan más niños y niñas, y donde el jefe o jefa de hogar tiene un nivel educativo bajo.

Estos datos constituyen puntos de atención para di-señar políticas públicas que promuevan, con equi-dad, la protección y el desarrollo social inclusivo de la niñez y adolescencia, así como de sus hogares. Podrían formar parte de una agenda con este en-foque aquellas políticas y programas que atiendan, de manera específica, a la infancia que crezca en hogares con un entorno educativo deficiente, don-de el jefe o jefa de hogar tenga un empleo precario o donde el número de miembros dificulte la satis-facción de necesidades alimentarias básicas.

Las privaciones que experimenta la NNA, mar-cadas por los bajos ingresos monetarios de los hogares, son corroboradas y especificadas en el ejercicio de medición multidimensional de las pri-vaciones de derechos que se expone en el capítu-lo 4. Esta medición, adaptada de la metodología CEPAL-UNICEF para la pobreza infantil en América Latina, considera que la pobreza es una violación a los derechos humanos. Asimismo, utiliza su marco normativo para definir la privación en cada una de las dimensiones consideradas: educación, nutri-ción, vivienda, agua, saneamiento, información y trabajo infantil. Se considera que un niño o niña está en pobreza severa si experimenta al menos una privación severa en una dimensión de dere-chos, y está en pobreza total, si experimenta una privación moderada o severa en una de las dimen-siones consideradas.

El ejercicio muestra una reducción de la inciden-cia de privaciones en la NNA entre los años 2004 y 2012. Entre estos años, el porcentaje de niñas, niños y adolescentes que experimenta al menos una privación en una dimensión de sus derechos descendió de 74.3 % a 60.4 %, sin considerar su si-tuación respecto de la pobreza de ingresos. Esta es

13reSumen ejecutivo

una buena noticia en cuanto manifiesta el efecto de la inversión realizada, de manera acumulativa durante los últimos años, en servicios sociales y políticas sectoriales e intersectoriales que benefi-cian a la NNA. No obstante, el alto porcentaje de niñas, niños y adolescentes que vive con al menos una privación indica la gravedad de este fenómeno y la urgencia de ser abordado prioritariamente por la política pública del país.

conStruir garantíaS SocialeS de ciudadanía

La reducción progresiva de las privaciones du-rante la última década ofrece buenas noticias

para la NNA y para la sociedad salvadoreña en su conjunto. No obstante, aún falta mucho camino por recorrer, por lo que se requiere de un fuerte compromiso del Estado para incidir sustancial-mente en el presente y futuro de niñas, niños y adolescentes, y de las familias.

Los resultados expuestos en los capítulos 3 y 4 ex-hiben las dificultades y los desafíos del país para garantizar que un conjunto de mínimos sociales de ciudadanía sean ejercidos en su plenitud por la NNA salvadoreña. Las privaciones allí señaladas ponen en riesgo no solo el bienestar de niños y ni-ñas individuales, sino también la cohesión social y el desarrollo de toda una sociedad. Evidencian no solo vulneraciones de derechos, sino también de oportunidades: niños con un menor nivel educati-vo, o que padecen de desnutrición en el presente, enfrentarán barreras, muchas veces insuperables

o superables con muchos retos y dificultades, para un futuro pleno y productivo. Estas privaciones dan cuenta también de las deudas en materia de protección social que mantiene el país y que difi-cultan que tanto los mínimos se alcancen, como se mantengan ante eventos que constituyen riesgos. Con ello, se obstaculiza la formación del sentido de ciudadanía y pertenencia que se forja desde los primeros de años de vida, y que junto al ejercicio de mínimos sociales, son parte constitutiva de lo que podría ser una agenda para el bienestar de ciudadanas y ciudadanos desde su primera infan-cia en El Salvador.

Frente a ello, el documento pone de relieve la con-tribución al país de una medición regular de las privaciones de derechos en la infancia. Desde la óptica de las garantías sociales, dicha medición de-bería construirse con apego a un enfoque de dere-chos, tomando en consideración criterios de pro-gresividad claramente medibles. A su vez –y con base en un pacto social y fiscal sostenible social, económica y políticamente–, la medición debería complementarse con un proceso que identifique qué garantías de definición participativa y revisión continua, acceso, calidad, financiamiento y com-pensación pueden ser consensuadas como parte de un acuerdo de nación para erradicar las priva-ciones de derechos desde la infancia. De lo anterior se deduce la necesidad de establecer un mapa de políticas y programas multisectoriales para alcan-zar este objetivo, que evite en un futuro acciones remediales, menos efectivas, que solo atenúen los impactos de las pérdidas agregadas derivadas de no haber intervenido en el presente.


01/un Pacto de garantías de derechos sociales y económicos Para la niñez y la adolescencia: aPostar Por el desarrollo y la erradicación de la Pobreza

garantizar loS derechoS de la niñez y la adoleScencia como baSe del pacto Social entre ciudadanía y eStado

La construcción de sociedades cohesionadas, justas y desarrolladas de-manda un amplio acuerdo social sobre los mínimos sociales que pueden

y deben ser resguardados para cada persona como base del pacto tácito que existe entre el Estado y la ciudadanía. Ellos se expresan a través de de-rechos reconocidos por la legislación nacional e internacional, exigibles al Estado, los que dan origen a un conjunto de garantías sociales de ciudadanía (Marshall, 1965 citado en Gacitúa-Marió, Georgieva y Norton, 2009). Estas garantías son precisamente el fundamento del sentido de pertenencia, ad-hesión y legitimidad requerido para la sobrevivencia y sostenibilidad de co-munidades democráticas y de la paz social en las naciones.

La consolidación de estas garantías implica forjar consensos sobre los meca-nismos a través de los cuales pueden ser alcanzadas, de manera que sean so-cial, política y fiscalmente viables, y a la vez que su avance pueda ser monito-reado de una manera transparente y comunicable. Asimismo, estas garantías


prólogo 15


evidencian apuestas estratégicas para el desarrollo social y económico de los países. Su materialización permite sentar las bases para una sociedad con real igualdad de oportunidades. En sociedades mar-cadas por la desigualdad, su alcance demanda de políticas redistributivas y solidarias, con una imple-mentación progresiva y priorizada desde una lógica de equidad y de sostenibilidad, siendo ampliadas, primero, para quienes padecen de mayor exclusión y sufren de impactos más severos.

El contenido de estas garantías está dado precisa-mente por los mínimos sociales que buscan prote-ger. Su definición puede buscarse en el conjunto de derechos económicos y sociales internacionalmen-te reconocidos y plasmados, entre otros instrumen-tos, en la Declaración Universal de los Derechos

humanos (ONU, 1948), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) (ONU, 1966), la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) (ONU, 1989) y la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (ONU, 1979). En este contexto, el trabajo, el acceso a la seguridad social, a la educa-ción, al nivel más alto de salud física y mental posi-ble, a la protección y asistencia para la familia y a un nivel adecuado de vida, son todos derechos que animan y guían estas garantías.

La expresión más directa del no cumplimiento de estas garantías es la pobreza, y en especial, la pobreza infantil. Ella remite a la rigidez que mues-tran las sociedades para concordar y brindar a sus ciudadanos y ciudadanas mínimos fundamentales

diagrama 1 garantíaS SocialeS de ciudadanía y derechoS SocialeS y económicoS: umbraleS de privación

a Con base en definición de Marshall (1950). b De acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales (ONU, 1966). Este conjunto de derechos sociales y económicos coincide con la agrupación de derechos a la supervivencia y al desarrollo reconocidos por la Convención de los Derechos del Niño (ONU, 1989).FUente: Elaboración propia.

Ciudadanía social

Derechos sociales y económicosb

- Educación- Salud- Nivel adecuado de vida (alimentación, vestuario y vivienda)- Protección y asistencia a la familia (maternidad, ingresos)- Seguridad social- Trabajo

Pleno ejercicio de derechos sociales que implica acceso a conjunto de prestaciones que aseguren satisfacción de

necesidades básicasa

Definir mínimos sociales con base en derechos reconocidos nacional e internacionalmente

Traducir en garantías sociales de ciudadanía como base del pacto entre Estado y ciudadanía: lo que se garantiza a cada ciudadano/a con base en un horizonte de sustentabilidad y progresividad

Delimita umbral de privación. Puede ser redefinido en el tiempo

caPítulo 1 | un pacto de garantíaS de derechoS SocialeS y económicoS para la niñez y la adoleScencia 17

y esenciales para el desarrollo integral desde los primeros años de vida, obstaculizando, de esta for-ma, su ejercicio de derechos (diagrama 1).

Este documento analiza las privaciones que afec-tan a la NNA en El Salvador desde un enfoque de derechos, una lógica de garantías sociales y una perspectiva multidimensional. Tomando como base los derechos sociales y económicos que le son reconocidos a esta población como mínimos sociales, y su incumplimiento como privaciones que vulneran su garantía, el documento analiza la situación de la NNA salvadoreña con respecto a las privaciones de derechos que enfrenta. Desde esta óptica, se asume que al constituir estos derechos el umbral que define un nivel adecuado de vida, el que niñas, niños y adolescentes se encuentren por debajo de este umbral los posiciona en una situa-ción de pobreza que reclama un abordaje urgente, bajo un horizonte de progresividad.

De esta reflexión se desprenden tres puntos que se abordan en el documento. En primer lugar, se propone un camino a partir del cual construir una medición periódica de las privaciones de derechos que experimenta la NNA como un medio para mo-nitorear el avance experimentado en sus garantías sociales de ciudadanía. En segundo lugar, se enfa-tiza que la medición que se adopte, debe ser con-cebida en consenso con los actores sociales y una lógica de garantías de ciudadanía, de manera que esta se conciba como un proceso que comienza en los primeros años de vida y se consolida durante la NNA. Debe considerarse que intervenciones tardías pueden traer asociados costos elevados para la cohesión y paz social del país, además de pérdidas irreparables para el desarrollo integral de cada ciudadano y ciudadana. En tercer lugar, los elevados niveles de privación en el ejercicio simultáneo de sus derechos que muestran niñas, niños y adolescentes, vuelven la tarea de su medi-ción periódica y su atención por parte de políticas públicas pertinentes, inminentes y perentorias. Lo anterior deviene en la necesidad de consolidar un pacto social y fiscal transversal en el país, capaz de consolidar la inversión social en la NNA como prio-ridad estratégica del país.

la privación de derechoS en la niñez y la adoleScencia: el rol de laS garantíaS SocialeS en la erradicación de la pobreza

En cuanto a los derechos económicos y sociales de la NNA, la CDN (ONU, 1989) define el dere-

cho que tienen cada niña y cada niño al nivel más alto posible de salud, incluido el acceso a servicios preventivos y curativos; la alimentación nutritiva y adecuada; la educación (primaria gratuita y obliga-toria, y secundaria gratuita para incentivar el acceso a la educación); el acceso a agua y saneamiento; y la seguridad social. Así, todo infante tendrá derecho a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fí-sico, mental, espiritual, moral y social, así como a asistencia material y programas de apoyo, particu-larmente de nutrición, vestido y vivienda, en caso de requerirlo (Gordon, Nandy, Pantazis, Pemberton y Townsend, 2003). La traducción de estos derechos en garantías efectivas y progresivas para cada niño y niña permitirá su realización progresiva, conforme a las posibilidades de cada país (capítulo 4).

Desde este enfoque, las privaciones de derechos sociales y económicos son constitutivas de pobre-za (OhChR, 2009), y si ocurren en la infancia, son causantes de pobreza infantil. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague define la pobreza como “una grave privación de elementos de importancia vital para los seres humanos: co-mida, agua potable, instalaciones de saneamiento, atención de salud, vivienda, enseñanza e informa-ción” (Naciones Unidas, 1995). A su vez, la pobreza infantil reflejará los déficits institucionales para dar pleno cumplimiento al conjunto de garantías esta-blecidas para este grupo.

En este contexto, una medición de la pobreza a par-tir de los ingresos monetarios de los hogares consti-tuye una medida potencial del consumo que cubri-ría las necesidades básicas de las personas. Ahora bien, al considerar las privaciones de derechos, la medición se vuelve directa, ilustrando de manera más específica aquellas áreas donde el umbral de vida adecuada no se está cumpliendo en un mo-mento dado.


Asumiendo la lógica de las garantías sociales que de-ben estar a disposición de cada niña, niño y adoles-cente del país, la pobreza se transforma en un asunto de responsabilidad pública, así como colectiva, que trasciende, aunque incluye, la capacidad de contar con ingresos suficientes. Según esta concepción, la erradicación de la pobreza en la NNA requiere de sólidas políticas sectoriales —de salud, educación, empleo y vivienda— e intersectoriales —incluidas las de protección social y desarrollo integral— para el pleno ejercicio de sus derechos sociales y la pro-tección de estos frente a riesgos asociados con el ciclo de vida o la ocurrencia de eventos inespera-dos. Estas políticas suponen un rol estatal activo, así como mecanismos redistributivos que cuenten con la entera adhesión ciudadana, definidos en torno a las garantías sociales de ciudadanía a ser defendidas.

loS límiteS al deSarrollo en SociedadeS toleranteS a laS privacioneS de derechoS en la nna: un llamado a la acción para el Salvador

En 2010, se estimaba que había en el mundo más de 81 millones de niñas y niños que no al-

canzarían su pleno potencial de desarrollo, debido a diversas causas, como la pobreza y malnutrición (CEPAL-UNICEF, 2010). En 2012, 6.6 millones de niñas y niños murieron antes de cumplir los cin-co años, lo que equivale a 18,000 muertes por día (UNICEF, 2013). Muchas de estas muertes se debie-ron a causas prevenibles, si tan solo se hubiera in-vertido a tiempo en sistemas de salud, en nutrición adecuada y en ingresos para satisfacer un mínimo de las necesidades básicas de las familias. Por ejem-plo, se estima que los efectos de la desnutrición son responsables de 35 % de estas muertes (United Nations/African Union Commission, 2012). La inmi-nencia de una nueva oleada de crisis económicas convierte a estas cifras en una poderosa amenaza para avanzar, de manera sostenible, en la ruta del desarrollo mundial.

Las pérdidas reflejadas en estos datos no solo afec-tan a la niñez que vive con privaciones y a sus fami-

lias, sino al conjunto de la sociedad, que pierde en cohesión social, en productividad y en oportunida-des de desarrollo. Existe abundante evidencia res-pecto de los mayores retornos que tiene la inversión social en edades tempranas y en áreas de desarrollo fundamentales (educación, nutrición, salud) frente a apuestas remediales que puedan movilizarse en las siguientes etapas del ciclo de vida (heckman, 2012)1. Por otra parte, la evidencia ha mostrado taxativamente cómo el experimentar pobreza en los primeros años de vida aumenta de manera ex-ponencial la probabilidad de ser pobre al alcanzar la adultez (OECD, 2009 y 2011). Los impactos de las privaciones en la infancia, concebidas desde un en-foque de derechos son, de esta forma, profundos.

Esta pobreza se traducirá también, con altas pro-babilidades, en la perpetuación del fenómeno para una cadena de hogares que, generación a genera-ción, son sacrificados por otras prioridades de aten-ción. Con ello, se expresa también el impacto más desolador de las inequidades sociales, intradomés-ticas e intergeneracionales: mientras se ignora a la infancia como prioridad real de la política pública, y se le margina como receptora pasiva de apoyos dirigidos a la familia en su conjunto o a otros miem-bros, se sacrifica el desarrollo de los países.

Desde la perspectiva acá expuesta, la vivencia de múltiples privaciones en la infancia tiene conse-cuencias directas sobre la consolidación de pactos de garantías sociales de ciudadanía. Al incumplir-se estas garantías desde la temprana edad, se ci-menta una distancia insoslayable entre Estado y ciudadanía, que puede terminar fragmentando las sociedades o profundizando su división. Además, los costos de no atender la pobreza infantil deriva-rán, irremediablemente, en gastos remediales sus-tantivos, conforme niñas, niños y jóvenes se hacen adultos, enferman, no logran proseguir sus estu-dios o tener un trabajo, y con ello no consiguen ser plenamente incluidos en la sociedad. Este poten-cial perdido no se recupera nunca.

En atención a la relevancia que tiene la infancia para el presente y futuro de los países, este documento analiza las privaciones de derechos en El Salvador

caPítulo 1 | un pacto de garantíaS de derechoS SocialeS y económicoS para la niñez y la adoleScencia 19

desde la perspectiva de la NNA y ofrece orientacio-nes básicas para la toma de acuerdos, definición y monitoreo de un conjunto de garantías sociales de ciudadanía para la infancia.

El documento muestra los avances experimentados en El Salvador, así como sus, todavía, profundos de-safíos para garantizar a su infancia las condiciones necesarias para el ejercicio de sus derechos socia-les, elaborando una propuesta para su medición y análisis. Desde esta perspectiva, niñas, niños, y adolescentes del país están en su mayoría privados del ejercicio de al menos un derecho social funda-mental; asimismo, un conjunto significativo de ellas y ellos arriesgan severamente la posibilidad de salir

de esa situación y acceder a las oportunidades de desarrollo en igualdad de condiciones. Esta es la principal constatación del documento, que consti-tuye una situación de la mayor preocupación para toda la sociedad. Genera, también, una luz de aler-ta para su pronta atención como prioridad social y política por el presente y futuro de El Salvador.

notas del capítulo

1/ Por ejemplo, heckman (2012) muestra que el retorno

económico derivado de programas de estimulación tem-

prana y educación parental puede alcanzar tasas entre 6 y

10 % por dólar invertido.


02/Privación de derechos en la infancia: fundamentos y enfoques de medición

Este capítulo revisa los enfoques desarrollados para la medición multidi-mensional de las privaciones y su aplicación al análisis de las privaciones de derechos que afectan a niñas, niños y adolescentes. Tras definir los supues-tos del análisis, se abordan cinco enfoques de medición multidimensional, y se sintetizan aspectos a considerar en una propuesta para construir una medición con pertinencia para la población infantil. Finalmente, se discu-ten los aportes que diversas experiencias y ejercicios de medición puedan significar para la construcción de una medición multidimensional de las pri-vaciones en la NNA de El Salvador.

el análiSiS multidimenSional de laS privacioneS de derechoS experimentadaS en la nna: fundamentoS

UNICEF (2005) ha definido la pobreza infantil como aquella que afecta a los niños y las niñas que “sufren una privación de los recursos materiales,

espirituales y emocionales necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prospe-rar, lo que les impide disfrutar sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad de la sociedad”. En sin-tonía con esta perspectiva, la definición oficial de pobreza infantil adoptada en la sexagésima primera Asamblea General de Naciones Unidas declara: “los niños que viven en la pobreza están privados de un nivel adecuado de nutri-ción, instalaciones de abastecimiento de agua y saneamiento, acceso a ser-vicios básicos de atención sanitaria, alojamiento, educación, participación y

caPítulo 2 | privación de derechoS en la infancia: fundamentoS y enfoqueS de medición 21caPítulo i | contexto Socioeconomico de el Salvador 21 21


protección, y que, si bien la carencia grave de bienes y servicios afecta a todos los seres humanos, para quienes mayor amenaza y daño supone es para los niños, que en esa situación son incapaces de ejercer sus derechos, desarrollar plenamente su capacidad y participar como miembros de pleno derecho de la sociedad” (Naciones Unidas, 2007).

En estas definiciones están implícitos cinco su-puestos que vale la pena considerar al analizar las privaciones que afectan a niñas, niños y adolescen-tes en sociedades determinadas:

1. En toda situación de pobreza de los niños sub-yace la privación del ejercicio de sus derechos.

2. La niñez puede enfrentar múltiples privacio-nes en el ejercicio de sus derechos y, por tan-to, el análisis de estas debe realizarse desde una perspectiva multidimensional. De manera complementaria, las respuestas de políticas debieran también ser multidimensionales.

3. Las privaciones en la infancia equivalen a pa-decimientos severos e inaceptables en el pre-sente, pero que también dan lugar a impactos irreversibles para su acceso a oportunidades, inclusión social y desarrollo futuro, por lo que demandan atención prioritaria de parte del Estado como garante de derechos.

4. Las privaciones en la infancia tienen una espe-cificidad propia respecto de las carencias en la edad adulta, y por tanto, reclaman un análisis independiente.

5. No obstante, la pobreza infantil está profun-damente vinculada con la de los adultos en un mismo hogar. Los resultados de las mediciones de pobreza por ingresos en El Salvador (capí-tulo 3) muestran que es mayor en hogares con NNA, que en hogares sin ellos y ellas.

De esta manera, el estudio de la pobreza infantil que reconozca a niñas, niños y adolescentes como sujetos de derechos requerirá un análisis específi-co que considere los aspectos antes identificados. Adicionalmente, centrar el análisis de la pobreza infantil solo en la tradicional falta de ingresos re-sulta insuficiente para capturar la complejidad de las privaciones que afectan a este grupo poblacio-

nal, y sus implicancias presentes y futuras. Su aná-lisis deberá ser multidimensional.

La medición de la pobreza por ingresos asume que la disponibilidad de recursos monetarios1 de las personas y hogares les permite adquirir en el mer-cado una canasta de consumo mínimo y, con ello, alcanzar un nivel básico de bienestar2. A esta ca-nasta se le otorga un valor para establecer lo que se conoce como “línea de pobreza”. Si un hogar o una persona se ubican bajo esa línea, se consideran en situación de pobreza. Con menos frecuencia, se utiliza el gasto de los hogares para hacer la compa-ración con la canasta. Cuando se toma el ingreso para la comparación, se está considerando la po-tencialidad del consumo, es decir, se asume que el nivel de ingresos permitiría satisfacer un conjunto de necesidades básicas. Por otra parte, cuando se analiza el gasto, se habla de satisfacción efectiva de necesidades (Beccaria y Perelman, 2000). Ade-más, en la práctica estadística vigente en los países, la medición de pobreza por ingresos termina con frecuencia aludiendo fundamentalmente al consu-mo alimentario más básico al que tendrían acceso estos hogares3. No se incluye, de esta forma, una medición directa del consumo en los hogares, y por tanto, del ejercicio efectivo de los derechos socia-les esenciales por parte de sus miembros. De esta forma, pese a su relevancia, este enfoque muestra diversas limitaciones para dar cuenta de las priva-ciones efectivas que experimenta la NNA.

En primer lugar, el que un hogar con NNA tenga ingresos sobre el umbral de la canasta básica no garantiza que las niñas, niños y adolescentes no se encuentren en una situación de privación. En ello influyen las decisiones del hogar respecto de la inversión de los recursos, así como la potencial existencia de conflictos e inequidades en su distri-bución entre los miembros (Chant, 2003; Kabeer, 2006; Minujin, Delamonica y Davidziuk, 2006). Por ejemplo, enfrentados a restricciones económicas, algunos hogares podrían decidir priorizar su in-versión en adquirir determinados bienes, incluso sobre la nutrición adecuada de sus miembros, par-ticularmente sensible para los niños y las niñas. Por el contrario, es posible también que estos hogares

caPítulo 2 | privación de derechoS en la infancia: fundamentoS y enfoqueS de medición 23

apuesten prioritariamente en invertir sus recursos en la satisfacción de las necesidades básicas de ni-ñas, niños y adolescentes. En cualquier caso, no es posible presuponer estas decisiones y por lo mismo se vuelve fundamental medir el nivel de bienestar de niñas, niños y adolescentes de manera directa.

En segundo lugar, el bienestar infantil depende fuertemente de factores fuera del mercado (Minu-jin et al., 2006), particularmente relevantes para el caso de los hogares más vulnerables. El acceso a servicios sociales de salud y educación, o de infra-estructura de agua potable y saneamiento son alta-mente dependientes del nivel de inversión pública en las localidades y por lo tanto, la calificación de su acceso a través de una medida de ingresos no nece-sariamente captura el ejercicio de estos derechos.

En tercer lugar, la medición de la pobreza por ingre-sos pone poca atención en la estructura por género y edad de los hogares, y no considera las diferencias entre las necesidades de niños y niñas respecto de los adultos (Minujin et al., 2006). Si bien se ha trata-do de fortalecer la medición de ingresos con la cons-trucción de las llamadas “escalas de equivalencia”, un método que busca traducir monetariamente las diferencias en las necesidades de consumo por edad y sexo para poder establecer las líneas de pobreza, las necesidades infantiles no necesariamente están valoradas de manera adecuada en este enfoque y más bien prevalecen criterios adultocéntricos en su confección (Gordon, 2006).

Los argumentos expresados dan cuenta de la rele-vancia de generar una medición específica multi-dimensional de las privaciones que experimentan niños, niñas y adolescentes como sujetos de de-rechos (Gordon et al., 2003). Lo anterior no impli-ca una medición individual exclusivamente. Una medición a nivel de hogar4, construida desde una perspectiva multidimensional y con un enfoque de derechos, podría aproximarse de manera más exacta a las experiencias de privación y a las diná-micas que se producen en los diversos miembros, atendiendo a la especificidad de sus necesidades. A continuación, se analizan enfoques teóricos y metodológicos de medición multidimensional de

privaciones y carencias que pueden ser considera-dos para la construcción de una medición con en-foque de NNA y con pertinencia para El Salvador.

enfoqueS para la medición de laS privacioneS en la nna

La construcción de mediciones multidimensiona-les de pobreza se remonta, al menos, a cuatro

décadas de estudio sobre necesidades básicas, ca-pacidades y privaciones que afectan a la población y a la urgencia de identificar, de manera conjunta, el acceso a diversos recursos irreductibles al ingre-so. Es posible al menos identificar cinco enfoques que permiten generar mediciones multidimensio-nales de las privaciones que afectan a la NNA.

neceSidadeS báSicaS inSatiSfechaS

En primer lugar, el enfoque de las Necesidades Bási-cas Insatisfechas (NbI) alude al: “síndrome situacio-nal en el que se asocian el infraconsumo, la desnu-trición, las precarias condiciones de vivienda, y las malas condiciones sanitarias” (Altimir, 1979, p. 25). Este enfoque amplía el campo de medición de los ingresos a un conjunto de necesidades mínimas, de-finidas para cada contexto, que se supone deben ser alcanzadas efectivamente para indicar que un hogar no está en situación de pobreza (Feres y Mancero, 2001). En el caso de América Latina, la definición de las necesidades tuvo la característica de configu-rar medidas de “resultado” que además estuvieron muy asociadas a la disponibilidad de información censal (Grupo de Expertos en Estadísticas de Pobre-za, 2007). No obstante, las mediciones basadas en NbI tienden a ocultar diferencias al interior de los hogares en virtud de que la información usada para su cálculo, generalmente, no aborda las distinciones dentro de ellos y en muchas ocasiones tampoco contempla indicadores a nivel individual (Grupo de Expertos en Estadísticas de Pobreza, 2007).

privación relativa

En segundo lugar, existe una larga tradición de medición de la pobreza desde un concepto de


privación relativa, particularmente utilizado en los ejercicios realizados en países de economías avanzadas. Según este enfoque, “se dice que los individuos, familias y grupos en la población están en pobreza cuando carecen de recursos para ob-tener la dieta, participar en las actividades y tener condiciones de vida y comodidades habituales, o al menos impulsadas y aprobadas ampliamente, en sociedades a las que ellos pertenecen” (Townsend, 1979, p. 31).

El enfoque de privación relativa se basa en la idea que propone Peter Townsend (1979) de que: “las necesidades de las personas, incluso por alimen-tos, son condicionadas por la sociedad en la que ellas viven y a la que pertenecen y justo esas nece-sidades difieren en sociedades distintas y, por tan-to, difieren en diversos períodos de la evolución de cada sociedad” (p. 38). La privación se refie-re a condiciones que experimentan las personas pobres independientemente del ingreso (Gordon y Nandy, 2012) y se asocia con los estilos de vida prevalecientes5. Se asume que con la disminución de los ingresos es cada vez más difícil mantener estos estilos de vida reflejados en bienes y activi-dades por lo que o se suprimen o se buscan susti-tutos menos caros de los mismos. La pobreza, dice el autor, sería la falta de recursos; y la privación, el efecto de una exposición prolongada a esa falta de recursos.

Existen antecedentes del análisis específico de las privaciones relativas de la infancia, aplicado al caso de Gran bretaña (Gordon et al., 2000). Para este ejercicio, se identificaron, a partir de inves-tigaciones específicas, las necesidades percibidas de la población infantil para determinar su “nivel de vida”. Utilizando el criterio de los padres de niñas, niños y adolescentes, se define cuáles son los bienes y actividades que pueden considerarse como necesidades de la población infantil6 y si son satisfechas o no. Para el caso de quienes no las puedan cubrir, se identifica a quienes no pueden costearlas y a quienes tienen otros motivos para no acceder a ellas. Para establecer el umbral de pobreza —es decir, la cantidad de bienes y activi-dades bajo las cuales se considera que hay priva-

ción— se utiliza un método estadístico que con-siste en maximizar las diferencias entre los pobres y los no pobres, y en minimizarlas dentro de cada uno de estos grupos.

Pese a los avances que este método propone para el análisis multidimensional de las privaciones que se experimentan en sociedades determinadas, una de las principales críticas realizadas al enfo-que de medición relativa de la pobreza es la difi-cultad para definir privaciones estándares a consi-derar y no distinguir taxativamente entre aquellas que dan cuenta de elecciones y preferencias, fren-te a las que constituyen una falta de oportunidad (hick, 2011).

método integrado de medición de la pobreza

En tercer lugar, y en continuidad con la búsqueda de un método multidimensional de análisis de las privaciones que combine el análisis de los ingresos y las necesidades básicas de la población, es po-sible identificar el método integrado de medición de la pobreza (MMIP). Este se fundamenta en el “principio de totalidad”, que plantea que el nivel de vida y la pobreza pueden verse desde tres con-ceptos que delimitan el bienestar: las necesidades, los satisfactores y los recursos7. Mientras las nece-sidades se ubican en el plano de lo biológico —se clasifican en necesidades de supervivencia, cogni-tivas, emocionales y de crecimiento—, los satisfac-tores son resultado de las relaciones sociales8 y los recursos, fuentes de bienestar9.

Aplicaciones recientes de esta metodología abor-dan tres componentes o dimensiones: NBI, ingreso y tiempo (boltvinik, 2012). Primero, los indicadores de las NbI, cardinalizados y estandarizados, consti-tuyen un elemento básico para el uso de prome-dios ponderados en la identificación de los pobres para cada una de las necesidades. Las ponderacio-nes se realizan a partir de los “costos sociales de satisfacción” de cada componente.

Luego se construye una canasta, considerando criterios normativos de aquellos recursos que


permitirían llevar una vida digna, de acuerdo con lo identificado en investigaciones previas, así como de la atención al costo estimado de estos recursos en función de escalas de equivalencia por sexo y edad, y se incluye un estimativo de las economías de escala. Se construyen, de esta forma, canastas específicas para varones adultos, mujeres adultas, niños, niñas y bebés10. Esta ca-nasta se traduce en un nivel de ingreso requerido para costearla, considerando que no contemple los bienes o servicios incluidos en la lista de nece-sidades básicas.

Finalmente, se estima la disponibilidad de tiempo una vez considerado el trabajo, las tareas domés-ticas, el tiempo de cuido y de estudio (EVALUA-DF, 2011). La medida de tiempo y el ingreso se combi-nan con la idea de que en la búsqueda de ingresos se emplea tiempo en “exceso” (EVALUA-DF, 2009). Con esta información, se construye una medida de ingreso laboral corregido, considerando el tiempo extra trabajado para lograr los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades básicas. Como re-sultado, se tiene una medida que permite identifi-car cinco poblaciones en categorías que van desde la indigencia, a la pobreza intensa, moderada, ex-trema e indigente.

En relación con la población de niñas, niños y ado-lescentes, este enfoque considera sus necesidades específicas al construir una escala de equivalencia basada en un enfoque normativo. La introducción de la dimensión de tiempo y, en especial, el tiempo para el cuido, merecen ser reconocidos como indi-cadores que se acercan a las necesidades de esta población. Sin embargo, prevalece en este análisis una supeditación del valor del tiempo y los recur-sos a un umbral de ingresos, no considerándose lo que la ausencia de aquellos genera, en sí misma, para niñas, niños o adolescentes. Si a esto se agre-ga que en el componente NBI tampoco existe es-pecificidad (aunque se consideren indicadores que pueden variar según la edad y, por tanto, son de medición individual, como la educación), se tiende a subvalorar las carencias específicas de las subpo-blaciones en un hogar.

enfoque de capacidadeS

En cuarto lugar, se ha desarrollado un análisis mul-tidimensional de las privaciones que experimentan personas y hogares a partir de un enfoque de ca-pacidades. bajo este enfoque, “la pobreza puede definirse en un sentido absoluto como la privación de capacidades básicas y en uno relativo como la carencia de los medios considerados como apro-piados en una sociedad específica para alcanzar di-chas capacidades” (Sen, 1983, p. 310)11. Los bienes no serían la medida del nivel de vida, sino la posi-bilidad de ejecutar acciones que permitan alcanzar ese nivel de vida (Feres y Mancero, 2001).

Una de las grandes limitantes de este enfoque ha sido la definición operacional de las capacidades y funcionamientos, en general, y de las referidas a la población de NNA (Minujin et al., 2006; Foster, 2010). Sin embargo, se han hecho esfuerzos impor-tantes por abordarlas empíricamente. En particu-lar, biggeri y Mehrotra (2011) proponen, a través de grupos focales, identificar capacidades críticas para la NNA. Esos hallazgos se combinan con lo que investigadores, a través de otro método, identifican como dominios, a saber: ser capaces de nacer, ser físicamente sanos y disfrutar la vida en un nivel nor-mal; ser capaces de amar y ser amados por quienes los cuidan, así como poder ser protegidos; ser ca-paces de estar mentalmente sanos; ser capaces de ser protegidos de la violencia; ser capaces de ser parte de redes sociales, así como dar y recibir apo-yo social; participar y poder influenciar así como ser capaces de recibir información objetiva; ser capa-ces de ser educados; ser capaces de ser protegidos de la explotación económica y no económica; ser capaces de ser resguardados y vivir en un ambien-te sano, seguro y agradable; ser capaces de llevar a cabo actividades de esparcimiento; ser capaces de ser respetados y tratados con dignidad; ser capaces de escoger vivir o no de acuerdo con una religión e identidad; ser capaces de ejercitar la autonomía utilizando su propio tiempo y ser capaces de mo-verse. En el caso de la experiencia en Nepal, la par-ticipación de la NNA da como resultado la inclusión de tres dominios: ser capaces de tomar sus propias decisiones en su autonomía personal; ser capaces


de entender e interpretar; ser capaces de planear, imaginar y pensar (biggeri y Mehrotra, 2011).

Alkire y Foster (2011) han trabajado sistemática-mente para construir una medición multidimensio-nal de la pobreza que traduzca este enfoque en una medición con pertinencia para la realidad de cada país. Este método retoma los principios propuestos por Sen para construir una medición de pobreza: partir por la identificación de quienes están en esta situación y, posteriormente, avanzar en la práctica de agregación para la construcción de la medida de pobreza (Alkire y Foster, 2011). En el proceso de identificación se utilizan dos tipos de umbrales: uno de privación, que define quién –individuo, hogar– está privado en cada dimensión, y otro de pobreza, que establece un número mínimo de dimensiones para considerar que una persona está en situación de pobreza. Además, es posible hacer ponderacio-nes diferentes para cada dimensión. Al final de esta identificación se construyen medidas normalizadas de la brecha entre los umbrales por dimensión y los logros de las personas identificadas como pobres según el umbral de pobreza12.

Una ventaja de este método es que puede usarse con medidas ordinales y no solo cardinales, lo que resulta útil ante las nuevas dimensiones de la po-breza cuya escala generalmente no es numérica. Asimismo, permite estimar la intensidad, severi-dad y profundidad de la pobreza. Pero, fundamen-talmente, hace hincapié en que se trata de una medida que cumple propiedades axiomáticas que deberían tener las medidas de pobreza.

enfoque de derechoS

Finalmente, el enfoque de derechos aplicado a la medición de las privaciones ha sido utilizado en la experiencia comparada de medición de la pobreza infantil (CEPAL-UNICEF, 2010; Minujin, et al., 2006; UNICEF, 2005). Este enfoque parte de la base de que la pobreza es una violación de los derechos humanos y utiliza el marco normativo de los tra-tados internacionales, así como las legislaciones nacionales, en las definiciones de las privaciones que considera. En este sentido, más que un méto-

do específico de medición de la pobreza, plantea criterios normativos para la toma de decisiones en la construcción de este tipo de medidas.

Tomando como base el PIDESC (ONU, 1966), así como la CDN (ONU, 1989), trabajos como los de-sarrollados por UNICEF (2005) y CEPAL-UNICEF (2010) han operativizado privaciones en las di-mensiones de educación, salud, nutrición, vi-vienda, agua y saneamiento, protección y parti-cipación para la medición de pobreza infantil13.

En términos metodológicos, bajo este enfoque, al tratarse de privaciones que afectan a sujetos de de-rechos, la identificación de quienes están privados debe realizarse tomando a los individuos como uni-dad de análisis. Es posible, en este caso, definir um-brales de privación diferenciados para cada miembro de un hogar, en atención a los derechos de los que cada uno es titular. No obstante, la identificación de privación de un hogar se define, al menos nor-mativamente, al haber al menos uno de sus miem-bros privados14. En la misma lógica, y en atención a la indivisibilidad de los derechos, en el ejercicio de medición de la pobreza infantil realizado por CEPAL-UNICEF (2010) se considera que una persona —en este caso, una niña, niño o adolescente— está priva-da si experimenta al menos una privación en uno de sus derechos. No obstante, desde la óptica de la pro-gresividad, este enfoque permite también identificar umbrales severos y moderados de privación, según la irreversibilidad de los impactos de las privaciones en el desarrollo integral de niñas, niños y adolescen-tes. Con ello, es posible avanzar en la definición de garantías sociales progresivas de ciudadanía para la población infantil, erradicando con urgencia las privaciones severas y generando acciones explícitas para la superación de las privaciones moderadas.

aporteS de laS experienciaS para la conStrucción de una medición de privacioneS en la nna

A la fecha, solo dos países en América Latina han implementado de manera oficial mediciones


multidimensionales de pobreza para la población en general: Colombia y México. Ambas consideran indicadores relevantes para caracterizar la pobreza infantil, aunque con distinto nivel de especificidad y visibilidad. Además, Chile realizó recientemente un ejercicio para construir una propuesta de medi-ción de pobreza multidimensional, la cual, sin ha-ber alcanzado su oficialización, ofrece una mirada relevante para el ejercicio que puede desarrollarse en El Salvador. Desde una perspectiva comparativa, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) adaptaron la metodología e indicadores desarrollados originalmente por la Universidad de Bristol, Inglaterra, para el estudio de la pobreza in-fantil en América Latina. Finalmente, la Oficina de Investigación de UNICEF, Innocenti, ha desarrolla-do una medición de pobreza relativa infantil para economías avanzadas, a partir de una metodología multidimensional compuesta por indicadores es-pecíficos para niñas, niños y adolescentes de estos países. Todas estas experiencias se revisan en deta-lle en el anexo 1.

Las experiencias reseñadas dan cuenta de las deci-siones que se toman al construir una medición de las privaciones multidimensionales que enfrenta la población, y en particular, niñas, niños y adolescen-tes. Pueden, por tanto, servir de referencia para la definición de indicadores multidimensionales de privación de derechos en la infancia en El Salvador y para zanjar su método de estimación. A continua-ción se destacan algunos aspectos, a modo de con-tribución para la discusión que pueda gestarse en El Salvador al definir una medición de este tipo.

implicacioneS teóricaS y metodológicaS

Los distintos ejercicios de medición existentes exhiben una gama de enfoques teóricos y meto-dológicos que inspiran su diseño: el enfoque de capacidades, en el caso de Colombia; una combi-nación entre el enfoque de privaciones relativas y el enfoque de derechos, en el de México15; el enfo-que de derechos, en el ejercicio de CEPAL-UNICEF para América Latina; y el de privaciones relativas,

en el caso de la medición de pobreza en economías avanzadas. Mientras las mediciones de México y la de CEPAL-UNICEF exploran las privaciones ex-perimentadas por los individuos y hogares, la de Colombia adopta un foco estratégico en el hogar o familia, en atención a su estrategia de políticas públicas. Las implicaciones de los métodos adop-tados, particularmente, la consideración de una o más de una privación para ser considerado pobre, derivan en niveles muy distintos de pobreza total —considerablemente mayor, si se aborda desde un enfoque de derechos, por ejemplo, frente a la experiencia de Colombia—, así como en las varia-das posibilidades que pueden aportar estas medi-ciones para el monitoreo de la política pública.

Por una parte, una medición conducente a un índi-ce de pobreza para hogares permite monitorear el impacto agregado que tienen las políticas públicas en su reducción. Por otra parte, analizar de mane-ra complementaria las privaciones que afectan a individuos permite analizar el progreso o desafíos en áreas específicas de las garantías ciudadanas o los derechos sociales, así como revelar inequida-des intradomésticas e intergeneracionales. En ello no debe perderse de vista que los sujetos de dere-chos son las personas y no el hogar como unidad de análisis. De allí la relevancia de mantener am-bas unidades en la medición, con la posibilidad de comparar en el tiempo la mejora: tanto en los indi-cadores individuales como en la medición agrega-da de pobreza.

ingreSoS de loS hogareS

Las experiencias de México y la medición de po-breza infantil elaborada por CEPAL-UNICEF deciden incorporar la dimensión de ingresos como medida complementaria de pobreza: en el caso de Méxi-co, de manera combinada con la pobreza multidi-mensional, identifica quiénes son pobres, mientras que en la medición de pobreza infantil, se agrega quiénes son pobres por ingresos y privaciones de derechos para arribar a la pobreza total.

La medición de pobreza relativa infantil en econo-mías avanzadas considera la dimensión de ingresos,


pero desde el prisma del bienestar, en países donde, mayoritariamente, se ha alcanzado la satisfacción de las necesidades básicas, y donde las inequidades de ingresos se concentran en ámbitos asociados con la recreación y calidad de vida. Los indicadores de esta medición muestran también particularidades en su elección, en atención a los niveles diferenciados de desarrollo de los países, lo que no implica descartar, incluso si se ha superado este umbral, un monito-reo permanente del cumplimiento de los derechos sociales y económicos de la población. Salvo en el último estudio de México, la dimensión de ingresos no se aborda de una manera que permita contras-tar, con especificidad para los distintos miembros del hogar, y en particular para la NNA, qué nivel de recursos se necesita para satisfacer necesidades bá-sicas no abordadas por las privaciones multidimen-sionales contempladas —particularmente relevante, por ejemplo, en el caso de adquisición de útiles es-colares, transporte o vestuario—, frente al nivel de recursos al que efectivamente se accede en el hogar. Esta problemática reproduce, nuevamente, las limi-taciones que presenta la medición de pobreza basa-da en ingresos para dar cuenta adecuada de las pri-vaciones en la infancia, de manera más específica16.

indicadoreS que viSibilizan a la población infantil

Para analizar los indicadores que se incorporan en cada ejercicio de medición podemos distinguir tres tipos:

1. Los de hogar o vivienda: indicadores comparti-dos o que afectan a todos los miembros de un hogar (por ejemplo: calidad de la vivienda).

2. Los aplicables a toda la población según su edad: indicadores de aspectos que pueden ser medidos en cualquier grupo de edad (por ejemplo: nivel educativo).

3. Los específicos de niñas, niños y adolescentes: indicadores de aspectos que solo son medi-bles para la población en este grupo de edad (por ejemplo: trabajo infantil).

Esta distinción es útil pues los primeros aportan in-formación sobre lo compartido en los hogares; los

segundos, respecto de las diferencias en espacios compartidos del bienestar; y, los terceros, sobre aquellos aspectos que tienen que ver exclusiva-mente con la población infantil y adolescente.

Tres aspectos resaltan en relación con la visibilidad de la población infantil en los indicadores escogi-dos. Por una parte, tanto en el caso de Colombia, como en el de México, se incorporan indicadores que miden las privaciones a nivel de los individuos y no solo de hogar, pero además se incluyen algu-nos específicos para la población infantil, pese a ser medidas de carácter general (para toda la po-blación). Por otra parte, aun cuando la medición se pueda descomponer por edad, el balance de los indicadores colectivos y los específicos puede no reflejar adecuadamente las diferencias al interior de los hogares. Finalmente, aunque la medida de pobreza se quede en el nivel del hogar, si aborda la especificidad de la población infantil y adolescente puede llegar a identificar hogares donde esta po-blación esté sufriendo privaciones mayores que las del resto de miembros.

En esta misma línea, es interesante abordar algu-nos elementos comparativos de las mediciones revisadas. Por un lado, las dos mediciones de po-breza infantil reseñadas que se construyen con fines comparativos entre países alertan sobre las profundas diferencias e inequidades que afectan a la NNA, según dónde ellas y ellos crezcan. La cons-trucción de una medición de pobreza infantil no puede prescindir de la consideración de que niñas, niños y adolescentes son habitantes de un hogar, y por tanto, en su pobreza inciden factores aso-ciados con el hogar en que viven. Detrás de estos resultados hay una serie de factores involucrados, incluidos la capacidad de los Estados para movi-lizar políticas públicas relevantes en favor de la infancia, incluyendo sistemas de monitoreo y eva-luación de los progresos experimentados por esta población, así como niveles de inversión dispares que se reflejan en el bienestar de la niñez, o de la población en general.

Por otro lado, contar con información sobre las privaciones que afectan a la NNA y a adultos en


el hogar permite analizar las cadenas de transmi-sión intergeneracional de la pobreza y cómo estas se refuerzan en su interior. Por ejemplo, al revi-sar los datos de pobreza multidimensional para el caso de Colombia, resalta el hecho de que las mayores privaciones en los hogares se concentren en las dimensiones de empleo y logro educativo. Por su naturaleza, estos dos indicadores refieren directamente a derechos incumplidos al alcanzar la adultez, pero fuertemente asociados con las vio-laciones de derechos en la infancia: niñas y niños que acceden a un menor nivel educativo, así como a una educación de menor calidad –como ocurre en la mayoría de hogares pobres en América Lati-na (CEPAL 2012)–, al ser adultos no alcanzarán el umbral de logro educativo requerido para ser ple-namente incluidos en la sociedad y alcanzar bue-nos empleos. Estas privaciones solo se amplifican en edades adultas, con una contribución potencial elevada en la medición de pobreza. Muchas veces se trata de privaciones de difícil reversión —parti-cularmente evidente en el caso de los logros edu-cativos— y muy costosos en su abordaje. Lo ante-rior fortalece el mensaje elaborado en el capítulo 1 respecto de que una estrategia eficiente y sólida de desarrollo debe intensificar el cumplimiento de las garantías sociales de ciudadanía desde la infan-cia y centralizar allí el uso prioritario de recursos, en contextos de escasez.

hacia una propueSta de medición de la pobreza infantil en el Salvador: valoración comparada de loS enfoqueS

Partiendo de la relevancia de generar una medición específica multidimensional de las privaciones que experimentan niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos, existen puntos en común en-tre los cinco enfoques de medición y el análisis de ejercicios internacionales existentes y reseñados en esta sección. Todos parten de una perspectiva multidimensional de las privaciones que afectan a niñas, niños y adolescentes, adultos y hogares. Muestran, por tanto, opciones válidas para cons-truir una medición de las privaciones con especifi-cidad en la NNA. Todos se preguntan por los aspec-

tos fundamentales para garantizar a cada persona un nivel de vida adecuado y digno, y, por tanto, se interrogan respecto de las necesidades básicas de la población y de cómo definirlas. Reflexionan so-bre cómo sus resultados podrían orientar las polí-ticas públicas para avanzar en la senda de la erra-dicación de la pobreza e inequidad, y el logro del bienestar general de la población.

Asimismo, las privaciones consideradas por cada enfoque difieren. Lo anterior tendrá un efecto en los mecanismos que se adopten para consensuar, a nivel nacional, qué dimensiones constituyen privación, con base en qué estándares deben ser definidas y cómo se quieren medir. Los enfoques revisados muestran diversos criterios para realizar esta definición, desde la disponibilidad de informa-ción estadística comparada, en el caso del NbI, la identificación de necesidades básicas y relacionales a partir de la percepción de quienes las experimen-tan —los casos de la privación relativa, el MMIP y el enfoque de capacidades—, a los derechos humanos internacionalmente reconocidos, en el caso del en-foque de derechos. Estas diferencias se plasman en las experiencias y ejercicios concretos reseñados.

Desde la perspectiva de las garantías sociales de ciudadanía que se aborda en este documento, es fundamental encontrar elementos normativos que generen consenso transversal en la sociedad respecto de su esencialidad, así como definir me-canismos que permitan su ratificación en cuanto a umbrales para definir un nivel de vida adecuado. En esta línea, en el documento se trabaja con un enfoque de derechos para construir una propuesta inicial de medición de las privaciones que afectan a la NNA (capítulo 4). Ello no impide que procesos participativos puedan y deban desarrollarse para hacer de esta medición una altamente representa-tiva de las privaciones percibidas por la NNA salva-doreña en relación con su bienestar.

De igual forma, con base en los enfoques revisa-dos, se desprende que es factible y viable incor-porar indicadores y dimensiones relevantes para la NNA en una medición multidimensional de la pobreza y privaciones a nivel de hogar, así como


generar una medición con especificidad para esta población. Ambos esfuerzos son deseables y com-plementarios, resguardando la naturalidad de los vínculos que se establecen entre el bienestar de niñas, niños y adolescentes y los demás miembros de sus familias y hogares en los que habitan. El es-fuerzo se centra, por tanto, en definir la manera más apropiada para arribar a dimensiones e indi-cadores que den cuenta efectiva de estas relacio-nes y de las privaciones que afectan a cada grupo poblacional, para generar una medición consisten-te con un enfoque de ciclo de vida, derechos y gé-nero y que plasme, al mismo tiempo, los consensos nacionales sobre garantías de ciudadanía.

En los siguientes dos capítulos, se postula por qué es relevante para El Salvador estudiar y conocer con mayor especificidad las privaciones de dere-chos que experimenta la infancia a la luz de los datos disponibles y cómo estas pudieran ser abor-dadas en una medición específica para este grupo de edad, así como en una medida de pobreza cons-truida a nivel de hogar.

notas del capítulo

1/ Dentro de las estimaciones de los recursos moneta-

rios de los hogares, se consideran también los ingresos

no monetarios, asignándoseles un valor de mercado a los

ingresos en especie, autoconsumo o al alquiler estimado

de la vivienda, por ejemplo. Lo anterior, se considera para

efecto de comparar a los hogares (beccaria, 2007).

2/ En El Salvador, esta canasta se calcula, por parte de

DIGESTYC, a partir del valor de 11 productos, para áreas

urbanas y 9, para áreas rurales, a lo que se adiciona un

10 % sobre el costo total en atención al gasto de cocción

de los alimentos.

3/ Así, por ejemplo, en El Salvador, la canasta básica

alimentaria que se usa para definir los umbrales de po-

breza extrema, relativa y moderada, solo incluye bienes

alimentarios básicos.

4/ Puesto que no es posible identificar con claridad a las

familias en el marco de encuestas, en general, se utiliza

al “hogar” como una aproximación a las mismas. En la

Encuesta de hogares de Propósitos Múltiples (EhPM) de

El Salvador: “Se considera miembro del hogar al esposo,

esposa, hijos o cualquier otro miembro que el hogar con-

sidere haya sido miembro del mismo” (DIGESTYC, 2011).

5/ De una lista inicial de setenta indicadores, Townsend lle-

ga a doce que hacen parte del índice de privación propues-

to para el estudio de 1979: “1) No tuvo una semana libre

en los últimos doce meses fuera de casa. 2) Para adultos

solamente. No tuvo un pariente o amigo que haya recibido

para una comida en las últimas cuatro semanas. 3) Para

adultos solamente. No ha salido con un pariente o amigo

a tomar una comida. 4) Para niños menores de 15 años

solamente. No tuvo un amigo con quien jugar o tomar el

té en las últimas cuatro semanas. 5) No tuvo una fiesta de

cumpleaños en el último cumpleaños. 6) No tuvo una tar-

de o noche fuera para entretenimiento en las últimas dos

semanas. 7) No tuvo carne fresca (incluyendo las comidas

fuera de casa), al menos, cuatro veces a la semana. 8) Se

acostó uno o más días sin una comida cocinada. 9) No co-

cinó desayunos la mayoría de los días de la semana. 10) El

hogar no tiene una refrigeradora. 11) El hogar usualmente

(tres de cuatro veces) no comparte un sábado en conjunto.

12) El hogar no tiene dentro de la vivienda uso exclusivo

de servicios (excusado; lavabo o lavatorio y grifo; ducha;

cocina de gas o eléctrica)” (Townsend, 1979, p. 250).

6/ A manera de ejemplo, algunas de las necesidades

identificadas en este estudio fueron: el consumo de fruta

fresca y vegetales al menos una vez a la semana, tener el

uniforme escolar requerido completo, disfrutar de vaca-

ciones lejos de casa al menos una vez al año, tener libros

propios, una cama para sí mismo o bien tener juguetes.

7/ A manera de ejemplo de lo que el autor propone como

“visión totalizadora” se pueden considerar las necesi-

dades de sobrevivencia o materiales. Los satisfactores

que estima para estas necesidades son objetos (como

alimentos, vivienda y servicios de seguridad); institucio-

nes (como la familia o seguros); y actividades familiares

(como comprar, cocinar y limpiar). Las fuentes del bienes-

tar, en este caso vendrían dadas por el ingreso corriente,

activos básicos, (bienes y activos durables que proveen

servicios básicos al hogar), activos no básicos, acceso a

bienes y servicios gratuitos, tiempo, conocimientos y ha-

bilidades (boltvinik, 2010).


8/ boltvinik (2010), creador de esta metodología, define

como satisfactores un conjunto de objetos externos, acti-

vidades de otras personas que proporcionan beneficios;

actividades del sujeto; relaciones; información, conoci-

mientos y teorías.

9/ boltvinik (2010) delimita seis fuentes del bienestar: el

ingreso corriente, el patrimonio básico, los activos no bá-

sicos y la capacidad de endeudamiento de los hogares, el

acceso a los bienes y servicios gratuitos por parte del go-

bierno u otras instituciones, el tiempo para el descanso, y

las habilidades y conocimientos de las personas.

10/ Para la definición de estos grupos se utilizaron los si-

guientes criterios de edad: adultos son quienes tienen 15

años o más; niños y niñas, de 3 a 14 años inclusive; y be-

bés, los menores de 3 años (boltvinik, 2012).

11/ Algunos ejemplos de capacidades son: la capacidad

de permanecer vivo y disfrutar de una vida prolongada, la

capacidad para asegurar la reproducción de las personas

y la capacidad para tener una vida saludable, la capacidad

para interactuar socialmente y la capacidad para tener co-

nocimiento, libertad de pensamiento y expresión, entre

otras (Desai, 1994 citado en Hernández, 2005).

12/ Por ejemplo, supongamos que una persona tenía 5

años de escolaridad y el umbral de privación en esa dimen-

sión es de 6. Se estima la brecha entre el umbral y el “lo-

gro” de la persona y se normaliza dividiéndolo por el valor

del umbral. En esta fase, puesto que se identificó a los po-

bres a través del umbral de pobreza, la información sobre

los logros de los no pobres no es considerada a través de la

utilización del valor 0. Esto sienta las bases para el enfoque

central de su método, que es hacer una generalización de

una medida multidimensional de pobreza bajo el estándar

de las medidas FGT que se utilizan para las mediciones de

ingreso, las cuales consideran el conteo de la pobreza, la

intensidad, severidad y profundidad de la misma.

13/ El capítulo 4 desarrolla un ejercicio analítico y ope-

rativo de la construcción y medición de estas privaciones

para la NNA en El Salvador, siguiendo el trabajo pionero

realizado para América Latina por CEPAL y UNICEF en

2010. Asimismo, el capítulo V incluye una propuesta de

garantías básicas para el ejercicio de derechos sociales y

económicos de la niñez y adolescencia, que contempla las

oportunidades que existen en el país para su monitoreo y

medición constante.

14/ Una excepción ocurre para sujetos de derechos colec-

tivos reconocidos, como es el caso de los pueblos indíge-

nas, para los cuales el no ejercicio de derechos culturales,

políticos o económicos afecta a una entidad más amplia

que la individual (OIT, 1969; ONU, 2007).

15/ En la estimación de la intensidad y profundidad de

la pobreza, CONEVAL utiliza parte del método de Alkire

y Foster.

16/ En el estudio que da origen a los indicadores de Bris-

tol, se menciona que, para utilizar el ingreso como indica-

dor de pobreza infantil, este debería responder a cuatro

preguntas referidas a la población en esta edad: “¿cuánto

dinero reciben en efectivo? ¿qué parte del ingreso se gasta

únicamente en ellos? ¿cuánto ingreso reciben en especie

tanto desde el ámbito privado como del público? y ¿qué

parte de los restantes recursos del hogar que se gastan

para el beneficio conjunto de todos sus miembros les toca

a ellos?”. En el caso de las privaciones que forman parte

de su propuesta argumentan que hay mucha más infor-

mación generada, gracias a la introducción de la CDN, lo

que da como resultado una propuesta de medida de múl-

tiples privaciones basada en el enfoque de privación rela-

tiva (Gordon et al., 2003). Ante la dificultad para elaborar

un análisis detallado de líneas de pobreza monetaria en la

infancia, no se introduce el ingreso en esta metodología

de medición multidimensional de la pobreza infantil.


03/¿Por qué es relevante analizar las Privaciones en la niñez y adolescencia en el salvador? un análisis desde la PersPectiva de la Pobreza monetaria

Este capítulo entrega una primera fundamentación del ejercicio de medi-ción de las privaciones que afectan a la NNA en atención a los datos de

pobreza, medida en función de los ingresos monetarios de los hogares1. Al desagregarse por subgrupos, estos datos indican una fuerte infantilización de la pobreza en El Salvador. Comparados con otros países de la región, las cifras son alarmantes en cuanto son indicativos de la intensidad de las priva-ciones en las que crecen niñas, niños y adolescentes en el país.

Si bien, como se ha discutido, esta información solo entrega una aproxima-ción parcial a las privaciones multidimensionales, esta revisión muestra que más de la mitad de esta población habita en hogares donde no se cuenta con recursos para, mínimamente, satisfacer las necesidades básicas alimen-tarias. Esta situación afecta de manera más acuciosa a los hogares donde habitan niñas, niños y adolescentes, y se vuelve más extrema conforme el hogar tiene más miembros en edad infantil. Esta información es refrendada en los siguientes capítulos, pues genera un antecedente poderoso para mo-nitorear de manera constante las privaciones que aquejan a la infancia en El Salvador. En particular, constituye un fuerte llamado de atención para el país entero y para la generación de políticas públicas.

caPítulo 3 | ¿por qué eS relevante analizar laS privacioneS en la niñez y adoleScencia en el Salvador? 33caPítulo i | contexto Socioeconomico de el Salvador 33 33


gráfico 1 américa latina (18 Países): porcentaje de la población en Situación de pobreza e indigencia en américa latina, alrededor del 2010

FUente: Elaboración propia a partir de CEPAL, 2012.

América Latina (2010)

Honduras (2010)

Nicaragua (2009)

Paraguay (2010)

Guatemala (2006)

El Salvador (2010)

(Est. Plurinac. de) Bolivia (2009)

República Dominicana (2010)

Colombia (2010)

Ecuador (2010)

México (2010)

Perú (2010)

(Rep. bol. de) Venezuela (2010)

Panamá (2010)

Brasil (2009)

Costa Rica (2010)

Chile (2009)

Uruguay (2010)

Argentina (2010)

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Pobreza Indigencia

29.4

67.4

58.3

54.8

54.8

46.6

42.4

41.4

37.3

37.1

36.3

31.3

25.8

24.9

18.5

11.5

8.6

8.6

11.5

42.8

29.5

30.7

29.1

16.7

22.4

20.9

12.3

14.2

13.3

9.8

10.7

12.6

7.0

6.8

3.6

1.4

2.8

27.8

caPítulo 3 | ¿por qué eS relevante analizar laS privacioneS en la niñez y adoleScencia en el Salvador? 35

la incidencia de la pobreza infantil medida Según ingreSoS de loS hogareS en el Salvador

La pobreza es un fenómeno de alta incidencia en América Latina. De acuerdo con estadísticas

de la CEPAL para 2012 (gráfico1), de un total de 18 países, 11 superaban el nivel promedio de pobreza en la región, que afectaba a 29.4 % de la pobla-ción. De esta lista, El Salvador ocupaba el quinto lugar entre los países con mayor incidencia de la pobreza, evidenciando que 46.6 % de su población se encontraba en esta situación, estando 16.7 % en situación de pobreza extrema o indigencia2.

Datos más recientes publicados por Dirección Ge-neral de Estadística y Censos (DIGESTYC), cons-truidos a partir de los resultados de la Encuesta de hogares de Propósitos Múltiples (EhPM) 2012, revelaron que el país continúa enfrentando serios desafíos en materia de erradicación de la pobreza. Para este año, un total de 561,620 familias estaba en situación de pobreza por ingresos, lo cual repre-senta el 34.5 % de los hogares salvadoreños. De estos, 145,551 eran afectados severamente y esta-ban en situación de pobreza extrema3 (cuadro 1).

Debe considerarse también que el ingreso promedio del hogar en El Salvador es $ 506.91. Las inequida-des que afectan a los hogares se hacen más eviden-tes al considerar el ingreso promedio según quintil

de ingresos: mientras en los dos quintiles más po-bres, el ingreso promedio es de $ 121 y $ 229, res-pectivamente, en el más rico llega a $ 1,058, según datos de la EHPM 2012. Esta distribución indica que no es hasta el tercer quintil de ingresos que los ho-gares alcanzan un nivel suficiente para cubrir míni-mamente sus necesidades básicas (UNICEF, 2013).

Asimismo, esta información indica que en El Sal-vador, la pobreza no afecta a todo el territorio por igual: su incidencia es mayor en áreas rurales que en las urbanas. De acuerdo con las cifras de la EhPM 2012, un 43.3 % de los hogares residentes en el área rural vivían en condición de pobreza total, en comparación al 29.9 % en áreas urbanas. En las áreas rurales, 13.6 % de los hogares sufría los efec-tos de la pobreza extrema.

Esta panorámica indica que 1 de cada 3 hogares en el país tiene problemas para satisfacer sus necesi-dades básicas, debido a la insuficiencia de ingresos. Es previsible que estos atraviesen múltiples dificul-tades para adquirir en el mercado bienes y servi-cios de carácter fundamental para el sustento de sus miembros, como alimentos, vestimenta, medi-cinas, etc. Precisando este análisis para hogares con niñas, niños y adolescentes, es posible apreciar la considerable mayor incidencia de pobreza en com-paración con aquellos en los que no hay menores de 18 años, independientemente del área de resi-dencia (gráfico 2).

cuadro 1el Salvador: número y porcentaje de hogareS en Situación de pobreza extrema y total por área de reSidencia, en 2012

pobreza extrema (%) pobreza total (%)

Rural 75,487 13.6 241,367 43.3

Urbano 70,064 6.5 320,253 29.9

total 145,551 8.9 561,620 34.5

FUente: Elaboración propia a partir de EhPM, DIGESTYC, 2012.


gráfico 2 el salvador: porcentaje de hogareS con nna y Sin nna en Situación de pobreza extrema y total, en 2012

60

50

40

30

20

10

0

Rural Urbano

Pobreza extrema Pobreza total Pobreza extrema Pobreza total

Familias sin NNA Familias con NNA

FUente: Elaboración propia a partir de tabulaciones especiales de EhPM, DIGESTYC, 2012.

3.67.6

16.3

25.1

8.2

15.9

37.7

50.4

Según los resultados de la EhPM 2012, la pobreza total en función de los ingresos monetarios es más del doble en hogares con presencia de NNA que en hogares sin NNA. Visto de otra forma, 1 de cada 2 hogares donde habitan NNA está en situación de pobreza en El Salvador, proporción que desciende a 1 de cada 4 para hogares sin NNA.

Realizando el ejercicio de visualizar la distribución de la incidencia de la pobreza de ingresos en fun-ción de subgrupos de edad y área de residencia (gráfico 3), es posible apreciar que esta afecta de manera considerablemente alta a niñas y niños menores de 12 años. La diferencia es sustantiva si se compara, por ejemplo, la población menor a

12 años y la mayor de 65 años. Además, la proba-bilidad de experimentar una situación de pobreza de ingresos en los hogares, aumenta despropor-cionadamente para niñas y niños que viven en el área rural. Resulta claro que la niñez, en particular la primera infancia y niñez temprana, enfrenta un escenario adverso en El Salvador y es esperable que vea sus oportunidades de desarrollo severa-mente comprometidas. Eso se desprende del aná-lisis que considera que su bienestar depende solo de su nivel de consumo de bienes y servicios en el mercado. Al tener en cuenta solo las necesida-des alimentarias, los hogares donde habitan estas niñas y niños no cuentan con recursos suficientes para proveerlas.


gráfico 3 el salvador: porcentaje de la población en Situación de pobrezatotal Según Subgrupo de edad y área de reSidencia, en 2012

Rural Urbano

0 a 6 años 7 a 11 años 12 a 17 años 18 a 29 años 30 a 64 años 65 y más


70

60

50

40

30

20

10

0

45.3

60.2

46.7

60.4

41.8

54.5

32.1

44.4

29.8

45.2

30.7

42.2

Al tomar en consideración el tamaño de las fami-lias, se tiene que un mayor número de niñas, niños y adolescentes al interior de los hogares, eleva sig-nificativamente la probabilidad de que el hogar se encuentre en situación de pobreza. Al comparar los hogares donde hay 6 NNA o más respecto a los ho-gares en los que no hay NNA, la probabilidad de que el hogar sea pobre se incrementa en cuatro veces, y la probabilidad de que el hogar esté en situación de

pobreza extrema se incrementa más de siete veces. Es decir, a medida que aumenta el número de NNA en los hogares, estos se ven compelidos a una si-tuación de pobreza. Con ello, se reducen las posibi-lidades para que ellas y ellos puedan satisfacer sus necesidades alimentarias, y acceder a garantías y oportunidades para su desarrollo integral en igual-dad de condiciones respecto a la niñez que crece en hogares no pobres (gráfico 4).

gráfico 4 el salvador: porcentaje de hogareS en Situación de pobreza Según número de nna que habita en Su interior, en 2012

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Pobreza extrema Pobreza total

Sin NNA 1 NNA 2NNA 3NNA 4NNA 5NNA 6 o más NNA

FUente: Elaboración propia a partir de tabulaciones especiales de la EhPM, DIGESTYC, 2012.

18.8

29.3

6.3

42.6

8.8

53.8

16.2

66.3

22.2

73.9

31.9

4.8

82.2

38.3


Finalmente, es relevante conocer los factores que inciden en la vivencia de la pobreza en hogares con NNA (gráfico 5). Comparando hogares pobres y no pobres con NNA, se tiene que un factor determi-nante es el nivel de escolaridad del jefe o la jefa de hogar. Mientras en 77 % de los hogares en po-breza con NNA, su jefe o jefa no ha completado la educación básica, en los hogares no pobres este porcentaje desciende al 50 %; además, se verifica un incremento sustantivo de no pobres en aque-llos hogares donde el jefe o jefa ha alcanzado una escolaridad promedio de educación media y más.

Por otra parte, se identifica una relación positiva entre la situación de pobreza y la inactividad del jefe o jefa de hogar4. Resulta preocupante, no obs-tante, que en más del 75 % de los hogares con NNA en situación de pobreza, la o el jefe de hogar se en-cuentre ocupado, lo que indica la insuficiencia de los ingresos laborales para garantizar un nivel ade-cuado de vida a los miembros de su hogar. Si bien sería relevante probar esta relación para el caso

donde dos o más adultos se encuentren ocupados, esta información indica la dificultad que enfrentan los hogares con NNA para acceder a trabajos decen-tes en el país.

algunaS conSideracioneS para el análiSiS multidimenSional de laS privacioneS que afectan a la infancia

Preliminarmente, es posible desprender varias alertas de los datos aquí presentados. En pri-

mer lugar, y aun considerando las limitaciones de la medición de pobreza en función de los ingresos, es evidente que la mayoría de esta población vive en una situación en la que, de adquirir todos los bienes y servicios en el mercado, estos serían insuficientes para satisfacer sus necesidades más fundamenta-les, y en particular, la de niñas, niños y adolescentes que habitan en su interior.

gráfico 5 el salvador: porcentaje de hogareS con nna en Situación de pobreza y no pobreS Según Sexo, ocupación y eScolaridad del jefe de hogar, en 2012

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Familias con NNA en pobreza total Familias con NNA no pobres

hombre Mujer


66.767.3

33.332.7

49.9

76.5

16.313.8

34.0

10.0

83.0

76.0

1.05.0

15.019.0

Sexo jefe de hogar

Básica incompleta

Mediaincompleta

Mediacompleta

y más

escolaridad jefe de hogar Ocupación jefe de hogar

Ocupado Desocupado Inactivo


Las cifras son preocupantes si se considera que el acceso a este umbral de necesidades básicas forma parte irrenunciable de un pacto tácito entre socie-dad y Estado, y constituye un supuesto fundamental del ejercicio de derechos de la ciudadanía. Previen-do que estos hogares no logran dar cumplimiento a los requerimientos alimentarios de niñas y niños, se anticipan nudos críticos complejos para erradicar la pobreza y disminuir la presión que pesará sobre el Estado para implementar políticas remediales en la adultez (OECD, 2009). En particular, es muy grave que más de la mitad de niñas y niños en sus prime-ros años de vida, crezcan sin las debidas condiciones para alcanzar un desarrollo pleno en su adultez.

El mensaje para las políticas públicas es claro: la infancia requiere de atención urgente respecto del diseño de estrategias para la erradicación de su po-breza y para que los hogares donde habita, cuenten con condiciones mínimas que garanticen un nivel básico de bienestar, como única vía para detener el sacrificio constante del potencial de generaciones enteras en el país.

En segundo lugar, los datos también ilustran algunos rasgos del contexto o entorno familiar del hogar en el que crecen niñas y niños en situación de pobreza. Muestran la estrecha interrelación entre la pobreza experimentada por otros miembros adultos del ho-gar y la infancia, y apuntan la necesidad de considerar otras variables, además del ingreso, para caracterizar las privaciones que afectan a este grupo y a sus ho-gares en El Salvador. Niñas, niños y adolescentes que viven en hogares cuyos padres y madres no lograron alcanzar un mínimo de escolaridad, ni pueden ejercer plenamente su derecho al trabajo decente, son sig-nificativamente más pobres que quienes habitan en hogares donde estas garantías han logrado alcanzar-se. Los impactos de esta pobreza, con una alta proba-bilidad, se extenderán a lo largo de las generaciones, según indica la evidencia (OECD, 2009 y 2011).

Un análisis multidimensional de las privaciones en la infancia permitirá averiguar tempranamente cuáles son los factores prioritarios que se deben atender en estos hogares, para garantizar un futuro sustentable en el país.

notas del capítulo

1/ Se incluyen los ingresos por empleo, agropecuarios y

por remesas. Dentro del primer ítem, se incluyen los in-

gresos asociados a las transferencias monetarias de tipo

contributivo y no contributivo que reciben los miembros

de los hogares.

2/ La CEPAL actualiza regularmente los datos de pobreza

e indigencia (o pobreza extrema) para todos los países de

América Latina. Para ello, se genera una línea de pobreza

y una línea de indigencia, construidas a partir del método

del costo de las necesidades básicas. La línea de indigencia

equivale al valor de una canasta básica de alimentos capaz

de cubrir las necesidades nutricionales de la población. La

línea de pobreza incluye esta canasta y agrega el costo de

un conjunto de necesidades básicas no alimentarias, para

lo cual se multiplica la línea de la indigencia, a partir de

2007, por un factor variable para las áreas urbanas y rura-

les, reflejando la diferencia entre la evolución de precios de

los alimentos, y la del resto de bienes y servicios. De este

modo, la línea de indigencia se actualiza mediante la varia-

ción del índice de precios al consumidor (IPC) de alimentos,

mientras que la parte de la línea de pobreza que correspon-

de al gasto en bienes y servicios no alimentarios se actuali-

za mediante la variación del IPC correspondiente.

3/ De acuerdo a DIGESTYC, los hogares en pobreza extre-

ma son aquellos que no alcanzan a cubrir con sus ingresos

el costo per cápita de una canasta básica alimentaria. La

pobreza general o total incluye a los hogares en pobreza

extrema y relativa, esta última definida como aquellos

cuyos ingresos no alcanzan a cubrir el costo per cápita de

dos canastas básicas alimentarias (canasta básica amplia-

da), que en la zona urbana se estima en $ 347.86 y en la

zona rural en $ 258.78 dólares mensuales. Es importante

considerar que los datos de pobreza total de CEPAL no son

coincidentes con las estimaciones oficinales de DIGESTYC,

ya que las cifras de CEPAL consideran ajustes especia-

les a las líneas de pobreza y pobreza extrema, de acuer-

do al método de las necesidades básicas insatisfechas.

4/ La población económicamente inactiva es el grupo

de personas que estando en edad de trabajar no tra-

bajan ni buscan activamente empleo. Ejemplo de este

grupo son los estudiantes, amas de casa, jubilados, etc.

(DIGESTYC, 2012).


04/un maPa Preliminar de Privaciones de derechos de la niñez y la adolescencia en el salvador

Considerando la relevancia de identificar y abordar con especificidad las pri-vaciones que experimenta la NNA en el país, este capítulo expone un ejercicio que analiza el nivel de privación respecto de su ejercicio de derechos y acce-so a oportunidades para el desarrollo integral. Para ello, se amplía, desde una perspectiva salvadoreña, el ejercicio realizado por CEPAL y UNICEF en 2010 para medir la pobreza infantil en 18 países de América Latina (anexo 1).

El capítulo explora la aplicación de la metodología de la medición multidi-mensional de la pobreza desarrollada a partir de los indicadores de bristol y adaptada por CEPAL-UNICEF para la información más reciente con la que se cuenta en El Salvador. Se emplea la información resultante de la EHPM de El Salvador de los años 2004, 2009, 2011 y 20121. La propuesta inicial CEPAL-UNICEF se modifica levemente. El principal cambio a la metodología consistió en adaptar los umbrales regionales a la realidad salvadoreña e in-corporar a la definición de la pobreza el trabajo infantil y el rezago educativo como dos privaciones importantes.

La medición no considera el ingreso como una dimensión de privación de de-rechos, aunque sí lo incluye en la identificación de la pobreza total. Se recono-ce la privación de ingresos que padecen niñas, niños y adolescentes como una

caPítulo 4 | un mapa preliminar de privacioneS de derechoS de la niñez y la adoleScencia en el Salvador 41caPítulo i | contexto Socioeconomico de el Salvador 41 41


medición complementaria, que indica las restriccio-nes potenciales que experimentan para la satisfac-ción de sus necesidades básicas en el mercado. Así, los ingresos se reportan como parte de la situación de privación total que enfrenta este grupo en el país.

De esta forma, la identificación de las privaciones de los derechos de la NNA se realiza en estricto apego a un enfoque de derechos. Por una parte, el estar bajo el umbral definido para alguna de las dimensiones determina el que esa niña o niño esté en una situa-ción de privación. Se asume que estas privaciones no son intercambiables entre sí bajo un enfoque de unión. Por otra parte, la inclusión de las dimensiones consideradas en la medición, junto al criterio práctico de disponibilidad de información, se fundamentan en argumentos normativos vinculados con los compro-misos adquiridos nacional e internacionalmente por el Estado salvadoreño en relación con el bienestar so-cioeconómico de la infancia. Los derechos considera-dos para este ejercicio, en base a la información dis-ponible en la EhPM, son: el derecho a la educación; a un nivel de vida adecuado para el desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social —dentro del cual se incluyen las dimensiones de nutrición y vivienda—; al disfrute del más alto nivel posible de salud —dentro del cual se incluye el disfrute de servicios sanitarios básicos, como agua y saneamiento—; a la protección contra la explotación económica —en el caso del tra-bajo infantil— y a la información2.

umbraleS de privación multidimenSional y Su actualización para el caSo de la niñez y la adoleScencia en el Salvador

Según el enfoque adoptado, medir multidimen-sionalmente las privaciones de derechos en la

infancia conlleva identificar, en primer lugar, quié-nes están en situación de privación de derechos, y posteriormente, agregar las privaciones para crear un indicador general del grado de privación.

La identificación de los privados, en el enfoque mul-tidimensional, debe hacerse a partir de un número determinado de dimensiones a ser consideradas.

Para cada dimensión es necesario definir un umbral, a partir del cual se determina si la persona está o no privada de dicha dimensión. Siguiendo el ejercicio de CEPAL-UNICEF (2010), se definen dos tipos de umbrales para cada dimensión: severo y moderado. Se considera que una niña o niño experimenta una privación severa si esta genera efectos irreversibles en su bienestar. Por otra parte, una privación se con-sidera moderada si, aun teniendo un impacto impor-tante en el ejercicio de derechos de la NNA, puede ser reversible en el mediano plazo, de mediar esfuer-zos destinados a su superación. La privación total identifica a aquellas niñas y niños que experimentan, al menos, una privación moderada o severa.

Una vez definidos los criterios, es necesario esta-blecer el índice (agregado) de pobreza multidimen-sional. Este se determina con base en una función que depende de los umbrales y de las dimensiones definidas y, a la vez, indica la extensión de las priva-ciones en el país, tanto en términos de su inciden-cia, como en la distancia con respecto a la línea de pobreza y la severidad.

índice de pobreza multidimenSional

bourguignon y Chakravarty (2003) propo-nen un índice que es, a su vez, una extensión del propuesto por Foster Greer y Thorbecke (FGT), cuya expresión es:

Pθ (X;z)=1/n ∑ ∑ aj . (1 - )

Donde zj representa los umbrales en cada una de las j dimensiones, n el total de la po-blación, xij la característica de la persona i en la dimensión j, Sj la población en condición de pobreza, m el número de dimensiones, aj un ponderador para cada una de las di-mensiones, cuya suma debe ser igual a 1. Finalmente θj, al igual que los índices FGT, cuando θj = 0 nos indicará la incidencia de la pobreza, cuando θj = 1 nos indicará la brecha de la pobreza y cuando θj = 2 nos indicará la severidad.

m

j=1 i sj

θjxijzij

caPítulo 4 | un mapa preliminar de privacioneS de derechoS de la niñez y la adoleScencia en el Salvador 43

FUente: CEPAL-UNICEF, 2010.

cuadro 2 umbraleS de privación de derechoS en la infancia definidoS en el eStudio cepal-unicef, 2010

dimenSioneS privación moderada privación Severa

artículo violado de la convención internacional Sobre loS derechoS del niño

Nutrición Insuficiencia ponderal mo-derada-grave (desnutrición global) o baja talla para la edad de moderada a grave (desnutrición crónica): me-nos de 2 desviaciones están-dar respecto del patrón de referencia.

Insuficiencia ponderal grave o baja talla para la edad gra-ve (desnutrición crónica): menos de 3 desviaciones es-tándar respecto del patrón de referencia.

24 (2) (c) Salud

Agua potable Origen del agua por pozo o noria.Suministro de agua fuera de la vivienda y fuera del predio (pilones públicos, camiones, aljibe u otros).

Origen inseguro del agua (ríos, vertientes).

24 (2) (e) Salud

Saneamiento (conexión al sistema de alcantarillado / eliminación de excretas)

Sin conexión a alcantarillado (por ejemplo, pozos negros) o acceso fuera de la vivien-da o predio.

Sin servicio de eliminación de excretas (por ejemplo, directo al río).

24 (2) (c) Salud

Vivienda (razón de personas por dormitorio, material del piso, de los muros y del techo)

Hacinamiento: 3 o más per-sonas por dormitorio.Viviendas con piso de tierra, y materiales de construcción inseguros.

Hacinamiento: 5 o más per-sonas por dormitorio.Viviendas transitorias, mu-ros o techos fabricados con materiales de desechos.

27 (3) Estándar de vida

Educación Niñas, niños y adolescentes que, habiendo asistido a la escuela, la abandonaron antes de completar la ense-ñanza secundaria.

Niñas, niños y adolescentes que no han asistido nunca a la escuela.

28 (1) (a) y (b) Educación

Información: acceso a electricidad, tenencia de radio, televisión o teléfono

Sin acceso en la vivienda a electricidad, a teléfono (fijo o móvil) a radio y televisión (al menos 2 componentes).

Sin acceso en la vivienda a electricidad, a teléfono (fijo o móvil) a radio y televisión (simultáneamente).

13/17 Información

basándose en las definiciones de pobreza de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social y de la Asamblea General de Naciones Unidas, y en la dis-ponibilidad de información estadística en los países de América Latina y el Caribe, CEPAL-UNICEF (2010) retoma las dimensiones que comprenden las ne-cesidades básicas cuya satisfacción es clave para el

desarrollo infantil y que expresan derechos vulnera-dos por la pobreza. Estas dimensiones son la nutri-ción, el acceso al agua potable, al saneamiento, la vivienda, la educación y la información3. El cuadro 2 reproduce los umbrales e indicadores definidos en el estudio mencionado.


Para el caso de El Salvador, en un ejercicio liderado de manera conjunta entre la Secretaría Técnica de la Presidencia y UNICEF, entre octubre y diciembre de 2012, se pusieron en discusión estas definiciones y umbrales por dimensión4. Con esto se buscó validar y fortalecer cada dimensión de manera que refleje la realidad de las privaciones de derechos en la infancia salvadoreña y los consensos técnicos y políticos del país, traduciendo estas recomendaciones en ajustes a los indicadores que pudieran realizarse conforme a la disponibilidad de información en la EHPM.

Para el presente ejercicio, se hacen 4 modificacio-nes principales a los umbrales previamente defini-dos, las que se aplican a 3 dimensiones considera-das en la medición original (vivienda, saneamiento y educación) y a la incorporación de una dimensión nueva de pobreza infantil en este ejercicio (trabajo infantil) (cuadro 3).

primera modificación: material del techo de la vivienda

De acuerdo con el enfoque de CEPAL-UNICEF (2010), una de las dimensiones en las que la infancia sal-vadoreña está más privada en El Salvador es en la calidad de la vivienda5. Así, la primera modificación, relacionada con el umbral de esta dimensión, surge de la revisión exhaustiva de las dinámicas que ex-plican la alta incidencia de su privación en los ho-gares del país. Se concluyó que la alta incidencia de la pobreza en la medición regional, se explica por-que se consideró que vivir en una casa con techo de asbesto (conocido como duralita) resulta en una privación moderada.

No obstante, el uso de fibras de cemento es muy po-pular en El Salvador. De acuerdo con la EHPM 2012 más del 35.2 % de los hogares utilizan fibra de ce-mento como material para sus techos. Si bien el uso de este material disminuye a medida que aumenta el ingreso, la alta comercialización y utilización por urbanizaciones formales (paredes de concreto, piso de cemento y acceso a todos los servicios básicos) de este material, no necesariamente significa una privación en El Salvador. Tras discutir esta situación en los foros especializados, se acordó eliminar este

indicador como parte de la medición. Fundamen-talmente, en esta decisión se aludió a la dificultad para distinguir a simple vista el asbesto.

Segunda modificación: uSo Simultáneo de letrinaS y pozoS

Una segunda variación respecto del umbral origi-nal se refiere a los hogares donde la eliminación de excretas se realiza a través de letrinas y, al mismo tiempo, se extrae el agua para el consumo por me-dio de pozos en la propiedad. En estos hogares, el acceso a saneamiento no es el adecuado y podría existir contaminación cruzada de las aguas, por lo que esta condición se considera como privación moderada en la dimensión de saneamiento, esce-nario distinto al planteamiento original de la medi-ción del enfoque CEPAL-UNICEF de 2010.

tercera modificación: derecho a la educación

En tercer lugar, se modifica el umbral de educa-ción. Se considera que una niña, niño o adoles-cente que haya abandonado la escuela antes de terminar la secundaria está privado severamente del derecho a la educación y no de manera mo-derada como se plantea en el ejercicio original. Además, se considera que la educación deberá de iniciar a partir de los 4 años, es decir un menor entre 4 y 6 años que no asista a una parvularia o centro de educación inicial estaría siendo pri-vado de su derecho a la educación. Por último, se incluye el rezago educativo como un indicador de la mala calidad del sistema educativo. Si el sis-tema educativo no es capaz de responder a las diferencias en los proceso de aprendizaje, o a las situaciones socioeconómicas de las alumnas y los alumnos, y la única alternativa es que los alumnos vayan rezagados, el sistema carece de la calidad adecuada. El rezago, por otro lado, es un factor de riesgo para que, en el futuro, las niñas, niños y adolescentes abandonen la escuela. Es por ello que se considera que una niña, niño o adolescen-te que esté en la escuela con 2 años de rezago está en una condición de privación moderada de su derecho a la educación.


cuarta modificación: trabajo infantil

Finalmente, se adiciona una séptima dimensión al análisis, el trabajo infantil. Al discutir en las mesas técnicas con entidades de gobierno y expertos en el tema, se consensuó que una niña, niño o adoles-cente que realice trabajo infantil6 se ve seriamente

privado y en situación de pobreza. En el marco de referencia de la medición de trabajo infantil pro-puesto por el Comité sobre Medición de Trabajo Infantil en El Salvador7, se reconoce como trabajo infantil a la participación de los niños en formas de trabajo prohibidas, que deben ser eliminadas por ser física, mental, social o moralmente dañinas, de acuerdo con la legislación nacional.

cuadro 3 umbraleS de privación definidoS para el ejercicio preliminar de medición de laS privacioneS multidimenSionaleS de derechoS en la infancia en el Salvador

dimenSioneS privación moderada privación Severa

Nutrición Insuficiencia ponderal moderada-grave (desnutrición global) o baja talla para la edad moderada a grave (desnutrición cró-nica): menos de 2 desviaciones estándar respecto del patrón de referencia.

Insuficiencia ponderal grave o baja talla para la edad grave (desnutrición crónica): menos de 3 desviaciones estándar respec-to del patrón de referencia.

Agua potable Origen del agua por pozo o noria.Suministro de agua fuera de la vivienda y fuera del predio (pilones públicos, camio-nes, aljibe u otros).

Origen inseguro del agua (ríos, vertientes).

Saneamiento (conexión al sistema de alcantarillado / eliminación de excretas)

Sin conexión a alcantarillado (por ejemplo, pozos negros) o acceso fuera de la vivienda o predio.Letrinas cuando la fuente de abastecimien-to de agua es pozo.

Sin servicio de eliminación de excretas (por ejemplo, directo al río).

Vivienda (razón de personas por dormitorio, material del piso, de los muros y del techo)

Hacinamiento: 3 o más personas por dor-mitorio.Viviendas con piso de tierra, y materiales de construcción inseguros (bahareque, paja o palma, lámina metálica mala).

Hacinamiento: 5 o más personas por dormitorio.Viviendas transitorias, muros o techos fabricados con materiales de desechos.

Educación Niñas, niños y adolescentes en educación básica o media (7 a 18 años) con 2 años de rezago en el sistema escolar.Niñas y niños que no asisten a la parvularia (mayores de 4 años).

Niñas, niños y adolescentes que nunca han asistido a la escuela (mayores de 4 años).

Niñas, niños y adolescentes que habiendo asistido a la escuela, la abandonaron antes de finalizar la educación media (secundaria).

Información: acceso a electricidad, tenencia de radio, televisión o teléfono

Sin acceso en la vivienda a electricidad, a teléfono (fijo o móvil) a radio y televisión (al menos 2 componentes).

Sin acceso en la vivienda a electricidad, a teléfono (fijo o móvil) a radio y televisión (simultáneamente).

Trabajo infantil Niñas y niños catalogados por el Comité sobre Medición del Trabajo Infantil, como trabajadores infantiles, mayores de 14 años realizan trabajo infantil no peligroso y que asisten a la escuela.

Niñas y niños catalogados por OIT como trabajadores infantiles, mayores de 14 años que realizan trabajo peligroso o no asisten a la escuela.

FUente: Elaboración propia.


Las dimensiones consideradas son las siguientes: 1) trabajo peligroso, aquel que por su naturaleza o por las condiciones en que se realiza (ya sea en industrias o al interior del hogar), pone en peligro el bienestar de la niñez y por tanto es prohibido; 2) largas jornadas de trabajo: para niñas y niños menores de 16 años no deberá exceder de 6 horas diarias o 34 semanales (art. 60, Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, LEPINA); en el caso de los adolescentes mayores de 16 años, la jornada laboral no podrá ser mayor de 8 horas diarias o 44 horas semanales (art. 161, Código de Trabajo); y 3) quehaceres domésticos de carácter peligroso, referidos a aquellas actividades peligro-sas, no remuneradas de la vida cotidiana que se realizan al interior del hogar. Adicionalmente, los menores de 14 años ocupados se consideran siem-pre en situación de trabajo infantil, en atención a lo normado por la LEPINA.

Se considera que si una niña, niño o adolescente es un trabajador infantil ha sido violado su derecho a ser protegido contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pue-da ser peligroso o entorpecer su educación, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social, de acuerdo con la convención de los Derechos del Niño. bajo este precepto, en El Salvador se considera que todo niño, niña o adolescente que esté en cualquier for-ma de trabajo infantil está privado de protección y, por tanto, es pobre. Además, la incorporación de esta dimensión es una forma de aproximarse a la consideración de la pobreza de tiempo que puede afectar severamente a la NNA.

Los umbrales del cuadro 3 serán los utilizados en el presente análisis de las privaciones multidimensio-nales de derechos en la infancia. Estos se aplican para los años 2004, 2009, 2011 y 20128.

Una vez definidos los criterios de identificación, se hace la agregación de acuerdo con la fórmula pro-puesta por bourgignon y Chakravarty. Para el ejer-cicio de medición que se detalla a continuación, se adopta el enfoque de unión, por ser coherente con la definición de pobreza basada en derechos9.

fuenteS de información para eSte ejercicio

La EHPM es una encuesta realizada desde 1975 y con periodicidad anual ininterrumpida desde

1997 a la fecha. Tiene una cobertura nacional, por área urbana y rural, área Metropolitana de San Salvador (AMSS), por departamentos y a nivel de 50 municipios autorepresentados. Busca dar infor-mación sobre las características socioeconómicas de la población en el área demográfica, de condi-ciones de vida, educación, empleo e ingreso, salud, remesas familiares y gastos del hogar. El marco muestral de la EhPM utiliza un diseño multietápi-co estratificado; se basa en una muestra maestra derivada del censo de población de 2007, a partir del cual se construyen las unidades primarias de muestreo (UPM) y posteriormente unidades se-cundarias de muestreo (USM) que contienen alre-dedor de 150 hogares o menos, que deben de es-tar dentro de un solo municipio. Posteriormente, el nivel de estratificación corresponde a los dominios departamentales y 50 municipios autorepresenta-dos (DIGESTYC, 2011).

Dado que la EHPM no mide el estado nutricional de los menores de 5 años, y que este es una dimensión importante para definir las privaciones de la infancia, se utiliza un modelo econométrico desarrollado por CEPAL-UNICEF para imputar en la EhPM la probabi-lidad de que un menor de 5 años tenga desnutrición global y crónica, tanto para los niveles graves como moderados (CEPAL-UNICEF, 2010). El modelo se es-timó utilizando los datos de la Encuesta Nacional de Salud Familiar de 1985, FESAL (ADS, 1985). Se utilizó un modelo surveylogistic (anexo 2), que determina la probabilidad de estar en desnutrición a partir de características socioeconómicas de la población (ha-cinamiento, acceso a agua potable, a saneamiento, la educación de la madre, entre otros).

Un 1.7 % de los menores de 5 años estaban en si-tuación de desnutrición global grave (bajo peso para la edad, -3 desviaciones estándar) y el 9.3 % en si-tuación de desnutrición global moderada (bajo peso para la edad, -2 desviaciones estándar) de acuerdo a la imputación (cuadro 4).


cuadro 4taSaS de deSnutrición imputadaS en la ehpm a partir del modelo utilizado en el eStudio cepal-unicef (2010)

deSnutrición global moderada deSnutrición global grave total

No Sí

no 89.5 1.2 90.7

Sí 8.8 0.4 9.3

total 98.3 1.7 100

FUente: Elaboración propia sobre la base de FESAL 1985 (ADS, 1985) y EhPM, DIGESTYC, 2004, 2009, 2011 y 2012.

deSnutrición crónica moderada deSnutrición crónica grave total

No Sí

no 80.1 1.7 81.9

Sí 16.6 1.5 18.1

total 96.8 3.2 100

Para todas las restantes dimensiones e indicado-res definidas para la medición (cuadro 3), la EhPM proveía de información suficiente para construir el análisis propuesto.

medición de laS privacioneS multidimenSionaleS de derechoS que aquejan a la nna en el Salvador: un ejercicio preliminar (2004-2012)

Basados en las EHPM y la metodología y umbra-les descritos previamente, en 2004, 75.2 % de

las niñas, niños y adolescentes vivían en una situa-ción de privación multidimensional, viendo vulne-rados al menos uno de sus derechos de manera severa o moderada. La incidencia de esta situación se redujo sostenidamente hasta llegar a 60.4 % en 2012 (gráfico 6).

A manera de contraste, como muestra el gráfico 6, si se consideran solo los ingresos monetarios de

los hogares donde habitan niñas, niños y adoles-centes, la incidencia de la pobreza en este grupo ha sido más fluctuante durante la misma década. Esto debido a las variaciones en los precios de los alimentos, que afectan la capacidad de los hogares para solventar sus necesidades en el mercado. En cambio, el análisis de las privaciones de derechos ilustra el impacto que tienen inversiones públicas sostenidas en áreas claves para el desarrollo de la niñez, como, por ejemplo, la expansión de la cober-tura educativa o de los servicios básicos.

Además, el que la incidencia de privaciones multi-dimensionales sea siempre superior a la insuficien-cia de ingresos refleja la capacidad de la primera medición para identificar a niñas, niños y adoles-centes que, de otra forma, permanecerían invisibi-lizados como privados con respecto al ejercicio de sus derechos.

En el enfoque multidimensional, la profundidad de las privaciones mide la distancia promedio entre el conjunto de privaciones graves que afecta a cada


gráfico 6 el salvador: incidencia de laS privacioneS multidimenSionaleS de derechoS y la pobreza por ingreSoS en la infancia, 2004-2012

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Medición multidimensional Pobreza por ingresos

2004 2009 2011 2012

FUente: Elaboración propia sobre la base de EhPM, DIGESTYC, 2004, 2009, 2011 y 2012.

50.1

75.2

52.9

64.4

57.662.7

50.0

60.4

gráfico 7 el salvador: evolución de la profundidad de laS privacioneS de derechoS en la infancia, 2004-2012

14

12

10

8

6

4

2

0

Medición multidimensional Pobreza por ingresos

2004 2009 2011 2012


12.0

8.8 8.27.9

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

39.240.6

39.8

37.1

Prof

undi

dad

med

ició

n m

ulti

dim

ensi

onal

Prof

undi

dad

pobr

eza

por

ingr

esos


niña y niño, y los umbrales que permitirían consi-derarlo como no privado (CEPAL-UNICEF, 2010). A diferencia de la medición de pobreza por ingreso, donde la profundidad puede expresarse como por-centaje de la línea de la pobreza, en el enfoque mul-tidimensional el concepto de profundidad es menos intuitivo. Por ejemplo, en 2012, a las niñas, niños y adolescentes en El Salvador les hacía falta 37.1 % de la canasta básica en promedio para poder salir de una situación de insuficiencia de ingresos. En la medición multidimensional, puede ser útil pensar en la profundidad como una medida de distancia al umbral donde cero implica que está en el umbral de privación y 100 que está en la máxima distancia posible del umbral. Al igual que la incidencia, la pro-fundidad de la pobreza ha disminuido entre 2004 y 2012, de un valor de 12.04 al 7.88, es decir, la distan-cia promedio para superar las privaciones se ha ido acortando (gráfico 7).

Otra manera de medir la profundidad de las priva-ciones experimentadas es saber cuántas privacio-nes en promedio están sufriendo las niñas, niños y adolescentes en el país. La incidencia total indica que sufren al menos una privación en las dimen-

siones medidas. En 2004, 75.2 % sufría al menos una privación, mientras que en 2009, esta situación afectaba a 64.4 %, en 2011, a 62.7 % y en 2012, a 60.4 % de la NNA, respectivamente. En promedio, mientras en 2004 la infancia experimentaba priva-ciones en 2.7 dimensiones, en 2012 esta proporción había disminuido a 1.5 (gráfico 8).

La población que sufría más de una privación dismi-nuye significativamente en el tiempo, pasando de 75.2 % en 2004 a 60.4 % en 2012. Al examinar la severidad, se constata que en 2004 46.9 % sufría al menos una privación severa, escenario que dismi-nuye a 37.8 % y 33.4 % en 2009 y 2012, respectiva-mente (gráfico 9).

Seguidamente, es posible identificar la incidencia de las privaciones en cada una de las áreas de de-rechos consideradas en este ejercicio (gráfico 10): i) la falta de acceso al agua potable, ii) la falta de acceso a saneamiento, iii) condiciones de la vivien-da inadecuadas, iv) la falta de acceso a educación, v) la falta de acceso a la información, vi) la falta de acceso a una nutrición adecuada, y vii) la falta de protección contra la explotación económica.

gráfico 8 el salvador: evolución de la Severidad de laS privacioneS de derechoS en la infancia, 2004-2012

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.02004 2009 2011 2012


2.7

1.71.5 1.5


gráfico 9 el salvador: evolución de laS privacioneS de derechoS en la infancia, 2004-2012

FUente: Elaboración propia a partir de tabulaciones especiales de la EhPM, DIGESTYC, 2012.

80

70

60

50

40

30

20

10

0

80

70

60

50

40

30

20

10

0

75.2

60.464.4

36.6

20.6 17.56.62.4 1.6

7.6

46.9

37.833.4

4.5 3.22.2 1.1 0.8

2004 2009 2012 2004 2009 2012

PRIVACIóN TOTAL PRIVACIóN SEVERA

3 o más 1 o más 5 o más

En primer lugar, en las condiciones de vivienda se consideran indicadores de hacinamiento y de mate-riales predominantes de los muros, techos y pisos, que dan cuenta de su “habitabilidad”, conforme la define el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CEPAL-UNICEF, 2010). En El Salvador, 43.6 % de las niñas, niños y adolescentes se veían afecta-dos por las inadecuadas condiciones de la vivienda que habitaban en 2012 (47 % en 2009 y 62.2 % en 2004). Para 2012, alrededor del 17.6 % se ven afecta-dos de forma severa en este aspecto (gráfico 10).

En segundo lugar, la falta de acceso y calidad de los servicios de agua y saneamiento guarda re-lación directa con la morbilidad, desnutrición y mortalidad infantil (CEPAL-UNICEF, 2010). En 2004, 47.6 % de NNA carecía de acceso adecuado al agua potable. Para 2012, la cifra disminuyó significati-vamente al 18.7 % mientras que un 6.3 % estaba severamente privado. Sin embargo, estas cifras son todavía altas.

En tercer lugar, 24.3 % de NNA sufría privaciones respecto al acceso a saneamiento básico en 2004, incidencia que se reducía a 19.3 % en 2012, de manera menos pronunciada que en el caso de los progresos experimentados en acceso a agua. Adi-

cionalmente, 4.8 % sufría privaciones graves en el acceso a saneamiento básico, en 2012.

En cuarto lugar, el aumento de la cobertura educa-cional en El Salvador es uno de los mayores avances en los últimos años, al igual que en la región lati-noamericana. La privación total en esta dimensión se reduce de 28.4 % en 2004 a 20.4 % en 2012. A pesar de estos avances, en 2012, 12.6 % de los me-nores de 18 años tienen privaciones severas para el acceso a la educación y un 7.8 % tienen privaciones moderadas (rezago de 2 años en el sistema educa-tivo). Este último indicador alerta sobre quienes enfrentan una probabilidad más alta de abandonar la escuela en el futuro por no recibir el apoyo ade-cuado del sistema educativo.

En quinto lugar, la privación en el acceso a la infor-mación se incluye aquí como una aproximación al ejercicio del derecho a la participación de la NNA. El supuesto es que quienes tienen acceso a informa-ción básica en el hogar sobre sus derechos podrán mínimamente reclamarlos, en caso de vulneración. La privación en el acceso a la información es medi-da como la falta de acceso a la energía eléctrica y a un medio de comunicación tradicional (radio, tele-visión, teléfono)10. En 2004, 24.4 % de NNA estaba


gráfico 10 el salvador: porcentaje de nna privada en dimenSioneS conStitutivaS de derechoS (2012) y evolución añoS 2004-2012

Total

Vivienda

Educación

Saneamiento

Agua

Información

Trabajo infantil

Nutrición

0 10 20 30 40 50 60 70 80

2004 2009 2012

80

70

60

50

40

30

20

10

0

33.4

17.5

12.6

4.8

6.3

4.9

27.0

26.0

7.8

14.5

12.4

6.2

2.1

4.6Moderados

Severos

AñO 2012

Vivienda

Agua

EducaciónSaneamiento

Información

NutriciónTrabajo infantil

1.6

1.0

FUente: Elaboración propia sobre la base de EhPM, DIGESTYC, 2004, 2009 y 2012

privada de alguna manera del acceso a la informa-ción. Este indicador ha disminuido drásticamente: en 2012, solo 7.8 % estaban en esta situación.

La sexta dimensión es una de las más importan-tes en cuanto refleja impactos severos, no solo en el presente, sino también en el futuro: la desnu-trición infantil. Además de violar el derecho a la alimentación, padecerla incrementa el riesgo de muerte, afecta el desarrollo cognitivo y el estado de la salud de las niñas y los niños por el resto de sus vidas. Considerando que los datos utilizados

corresponden a FESAL 2008 (ADS, 2009), es ade-cuado considerar que alrededor de 5 % de la niñez está privada en esta dimensión a lo largo del perío-do. La imputación en 2012 indica que 5.6 % de esta población tendría esta privación, en función de los resultados de la EhPM para ese año (gráfico 10).

Finalmente, la última dimensión incorporada es la del trabajo infantil. La metodología para medir el tra-bajo infantil es la desarrollada por las instituciones que conforman el Comité sobre Medición de Trabajo Infantil en El Salvador. Esta distingue rigurosamente


entre trabajo permitido y trabajo infantil, el cual es una violación al derecho a la protección contra la explotación económica y, por tanto, es considerado como una privación. La metodología ha sido recien-temente desarrollada por lo que se tienen estimacio-nes confiables para los años 2009, 2011 y 2012, en los que en promedio el 7 % de las niñas, niños y ado-lescentes eran trabajadores infantiles. Para 2004, la cifra calculada es posible que esté subvalorada por-que la boleta de la EhPM de dicho año no permite distinguir con precisión a los niños trabajadores.

Cabe considerar que la disminución de la incidencia de la pobreza infantil se debe principalmente a la disminución en las privaciones de la vivienda, agua, información, saneamiento y educación en el perío-do bajo estudio. Los cambios en nutrición son me-nores (y estadísticamente no significativos, debido a ser una imputación) y las mediciones más confia-bles de trabajo infantil indicarían un leve incremen-to. Este comportamiento nos indica que el acceso a los activos de los hogares ha mejorado de alguna manera en los últimos años y que, por tanto, la pri-vación infantil disminuye, aun cuando su incidencia es todavía bastante alta. Como se observa en el grá-fico 6, la pobreza por ingresos refleja, consecuente-mente, los vaivenes del ingreso y es más sensible a los impactos de crisis económicas. La medición mul-tidimensional, por su parte, hace referencia, princi-palmente, a activos del hogar (características de la

vivienda y capital humano, tanto en salud como en educación), los cuales responden más a la política social pública, captando la mejora en el acceso a los servicios públicos, así como reflejando condiciones sociales que impactan en el largo plazo.

interaccioneS entre dimenSioneS de privación de derechoS

Considerando el principio de indivisibilidad de los derechos humanos así como la estrecha re-

lación entre los mismos, es posible pensar que una privación en una dimensión conlleva a una priva-ción en otra. No obstante, al realizar un análisis sim-ple de correlación en las dimensiones consideradas en el ejercicio, los coeficientes de correlación entre las diferentes dimensiones son bajos, inferiores al 50 % en todos los casos11.

Las dimensiones que muestran un mayor grado de correlación entre sí son las de vivienda, saneamien-to, agua potable e información, todas muy relacio-nadas con los activos del hogar. Así, es de esperar que alguien que habite en una vivienda precaria a la vez tenga poco acceso a los servicios básicos, pero no necesariamente debiera inferirse de esto que tendría un acceso limitado a la educación o nutrición (cuadro 5).

cuadro 5 correlacioneS entre dimenSioneS conStitutivaS del análiSiS de privación multidimenSional en la infancia en el Salvador

nutriciónagua

potableSanea-miento vivienda educación información

trabajo infantil

Nutrición 1.00

Agua potable 0.10 1.00

Saneamiento 0.09 0.23 1.00

Vivienda 0.13 0.27 0.30 1.00

Educación -0.06 0.05 0.02 0.06 1.00

Información 0.08 0.23 0.23 0.25 0.02 1.00

Trabajo infantil -0.03 0.02 0.02 0.06 0.05 0.02 1.00

FUente: Elaboración propia sobre la base de EhPM, DIGESTYC, 2012.


De este ejercicio simple no se puede deducir que una dimensión esté completamente correlacionada con otra y que, por tanto, no esté aportando a la medición multidimensional. Por el contrario, el bajo valor del índice de correlación nos sugiere que cada una de las dimensiones es importante en sí misma.

Un aspecto fundamental de tomar en cuenta es la relación entre la medición multidimensional de las privaciones, que da cuenta que un 60.4% de la NNA está privada en una o más dimensiones cons-titutivas de derechos, y la medición de pobreza por ingresos, que indica que un 50% de la NNA se en-cuentra en situación de pobreza monetaria.

Al asociar ambas medidas, se observa que el 73.1% de la infancia salvadoreña sufre de una o más pri-vaciones en sus derechos y/o cuenta con recursos monetarios insuficientes para satisfacer sus necesi-dades más esenciales. De este porcentaje, el 37.3% se ve afectado por ambas condiciones, el 23.1% no es pobre más sufre privaciones en sus derechos y el 12.7% es únicamente pobre por ingresos. Solo el 29.6% se encuentra libre de pobreza y privaciones a sus derechos (diagrama 2).

Esta relación es aún mayor si se desagrega la po-breza por ingreso entre extrema (por debajo de la canasta básica alimenticia) y relativa (mayor a la ca-nasta básica alimenticia, pero menor a la canasta básica ampliada). Como puede verse en el cuadro 6, 85.2 %12 de la niñez catalogada como pobre ex-trema sufre una o más privaciones, y alrededor del 70.1 %13 de la niñez catalogada como pobre relativa sufre de una o más privaciones (cuadro 6).

Al evaluar la correlación de cada una de las dimen-siones con la pobreza por ingreso (gráfico 11), la privación en información es la que mayor correla-ción guarda con el ingreso. El 82.3 % de las niñas, niños y adolescentes que están privados de infor-mación son a la vez pobres por ingreso (41.6 % son pobres extremos, y 40.7 % son pobres moderados). De igual manera la nutrición guarda una alta corre-lación con el ingreso: 73.5 % de los privados en nu-trición eran pobres de ingreso. Más abajo, siguen las correlaciones entre ingresos y la privación en agua (68.6 %), la privación en saneamiento (69.4 %) y la privación en vivienda (67.9%). La menor corre-lación la tienen la educación (60.7 %) y el trabajo infantil (52.1 %).

diagrama 2 correlación entre la medición de pobreza por ingreSoS y la medición de pobreza por privacioneS conStitutivaS de derechoS, 2012

37.3 %Pobres por ingresos y

con 1 o más privaciones

12.7 %Pobres por

ingresos

23.1 %1 o más

privaciones

FUente: Elaboración propia a partir de EhPM, 2012.

60.4 %1 o más

privaciones

50.0 %Pobreza

monetaria

26.9 %Sin privaciones y no pobres por ingreso



Pobreza extrema Pobreza relativa No pobres

gráfico 11 el salvador: nna privada en alguna dimenSión de derechoS y pobre por ingreSoS, en 2012

Trabajo infantil

Información

Educación

Vivienda

Saneamiento

Agua potable

Nutrición

0 20 40 60 80 100

17.0 35.1 47.9

41.6 40.7 17.7

21.2 39.6 39.3

24.4 43.5 32.1

26.8 42.5 30.6

26.1 42.5 31.4

28.3 45.2 26.5

cuadro 6 relación entre la Severidad de laS privacioneS de derechoS y la incidencia de la pobreza medida por ingreSoS en el Salvador

pobreza multidimenSional

pobre extremo

(por ingreSo)

pobre relativo

(por ingreSo)pobre total(por ingreSo)

no pobre(por ingreSo) total

6 privaciones 0.1 0.1 0.2 0.03 0.2

5 privaciones 0.6 0.5 1.1 0.3 1.4

4 privaciones 1.6 2.1 3.7 1.2 4.9

3 privaciones 3.2 4.8 8.0 3.1 11.1

2 privaciones 3.8 8.4 12.2 6.5 18.7

1 privación 3.4 8.7 12.1 12 24.1

1 o más privaciones 12.7 (85.2%) 24.6 (70.1%) 37.3 (74.6%) 23.1 (46.2%) 60.4

Sin privaciones 2.2 (14.8%) 10.5 (29.9%) 12.7 (25.4%) 26.9 (53.8%) 39.6

Total 14.9 (100%) 35.1 (100%) 50.0 (100%) 50.0 (100%) 100.0


Del total de trabajadoras y trabajadores infantiles, el 41.7 % no sufría de ninguna privación en el área de educación, es decir asistían a la escuela, y no tenían un rezago igual o mayor a 2 años respecto del grado al que asistían. Por otro lado, el 57.8 % restante sí su-fría de alguna privación en el área educativa, ya sea

por no asistir a la escuela o por asistir con un rezago mayor de 2 años. De la niñez que estudia y trabaja, 18.9 %, aproximadamente asiste a la escuela con un rezago mayor de 2 años, siendo esta una población con alta probabilidad de abandonar la escuela antes de terminar la secundaria (cuadro 7).


Cabe destacar que la relación entre trabajo infantil y pobreza puede ser contradictoria, porque, si bien, enviar un menor de edad a trabajar aporta más in-gresos al hogar y por tanto el hogar es menos pro-bable de ser catalogado como pobre de ingreso, se viola un importante derecho de la niñez, que debe ser protegido por el Estado salvadoreño. Lo ante-rior ofrece un argumento poderoso para incluir esta dimensión en la medición que aquí se expone.

reflexioneS a partir del ejercicio de medición multidimenSional

La información que aquí se ha presentado bus-ca impulsar una discusión de país relevante y

profunda, respecto de qué significa e implica la pobreza infantil, más allá de un foco exclusiva-mente centrado en los ingresos y, por ende, en el consumo potencial que pudiera tener un hogar en determinados momentos del tiempo. El análisis que aquí se ha expuesto parte de comprender que las privaciones experimentadas por niñas, niños y adolescentes determinan su pobreza en el momen-to de la medición y tienen impactos en el tiempo, aumentando sus probabilidades de permanecer en esta situación, conforme a lo expresado en los tratados internacionales de derechos humanos y derechos de la niñez.

Intuitivamente, el ejercicio propuesto es simple. Por una parte, busca reconocer los avances que

evidencia el país en inversiones públicas relevantes que abonan directamente al ejercicio de derechos de la NNA. Por otra parte, identifica la necesidad de monitorear las principales brechas de atención en dimensiones que repercutirán, de forma determi-nante, en el acceso a oportunidades de desarrollo durante la infancia y adultez. Al decir que no exis-te plena coincidencia entre quienes se identifican como pobres en función de sus ingresos y quienes están privados en sus derechos, se alude directa-mente al rol de las políticas públicas estatales para garantizar el ejercicio de derechos en la infancia y trascender la acción del mercado en la determina-ción de garantías sociales básicas de ciudadanía.

Siendo la medición altamente sensible a los um-brales determinados para cada dimensión, es clave que la definición de la pobreza multidimensional nazca de un ejercicio participativo: la sociedad en conjunto y los expertos deben definir qué nivel de acceso o qué tipo de servicio es símbolo de pobreza en El Salvador de ahora y qué no lo es, a la luz de los derechos del niño, los convenios ratificados y la legislación nacional.

Muchas de las dimensiones incluidas en este ejer-cicio fueron elegidas por la viabilidad de su me-dición. En su elección primaron tres criterios: su previa incorporación en ejercicios existentes, y en particular, en la medición de la pobreza infantil realizada por CEPAL y UNICEF en 2010; la disponi-bilidad de información estadística apropiada en la EHPM y la validación y opinión expresada por

cuadro 7el Salvador: relación entre el trabajo infantil y el acceSo a la educación, 2012

eStudia actualmente

(1)

rezago educativo14

no eStudia actualmente

(2)

total nna(1 + 2)

Trabajo infantil 95,093 (60.57%)

29,615 (18.86%)

61,916 (39.43%)

157,009 (100%)

FUente: Elaboración propia a partir de EhPM, DIGESTYC, 2012.


expertos sectoriales en sesiones de trabajo desa-rrolladas durante 2012. Sin embargo, siguiendo el enfoque de derechos, se deben incluir todas las dimensiones que constituyan una privación severa en las necesidades básicas de la infancia, a fin de concentrar en estas los esfuerzos de política pú-blica. Dentro de las dimensiones o derechos que no se han podido abordar por falta de una medida efectiva están: el cuido en la primera infancia, el derecho a la alimentación más allá del grave es-tado de la desnutrición, el derecho a la salud y a la recreación, entre otros. Estas dimensiones po-drían ser abordadas en un instrumento específico que levantara información relevante sobre las pri-vaciones de derechos que afectan a la población salvadoreña.

Finalmente, el objetivo de la medición multidimen-sional es señalar que además de la pobreza de in-gresos existen serias privaciones en la población a las que la sociedad debe dar una respuesta y, por tanto, cualquier mejora en el sistema educativo, en los servicios básicos del hogar, en la calidad de la vivienda, en la protección de la infancia ante la explotación económica o en el mayor acceso a la información, deberían dar por resultado una reduc-ción sistemática en las privaciones multidimensio-nales que afectan a la NNA en el país.

notas del capítulo

1/ Al momento del cierre de esta publicación, la última

EhPM publicada correspondía al año 2012.

2/ En el anexo 3 se incluye una descripción detallada de

los contenidos de cada uno de estos derechos.

3/ Se excluye la dimensión salud de la lista de dimensio-

nes consideradas originalmente por la metodología de

Bristol, por la escasa disponibilidad de información com-

parativa en las encuestas de hogares de los países de la

región. Para antecedentes, véase el capítulo 3.

4/ Este proceso se enmarcó en la discusión más amplia

generada en el país para construir una medición oficial

de la pobreza multidimensional en hogares en El Salva-

dor, esfuerzo coliderado por la Secretaría Técnica de la

Presidencia (STP), la Dirección General de Estadística y

Censos (DIGESTYC), el Programa de Naciones Unidas para

el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de Naciones Unidas para

la Infancia (UNICEF). Estas discusiones se han llevado a

cabo entre octubre de 2012 y agosto de 2013. El ejercicio

que aquí se expone busca contribuir a la discusión nacio-

nal en este tema y visibilizar la pobreza infantil, en aten-

ción de su severidad, en cualquier futura medición. En su

preparación, se llevaron a cabo una serie de reuniones,

organizadas conjuntamente por la STP, PNUD y UNICEF

con más de 50 expertos sectoriales provenientes de la

academia, sector público, sociedad civil y organismos in-

ternacionales para cada una de las dimensiones incorpo-

radas en esta medición. Estas reuniones buscaron iden-

tificar posibles adaptaciones a los criterios considerados

para la construcción de la medición de pobreza infantil en

América Latina (CEPAL-UNICEF, 2010), consensuando los

indicadores a ser finalmente incorporados en base a la

disponibilidad de información en la EHPM 2012.

5/ Los resultados de esta medición de pobreza infantil

pueden apreciarse en el anexo 1.

6/ Es importante notar que existe una diferencia entre

trabajo permitido y trabajo infantil. El trabajo permitido

es aquel que desarrollan mayores de 16 años y que está

debidamente regulado, el trabajo infantil por tanto es ile-

gal y los Estados están obligados a su erradicación.

7/ El Comité está compuesto por DIGESTYC-Ministerio de

Economía, Ministerio de Salud, Consejo Nacional de la

Niñez y la Adolescencia, Instituto Salvadoreño para el De-

sarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia, Secretaría

Técnica de la Presidencia y la Organización Internacional

del Trabajo.

8/ En el caso de la medición para 2004, no fue posible

replicar con exactitud la metodología de medición de

trabajo infantil que se ha consensuado en El Salvador a

partir de 2013. Lo anterior responde a que en la boleta de

la EhPM de ese año no se incluyeron variables necesarias

para reproducirla, al no preguntársele a los menores por

su situación laboral ni las jornadas de trabajo.

9/ Para mayores antecedentes, véase la discusión pro-

puesta en el capítulo 3.


10/ Sería atendible que, en futuras mediciones, se con-

sidere el acceso a internet como un medio de comunica-

ción importante, y su no acceso como privación.

11/ Se considerarían como no significativas correlaciones

menores al 50 %.

12/Equivale al cociente entre el total de NNA que viven

con al menos una privación (12.8 %) y al mismo tiempo

son catalogados como pobres extremos en función de su

nivel de ingresos (15 %).

13/ Equivale al cociente entre el total de NNA que viven

con al menos una privación (24.6 %) y son catalogados

simultáneamente como pobres relativos en función de su

nivel de ingresos (35 %).

14/ Los NNA que experimentan rezago educativo son una

fracción de los que estudian actualmente.


05/construir un Pacto de garantías sociales desde la niñez y la adolescencia

Como se ha evidenciado en este volumen y, en particular, en los últimos dos capítulos, la situación de la NNA en El Salvador ha mejorado relativa-mente durante la última década, pero aún subsisten agudas privaciones en diversas dimensiones de su bienestar. La pobreza monetaria –vinculada estrechamente con la capacidad de consumo de un umbral mínimo de ali-mentos– ha mostrado una evolución irregular, con una tendencia a la me-jora; no obstante, su incidencia es considerablemente más alta para niñas, niños y adolescentes, especialmente para niñas y niños pequeños que para el resto de la población. Los datos son indicativos de la urgencia de atender a hogares con niños y niñas. El que el jefe o jefa de hogar esté ocupado no logra mitigar significativamente esta situación, lo que da cuenta de la mag-nitud de las privaciones, así como de la relevancia de consolidar políticas integrales de apoyo desde el Estado.

Por otra parte, la evidencia sobre las privaciones que enfrenta la NNA también muestra avances significativos respecto de 2004, aunque toda-vía revela un panorama complejo en el que la mayoría de la población de NNA ve incumplido al menos uno de sus derechos. En la mayor parte de los casos, aunque no en su totalidad, se trata de una población identificada como pobre en función de los ingresos disponibles en sus hogares. Ahora bien, si en 2004, en promedio, la NNA experimentaba casi 3 privaciones de manera simultánea, en 2012, esta vivencia se ha reducido a poco más

caPítulo 5 | conStruir un pacto de garantíaS SocialeS deSde la nna 59caPítulo i | contexto Socioeconomico de el Salvador 59 59


de 1. La mayor incidencia de privación se da en el acceso a una vivienda digna, privación compartida con otros miembros del hogar, seguida por la edu-cación, dimensión que atañe solo a la NNA.

Debe constatarse que, para cada una de las dimen-siones de derechos revisados, existen niñas, niños y adolescentes en situación de privación. En este sentido, puede hablarse de una vulneración trans-versal de sus derechos sociales de ciudadanía, que demanda una estrategia comprometida y multidi-mensional de abordaje como parte de un proyecto más amplio de desarrollo del país.

Al menos tres implicaciones pueden extraerse a partir de la información levantada. Estas confirman el peso ineludible que conlleva para las sociedades el que los derechos se vulneren desde los primeros años, en cuanto a sus implicancias en términos de ciudadanía, cohesión social y oportunidades para el desarrollo integral y sustentable.

En primer lugar, los resultados expuestos exhiben la dificultad que ha mostrado el país para garantizar que un conjunto de mínimos sociales de ciudadanía sean ejercidos en su plenitud por la NNA y la nece-sidad de revertir esta situación. En segundo lugar, la magnitud de los resultados reseñados, así como la factibilidad de monitorear de manera permanen-te el avance en el cumplimiento de estos derechos, llamarían a diseñar un mecanismo de medición re-gular de las privaciones que enfrenta la NNA en El Salvador. En el ejercicio aquí presentado, se ha pro-puesto construir esta medición desde un enfoque de derechos, como marco normativo natural de un pacto social de garantías de ciudadanía. Esta es una de las opciones metodológicas posibles. En tercer lugar, las privaciones que muestran los resultados dan cuenta de un contexto de alarma respecto del bienestar presente y futuro de la NNA. En esta línea, de los esfuerzos de definir un conjunto de garantías y de traducirlos a un mecanismo para su medición y monitoreo, se sigue la necesidad de liderar el diseño de políticas multisectoriales para esta población, y de un pacto social y fiscal para asegurar el logro pro-gresivo de su ejercicio de derechos. A continuación, se desarrollan estos tres elementos.

garantíaS SocialeS de ciudadanía deSde la primera infancia: la importancia de loS conSenSoS a travéS de un pacto Social

Como se dijo en el capítulo 1, el incumplimiento de los derechos de la niñez, desde sus prime-

ros años, tiene repercusiones para el conjunto de la sociedad. Supone la privación de derechos, y en particular, de oportunidades significativas para su desarrollo en áreas cruciales de su bienestar. En particular, un niño o niña en esta situación arras-trará privaciones hasta su adultez, lo que dificulta-rá o impedirá su desarrollo integral, complejizán-dose, a medida que crece, las posibilidades para revertir este escenario. Al mismo tiempo, este incumplimiento se instala en el centro de los vín-culos entre ciudadanía y Estado, forjando una dis-tancia importante que solo se acrecentará en los años siguientes.

Por otra parte, para avanzar en el cumplimien-to de estos derechos, se requiere de la puesta en marcha de mecanismos concretos que hagan operativo este avance a través de compromisos exigibles para la ciudadanía. En este sentido, aquí se propone identificar, levantar y poner en marcha una agenda de garantías sociales para la infancia (Gacitúa-Marió, Georgieva y Norton, 2009) que, en su expresión básica, dé cuenta de las dimensiones de derechos sociales consagradas en el PIDESC y la CDN, así como en instrumentos nacionales como la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescen-cia (LEPINA)1. Mínimamente, estas dimensiones cubren los siguientes ámbitos: educación, salud, alimentación adecuada, nivel adecuado de vida y protección de ingresos, seguridad social y protec-ción contra la explotación económica, este último, como expresión del ejercicio de los derechos eco-nómicos de adolescentes que trabajan y que no deben hacerlo en condiciones de trabajo infantil (anexo 3 y diagrama 3).

El concepto de garantías sociales remite a un con-junto de estándares en ámbitos concretos de po-lítica social, definidos en atención a legislación vi-

caPítulo 5 | conStruir un pacto de garantíaS SocialeS deSde la nna 61

gente, que generan obligaciones para cada Estado (Gacitúa-Marió, Georgieva y Norton, 2009, p. 23), y son susceptibles de implementación y seguimiento. Estas dan cuenta de los niveles de necesidad bási-ca (o mínimos sociales) de protección que es po-sible garantizar en una determinada sociedad, de acuerdo con los consensos políticos y sociales sobre aquellos ámbitos que constituyen bienes públicos fundamentales (Rawls, 1971 en Gacitúa-Marió et al., 2009, p. 22). Se considera también en su defi-nición el principio de progresividad de los derechos sociales, según el cual el Estado se compromete a garantizar su satisfacción hasta el nivel máximo de recursos posibles. La identificación de las garantías ayuda a consensuar cuáles son estos niveles posi-bles de común acuerdo en cada sociedad.

En la definición de las garantías sociales se en-cuentra implícita la noción de pactos sociales; las primeras deben quedar plenamente estipuladas al interior de estos últimos. Estos pactos pueden responder a un acuerdo tácito o explícito bajo el cual ciertos principios y mínimos sociales quedan establecidos y resguardados. Como mínimo, los derechos sociales y económicos reconocidos por cada Estado en la legislación internacional y nacio-nal adoptada, constituyen la base de este pacto. Idealmente, es posible y deseable que cada socie-dad genere consensos que plasmen de manera concreta cuáles son estos mínimos, como se ga-rantizarán y se alcanzarán de manera progresiva. Estos pueden traducirse en acuerdos fiscales, le-gislativos y en políticas concretas a ser impulsadas para su consecución.

En este contexto, la ciudadanía debe participar en la definición y conocer cuáles son los estándares exigibles como umbrales básicos para cada uno de estos mínimos sociales, teniendo acceso a los ser-vicios y políticas que les permitan alcanzarlos bajo criterios de equidad (Gacitúa-Marió et al., 2009, p. 3). En el proceso de diseño e implementación de es-tas garantías, es posible establecer un conjunto de subgarantías que definen estándares para su defini-ción participativa y revisión; acceso; calidad; finan-ciamiento y compensación ante su incumplimiento (Gacitúa-Marió et al., 2009, p. 5). De esta manera,

las garantías establecen los métodos, mecanismos o dispositivos a través de los cuales los derechos pueden ejercerse (Sojo, 2007, p. 127). Se sigue de lo anterior que de los mínimos sociales a ser garan-tizados a la NNA, será necesario generar un proceso de adopción de consensos a fin de concretar acuer-dos respecto de los umbrales y subgarantías efecti-vas para toda la niñez y adolescencia en el país. La construcción de una metodología multidimensional de las privaciones abre una oportunidad para la dis-cusión de estos mecanismos.

El supuesto de la puesta en marcha de este siste-ma de garantías sociales de ciudadanía desde la infancia es que, tras su implementación, no solo se verán resultados rotundos en la disminución de las privaciones multidimensionales que afectan a este grupo. Al mismo tiempo, se generarán avan-ces más amplios para los países al menos en los tres siguientes ámbitos:

a) al considerarse como parte de las garantías para la NNA aquellas que se vinculan al hábitat donde se desarrollan niños y niñas (por ejem-plo, los casos de las dimensiones de vivienda, agua y saneamiento), es esperable que las pri-vaciones también decrezcan en la población en general, lográndose un efecto consolidado amplio para la ciudadanía, que ayude, a su vez, a fortalecer los consensos políticos y sociales necesarios para su puesta en marcha;

b) los impactos de su implementación tendrán también retornos en la sociedad en su conjun-to, al ser esperable que se generen importan-tes ganancias en términos de la productividad y los menores costos asociados con interven-ciones remediales en edades futuras, como es el caso de programas de escolarización y nive-lación de estudios de jóvenes y adultos, y de la mayor demanda de los servicios públicos de salud asociada con una población con mayor riesgo a contraer enfermedades que podrían haber sido prevenibles si se hubiera contado con atención médica temprana y alimentación adecuada; y,

c) finalmente, fortalecer la ciudadanía desde la primera infancia conlleva importantes logros


en términos de la cohesión social y política, esencial para la sustentabilidad y desarrollo de los países.

El llamado que hace este documento es, por tan-to, a consolidar un pacto social y fiscal explícito y concreto respecto de las garantías sociales de ciu-dadanía que es posible alcanzar progresivamente para toda la población de niñas, niños y adolescen-tes como estrategia para avanzar en su ejercicio universal en El Salvador.

el monitoreo de laS privacioneS multidimenSionaleS que afectan a la infancia: aporteS para la conStrucción de una medición periódica

La mera enunciación de las garantías sociales que deben ser ejercidas por cada niña, niño o

adolescente en el país por medio del acceso de igual calidad y oportunidad a bienes y servicios pú-blicos o privados, no basta para que, por sí sola, esta situación se materialice. En este contexto, una medición periódica de las privaciones y opor-tunidades de la infancia, que entregue información más directa sobre su vivencia de pobreza que la centrada en los ingresos del hogar, permitiría se-guir los avances tras la promulgación de la LEPINA y la Ley de Desarrollo y Protección Social, y orien-tar con mayor precisión, los esfuerzos de política pública requeridos para su consolidación. De he-cho, su construcción abre una oportunidad única para que se reflexione colectivamente sobre las garantías de ciudadanía que considera esta medi-ción. Asimismo, puede entregar una base de infor-mación adecuada para que la ciudadanía refuerce la exigibilidad de sus derechos al Estado, órgano garante de su cumplimiento.

Entre las diversas formas de medición multidimen-sional de las privaciones en la infancia, en este documento se ha levantado un ejercicio fundado en un enfoque de derechos humanos que dé se-guimiento a un conjunto de garantías y mínimos sociales de ciudadanía. Por una parte, este enfo-

que visibiliza el rol del Estado en cuanto a respetar, promover y proteger los derechos de la NNA a tra-vés de garantías concretas y políticas públicas. Por otra parte, pone al centro del análisis la calidad de sujeto de derechos que tienen niños, niñas y ado-lescentes, en cuanto a su exigibilidad.

A continuación se exponen algunos principios que una medición de estas características debiera to-mar en cuenta, reforzándose que las dimensiones, indicadores y umbrales concretos que el país se comprometa año a año a monitorear deben de ser definidos en un proceso amplio y de común con-senso con representantes del Estado y sociedad civil. Asimismo, se toma como base la metodología acá presentada que sigue la construida por CEPAL y UNICEF, y se adecua a la realidad salvadoreña (ca-pítulo 4), desde un enfoque de derechos.

Un enfoque de derechos permite definir las priva-ciones a ser consideradas en la medición desde es-tándares normativos, que quedan expresados en los derechos reconocidos en la legislación nacional e internacional reconocida por el Estado salvado-reño (anexo 3), los que a su vez, dan cuenta de es-tándares ampliamente consensuados (Gordon et al., 2003). Con ello, se disminuye el rango de de-cisiones arbitrarias en las definiciones de los ele-mentos necesarios para medir la pobreza desde los derechos humanos. La medición presentada en el capítulo 4 muestra la factibilidad de atender a este conjunto de derechos para construir una medición multidimensional de privaciones en la infancia de manera congruente, complementaria y específica frente a una medición de hogares2.

bajo este prisma, se reconoce que los estándares de derechos generan obligaciones para los Estados con sus ciudadanos de carácter irrenunciable, uni-versal y progresivo (Sengupta, 2006, p. 11). Los Es-tados tienen la triple función de respetar, proteger y promover la realización de estos derechos, los cuales son indivisibles y complementarios (Abra-movich, 2006, p. 43). Además, la implementación de los derechos sociales, económicos y culturales es progresiva, de acuerdo con los niveles de de-sarrollo de cada Estado, y su realización debiera


estar primero garantizada para los más desfavo-recidos en la sociedad, aun cuando debe tener un horizonte de universalidad.

En esta línea, los umbrales de una medición como la propuesta en este documento pueden reflejar esta perspectiva de progresividad, delimitando metas que puedan alcanzarse en una sociedad y momento determinado, pero que no necesaria-mente deben permanecer estáticas en el tiempo, sino avanzar conforme se cuente con mayores re-cursos. Adicionalmente, un enfoque de derechos conlleva cinco principios guía: identificación de los pobres, equidad y no discriminación, participación y empoderamiento, y rendición de cuentas y trans-parencia (OhChR, 2009).

Una medición construida desde la lógica de ga-rantías y mínimos sociales de ciudadanía permite, como muestra el ejercicio realizado, identificar a quiénes se ubican por debajo de los umbrales bási-cos. Al considerar al conjunto de la población para esta identificación, se cumple con el principio de equidad y no discriminación. El que los mínimos sean establecidos –y redefenidos en distintos mo-mentos– desde una óptica participativa es un de-safío para una medición que se construya a nivel oficial de país. Asimismo, el que sus resultados se informen de manera periódica y abierta a la ciuda-danía permite también su adhesión al principio de rendición de cuentas y transparencia.

Finalmente, desde un enfoque de niñez, combina-do con uno de derechos, es preciso considerar un conjunto de elementos al momento de construir una medición como la aquí ejemplificada, que per-mita dar cuenta efectiva del ejercicio de su ciuda-danía y derechos desde los primeros años. Estas consideraciones son válidas tanto para un ejercicio específico de medición de privaciones en la NNA, como para uno que tome como referencia al ho-gar dentro del cual pueden habitar niños, niñas y adolescentes.

1. Respecto de la unidad de análisis, desde el en-foque acá adoptado, el sujeto de derechos es siempre la persona. Lo anterior implica que,

aunque la medición resultante entregue in-formación al nivel del hogar, su construcción debe atender a los derechos de los miembros que lo componen.

2. En particular, para niñas, niños y adolescentes, deberán considerarse, de manera específica, aquellas privaciones que reflejan el no ejer-cicio de sus derechos y garantías sociales, y en particular, la severidad que esta situación genera en términos de la irreversibilidad de los impactos. Esto puede verse reflejado, por ejemplo, en la asignación eventual de ponde-radores a los distintos indicadores utilizados o a la representación de los indicadores de infancia en los indicadores escogidos para la medición.

3. De la misma manera que los derechos huma-nos son interdependientes e indivisibles, se considerará que una persona, en este caso, un niño, niña o adolescente está privada si no logra ejercer al menos uno de sus derechos (CEPAL-UNICEF, 2010). Desde esta lógica se concibe que no es posible aplicar un criterio de compensación entre las dimensiones de privación, por considerarse inaceptable.

4. Asimismo, una medición construida desde esta perspectiva dará cuenta de los efectos agregados al interior del hogar ante el incum-plimiento de un derecho: por ejemplo, en ho-gares donde sus miembros adultos no ejercen su derecho a un nivel adecuado de vida, es probable que niñas y niños vean vulnerado su derecho a la educación o a la protección con-tra el trabajo infantil.

Un ejercicio de esta naturaleza posibilita, tomando al hogar como unidad de análisis, comprender a cabalidad las implicaciones que tiene la reproduc-ción intergeneracional e intradoméstica de las pri-vaciones. Con ello se indicará, por ejemplo, cómo la niñez privada proviene, en general, de hogares donde otros miembros también lo están, o cómo determinadas privaciones en la infancia –como el que niños o niñas ejerzan trabajo infantil– se vin-culan con inequidades intradomésticas en el hogar respecto a la determinación de qué recursos se in-vierten y en quién.


Cabe destacar que, para incorporar adecuada-mente las privaciones que afectan a la NNA en una medición como la que aquí se propone, es necesa-rio contar con información pertinente en fuentes estadísticas de alta calidad. Lo anterior demanda el necesario fortalecimiento de los sistemas esta-dísticos desde un enfoque de niñez, y la sistema-tización y sustentabilidad de los indicadores que componen la medición.

una agenda de políticaS y programaS para erradicar laS privacioneS en la infancia

El ejercicio de medición presentado en este do-cumento muestra la urgencia de atender las pri-

vaciones que experimenta la NNA en el país, consi-derando su intensidad y magnitud. A la vez, indica las oportunidades que permite un ejercicio de esta naturaleza para avanzar en la generación de un pac-to social y fiscal, en el cual figuren plenamente las garantías sociales de ciudadanía que deben estar resguardadas desde la primera infancia, consen-suando en los mínimos sociales a garantizar. Una medición de las privaciones de la naturaleza de lo que aquí se propone facilita este proceso de diálo-go, discusión y acuerdo nacional, contribuyendo a un objetivo estratégico para el desarrollo del país.

No obstante, contar con un acuerdo social y una medición por sí solos no logrará transformar el con-texto que da origen a estas privaciones. Esfuerzos concretos de políticas públicas de dos naturalezas, sectoriales e intersectoriales, son requeridos para gestar avances sólidos en la reducción de las pri-vaciones para cada una de las dimensiones y entre sí. Si bien estos esfuerzos son requeridos teniendo en mente a toda la población en general, generar una estrategia articulada y específica de políticas sociales para la NNA es un paso fundamental para erradicar sus privaciones y consolidar un enfoque de ciclo de vida en la política social.

En primer lugar, las privaciones introducidas en la medición, ejemplificada en el capítulo 4, reflejan déficits sectoriales muy claros en áreas del desa-

rrollo integral de NNA. En particular, muestran las brechas persistentes en el acceso a servicios so-ciales en dimensiones como las de servicios bási-cos (agua y saneamiento) y educación. El que los hogares cuenten con un mayor nivel de recursos no necesariamente garantizará que servicios de calidad puedan ser adquiridos en el mercado; es imperativo implementar políticas redistributivas para garantizar un mismo piso de oportunidades y acceso garantizados para cada niño, niña y adoles-cente que crece en el país.

Algo similar sucede con el acceso a la salud. Si bien no se ha incluido esta dimensión en la medición expuesta en el documento, puede verse refleja-da en los datos de desnutrición. Esta dimensión es especialmente sensible a la intervención de la política pública, y está vinculada con los niveles educativos de los miembros adultos del hogar. Su erradicación como dimensión de privación infantil pasará necesariamente por políticas de seguridad alimentaria, de saneamiento y control temprano de salud, cuyo financiamiento requiere de meca-nismos redistributivos.

En segundo lugar, los resultados muestran privacio-nes en dimensiones que constituyen importantes activos para la NNA y sus familias, como es el caso de la vivienda y del acceso a determinados bienes al interior del hogar que permiten el cumplimiento del derecho a la información. Cambios importan-tes en estas dos dimensiones se generarían con el fortalecimiento de la política de vivienda en el país y el aumento de recursos monetarios al interior del hogar. La mejoría pasa por la combinación de me-jores oportunidades laborales en condiciones de trabajo decente y de políticas de protección a los ingresos de las familias, junto con acciones especí-ficas en el campo de la vivienda social.

Finalmente, un tercer subconjunto de dimensiones reúne el trabajo infantil y la pobreza de ingresos, al-tamente sensibles, respectivamente, a políticas de erradicación y de transferencias asistenciales para hogares con ingresos bajo un umbral aceptable. Las privaciones podrían reducirse de manera im-portante con intervenciones en los mercados labo-


rales y políticas de protección social que buscaran prevenir su ocurrencia. Este tipo de intervenciones podría abordar la temprana detección de niños y niñas en hogares que no asisten a la escuela o que están en mayor riesgo o en situación de desnutri-ción infantil, lo cual reduciría, de manera sinérgica, las privaciones en múltiples dimensiones.

En todos los casos, es imperativo abordar com-binadamente las privaciones que experimenta la NNA a través de:

a) Políticas sectoriales de educación, salud, vi-vienda y empleo.

b) Políticas de protección social intersectoriales orientadas a garantizar niveles de bienestar económico definidos como mínimos sociales. Este es el caso, por ejemplo, de subsidios o transferencias monetarias que busquen forta-

lecer el vínculo explícito entre servicios socia-les existentes (por ejemplo, de educación) y la asistencia efectiva por parte de niñas, niños y adolescentes, superando barreras que dificul-tan este acceso, como pueden ser las moneta-rias o de transporte.

c) Políticas de protección social intersectoriales orientadas a cautelar que tanto este nivel, como la disposición de activos esenciales, se mantengan frente a eventos de riesgo –como desastres naturales o crisis económicas, y otros de naturaleza individual, como enfer-medades catastróficas o el desempleo– (STP-UNICEF, 2014). Este es el caso, por ejemplo, de políticas de transferencias monetarias no condicionadas que frente a un evento de crisis o riesgos, puedan abordar rápidamente la dis-minución de ingresos en una familia, los que de otra forma podrían determinar la entrada

diagrama 3 una agenda de políticaS SocialeS para conSolidar garantíaS SocialeS de ciudadanía deSde la infancia

a Si bien no es derecho explícitamente reconocido por la CDN, hace parte de la observación no. 7 del Comité sobre los Derechos del Niño.FUente: Elaboración propia.

Desarrollo integral de la primera infanciaa

Derecho a la superviven-cia y desarrollo integral de la NNA:- Derecho a la educación- Derecho al nivel más

alto posible de salud física y mental

- Derecho a un nivel adecuado de vida y protección de los ingresos

- Derecho a la seguridad social

Derecho a la protección contra la explotación económica.

Acceso garantizado efectivo a servicios sociales a través de políticas sectoriales adecuadas: salud; seguridad alimentaria; educación; vivienda y saneamiento

Políticas de protección social para garantizar el goce de un piso mínimo de bienestar

Políticas de protección social para proteger un piso mínimo de bienestar frente a riesgos

Requiere de identificación de activos claves en función de derechos

Requiere de identificación de riesgos y capacidad de respuesta de la población

Ciudadanía social

Priv

acio

nes

de d

erec

hos

Garantías consolidadas


de un niño o niña al trabajo infantil o pérdidas irreparables en su nutrición, entre otros posi-bles escenarios.

La existencia articulada de ambas políticas permi-tirá cimentar el camino hacia la consolidación de garantías sociales de ciudadanía desde la primera infancia y ante todo evento (diagrama 2).

Como se ve, existe una íntima conexión entre una medición de privaciones multidimensionales en la NNA y la información que esta genera, y el diseño de un conjunto de políticas dirigidas a su erradica-ción. A estas políticas se suman aquellas que de-berían atender factores que incrementen el riesgo de que niñas, niños y adolescentes experimenten alguna privación, como provenir de un hogar muy numeroso, o con un entorno educativo o de inser-ción laboral precaria, a la luz de datos como los expuestos en el capítulo 3. La priorización de estas intervenciones en la infancia cobra sentido a la luz de lo enunciado en el artículo 14 de la LEPINA y que establece el principio de su “prioridad absoluta” en la planificación de las políticas públicas en el país3.

El desafío que esta información abre para El Salvador es relevante e intenso. Además de buscar la mejor medición que monitoree de manera permanente el fenómeno, requerirá definir el conjunto de garan-tías sociales que, de forma progresiva, haga posible su afianzamiento para el conjunto de la población, partiendo de la NNA como grupo más vulnerable. Ello pasará por la construcción de un pacto social y fiscal que permita conciliar voluntades, priorida-des y definir etapas posibles de ser alcanzadas. El que estas garantías sean definidas desde la primera infancia contribuirá a asegurar el desarrollo susten-table del país así como su paz social.

notas del capítulo

1/ La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescen-

cia (LEPINA) tiene como finalidad garantizar el ejercicio y

disfrute pleno de los derechos y facilitar el cumplimien-

to de los deberes de todo niño, niña o adolescente en El

Salvador. La LEPINA entró parcialmente en vigencia el 16

de abril de 2009, con el decreto legislativo 839, y entró

plenamente en vigencia desde enero de 2011.

2/ Como se menciona en el capítulo 5, la medición con-

sideró dimensiones para las cuales fue posible encon-

trar información en las encuestas de hogares, excluyén-

dose de este ejercicio, por ejemplo, la salud. Asimismo,

la dimensión de ingresos, como parte de la garantía de

nivel adecuado de vida y protección de los ingresos, se

consideró como medida complementaria de privación.

Esto, en atención a lo expuesto en el capítulo 2 respec-

to de los diversos objetivos de las mediciones de priva-

ciones por ingresos y multidimensional, al considerarse

que la primera es una medida indirecta, y la segunda,

una directa, de satisfacción de necesidades básicas o

ejercicio de derechos. No se consideró la garantía de

seguridad social al considerarse que expresa un meca-

nismo de protección de los derechos adquiridos, más

que su ejercicio en un momento dado. No obstante, no

se descarta la posibilidad de incorporar estas dimensio-

nes en futuras mediciones.

3/ El artículo 14 de la LEPINA estipula que: “El Estado

debe garantizar de forma prioritaria todos los derechos

de la niñez y de la adolescencia mediante su preferente

consideración en las políticas públicas, la asignación de

recursos, el acceso a los servicios públicos, la prestación

de auxilio y atención en situaciones de vulnerabilidad y

en cualquier otro tipo de atención que requieran”.


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anexos

anexo 1la medición de laS privacioneS en la niñez y la adoleScencia deSde una perSpectiva comparada

A la fecha, solo dos países en América Latina han implementado de manera oficial mediciones

multidimensionales de pobreza para la población en general: Colombia y México. Ambas consideran indicadores relevantes para caracterizar la pobreza infantil, aunque con distinto nivel de especificidad y visibilidad. Además, Chile realizó recientemente un ejercicio para construir una propuesta de medi-ción de pobreza multidimensional, la cual, sin ha-ber alcanzado su oficialización, ofrece una mirada relevante para el ejercicio que puede desarrollarse en El Salvador. Desde una perspectiva compara-tiva, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) adaptaron la metodología e in-dicadores desarrollados originalmente por la Uni-versidad de Bristol, Inglaterra, para el estudio de la pobreza infantil en América Latina. Finalmente, la Oficina de Investigación de UNICEF, Innocenti, ha desarrollado una medición de pobreza relati-va infantil para economías avanzadas, a partir de una metodología multidimensional compuesta por indicadores específicos para niñas, niños y adoles-centes de estos países.

Estas cuatro experiencias, son antecedentes téc-nicos fundamentales para un esfuerzo de cons-trucción de indicadores multidimensionales de privación de derechos en la infancia en El Salvador y para zanjar su método de estimación. Los cuatro casos exponen, además, énfasis diferenciados en los enfoques adoptados para construir la medición y, por tanto, su análisis comparado permite pro-fundizar en sus similitudes y diferencias, así como en sus ventajas y riesgos.

Para analizar los indicadores que se incorporan en cada medición podemos distinguir tres tipos:

1. Los de hogar o vivienda: indicadores comparti-dos o que afectan a todos los miembros de un hogar (por ejemplo: calidad de la vivienda).

2. Los aplicables a toda la población según su edad: indicadores de aspectos que pueden ser medidos en cualquier grupo de edad (por ejemplo: nivel educativo).

3. Los específicos de niñas, niños y adolescentes: indicadores de aspectos que solo son medi-bles para la población en este grupo de edad (por ejemplo: trabajo infantil).

Esta distinción es útil pues los primeros aportan in-formación sobre lo compartido en los hogares; los segundos, respecto de las diferencias en espacios compartidos del bienestar; y, los terceros, sobre

anexos 73

aquellos aspectos que tienen que ver exclusiva-mente con la población infantil y adolescente. A continuación, se entrega una panorámica de las cuatro experiencias mencionadas, analizando los indicadores que incluyen en su atención a la espe-cificidad de las privaciones de la NNA.

la experiencia de méxico

En el 2009, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en México presentó la primera metodología oficial de medi-ción multidimensional de la pobreza para el país. Esta adopta el método bidimensional planteado desde el enfoque de la privación relativa en don-de un eje del ingreso llamado de “bienestar” se cruza con un índice de privación social compuesto por una serie de carencias, eje al que se denomi-na de “derechos sociales”. De ahí se pueden re-conocer cuatro poblaciones distintas: quienes no presentan carencias y cuyos ingresos están por encima de la línea de bienestar o no pobres mul-tidimensionales y no vulnerables; quienes tienen un ingreso menor al de la línea de bienestar pero no presentan carencias o vulnerables por ingreso; quienes tienen al menos una carencia pero tienen ingresos por encima de la línea de bienestar o vul-nerables por carencias sociales; y, finalmente, los pobres multidimensionales.

Dentro de la pobreza, este método distingue en-tre la moderada (bajo la línea de bienestar, pero por encima de la línea de bienestar mínimo y con una o dos carencias) y la extrema (bajo la línea de bienestar mínima, y con tres o más carencias). La definición del eje de carencias en el “índice de pri-vación social”, así como el método para determinar sus umbrales, se basan en una perspectiva de dere-chos, y se define a una persona pobre “si es carente tanto en el espacio de bienestar como en el espacio de los derechos” (CONEVAL, 2009, p. 21).

Con este método se pueden dar estimaciones a ni-vel de hogar y a nivel de cada persona, por lo que es posible conocer la pobreza específica de niñas y niños en el país (CONEVAL-UNICEF, 2009). En el cuadro A.1 se muestran los indicadores que for-man parte del índice de privación social.

El indicador de acceso a la alimentación tiene implí-cita una medición directa de la seguridad alimen-taria en menores de dieciocho años. La escala en la que se basa contempla una subescala que mide la gravedad de la inseguridad alimentaria a través de la presentación de carencias alimentarias repor-tadas en esa población (CONEVAL, 2009). Este es un indicador específico para la población infantil y adolescente. En las dimensiones educativas y de salud se tienen indicadores directos que, si bien se miden individualmente, también son aplicables a

74 la niñez y la adoleScencia en el Salvador frente a SuS garantíaS SocialeS de ciudadanía74 la niñez y la adoleScencia en el Salvador frente a SuS garantíaS SocialeS de ciudadanía

cuadro a1 indicadoreS del índice de privación Social (derechoS SocialeS) de la metodología del coneval en méxico

Rezago educativo promedio en el hogar

Tiene de 3 a 15 años, no cuenta con la educación básica obligatoria y no asiste a un cen-tro de educación formal.Nació antes de 1982 y no cuenta con el nivel de educación obligatoria vigente en el mo-mento en que debía haberla cursado (primaria completa).Nació a partir de 1982 y no cuenta con el nivel de educación obligatoria (secundaria completa).

Acceso a la salud No cuenta con adscripción o derecho a recibir servicios médicos de alguna institución que los presta, incluyendo el Seguro Popular, las instituciones públicas de seguridad so-cial (IMSS, ISSSTE federal o estatal, Pemex, Ejército o Marina) o los servicios médicos privados.

Acceso a la alimentación Presenta un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo.

Acceso a la seguridad social

En cuanto a la población económicamente activa, asalariada, se considera que no tiene carencia en esta dimensión si disfruta, por parte de su trabajo, de las prestaciones esta-blecidas en el artículo 2° de la LSS (o sus equivalentes en las legislaciones aplicables al apartado b del artículo 123 constitucional).Dado el carácter voluntario de la inscripción al sistema por parte de ciertas categorías ocupacionales, en el caso de la población trabajadora no asalariada o independiente se considera que tiene acceso a la seguridad social cuando dispone de servicios médicos como prestación laboral o por contratación voluntaria al régimen obligatorio del IMSS y, además, cuenta con SAR o AFORE. Para la población en general, se considera que tiene acceso cuando goce de alguna jubi-lación o pensión, o sea familiar de una persona dentro o fuera del hogar con acceso a la seguridad social.En el caso de la población en edad de jubilación (65 años o más), se considera que tie-ne acceso a la seguridad social si es beneficiario de algún programa de pensiones para adultos mayores.La población que no cumpla con alguno de los criterios mencionados, se considera en situación de carencia por acceso a la seguridad social.

Calidad y espacios de la vivienda

El material de los pisos de la vivienda es de tierra.El material del techo de la vivienda es de lámina de cartón o desechos.El material de los muros de la vivienda es de embarro o bajareque; de carrizo, bambú o palma; de lámina de cartón, metálica o asbesto; o material de desecho.La razón de persona por cuarto (hacinamiento) es mayor que 2.5.

Acceso a servicios básicos en la vivienda

El agua se obtiene de un pozo, río, lago, arroyo, pipa; o bien, el agua entubada la obtie-nen por acarreo de otra vivienda, o de la llave pública o hidrante.No cuentan con servicio de drenaje, o el desagüe tiene conexión a una tubería que va a dar a un río, lago, mar, barranca o grieta.No disponen de energía eléctrica.El combustible que se usa para cocinar o calentar los alimentos es leña o carbón sin chimenea.

FUente: CONEVAL, 2009.

todos los grupos de edad. El resto de indicadores se refieren a la colectividad en un hogar.

Según el método de agregación empleado, con solo que se presente una carencia en el índice de privación, se considerará que hay carencia por derechos sociales. Es decir, en el caso de que al

menos un indicador que dé cuenta de la situación de niñas, niños y adolescentes muestre algún gra-do de privación, este pesará para representar una carencia en el índice. Sin embargo, para la agrega-ción en la población en pobreza multidimensional, si una carencia se presenta pero el ingreso está por encima de la línea de bienestar, la persona no

anexos 75

se considerará como pobre. Cabe aclarar que una persona que muestre al menos una carencia y que se encuentre por encima de la línea de bienestar, no será considerada de inmediato como no pobre, sino que estará en el plano de “los vulnerables por carencias”.

En 2013, CONEVAL y UNICEF publicaron un análi-sis de la medición multidimensional de la pobreza aplicada a la población mayor y menor de 18 años para los años 2008 y 2010 (gráfico A1).

Ese ejercicio indicó que la población entre 0 y 17 años es la más propensa a experimentar carencias sociales en México, lo que indica que, sin duda, se trata de una población altamente vulnerable que requiere de esfuerzos de política pública específi-cos para su atención. En el año 2008, el 82.3 % de la población infantil experimentaba al menos una carencia social, cifra que logró reducirse a 76.3 % para el año 2010. A pesar de la reducción, resulta imposible ignorar que más de la mitad de la pobla-ción infantil (al igual que la adulta) ve violados al menos uno de sus derechos sociales1.

Al considerar el umbral de 3 carencias o más, en 2008, el 33.4 % de la población infantil experi-mentaba esa situación; la cifra logró una reduc-ción de 6 puntos porcentuales en 2010, afectan-do a un 27.4 % de la población. Sin embargo, por optimista que parezca el panorama, las cifras in-dican que, en 2010, 1 de cada 5 niños experimen-taba una privación severa en al menos 3 áreas de derechos considerados en esta medición. Al combinar el efecto de las privaciones sociales con la pobreza por ingresos, puede inferirse que la pobreza, tanto en términos económicos como sociales impacta principalmente a la población infantil, en comparación con el resto de la pobla-ción (cuadro A2).

la experiencia de colombia

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) en Colombia presentó en 2011 el índice de pobreza multidimensional (IPM), adaptado de la metodo-logía diseñada por Alkire y Foster (2011). El índi-ce contempla cinco dimensiones: las condiciones educativas del hogar, condiciones de la niñez y la

anexos 75

gráfico a1 méxico: porcentaje de la población total de 0 a 17 añoS, y de 18 añoS o máS con al menoS una carencia Social en 2008 y 2010

100

80

60

40

20

0

2008 2010

Población total Población de 0 a 17 años Población de 18 años o más

FUente: CONEVAL, UNICEF, 2013.

74.977.5 76.3

82.3

74.074.8


juventud, trabajo, salud, y acceso a servicios públi-cos y condiciones de la vivienda.

La unidad de análisis elegida para la construcción de este IPM es el hogar, lo que quiere decir que “las privaciones son experimentadas simultánea-mente por las personas que conforman un hogar y no por personas aisladas” (Angulo, Díaz y Pardo, 2011). De esta forma, si bien los resultados de la medición se informan como incidencia de la po-breza multidimensional a nivel de individuo, no es posible generar una medición independiente para un subconjunto de la población, como la niñez y adolescencia.

La decisión anterior fue tomada por el equipo co-lombiano con el propósito de hacer compatible el IPM con la orientación y el diseño de los ins-trumentos de política pública para la reducción

de la pobreza. Lo anterior se justifica porque, en primer lugar, la garantía de las condiciones de vida y los derechos de la población son respon-sabilidad de la familia, la sociedad y el Estado, de acuerdo con la Constitución Política de Colombia. Además, porque la evidencia empírica muestra que los hogares responden de manera solidaria y cooperativa ante situaciones adversas, y no de forma aislada.

En total, la medición cuenta con 15 indicadores. La metodología de Alkire y Foster exige la selec-ción de un “k”, es decir, el número de privaciones a partir del cual un hogar es considerado multi-dimensionalmente pobre. Para su determinación, el equipo colombiano calculó el promedio que sufren distintos grupos de población y consideró criterios estadísticos para obtener un valor ra-zonable con base en la información empírica. Fi-


cuadro a2 méxico: indigencia, número de perSonaS y carenciaS promedio de la población debajo de loS umbraleS de cumplimiento de derechoS SocialeS y bieneStar económico para a población adulta e infantil en 2008 y 2012

indicadoreS 2008 2010

porcentajecarencias promedio porcentaje

carencias promedio

PObLACIón tOtAL

DeReChOS SOCIALeS

Población con al menos una carencia social 77.5 2.4 74.9 2.3

Población con al menos tres carencias sociales 31.1 3.7 26.6 3.6

bIeneStAR eCOnóMICO

Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo

16.7 3.0 19.4 2.7

Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar 49.0 2.5 52.0 2.2

PObLACIón De 0 A 17 AñOS

DeReChOS SOCIALeS

Población con al menos una carencia social 82.3 2.4 76.3 2.3

Población con al menos tres carencias sociales 33.4 3.6 27.4 3.5

bIeneStAR eCOnóMICO

Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo

21.3 2.9 24.7 2.6

Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar 58.1 2.4 61.0 2.1

FUente: CONEVAL-UNICEF, 2013.

anexos 77

nalmente, se seleccionó un “k” igual a 33 % para estimar la incidencia y la incidencia ajustada de la pobreza multidimensional (Cuervo et al., 2011). Lo anterior implica que, para definir que un hogar está en pobreza, se debe evidenciar que, en su conjunto, sus miembros experimentan al menos cinco privaciones (Angulo et al., 2011; DNP-DDS-SPSCV, 2011).

Como se observa en el cuadro A3, el IPM incluye una dimensión completa –condiciones de la niñez

y juventud– con cuatro indicadores que miden privaciones en la población infantil y adolescente, aunque también en la dimensión de salud se inte-gra un indicador que toma en cuenta a esta pobla-ción. De ellos, las barreras de acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia y el trabajo infantil son específicas para este grupo etario. Los dos que tienen que ver con la educación y el de salud son aplicables a todos los grupos de edad. Los demás indicadores corresponden al hogar o vivienda.

anexos 77

cuadro a3 indicadoreS del índice de pobreza multidimenSional del dnp en colombia

Condiciones educativas del hogar

Bajo logro educativo. Se mide a través de la escolaridad promedio de las personas de 15 años o más en el hogar. Se considera que un hogar está privado cuando el promedio del logro edu-cativo de las personas de 15 años o más que lo componen es menor a 9 años escolares.Analfabetismo. Se consideran como privados aquellos hogares donde menos del 100 % de las personas de 15 años y más saben leer y escribir, es decir, en donde al menos una persona de 15 años o más no sabe leer y escribir.

Condiciones de la niñez y la juventud

Inasistencia escolar. Se considera que un hogar está privado si menos del 100 % de los niños entre 6 y 16 años asiste al colegio.Rezago escolar. Se considera que un hogar tiene privación en la variable si alguno de los niños entre 7 y 17 años tiene rezago escolar. El rezago escolar se define como la diferencia entre el número de años normativos y años aprobados por un niño entre 7 y 17 años de edad.Barreras de acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia. Se considera que un hogar enfrenta privación en esta variable si al menos uno de los niños entre 0 y 5 años del hogar no tiene acceso simultáneo a los servicios para el cuidado integral de la primera infancia. De tal forma, un hogar no enfrenta privación cuando los niños meno-res de 5 años en el hogar asisten la mayor parte del tiempo entre semana a un hogar comunitario, guardería o preescolar o permanecen al cuidado de un adulto responsable, están asegurados a una entidad de seguridad social en salud y reciben almuerzo en el establecimiento en el que permanecen la mayor parte del tiempo.Trabajo infantil. Están en condición de trabajo infantil, niños (5 a 17 años) que hagan oficios del hogar por más de 15 horas a la semana, niños hasta los 14 años que trabajen (ocupados) y niños de 15 a 17 años que hacen trabajo no ligero.

Trabajo Desempleo de larga duración. Este indicador mide el porcentaje de la población econó-micamente activa (PEA) del hogar que está desempleado por más de 12 meses. Un hogar en donde haya por lo menos una persona económicamente activa en desempleo de larga duración se encuentra en privación por esta variable. Empleo informal. El indicador toma la proporción de la PEA del hogar que está ocupada con afiliación a pensiones (la afiliación a pensiones se toma como proxy de la forma-lidad). Se considera en privación un hogar en donde menos del 100 % de la PEA tiene trabajo formal.

Salud Sin aseguramiento en salud. Este indicador considera el porcentaje de personas en el hogar que se encuentran afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Un hogar se encuentra en privación si alguno de sus miembros no está asegurado en salud. Dado que en el indicador de acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia se observa si los niños entre 0 y 5 años se encuentran afiliados al SGSSS, este indicador se mide solo para la población mayor de 5 años.Barreras de acceso a servicios de salud dada una necesidad. Este indicador es la propor-ción de personas del hogar que, dada una necesidad, accedieron a servicio institucional de salud. Se consideran como no privados los hogares en los que una o varias personas tuvieron en el último mes una enfermedad, accidente, problema odontológico o algún otro problema de salud que no implicó hospitalización y que para tratar este problema acudieron a un médico general, especialista, odontólogo, terapista o institución de salud.


Acceso a servicios públicos domiciliarios y condiciones de vivienda

Acceso a fuente de agua mejorada. Para la definición de este indicador se siguieron los li-neamientos de la OMS/UNICEF donde en el área urbana un hogar se considera en situación de privación, si este no cuenta con conexión a servicio público de acueducto en la vivienda. En el área rural, se consideran privados aquellos hogares que, teniendo o no servicio público de acueducto, obtienen el agua para preparar los alimentos de pozo sin bomba, agua lluvia, río, manantial, pila pública, carro tanque, aguatero u otra fuente.Eliminación de excretas. En este caso, se consideran privados los hogares del área urbana que no poseen conexión a servicio público de alcantarillado. En el área rural, se encuentran privados los hogares que tienen inodoro sin conexión, letrina o bajamar, o simplemente no cuentan con servicio sanitario.Pisos. Se consideran privados los hogares que tienen pisos de tierra.Paredes exteriores. La privación en la zona urbana se evidencia cuando el material de las paredes exteriores del hogar es madera burda, tabla, tablón, guadua, otro vegetal, zinc, tela, cartón, desechos o cuando no tenga paredes.Hacinamiento crítico. Se considera que existe hacinamiento en el hogar (y por tanto pri-vación) cuando el número de personas por cuarto para dormir, excluyendo cocina, baño y garaje, es mayor o igual a 3 personas en el área urbana y de más de 3 personas por cuarto para la zona rural.

FUente: Angulo et al., 2011.

gráfico a2 colombia: porcentaje de hogareS que enfrentan privación por variable (2012)

FUente: DANE, 2012.

Trabajo informal

bajo logro educativo

Rezago escolar

Sin aseguramiento en salud

hacinamiento crítico

Analfabetismo

Sin acceso a fuente de agua mejorada

Inadecuada eliminación de excretas

Barreras a servicios para cuidado de la primera infancia

Desempleo de larga duración

Barreras de acceso a servicios de salud

Materialidad inadecuada de pisos

Trabajo infantil

Inasistencia escolar

Materialidad inadecuada de paredes exteriores

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Cuadro a3 continuación

53.1

33.3

17.9

13.1

12.1

12.3

12.1

6.6

10.0

6.6

5.9

3.7

4.1

2.2

80.0

anexos 79anexos 79

Teóricamente, considerando el método de agre-gación, si niñas, niños y adolescentes presentaran privaciones en al menos cinco indicadores, se po-dría considerar al hogar en pobreza. Sin embargo, al momento de realizar la agregación a este nivel, se ha tomado la precaución de considerar al hogar como privado si existe al menos un niño en estado de privación. A manera de ejemplo, si en el ho-gar existe un niño que realiza trabajo infantil, esto automáticamente se traduce como una privación para el hogar entero.

Como parte del ejercicio de medición, se obtuvie-ron los resultados ilustrados en el gráfico A2 para 2010. Se encontró que la privación más grave en los hogares colombianos es el trabajo informal, ya que afecta a un 80 % del total nacional. Asimis-mo, el bajo logro educativo aparece aproximada-mente en uno de cada dos hogares en Colombia. En resumen, el panorama ilustrado da luces a los formuladores de política sobre el tipo de políticas

sociales que deben ser diseñadas para el combate de la pobreza en Colombia. Por ejemplo, al con-tar con un 33.3 % con rezago escolar, el gobierno puede diseñar políticas públicas orientadas a la permanencia de las niñas y niños en el sistema educativo. Asimismo, un análisis integrado de la medición con base en datos de 2012, encontró que la incidencia total de pobreza multidimen-sional afectaba a 27 % de las personas en el país (DNP, 2013).

la experiencia chilena

En Chile, se buscó complementar la medición de pobreza por ingresos con una multidimensional, capaz de visibilizar las carencias sociales que ex-perimentan los hogares. Para ello, se creó la Co-misión Asesora Presidencial de Expertos para la Actualización de la Línea de Pobreza y la Pobre-za Extrema, constituida el 13 de diciembre de 2012, encargada de asesorar al Presidente de la

cuadro a4 chile: indicadoreS de privación y ponderadoreS para la medición multidimenSional de la pobreza

dimenSioneS indicadoreSponderación de

indicadoreSponderación de

dimenSioneS

Educación Asistencia 5 % 20 %

Escolaridad 5 %

Nivel de aprendizaje 10 %

Salud Autopercepción de salud 10 % 20 %

Acceso a salud 10 %

Empleo y seguridad social Ocupación 10 % 20 %

Seguridad Social 10 %

Vivienda Hacinamiento 6.6 % 20 %

Estado de la vivienda 6.6 %

Acceso a servicios básicos 6.6 %

Entorno y redes Seguridad pública 5 % 20 %

Medioambiente 5 %

Equipamiento 5 %

Redes de apoyo 5 %

FUente: Informe final de la Comisión para la Medición de la Pobreza (2014).


República en la revisión de aspectos relacionados a la medición de la pobreza y elaborar propuestas en relación con la materia. Se buscó que la me-dición de pobreza implementada fuera compren-sible, transparente en su metodología, replicable por la ciudadanía, y que esta arrojara información de utilidad para el diseño de políticas públicas (Co-misión para la Medición de la Pobreza, 2014).

El ejercicio plasmado en el Informe Final de la Co-misión en el año 2014, tomó como unidad de me-dida al hogar ya que, de acuerdo con la Comisión, las necesidades y carencias que experimentan los individuos tienen impactos directos e indirectos en el hogar, por lo que todos los miembros, en con-junto, hacen frente a las crisis y despliegan estra-tegias para solventar sus dificultades.

La medición permitió dar cuenta de la heteroge-neidad de la población con mayores carencias, al considerar múltiples dimensiones. Estas fueron elegidas sobre la base de la literatura y las expe-riencias internacionales en la materia. Las cinco dimensiones contempladas en esta propuesta son las descritas en el cuadro A4.

Se estimó que cada una de estas dimensiones tiene igual importancia en la medida de carencias, por lo que se acordó que cada una tendría igual pondera-ción (20 %) en el índice agregado. El índice agrega-do toma valores entre 0 y 100 % para cada uno de los hogares. Por recomendación de la Comisión, se decidió catalogar como “carentes” a aquellos hoga-res que experimentaran al menos el 33 % del total de carencias, como es la norma en la mayor parte

gráfico a3 propueSta de eSquema de identificación multidimenSional de pobreza para chile

0 % 33 % 100 %

FUente: Informe final de la Comisión para la Medición de la Pobreza (2014).

No pobreza ni vulnerabilidad 57.1 %

Vulnerabilidad27.8 %

Pobreza total 15.2 %

Pobreza extrema 2.3 %

Ingresos

Línea de vulnerabilidad$588.156

Línea de pobreza$392.104

Línea de pobreza extrema$261.403

Porcentaje de carencias

Umbral de carencias

anexos 81anexos 81

de mediciones realizadas a nivel internacional, que toman como base la medida de Alkire y Foster.

Además, a recomendación de la Comisión, se utili-zó un esquema de clasificación de los hogares, dón-de se combinó la medida de pobreza por ingresos con la medida de pobreza multidimensional. Por el lado del ingreso, se definieron tres líneas de corte para poder distinguir, junto a la información de las carencias sociales, a la población en: pobreza, po-breza extrema, y vulnerabilidad. En relación con la medida multidimensional, se utilizó el criterio del 33 %, mencionado anteriormente.

En resumen, los hogares en situación de pobreza son todos aquellos cuyos ingresos no superan la lí-nea de pobreza. Aquellos en pobreza extrema son los que tienen ingresos por debajo de la línea de pobreza extrema y cuyas carencias sociales supe-ran el 33 % del total. Los que se encuentran en es-tado de vulnerabilidad son aquellos hogares que, a pesar de tener ingresos que superan la línea de pobreza, perciben ingresos por debajo de la línea de vulnerabilidad o sus carencias sociales superan el umbral del 33 % (gráfico A3).

A partir de la clasificación anterior, se obtuvieron los siguientes resultados:

• El 57.1 % de los hogares se encontraba libre de pobreza y vulnerabilidad

• El 27.8 % se encontraba en estado de vulnera-bilidad

• El 15.2 % de los hogares eran pobres• El 2.3 % de los hogares se encontraban en si-

tuación de pobreza extrema

En esta medición se incluye solo un indicador es-pecífico para la NNA en la dimensión de educación: nivel de aprendizaje. Un hogar se define como ca-rente cuando en él al menos una niña, niño o ado-lescente asiste a un centro educativo cuya califica-ción en el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) de lenguaje o matemáticas es considerado “insuficiente” por la Agencia de Cali-dad de la Educación (Comisión para la Medición de la Pobreza, 2014).

el método briStol y Su adaptación para américa latina: el ejercicio cepal-unicef

“La pobreza absoluta es una condición carac-terizada por la privación severa de necesidades humanas básicas, incluyendo alimentación, agua potable, infraestructura de saneamiento, salud, vivienda, educación e información. De-pende no solamente del ingreso sino del acce-so a los servicios sociales.” Naciones Unidas, 1995

En el 2003, se presentaron los resultados de un es-tudio desarrollado por la Universidad de Bristol, la London School of Economics y UNICEF, sobre po-breza infantil en países en vías de desarrollo. En este trabajo se plantea que la pobreza absoluta puede ser medida a través de la privación seve-ra en siete dimensiones de necesidades básicas: alimentación, agua potable, saneamiento, salud, vivienda, educación, información y acceso a ser-vicios. Para establecer los umbrales se utilizó el criterio de severidad de acuerdo con estándares internacionales basados en la definición de pobre-za absoluta de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, por lo que en este análisis solo se conside-raron privaciones severas.

La lista de necesidades se basó en conglomerados de derechos de la CDN (ONU, 1989) agrupados con el criterio de si la reducción en la insatisfacción de uno de ellos podría tener injerencia en la reduc-ción de otros. De este ejercicio, se obtuvieron diez conglomerados para los cuales se identificaron in-dicadores específicos2. Si una niña o niño presenta dos o más privaciones severas, se les considera en pobreza. De igual manera, si en un hogar se pre-sentan dos o más privaciones, se le identifica en situación de pobreza. Se utiliza el criterio de dos privaciones, en lugar de una, al considerarse que la pobreza puede ser resultado de otros factores que no tienen que ver directamente con ella. Los resul-tados utilizan el indicador de recuento y dos indica-dores de severidad –porcentaje de niños u hogares según número de privaciones y según combinacio-nes de privaciones (Gordon et al., 2003).


cuadro a5 indicadoreS de laS metodologíaS de medición de la pobreza infantil de briStol y cepal-unicef

briStol-unicef cepal

Severa moderada Severa

Educación Niñas y niños entre 7 y 18 años que no están actualmente y que nunca han ido a la escuela.

Niñas, niños y adolescentes que, habiendo asistido a la escuela, la abandonaron antes de completar la enseñanza secundaria.

Niñas, niños y adolescentes que no han asistido nunca a la escuela.

Salud Niñas y niños no vacunados contra enfermedad alguna o que hayan tenido recien-temente enfermedades que involucran diarrea y no hayan recibido tratamiento o aseso-ramiento médico.

Alimentación Niñas y niños con peso y talla para la edad de 3 desviaciones estándar por debajo de la me-dia de referencia poblacional internacional.

Insuficiencia ponderal mode-rada-grave (desnutrición glo-bal) o baja talla para la edad moderada-grave (desnutrición crónica): menos de 2 desvia-ciones estándar respecto del patrón de referencia.

Insuficiencia ponderal grave o baja talla grave: menos de 3 desviaciones estándar respec-to del patrón de referencia.

Información Niñas y niños entre 3 y 18 años sin acceso a radio, tele-visión, teléfono o diarios en su casa.

Sin acceso en la vivienda a electricidad, teléfono (móvil o fijo), radio o televisión (al menos dos componentes no disponibles).

Sin acceso en la vivienda a electricidad, teléfono (móvil o fijo), radio o televisión (simul-táneamente).

Vivienda Niñas y niños en viviendas con más de 5 personas por habitación o cuyas viviendas no cuentan con piso.

Hacinamiento: 3 o más personas por dormitorio o pieza (excluye baño y cocina), piso de tierra/materiales de construcción inseguros (muros o techos de barro o materiales similares).

Hacinamiento: 5 o más per-sonas por dormitorio o pieza, viviendas transitorias (carpas y similares), muros o techos fabricados con materiales de desechos.

Agua Nilas y niños con acceso a aguas no entubadas para be-ber o que habitan a más de 15 minutos de la fuente de agua más cercana.

a) Origen del agua por pozo o noria.b) Suministro del agua fuera de la vivienda y fuera del predio (por ejemplo, pilones públicos, camiones aljibe u otros).

a) Origen inseguro del agua: fuentes naturales de agua (ríos, vertientes).b) En el caso de la disponibi-lidad de algún indicador de tiempo de acceso a la fuente de agua, 15 minutos o más.

Saneamiento Niñas y niños sin acceso a excusado en la vecindad de su vivienda.

Sin conexión a alcantarillado (por ejemplo, pozos negros) o acceso fuera de la vivienda o predio.

Sin servicio a la eliminación de excretas (por ejemplo, directo al río).

Acceso a otros servicios

Niñas y niños que viven a 20 kilómetros o más de cualquier tipo de escuela o a 50 kilóme-tros o más de infraestructura médica con doctores.

FUente: Elaboración propia con base en CEPAL-UNICEF, 2010.

anexos 83anexos 83

Dentro de la iniciativa de UNICEF de medir la pobreza en el mundo, en 2010 se estableció un acuerdo con la Comisión Económica para Améri-ca Latina y El Caribe (CEPAL) para hacer un estu-dio comparativo en América Latina que adaptara la metodología de Bristol al contexto regional (CEPAL-UNICEF, 2010).

La adaptación resultó en una serie de variaciones al método original que se pueden resumir en los siguientes elementos:

1. Adaptación de los indicadores a las fuentes disponibles en los países de la región, como se indica en el cuadro A5.

2. Los umbrales de privación se elevaron hacia lo que teóricamente el método bristol distin-gue como privación moderada. Con este mé-todo quienes presentan privación moderada se identifican como pobres pero también se puede distinguir quienes presentan privacio-nes severas, base para la identificación de la población infantil en pobreza extrema.

gráfico a4 américa latina (18 Países): incidencia de la pobreza infantil multidimenSional, alrededor de 2011

FUente: Panorama Social de América Latina, CEPAL, 2013.

América Latina

Guatemala (2006)

El Salvador (2010)

Nicaragua (2005)

(Est. Plurinac. de) Bolivia (2009)

Honduras (2010)

Perú (2011)

Paraguay (2011)

Rep. Dominicana (2011)

Ecuador (2011)

México (2010)

Colombia (2011)

Brasil (2011)

(Rep. bol. de) Venezuela (2011)

Argentina (2011)

Costa Rica (2011)

Uruguay (2011)

Chile (2011)

0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0 140.0

40.516.3

79.947.8

78.928.1

78.642.7

71.446.9

63.122.0

62.630.9

54.010.3

47.87.0

40.715.1

37.613.7

36.115.0

33.811.7

31.814.7

24.37.6

19.56.9

18.63.9

15.74.0

Niños en pobreza extrema

Niños pobres


3. El umbral de pobreza se establece con el in-cumplimiento de cualquiera de los derechos asociados a cada indicador, según el principio de indivisibilidad de los derechos humanos.

4. La medición de las privaciones fue compara-da y complementada con las líneas de ingreso (Espíndola y Rico, 2010). La pobreza total in-cluye, en este ejercicio, a quienes son privados en atención a sus derechos y en términos de los niveles de ingresos monetarios per cápita de sus hogares.

5. Se considera que una niña o niño es pobre si ex-perimenta al menos una privación en alguna di-mensión de sus derechos sociales, en atención al principio de indivisibilidad entre los derechos, el cual indica que su incumplimiento genera siempre una privación para quien la padece.

En atención a la dificultad para medir comparativa-mente, a nivel regional, las dimensiones de salud y el acceso a otros servicios, estas no fueron conside-radas en la metodología CEPAL-UNICEF. Para el resto de las dimensiones, se adaptaron los indicadores de privación severa y se incluyeron los de privación moderada. Con base en este enfoque, el ejercicio de medición de la pobreza total alrededor de 2010 dio como resultado la distribución de la pobreza infan-

til en América Latina que se presenta en el gráfico A.4. Cabe destacar que, en este ejercicio, El Salvador aparece como el segundo país con mayor incidencia de pobreza infantil en la región con 78.9 %, cifra que supera el promedio de América Latina (40.5%).

medición de la pobreza infantil en laS economíaS avanzadaS

En 2012, la Oficina de Investigación de UNICEF –Innocenti– publicó un estudio denominado Medi-ción de la pobreza infantil: Nuevas tablas clasifica-torias de la pobreza infantil en los países ricos del mundo (UNICEF, 2012). Dicho estudio empleó dos métodos: el de privaciones y el de pobreza infantil relativa. Este último consiste en la estimación del porcentaje de niños que viven en condiciones de pobreza relativa, es decir, que forman parte de una familia cuyo ingreso disponible (ajustado por el ta-maño de la familia y su composición) es inferior al 50 % del ingreso medio nacional. En contraste, el método de privaciones generó un índice de pobre-za infantil que muestra la proporción de niños y ni-ñas que sufren privaciones en 2 o más indicadores de un total de 14 considerados como normales y necesarios para los niños de los países avanzados económicamente (cuadro A6). En otras palabras, se

cuadro a6 liSta de condicioneS neceSariaS para no eStar en Situación de privación infantil en paíSeS adelantadoS económicamente

De acuerdo con la Report Card N.° 10, un niño o niña es considerado “privado” en el índice de privación infantil si el hogar al que pertenece no le permite tener acceso a dos o más de los elementos siguientes:

1. Tres comidas al día2. Al menos una comida al día con carne, pollo o pescado (o un plato vegetariano equivalente)3. Frutas y verduras frescas todos los días4. Libros adecuados a la edad y nivel de conocimientos del niño (excepto libros de texto)5. Artículos para actividades de esparcimiento al aire libre (bicicleta, patines, etc.)6. Actividades regulares de esparcimiento (nadar, tocar un instrumento musical, participar en organizaciones

juveniles, etc.)7. juegos para la casa (al menos uno por niño, incluidos juguetes educativos para bebés, bloques, juegos de mesa,

juegos de computadora, etc.)8. Dinero para participar en los paseos y actividades de la escuela9. Un lugar tranquilo con espacio y luz suficientes para hacer la tarea escolar10. Conexión a internet11. Algunas prendas de vestir nuevas (es decir, no todas de segunda mano)12. Dos pares de zapatos del tamaño correcto (incluido al menos un par para cualquier clima)13. Oportunidad de invitar de vez en cuando a un amigo a jugar y comer en su casa14. Oportunidad de festejar acontecimientos especiales, como su cumpleaños, su santo, fiestas religiosas, etc.

FUente: UNICEF, 2013

anexos 85anexos 85

gráfico a5 incidencia de la privación infantil en 29 paíSeS con economíaS avanzadaS: porcentaje de niñaS y niñoS que carecen de doS o máS elementoS, alrededor de 2012

FUente: UNICEF, 2013.

Rumania

Bulgaria

Hungría

Letonia

Portugal

Polonia

Lituania

Eslovaquia

Grecia

Italia

Estonia

Francia

Bélgica

Malta

Alemania

República Checa

Austria

Eslovenia

España

Chipre

Reino Unido

Irlanda

Luxemburgo

Países bajos

Dinamarca

Finlandia

Noruega

Suecia

Islandia

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Privación infantil (porcentaje de niños que carecen de 2 o más elementos)

72.6

56.6

31.9

31.8

27.4

20.9

19.8

19.2

17.2

13.3

12.4

10.1

9.1

8.9

8.8

8.8

8.7

8.3

8.1

7.0

5.5

4.9

4.4

2.7

2.6

2.5

1.9

1.3

0.9


trata de un reflejo de la capacidad monetaria que tienen las familias para asegurar que sus niños crez-can bajo las condiciones necesarias que les permi-tan escapar de la pobreza infantil.

El gráfico A5 muestra los puntajes obtenidos por cada país en el índice de pobreza infantil. Rumania lidera la lista con un 72.6 % de sus niñas y niños en estado de privación según los criterios estableci-dos. Le siguen bulgaria con un 56.6 %, hungría con 31.9 % y Letonia con 31.8 %. Es importante notar que estos niveles de privación guardan una inmen-sa distancia con los países cuyos índices ocupan los valores mínimos, por ejemplo Islandia con un 0.9 % de sus niñas y niños en estado de privación, lo que indica que existen amplias brechas entre los países más avanzados.

A pesar de la favorable condición económica de las naciones más ricas, en algunas como Rumania y bulgaria, hay alta incidencia de privación infantil. Esta no se manifiesta en la satisfacción de necesi-dades básicas, como las identificadas en las expe-riencias de medición multidimensional en América Latina. No obstante, al tratarse de una medición de privación relativa, da cuenta de las fracturas que estos países exhiben para consolidar una situación de mayor equidad en la infancia y, por tanto, de los desafíos que enfrentan de cara a una estrategia de desarrollo sustentable para el futuro.

notas del anexo

1/ Los indicadores utilizados para identificar las priva-

ciones tanto de la población infantil como de la adulta

fueron los siguientes: rezago educativo (con umbrales di-

ferenciados según rango de edad), acceso a servicios de

salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de

la vivienda, acceso a los servicios básicos de la vivienda y

acceso a la alimentación.

2/ Los conglomerados fueron los siguientes: “derechos

de libertad de expresión y pensamiento e intercambio de

información e ideas; derecho al acceso a información en

medios y libros para promover bienestar social y men-

tal; derecho a medidas de protección contra la violencia,

el maltrato, lesiones, explotación, abuso –incluyendo

abuso sexual–, drogas ilícitas y privación; derechos en

discapacidad de asistencia para necesidades especiales

o participación activa en la vida comunitaria; derecho al

mayor estándar alcanzable en salud y acceso a alimen-

tos nutritivos y adecuados, agua potable, un ambiente

libre de contaminación y servicios preventivos y curativos

en salud; derecho a beneficiarse de la seguridad social

incluido el aseguramiento social; derecho a un nivel de

vida adecuado para un desarrollo físico, mental, espiri-

tual, moral y social y asistencia material y programas de

apoyo, particularmente de nutrición, vestido y vivienda;

derecho a la educación primaria gratuita y obligatoria y

a una apropiada educación secundaria gratuita para en-

sanchar el acceso a la educación; derecho a actividades

recreativas y participación; y derecho a medidas que pro-

muevan la recuperación e integración social posteriores

a una negligencia, abuso, explotación, sufrimiento en un

conflicto armado, tortura u otros tratamientos degradan-

tes” (Gordon et al., 2003, p. 16).

anexos 87

ρ = 1/1- e-(α+β1 X1+β2X2+β3X3+ βkXk) (2)

anexo 2modelo econométrico para imputación en ehpm de la probabilidad de deSnutrición global y crónica en menoreS de cinco añoS (cepal-unicef, 2010)

P(Y=1 | X1X2X3Xk) » ln [p/(1-p)] = α+β1X1+ β2X2+ β3X3+ βkXk (1)

Donde Y es una variable binaria que toma el valor de 1 cuando la niña o el niño está en desnutrición, Xk las variables socio económicas que determi-nan el estado nutricional de los menores y β son los coeficientes que determinan la relación entre las variables y la probabilidad de estar desnutri-do. Los coeficientes calculados a partir de FESAL 1985 son utilizados para imputar las probabilida-des de desnutrición en las EHPM recientes. Si bien los parámetros datan de una encuesta anterior, la relación causal entre la desnutrición y las variables socioeconómicas es estructural por lo que es pro-bable que no se modifique mucho en el tiempo.

La fórmula de la probabilidad a ser imputada en la EHPM es:

Los coeficientes y las variables socioeconómicas se detallan a continuación:

a) Modelo de desnutrición global (bajo peso para la edad) moderada:logitdgm = -1.5152 + 0.1921*hv014 + -0.5977*hc61a + -1.0777*hc61b + -1.7265*hc61c + -1.0837*comba + -0.6734*combb + -0.6748*room1 (3)

b) Modelo de desnutrición global (bajo peso para la edad) grave o severa:logitdgg= -5.5528 + 0.2960*hv014 + 0.0442*v012 + -0.6861*agua1a + -0.9610*agua1b (4)

c) Modelo de desnutrición crónica (baja talla para la edad) moderada:logitdcm= -1.0277 + 0.2323*hv014 - 0.5258*agua1a - 0.2565*agua1b - 1.0971*sshha - 0.419*sshhb - 0.3522*hc61a + -0.8512*hc61b + -1.3964*hc61c + -0.4115*room1 + 0.2334*edad2 (5)

d) Modelo de desnutrición crónica (baja talla para la edad) grave o severa:logitdcg = -1.7865 + 0.2573*hv014 - 0.5865*agua1a - 0.4283*agua1b - 0.5916*hc61a -1.5777*hc61b - 3.1994*hc61c - 0.8946*hnoa - 0.6249*hnob (6)

Donde “hv014” representa el número de menores de 5 años en el hogar, “agua1a” es igual a 1 si el acceso a agua es por cañería dentro de la vivienda, “agua1b” es igual a 1 si el acceso a agua es por cañe-ría fuera de la vivienda pero dentro de la propiedad, “sshha” es igual a 1 si el hogar dispone de inodoro a alcantarillado o fosa séptica, “sshhb” es igual a 1 si en el hogar la disposición de excretas es insegu-ra, “hc61a” es igual a 1 si la madre tiene educación primaria completa, “hc61b” si la madre tiene educa-ción secundaria completa y “hc61c” si la madre tiene educación superior, “room1” es igual a 1 si hay más de tres piezas para dormir, “edad2” es la edad del menor en años, “comba” es igual a 1 si utilizan ener-gía eléctrica o gas propano para cocinar, “combb” si utilizan peores condiciones para cocinar (leña, car-bón, etc.), “hnoa” es igual a 1 si el hermano es el ma-yor y “hnob” es igual a 1 si no es el hermano mayor.

Al aplicar las ecuaciones (3) a la (6) se reprodujeron las tasas de desnutrición prevalentes en FESAL 1985 (ADS, 1985), en las EHPM de 2004, 2009, 2011 y 2012.


anexo 3garantíaS SocialeS de ciudadanía deSde un enfoque de derechoS

salud

DeFInICIón nORMAtIvAGratuidad de servicios de salud preventiva y cura-tiva a NNA que los requiera, además del suministro de consultas, medicinas, exámenes, y otros ele-mentos necesarios para la prevención, tratamien-to y rehabilitación. Atención médica durante y des-pués del embarazo. En materia de salud sexual y reproductiva, toda la NNA tiene derecho a recibir información.

LePInA Art. 21. La salud es un bien público y un derecho fundamental de las niñas, niños y adolescentes que debe entenderse de manera integral como la resultante de la interacción dinámica de distintos factores bio-psicosociales, económicos, el medio ambiente, el agua en calidad y cantidad suficiente, el estilo de vida y el sistema de atención sanitaria.

El Estado debe garantizar este derecho mediante el desarrollo de las políticas públicas y programas que sean necesarios para asegurar la salud integral de la niñez y adolescencia. En todo caso, la ausen-cia de políticas o programas de salud no exime de la responsabilidad estatal de atención que sea re-querida en forma individualizada para cualquier niña, niño o adolescente.

Art. 22. El Estado proveerá gratuitamente, en el nivel de atención correspondiente, los servicios de salud a las niñas, niños o adolescentes que los requieran. Ese servicio implica también el suministro gratuito de consultas, medicinas, exámenes, prótesis, la im-plementación de programas para la utilización tera-péutica de órganos o tejidos humanos u otros ele-mentos necesarios para la prevención, tratamiento y rehabilitación de la niña, niño o adolescente.

Cuando no resulte posible el acceso de las niñas, niños o adolescentes a la atención y los servicios

del sistema público de salud o este no cuente con los medios idóneos, el órgano Ejecutivo en el ramo de Salud Pública y Asistencia Social, en el marco del Sistema Nacional de Salud, deberá coordinar esfuerzos con los miembros y colaboradores del mismo, así como con instituciones nacionales e in-ternacionales públicas o privadas para preservar la salud de las niñas, niños y adolescentes que lo requieran.

Excepcionalmente, en casos de inminente peligro de muerte, y agotadas las alternativas existentes, el Estado podrá gestionar que los servicios de sa-lud sean brindados por entidades privadas, de-biendo asumir los gastos correspondientes, si los hubiere; cuando la madre, padre, representante, responsable o sus familias no pudieren solventar-los por sí mismos. Para tales efectos, se celebrarán los convenios correspondientes.

En ningún caso, se podrá negar la atención médica so pretexto de la ausencia del representante legal, la falta de cupo o recursos y las consideraciones técnicas de la atención.

CDnArt. 24. 1. Los Estados Partes reconocen el dere-cho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que nin-gún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios.

2. Los Estados Partes asegurarán la plena aplica-ción de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para:

a) Reducir la mortalidad infantil y en la niñez; b) Asegurar la prestación de la asistencia médica

y la atención sanitaria que sean necesarias a todos los niños, haciendo hincapié en el desa-rrollo de la atención primaria de salud;

c) Combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de ali-

anexos 89anexos 89

mentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y ries-gos de contaminación del medio ambiente;

d) Asegurar atención sanitaria prenatal y postna-tal apropiada a las madres;

e) Asegurar que todos los sectores de la socie-dad, y en particular los padres y los niños, co-nozcan los principios básicos de la salud y la nutrición de los niños, las ventajas de la lac-tancia materna, la higiene y el saneamiento ambiental y las medidas de prevención de ac-cidentes, tengan acceso a la educación perti-nente y reciban apoyo en la aplicación de esos conocimientos;

f) Desarrollar la atención sanitaria preventiva, la orientación a los padres y la educación y servi-cios en materia de planificación de la familia.

3. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas eficaces y apropiadas posibles para abolir las prác-ticas tradicionales que sean perjudiciales para la salud de los niños.

4. Los Estados Partes se comprometen a promover y alentar la cooperación internacional con miras a lograr progresivamente la plena realización del derecho reconocido en el presente artículo. A este respecto, se tendrán plenamente en cuenta las ne-cesidades de los países en desarrollo.

alimentación adecuada

DeFInICIón nORMAtIvALa NNA tiene derecho a una alimentación nutritiva y balanceada que le permita desarrollarse y gozar de una vida digna. Es obligación del Estado crear políticas y programas que aseguren el cumplimien-to de este derecho. Asimismo, tanto el Estado como los padres y madres de familia velarán por la provisión de leche materna a los lactantes hasta al menos los 6 meses de edad.

LePInA Art. 20. Todas las niñas, niños y adolescentes tie-nen el derecho de gozar de un nivel de vida ade-cuado en condiciones de dignidad y goce de sus derechos. El derecho a un nivel de vida digno y

adecuado es esencial para un desarrollo integral desde la concepción. Este derecho comprende:

a) Alimentación nutritiva y balanceada bajo los requerimientos y normativas que las autorida-des de salud establezcan;

b) Vivienda digna, segura e higiénica, con servi-cios públicos esenciales como agua potable, alcantarillado y energía eléctrica;

c) Vestuario adecuado al clima, limpio y suficien-te para sus actividades cotidianas; y,

d) Recreación y sano esparcimiento.

CDnArt. 27. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.

2. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean ne-cesarias para el desarrollo del niño.

3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condicio-nes nacionales y con arreglo a sus medios, adopta-rán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutri-ción, el vestuario y la vivienda.

educación

DeFInICIón nORMAtIvALa NNA tiene derecho a recibir una educación in-tegral. La atención inicial, básica, media y especial será gratuita y obligatoria (LEPINA), umbral que in-cluye lo establecido en la CDN.

LePInA Art. 82. La educación inicial, parvularia, básica, me-dia y especial será gratuita y obligatoria. Los servi-cios de los centros públicos de desarrollo infantil se-rán gratuitos y deberán reunir todas las condiciones necesarias para la atención de las niñas y niños.


Art. 83. El Estado deberá garantizar el acceso a la educación y a la cultura, el cual comprende, entre otras condiciones, amplia cobertura territorial en todos los niveles educativos, adecuada infraestruc-tura, idóneas modalidades, planes y programas de educación, docencia cualificada, suficientes recur-sos pedagógicos, tecnológicos, y espacios cultu-rales y recreativos; además, deberá garantizar el acceso y la permanencia de las niñas, niños y ado-lescentes en el sistema educativo en condiciones de igualdad y sin ningún tipo de discriminación.

En ningún caso la falta de documento de filiación o de identidad de la niña, niño y adolescente será obstáculo para su correspondiente inscripción.

Art. 84. El Estado garantizará programas integra-dos o especiales según el caso, para las niñas, niños y adolescentes con discapacidad física o mental, especialmente destinados a asegurarles el acceso efectivo a la educación, la capacitación y las opor-tunidades de esparcimiento.

Los centros educativos públicos y privados debe-rán adecuar su infraestructura para garantizar el acceso a este derecho.

CDnArt. 28. 1. Los Estados Partes reconocen el dere-cho del niño a la educación y, a fin de que se pue-da ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, deberán en particular:

a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos;

b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas for-mas, de la enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que todos los niños dispongan de ella y tengan ac-ceso a ella y adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad;

c) hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos me-dios sean apropiados;


d) hacer que todos los niños dispongan de infor-mación y orientación en cuestiones educacio-nales y profesionales y tengan acceso a ellas;

e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de de-serción escolar.

nivel adecuado de vida y Protección de los ingresos

DeFInICIón nORMAtIvALa NNA tiene derecho a habitar en una vivienda digna, segura e higiénica, que cuente con los ser-vicios públicos esenciales. Asimismo, debe tener acceso a recreación y sano esparcimiento, y a un nivel de ingresos que les permita adquirir vestua-rio adecuado y cubrir sus medios de vida.

LePInAArt. 20. Todas las niñas, niños y adolescentes tie-nen el derecho de gozar de un nivel de vida ade-cuado en condiciones de dignidad y goce de sus derechos. El derecho a un nivel de vida digno y adecuado es esencial para un desarrollo integral desde la concepción. Este derecho comprende:

a) Alimentación nutritiva y balanceada bajo los requerimientos y normativas que las autorida-des de salud establezcan;

b) Vivienda digna, segura e higiénica, con servi-cios públicos esenciales como agua potable, alcantarillado y energía eléctrica;

c) Vestuario adecuado al clima, limpio y suficien-te para sus actividades cotidianas; y,

d) Recreación y sano esparcimiento. Correspon-de a la madre, al padre, la familia ampliada, los representantes y responsables la garantía de este derecho conforme a sus posibilidades y medios económicos. El Estado, por medio de políticas públicas y programas, deberá asegu-rarles condiciones para que cumplan con esta responsabilidad.

CDnArt. 27. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.

anexos 91anexos 91

2. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean ne-cesarias para el desarrollo del niño.

3. Los Estados Partes, de acuerdo con las condicio-nes nacionales y con arreglo a sus medios, adopta-rán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutri-ción, el vestuario y la vivienda.

seguridad social

DeFInICIón nORMAtIvALas niñas y niños tienen derecho a beneficiarse de la seguridad social.

LePInAArt. 34. Las niñas, niños y adolescentes tienen el de-recho de ser inscritos y beneficiarse en forma priori-taria de los servicios de salud provistos por el Insti-tuto Salvadoreño del Seguro Social cuando su madre o padre sea derecho habiente. De igual manera, las otras instituciones públicas que brindan servicios de seguridad social otorgarán la misma cobertura.

La cobertura de los servicios a las niñas, niños y adolescentes se asumirá y desarrollará de forma progresiva y conforme a las leyes correspondientes, atendiendo a las capacidades y hasta el máximo de los recursos disponibles. Dicha progresividad será supervisada por el Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia. En caso de no ser beneficiarios, deberán ser atendidos cuando en el sistema de sa-lud pública no existan los medios y recursos nece-sarios para el tratamiento médico-quirúrgico que necesitasen y la emergencia así lo amerite.

CDnArt. 26. 1. Los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social, y adoptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización

de este derecho de conformidad con su legislación nacional.

2. Las prestaciones deberían concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la si-tuación del niño y de las personas que sean respon-sables del mantenimiento del niño, así como cual-quier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre.

Protección frente a la exPlotación económica (trabajo infantil)

DeFInICIón nORMAtIvAEs deber del Estado proteger a la NNA contra toda forma de explotación económica, actividades que pongan en peligro su integridad o que perjudiquen su derecho a la educación. También, el Estado de-berá fijar la edad mínima para trabajar.

LePInAArt. 56. Las niñas, niños y adolescentes serán pro-tegidos de toda forma de explotación económica. Estas incluyen:

a) Las peores formas de trabajo infantil;d) Las formas contemporáneas de esclavitud y

las prácticas análogas a esta, la servidumbre por deudas, la condición de siervo, el trabajo forzoso, obligatorio o sin remuneración;

e) El trabajo que, por su naturaleza o por las con-diciones en que se lleva a cabo, dañe la salud, la seguridad o la moralidad de las niñas, niños y adolescentes.

La colaboración de niñas, niños y adolescentes en las actividades económicas y productivas de la fa-milia podrán realizarse siempre que:

a) No afecte el derecho a la educación y sano es-parcimiento;

b) No se ponga en riesgo su salud e integridad fí-sica, psicológica y moral; y,

c) No se afecte su desarrollo.

Art. 57. Los adolescentes tienen el derecho a ser protegidos ante toda práctica laboral que, dentro


del sector formal e informal de la economía, ponga en riesgo el ejercicio de sus derechos. Para tales efectos, el Estado y la sociedad formularán las po-líticas, planes, programas y medidas de protección tendentes a erradicar el trabajo de las niñas, niños y adolescentes que no han cumplido la edad míni-ma para el trabajo.

El órgano Ejecutivo en el ramo de Trabajo y Pre-visión Social deberá desarrollar campañas, inspec-ciones y acciones permanentes en los lugares de trabajo, con el fin de sancionar a los patronos por el incumplimiento a la presente disposición.

Art. 59. La edad mínima para que una persona pueda realizar actividades laborales es de cator-ce años de edad, siempre y cuando se garantice el respeto de sus derechos y no perjudique el acceso y derecho a la educación. bajo ningún concepto se autorizará el trabajo para las niñas, niños y adoles-centes menores de catorce años.

El Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia establecerá políticas para elevar progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desa-rrollo físico y mental de los adolescentes.

Art. 60. La jornada de trabajo de los adolescentes menores de dieciséis años, en cualquier clase de trabajo, no podrá ser mayor de seis horas diarias ni de treinta y cuatro horas semanales. Se prohíbe también el trabajo nocturno.

Art. 64. Las personas mayores de dieciséis años podrán realizar trabajos o labores domésticas como empleadas.

En caso de contratación, se les reconocen todos los derechos laborales establecidos en la Constitución

de la República, tratados internacionales vigentes en El Salvador y en la presente Ley.

La jornada laboral no podrá ser superior a la esta-blecida en la presente Ley. Tendrán derecho a que se les respeten sus horas de alimentación y al dis-frute del descanso durante la jornada de trabajo y al ejercicio del derecho a la educación; en este sentido, el patrono deberá facilitar la asistencia a la escuela más cercana.

La remuneración para este tipo de labores no po-drá ser menor a la recibida por las personas mayo-res de dieciocho años.

CDnArt. 32. 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a estar protegido contra la explotación eco-nómica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social.

2. Los Estados Partes adoptarán medidas legislati-vas, administrativas, sociales y educacionales para garantizar la aplicación del presente artículo. Con ese propósito y teniendo en cuenta las disposicio-nes pertinentes de otros instrumentos internacio-nales, los Estados Partes, en particular:

a) Fijarán una edad o edades mínimas para tra-bajar;

b) Dispondrán la reglamentación apropiada de los horarios y condiciones de trabajo;

c) Estipularán las penalidades u otras sanciones apropiadas para asegurar la aplicación efecti-va del presente artículo.


9 789996 193712

ISBN 978-99961-937-1-2

La niñez y La adoLescencia en eL saLvador frente a … · marcha del Plan Social Educativo Vamos a...

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