La necesaria reforma política y electoral en el perú

LA NECESARIA REFORMA POLÍTICA Y

ELECTORAL EN EL PERÚ

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2

Asociación Civil TRANSPARENCIA

1

Cuadernos para el Diálogo Político

2

La necesaria Reforma Política y Electoral en el Perú

2


Asociación Civil TRANSPARENCIAAv. Belén 389, San Isidro – Limawww.transparencia.org.pe

TRANSPARENCIA es una asociación civil cuyo propósito es el fortalecimiento de la democracia. No tiene fines de lucro ni filiación partidaria. Fue creada en el Perú el 18 de julio de 1994.

Se permite la reproducción de este material citando la fuente.

Lima, octubre de 2013.

Impresión: Impresiones Art & Color E.I.R.L

Tiraje: 300 unidades

Elaboración y edición: Asociación Civil TRANSPARENCIA


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CONTENIDO

Presentación 5

Datos para la Reforma Política Presencia de partidos políticos en el territorio nacional 7 Gobiernos regionales Locales partidarios a nivel nacional

Presencia de mujeres en cargos de elección popular 9 Autoridades municipales Autoridades regionales Congreso de la República: evolución 1995-2011 Congreso de la República: Distritos electorales Congreso de la República: Mujeres en cargos directivos El Financiamiento Público Directo a los Partidos Políticos en el Perú 13

Nota conceptual para el Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral 21

Síntesis del Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral 25

Conclusiones del Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral 27

Proyecto de Ley de Alternancia 31 Iniciativa del Poder Ejecutivo: alternancia y eliminación del voto preferencial Iniciativa del Poder Legislativo: alternancia a nivel regional y municipal

Opiniones a favor de la Alternancia: entrevistas a Congresistas de la República 65

4



5

PREsENTaCIóN

Durante los dos últimos años se ha debatido la necesaria reforma de varios aspectos esenciales para el buen funcionamiento de la política y la mejora de los procesos electorales en el Perú. ¿Cómo hacer que esta sea inclusiva, pero a la vez eficiente y transparente? Los mecanismos de democracia interna de los partidos políticos, la representación de las mujeres en cargos de elección popular y en todos los niveles de poder junto con otros grupos históricamente discriminados, la efectiva presencia de los partidos en todo el territorio nacional, el financiamiento público directo y los mecanismos de control para evitar el ingreso de dinero proveniente de actividades ilícitas, la vigencia o no del voto preferencial, son solo algunos de los temas a los que se ha dedicado largas horas de intenso debate.

La Asociación Civil TRANSPARENCIA ha animado y anima este debate buscando involucrar diversos actores en diversas regiones del país. Así, durante el 2012 realizamos 11 diálogos descentralizados por la reforma política en igual número de ciudades. Este año, en el marco del proyecto “Diálogos Políticos para el Buen Gobierno” que ejecutamos con apoyo de la National Endowment for Democracy – NED, confluimos primero con el Jurado Nacional de Elecciones y la Defensoría del Pueblo en la realización de un diálogo para revisar las necesarias mejoras a la legislación sobre revocatoria y, luego, con los tres organismos electorales – JNE, ONPE y RENIEC-, la Defensoría del Pueblo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, el Consejo de la Prensa Peruana e IDEA Internacional, en el impulso de un Diálogo Nacional por la Reforma Política Electoral que tuvo su primer “capítulo” el 29 de mayo.

Luego de ese importante evento, el debate ha continuado dentro y fuera del Congreso de la República, en ocasiones con mayor integralidad y en otras de forma

6


más bien acotada. Así, en los meses recientes ha ocupado especial interés el debate de una ley para establecer la alternancia de género en las listas electorales a fin de lograr acortar la brecha que aún existe entre varones y mujeres en cargos de elección popular. En este tema, se han sumado la Mesa de Mujeres Parlamentarias que agrupa a las 28 congresistas mujeres peruanas, así como el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. En la carpeta de debates está también la aplicación de la norma que desde el año 2003 establece la asignación directa de fondos para los partidos políticos procedente del presupuesto general de la república.

Esta publicación presenta la nota conceptual que fue elaborada para el Diálogo por la Reforma Política y Electoral realizado el 29 de mayo pasado por la Plataforma de instituciones a las que hemos hecho mención, así como las conclusiones del mismo. Presentamos también datos que TRANSPARENCIA ha empleado para ilustrar la importancia y oportunidad de la reforma y los proyectos de ley que se han presentado para establecer la alternancia de género en las listas electorales.

Este es el segundo de los Cuadernos para el Diálogo Político que la Asociación Civil TRANSPARENCIA pone en sus manos gracias al apoyo de la National Endowment for Democracy – NED con la confianza de que la reforma política se haga realidad.


7

DaTOs PaRa La REfORma POLíTICa

Estos datos fueron elaborados y recopilados por la Asociación Civil TRANSPARENCIA para motivar la discusión de los diversos temas que componen la agenda de la reforma política y electoral en el Perú.

1. Presencia de los partidos políticos en el territorio nacional

Gráfico N° 1Actores políticos que han ganado alguna elección regional a nivel nacional: 2002 - 2010

2002

72%80%

28%20% 20%

56%

24%

2006 2010

Partidos Políticos Movimientos Regionales Alianza Electoral

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones JNEElaborado por: Transparencia

8


El panorama en los gobiernos regionales se ha revertido y estos han pasado de estar mayoritariamente en manos de partidos políticos, a estar ocupados preponderantemente por movimientos regionales y, en un segundo y lejano lugar, por alianzas electorales compuestas por partidos y movimientos regionales.

Gráfico N° 2Existencia y Funcionamiento de Comités Partidarios y de Movimientos Regionales por

Departamento

Partidos Políticos Movimientos Regionales

6

5

4

3

2

1

0

En mayo de este año, el Jurado Nacional de Elecciones presentó el estudio “Verificación de la existencia y funcionamiento del domicilio legal y comités partidarios de los partidos políticos y movimientos regionales inscritos en el Registro de Organizaciones Políticas”. Los resultados del estudio revelan que sólo el 20% de locales partidarios se encuentran activos a nivel nacional; revela también que en las ciudades de Huaraz, Abancay y Pasco no funciona ningún comité partidario ni de movimientos regionales. Esta situación no deja de llamar la atención al tratarse además, en los dos primeros casos, de los dos departamentos que de acuerdo al último Reporte de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo (Agosto de 2013) concentran la mayor cantidad de conflictos sociales a nivel nacional. Es decir, hay una relación directa entre la falta de cobertura territorial de los partidos políticos, la pérdida de contacto con los problemas locales, y el surgimiento o persistencia de conflictos sociales en los que los partidos no están presentes ni en la gestión de los gobiernos ni en la representación de los intereses y demandas ciudadanas


9


Mujeres

Varones

Alcaldías

1800

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

0Regidores/as

18693.38%

129576.13%

40623.87%

94.62%

2. Presencia de mujeres en cargos de elección popular

Gráfico N° 3Mujeres en cargos de elección popular a nivel regional

Actualmente, ninguna mujer ocupa el cargo de presidenta regional, solo dos mujeres son vicepresidentas regionales y el total de consejeras regionales llega tan solo al 21.9%.

Gráfico N° 4Mujeres que ocupan alcaldías y regidurías en gobiernos locales provinciales

Las alcaldías, espacios máximos en las instancias de poder a nivel municipal, no están sujetas a la cuota de género. El resultado es que de 186 alcaldías provinciales solo 9 estén ocupadas por mujeres. A nivel de regidores, donde la cuota sí se aplica, el resultado no ha sido suficiente para garantizar un mínimo de 30% de representación de mujeres, pues sólo el 23% de regidoras son mujeres.


Mujeres

Varones

Presidencias

0

25100%

7221.9%

25678.05%

350

300

250

200

150

100

50

0Consejeros/as

10


Gráfico N° 5Mujeres que ocupan alcaldías y regidurías a nivel de gobiernos locales distritales

A nivel distrital el panorama en las alcaldías es menos alentador: el 96% de ellas están ocupadas por varones. Y aún sin alcanzar el porcentaje buscado por la cuota, las mujeres están representadas en los concejos municipales por un 28% de mujeres regidoras.

Gráfico N° 6Congresistas mujeres 1995 – 2011

Desde la primera vez que se aplicó, en las Elecciones Generales del año 2000, hasta la actualidad, la cuota de género ha conseguido duplicar la presencia de mujeres en el Congreso de la República.


Mujeres

Varones

Alcaldías

603.74%

900080007000600050004000300020001000

0

Regidores/as

154596.26%

611072%

237728%

Fuente: Congreso de la RepúblicaElaborado por: Transparencia

Congresistas mujeres 1995 - 2011

11.67%(13)

1995-2000

21.67%(26)

2000-2001

18.30%(22)

2001-2006

21.53%(28)

2011-2016

29.00%(35)

2006-2011


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Mujeres VaronesFuente: Congreso de la RepúblicaElaborado por: Transparencia

Gráfico 7Congresistas mujeres por distrito electoral, 2011-2016

Sin embargo, la cuota no ha sido suficiente para garantizar que esta presencia sea sostenida ni en el tiempo ni en todo los departamentos, pues tampoco ha podido asegurar la representación de cuando menos una mujer en cada distrito electoral. Es así que doce distritos electorales no cuentan con ninguna mujer parlamentaria.

Gráfico 8Mujeres en la Mesa Directiva del Congreso de la República, 2011 – 2013

Si bien la presencia de mujeres en el Congreso se ha mantenido cercana al 30%, conforme a lo que intenta garantizar la cuota, no alcanza a todos los niveles de


Varones

Mujeres

2011 - 20120 0

1

3

44

2012 - 2013 2013 - 2014

12


poder al interior del Congreso. Durante los tres años legislativos que ha tenido el actual período parlamentario, solo en el actual se cuenta con una mujer en la Mesa Directiva del Congreso de la República, como resultado de una iniciativa impulsada por la Mesa de Mujeres Parlamentarias Peruanas y TRANSPARENCIA.

Gráfico 9Comisiones Ordinarias del Congreso de la República presididas por mujeres, 2011 – 2013

De igual modo, la cantidad de mujeres parlamentarias presidiendo comisiones ordinarias es aún baja. Tan solo 4 de 24, es decir, el 16%.


Comisiones presididaspor varones

19

5

19

5

20

4

Comisiones presididaspor mujeres

25

20

15

10

5

0

2011 - 2012 2012 - 2013 2013 - 2014


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EL fINaNCIamIENTO PÚBLICO DIRECTO a LOs PaRTIDOs POLíTICOs EN EL PERÚ

PREsENTaCIóN

Este documento de carácter informativo ha sido elaborado por la Asociación Civil TRANSPARENCIA con el fin de contribuir con el debate que el Congreso de la República ha de procesar para aplicar el financiamiento público directo a los partidos políticos, conforme a lo dispuesto por la Ley N° 28094 – Ley de Partidos Políticos vigente desde el año 2003.

En su elaboración hemos considerado lo dispuesto por la citada Ley de Partidos Políticos y por el Reglamento de Financiación y Supervisión de Fondos Partidarios aprobado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE); incluimos también información sobre la aplicación del financiamiento a los partidos políticos en diversos países de América Latina.

Finalmente, destacamos los beneficios que el sistema político peruano obtendría de aplicarse el financiamiento público directo a los partidos políticos.

1. ¿Cuál es la base legal para el financiamiento público directo a los partidos políticos en el Perú?

Los aspectos generales y específicos sobre cálculo, asignación y control del financiamiento público directo a los partidos políticos se encuentra fundamentalmente en dos normas: La Ley de Partidos Políticos - Ley N° 28094, de noviembre de 2003.

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El Reglamento de Financiación y Supervisión de Fondos Partidarios aprobado por la Oficina Nacional de Procesos Electorales, mediante Resolución Jefatural N° 060-2005-J/ONPE.

2. ¿a qué organizaciones políticas se aplica el financiamiento público directo?

El financiamiento público directo se aplica a los partidos políticos que alcanzan representación en el Congreso de la República.

3. ¿a qué rubros pueden destinar los partidos políticos el financiamiento público directo?De acuerdo con la Ley de Partidos Políticos y el Reglamento de Financiación y Supervisión de Fondos Partidarios de ONPE, el financiamiento público directo se utilizará para formación, capacitación, investigación y para solventar los gastos de funcionamiento ordinario de los partidos políticos.

No se puede utilizar el financiamiento público directo para campañas electorales. El Reglamento en sus artículos 46°, 48°, 49° y 50° precisa que se entienden como:

Actividades de formación y capacitación: aquellas que tienen como objetivo fomentar el conocimiento y la asimilación de los programas, propuestas, principios y valores del partido. Estas capacitaciones deben estar dirigidas a los afiliados y simpatizantes del partido político. No son no considerados gastos de formación o capacitación las asambleas partidarias, reuniones de los órganos partidarios o cualquier otra reunión de militantes o directivos dispuestas por los estatutos, las reuniones masivas de militantes o simpatizantes, mítines o celebraciones partidarias, las actividades destinadas a captar aportes o ingresos para el partido y las publicaciones de propaganda electoral.

Actividades de investigación: aquellos trabajos planificados de acopio y análisis sistemático de información, según los objetivos del partido político. Los resultados de cada investigación deberán encontrarse a disposición de los ciudadanos. No son considerados dentro de los gastos de investigación los contratos para realizar encuestas de intención de voto.

Gastos de funcionamiento ordinarios: aquellos dedicados a costear los bienes y servicios relacionados a las necesidades operativas y administrativas ordinarias del partido. No se consideran gastos de funcionamiento ordinario la publicidad política en medios masivos de comunicación, las encuestas de opinión y actividades de financiamiento proselitista.

4. ¿Cómo se calcula el monto total de financiamiento público directo a los partidos políticos?El monto total destinado al financiamiento público directo a los partidos


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políticos resulta de multiplicar el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria del ejercicio presupuestal del año de la elección congresal por el total de votos emitidos para elegir representantes al Congreso. Se entiende por el total de votos emitidos el resultado de la suma de los votos válidos, más los votos nulos o viciados, más los votos en blanco.

El cálculo se realiza una vez producida la elección congresal y se aplica por los cinco años que dura el mandato parlamentario.

Así, en las elecciones congresales del año 2011 el total de votos emitidos fue de 16,701,619. Multiplicado por 0.1% de la UIT de ese año (UIT 2011: S/3600.00), el monto total del financiamiento público directo a los partidos políticos con representación en el Congreso para el quinquenio 2012 a 2016 asciende a S/.60,125,828.00

Según la ley, este monto se distribuye a lo largo de los 5 años entre todos los partidos que alcanzaron representación en el Congreso.

5. ¿Qué porcentaje del Presupuesto General de la República representaría el financiamiento directo a los partidos políticos?El financiamiento público directo al conjunto de partidos políticos cada año será de S/.12,025,166 (que resulta de dividir el financiamiento público total quinquenal entre cinco años). Respecto al presupuesto del sector público para el ejercicio fiscal 2014 que ascendería a S/.118,934,253,913, los 12 millones de nuevos soles de financiamiento público directo a partidos políticos representan sólo el 0.01% del presupuesto anual del Estado.

Es importante considerar este aspecto por cuanto el año 2007 se incorporó en la Ley de Partidos Políticos una disposición transitoria por la cual el financiamiento público directo a los partidos políticos queda condicionado a las posibilidades de la economía nacional. No obstante, la economía peruana ha crecido alrededor del 6% anual durante los últimos diez años, con un presupuesto del sector público cada vez mayor (entre el 2007 y 2014 el presupuesto del Estado creció 97%). Como se observa, el impacto del financiamiento a los partidos sobre el Presupuesto General de la República del 2014 sería marginal.

6. ¿Cómo se calcula el monto de financiamiento público directo para cada partido político?La distribución de los fondos a cada partido político se realiza de acuerdo a las siguientes reglas: El monto total se divide entre cinco; es decir un quinto por año que dura

el mandato parlamentario

Cuarenta por ciento (40%) se distribuye en forma igualitaria entre todos los partidos políticos con representación en el Congreso

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El restante sesenta por ciento (60%) se distribuye en forma proporcional a los votos válidos obtenidos por cada partido político en la elección de representantes al Congreso.

El siguiente cuadro muestra el total de voto obtenidos en las elecciones del 2011 por cada partido político con representación en el Congreso.

Considerando las reglas de distribución, se obtiene un financiamiento anual para el período 2012-2016 de S/.2,738,905 para Gana Perú, S/.2,562,064 para Fuerza 2011, S/.1,938,450 para Perú Posible, S/.1,906,749 para Alianza por el Gran Cambio, S/.1,584,786 para Alianza Solidaridad Nacional y S/.1,294,210 para el Partido Aprista Peruano. Esto se muestra en el cuadro 2.

Gana Perú 3,245,003 26.8% Fuerza 2011 2,948,781 24.4% Perú posible 1,904,180 15.8% Alianza Por El Gran Cambio 1,851,080 15.3% Alianza Solidaridad Nacional 1,311,766 10.9% Partido Aprista Peruano 825,030 6.8% Total Votos de partidos con representación Congreso 12,085,840 100.0%

Otros Partidos (2) 753,304

Cuadro 1Votos obtenidos por partidos políticos con representación en el Congreso

(Elecciones congresales 2011)

Votos Válidos Porcentaje (1)

Fuente : Jurado Nacional de EleccionesElaboración : Propia(1) Porcentaje de total votos de partidos con representación en el Congreso(2) No pasaron valla electoral

Cuadro 2Financiamiento público directo a partidos políticos con representación en el Congreso, nuevos soles

(Según elecciones congresales 2011)

Financiamiento quinquenal 2012- 201640% - proporciones iguales Total anual Total quinquenal60% -votos válidos obtenidos

Elaboración: Propia

Gana Perú 4,008,389 9,686,137 13,694,525 2,738,905

Fuerza 2011 4,008,389 8,801,932 12,810,320 2,562,064

Perú posible 4,008,389 5,683,861 9,692,250 1,938,450

Alianza Por El Gran Cambio 4,008,389 5,525,361 9,533,750 1,906,750

Alianza Solidaridad Nacional 4,008,389 3,915,542 7,923,930 1,584,786

Partido Aprista Peruano 4,008,389 2,462,664 6,471,053 1,294,211

Total �nanciamiento público directo 60,125,828 12,025,166


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7. ¿Cómo se solicita el financiamiento público directo a los partidos políticos?El cálculo de los montos de financiamiento público directo lo realiza la ONPE, una vez que haya sido emitida la Resolución del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) que proclama los resultados de las elecciones para el Congreso de la República. A partir de ello, se presenta un informe al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y al Congreso de la República, señalando el monto total del financiamiento público directo y el monto que corresponde distribuir por cada partido político cada uno de los cinco años posteriores a la elección.

Adicionalmente, la ONPE presenta al MEF dentro de su presupuesto ordinario anual el monto correspondiente que debe ser distribuido entre los partidos políticos con derecho al financiamiento público directo establecido en la Ley. El MEF ha de incluir el monto señalado por la ONPE en el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la República de cada ejercicio fiscal.

8. ¿Cuándo se pierde la opción al financiamiento público directo?La ONPE sanciona con la pérdida de los derechos de financiamiento público directo cuando el partido político no cumple con presentar la contabilidad detallada de los ingresos y gastos anuales en el plazo que prevé la Ley.

La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE es la responsable de verificar el cumplimiento de las normas sobre financiamiento a los partidos políticos, para lo cual ha establecido un conjunto de directivas, formatos y plazos de presentación de los respectivos informes.

9. ¿En qué países de américa Latina se aplica el financiamiento público directo?Prácticamente todos los países de América Latina contemplan el financiamiento público directo a partidos políticos.

Gráfico 1 Países con financiamiento público directo en América Latina

No11%

Sí89%

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El financiamiento público directo en América Latina empezó a aplicarse en Uruguay (1928), Costa Rica (1956) y Argentina (1961); la mayoría de países lo estableció en los años 70s y 80s. Chile y Perú (2003) fueron los últimos países en incluirlo. Bolivia y Venezuela lo abolieron en 2008 y 1999, respectivamente.

Cuadro 3 Financiamiento público directo a partidos políticos en América Latina

financiamiento público

Directo (año de

introducción)Directo con

fines electorales Directo con fines

partidarios

Directo con fines de investigación y

fortalecimientoPaís

Perú Sí (2003) (no se aplica) No Sí Sí

Argentina Sí (1961) Sí Sí Sí

Bolivia No ( suprimido 2008) No No No

Brasil Sí (1971) Sí Sí Sí

Chile Sí (2003) Sí No No

Colombia Sí (1985) Sí Sí Sí

Costa Rica Sí (1956) Sí Sí Sí

Ecuador Sí (1978) Sí Sí Sí

El Salvador Sí (1983) Sí No No

Guatemala Sí (1985) Sí (sin precisión) Sí (sin precisión) No (sin precisión)

Honduras Sí (1981) Sí No No

México Sí (1977) Sí Sí Sí

Nicaragua Sí (1974) Sí No No

Panamá Sí (1997) Sí Sí Sí

Paraguay Sí (1990) Sí Sí Sí

Rep. Dominicana Sí (1997) Sí Sí No

Uruguay Sí (1928) Sí Sí No

Venezuela No (suprimido 1999) No No No

Fuente: Financiamiento de los Partidos Políticos en América Latina, IDEA, OEA, UNAM, 2011.

Elaboración: Propia.

10. ¿Qué beneficios se obtendrían de la aplicación del financiamiento público directo a los partidos políticos en el Perú?El financiamiento de partidos políticos es fundamental para lograr la sostenibilidad e institucionalidad democrática. Una adecuada regulación de


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las fuentes de financiamiento, así como la incorporación del financiamiento público directo a los partidos políticos conducen a las siguientes ventajas:

Se favorece el fortalecimiento de los partidos políticos al contar con financiamiento para fines institucionales y de formación de cuadros, principalmente cuando se cuenta con financiamiento público directo permanente para estos fines.

Se favorece la representación partidaria permanente a nivel nacional, principalmente cuando se cuenta con financiamiento público directo para gastos ordinarios de los partidos políticos.

Se promueven el adecuado uso de los recursos recaudados por los partidos políticos a través de mecanismos de incentivos y regímenes sancionatorios.

Se reducen los conflictos de intereses y la entrada de capitales espurios a la esfera política, particularmente los que provendrían del narcotráfico.

Se fortalece el control sobre el uso potencial de recursos públicos para fines electorales por parte de los partidos políticos de gobierno.

Gracias a una regulación eficaz de las fuentes de financiamiento y gasto partidario, se reduce gradualmente la desconfianza ciudadana hacia los partidos políticos.

Para un mayor impacto en el sistema político peruano, se pueden contemplar las siguientes medidas por la vía reglamentaria:

Dos terceras partes del financiamiento público directo debería invertirse en los comités partidarios descentralizados, en concordancia con la distribución de la población electoral nacional (dos terceras partes está fuera de Lima). De esta manera se revertiría la actual debilidad de los partidos políticos en el interior del país y se dinamizaría su presencia en todo el territorio nacional.

Un porcentaje de los fondos que los partidos políticos reciban anualmente del financiamiento público directo puede ser destinado a programas de promoción y de la participación política de las mujeres, como se hace en países como México, con la finalidad de contribuir a la mayor equidad en nuestro sistema político.

Lima, octubre de 2013.

20



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NOTa CONCEPTuaL PaRa EL PRImER DIáLOGO POR La REfORma POLíTICa y ELECTORaL 1

DIáLOGO NaCIONaLPOR La REfORma POLíTICa y ELECTORaL

29 de mayo de 2013

I. ¿DE DóNDE PaRTImOs?

A lo largo del 2012 y en lo que va del presente año, se ha producido un debate en torno a las reformas necesarias para mejorar la legislación electoral y de partidos políticos. El punto de partida fue la propuesta de eliminar el voto preferencial, planteada en el segundo semestre del 2011, la cual se vio alimentada por los proyectos de Código Electoral, Código de Procedimientos Electorales y Ley de Organizaciones Políticas, todos ellos presentados por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) en el año 2012.

Al interior de la Comisión de Constitución, un grupo de trabajo multipartidario coordinado por el Congresista Javier Diez Canseco produjo un primer informe, que luego fue retomado por un grupo de similares características esta vez bajo la coordinación del Congresista Freddy Otárola. Hacia fines del 2012, el Proyecto de Ley de Alternancia de Género presentado por el Poder Ejecutivo reanimó el debate. Culminada la Consulta Popular de Revocatoria de Lima Metropolitana, el JNE ha puesto sobre la mesa una iniciativa para

1 Elaborada para animar la discusión en el Primer Diálogo por la Reforma Política y Electoral, realizado el 29 de mayo. El Diálogo fue convocado por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, la Defensoría del Pue-blo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, la Asociación Civil TRANSPAREN-CIA, el Consejo de la Prensa Peruana e IDEA Internacional.

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modificar la Ley 26300, Ley de Derechos de Participación y Control, y ha retomado la discusión del proyecto de Código Electoral.

Estas iniciativas han sido acompañadas en el ámbito de la sociedad civil por una serie de debates, mesas de diálogo, talleres y foros públicos realizados en Lima y en otras partes del país, promovidos por instituciones como la Asociación Civil TRANSPARENCIA, IDEA Internacional y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En estas actividades han participado secretarios generales y dirigentes de partidos políticos, congresistas, académicos, periodistas y líderes de opinión, así como secretarios departamentales de los partidos políticos, dirigentes de movimientos regionales, regidoras y alcaldesas y líderes de pueblos indígenas. No es poco lo que se ha escrito y opinado en los medios de comunicación a lo largo de estos meses sobre la urgencia y la oportunidad de reformar la legislación electoral y de organizaciones políticas.

II. LOs “CONsENsOs” aLCaNZaDOs y LOs TEmas EN DIsCusIóN

Del debate producido dentro y fuera del Congreso es posible afirmar que hay un consenso sobre la oportunidad de lograr las reformas en este año, pues el 2014 será ya un año electoral y en ese contexto no sería apropiado “cambiar las reglas de juego”. Este es un primer consenso.

Un segundo aspecto en discusión es el referido a las posibilidades reales y efectivas de lograr una reforma integral que suponga la aprobación de un Código Electoral integrando y mejorando las 12 normas hoy vigentes sobre procesos electorales, o si lo realmente posible es introducir reformas en aquellos aspectos de especial relevancia para mejorar el sistema político y electoral, es decir una reforma progresiva.

Con relación a este último punto, los aspectos en los que se ha concentrado una mayor atención son los siguientes:

1° La eliminación del voto preferencial, para reducir la competencia al interior de las listas e incrementar la disciplina y cohesión partidaria;

2° El fortalecimiento de la democracia interna en la elaboración de las listas de candidatos y cargos directivos de los partidos políticos, mediante elecciones normadas y realizadas con intervención de los organismos electorales que otorguen aceptables niveles de confianza entre los militantes y electores;


23

3° El financiamiento público de los partidos políticos, levantando la cláusula de suspensión que se introdujo en la vigente Ley de Partidos Políticos e incrementando la fiscalización de las finanzas partidarias para evitar la penetración de dinero producto del lavado de activos en la política;

4° La aprobación de la Ley de alternancia de hombres y mujeres en las listas al Congreso y a los consejos regionales y municipales, para superar los límites a la efectividad de la Ley de cuotas y lograr una mayor inclusión de las mujeres en la política.

5° La activación de los partidos políticos en todo el territorio nacional –y no sólo en Lima-, mediante la exigencia de comités provinciales, antes que de adherentes, como requisito para la inscripción y vigencia de los partidos.

6° Las mejoras a la regulación de la revocatoria contenidas en la Ley 26300, para garantizar la gobernabilidad municipal y regional.

III. La PROPuEsTa: TRaDuCIR EL DEBaTE EN DECIsIONEs

En este contexto, la propuesta consiste en dar un fuerte y efectivo impulso que logre traducir el debate en decisiones políticas y legislativas en el presente año.

Para ello, se propone una alianza que comprometa los esfuerzos de los organismos electorales –el JNE, la ONPE y el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC)- la Presidencia del Congreso de la República y de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, la Defensoría del Pueblo, el PNUD, TRANSPARENCIA, IDEA Internacional y el Consejo de la Prensa Peruana.

Esta plataforma de instituciones públicas y de sociedad civil convocará a un evento denominado DIÁLOGO NACIONAL POR LA REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL con el objetivo específico de comprometer a los partidos políticos y grupos parlamentarios a decidir y votar durante el presente año, las reformas consensuadas y convertirlas en ley vigente a partir de las elecciones regionales y municipales del 2014 y elecciones generales del 2016.

Lima, mayo de 2013

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PRImER DIáLOGO POR La REfORma POLíTICa y ELECTORaLsíntesis elaborada por la asociación Civil TRaNsPaRENCIa

El Diálogo por la Reforma Política y Electoral se llevó a cabo el 29 de mayo en el Hotel Los Delfines de Lima. Fue convocado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), la Defensoría del Pueblo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el Perú, la Asociación Civil Transparencia, IDEA Internacional y el Consejo de la Prensa Peruana (CPP). En sus debates participaron los representantes de los partidos políticos, congresistas de la República, formadores de opinión, periodistas de medios de comunicación y especialistas.

I. CONsIDERaCIONEs POLíTICas

Nos encontramos en un entrampamiento, pues la mayoría de la población considera que la crisis de los partidos es bastante seria, y si bien existen iniciativas para la reforma política, el Congreso no toma las decisiones que le corresponde.

Ese entrampamiento puede ser superado si se mantiene y se fortalece la alianza entre los organismos electorales, la prensa e instituciones de sociedad civil para promover, alentar y hasta exigir la reforma política y electoral.

El Congreso de la República tiene la potestad de ampliar la legislatura o convocar una legislatura extraordinaria para aprobar las reformas electorales y políticas que se encuentran en debate hace más de un año.

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II. TENDENCIas mayORITaRIas

1. Implementar ya el financiamiento público directo a los partidos políticos, principalmente con dos propósitos: a) sostener la presencia y desplazamiento de los partidos a nivel nacional y la reactivación de sus comités provinciales; b) capacitar a sus militantes. El financiamiento público debe ir acompañado de fiscalización por parte de los organismos electorales, pues se trata de fondos públicos.

2. Fortalecer la democracia interna de los partidos políticos con participación de los organismos electorales, principalmente en las elecciones de candidatos y dirigentes de partidos.

3. modificar la legislación sobre los procesos de revocatoria sobre la base del proyecto de ley presentado de forma consensuada por el JNE, ONPE y RENIEC, para garantizar la gobernabilidad.

4. Necesidad de una mayor discusión sobre la vigencia del voto preferencial, pues si bien afecta la cohesión de los partidos políticos, su simple eliminación perjudicaría el acceso a cargos públicos de algunos grupos, en especial de las mujeres. Por ello, se requiere una efectiva democracia interna y una mayor valoración de medidas legislativas que garanticen oportunidades para el acceso de mujeres a cargos de elección popular: cuotas y alternancia son algunos de estos mecanismos.

III. OTROs TEmas

Se hace mención a otros temas de reforma electoral que pueden ser debatidos en nuevas oportunidades: aplicación de voto electrónico y DNI electrónico, bicameralidad/unicameralidad, reelección, renovación parcial del Congreso.

IV. más aLLá DE La LEy

Superar la crisis política pasa por abordar temas que no se resuelven mediante la legislación; entre ellos:

El papel de los medios de comunicación y las redes sociales en la formación de la opinión pública y las decisiones políticas. Se propone un segundo diálogo que tenga éste como tema de agenda.

La formación de identidades ideológicas y programáticas.

La relación entre sociedad y política.


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CONCLusIONEs

Este documento de conclusiones fue enviado al Presidente de la República, al Presidente del Consejo de Ministros, al Presidente del Congreso de la República y el Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Fue difundido a través de diversos medios.

DIaLOGO POR La REfORma POLITICa y ELECTORaL

Conclusiones

El Diálogo por la Reforma Política y Electoral se llevó a cabo el 29 de mayo en el Hotel Los Delfines de Lima. Fue convocado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), la Defensoría del Pueblo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el Perú, la Asociación Civil Transparencia, IDEA Internacional y el Consejo de la Prensa Peruana (CPP). En sus debates participaron los representantes de los partidos políticos, congresistas de la República, formadores de opinión, periodistas de medios de comunicación y especialistas.

Entre las conclusiones y consensos del debate se anotan los siguientes:

1. Los asistentes coincidieron en reconocer la importancia de concretar una reforma política y electoral que permita fortalecer a los partidos políticos, mejorar la representación y facilitar la labor de los organismos electorales en el marco de una ciudadanía política y socialmente activa, respondiendo a los desafíos de la crisis de representación e insatisfacción de la democracia que se aprecia en América Latina y en otras regiones del mundo.

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2. Al mismo tiempo, es de primer orden reconocer que la crisis que afecta a los partidos políticos y a la representación es un desafío que nos convoca a la sociedad y al Estado. Es una crisis que nos importa y compromete a todos. Desde esa perspectiva, junto a los partidos y a las instituciones del sistema político directamente relacionados, la reforma política y electoral demanda un concurso amplio social y público que abarque el compromiso de los formadores de opinión, académicos y líderes/directores de la prensa. El compromiso por la reforma es una apuesta por los partidos, por la política y por la democracia.

3. Se constata un nuevo momento de cooperación interinstitucional de los organismos electorales. En esa medida, es saludable que los proyectos del Código Electoral y del Código Procesal Electoral hayan sido presentados conjuntamente por del JNE, ONPE y RENIEC y que la sistematicidad y unificación de la legislación electoral sean objetivos compartidos. Del mismo modo, son elementos fundamentales de este proceso, superar la individualización de la competencia electoral, reducir el costo de las campañas electorales, enfrentar la filtración del dinero ilícito y evaluar el hacer efectivo el financiamiento público a partidos, de la mano con mejorar la fiscalización de los recursos y aportes económicos a los partidos, fortalecer la democracia interna partidaria con participación de los organismos electorales, evaluar la implementación del voto electrónico, continuar con la mejora del sistema de verificación de firmas, modernizar el padrón electoral y el documento nacional de identidad. Se puntualiza que este proceso de reformas requiere del financiamiento adecuado.

4. La discusión de la reforma política y electoral en el Parlamento se ha iniciado hace algunos meses a partir de los proyectos de ley presentados por las bancadas parlamentarias, el Ejecutivo y organismos constitucionalmente autónomos. En ese contexto se aprobaron en la Comisión de Constitución cambios a Ley de Partidos Políticos como el financiamiento público directo y la valla electoral para las alianzas. No obstante, se retrasa el debate y aprobación de otros cambios, por lo que sería conveniente la ampliación de la actual legislatura o la convocatoria a una legislatura extraordinaria para revisar aspectos cruciales como el voto preferencial, la alternancia de género en las listas de cargos a elección popular, y decidir sobre otros temas cruciales como la reforma de la revocatoria sobre la base del proyecto de ley presentado por el JNE, ONPE y RENIEC, la democracia interna y el financiamiento público de los partidos, entre otros.


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5. Se considera éste como un año propicio para alcanzar consensos públicos e institucionales y realizar cambios normativos que permitan que el sistema político, particularmente los partidos políticos, afronten en mejores condiciones las elecciones regionales y municipales del año 2014 y las elecciones generales del 2016. En ese sentido, serán saludables los esfuerzos orientados a promover la adopción de decisiones y a profundizar una discusión pública de la reforma.

Lima, 10 de Junio de 2013.

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Proyecto de Ley de alternancia de Género en las Elecciones al Congreso de la República, Regionales, municipales, de

Organizaciones Políticas y de Eliminación del Voto Preferencial

Ley de alternancia de Género en las Elecciones al Congreso de la República, Elecciones Regionales, Elecciones municipales,

Organizaciones Políticas y de Eliminación del Voto Preferencial en la Elección de Congresistas

El Congreso de la República ha dado la Ley siguiente:

artículo 1°.- Eliminación del voto preferencial en la elección de congresistas

Modifíquese el Artículo 21° de la Ley N° 26859, modificado por la Ley N° 27387, Ley Orgánica de Elecciones y la Ley Nº 29403, Ley que crea el Distrito Electoral de Lima Provincias, en los términos siguientes:

“Artículo 21.- Elección de Congresistas por distrito electoral múltiple

Los congresistas de la República son elegidos mediante sufragio directo, secreto y obligatorio.

La elección de congresistas, a que se refiere el artículo 90 de la Constitución Política del Perú, se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Múltiple aplicando el método de la cifra repartidora.

El territorio de la República se divide en veintiséis (26) distritos electorales, uno (1) por cada departamento, y los distritos restantes correspondientes a Lima Provincias y a la Provincia Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima.

El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) asigna a cada distrito electoral un escaño y distribuye los demás escaños en forma proporcional al número de electores que existe en cada distrito.”

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artículo 2º.- Incorporación del mandato de alternancia en las listas de candidaturas al Congreso de la República

Modifíquese el Artículo 116º de la Ley Nº 26859, modificado por la Ley Nº 27387, Ley Orgánica de Elecciones, el que queda redactado con el siguiente texto:

“Artículo 116.- Cuota de Género

Las listas de candidaturas al Congreso en cada Distrito Electoral deben incluir un número no menor del 30% de mujeres o de varones. En las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidaturas, por lo menos una de ellas corresponderá a un varón o a una mujer.

Las listas de candidaturas al Congreso serán presentadas ubicando alternadamente en las listas de postulación una mujer y un varón o un varón y una mujer, desde el primer lugar de ubicación, conforme lo determine la organización política, y hasta donde corresponda.”

artículo 3º.- Incorporación del mandato de alternancia en las listas de candidaturas al Consejo Regional

Modifíquese el Artículo 12º de la Ley Nº 27683, modificado por la Ley Nº 29470, Ley de Elecciones Regionales, el cual queda redactado de la siguiente manera:

“Artículo 12.- Inscripción de listas de candidaturas

Las agrupaciones políticas a que se refiere el artículo precedente deben presentar conjuntamente una fórmula de candidaturas a la presidencia y vicepresidencia y una lista al consejo regional, acompañada de una propuesta de plan de gobierno regional que es publicada junto con la lista por el Jurado Electoral Especial en cada circunscripción.

La lista de candidaturas al consejo regional debe estar conformada por el número de candidatos para cada provincia, incluyendo igual número de accesitarios.

La relación de candidaturas titulares y accesitarias cumplirá los siguientes requisitos:

1. No menos de un treinta por ciento (30%) de varones o mujeres, cuyas candidaturas serán presentadas ubicando alternadamente en la lista de postulación, una mujer y un varón o un varón y una mujer, desde el primer lugar de ubicación conforme lo determine la organización política, y hasta donde corresponda.


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2. No menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos jóvenes menores de veintinueve (29) años de edad.

3. Un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios en cada región donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

Para tal efecto, una misma candidatura puede acreditar más de una condición.

La inscripción de dichas listas puede hacerse hasta noventa (90) días naturales antes de la fecha de las elecciones.

El candidato o candidata que integre una lista inscrita no puede figurar en otra lista de la misma u otra circunscripción y tampoco puede postular a más de un cargo.”

artículo 4.- Incorporación del mandato de alternancia en las listas de candidaturas al Concejo municipal

Modifíquese el Artículo 10º de la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales, el cual queda redactado de la siguiente manera:

“Artículo 10.- Inscripción de listas de candidaturas

Las Organizaciones Políticas y Alianzas Electorales a que se refiere el artículo precedente deben presentar su solicitud de inscripción de candidaturas a alcaldes y regidores, hasta noventa (90) días naturales antes de la fecha de las elecciones ante los Jurados Electorales Especiales correspondientes.Las listas de candidaturas se presentan en un solo documento y deben contener:

1. Nombre de la Organización Política o Alianzas Electorales nacional, regional o local.

2. Los apellidos, nombres, firma, tal como figura en el documento nacional de identidad, número de éste y el domicilio real.

3. El número correlativo que indique la posición de las candidaturas a regidurías en la lista, conformada por no menos de un treinta por ciento (30%) de varones o mujeres, cuyas candidaturas titulares y accesitarias serán presentadas ubicando alternadamente en la lista de postulación, una mujer y un varón o un varón y una mujer, desde el primer lugar, conforme lo determine la organización política y hasta donde corresponda, no menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos

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o ciudadanas jóvenes menores de veintinueve (29) años de edad y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones.

4. Acompañar una propuesta de Plan de Gobierno Municipal Provincial o Distrital según corresponda, la cual será publicada, junto con la lista inscrita por el Jurado Electoral Especial en cada circunscripción.

5. El candidato que integre una lista inscrita no podrá figurar en otra lista de la misma u otra circunscripción, así como tampoco podrá postular a más de un cargo.”

artículo 5.- Incorporación del mandato de alternancia en las listas de candidaturas a organizaciones políticas

Modifíquese el Artículo 26º de la Ley Nº 28094, Ley de Partidos Políticos, el cual queda redactado de la siguiente manera:

“Artículo 26.- Participación de varones y mujeres en elecciones de las organizaciones políticas.

En las listas de candidaturas para cargos de dirección de la organización política así como para las candidaturas a cargos de elección popular, el número de mujeres o varones no puede ser inferior al treinta por ciento del total de candidaturas.

La conformación de las listas de candidaturas titulares y accesitarias, según corresponda, será presentada ubicando alternadamente una mujer y un varón o un varón y una mujer, desde el primer lugar de ubicación, conforme lo determine la organización política, y hasta donde corresponda.”

artículo 6.- Vigencia de la normaLa presente Ley entrará en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.


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EXPOsICIóN DE mOTIVOs

Proyecto de Ley que Incorpora la alternancia de Género en las Elecciones al Congreso de la República, Elecciones Regionales,

Elecciones municipales; Organizaciones Políticas y de Eliminación del Voto Preferencial en la Elección de Congresistas

I. OBJETIVO DEL PROyECTO DE LEy

El objetivo del presente proyecto de Ley es eliminar el voto preferencial en la elección de representantes al Congreso de la República, lograr la efectividad de la cuota de género y, por lo tanto, alcanzar la participación equilibrada de mujeres respecto a los hombres en los órganos de elección popular (Congreso de la República, consejos regionales y concejos municipales), mediante la introducción del mandato de alternancia en el sistema electoral peruano.

II. fuNDamENTaCIóN DE La PROPuEsTa

a) El derecho a la igualdad en la participación política y su protección constitucional e internacional

El derecho a la participación política es un derecho fundamental de todas las personas reconocido por la Constitución Política del Perú en sus artículos 2°, numeral 17; y 31°; así como por diversos tratados sobre derechos humanos ratificados por el Estado Peruano. Este derecho reconoce tres manifestaciones sustanciales: a) el derecho de toda persona a participar en el gobierno de su país, de manera directa o a través de sus representantes libremente elegidos; b) el derecho de acceso de todas las personas a las funciones públicas de su país en condiciones de igualdad; c) el derecho a contar con elecciones auténticas, periódicas, libres y competitivas. La participación es un derecho humano que faculta a todas las personas, sin ningún tipo de exclusión ni de discriminación, a intervenir en la vida política de su país, de intervenir en la formación de la voluntad estatal, en la dirección de la política gubernamental, y también implica el derecho a integrar los diversos organismos del Estado a través del ejercicio de la función pública.

La Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución referida a la interpretación de los derechos fundamentales, señala que: “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración universal de Derechos

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Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. En tal sentido, los alcances del derecho a la participación política habrán de ser interpretados a la luz de lo dispuesto por los diversos instrumentos de protección de los derechos humanos. Así, corresponde mencionar a La Declaración Universal de Derechos Humanos que proclamó en 1948 que “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos (...)” (artículo 1) y que “Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. (...)” (artículo 2). Asimismo, su artículo 21 reconoce las tres manifestaciones clave de la participación política: “1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”; “2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país” y “3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.”

Cuatro años más tarde, el 20 de diciembre de 1952, la Asamblea General de la ONU adoptó la Convención sobre los Derechos Políticos de la mujer, en su afán por comprometer a los Estados en el logro de la igualdad política de la mujer. Este instrumento internacional le reconoció expresamente el derecho al voto en condiciones de igualdad y el derecho a ser elegible para todos los organismos públicos electivos sin discriminación alguna. Así, su artículo 1° dispone que “Las mujeres tendrán derecho a votar en todas las elecciones en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna”. Por su parte, el artículo 2° señala que “Las mujeres serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin discriminación alguna”; y el artículo 3° precisa que “Las mujeres tendrán derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna”.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI), del 16 de diciembre de 1966, establece en su artículo 3 que “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de


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todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto”. Entre los derechos contemplados se encuentran el de participar en la dirección de los asuntos públicos de manera directa o por medio de representantes libremente elegidos; a votar y ser elegido/a en elecciones periódicas, y a tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país (artículo 25).

Por su parte, la Declaración sobre eliminación de la discriminación contra la mujer, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 2263 (XXII) del 7 de noviembre de 1967, afirma en su artículo 4, que “Deberán adoptarse todas las medidas apropiadas para asegurar a la mujer en igualdad de condiciones con el hombre y sin discriminación alguna: a) El derecho a votar en todas las elecciones y a ser elegible para formar parte de todos los organismos constituidos mediante elecciones públicas; b) El derecho a votar en todos los referéndums públicos; c) El derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas. Estos derechos deberán ser garantizados por la legislación”.

En 1979, se adoptó la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, conocida también como la Carta Internacional de los Derechos de las Mujeres. Esta norma internacional es un acuerdo que determina la posición de los Estados Partes ante la discriminación como obstáculo para la materialización de los derechos humanos de la mujer y del principio de igualdad. En concreto, la obligación asumida por los Estados es la de garantizar a sus nacionales los derechos previstos en este instrumento. El artículo 1° de esta Convención establece el contenido de la expresión discriminación: “ (...) la expresión “discriminación contra la mujer”, denotará toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”.

Asimismo, el artículo 4° del mismo instrumento internacional, indica que la adopción de medidas especiales por parte de los Estados, encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer, no será considerada como discriminación, en la forma definida en el artículo 1°. Del mismo modo, en su artículo 7° compromete a los Estados Partes en la adopción de medidas concretas para erradicar la discriminación contra la mujer en el ejercicio de sus derechos políticos, garantizando la igualdad de condiciones con los hombres para: “a) Votar en todas las elecciones y referéndums

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públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer funciones públicas en todos los planos gubernamentales; c) Participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país”.

En el plano interamericano, podemos mencionar a la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la mujer de 1948, que reconoce el derecho a la igualdad política de la mujer y explicita que: “(...) el derecho al voto y a ser elegido para un cargo nacional no deberá negarse o restringirse por razones de sexo” (artículo 1). La Declaración americana de los Derechos y Deberes del Hombre del mismo año, señala en su artículo II que “Todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna” y reconoce en su artículo XX que “Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres”.

En el mismo sentido, la Convención americana sobre Derechos Humanos de 1969 compromete a los Estados Partes a respetar, sin ningún tipo de discriminación, incluida la de sexo, los derechos y libertades consagrados en su texto (artículo 1) y desarrolla en su artículo 23° numeral 1, los derechos políticos de todas las personas en condiciones de igualdad: “a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y; c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

La Convención Interamericana para Prevenir, sancionar y Erradicar la Violencia Contra la mujer de junio de 1994, en su artículo 4°, señala que toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales, entre ellos, “(...) j. el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones”.


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Además del marco normativo mencionado existen un conjunto de declaraciones, recomendaciones, planes, plataformas adoptadas en espacios internacionales que conforman un conjunto de acuerdos y compromisos políticos de los estados miembros de la organización que los adoptó. Así, entre los instrumentos de este carácter que tienen mayor relevancia respecto de la participación política de la mujer tenemos a:

- El Programa de acción de la Conferencia mundial de Derechos Humanos, Viena 1993, que insta a los gobiernos y organizaciones regionales e internacionales a que faciliten el acceso de la mujer a puestos de dirección y le permitan una mayor participación en la adopción de decisiones.

- El Programa de acción de la Conferencia de Población y Desarrollo, El Cairo 1994, reconoce que la eliminación de la discriminación social, cultural, política y económica contra la mujer es condición indispensable para eliminar la pobreza y promover el crecimiento económico sostenido. Igualmente sostiene que es importante la plena participación de la mujer en el proceso de formulación de políticas y adopción de decisiones públicas.

- La Plataforma de acción de la Cuarta Conferencia mundial de la mujer, Beijing 1995, reconoce la importancia de la participación política de la mujer así como de la integración de la perspectiva de género en las legislaciones, políticas, programas y proyectos estatales.

- El Informe de la Conferencia Beijing+5 (2000) reconoce que pese al avance en el logro de la igualdad de derecho, queda todavía mucho por hacer para lograr la igualdad de hecho. Asimismo, indica que no hubo un cambio sustantivo en la representación real de las mujeres en los niveles más altos de adopción de decisiones.

- La Carta Democrática Interamericana de 2001, reconoce que la eliminación de toda forma de discriminación especialmente de la discriminación de género, étnica y racial, así como de las diversas formas de intolerancia, contribuye al fortalecimiento de la democracia (artículo 9). Asimismo, el artículo 28 de este instrumento regional precisa que “Los Estados promoverán la plena e igualitaria participación de la mujer en las estructuras políticas de sus respectivos países como elemento fundamental para la promoción y ejercicio de la cultura democrática”.

- El Consenso de Quito, aprobado el 2007 en el marco de la X Conferencia Regional de la Mujer de la CEPAL, expresa el acuerdo de los países de la región para: “Adoptar todas las medidas de acción positiva y todos los

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mecanismos necesarios, incluidas las reformas legislativas necesarias y las asignaciones presupuestarias, para garantizar la plena participación de las mujeres en cargos públicos y de representación política con el fin de alcanzar la paridad en la institucionalidad estatal (poderes ejecutivo, legislativo, judicial y regímenes especiales y autónomos) y en los ámbitos nacional y local, como objetivo de las democracias latinoamericanas y caribeñas” (Considerando 25, acuerdo ii).

En consecuencia, el derecho a la igualdad en la participación política exige una respuesta efectiva de los Estados para garantizar su vigencia a todos sus ciudadanos y ciudadanas, particularmente a éstas últimas para quienes el desarrollo constitucional e internacional de este derecho ha merecido especial consideración en virtud precisamente, de su marginación histórica en el ejercicio de su derecho a la participación política.

b) La cuota de género: una medida de acción afirmativa

Las “medidas de acción afirmativa” o “de acción positiva”, son estrategias destinadas a establecer la igualdad de oportunidades por medio de determinadas políticas que permiten corregir discriminaciones o exclusiones que son producto de prácticas o de sistemas sociales. La acción positiva se aplica en el ámbito laboral, en la formación profesional, en la información y en el campo de la igualdad política2. En este último campo, las medidas más conocidas y de mayor aceptación por los Estados son las cuotas de promoción de la participación política de la mujer, tanto en los cargos de elección popular, como en los partidos políticos.

Estas medidas buscan asegurar la presencia de determinados grupos humanos en la vida pública y actúan como dinamizador de las aspiraciones de las personas que pertenecen a aquéllos grupos. Ello, porque refuerzan la imagen social de ese grupo humano al asegurarle una representación permanente3. De otro lado, progresivamente se van neutralizando los prejuicios y las resistencias contra ese grupo al verlo con mayor frecuencia en espacios de presencia política.

2 FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT-CENTRO DE DOCUMENTACIÓN Y ESTUDIOS: Cuota mínima de participación de mujeres. Discusión y resoluciones del Partido Socialista Obrero Español. Asunción-Paraguay, 1991, páginas 11 y 12.

3 ALBERDI, Inés y Alberdi, Isabel: La participación política de las mujeres. En: Leviatán, otoño-invierno, Madrid 1987. s/p.


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En el Perú, se optó por introducir en nuestra legislación como medida de acción afirmativa para promover la participación política de la mujer, la denominada cuota de género. Esta medida establece un porcentaje mínimo de presencia para ambos géneros en minoría, en las listas de postulación de candidatos. Se plantea como un sistema neutral con respecto al género, aunque en rigor su objetivo es aumentar la representación del sexo que se encuentre infra representado, que para el caso peruano son las mujeres. Actualmente, las normas nacionales relativas a cuotas de postulación al Congreso, a los Consejos Regionales y a los Concejos Municipales, establecen un mínimo de 30% de mujeres u hombres4. Aunque con un porcentaje superior, lo mismo sucede en el derecho español, al establecer -en su Ley Orgánica para la Igualdad Efectiva entre mujeres y hombres- la participación equilibrada de mujeres y hombres en las candidaturas electorales y en la toma de decisiones, de tal manera que cada uno de los sexos suponga como mínimo el 40% del total de la lista5.

Si bien en el Perú la cuota de género ha sido recogida a nivel constitucional en el año 20026, el sistema de cuotas se adoptó por primera vez con la Ley Nº 26859, Ley de Orgánica de Elecciones de 1997, que estableció en 25% la cuota mínima de postulación de mujeres u hombres al Parlamento. Tres años más tarde, en diciembre de 2000, mediante la Ley Nº 27387 se modificó dicho porcentaje quedando, en adelante, como sigue:

“Artículo 116°.- La lista de candidatos al Congreso de cada Distrito Electoral debe incluir un número no menor del 30% de mujeres o de varones. En las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidatos, por lo menos uno de los candidatos debe ser varón o mujer”7.

La Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26864 publicada el 13 de octubre de 1997, en su artículo 10° dispuso:

4 Ley N° 26859 modificada por la Ley N° 27387, Ley Orgánica de Elecciones; Ley N° 26864, Ley de Elec-ciones Municipales, modificada por Ley N° 27734; Ley 27683 modificada por la Ley N°29470, Ley de Elecciones Regionales; Ley N° 29360, Ley de elección de representantes al Parlamento Andino y Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos.

5 Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, Ley para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. En: CAS-TRO ARGUELLES, María Antonia y ÁLVAREZ ALONSO, Diego: La Igualdad efectiva de mujeres y hom-bres a partir de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo. Monografías. Thomson-Civitas. España, 2007.

6 Artículo 191° de la Constitución Política del Perú: “la ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género (…)”.

7 JNE: Legislación Electoral Peruana. Elecciones Generales 2001, página 82.

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“Artículo 10.- Inscripción de listas de candidatos(…)La Lista de candidatos se presenta en un solo documento y debe contener:(…)2) El número correlativo que indique la posición de los candidatos a regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de un 25% de hombres o mujeres”8.

Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales, incorporó la cuota de género de 30% en las listas de candidatos a los Consejos Regionales, un mínimo de 20% para jóvenes y de un 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada región donde existieran.

Es importante tener presente que en el caso de las elecciones municipales -y regionales- las oportunidades para salir elegidas o elegidos tienen relación directa con el lugar que mujeres y hombres ocupen en las respectivas listas de candidatas/os, pues para este tipo de elecciones se aplica el sistema de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas y la lista ganadora obtiene la mayoría de los asientos de regidoras/es o consejeras/os en el caso regional.

Otro avance importante en el campo de la igualdad en la política fue la introducción de las cuotas en la normativa sobre partidos políticos. Así, el artículo 26° de la Ley Nº 28094, Ley de Partidos Políticos estableció lo siguiente:

“Artículo 26.- Participación de hombres y mujeres en elecciones del partido político. En las listas de candidatos para cargos de dirección del partido político así como para los candidatos a cargos de elección popular, el número de mujeres u hombres no puede ser inferior al treinta por ciento del total de candidatos”.

Con esta disposición se introdujo la cuota de género dentro de las normas de democracia interna de los partidos políticos en los mismos términos que para los cargos de elección popular, es decir, al menos 30% de mujeres o de hombres en las listas de postulación.

8 Este porcentaje fue incrementado a 30% por la Ley Nº 27734.


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c) Las cuotas, su funcionamiento y resultados

Las normas sobre cuotas orientadas a promover una mayor presencia de mujeres en las listas de postulación a cargos públicos de regidoras, consejeras y parlamentarias y en consecuencia a avanzar hacia una participación equilibrada de mujeres respecto a los hombres, han contribuido en hacer visible la presencia de las mujeres en los procesos electorales. En efecto, los resultados de la aplicación de la ley de cuotas se apreciaron inmediatamente y, en general, se mantiene una presencia femenina en términos de resultados electorales superior a la que existía antes del establecimiento de la cuota de género.

Veamos el caso de las elecciones al Congreso:

Cuadro Nº 1Resultados de las elecciones al Congreso de la República

Congreso Total Parlamentarios

Nº de mujeres Porcentaje Nº de

Hombres Porcentaje Vigencia de la cuota

CCD 1992 80 (+) 8 10% 72 90% --

1995-2000 120 (+) 13 11% 107 89% --

2000-2001 120 (+) 26 22% 94 78% 25%

2001-2006 120 (++) 22 18% 98 82% 30%

2006-2011 120(++) 35 29% 85 71% 30%

2011-2016 130 (++) 28 21,5% 102 78,5% 30%

(+) Parlamento Unicameral y distrito nacional único. (++) Parlamento Unicameral + distrito electoral múltiple en el sistema electoral.

Como se puede apreciar, los resultados de la aplicación de la cuota de género en las listas de postulación al Congreso, no necesariamente tienen una correspondencia con los resultados electorales para las mujeres. En efecto, si bien en las tres últimas elecciones al Congreso se exigió una cuota mínima de candidatas mujeres o de hombres de 30%, los resultados en términos de mujeres elegidas en ningún caso alcanzó el porcentaje mínimo de la cuota. Es más, en las últimas elecciones, el porcentaje de mujeres elegidas se redujo en aproximadamente 26% si lo comparamos con el porcentaje obtenido en la elección del 2006.

De lo reportado por el Jurado Nacional de Elecciones y, para el proceso de elección de representantes al Congreso, se tiene que 275 listas fueron inscritas representando 1518 candidaturas; de esta cifra 921 fueron hombres (61%) y 597 mujeres (39%).

44


Claro está que al analizar los resultados de estas elecciones debemos considerar que en las elecciones congresales se aplica el voto preferencial; por lo tanto un asunto adicional a considerar es la posibilidad efectiva que tienen las mujeres de publicitar sus candidaturas de tal manera que puedan ser identificadas por el electorado que finalmente les otorgará su preferencia. En consecuencia, la cuota de género no es suficiente para avanzar en una participación equilibrada entre hombres y mujeres en los espacios de decisiones políticas.

En el caso de las elecciones regionales, el sistema electoral exige la presentación de listas bloqueadas y cerradas, aunque con la variante introducida en la última elección a efectos de incluir –al menos- un candidato o candidata por provincia en la conformación de los consejos regionales; si comparamos los resultados de las elecciones del 2006 con las del 2010, vemos un ligero avance en el porcentaje de mujeres elegidas muy cercano al porcentaje establecido para las cuotas de postulación.

Respecto a la ubicación de candidaturas a cargos municipales, las mujeres han sido ubicadas al final de las listas, las candidatas a regidoras provinciales se centraron en el tercio inferior, mientras que a nivel distrital se centraron ligeramente más en el tercio medio9

En las elecciones municipales, la postulación de los integrantes del Concejo Municipal se produce mediante la presentación de listas cerradas y bloqueadas por lo que el lugar que ocupen las candidatas y candidatos en las listas resulta fundamental para su elección. Ello, porque a la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de regidores del Concejo Municipal (“premio de mayoría”), lo que más le convenga. En consecuencia, el partido o movimiento político ganador tendrá, al menos, la mayoría de los puestos del Concejo Municipal (50% más uno), los demás puestos se distribuyen en aplicación de la cifra repartidora. Esto implica que quienes estén ubicados en la primera mitad de las listas serán las personas que tendrán posibilidades reales de salir elegidas.

9 MIMDES 2011. Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de las Cuotas Electorales. Documento de Trabajo.


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Cuadro Nº 2Candidatas electas a Regidurías Provinciales y Municipales

Periodos 2006 y 2010

Cargo 2006 % 2010 %

Regiduría Provincial 430 25% 406 23.9%

Regiduría Distrital 2,417 28.3% 2,377 28%

Fuentes: i) MIMDES. 2011. Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de las Cuotas Electorales. Documento de Trabajo.

ii) MIMDES. 2008. Análisis de la participación política y ciudadana de las mujeres en los espacios locales y regionales.

A diferencia de las elecciones para el Congreso, en el caso de las elecciones regionales y municipales, la ubicación de mujeres y hombres en las listas es determinante para su elección. Como se ha señalado, en general, tienen posibilidades efectivas de ser elegidas/os aquellas/os candidatas o candidatos cuya ubicación se encuentre en la primera mitad de las listas. De esta manera, si las mujeres son relegadas a las últimas posiciones de las listas, su participación será una simple formalidad para “cumplir” con la cuota exigida por la ley. Por lo tanto, estas elecciones exigen también la adopción del mandato de alternancia a efectos que la cuota de género cumpla con el propósito de su adopción, es decir, avanzar en el logro de la igualdad en la participación política.

d) más allá de la cuota: necesidad de adoptar otras medidas

La experiencia de la aplicación de la normativa sobre cuota de género nos demuestra que ésta es insuficiente para lograr una presencia más equilibrada entre hombres y mujeres en los espacios de toma de decisiones políticas, particularmente en los cargos de elección popular. Por ello, un reciente informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos estima que “uno de los grandes desafíos de las sociedades democráticas es lograr una representación política más equitativa entre hombres y mujeres en todos los congresos de la región”10.

El citado informe observa que los países que aplican las cuotas, cuentan además con mandatos de posición en su legislación electoral -es decir, la ubicación preferencial de las candidaturas que se busca promover-,

10 Comisión Interamericana de Derechos Humanos: El Camino Hacia una Democracia Sustantiva: La participación Política de las Mujeres en las Américas. Organización de Estados Americanos, 18 abril 2011, p.24.

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logrando con ello una mayor representatividad en las legislaturas más que en otros países. Tales son los casos de Costa Rica (38.6%), Ecuador (32.3%) y Argentina (38.5% en la Cámara Baja y 32.5% en el Senado)11.

El mandato de posición se orienta al logro de la efectividad de la cuota, funciona particularmente en aquellos sistemas de elección proporcional con listas cerradas y bloqueadas. A la inversa, en los lugares donde se aplican las listas abiertas o las listas desbloqueadas, el voto preferencial actúa alterando el orden original y podría anular los efectos del mandato de posición.

Si bien en el Perú no se ha adoptado aún el mandato de posición, conforme se ha descrito anteriormente, los diversos sistemas de elección en los niveles de gobierno nacional, regional y local, nos demuestran el mínimo impacto de los sistemas electorales en la aplicación de la cuota. Así, en las elecciones para el Congreso de la República, la ciudadanía con su voto puede optar libremente por candidaturas femeninas y reubicarlas en posiciones preferentes al momento de su elección (aplicación del voto preferencial). A diferencia de ello, en las elecciones regionales y locales, el electorado no podrá alterar con su voto la conformación de la oferta electoral planteada por las organizaciones políticas (listas cerradas y bloqueadas). Por lo tanto, en estas últimas el lugar que ocupen las mujeres en las listas será determinante para su elección: si no están ubicadas en los primeros puestos y dentro de la primera mitad de la lista, no tendrán mayor oportunidad de ser elegidas.

¿Qué hacer entonces para avanzar en el logro de la igualdad efectiva en la participación política? La alternancia, que es una variedad del mandato de posición o de colocación en las listas, surge como una alternativa para mejorar el sistema de cuotas. La alternancia implica organizar las listas electorales siguiendo la regla una mujer/un hombre o un hombre/una mujer. La introducción y aplicación de la alternancia en un sistema electoral de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas ofrecerá mejores condiciones para el cumplimiento de la aspiración de la igualdad política, formulada no sólo en términos de oportunidades: igualdad en la postulación; sino también, en términos de resultados: posibilidades de elección efectiva. Con ello, se daría un mejor cumplimiento al derecho de igualdad en la participación política reconocido por el texto constitucional y por los diversos tratados sobre derechos humanos que forman parte de nuestro derecho nacional.

11 Ibídem p. 61.


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Esta fórmula resulta totalmente compatible con la propuesta de eliminación del voto preferencial de nuestro sistema electoral, pues generaría que los partidos políticos asumieran una actitud más comprometida en la promoción de la igualdad efectiva al interior de sus organizaciones. De otro lado, exigiría fortalecer sus mecanismos de democracia interna para la conformación democrática de sus listas de postulación.

De otro lado, la introducción de este mecanismo en nuestro sistema electoral, implicaría un mayor involucramiento de las autoridades electorales, las cuales habrán de asumir un rol protagónico en la efectiva supervisión de los procesos de selección y formulación de candidaturas.

e) La eliminación del voto preferencial y sus efectos en el derecho a la igualdad política de las mujeres

El voto preferencial brinda al electorado la oportunidad de alterar la disposición de los candidatos y candidatas en la lista presentada por la organización política, dejando bajo su potestad la elección del representante al Congreso de la República. El voto preferencial opera en los sistemas de elección con listas cerradas y no bloqueadas12. Fue introducido en el Perú en las elecciones a la Asamblea Constituyente de 1978. Si bien para las elecciones generales de 1980 no operó el sistema de votación preferencial por haber sido excluido expresamente por la Constitución de 1979 (Quinta Disposición General y Transitoria); se volvió a implementar a partir de las elecciones generales de 1985, con la variante del voto preferencial doble opcional13.

Desde entonces, el voto preferencial ha permitido la reconfiguración de las listas presentadas por las organizaciones políticas en virtud de la votación electoral; pero asimismo se le atribuye haber debilitado a las organizaciones políticas, pues en el afán de ser elegidos o elegidas, priorizan las campañas individuales o, en el mejor de los casos en duplas por la vigencia del doble voto preferencial opcional.

Más allá de estos efectos, diversos estudios demuestran que el voto preferencial ha venido siendo un mecanismo que favorece la elección de

12 Cfr. NOHLEN, Dieter: Sistemas Electorales Parlamentarios y Presidenciales. En: Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. IIDH, Universidad de Heidelberg, Tribunal Electoral del Po-der Judicial de la Federación, IFE, FCE. México, 1998, pp. 150-151.

13 TUESTA SOLDEVILLA, Fernando: Perú Político en Cifras. Fundación Friedrich Ebert, 2da. Edición, Lima, setiembre de 1994, p.28.

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mujeres al permitir su reubicación hacia los primeros lugares, remontando la ubicación asignada (que en la mayoría de los casos se encuentran en los últimos puestos) por su organización política. Así, en las elecciones del año 2006, del total de mujeres electas, 46% obtuvieron votos que le permitieron ocupar una posición mejor que la que tenían asignada por la organización política en las listas electorales, frente al 33% de los hombres. Igualmente, en las últimas elecciones del año 2011, por efecto del voto preferencial, 50% de las mujeres elegidas mejoraron su ubicación frente al 43% de los hombres que hizo lo propio14.

De esta manera, resulta evidente que el voto preferencial ha favorecido la elección de mujeres en el Congreso; por lo que su eliminación tendría consecuencias directas en los resultados, pues probablemente las mujeres serían ubicadas en posiciones en las listas de candidaturas sin mayores expectativas de salir elegidas. Por ello, se propone que la eliminación del voto preferencial para la elección de representantes ante el Congreso de la República -previsto en el segundo párrafo del artículo 21° de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones-, vaya acompañada con la introducción del mandato de alternancia para garantizar la ubicación de candidatas y candidatos en posiciones elegibles y, de esta manera, consagrar la igualdad de oportunidades en política para las ciudadanas y ciudadanos peruanas/os.

En consecuencia:

La eliminación del voto preferencial en la elección de congresistas debe ser suplida necesariamente, en las normas relativas al sistema electoral peruano, de un mecanismo como el mandato de alternancia a fin de garantizar el cumplimiento efectivo de la cuota de género, cuyo propósito fundamental es lograr la participación equilibrada de mujeres respecto a los hombres en los cargos de elección popular al Congreso de la República, los Consejos Regionales y los Concejos Municipales, a través de la inclusión de un porcentaje mínimo de 30% de mujeres y hombres en las listas de postulación a los referidos cargos.

III. aNáLIsIs COsTO-BENEfICIO

El presente proyecto de Ley no genera gastos al Estado Peruano; por el contrario contribuye a la vigencia del derecho a la igualdad y el

14 Manuela Ramos: Carta de las Mujeres a las Congresistas de la República 2011-2016. Lima, setiem-bre 2011, página 26.


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derecho a la participación política de mujeres y hombres, reconocidos por la Constitución Política del Perú, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por el Perú y la Ley Nº 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres.

IV. ImPaCTO DE La VIGENCIa DE La NORma EN La LEGIsLaCIóN NaCIONaLEl propósito del presente proyecto de Ley es introducir en la legislación electoral vigente el mandato de alternancia en la elaboración de listas de postulación al Congreso de la República, Consejos Regionales y Concejos Municipales; así como eliminar el voto preferencial en la elección de congresistas. En consecuencia, se modificarán las siguientes normas: Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones modificada por la Ley Nº 27387 y la Ley Nº 29403, Ley que crea el Distrito Electoral de Lima Provincias; Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales modificada por la Ley Nº 29470, y la Ley Nº 28094, Ley de Partidos Políticos.

Lima, octubre de 2012

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Proyecto de Ley que Establece la alternancia de Género en las Elecciones Regionales y Locales

PROyECTO DE LEy Nº 2639/2013-CR

sumILLa: PROyECTO DE LEy QuE EsTaBLECE La aLTERNaNCIa DE GÉNERO EN Las ELECCIONEs REGIONaLEs y LOCaLEs.

La Congresista de la República por el departamento de Lima que suscribe, ROsa maVILa LEóN, ejerciendo el derecho de iniciativa legislativa que le confiere el artículo 107° de la Constitución Política del Perú y a través del Grupo Parlamentario “ACCIÓN POPULAR-FRENTE AMPLIO” conforme a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 76° del Reglamento del Congreso de la República, presenta la siguiente iniciativa legislativa:

fóRmuLa LEGaL

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA: Ha dado la siguiente Ley:

PROyECTO DE LEy QuE EsTaBLECE La aLTERNaNCIa DE GÉNERO EN Las ELECCIONEs REGIONaLEs y LOCaLEs

artículo 1°.- Inclusión de alternancia en las listas de candidaturas al Consejo RegionalModifíquese el articulo 12 de la Ley N°27683, Ley de Elecciones Regionales, modificado por la Ley N° 29470, en los términos siguientes:

“Articulo 12.- Inscripción de listas de candidatos Las agrupaciones políticas a que se refiere el artículo precedente deben

presentar en una lista candidatos a la presidencia, vicepresidencia y al Consejo Regional, acompañada de una propuesta de Plan de Gobierno Regional, la cual será publicada junto con la lista del Jurado Especial en cada circunscripción.

La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por un candidato de cada provincia, incluyendo un accesitario en cada caso. La lista de postulación debe estar integrada por no menos de treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres, ubicadas de forma alternada desde el primer lugar de la lista; y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos


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originarios de cada región donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones.

La inscripción de dichas listas podrá hacerse hasta noventa (90) días naturales antes de la fecha de elecciones.

El candidato o candidata que integre una lista inscrita no podrá figurar en otra de la misma u otra circunscripción, así como tampoco podrá postular a más de un cargo.

articulo 2°.- Inclusión de alternancia en las listas de candidaturas al Consejo municipalModifíquese el articulo 10° de la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales, en los términos siguientes:

Artículo 10* Inscripción de la lista de candidatos Las Organizaciones Políticas y Alianzas Electorales a que se refiere

el articulo precedente deben presentar su solicitud de inscripción de candidatos o candidatas a alcaldes y regidores o regidoras, hasta noventa (90) días naturales antes de la fecha de las elecciones ante los Jurados Electorales Especiales correspondientes.

La lista de candidatos o candidatas se presenta en un solo documento y debe contener:1. Nombre de la Organización Política o Alianzas Electorales nacional,

regional o local.

2. Los apellidos, nombres, firma, tal como figura en el documento nacional de identidad, número de éste y el domicilio real.

3. El número correlativo que indique la posición de los candidatos o candidatas a regidores o regidoras en la lista, que debe estar conformada por no menos de un treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres, cuya posición debe ser en forma alternada desde el inicio de la lista, y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de Comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones.

4. Acompañar una propuesta de Plan de Gobierno Municipal Provincial o Distrital según corresponda, la cual será publicada, junto con la lista inscrita por el Jurado Electoral Especial en cada circunscripción.

5. El candidato o candidata que integre una lista inscrita no podrá figurar en otra lista de la misma u otra circunscripción, así como tampoco podrá postular a más de un cargo“.

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EXPOsICIóN DE mOTIVOs

I. fuNDamENTOs DE La PROPuEsTa

1.1 antecedentes

La historia demuestra que la participación política de las mujeres ha tenido un proceso de lento reconocimiento jurídico desde los Estados, a nivel mundial el derecho al voto para las mujeres recién se dio en 1393 en Nueva Zelanda, sin embargo sólo se les permitía votar y no presentarse como candidatas a elecciones. En el caso del Perú, que se constituye como República independiente en el año 1821, tuvieron que pasar 134 años para que recién en 1955, las peruanas tuvieran derecho a votar sin ningún tipo de limitación.

En este contexto, la participación de las mujeres en los espacios políticos de representación han sido siempre limitados, por ello, el Estado peruano considerando que las mujeres no han tenido iguales oportunidades en el ejercicio de su participación política, en el año 1997 estableció la cuota de género mediante la Ley N°26859 Ley Orgánica de Elecciones, que en su artículo 116 estableció que “Las listas de candidatos al Congreso deben incluir no menos de 25% de mujeres o varones”, ese mismo año se promulgó la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales, que en su art. 10 inciso 2, establece que “El número correlativo que indique la posición de los candidatos a Regidores en la lista que debe estar conformada por no menos de un 25% de mujeres o hombres”.

Esta norma se aplicó en las Elecciones Municipales de 1998, cuyos resultados demostraron un incremento en el número de mujeres electas con relación a 1995, el número de regidoras, a nivel nacional se elevó de 933 a 2,826 y el número de alcaldesas de 53 a 56. En particular, la variación se percibió en el número de regidoras de los Consejos provinciales y distritales que aumentó, a nivel nacional de 8,48% a 24,01%1.

En el año 2000, la Cuota de género fue elevada al 30% de los candidatos o candidatas en las listas electorales, a través de la Ley Nº 27387, que modificó el artículo 116 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, que determinó la modificación de la cuota de 25% a 30% en la ley de Elecciones Municipales Ley N°26864 y su inclusión en la Ley de Elecciones Regionales, Ley N”27683, de 2002.

1 DEFENSORlA DEL PUEBLO, La Cuota de Género en el Perú: Supervisión de las Elecciones Regionales y Municipales Provinciales 2006. Informe Defensora N° 22, Lima: Defensoría del Pueblo, 2007 p. 70 y 71.


53

La aplicación de la cuota de género contribuyó a que se incrementara el número de representantes mujeres a nivel nacional, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

año Cargo Hombres mujeres

1995

Alcaldes/as provinciales y distritales 1760 53

Regidores/asprovinciales y distritales 10074 933

1998

aplicación de la cuota 25%

Alcaides/as provinciales y distritales 1819 56

Regidores/as provinciales y distritales 8945 2826

2002 aplicación de la cuota 30%



Presidentes/as regionales 22 3

Consejeros/as regionales 176 52

2006





2010





Fuente: INEI, ONPE, JNE, Defensoría del Pueblo y Asociación Civil Transparencia.Nota: En el caso de alcaldes/as provinciales y distritales, como en el de Presidentessa s regionales no se aplica la cuota de género.

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A pesar de este incremento, han existido serios problemas en la aplicación de la cuota de género, que no han permitido cumplir con su finalidad:

Listas Electorales que no cumplen con la cuota:

En la supervisión del proceso electoral municipal y regional de 2006, realizado por la Defensoría del Pueblo2, encontró que 127 listas de un total de 1,654 que compitieron para los Consejos Municipales Provinciales y 45 listas de un total de 225 en los Consejos Regionales no acreditaron la cuota de género prevista por ley. De este universo, 12 listas que incumplió con la cuota de género, alcanzaron a ser elegidos en cargos como Presidente, vicepresidente y/o Consejeros Regionales; y 22 listas lograron colocar a sus candidatos en el cargo de alcalde y/o regidores municipales provinciales

En las elecciones municipales complementarias de 2009, de las 351 de listas a Alcaldías distritales, 4 incumplieron con la incorporación de la cuota3.

En las elecciones municipales y regionales de 2010, de las 324 listas para los Gobiernos Regionales, 12 incumplieron con la cuota de género según el Jurado Nacional de Elecciones4, por lo que no fueron inscritas.

La ubicación de las mujeres es al final de las listas:

En el mismo informe de las elecciones municipales y regionales de 2006, la Defensoría señala que exceptuando la lista que obtuvo la primera mayoría, la supervisión reporta que menos del 20% de candidatas tenían reales probabilidades de ser elegidas, debido a su ubicación en las listas:

2 1 Ibidem. p. 184,3 DEFENSORIA DEL PUEBLO. Nota de Prensa de 11 de marzo de 2009 Véase en: www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/prensa/notas/2010/NP-047-10.pdf 06/09/13).

“JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Resolución N° 247-20104 COMITÉ CEDAW Recomendación General N’25, sobre el párrafo 1 del articulo 4 de la Convención sobre

la Eliminación de todas les formas de discriminación contra la mujer, adoptada por e[ Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, 20° periodo de sesiones, 1999, párrafo 7.


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Elecciones Municipales y Regionales 2006

Ubicación de las mujeres en las listas electorales

Candidatas a consejeras regionales titulares

Candidatas a regidoras municipales

provinciales

Candidatas a regidoras municipales distritales

Tercio superior 19.92% 20.59% 20.05%

Tercio inferior 48.40% 46.37% 37.88%

Fuente: Defensoria del Pueblo, Jurado Nacional de Elecciones5

En las elecciones municipales complementarias de 2009, se verificó que persiste el problema de ubicar a las mujeres al final de las listas. Un ejemplo de ello, en el caso de la lista a regidurías provinciales, de las 69 candidatas, 16 fueron ubicadas en el último lugar y sólo 5 en la primera ubicación6.

Estos datos son contrastados por el siguiente cuadro de las elecciones regionales y municipales 2010:

Elecciones Municipales y Regionales 2010

Ubicación de las mujeres en las listas electorales

Candidatas a regidoras municipales provinciales

Candidatas a regidoras municipales distritales

Tercio superior 20.50% 19.84%

Tercio inferior 45.37% 37.71%

Fuente: Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - Informe 20107.

Como es evidente la ubicación de las mujeres en los tercios inferiores de las listas hace que sus posibilidades de elección se reduzcan notablemente.

5 DEFENSORÍA DEL PUEBLO La Cuota de Género en el Perú: Supervisión de la Elecciones Regionales y Municipales Provinciales 2006 Informe Defensorial Nº 122. Lima: Defensoría del Pueblo. 2007, p. 184; y JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Ubicación de las mujeres en las listas de candidatos. Elecciones Regionales y Municipales 2006. Elecciones. Elecciones Municipales Complementarias y Elecciones Municipales 2007. Véase en: Véase en: http://portal.jne.gob.pe/informacionelectoral/estadisticaelectoral/Estad%C3%ADstica%20Electoral.aspx. (10/09/13).

6 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Nota de Prensa de 11 de marzo de 2009. Véase en: www.defensoria.gob.pe/module5/Oownload5fpfen5a/nota5/Z0l0WP-047-10.pdf. (06/09/13).

7 MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de las Cuotas Electorales. Lima: MIMDES, 2010, p 37 (06/09/13).

56


En este sentido, tal como se señala en el Informe del MIMDES8 (2010) un análisis de las posibilidades de elección de las candidaturas demuestra que, con respecto a las candidatas electas, aproximadamente más del 15% de candidatas ubicadas en el tercio superior son electas y, por el contrario menos del 1% de candidatas ubicadas en el tercio inferior fueron elegidas en las elecciones municipales de los dos últimos proceso electorales. Las candidatas ubicadas al final de las listas tienen prácticamente nulas sus posibilidades de ser elegidas, a pesar de que allí se concentra el mayor número de candidatas mujeres.

Interpretación restrictiva de la cuota:

En las elecciones del año 2001, el Jurado Nacional de Elecciones hizo una interpretación restrictiva de la norma que exige la aplicación de cuotas, señalando que es difícil interpretar el 30% en los escaños elegidos y que por ello se debe “redondear matemáticamente”9, disminuyendo con ello las oportunidades de elección de las candidatas y no considerando una interpretación acorde con los fines de la ley y la Constitución. Por ello, el Estado peruano fue denunciado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Janet Espinoza Feria y otras casos CIDH N°12-404, presentado por candidatas de los distritos electorales de lca, La Libertad y Callao, que fueron afectadas al quitársele 1 escaño con cuota de género en cada caso.

Por ello, actualmente, el propio Jurado Nacional de Elecciones, ha presentado ante el Congreso, el Proyecto de Ley N° 268/2011-JNE, “Ley que regula la aplicación de la cuota electoral de mujeres” en concordancia con las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a fin de arribar a un acuerdo de solución amistosa.

1.2 marco Normativo Internacional que obliga al Estado peruano a promover medidas de acción afirmativa como la alternancia de género.

El Perú es parte de la Comunidad Internacional que ha suscrito una serie de tratados específicos en materia de reconocimiento de derechos de las mujeres, que justifican y promueven la adopción de medidas temporales respecto a la participación política.

8 MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL. Resultados de las Elecciones Regionales y Municipales 2010. Cumplimiento de las Cuotas Electorales. Lima: MIMDES, 2010, p 46.

9 Véase el caso completo en: http://www.cidh.org/annualrep/2002sp/Peru12404.htm (28/08/13).


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1.2.1. Comité de la Convención para Eliminar todas las Formas de Discriminación de las Mujeres:

El presente organismo ha reconocido las limitaciones en el ejercicio de los derechos políticos y participación en los espacios de poder y decisión de las mujeres: motivada entre otros factores por:

Las mujeres reciben menos información que los hombres sobre los candidatos y los programas de los partidos políticos (...) información que los gobiernos y los partidos políticos no han sabido proporcionar.

La doble carga de trabajo de la mujer y los apuros económicos limitan el tiempo o la oportunidad de ejercer sus derechos políticos.

Frente a esta situación el Comité CEDAW10 ha recomendado a los Estados cumplir con su obligación de mejorar la situación de facto de la mujer adoptando políticas y programas concretos y eficaces.

1.2.2. Tratados específicos que establecen la promoción de la participación de las mujeres en el ámbito político:

Convenio de Derechos Políticos de la Mujer (1952):

Art. 2 . “Las mujeres serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin discriminación alguna.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966):

Art 25. “El derecho a tener acceso en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país”.

Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW por sus siglas en inglés) (1979):

Art 4. “La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención”.

Art. 7. “Los Estados Partes deberán tomar todas las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política

10 COMITÉ CEDAW Recomendación General Nº 25, sobre el párrafo 1 del articulo 4 de la Convención sobre la Eliminación de todas les formas de discriminación contra la mujer, adoptada por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, 20° periodo de sesiones, 1999, párrafo 7.

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y pública del país y, en particular, garantizarán a las mujeres el ejercicio del derecho al voto y a ser elegidas mediante elecciones públicas”.

Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer (1948)11:

Constituye una de las primeras iniciativas en la región orientadas a contribuir a que se garantice la inclusión de las mujeres en la vida política12.

Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la

Violencia Contra la Mujer (Belem Do Pará). (1994):

Art. 4. “Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos, incluyendo entre ellos: el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones”.

Recientemente, en marzo de 2013, el Comité de Derechos Humanos de la Organización de Naciones unidas en la última presentación del Informe de país del Perú, ha recomendado:

“9. Aunque toma nota de las medidas adoptadas por el Estado Parte para promover la igualdad entre mujeres y hombres y los progresos realizados, al Comité le preocupa que las mujeres estén infrarrepresentadas en la toma de decisiones en el sector público (arts. 2, 3, 25 y 26).

El Estado parte debería redoblar sus esfuerzos para garantizar la igualdad efectiva de mujeres y hombres en todas las partes del país, en su caso a través de medidas especiales de carácter temporal correspondientes. En particular, debe tomar medidas concretas para aumentar la representación de mujeres en puestos de toma de decisiones en el sector público. El Estado Parte también debería elaborar estrategias para combatir los estereotipos sobre el papel de la mujer, incluso mediante la sensibilización

11 ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS. Convención Interamericana sobre Concesión de los Dere-chos Políticos a la Mujer. Adoptada en la ciudad de Bogotá - Colombia, el 02 de mayo de 1948, entró en vigor el 29 de diciembre de 1954.

12 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La Cuota de Género en el Perú: Supervisión de la Elecciones Regionales y Municipales Provinciales 2006. Informe Defensorial Nº 122. Lima: Defensoría del Pueblo. 2007, p. 24.


59

de la población sobre la necesidad de garantizar que la mujer disfrute de sus derechos13” (Traducción y resaltado nuestro).

1.2.3 La aplicación de las medidas afirmativas en legislaciones comparadas

La Alternancia de género como medida de acción afirmativa, que promueve la igualdad en la participación política, en concordancia con el principio de no discriminación reconocido constitución al mente, debe ser implementado en nuestro país considerando que esta medida favorecerá el ejercicio de derechos de las mujeres.

En este marco de análisis y acorde con los avances en el reconocimiento de las medidas de acción afirmativa como las cuotas y la alternancia, distintos países han adoptado estas medidas; en el caso de elecciones al Congreso, un total de quince países han adoptado cuotas de género (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica. Ecuador, Guyana, Haití, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela), de los cuales cinco países han adoptado un mandato de alternancia (Bolivia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana y Venezuela).

En Latinoamérica, según el Instituto Internacional de Democracia y Asistencia Electoral - IDEA Internacional, once países- por la vía constitucional en el caso de la Argentina y legal en el resto- han establecido la obligación de incluir un porcentaje de mujeres, que oscila entre el 20% y 50% dependiendo del país, en las listas que cada partido presenta en los procesos eleccionarios.

CuOTas EN LOs PaísEs LaTINOamERICaNOs

País aÑO DE aPROBaCIóN PORCENTaJE

Argentina 1991 30% (Cámara baja y alta)

Bolivia 1997 30% (Cámara baja) 25% (Cámara alta)

Brasil 1997 30% (Cámara baja)

Costa Rica 1996 40%

Ecuador 1997 50% (elecciones 2006)

13 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS, CCPR/CiPER/CO/5, Observaciones Finales al Estado Peruano, 27 de marzo de 2013.

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Honduras 2000 30%

México 1996 No más del 70% por género (Cámara alta y baja)

Panamá 1997 30%

Paraguay 1996 Una candidata mujer por cada 5 lugares (Cámara alta y baja)

Perú 1997 No inferior a 30%

Rep.Dominicana 1997 33%

El caso de Venezuela, constituye una experiencia peculiar. En 1997 mediante una reforma de la Ley Orgánica del Sufragio y la Participación Política se estableció la obligación de los partidos políticos y grupos electores de incluir 30% de candidatas en sus listas, la que fue aplicada en las elecciones de 1995. Sin embargo, el Consejo Nacional Electoral posteriormente declaró inaplicable tal disposición por considerarla contraria al principio de igualdad consagrado en la Constitución venezolana. Esta decisión fue ratificada por el Tribunal Supremo de Justicia de dicho país.

A pesar de la importancia de estos avances, lo cierto es que las mujeres aún están lejos de conseguir una participación igualitaria en los espacios de decisión política, pese a que en la mayoría de países de la región conforman más de 50% de la población votante. De un total de nueve países que mantienen un sistema bicameral, en cinco-Uruguay, Paraguay, Chile. Bolivia y República Dominicana- la representación es incluso inferior al 10%. En los países que no han adoptado las cuotas-Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Uruguay y Venezuela-, la representación femenina en las cámaras bajas o congreso unicamerales es, en promedio, de solo 14%. Colombia, Uruguay y Guatemala registran los niveles más bajos de representación femenina, con 8,4%, 11,1% y 12%, respectivamente.

Según los informes de los observatorios regionales y los registros electorales, el impacto de las leyes de cuotas es desigual; se puede afirmar que han generado un aumento determinante en la representación de las mujeres especialmente en los parlamentos. Sin embargo, si se contabiliza la presencia de mujeres en el promedio regional, el porcentaje es más bajo de lo que indican las leyes. Ello ocurre, porque además del incumplimiento de las cuotas, las sanciones en los sistemas electorales, las mujeres tienen limitado acceso a factores determinantes como el financiamiento, la


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presencia en medios de comunicación y las prácticas internas de los partidos y organizaciones políticas.

Este panorama se evidencia en las alcaldías, que a nivel regional es sólo de un 10.2% de mujeres en América Latina, por ello es indispensable que las cuotas sean complementadas con medidas como la alternancia, que asegura que las candidatas puedan ser colocadas desde el inicio de las listas y ser efectivamente elegidas.

Como podemos apreciar en el cuadro siguiente, a diferencia de Perú, los países que han aplicado las cuotas con la alternancia de género, han incrementado notablemente la participación de las mujeres en los gobiernos municipales:

Mujeres en los Consejos Municipales

País % Mujeres % Hombres

Argentina 10,2 89,8

Bolivia 7 93

Brasil 9,2 90,8

Chile 12,5 87,5

Colombia 9 91

Costa Rica 12,3 87,7

Ecuador 6,3 93,7

Nicaragua 8,6 91,4

Panamá 9,3 90,7

Perú 3,9 96,1

República Dominicana 7,7 92,3

Venezuela 18,2 81,8

Fuente: Observatorio de Igualdad de Género de CEPAL, 2011.

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1.3 marco Normativo Constitucional Peruano respecto a la alternancia de Género como medida afirmativa para la igualdad real

La Constitución Política del Perú, en el artículo 2.2, reconoce la igualdad ante la ley como derecho fundamental, que debe ser ejercido sin ningún tipo de discriminación, por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole.

Este reconocimiento constitucional de la igualdad formal (ante la ley), ha tenido una evolución de acuerdo a los cambios sociales y políticos que se han suscitado en nuestro país, considerando el reconocimiento constitucional de que el Perú es un Estado Social (art. 43), en donde se reconoce que existe diferencias sociales, culturales y económicas que marcan el acceso al efectivo goce de derechos en igualdad de condiciones, que sobrepasa la dimensión formal de la igualdad.

Frente a esta realidad, se han incorporado medidas tendientes a favorecer la igualdad material, que tiene como objetivo que además del respeto de los derechos fundamentales ante la ley, el Estado promueva el acceso y ejercicio efectivo de los mismos, considerando las situaciones diversas de discriminación que las afecta y removiendo los obstáculos para que las y los ciudadanos los ejerzan de manera efectiva.

Es así, que la formulación de la igualdad formal reconocida en el art. 2.2 de la Constitución debe ser interpretada desde una lectura sistemática constitucional, en relación con el reconocimiento del ejercicio de derechos políticos (art. 31) en el que se establece que, además del derecho de ser elegidos, “la ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación”.

Es en este mismo sentido que, las acciones afirmativas son todas aquellas medidas de impulso y promoción que tienen por objeto establecer la igualdad entre los hombres y las mujeres, sobre todo mediante la eliminación de las desigualdades de hecho14; es decir, acorde con la interpretación constitucional que venimos realizando, las acciones afirmativas se traducen en un mecanismo que favorece la participación política de las mujeres que tiene reconocimiento constitucional.

En este marco, desde un análisis constitucional, acorde con el principio de no discriminación y de igualdad material, la alternancia se presenta justamente como un mecanismo complementario a las cuotas va establecidas, que

14 LAPORTA, Francisco. El principio de igualdad: introducción a su análisis, en: Revista “Sistema” N° 67 pp 10 -11.


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promueve la igualdad en la participación política de quienes han sido históricamente excluidas y que tiene reconocimiento constitucional.

1.4 Necesidad de aLTERNaNCIa, especialmente en las elecciones regionales y municipales

La revisión de las limitaciones de la aplicación de la cuota que se ha señalado, demuestra que su aplicación es insuficiente para promover la elección de candidatas mujeres. Esto motiva que especialmente en las elecciones regionales y municipales, se aplique además la alternancia de género, porque en ambas elecciones, el sistema electoral exige la presentación de listas bloqueadas v cerradas, por lo que el lugar que ocupen las candidatas y candidatos resulta fundamental para su elección. Las normas establecen que:

Artículo 8 inciso 2 de la Ley de Elecciones Regionales Nº 27683: “A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de miembros del Consejo Regional lo que más le favorezca, según el orden de candidatos y provincias propuestos por los partidos políticos y movimientos. La asignación de cargos se efectúa redondeando el número al entero superior.

Artículo 25 inciso 2 de la Ley de Elecciones Municipales N° 26864: “A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de Regidores del Consejo Municipal lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas. La asignación de cargos de Regidores se efectúa redondeando el número entero superior.

En este tipo de sistema, el partido o agrupación política que gane las elecciones tendrá la mayoría de puestos tanto del Consejo Municipal como del Consejo Regional (50%+1), los demás cargos serán ubicados de acuerdo a la cifra repartidora. Por ello, sólo aquellas personas que estén ubicadas en las primeras mitades de las listas electorales serán quienes realmente tengan posibilidades de salir elegidas.

El panorama actual demuestra que las mujeres, al ser colocadas al final de las listas, no tienen opciones a ser elegidas en los cargos municipales o regionales, En el año 2006, tenemos que sólo el 28% del total de Regidores y regidoras provinciales y distritales son mujeres; mientras que en las elecciones de 2010, sólo un 24% son regidoras provinciales y un 28% son regidoras distritales, el mismo porcentaje se aplica al caso de Consejeras regionales mujeres.

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Frente a esta realidad, es indispensable aplicar de manera conjunta las cuotas y la alternancia, para que así se asegure que las candidaturas de las mujeres puedan tener oportunidad real de salir elegidas a los cargos municipales o regionales a los que aspiran.

Finalmente, acorde con el marco constitucional expuesto y en concordancia con el marco jurídico internacional en el que el Estado peruano se encuentra obligado a implementar medidas de acción positiva que favorezcan el incremento de la presencia de mujeres en cargos políticos.

II. aNáLIsIs COsTO - BENEfICIO

La presente iniciativa legislativa no genera gasto alguno al erario nacional, teniendo como finalidad exclusiva que el Estado peruano promueva la participación efectiva de las mujeres en los cargos municipales y regionales, a través de la alternancia como medida de afirmación positiva que complementa la cuota en las listas electorales.

Este proyecto de ley toma en cuenta los informes de supervisión en los procesos electorales realizados por la Defensoría del Pueblo, que demuestran que las cuotas son insuficientes para promover la participación de las mujeres en estos cargos, debido a que en su mayoría son colocadas al final de las listas.

III. EfECTO DE La NORma EN La LEGIsLaCIóN NaCIONaL

El Presente proyecto de ley permite que el Estado peruano cumpla con su finalidad constitucional de promover la participación política en igualdad de oportunidades, así como con su obligación internacional de implementar medidas de acción afirmativa que de manera eficaz logre la real participación política de las mujeres y garantice el acceso a cargos de representación política, a nivel municipal y regional.


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Opiniones a favor de la alternancia de Género: Entrevistas a Congresistas de la República que apoyan la adopción de la medida

¿Por qué aprobar el Proyecto de Ley de alternancia de Género?

Congresista Omar Chehade, Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú (Lima) Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento“La mujer ha estado por mucho tiempo relegada en el país, es importante darle mayores oportunidades, es un asunto que tiene que seguir debatiéndose para que la parte técnica esté acorde con la parte política y no tengamos ningún tipo de error al presentar un proyecto de reforma constitucional y reforma jurídica que seguramente traerá importantes logros a la reforma política del Estado”.

Congresista Claudia Coari – Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú (Puno)“Muchas veces a las mujeres simplemente las llaman para considerarlas en un tercer, cuarto o quinto lugar en la lista, sin embargo esta alternancia le ayudaría bastante para que las mujeres estemos en los lugares uno o dos de la lista. Ahora que no tenemos este acceso, estamos exigiendo participación de las mujeres e igualdad de género. Esta alternancia tiene que darse”.

Congresista Luisa maría Cuculiza – Grupo Parlamentario fuerza Popular (Lima) “La mujer no tiene que estar en la cola de la lista parlamentaria, porque cada

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una merece un sitio, según el trabajo, según la imagen, según el desempeño de nosotras en el Congreso. ¡Cómo va a ser posible que todos los primeros puestos sean hombres y que en la cola siempre estén las mujeres! Yo creo que el proyecto de alternancia se ha archivado pero se verá en la Comisión de la Mujer para presentar una reconsideración, porque una vez más es una demostración machista y esto no hay que permitirlo”.

Congresista Jaime Delgado – Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú (Lima) “Es una forma de dar oportunidad a las mujeres a tener participación en la política, las listas parlamentarias deberían ser completas y deben guardar equilibrio entre hombres y mujeres de acuerdo a la posición que ocupan en ella”.

Congresista yohny Lescano – Grupo Parlamentario acción Popular – frente amplio (Lima)“Creo que fortalecería la participación de la mujer en la política; todavía hay una diferencia, una discriminación hacia las mujeres, en los municipios y en las regiones. Por lo que a mí se refiere no tengo ningún problema, para fortalecer la participación de la mujer, porque la mujer gana menos que el hombre y hay todavía una actitud machista en el país. Sería interesante ver cómo resulta, sería cuestión de ponerlo en práctica para ver si es positivo o no y si se puede corregir o no para el bien del país”.

Congresista marisol Pérez Tello – Grupo Parlamentario PPC-aPP (Lima)“Es mucho más palpable la alternancia en las elecciones para gobiernos regionales y locales, pues no hay voto preferencial, y nos damos cuenta que la tendencia de los partidos -no del Partido Popular Cristiano que sí tiene esta norma de alternancia-, es respetar la cuota de género poniendo a las mujeres en los últimos números, y esa no era la norma de género, se desvirtúa. Son algunas de las razones por las que creo que la alternancia es una alternativa como medida afirmativa para dar mayor participación de la mujer”.

Congresista John Reynaga – Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú (apurímac)“Es fundamental la aprobación de esta ley porque inserta la inclusión de género, pues gran parte de la población nacional justamente son mujeres. En la representación parlamentaria es todo lo contrario, en gran cantidad son varones y en poco porcentaje son mujeres representantes de este grupo vulnerable. Debemos hacer


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bastante incidencia, hay bastante maltrato infantil en mujeres, violaciones, en fin, varios temas que corresponden netamente a género que necesitan voceras para ser representadas. En ese aspecto para nosotros es fundamental que se apruebe la Ley de Alternancia”.

Congresista martín Rivas Teixeira – Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú (Lambayeque)“Establecería un patrón igualitario entre un varón y una mujer. Quienes mayormente sin este tipo de alternancia salen perjudicadas son las mujeres, que son colocadas al final de las listas de los distintos cargos de elección popular”.

Congresista Esther saavedra, Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú (san martín)“Muy importante, porque hay muy pocas mujeres en la política: no tenemos una Presidenta de Gobierno Regional, hay poquísimas alcaldesas y en el caso de la Amazonía, hay 13 congresistas y yo soy la única mujer. Es el momento de dar a la mujer el lugar que le corresponde, porque las mujeres hemos demostrado que tenemos mucha capacidad, buenas ideas para poder estar en el trabajo político, muchas veces creen que la mujer tiene que estar en el campo o en la casa y no es así, la mujer tiene que demostrar su valor dentro del rol político. Es por eso que llamo a la reflexión; este proyecto de alternancia tiene que ser aprobado con prioridad para que la mujer peruana ocupe más espacios políticos, y en especial las mujeres de provincia”.

Congresista Octavio salazar – Grupo Parlamentario fuerza Popular (La Libertad) “Considero que tanto el hombre como la mujer deben tener las mismas expectativas de vida. Toda la vida a la mujer se le ha considerado que es útil para las cosas de la casa, en la cocina, ayudando en la tarea de los hijos y no se le ha dado la responsabilidad política que ha tratado de lograr pero que lamentablemente por ese machismo absurdo que existe en la sociedad, ella ha sido segregada. Hoy en día tenemos que darle a la mujer el lugar que le corresponde, y es poder alternar, poder tener el espacio que ella requiere, hoy en día la mujer es competente y tiene la actitud deseable, eso nos hace crecer como sociedad”.

Congresista yehude simon – No agrupado (Lambayeque) “Durante muchísimos años siempre han puesto hombres en las listas parlamentarias, y por ahí por casualidad alguna mujer en los últimos puestos; creo que con el

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tiempo se ha demostrado la capacidad de la mujer sino también su honradez, su lucha; por lo tanto mi posición es que deberíamos ser consecuentes con lo que decimos en nuestro partidos, y dar la plaza que corresponde”.

Parlamentaria andina Hilaria supa – Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú“Bueno, es importante porque debe haber alternancia entre varón y mujer, para que las mujeres en las listas parlamentarias no nos quedemos últimas. Muchas veces porque eres mujer te dejan al final, y ese tema está viéndose desde el 2006. Es necesario que haya alternancia, porque hay experiencias del irrespeto al derecho de las mujeres y al rol político que debe dársele, por eso debe aprobarse inmediatamente esta ley de alternancia”.

NED

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La necesaria reforma política y electoral en el perú

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